Henvendelse af 6/2-17 fra Folketingets Ombudsmand

Gammeltorv 22
DK-1457 København K
Tlf. +45 33 13 25 12
Fax +45 33 13 07 17
www.ombudsmanden.dk
post@ombudsmanden.dk
Personlig henvendelse: 10-14
Telefonisk henvendelse:
Man.-tors. 9-16, fre. 9-15
Indkvartering af mindreårige asylansøgere – beslutningsforslag nr. B 38
1. Den 11. maj 2016 indledte jeg af egen drift en undersøgelse over for Ud-
lændinge-, Integrations- og Boligministeriet (nu Udlændinge- og Integrations-
ministeriet) vedrørende instruks af 10. februar 2016 om adskilt indkvartering af
mindreårige gifte eller samlevende asylansøgere.
Den 1. februar 2017 sendte jeg et udkast til redegørelse i sagen til ministeriet.
Det skete med henblik på, at ministeriet kunne fremkomme med eventuelle
bemærkninger til udkastet, inden jeg afgiver endelig redegørelse.
Det fremgår af udkastet til redegørelse, at instruksen af 10. februar 2016 efter
min vurdering var ulovlig, og at ministeriets fremgangsmåde i sagen efter min
opfattelse er særdeles kritisabel.
Udlændinge- og Integrationsministeriet har ved brev af 3. februar 2017 med-
delt mig, at ministeriet tager mit udkast til redegørelse til efterretning.
2. Jeg er derfor for så vidt klar til at afgive endelig redegørelse i sagen.
Udlændinge- og Integrationsministeriet har imidlertid den 2. februar 2017 gjort
mig bekendt med forslag til folketingsbeslutning nr. B 38 om indkvartering af
mindreårige asylansøgere, der blev fremsat den 15. december 2016.
Efter beslutningsforslaget skal Folketinget pålægge regeringen hurtigst muligt
at sikre, at der oprettes en retstilstand, hvorefter ingen mindreårige asylansø-
gere indkvarteres med en eventuel ægtefælle eller samlever. Det fremgår bl.a.
af bemærkningerne til forslaget, at forslagsstillerne er uenige i, at det i visse
situationer kan være i strid med Den Europæiske Menneskerettighedskonven-
tions artikel 8 og FN’s Børnekonvention at adskille barnebrude fra deres æg-
tefæller eller samlevere.
Forslaget skal efter det oplyste førstebehandles af Folketinget den 7. februar
2017.
Folketingets Udlændinge- og Integrationsudvalg
Christiansborg
1240 København K
Dok.nr. 16/02113-57/SH
Bedes oplyst ved henvendelse
+ bilag
06-02-2017
Udlændinge- og Integrationsudvalget 2016-17
B 38 Bilag 1
Offentligt
2/2
3. Folketinget er ikke omfattet af ombudsmandens kompetence (§ 7, stk. 1, i
lov om Folketingets Ombudsmand, jf. lovbekendtgørelse nr. 349 af 22. marts
2013). Derfor kan jeg ikke bedømme forhold, som Folketinget eller et af Folke-
tingets udvalg har taget stilling til.
I lyset heraf finder jeg det rigtigst at lade min endelige redegørelse afvente,
om Folketinget under behandlingen af det nævnte beslutningsforslag tager
egentlig stilling til spørgsmål, som er omfattet af min undersøgelse.
Jeg har underrettet Folketingets Retsudvalg om min beslutning.
4. Til orientering vedlægger jeg en kopi af det nævnte udkast til redegørelse,
som jeg den 1. februar 2017 sendte til Udlændinge- og Integrationsministeriet.
Efter aftale med ministeriet vedlægger jeg endvidere en kopi af ministeriets
nævnte svar af 3. februar 2017 til mig.
Med venlig hilsen
Kopi sendes til:
Udlændinge- og Integrationsministeriet


Udlændinge-
og
Integrationsudvalget
2016-17
B
38
Bilag
1
Offentligt


UDKAST TIL REDEGØRELSE
1/55
Adskilt indkvartering af mindreårige gifte eller sam-
levende asylansøgere
Jeg har nu gennemgået den sag, som jeg har rejst over for Udlændinge-, In-
tegrations- og Boligministeriet (nu Udlændinge- og Integrationsministeriet)
vedrørende ministerens instruks af 10. februar 2016 til Udlændingestyrelsen
om ændring af praksis for indkvartering af mindreårige asylansøgere med æg-
tefæller eller samlevende, der ligeledes befinder sig her i landet.
Min endelige gennemgang af sagen har afventet ministeriets udarbejdelse af
et notat, som forelå den 12. december 2016.
Det er min vurdering, at instruksen af 10. februar 2016 efter sit indhold var
ulovlig, og at den samtidig medførte en betydelig risiko for, at der blev truffet
forkerte afgørelser i konkrete sager om adskilt indkvartering.
Sammenfattende finder jeg Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriets
fremgangsmåde i sagen særdeles kritisabel.
Såfremt ombudsmandens undersøgelse af en sag viser, at der i den offentlige
forvaltning må antages at være begået fejl eller forsømmelser af større betyd-
ning, skal ombudsmanden give meddelelse til Folketingets Retsudvalg og
vedkommende minister, jf. § 24 i ombudsmandsloven (bekendtgørelse nr. 349
af 22. marts 2013 af lov om Folketingets Ombudsmand).
Jeg har derfor sendt en kopi af min redegørelse til Folketingets Retsudvalg
samt udlændinge- og integrationsministeren.
Jeg har endvidere sendt kopi af min redegørelse til Udlændingestyrelsen og
Folketingets Udlændinge- og Integrationsudvalg til orientering.
Sagen vil blive offentliggjort på min hjemmeside. Jeg vil desuden udsende en
nyhed om sagen.
I det følgende har jeg redegjort nærmere for resultatet af min undersøgelse.
Efter redegørelsen findes en fremstilling af sagens forløb.
3333
Dok.nr. 16/02113-36/SH
Udlændinge- og Integrationsudvalget 2016-17
B 38 Bilag 1
Offentligt
UDKAST TIL REDEGØRELSE
2/55
Ombudsmandens redegørelse
1. Baggrund og sagsforløb
Berlingske beskrev i en artikel den 25. januar 2016, at der i danske asylcentre
var indkvarteret såkaldte ”barnebrude” sammen med deres ægtefæller. På
den baggrund iværksatte Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet en
undersøgelse af problemstillingens omfang.
Den 10. februar 2016 udsendte Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet
en pressemeddelelse om, at ingen mindreårig asylansøger fremover ville blive
indkvarteret sammen med sin ægtefælle eller samlever. Af pressemeddelel-
sen fremgik det således bl.a., at ”Efter de nye retningslinjer må ingen mindre-
årige under 18 år indkvarteres på samme asylcenter som en ægtefælle eller
samlever. Det gælder også, hvis parret har et eller flere fælles børn”.
Udlændingestyrelsen traf fra februar til april 2016 beslutning om adskilt ind-
kvartering for langt de fleste af de 28 par, der på det tidspunkt var indkvarteret
som asylansøgere, og hvor den ene part var mindreårig. Beslutningerne blev
effektueret i umiddelbar forlængelse heraf.
I forbindelse med min behandling af en konkret klage fra et af de adskilte par
redegjorde Udlændingestyrelsen i en udtalelse af 28. april 2016 for den prak-
sis for indkvartering af mindreårige med ægtefælle eller samlever, som havde
været gældende inden instruksen af 10. februar 2016. Jeg henviser til pkt. 2
nedenfor.
Udlændingestyrelsen oplyste endvidere, at styrelsen havde besluttet at gen-
optage behandlingen af samtlige konkrete sager om adskillelse i henhold til
instruksen af 10. februar 2016 med henblik på at foretage fyldestgørende
partshøring. På den baggrund afsluttede jeg den 11. maj 2016 min behandling
af den konkrete sag.
Jeg besluttede samtidig af egen drift at indlede en generel undersøgelse ved-
rørende instruksen af 10. februar 2016. Jeg indhentede i den forbindelse sa-
gens akter fra ministeriet, ligesom jeg bl.a. indhentede en udtalelse af 14. juli
2016 fra ministeriet. Jeg henviser nærmere til den vedlagte sagsfremstilling.
I juni og juli 2016 afsluttede Udlændingestyrelsen sin behandling af de genop-
tagne konkrete sager.
UDKAST TIL REDEGØRELSE
3/55
For at sikre, at jeg havde tilstrækkeligt overblik over sagerne, bad jeg den 18.
oktober 2016 styrelsen om gennem ministeriet at sende mig supplerende op-
lysninger vedrørende samtlige par, som var eller havde været omfattet af mi-
nisterens instruks af 10. februar 2016.
Med brev af 16. november 2016 fra ministeriet modtog jeg en række oplys-
ninger om sagernes forløb og status pr. 3. november 2016. Se nærmere pkt.
4 nedenfor.
Jeg har endvidere den 12. december 2016 modtaget Udlændinge- og Integra-
tionsministeriets notat af samme dato om fortolkningen af Danmarks internati-
onale forpligtelser i sager om Udlændingestyrelsens indkvartering af mindre-
årige ægtefæller og samlevere på asylcentrene. Jeg henviser til pkt. 8 neden-
for.
2. Praksis for indkvartering forud for den 10. februar 2016
Om praksis for indkvartering af mindreårige asylansøgere med ægtefæller
eller samlevere forud for instruksen af 10. februar 2016 har Udlændingesty-
relsen i sin udtalelse af 28. april 2016 oplyst følgende:
”Forud for 10. februar 2016 har styrelsen fulgt en praksis for indkvarte-
ring af mindreårige med en ægtefælle eller samlever, hvor styrelsen ‒
bl.a. henset til straffelovens § 222 ‒ ikke indkvarterede mindreårige un-
der 15 år sammen med myndige eller ikke myndige ægtefæller eller sam-
levere.
I sager, hvor den mindreårige var over 15 år, blev der foretaget en kon-
kret vurdering af sagens omstændigheder. Omdrejningspunktet for den-
ne vurdering var indkvarteringsoperatørens børnefaglige personales vur-
deringer samt værtskommunens evt. faglige vurderinger af, hvilke ind-
kvarteringsforhold der var til den mindreåriges bedste med udgangspunkt
i hensynet til barnets tarv.
Det bemærkes i den forbindelse, at det fremgår af kontrakterne mellem
Udlændingestyrelsen og indkvarteringsoperatørerne, at operatøren skal
identificere beboere med særlige behov, og at der skal sikres en hel-
hedsorienteret og koordineret indsats. Operatøren skal således sikre, at
der i overensstemmelse med §§ 153 og 154 i lov om social service sker
identifikation af særligt omsorgstruede børn med henblik på iværksættel-
se af nødvendige foranstaltninger i samarbejde med den lokale kommu-
ne og Udlændingestyrelsen. Operatørerne har således en skærpet un-
derretningspligt i forhold til mindreårige, som er indkvarteret på asylcen-
UDKAST TIL REDEGØRELSE
4/55
trene, ligesom kommunerne i øvrigt har en tilsynspligt med børn, der op-
holder sig i asylcentersystemet.”
3. Afgrænsning af min undersøgelse
Min undersøgelse har navnlig omfattet spørgsmålet om lovligheden af mini-
sterens instruks af 10. februar 2016.
Endvidere har jeg foretaget en overordnet gennemgang af Udlændinge- og
Integrationsministeriets notat af 12. december 2016, jf. pkt. 8 nedenfor.
Både før og efter instruksen af 10. februar 2016 har myndighederne i alle sa-
ger indkvarteret asylansøgere under den seksuelle lavalder (15 år) adskilt fra
en eventuel ægtefælle eller samlever. Dette giver mig ikke grundlag for be-
mærkninger, og min undersøgelse har derfor ikke omfattet spørgsmålet om
adskilt indkvartering af sådanne asylansøgere.
Ligeledes har min undersøgelse ikke omfattet spørgsmål om adskilt indkvarte-
ring på grund af konkret formodning om, at der foreligger tvang i forbindelse
med den mindreåriges ægteskab eller samliv.
Min undersøgelse har endvidere ikke omfattet spørgsmål om udstrækningen
af myndighedernes notatpligt i forbindelse med behandlingen af sagen. Det
skyldes, at hovedtemaet for min undersøgelse som nævnt har været lovlighe-
den af instruksen af 10. februar 2016. Der er således ikke tale om en fuld-
stændig undersøgelse af myndighedernes sagsbehandling i forbindelse med
instruksen.
Jeg har noteret mig, at ministeriet gentagne gange har omtalt instruksen af
10. februar 2016 som ”ministerens instruks”. På den baggrund har jeg de re-
levante steder benævnt instruksen på samme måde.
Jeg bemærker samtidig, at ombudsmandens undersøgelser efter fast praksis
retter sig mod myndigheder og ikke bestemte personer, jf. Jon Andersen m.fl.,
Ombudsmandsloven med kommentarer, 2. udgave (2013), s. 298. Min rede-
gørelse er derfor rettet til Udlændinge- og Integrationsministeriet.
4. Oplysninger om de berørte par
Som nævnt i pkt. 1 ovenfor modtog jeg med brev af 16. november 2016 en
række oplysninger om forløbet af sagerne om adskillelse af de enkelte par
samt disse pars status pr. 3. november samme år.
UDKAST TIL REDEGØRELSE
5/55
Nedenfor er sammenstillet en række oplysninger om de berørte par, som jeg
har ment at kunne udlede heraf.
Tabel I. Par omfattet af instruksen
Par omfattet i perioden fra den 10. februar til den 3. november 2016
Par, der aldrig blev adskilt i henhold til instruksen 6
Par, der blev adskilt i henhold til instruksen 23
− heraf par, der senere blev indkvarteret sammen på grund af
genoptagelse eller revurdering af sagen
8
− heraf par, hvor adskillelsen fortsatte efter ønske fra den min-
dreårige
2
− heraf par, der ophørte med at være omfattet af instruksen 13
Par, der blev adskilt efter ønske fra den mindreårige 2
Par, der allerede var adskilt på andet grundlag end instruksen 3
Par omfattet af instruksen i alt 34
Som det fremgår, var ingen par pr. 3. november 2016 adskilt mod den min-
dreåriges ønske.
I brevet af 16. november 2016 har ministeriet oplyst, at Udlændingestyrelsen
pr. 3. november 2016 ikke havde verserende sager om adskilt indkvartering
Det fremgår endvidere af ministeriets brev af 16. november 2016, at udfaldet
af visse af de sager, som Udlændingestyrelsen genoptog, var, at parterne
blev indkvarteret sammen, fordi det ville være i strid med Danmarks internati-
onale forpligtelser at opretholde den separate indkvartering.
Jeg har ikke kendskab til de nærmere forhold i de enkelte sager, men jeg går
ud fra, at der herved sigtes til de 8 tilfælde, hvor parret efter det oplyste blev
genforenet efter Udlændingestyrelsens genoptagelse eller revurdering af sa-
gen.
Den adskilte indkvartering af de par, som efter Udlændingestyrelsens genop-
tagelse eller revurdering af sagen blev indkvarteret sammen, varede mellem
10 dage og ca. 7½ måneder.
I 13 tilfælde ophørte adskillelsesbeslutningen, fordi parret ikke længere var
omfattet af instruksen. Det drejer sig om sager, hvor den mindreårige fyldte 18
år eller fik ændret aldersvurderingen, eller hvor parret overgik til integration
eller udrejste af Danmark.
For at give et overblik over de berørte par har jeg nedenfor i tabel II gengivet
de oplysninger, som jeg har modtaget fra myndighederne om parrenes al-
UDKAST TIL REDEGØRELSE
6/55
derssammensætning. Parrene er opstillet i rækkefølge efter kvindens alder og
dernæst efter aldersforskellen mellem parterne i det enkelte par.
Tabel II. Aldersfordeling pr. 10. februar 2016
Par nr. Kvinde Mand Alders-
forskel
Par nr. Kvinde Mand Alders-
forskel
1 14 24 10 18 16 32 16
2 14 28 14 19 17 18 1
3 15 17 2 20 17 20 3
4 15 20 5 21 17 20 3
5 15 20 5 22 17 21 4
6 15 25 10 23 17 23 6
7 15 26 11 24 17 23 6
8 15 27 12 25 17 23 6
9 16 17 1 26 17 23 6
10 16 17 1 27 17 24 7
11 16 17 1 28 17 24 7
12 16 20 4 29 17 26 9
13 16 20 4 30 17 27 10
14 16 21 5 31 17 27 10
15 16 24 8 32 17 29 12
16 16 26 10 33 17 29 12
17 16 28 12 34 17 30 13
Som det fremgår, er det i alle tilfælde den mandlige asylansøger, der er ældst.
32 af de 34 mandlige asylansøgere var pr. 10. februar 2016 under 30 år. Fire
af disse var 17 år. De to resterende mandlige asylansøgere var 30 og 32 år.
To tilfælde vedrørte 14-årige piger. Om disse par er det oplyst, at det ene al-
drig har været indkvarteret sammen, mens det andet par blev besluttet adskilt
den 31. januar 2016. Som det fremgår under pkt. 2 ovenfor, har separat ind-
kvartering også forud for den 10. februar 2016 været fast praksis i sager ved-
rørende asylansøgere under 15 år, der har en ægtefælle eller samlever.
5. Den retlige ramme for indkvarteringsordningen
5.1. Når en asylansøger ankommer til Danmark, bliver den pågældende typisk
indkvarteret på et asylcenter, mens myndighederne tager stilling til ansøgnin-
gen.
Det fremgår af udlændingelovens § 42 a, stk. 7, at Udlændingestyrelsen træf-
fer bestemmelse om indkvartering af bl.a. asylansøgere. Hvis en udlænding
UDKAST TIL REDEGØRELSE
7/55
ikke efterkommer Udlændingestyrelsens anvisning om indkvartering, kan sty-
relsen pålægge udlændingen at tage ophold på et indkvarteringssted efter
dens nærmere bestemmelse.
Det er således Udlændingestyrelsen, der er ansvarlig for fordelingen af asyl-
ansøgere på de enkelte indkvarteringssteder, mens den praktiske drift af
asylcentrene varetages af en række indkvarteringsoperatører.
5.2. Ved administrationen af udlændingeområdet er Udlændingestyrelsen om-
fattet af almindelige forvaltningsretlige grundsætninger om bl.a. saglighed og
proportionalitet. Beslutningen om, hvor en asylansøger skal indkvarteres un-
der asylsagens behandling, skal således bygge på saglige hensyn, og en
eventuel adskillelse (og efterfølgende opretholdelse heraf) skal i det konkrete
tilfælde være nødvendig og rimelig i forhold til opnåelse af formålet.
Det vil derfor efter udlændingeloven og almindelige forvaltningsretlige grund-
sætninger kræve en vurdering af den enkelte sags omstændigheder, før der
kan træffes beslutning om, at en mindreårig asylansøger skal indkvarteres
adskilt fra sin ægtefælle eller samlever.
Jeg henviser nærmere til Jens Garde m.fl., Forvaltningsret, Almindelige em-
ner, 6. udgave (2016), s. 216 ff. (det administrative skøn) og s. 267 (proporti-
onalitetsprincippet mv.), samt Jon Andersen m.fl., Forvaltningsret, 2. udgave
(2002), s. 321 ff. (skønudøvelse) og s. 372 ff. (proportionalitetsprincippet).
5.3. Ud over udlændingeloven og forvaltningsrettens almindelige grundsæt-
ninger og principper skal myndighederne ved behandlingen af sager om ind-
kvartering af asylansøgere overholde Danmarks internationale forpligtelser,
herunder Den Europæiske Menneskerettighedskonvention og FN’s konventi-
on om barnets rettigheder (Børnekonventionen).
Artikel 8 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention har følgende ord-
lyd:
”1. Enhver har ret til respekt for sit privatliv og familieliv, sit hjem og sin
korrespondance.
2. Ingen offentlig myndighed kan gøre indgreb i udøvelsen af denne ret,
undtagen for så vidt det sker i overensstemmelse med loven og er nød-
vendigt i et demokratisk samfund af hensyn til den nationale sikkerhed,
den offentlige tryghed eller landets økonomiske velfærd, for at forebygge
uro eller forbrydelse, for at beskytte sundheden eller sædeligheden eller
for at beskytte andres ret og frihed.”
UDKAST TIL REDEGØRELSE
8/55
Hvis en myndighed overvejer at foretage indgreb i en persons ret til respekt
for privatliv eller familieliv, er myndigheden forpligtet til at foretage en vurde-
ring af, om indgrebet kan retfærdiggøres efter artikel 8, stk. 2, i Den Europæi-
ske Menneskerettighedskonvention.
Det vil derfor også efter Den Europæiske Menneskerettighedskonvention
kræve en vurdering af den enkelte sags konkrete omstændigheder, før der
kan træffes beslutning om, at et par, der har etableret et beskyttelsesværdigt
familieliv, ikke må bo sammen. Den Europæiske Menneskerettighedskonven-
tion gælder som lov, jf. § 1 i lov om Den Europæiske Menneskerettighedskon-
vention (lovbekendtgørelse nr. 750 af 19. oktober 1998).
Jeg henviser i øvrigt til Udlændinge- og Integrationsministeriets notat af 12.
december 2016 om fortolkningen af Danmarks internationale forpligtelser i
sager om Udlændingestyrelsens indkvartering af mindreårige ægtefæller og
samlevere på asylcentrene. Også her peges der på, at der i hver enkelt sag,
hvor der gøres indgreb i retten til respekt for familielivet (eller privatlivet), skal
foretages en konkret vurdering af, om det på baggrund af sagens samlede
omstændigheder er proportionalt at foretage dette indgreb.
Notatet er nærmere omtalt nedenfor under pkt. 8 og er vedlagt som bilag til
denne redegørelse.
6. Instruksen om adskillelse af asylpar
6.1. Den 10. februar 2016 udsendte Udlændinge-, Integrations- og Boligmini-
steriet en pressemeddelelse under overskriften ”Inger Støjberg stopper ind-
kvartering af barnebrude på asylcentre”.
Af pressemeddelelsen fremgik bl.a. følgende:
”Fremadrettet må asylansøgere under 18 år ikke bo sammen med en
ægtefælle eller samlever. I aktuelle sager om barnebrude bliver par-
rene nu skilt ad.
Udlændinge-, integrations- og boligminister Inger Støjberg skrider nu ind
over for barnebrude på danske asylcentre og beder Udlændingestyrelsen
om at ændre praksis. Fremadrettet kan ingen mindreårige asylansøgere
bo sammen med en ægtefælle eller samlever.
Efter den nuværende praksis skal mindreårige asylansøgere under 15 år
altid indkvarteres adskilt fra deres ægtefælle eller samlever. Det kan dog
UDKAST TIL REDEGØRELSE
9/55
ikke udelukkes, at enkelte par indledningsvist alligevel er blevet indkvar-
teret sammen, f.eks. fordi det ikke umiddelbart efter deres ankomst til
asylcentret har været klart, at der er tale om en mindreårig under 15 år.
I sager om mindreårige på 15 år eller derover har Udlændingestyrelsen
vurderet i hver enkelt sag, om den pågældende skulle indkvarteres
sammen med en ægtefælle eller samlever. Det er sket på baggrund af
faglige vurderinger og hensynet til barnets tarv.
Efter de nye retningslinjer må ingen mindreårige under 18 år indkvarteres
på samme asylcenter som en ægtefælle eller samlever. Det gælder og-
så, hvis parret har et eller flere fælles børn.
Inger Støjberg har også bedt Udlændingestyrelsen om at skille parrene
ad i aktuelle sager om mindreårige, der bor sammen med en ældre æg-
tefælle eller samlever.”
Det fremgår af sagen, at ministeriet samme dag sendte pressemeddelelsen til
Udlændingestyrelsen i to e-mails. Den ene angav at være til styrelsens orien-
tering og indeholdt en bemærkning om, at ”vedhæftede pressemeddelelse om
barnebrude [bliver] sendt ud nu her inkl. det bilag I leverede om de konkrete
tilfælde af barnebrude i indkvarteringssystemet”. Den anden indeholdt ingen
tekst ud over pressemeddelelsen.
Som sagen er oplyst, må jeg forstå, at pressemeddelelsen og de to e-mails
tilsammen udgjorde ministerens instruks til Udlændingestyrelsen om praksis-
ændringen.
Som det fremgår, fremstod instruksen efter sin ordlyd kategorisk og undtagel-
sesfri og pålagde Udlændingestyrelsen – uden nogen form for individuel vur-
dering af hver enkelt sag – at træffe beslutning om adskilt indkvartering af par,
hvor den ene eller begge parter var mindreårig.
Instruksen gav således efter sit indhold ikke mulighed for en vurdering af, om
forvaltningsretlige principper eller Danmarks internationale forpligtelser i den
enkelte sag var til hinder for adskilt indkvartering, jf. pkt. 5.2 og 5.3 ovenfor.
6.2. Ministeriet har over for mig gjort gældende, at det – uanset pressemedde-
lelsens kategoriske udsagn om det modsatte – allerede den 10. februar 2016
blev ”lagt til grund som en klar forudsætning”, at det i visse tilfælde ville være i
strid med gældende ret (herunder Den Europæiske Menneskerettighedskon-
ventions artikel 8) at adskille parrene.
Ministeriet ses ikke på daværende tidspunkt at have udarbejdet notat eller
anden skriftlig dokumentation vedrørende denne forudsætning.
UDKAST TIL REDEGØRELSE
10/55
Efter det oplyste udarbejdede heller ikke Udlændingestyrelsen den 10. februar
2016 et notat om en sådan forudsætning for instruksen.
Derimod udarbejdede styrelsen den 31. marts 2016 en notits om en telefonisk
samtale den 10. februar 2016, hvoraf det fremgår, at ministeriet anmodede
styrelsen om ”straks at foranstalte, at indkvarteringsoperatørerne blev oriente-
ret om de nye retningslinjer og varslet om, at Udlændingestyrelsen ville
igangsætte en adskillelse af parrene”. Der fremgår ikke af notatet yderligere
oplysninger om, hvorledes retningslinjerne skulle forstås.
Ifølge Udlændingestyrelsens udtalelse af 28. april 2016 til mig modtog styrel-
sen samtidig med udsendelsen af pressemeddelelsen den 10. februar 2016
”en mundtlig instruks fra Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet om
administrativt at effektuere i overensstemmelse med indholdet af pressemed-
delelsen”.
Der findes således ikke i det sagsmateriale, som jeg har modtaget, nogenlun-
de samtidig dokumentation for, at det allerede den 10. februar 2016 blev ”lagt
til grund som en klar forudsætning”, at det i visse tilfælde ville være i strid med
gældende ret at adskille parrene.
6.3. Fra den efterfølgende periode fremgår bl.a. følgende af en e-mail af 18.
marts 2016 fra Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet til Udlændinge-
styrelsen:
”I forhold til håndteringen af de konkrete sager gælder herefter, at Ud-
lændingestyrelsen træffer bestemmelse om indkvarteringen af mindreåri-
ge asylansøgere med en voksen ægtefælle eller samlever i overens-
stemmelse med ministerens generelle instruktion. Rejser behandlingen
af konkrete sager spørgsmål om forholdet til Danmarks internationale
forpligtelser, skal disse spørgsmål afklares, og indkvarteringen ske på en
sådan måde, at dette ikke er i strid med disse forpligtelser eller dansk ret
i øvrigt.”
Desuden har Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet i pkt. 2.3 i sin ud-
talelse af 14. juli 2016 til mig anført, at det ”ved udstedelsen af indkvarterings-
instruksen [blev] lagt til grund som en klar forudsætning for indkvarteringsord-
ningens lovlighed – og udtrykkeligt anført over for Udlændingestyrelsen, jf.
pkt. 2.4 – at der ville være tilfælde, hvor der af hensyn til Danmarks internati-
onale forpligtelser skulle gøres undtagelse til indkvarteringsinstruksens ud-
gangspunkt” om adskilt indkvartering.
I udtalelsens pkt. 2.4 har ministeriet bl.a. anført, at ”det mundtligt har været
tilkendegivet over for Udlændingestyrelsen ved flere lejligheder, at der ville
UDKAST TIL REDEGØRELSE
11/55
være tilfælde, hvor der af hensyn til Danmarks internationale forpligtelser skul-
le gøres undtagelse fra udgangspunktet om separat indkvartering, og at Ud-
lændingestyrelsen i disse tilfælde naturligvis skulle administrere i overens-
stemmelse med Danmarks internationale forpligtelser, dvs. indkvartere parre-
ne sammen.”
I forlængelse heraf har ministeriet anført, at ”[d]ette blev således bl.a. drøftet
på et koncerndirektionsmøde den 10. februar 2016 hvor bl.a. Udlændinge-
styrelsens direktør deltog”.
Ministeriet har oplyst, at der ikke udarbejdes referater af drøftelser på kon-
cerndirektionsmøder. Jeg må således forstå, at der ikke foreligger notater om
indholdet af den nævnte drøftelse.
6.4. Efter min gennemgang af sagens akter og myndighedernes udtalelser er
det ikke muligt for mig nærmere at fastlægge indholdet af de mundtlige tilken-
degivelser og drøftelser, som ifølge ministeriets oplysninger fandt sted mellem
myndighederne.
Jeg må basere min bedømmelse af sagen på de oplysninger, som fremgår af
sagens dokumenter, eller som ministeriet er fremkommet med i udtalelserne
til mig. Jeg henviser til ombudsmandslovens § 19, stk. 1, hvorefter myndighe-
der mv., der er omfattet af ombudsmandens virksomhed, er forpligtet til at
meddele ombudsmanden de oplysninger samt udlevere de dokumenter mv.,
som forlanges af ombudsmanden.
Jeg må herefter lægge til grund, at det ikke var ministeriets hensigt at pålæg-
ge Udlændingestyrelsen en praksis, hvorefter mindreårige asylansøgere uden
undtagelse – og dermed uden konkret vurdering af omstændighederne i de
enkelte tilfælde – skulle indkvarteres adskilt fra ægtefællen eller samleveren,
og at det således ikke var ministeriets samlede intention at pålægge Udlæn-
dingestyrelsen at iværksætte en ulovlig praksis.
7. Sammenfattende vurdering
Som anført i pkt. 6.1 ovenfor var ministerens instruks af 10. februar 2016 efter
sit indhold kategorisk og undtagelsesfri.
Den foreskrev således bl.a., at ingen mindreårige asylansøgere ”[f]remadret-
tet kan bo sammen med en ægtefælle eller samlever”, at ”ingen mindreåri-
ge under 18 år [må] indkvarteres på samme asylcenter som en ægtefælle el-
ler samlever”, at dette også gjaldt, ”hvis parret har et eller flere fælles børn”,
og at Udlændingestyrelsen skulle ”skille parrene ad i aktuelle sager om min-
dreårige, der bor sammen med en ældre ægtefælle eller samlever.”
UDKAST TIL REDEGØRELSE
12/55
Instruksen var derfor efter sit indhold i strid med den pligt til at foretage en
konkret vurdering af de enkelte sager, som følger af bl.a. internationale kon-
ventioner og almindelige forvaltningsretlige principper – og som nu også er
fastslået i ministeriets egen vejledning af 12. december 2016. Jeg henviser til
pkt. 5.2 og 5.3 ovenfor og til pkt. 8 nedenfor.
Jeg er opmærksom på, at det efter ministeriets oplysninger samtidig blev an-
taget, at der ville være tilfælde, hvor der af hensyn til Danmarks internationale
forpligtelser skulle gøres undtagelse til instruksen. Og som anført i pkt. 6.4
ovenfor lægger jeg til grund, at det ikke var ministeriets samlede intention at
pålægge Udlændingestyrelsen at iværksætte en ulovlig praksis.
Det anførte ændrer imidlertid ikke ved, at instruksen – i konsekvens af den
nævnte kategoriske og undtagelsesfrie affatning – rent faktisk foreskrev en
ulovlig praksis.
I den forbindelse bemærker jeg også, at Udlændingestyrelsen den 10. februar
2016 – samme dag som ministerens instruks – netop skrev til operatørerne, at
instruksen indebar, at ”ingen mindreårige fremover må indkvarteres sammen
med en ældre ægtefælle eller samlever, dette uanset om der er fællesbørn”.
Styrelsen skrev samtidig, at der skulle ske adskillelse i aktuelle sager, hvor en
mindreårig boede sammen med en ældre ægtefælle eller samlever, og at sty-
relsen snarest muligt ville ”varsle flytning i samtlige disse sager”.
Jeg bemærker endvidere, at Udlændingestyrelsen efterfølgende – i forbindel-
se med genoptagelsen af de omhandlede sager – i en række tilfælde traf af-
gørelse om, at de pågældende par alligevel ikke skulle adskilles.
Jeg finder herefter, at instruksen af 10. februar 2016 efter sit indhold var ulov-
lig, og at den samtidig medførte en betydelig risiko for, at der blev truffet for-
kerte afgørelser i de konkrete sager om adskilt indkvartering.
Jeg tilføjer, at instruksen yderligere har været egnet til at give både asylansø-
gere og offentligheden et fejlagtigt indtryk af den fremtidige håndtering af pro-
blemstillingen – herunder et indtryk, der ikke stemte med ministeriets egne
intentioner.
Ministeriets fremgangsmåde i sagen forekommer mig samlet set meget van-
skelig at forstå. Og den har efter min opfattelse – udover at indebære udste-
delse af en instruks med ulovligt indhold – været meget risikabel i forhold til
ministeriets grundlæggende pligt til sikring af lovlig administration på området.
Sammenfattende finder jeg ministeriets fremgangsmåde særdeles kritisabel.
UDKAST TIL REDEGØRELSE
13/55
8. Særligt om ministeriets generelle vejledning til Udlændingestyrelsen
Den 12. december 2016 sendte Udlændinge- og Integrationsministeriet mig et
notat af samme dag om fortolkningen af Danmarks internationale forpligtelser
i sager om Udlændingestyrelsens indkvartering af mindreårige ægtefæller og
samlevere på asylcentrene.
I notatet har ministeriet bl.a. redegjort for det retsgrundlag, der efter ministeri-
ets opfattelse skal indgå ved bedømmelsen af Danmarks internationale for-
pligtelser i sagerne, herunder særligt artikel 8 i Den Europæiske Menneske-
rettighedskonvention og FN’s konvention om barnets rettigheder (Børnekon-
ventionen).
Det fremgår af notatet, at det er et generelt udgangspunkt for indkvarterings-
ordningen, at der ikke kan ske fælles indkvartering af ægtefæller og samleve-
re på asylcentrene, hvis den ene eller begge parter er under 18 år.
Samtidig fremgår det imidlertid, at uanset det generelle udgangspunkt er vur-
deringen af, om der i de enkelte sager kan ske separat indkvartering, altid
konkret og individuel. Hvis Udlændingestyrelsen efter en konkret og individuel
vurdering finder, at det vil være i strid med Den Europæiske Menneskerettig-
hedskonventions artikel 8 eller FN’s børnekonvention at indkvartere et par
hver for sig, skal myndighederne derfor indkvartere parret sammen.
Det fremgår yderligere, at separat indkvartering alene må opretholdes, så
længe det er foreneligt med Danmark internationale forpligtelser.
Ministeriet har desuden nærmere vejledt om vurderingen i de konkrete tilfæl-
de af, om adskillelse af parterne er saglig og står i rimeligt forhold til formålet
med adskillelsen. Ministeriet har i den forbindelse også redegjort for betydnin-
gen af en række udvalgte momenter.
Jeg er overordnet enig i notatets beskrivelse af Danmarks internationale for-
pligtelser. Jeg er herunder enig i, at der skal foretages en konkret vurdering i
de enkelte sager om adskilt indkvartering, bl.a. af om det er i strid med de
nævnte forpligtelser at adskille det pågældende par.
Jeg vil i forbindelse med min behandling af eventuelle konkrete klagesager
om adskilt indkvartering kunne tage stilling til, om myndighedernes afgørelse
er i overensstemmelse med gældende ret, herunder Danmarks internationale
forpligtelser.
UDKAST TIL REDEGØRELSE
14/55
Jeg foretager mig herefter ikke mere i sagen.
Kopi sendes til:
Folketingets Retsudvalg
Folketingets Udlændinge- og Integrationsudvalg
Udlændinge- og integrationsminister Inger Støjberg
Udlændingestyrelsen
UDKAST TIL REDEGØRELSE
15/55
Sagsfremstilling (j.nr. 16/02113)
På baggrund af en artikel i Berlingske den 25. januar 2016 om, at der i danske
asylcentre var indkvarteret såkaldte ”barnebrude” sammen med deres ægte-
fæller, iværksatte Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet en undersø-
gelse.
I den anledning sendte Udlændingestyrelsen med en e-mail af 28. januar
2016 to notater om høring af indkvarteringsoperatørerne til ministeriet. Af det
ene notat fremgik følgende:
”Høring af indkvarteringsoperatører om indkvartering af mindreåri-
ge udlændinge med ægtefæller eller samlevere
Høringen
Udlændingestyrelsen har den 26. januar 2016 – i forlængelse af debatten
om indkvarteringsforhold for børn – sendt en høring til samtlige indkvarte-
ringsoperatører. Indkvarteringsoperatørerne blev i den forbindelse bedt
om at angive antallet af mindreårige asylansøgere, som er indkvarteret
på eller i tilknytning til et asylcenter, og hvor indkvarteringsoperatøren har
kendskab til, at den pågældende har en ægtefælle/samlever. Høringen er
vedlagt som bilag 1.
Hovedkonklusioner
Efter gennemgangen af indkvarteringsoperatørernes besvarelser af hø-
ringen af 26. januar 2016 kan Udlændingestyrelsen oplyse, at det frem-
går, at i alt 25 mindreårige i alderen 15 til 17 år har en ægtefælle eller
samlever. Af disse er 20 mindreårige samlevende med deres partner på
asylcenter, 1 har en ægtefælle på et andet asylcenter, mens 4 har en
herboende ægtefælle. Operatørerne har oplyst, at 2 af de mindreårige
med herboende ægtefæller tager på besøg hos den herboende ægtefæl-
le.
To sager vedrører børn under 15 år. I den ene af disse sager har Udlæn-
dingestyrelsen besluttet, at den mindreårige skal bo på et børnecenter,
mens den voksne ægtefælle er indkvarteret på et voksencenter. I den
anden sag opholder den mindreårige på 14 år sig for tiden sammen med
sin voksne ægtefælle på et asylcenter. I sagen er der truffet beslutning
om at de to skal adskilles på henholdsvis børne- og voksencenter. I for-
bindelse med asylsagen er der samtidig taget skridt til, at der skal laves
aldersundersøgelse af den 14-årige, bl.a. fordi der har været tvivl om den
pågældendes alder.
UDKAST TIL REDEGØRELSE
16/55
For hovedparten af de mindreårige, som efter det oplyste har en ægte-
fælle eller samlever over 18 år, gælder, at der er tale om piger i alderen
16-17 år, som har en ægtefælle eller samlever, og hvor de pågældende
er indkvarteret sammen på asylcenter. Det er endvidere styrelsens ind-
tryk, at der ikke er tale om store aldersforskelle mellem de mindreårige
og deres myndige partner.
Operatørerne blev bedt om at angive, såfremt der var indikatorer på
tvang eller lignende. Ingen operatører har oplyst om indikationer på tvang
eller lignende i de konkrete sager.
Konkrete svar
Nedenfor fremgår operatørernes tilbagemeldinger i oversigtsform:
”
Af det andet notat fremgik følgende:
”Opfølgende høring af indkvarteringsoperatører om indkvartering af
mindreårige udlændinge med ægtefæller eller samlevere
Høringen
( ) I forlængelse af førnævnte høring har Udlændingestyrelsen på ny
hørt indkvarteringsoperatørerne den 28. januar 2016. Høringen vedrørte
aldersforskellen på de mindreårige og deres ægtefæller/samlevere.
Sammenfatning af de iværksatte høringer
Nedenfor fremgår operatørernes opdaterede tilbagemeldinger i oversigts-
form:
Røde Kors har oplyst, at der pr. d.d. er indkvarteret
- en mindreårig på 14 år, som er samlevende på centeret med en per-
son på 28 år. Der er taget initiativ til at indkvartere parret hver for sig
på henholdsvis børne- og voksencenter. Flytningen vil blive effektue-
ret snarest.
- tre mindreårige på 15 år, som er samlevende på centeret med perso-
ner på henholdsvis 20, 25 og 28 år.
- to mindreårige på 16 år, som er samlevende på centeret med perso-
ner på 20 år.
- to mindreårige på 17 år, som er samlevende på centeret med perso-
ner på henholdsvis 18 og 20 år.
- Ingen af parrene har børn.
UDKAST TIL REDEGØRELSE
17/55
Tønder Kommune har oplyst, at der pr. d.d. er indkvarteret
- en mindreårig på 17 år, som er samlevende på centeret med en per-
son over 18 år. Aldersforskellen er angivet til 6 år. Parret har ingen
børn.
- en mindreårig på 17 år, som har herboende ægtefælle, som den min-
dreårige besøger på ægtefællens bopæl. Ægtefællen er efter det op-
lyste 24 år. Parret har ingen børn.
Thisted Kommune har oplyst, at der pr. d.d. er indkvarteret
- en mindreårig på 16 år, som er samlevende på centeret med en per-
son på 22 år. Den mindreårige er gravid.
- en mindreårig på 16 år, som har herboende ægtefælle på 33 år. Den
mindreårige besøger efter det oplyste ikke ægtefællen på dennes bo-
pæl.
- en mindreårig på 17 år med herboende kæreste på 24 år. Den min-
dreårige besøger efter det oplyste ikke ægtefællen på dennes bopæl.
- en mindreårig på 16 år, som har herboende ægtefælle på 27 år. Den
mindreårige besøger ægtefællen på dennes bopæl.
Jammerbugt Kommune har oplyst, at der pr. d.d. er indkvarteret
- en mindreårig under 15 år, som har ægtefælle på andet asylcenter.
Ægtefællen er 24 år. Den mindreårige er gravid.
- to mindreårige på henholdsvis 15 og 16 år er kærester med to perso-
ner på 17 år. Den 16-årige er gravid. For begge par gælder, at de er
indkvarteret på samme center, men ikke på samme værelse.
- to mindreårige på henholdsvis 16 og 17 år er samlevende på asylcen-
ter med personer på henholdsvis 24 og 26 år. Det ene par har et ny-
født barn, mens det andet par har et barn på 1,5 år.
- en mindreårig på 15 år, som har ægtefælle på andet asylcenter. Æg-
tefællen er 20 år. Den mindreårige er gravid.
Langeland Kommune har oplyst, at der pr. d.d. er indkvarteret
- fire mindreårige kvindelige asylansøgere på 17 år med samlevere på
henholdsvis 26, 27, 29 og 30 år. Et par har barn, mens to af parrene
venter barn.
- en kvindelig asylansøger på 16 år samlevende med en person 27 år.
Parret har et barn på 2 år, og den kvindelige part er gravid.
Vesthimmerlands Kommune har oplyst, at der pr. d.d. er indkvarteret
- To mindreårige på 17 år, som er samlevende på centeret med perso-
ner på henholdsvis 20 og 29 år. Begge par har børn. Det ene par har
et barn under 1 år, mens det andet par har 2 børn på henholdsvis 3
og 4 år.
UDKAST TIL REDEGØRELSE
18/55
Det bemærkes, at ovenstående udgør et øjebliksbillede af de aktuelt ind-
kvarterede og er baseret på en manuel gennemgang af indkvarterings-
operatørernes besvarelse af høringen.”
Den 10. februar 2016 udsendte Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet
en pressemeddelelse med følgende ordlyd:
”Inger Støjberg stopper indkvartering af barnebrude på asylcentre
Fremadrettet må asylansøgere under 18 år ikke bo sammen med en
ægtefælle eller samlever. I aktuelle sager om barnebrude bliver par-
rene nu skilt ad.
Udlændinge-, integrations- og boligminister Inger Støjberg skrider nu ind
over for barnebrude på danske asylcentre og beder Udlændingestyrelsen
om at ændre praksis. Fremadrettet kan ingen mindreårige asylansøgere
bo sammen med en ægtefælle eller samlever.
Udlændinge-, integrations- og boligminister Inger Støjberg udtaler:
”Det er fuldstændig uacceptabelt, at der i øjeblikket bor mindreårige i det
danske asylsystem med en ægtefælle eller samlever, og jeg har bedt Ud-
lændingestyrelsen om straks at sætte en stopper for det. Vi skal selvføl-
gelig sikre, at unge piger ikke bliver tvunget til at leve i et forhold med en
voksen på asylcentrene.”
I januar iværksatte Inger Støjberg en hastehøring for at få overblik over
omfanget af barnebrude på danske asylcentre. Hastehøringen viser, at
der i øjeblikket er indkvarteret 27 mindreårige, hvor operatørerne på
asylcentrene har kendskab til, at mindreårige har en ægtefælle eller sam-
lever på samme eller et andet asylcenter eller en herboende ægtefælle
eller samlever.
Efter den nuværende praksis skal mindreårige asylansøgere under 15 år
altid indkvarteres adskilt fra deres ægtefælle eller samlever. Det kan dog
ikke udelukkes, at enkelte par indledningsvist alligevel er blevet indkvar-
teret sammen, f.eks. fordi det ikke umiddelbart efter deres ankomst til
asylcentret har været klart, at der er tale om en mindreårig under 15 år.
I sager om mindreårige på 15 år eller derover har Udlændingestyrelsen
vurderet i hver enkelt sag, om den pågældende skulle indkvarteres
sammen med en ægtefælle eller samlever. Det er sket på baggrund af
faglige vurderinger og hensynet til barnets tarv.
UDKAST TIL REDEGØRELSE
19/55
Efter de nye retningslinjer må ingen mindreårige under 18 år indkvarteres
på samme asylcenter som en ægtefælle eller samlever. Det gælder og-
så, hvis parret har et eller flere fælles børn.
Inger Støjberg har også bedt Udlændingestyrelsen om at skille parrene
ad i aktuelle sager om mindreårige, der bor sammen med en ældre æg-
tefælle eller samlever.”
Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet sendte samme dag presse-
meddelelsen til to medarbejdere i Udlændingestyrelsen i en e-mail med føl-
gende tekst:
”T.o. bliver vedhæftede pressemeddelelse om barnebrude sendt ud nu
her inkl. det bilag I leverede om de konkrete tilfælde af barnebrude i ind-
kvarteringssystemet.”
Kort efter – stadig den 10. februar 2016 – sendte ministeriet igen pressemed-
delelsen i en e-mail til en medarbejder i Udlændingestyrelsen. Som bilag var
vedhæftet styrelsens opfølgende høring af indkvarteringsoperatører om ind-
kvartering, som Udlændingestyrelsen den 28. januar 2016 havde sendt til mi-
nisteriet.
E-mailen indeholdt ikke nogen tekst ud over pressemeddelelsen.
Senere den 10. februar 2016 informerede Udlændingestyrelsen indkvarte-
ringsoperatørerne om den ændrede praksis i en e-mail med følgende ordlyd:
”Kære Operatører
Til jeres orientering fremsendes hermed pressemeddelelse fra Udlæn-
dinge-, Integrations- og Boligministeriet, hvoraf det bl.a. fremgår, at ’in-
gen mindreårige under 18 år indkvarteres på samme asylcenter som en
ægtefælle eller samlever. Det gælder også, hvis parret har et eller flere
børn. Inger Støjberg har også bedt Udlændingestyrelsen om at adskille
parrene i de aktuelle sager om mindreårige, der bor sammen med en æl-
dre ægtefælle eller samlever’.
Beslutningen fra ministeren betyder, at ingen mindreårige fremover må
indkvarteres sammen med en ældre ægtefælle eller samlever, dette uan-
set om der er fællesbørn. Det betyder også, at der skal ske adskillelse i
de aktuelle sager, hvor en mindreårig bor sammen med en ældre ægte-
fælle eller samlever. Vi vil derfor snarest muligt varsle flytning i samtlige
disse sager.
UDKAST TIL REDEGØRELSE
20/55
Vi vil også gerne bede om, at i fortsat holder os orienteret, hvis der ople-
ves eksempler på sager med mindreårige, der ønsker indkvartering
sammen med ældre ægtefælle, som vi ikke allerede er orienteret om.
Mange tak.”
Udlændingestyrelsen besluttede i forlængelse heraf at skille 23 par ad, og
adskillelsen af parrene blev gennemført i løbet af februar og marts 2016.
I 5 yderligere sager blev spørgsmålet om eventuel adskillelse den 3. marts
2016 forelagt for Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet.
I en e-mail af 18. marts 2016 skrev Udlændinge-, Integrations- og Boligmini-
steriet bl.a. således til Udlændingestyrelsen:
”I forhold til håndteringen af de konkrete sager gælder herefter, at Ud-
lændingestyrelsen træffer bestemmelse om indkvarteringen af mindreåri-
ge asylansøgere med en voksen ægtefælle eller samlever i overens-
stemmelse med ministerens generelle instruktion. Rejser behandlingen
af konkrete sager spørgsmål om forholdet til Danmarks internationale
forpligtelser, skal disse spørgsmål afklares, og indkvarteringen ske på en
sådan måde, at dette ikke er i strid med disse forpligtelser eller dansk ret
i øvrigt.
I konkrete sager, hvor rækkevidden af Danmarks internationale forpligtel-
ser giver anledning til tvivl, kan sagen forelægges departementet med
henblik på departementets tilkendegivelse af forståelsen af de retlige
rammer. Departementet vil i den forbindelse involvere Justitsministeriet
efter behov til brug for en generel afdækning heraf.
I disse tvivlssager træffer Udlændingestyrelsen herefter – som i alle an-
dre sager – bestemmelse om indkvarteringen. Efterkommer udlændingen
ikke Udlændingestyrelsens anvisning af indkvartering, træffer Udlændin-
gestyrelsen efter omstændighederne afgørelse om flyttepåbud. Det føl-
ger af udlændingeloven, at denne afgørelse ikke kan påklages til ministe-
ren.
Finder Udlændingestyrelsen i en konkret sag, og efter afsøgning af alter-
native indkvarteringsmæssige løsninger, ikke at kunne adskille et par un-
der henvisning til Danmarks internationale forpligtelser, skal Udlændin-
gestyrelsen orientere departementet herom. Dette gælder også, hvis Ud-
lændingestyrelsen finder at kunne indkvartere parterne i adskilte værel-
ser m.v., men dog på samme asylcenter. Orienteringen stiles til departe-
mentschefen.
UDKAST TIL REDEGØRELSE
21/55
Er der spørgsmål hertil, er du naturligvis meget velkommen til at ringe.
I øvrigt vil jeg gentage og bekræfte, at et udkast til generelle retningslinjer
forelægges departementet. Det bør i den forbindelse indgå, at adskilt
indkvartering på forskellige centre så vidt muligt bør tilrettelægges såle-
des, at parterne også reelt har mulighed for at besøge hinanden som ud-
gangspunkt i dagtimerne. Det gælder dog ikke, hvis særlige forhold taler
herimod, herunder hvis den mindreårige er under 15 år, eller hvis der er
mistanke om tvang eller anden form for utilbørlig pres. Indkvarteringsope-
ratørerne bør tilsvarende administrere adgangen til besøg mv. på en så-
dan måde, at parternes adgang til at opretholde kontakt efter omstæn-
dighederne understøttes, medmindre særlige forhold taler herimod. Også
dette bør fremgå af retningslinjerne.”
I en notits af 31. marts 2016 skrev Udlændingestyrelsen følgende:
”Notits om UIBM's orientering af styrelsen om ministerens presse-
meddelelse af 10. februar 2016 samt mundtlige instruks om adskil-
lelse af asylansøgerpar omfattet af personkredsen nævnt i presse-
meddelelsen.
I forbindelse med modtagelsen af mail fra [ministeriets medarbejder] den
10. februar 2016 (vedlagt) omkring adskillelse af mindreårige asylansø-
gere, der er indkvarteret sammen med en myndig ægtefælle eller samle-
ver på et dansk asylcenter, blev undertegnede ringet op af [ministeriets
medarbejder], der på vegne af UIBM anmodede Udlændingestyrelsen
om straks at foranstalte, at indkvarteringsoperatørerne blev orienteret om
de nye retningslinjer og varslet om, at Udlændingestyrelsen ville igang-
sætte en adskillelse af parrene.
Denne instruks blev senere samme dag fulgt op af en mail (vedlagt) fra
undertegnede til [ministeriets medarbejder] om, at operatørerne var ori-
enteret, og at styrelsen havde påbegyndt arbejdet i forhold til at danne
sig et overblik over sagerne.”
På baggrund af en klage fra et af de berørte par bad jeg den 21. marts 2016
Udlændingestyrelsen om en udtalelse. Jeg bad styrelsen om at sende mig sin
udtalelse gennem ministeriet, som jeg ligeledes bad om at udtale sig.
I sin udtalelse af 28. april 2016 skrev Udlændingestyrelsen bl.a. følgende:
”Indledning
Ved brev af 21. marts 2016 har Folketingets Ombudsmand i anledning af
en klage af 14. marts 2016 fra advokat C til ombudsmanden – anmodet
Udlændingestyrelsen om en udtalelse om det forhold, at Udlændingesty-
UDKAST TIL REDEGØRELSE
22/55
relsen den 25. februar 2016 besluttede, at A og B skulle indkvarteres på
hvert sit asylcenter, og at styrelsen efterfølgende den 3. marts 2016 traf
afgørelse om flyttepåbud, jf. udlændingelovens § 42 a, stk. 7, 3. pkt.
Ombudsmanden har anmodet Udlændingestyrelsen om at forholde sig til
det, advokat C har anført i sin klage til ombudsmanden. Advokaten an-
fægter i sin klageskrivelse grundlaget for styrelsens beslutning om, at
parret skulle indkvarteres på hvert sit asylcenter, herunder i hvilket om-
fang styrelsen ved beslutningen dels har foretaget et konkret skøn, dels
har vurderet foreneligheden med EMRK art. 8.
Ombudsmanden har desuden anmodet om, at styrelsen fremsender sa-
gens akter, herunder udlændinge-, integrations- og boligministerens
meddelelse af 10. februar 2016.
I den anledning skal Udlændingestyrelsen udtale følgende:
Udlændingestyrelsens praksis forud for instruks af 10. februar 2016
fra Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet
Forud for 10. februar 2016, hvor styrelsen modtog instruks på at ændre
praksis for indkvartering af mindreårige med en ægtefælle eller samlever,
har styrelsen fulgt en praksis for indkvartering af mindreårige med en
ægtefælle eller samlever, hvor styrelsen ‒ bl.a. henset til straffelovens
§ 222 ‒ ikke indkvarterede mindreårige under 15 år sammen med myn-
dige eller ikke myndige ægtefæller eller samlevere.
I sager, hvor den mindreårige var over 15 år, blev der foretaget en kon-
kret vurdering af sagens omstændigheder. Omdrejningspunktet for den-
ne vurdering var indkvarteringsoperatørens børnefaglige personales vur-
deringer samt værtskommunens evt. faglige vurderinger af, hvilke ind-
kvarteringsforhold der var til den mindreåriges bedste med udgangspunkt
i hensynet til barnets tarv.
Det bemærkes i den forbindelse, at det fremgår af kontrakterne mellem
Udlændingestyrelsen og indkvarteringsoperatørerne, at operatøren skal
identificere beboere med særlige behov, og at der skal sikres en hel-
hedsorienteret og koordineret indsats. Operatøren skal således sikre, at
der i overensstemmelse med §§ 153 og 154 i lov om social service sker
identifikation af særligt omsorgstruede børn med henblik på iværksættel-
se af nødvendige foranstaltninger i samarbejde med den lokale kommu-
ne og Udlændingestyrelsen. Operatørerne har således en skærpet un-
derretningspligt i forhold til mindreårige, som er indkvarteret på asylcen-
trene, ligesom kommunerne i øvrigt har en tilsynspligt med børn, der op-
holder sig i asylcentersystemet.
UDKAST TIL REDEGØRELSE
23/55
Instruks af 10. februar 2016 fra Udlændinge-, Integrations- og Bo-
ligministeriet
Den 10. februar 2016 udsendte Udlændinge-, Integrations- og Boligmini-
steriet en pressemeddelelse om, at ingen mindreårige fremover må ind-
kvarteres sammen med en ældre ægtefælle eller samlever. Det fremgik
bl.a. af pressemeddelelsen, at ’Efter de nye retningslinjer må ingen min-
dreårige under 18 år indkvarteres på samme asylcenter som en ægtefæl-
le eller samlever. Det gælder også, hvis parret har et eller flere fælles
børn. Inger Støjberg har også bedt Udlændingestyrelsen om at skille par-
rene ad i aktuelle sager om mindreårige, der bor sammen med en ældre
ægtefælle eller samlever’.
Udlændingestyrelsen modtog samtidig med udsendelsen af pressemed-
delelsen den 10. februar 2016 en mundtlig instruks fra Udlændinge-, In-
tegrations- og Boligministeriet om administrativt at effektuere i overens-
stemmelse med indholdet af pressemeddelelsen. Instruksen betød såle-
des, at ingen mindreårige fremover måtte indkvarteres sammen med en
ældre ægtefælle eller samlever, og at dette skulle gælde uanset om par-
ret måtte have fællesbørn. Instruksen betød også, at der straks skulle
ske adskillelse i de aktuelle sager, hvor en mindreårig allerede var ind-
kvarteret sammen med en ældre ægtefælle eller samlever.
Det var ligeledes en del af instruksen, at styrelsen skulle påbegynde ar-
bejdet med at udarbejde retningslinjer for indkvartering af mindreårige
asylansøgere, som har indgået ægteskab eller er i samlivsforhold med
en person, der opholder sig i Danmark.
I forlængelse heraf orienterede styrelsen med udgangspunkt i presse-
meddelelse af 10. februar 2016 fra Udlændinge-, Integrations- og Bolig-
ministeriet samme dag samtlige indkvarteringsoperatører om de nye ret-
ningslinjer, og at styrelsen i forlængelse heraf snarest muligt ville påbe-
gynde varsling af flytninger i de sager, hvor mindreårige var indkvarteret
sammen med myndige ægtefæller eller samlevere.
Rækkevidden af instruksen i forhold til hvilke parter, der skulle adskilles,
bl.a. under hensyntagen til Danmarks internationale forpligtigelser, blev
herefter løbende drøftet mellem styrelsen og Udlændinge-, Integrations-
og Boligministeriet.
Departementet tilkendegav overfor styrelsen i relation til betydningen af
Danmarks Internationale forpligtigelser, at det helt overordnede ud-
gangspunkt for behandling af de konkrete sager måtte være, at en adskil-
lelse af parrene ‒ herunder par med fællesbørn ‒ som udgangspunkt
måtte anses for at være i overensstemmelse med Danmarks internatio-
UDKAST TIL REDEGØRELSE
24/55
nale forpligtigelser, herunder i henhold til EMRK art. 8 og Børnekonventi-
onen.
Departementet tilkendegav herudover, at styrelsen kunne forelægge
konkrete problemstillinger for departementet, hvis styrelsen ønskede de-
partementets vurdering af foreneligheden med Danmarks internationale
forpligtigelser.
Udlændingestyrelsen har i perioden fra den 10. februar til dags dato med
udgangspunkt i en konkret vurdering adskilt i alt 23 par, herunder A og B.
I sagen vedrørende A og B har styrelsen ‒ med udgangspunkt i instruk-
sen af 10. februar 2016 ‒ konkret vurderet, at der burde ske adskillelse.
Styrelsen har i den forbindelse vurderet, at en adskillelse er indenfor
rammerne af Danmarks internationale forpligtigelser.
Styrelsen har i den forbindelse bl.a. lagt vægt på, at indgrebet må anses
for proportionalt, fordi indgrebets intensitet er proportionalt med de inte-
resser, som staten varetager ved adskillelsen. Styrelsen har desuden
vurderet, at adskillelsen af parterne alene vedrører det tidsrum, hvor de
pågældende er indkvarterede på et dansk asylcenter, og at adskillelsen i
øvrigt ikke umuliggør besøg mellem parterne eller begge parters mulig-
hed for at besøge og have besøg af parrets fællesbørn. Styrelsen har så-
ledes ikke vurderet, at der i denne sag forelå sådanne helt særlige om-
stændigheder, der ville gøre indgrebet uproportionelt.
Styrelsen har i 4 konkrete sager om mindreårige ægtefæller med ægte-
fæller/samlevere endnu ikke truffet beslutning om adskillelse af parrene
på hvert sit asylcenter. En række problemstillinger i disse sager er i den
forbindelse forelagt for departementet, fordi styrelsen ønsker en vurde-
ring i relation til foreneligheden med Danmarks internationale forpligtigel-
ser. Styrelsen afventer således aktuelt departementets generelle vurde-
ringer af problemstillingerne til brug for styrelsens afgørelse af disse kon-
krete sager.
Det retlige grundlag for styrelsens behandling af sagerne om ind-
kvartering af mindreårige med ægtefæller/samlevere
Styrelsens beslutninger efter udlændingelovens § 42 a, stk. 7, 1. pkt., om
asylansøgeres indkvartering på asylcentre har karakter af faktisk forvalt-
ningsvirksomhed, jf. bemærkningerne side 33 i lovforslag nr. L 130 af 30.
januar 2013 (vedtaget som lov nr. 430 af 1. maj 2013).
De hidtidige beslutninger om indkvartering af mindreårige ægtefæller og
deres ægtefæller og samlevere på forskellige asylcentre er foretaget i
UDKAST TIL REDEGØRELSE
25/55
overensstemmelse med almindelig praksis for indkvartering og er såle-
des foretaget i henhold til § 42 a, stk. 7, 1. pkt.
Styrelsen kan i henhold til udlændingelovens § 42 a, stk. 7, 3. pkt. træffe
afgørelse om flyttepåbud i den situation, hvor styrelsens beslutning efter
§ 42 a, stk. 7, 1. pkt. ikke efterleves. Dette betyder i relation til de konkre-
te sager om mindreårige med myndige ægtefæller eller samlevere, at
styrelsen i de tilfælde, hvor en beslutning efter § 42 a, stk. 7, 1. pkt., ikke
er blevet efterlevet, har truffet afgørelse om flyttepåbud i henhold til § 42
a, stk. 7, 3. pkt.
Indkvarteringsoperatørerne vil fremadrettet indkvartere parterne på hver
sit asylcenter ved første indkvartering. Dette sker ved faktisk forvalt-
ningsvirksomhed, jf. § 42 a, stk. 7, 1. pkt. Der sker ikke partshøring forin-
den, men operatøren indgår i dialog med parret om indkvarteringen. Hvis
parterne i forbindelse med indkvarteringen giver udtryk for, at de ikke er
tilfredse med den anviste indkvartering eller vælger parret ikke at følge
anvisning, vil Udlændingestyrelsen træffe en afgørelse om indkvarterin-
gen hver for sig efter § 42 a, stk. 7, 3. pkt. Styrelsen foretager partshø-
ring, forinden afgørelsen træffes. Denne partshøring vil i relevant omfang
omfatte de faktiske oplysninger i sagen.
Styrelsens praktiske behandling af sager om indkvartering af min-
dreårige med ægtefæller/samlevere
I forlængelse af Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriets instruks
af 10. februar 2016 var styrelsen i dialog med operatørerne om den prak-
tiske adskillelse af parrene. Til brug for styrelsens stillingtagen til indkvar-
teringen i de konkrete sager, sendte styrelsen medio februar et skema til
de relevante operatører med anmodning om, at skemaet blev udfyldt
sammen med de berørte par. Skemaet indeholdt bl.a. oplysninger om
evt. fællesbørn, graviditet, familiemedlemmer, som også opholdt sig i
Danmark, operatørens vurdering af evt. behov for foranstaltninger m.v.
Par med fællesbørn blev endvidere bedt om at tage stilling til hvem af
forældrene, der skulle indkvarteres sammen med fællesbørnene.
På baggrund af operatørernes tilbagemeldinger gennemgik styrelsen de
konkrete sager i forhold til relevante indkvarteringsløsninger i de sager,
hvor det på baggrund af drøftelserne med departementet var styrelsens
vurdering, at der umiddelbart kunne ske adskillelse. Det altovervejende
udgangspunkt for styrelsens beslutning om indkvartering var, at parrene
skulle have mulighed for at opretholde regelmæssig kontakt, og at par
med fællesbørn fik mulighed for selv at beslutte børnenes indkvartering.
Det indgik endvidere i styrelsens beslutning om indkvartering, om parre-
ne havde voksne familiemedlemmer på eller i nærheden af asylcenteret,
UDKAST TIL REDEGØRELSE
26/55
som kunne yde støtte til den forælder, som blev indkvarteret sammen
med fællesbørnene.
Styrelsen orienterede de relevante operatører om de par, som skulle ad-
skilles, hvortil de pågældende skulle flytte og datoen for den planlagte
flytning. Operatørerne blev bedt om at orientere parrene. Der blev ikke
truffet en egentlig afgørelse om flytningen, idet styrelsen vurderede, at
beslutningen om indkvartering havde karakter af faktisk forvaltningsvirk-
somhed, jf. udlændingelovens § 42 a, stk. 7, 1. pkt. I de tilfælde, hvor de
pågældende efter samtaler med operatøren nægtede at efterleve styrel-
sens anvisning om indkvartering, traf styrelsen efterfølgende afgørelse
om flyttepåbud i medfør af udlændingelovens § 42 a, stk. 7, 3. pkt.
Udlændingestyrelsen er i færd med at udarbejde retningslinjer til operatø-
rerne om indkvartering af mindreårige, som har indgået ægteskab eller er
samlevende med en person, som også opholder sig i Danmark. Ret-
ningslinjerne vil beskrive reglerne for indkvartering af mindreårige asyl-
ansøgere, som har indgået ægteskab eller er samlevende med en per-
son, som også opholder sig i Danmark. Retningslinjerne vil desuden be-
skrive procedurerne for modtagelse og indkvartering samt underretning
af relevante myndigheder i de tilfælde, hvor operatøren bliver opmærk-
som på en mindreårig, som har indgået ægteskab eller er samlevende.
Det vil fremgå af retningslinjerne, at mindreårige asylansøgere, som ind-
rejser sammen med en ægtefælle eller samlever, skal indkvarteres ad-
skilt fra denne allerede ved den første indkvartering på modtagecenteret.
Operatøren skal i den forbindelse straks underrette udlændingestyrelsen
om parret. Udlændingestyrelsen vil herefter tage stilling til den videre
indkvartering af parterne. Er den ene part under 15 år, skal operatøren
tillige underrette de sociale myndigheder om parret. Hvis ingen af parter-
ne er under 15 år, skal operatøren i nødvendigt omfang underrette de
sociale myndigheder i overensstemmelse med den skærpede underret-
ningspligt, jf. servicelovens §§ 153 og 154.
Par, som er adskilt, vil som altovervejende udgangspunkt blive indkvarte-
ret på forskellige asylcentre. Udlændingestyrelsen tager ved beslutnin-
gen om, hvor parterne skal indkvarteres, hensyn til, at parterne skal have
mulighed for at besøge hinanden regelmæssigt, ligesom der skal være
mulighed for regelmæssig og hyppig kontakt mellem evt. fællesbørn og
den forælder, som ikke er indkvarteret sammen med børnene. Det vil i
praksis sige, at parterne som udgangspunkt indkvarteres på asylcentre,
som ligger i relativ nærhed af hinanden.
Par, som er adskilt, har mulighed for at besøge hinanden på deres re-
spektive indkvarteringssteder. Besøgene skal foregå inden for de norma-
UDKAST TIL REDEGØRELSE
27/55
le rammer for besøg på indkvarteringsstedet. Besøgene skal gennemfø-
res på en måde, som er foreneligt med formålet med adskillelsen af par-
ret. Det vil i praksis normalt sige, at besøgene skal foregå i dagtimerne.
Det er tanken, at der ydes økonomisk støtte til transport i forbindelse
med besøg mellem fællesbørn og den forælder, som ikke er indkvarteret
sammen med børnene, op til tre gange ugentligt. Der ydes ligeledes støt-
te til transport i forbindelse med besøg mellem par, som ikke har fælles-
børn, medmindre den ene part er under 15 år.
Afsluttende bemærkninger
Udlændingestyrelsen vil fremadrettet træffe afgørelse efter udlændinge-
lovens § 42 a, stk. 7, 3. pkt., også i den situation, hvor parterne i forbin-
delse med indkvarteringen giver udtryk for, at de ikke er tilfredse med
den anviste indkvartering, men efterkommer anvisningen. Styrelsen vil i
den forbindelse foretage en partshøring efter forvaltningslovens § 19, der
vil omfatte alle relevante faktiske oplysninger af væsentlig betydning, for-
inden afgørelsen træffes.
I forhold til de sager, som allerede er afgjort, herunder sagen vedrørende
A og B, vil styrelsen genoptage sagerne og foretage en fyldestgørende
partshøring. Under sagsbehandlingen, i forbindelse med genoptagelsen
af sagerne, vil parterne forblive adskilt. Udlændingestyrelsen vil tilstræbe
en hurtig afgørelse af sagerne.
Udlændingestyrelsen vedlægger kopi af akterne i sagen vedrørende A og
B.
Styrelsen vedlægger desuden telefonnotat af 10. februar 2016 om den
mundtlige instruks i sagen, og mail af 10. februar 2016 fra styrelsen til
samtlige indkvarteringsoperatører, hvor operatørerne orienteres om ny
praksis på området.”
Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet anførte bl.a. følgende i en udta-
lelse af 4. maj 2016:
”2. Ministeriet kan i forlængelse af Udlændingestyrelsens udtalelse mere
generelt oplyse følgende om baggrunden for indkvarteringsordningen:
Udlændinge-, integrations- og boligministeren instruerede den 10. febru-
ar 2016 Udlændingestyrelsen om, at mindreårige under 18 år fremover
ikke skulle indkvarteres på samme asylcenter som en ægtefælle eller
samlever. Ministeren oplyste, at dette også gjaldt, hvis parret havde et el-
ler flere fælles børn. Samtidig instruerede ministeren Udlændingestyrel-
sen om at skille parrene ad i aktuelle sager om mindreårige, der boede
UDKAST TIL REDEGØRELSE
28/55
sammen med en ældre ægtefælle eller samlever og om at udarbejde ret-
ningslinjer, der udmøntede den generelle instruks om indkvarteringen, til
operatørerne.
Samme dag offentliggjorde ministeriet en pressemeddelelse om instruk-
sen, som vedlægges.
Udlændinge-, integrations- og boligministeren uddybede instruksen på
samråd Z i Folketinget den 15. marts 2016, hvor ministeren bemærkede,
at der i helt særlige tilfælde kan være omstændigheder, som betyder, at
der skal gøres undtagelse. Ministeren nævnte som eksempel det tilfælde,
at et par er blevet gift i Danmark med kongebrev.
Ministeriet uddybede endvidere sagsgangen i de konkrete sager i en e-
mail af 18. marts 2016 til Udlændingestyrelsen. I e-mailen fremgår det
bl.a., at indkvarteringen skal ske på en sådan måde, at dette ikke er i
strid med Danmarks internationale forpligtelser eller dansk ret i øvrigt, og
at konkrete sager, hvor rækkevidden af Danmarks internationale forplig-
telser giver anledning til tvivl, kan forelægges departementet med henblik
på departementets tilkendegivelse af forståelsen af de retlige rammer.
Det bemærkes herved, at klageadgangen er afskåret ved lov i disse sa-
ger.
3. Om den vurdering, som efter ordningen skal foretages i forbindelse
med afgørelsen om indkvartering, samt ministeriets vurdering af ordnin-
gens forenelighed med Danmarks internationale forpligtelser, skal mini-
steriet endvidere fremkomme med følgende generelle bemærkninger:
Det klare udgangspunkt er, at der ikke kan ske fælles indkvartering af
ægtefæller og samlevere på asylcentrene, hvis den ene eller begge par-
ter er under 18 år.
Det kan dog i helt særlige tilfælde være nødvendigt at gøre undtagelse til
ovennævnte udgangspunkt. Finder udlændingemyndighederne efter en
konkret og individuel vurdering, at det vil være i strid med Den Europæi-
ske Menneskerettighedskonventions artikel 8 eller FN’s Konvention om
Barnets Rettigheder at indkvartere parterne hver for sig, skal myndighe-
derne således indkvartere parret sammen.
Det vil bl.a. indgå i vurderingen, hvilken alder parterne har, herunder hvor
stor aldersforskellen er, om parret har børn sammen, om der foreligger et
element af tvang, og om der i øvrigt foreligger helt særlige omstændig-
heder, f.eks. i visse tilfælde sygdom. Sager, hvor der vil skulle gøres und-
tagelse, kan f.eks. være sager, hvor parret har børn, forældrene er trau-
matiserede, og hvor den fortsatte forældreevne og omsorg over for bør-
UDKAST TIL REDEGØRELSE
29/55
nene af relevante sundhedspersoner er godtgjort at være aldeles af-
hængig af, at forældrene begge bor sammen med børnene.
Der vil ikke blive gjort undtagelse, hvor den ene ægtefælle er under 15 år
og altså under den seksuelle lavalder.
I de tilfælde, hvor udlændingemyndighederne vurderer, at parrene skal
indkvarteres separat, vil parterne have mulighed for regelmæssige besøg
eller anden form for kontakt. De nærmere vilkår herfor vil blive fastlagt i
retningslinjer, som er under udarbejdelse i Udlændingestyrelsen.
Det bemærkes, at varigheden af en eventuel adskillelse af et par på ud-
lændingemyndighedernes foranledning må forventes at være relativt be-
grænset, idet denne alene angår indkvarteringen i asylsystemet. Hvis
den separate indkvartering konkret måtte være af længere varighed, vil
Udlændingestyrelsen have pligt til løbende at revurdere afgørelsen om
den separate indkvartering.
Det bemærkes desuden, at parrene naturligvis vil have mulighed for at
søge om genoptagelse af deres indkvarteringssag på et hvilket som helst
tidspunkt, og at myndigheder efter omstændigheder (såfremt betingel-
serne for genoptagelse er opfyldt) skal foretage en fornyet vurdering un-
der inddragelse af Danmarks internationale forpligtelser.
Det er på den baggrund ministeriets vurdering, at indkvarteringsordnin-
gen er i overensstemmelse med Danmarks internationale forpligtelser.
Det kan endvidere oplyses, at ministeriet er ved at udarbejde en generel
vejledning vedrørende rækkevidden af Danmarks internationale forplig-
telser i sager om indkvartering af mindreårige ægtefæller til brug for Ud-
lændingestyrelsens fremtidige vurderinger i konkrete indkvarteringssa-
ger. Vejledningen forventes at foreligge senest sommeren 2016.
4. Afslutningsvist skal ministeriet – i forlængelse af Udlændingestyrel-
sens udtalelse – generelt bemærke følgende vedrørende sagsbehandlin-
gen i indkvarteringssagerne:
Det fremgår af lovbemærkningerne til udlændingelovens § 42 a, stk. 7, 1.
pkt., at beslutningen om asylansøgeres indkvartering på asylcentrene har
karakter af faktisk forvaltningsvirksomhed. Der henvises herved til de
specielle bemærkninger til bestemmelsen (nr. 15) i lovforslag nr. L 130 af
30. januar 2013.
UDKAST TIL REDEGØRELSE
30/55
Det fremgår endvidere af disse lovbemærkninger, at et pålæg derimod vil
udgøre en afgørelse i forvaltningslovens forstand, hvilket indebærer, at
forvaltningslovens regler om bl.a. partshøring skal iagttages.
Der vil således i de sager, hvor der træffes afgørelse om et påbud om
flytning fra et asylcenter til et andet asylcenter efter § 42 a, stk. 7, 3. pkt.,
bl.a. skulle partshøres, idet det må lægges til grund, at parret – selv om
de har oplyst styrelsen om deres alder og ægteskab/samlivsforhold mv. –
ikke kan antages at være bekendt med, at disse oplysninger indgår i en
sag om indkvartering. Partshøringen skal i relevant omfang omfatte de
faktiske oplysninger, der er indgået i sagen om anvisning af separat ind-
kvartering, jf. forvaltningslovens § 19.
Der vil ligeledes skulle træffes afgørelse om påbud efter 3. pkt. – og
partshøres – i de sager, hvor parterne ved første indkvartering efter-
kommer anvisningen om separat indkvartering, men ikke ønsker denne
separate indkvartering.
Ministeriet bemærker i forlængelse heraf, at det fremgår af Udlændinge-
styrelsens udtalelse, at styrelsen – i de sager, hvor der indtil nu er truffet
afgørelse efter § 42 a, stk. 7, 3. pkt. – har indhentet oplysninger hos ope-
ratørerne vedrørende de faktiske forhold i sagerne. Udlændingestyrelsen
har endvidere partshørt, men alene over den manglende efterkommelse
af anvisningen om indkvartering.
Ministeriet henholder sig i den forbindelse til, at Udlændingestyrelsen i
udtalelsen til ombudsmanden oplyser, at styrelsen vil genoptage sagerne
og foretage en fyldestgørende partshøring. Dette vil sikre, at der forelig-
ger et fuldt oplyst grundlag til brug for vurderingen af indkvarteringen,
herunder i forhold til Danmarks internationale forpligtelser.”
I brev af 11. maj 2016 skrev jeg således til Udlændinge-, Integrations- og Bo-
ligministeriet:
”Adskillelse af 15-17-årige ægtefæller og samlevende i danske asyl-
centre
Som svar på mit brev af 21. marts 2016 har jeg modtaget Udlændinge-,
Integrations- og Boligministeriets brev af 4. maj 2016 og Udlændingesty-
relsens brev af 28. april 2016.
I brevet af 21. marts 2016 anmodede jeg om en udtalelse om den kon-
krete sag vedrørende A og B, som advokat C den 14. marts 2016 ind-
bragte for mig.
UDKAST TIL REDEGØRELSE
31/55
Myndighederne har oplyst, at Udlændingestyrelsen vil genoptage sagen,
og som det fremgår nedenfor i pkt. 1, foretager jeg mig derfor ikke mere i
sagen på det foreliggende grundlag.
Udlændingemyndighederne er i deres udtalelser også fremkommet med
mere generelle bemærkninger mv. i spørgsmålet om adskillelse af gifte
eller samlevende asylansøgere på danske asylcentre.
På den baggrund beder jeg i pkt. 3 nedenfor udlændingemyndighederne
om supplerende udtalelser om den nye praksis for indkvartering af 15-17-
årige asylansøgere, der lever i ægteskab eller samlivsforhold. Jeg henvi-
ser til § 17, stk. 1, i lov om Folketingets Ombudsmand. Efter denne be-
stemmelse kan ombudsmanden af egen drift optage en sag til undersø-
gelse.
Det forhold, at myndighederne (fortsat) i alle situationer indkvarterer
asylansøgere under den seksuelle lavalder (15 år) adskilt fra en eventuel
ægtefælle eller samlever, giver mig ikke grundlag for at foretage noget.
1. Genoptagelse af konkrete sager vedrørende A og B m.fl.
Det fremgår af Udlændingestyrelsens udtalelse, at styrelsen i forhold til
de sager, som allerede er afgjort – herunder sagen vedrørende A og B –
vil genoptage sagerne med henblik på ’fyldestgørende partshøring’. Sty-
relsen vil efter det oplyste tilstræbe en hurtig afgørelse af sagerne.
Det fremgår af Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriets udtalelse,
at dette ’vil sikre, at der foreligger et fuldt oplyst grundlag til brug for vur-
deringen af indkvarteringen, herunder i forhold til Danmarks internationa-
le forpligtelser.’
På baggrund af Udlændingestyrelsens genoptagelse af sagen har jeg i
dag – i overensstemmelse med normal praksis – meddelt advokat C, at
jeg ikke på det foreliggende grundlag foretager mig mere i A’s og B’s
sag, men at advokaten kan rette henvendelse til mig igen, såfremt der ef-
ter Udlændingestyrelsens nye afgørelse er behov for det.
Jeg har samtidig anmodet Udlændingestyrelsen om underretning om sty-
relsens nye afgørelse i den konkrete sag.
Jeg vedlægger kopi af de breve, som jeg i dag har sendt til advokat C og
Udlændingestyrelsen.
2. Generelle forhold og baggrund
UDKAST TIL REDEGØRELSE
32/55
2.1. Det fremgår af Udlændingestyrelsens udtalelse, at der forud for Ud-
lændinge-, Integrations- og Boligministeriets instruks af 10. februar 2016
blev fulgt en praksis for indkvartering af mindreårige med ægtefælle eller
samlever, hvor styrelsen ikke indkvarterede mindreårige under 15 år
sammen med myndige eller ikke myndige ægtefæller eller samlevere.
Styrelsen har i den forbindelse henvist til straffelovens § 222, hvorefter
det er strafbart at have samleje med et barn under 15 år.
Det fremgår også, at der – i sager, hvor den mindreårige var over 15 år –
blev foretaget en konkret vurdering af sagens omstændigheder. Omdrej-
ningspunktet for denne vurdering var ’indkvarteringsoperatørens børne-
faglige personales vurderinger samt værtskommunens evt. faglige vurde-
ringer af, hvilke indkvarteringsforhold der var til den mindreåriges bedste
med udgangspunkt i hensyn til barnets tarv.’
2.2. Denne praksis blev – som jeg forstår det – ændret i begyndelsen af
februar 2016.
Af Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriets pressemeddelelse af
10. februar 2016 fremgår således bl.a.:
’ ’
Som bilag til pressemeddelelsen blev der offentliggjort en oversigt over
kendte tilfælde på danske asylcentre, hvor mindreårige asylansøgere har
en ægtefælle eller samlever. Der er her opregnet ca. 25 par. Som jeg
forstår det, var der på tidspunktet for pressemeddelelsen ikke i noget til-
fælde tale om mindreårige under 15 år, men om mindreårige i alders-
gruppen 15-17 år.
Det fremgår af oversigten, at 20 mindreårige mellem 15 og 17 år på da-
værende tidspunkt var indkvarteret på samme asylcenter som deres
samlever eller ægtefælle. De mindreåriges ægtefæller eller samlevere
var efter det oplyste mellem 17 og ca. 30 år. I visse tilfælde havde parret
børn, og i visse tilfælde var den mindreårige gravid.
Det fremgår af Udlændingestyrelsens udtalelse, at styrelsen samtidig
med udsendelsen af ministeriets pressemeddelelse modtog en mundtlig
instruks fra ministeriet om ’administrativt at effektuere i overensstemmel-
se med indholdet af pressemeddelelsen’, og at instruksen ’betød , at
ingen mindreårige fremover måtte indkvarteres sammen med en ældre
ægtefælle eller samlever, og at dette skulle gælde uanset om parret måt-
te have fællesbørn’.
UDKAST TIL REDEGØRELSE
33/55
Den betød efter det oplyste også, at der ’straks skulle ske adskillelse i de
aktuelle sager, hvor en mindreårig allerede var indkvarteret sammen med
en ældre ægtefælle eller samlever.’
Det anføres samtidig i Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriets
udtalelse, at det af en e-mail af 18. marts 2016 fra ministeriet til Udlæn-
dingestyrelsen – som jeg ikke har modtaget – bl.a. fremgår, at indkvarte-
ringen skal ’ske på en sådan måde, at dette ikke er i strid med Danmarks
internationale forpligtelser eller dansk ret i øvrigt.’
2.3. Det fremgår af Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriets udta-
lelse, at ministeriet – til brug for Udlændingestyrelsens fremtidige vurde-
ringer i konkrete indkvarteringssager – er ved at udarbejde en generel
vejledning vedrørende rækkevidden af Danmarks internationale forplig-
telser i sager om indkvartering af mindreårige ægtefæller.
I den forbindelse anfører ministeret bl.a.:
’ ’
3. Ombudsmandens spørgsmål mv.
3.1. Som anført i pkt. 2 foretager jeg ikke på det foreliggende grundlag
videre i den konkrete sag vedrørende A og B.
Jeg har imidlertid som nævnt anmodet om underretning om Udlændinge-
styrelsens nye afgørelse i denne sag.
3.2. Jeg anmoder om at få tilsendt Udlændinge-, Integrations- og Bolig-
ministeriets vejledning som omtalt i pkt. 2.3, når den foreligger (efter det
oplyste senest sommeren 2016).
Jeg anmoder også om samtidig at modtage de sagsakter, der knytter sig
til udarbejdelsen af denne vejledning.
I den forbindelse bemærker jeg mere generelt følgende:
- I ministeriets udtalelse omtales som relevant retsgrundlag art. 8 i Den
Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK) om ret til familie-
liv mv. samt FNs Børnekonvention og dansk ret i øvrigt.
For så vidt angår dansk ret i øvrigt går jeg ud fra, at ministeriet i for-
bindelse med udformningen af vejledningen er opmærksom på almin-
delige forvaltningsretlige principper om saglige hensyn og proportio-
nalitet mv.
UDKAST TIL REDEGØRELSE
34/55
Jeg henviser bl.a. til Jon Andersen m.fl., Forvaltningsret (2. udg.,
2002), kapitel 8 og 9, s. 291 ff. med yderligere henvisninger, herunder
til Jens Garde m.fl., Forvaltningsret, Almindelige Emner (nu 5. udg.,
2009), s. 149 ff.
- For så vidt angår betydningen af Danmarks internationale forpligtelser
– herunder EMRK art. 8 – anfører ministeriet, at det ”klare udgangs-
punkt” er, at der ikke kan ske fælles indkvartering af ægtefæller og
samlevere på asylcentrene, hvis den ene eller begge parter er under
18 år.
Det fremgår også, at det i ”helt særlige” tilfælde kan være nødvendigt
at gøre undtagelse. Som eksempel nævnes sager, ”hvor parret har
børn, forældrene er traumatiserede, og hvor den fortsatte forældreev-
ne og omsorg over for børnene af relevante sundhedspersoner er
godtgjort at være aldeles afhængig af, at forældrene begge bor sam-
men med børnene.”
Som anført i pkt. 2.1 lå det allerede i Udlændingestyrelsens tidligere
praksis, at styrelsen ikke indkvarterede mindreårige under 15 år
sammen med ægtefæller eller samlevere, og at der i øvrigt blev fore-
taget en konkret vurdering af sagens omstændigheder i lyset af fagligt
funderede hensyn til den mindreåriges tarv.
Det fremgår ikke af ministeriets udtalelse, hvad der nærmere ligger til
grund for vurderingen af, at bl.a. EMRK art. 8 som det klare udgangs-
punkt vil tillade adskillelse af ægtepar eller samlevende også i tilfæl-
de, hvor den mindreårige er over den seksuelle lavalder (15-17 år), og
hvor der ikke i øvrigt foreligger konkrete hensyn til den mindreåriges
tarv. Det fremgår i den forbindelse ikke mere præcist, hvad det er for
hensyn, den nye praksis bygger på, og hvorfor disse hensyn – i det
omfang, der efter art. 8, stk. 1, antages at foreligge et beskyttet fami-
lieliv – kan begrunde et indgreb i dette, jf. art. 8, stk. 2.
Jeg går ud fra, at vejledningen og/eller de tilknyttede sagsakter mv. vil
indeholde en nærmere beskrivelse af ministeriets overvejelser.
Når jeg har modtaget og gennemgået vejledningen mv., vil jeg vurdere,
om materialet giver mig grundlag for at bede ministeriet om yderligere
oplysninger.
3.3. Ministeriet har i udtalelsen af 4. maj 2016 oplyst, at Udlændingesty-
relsen er ved at udarbejde retningslinjer om de nærmere vilkår for sepa-
rat indkvartering, jf. ovenfor pkt. 2.3.
UDKAST TIL REDEGØRELSE
35/55
Jeg har bedt Udlændingestyrelsen om at sende mig retningslinjerne, når
de foreligger.
3.4. Med hensyn til instruksen af 10. februar 2016 bemærker jeg, at den
– at dømme efter pressemeddelelsen af samme dato og Udlændingesty-
relsens oplysninger, jf. pkt. 2.2 ovenfor – fremstår undtagelsesfri. Den
synes således at udelukke en konkret og individuel vurdering i den enkel-
te sag.
Bl.a. fremgår det af pressemeddelelsen, at ’ingen mindreårige under 18
år [må] indkvarteres på samme asylcenter som en ægtefælle eller sam-
lever’, og at dette også gælder, ’hvis parret har et eller flere fælles børn.’
Det fremgår endvidere, at udlændinge-, integrations- og boligministeren
har ’bedt Udlændingestyrelsen om at skille parrene ad i aktuelle sager
om mindreårige, der bor sammen med en ældre ægtefælle eller samle-
ver.’
Det fremgår ikke af ministeriets udtalelse, hvilke retlige overvejelser der
lå til grund for dette, hverken i forhold til dansk lovgivning mv. eller inter-
nationale forpligtelser.
Jeg må imidlertid gå ud fra, at sådanne overvejelser har været foretaget,
inden instruksen blev givet. Jeg bemærker i den forbindelse, at ændrin-
ger af en myndigheds praksis – også selv om der er tale om faktisk for-
valtningsvirksomhed – skal være sagligt begrundet og i overensstemmel-
se med det relevante retsgrundlag, jf. bl.a. Jens Garde og Karsten Revs-
bech m.fl., Forvaltningsret, Almindelige Emner (5. udg., 2009), s. 143.
Jeg bemærker også, at det er myndighedens ansvar at sikre sig, at de
nødvendige retlige overvejelser er foretaget, inden en disposition som
den foreliggende iværksættes, jf. bl.a. Kaj Larsen m.fl., Forvaltningsret
(2. udg., 2002), s. 448 ff.
Jeg anmoder om at modtage de sagsakter i ministeriet og Udlændinge-
styrelsen, der – uanset om de ligger før eller efter 10. februar 2016 – be-
lyser myndighedernes retlige overvejelser i tilknytning til den omhandlede
instruks.
Når jeg har modtaget og gennemgået sagsakterne, vil jeg vurdere om de
giver mig grundlag for at bede styrelsen og ministeriet om yderligere op-
lysninger.
Hvis myndighederne allerede på nuværende tidspunkt ønsker at knytte
bemærkninger til problemstillingen, er de naturligvis velkomne til dette.
UDKAST TIL REDEGØRELSE
36/55
Men jeg anmoder venligst ministeriet om under alle omstændigheder at
sende mig styrelsens og ministeriets sagsakter vedrørende dette punkt
senest den 27. maj 2016.
”
Samme dag – den 11. maj 2016 – skrev jeg bl.a. således til A og B’s advokat:
”Jeg har modtaget vedlagte udtalelser af 28. april og 4. maj 2016 fra
henholdsvis Udlændingestyrelsen og Udlændinge-, Integrations- og Bo-
ligministeriet. Som det fremgår, har Udlændingestyrelsen besluttet at
genoptage bl.a. A’s og B’s indkvarteringssager med henblik på at gen-
nemføre en ’fyldestgørende partshøring.’
Udlændingestyrelsen vil således træffe nye afgørelser i forhold til A og B.
Jeg går ud fra, at Udlændingestyrelsen – hvis styrelsen fastholder afgø-
relserne – vil forholde sig til de relevante indsigelser, som A og B måtte
fremkomme med som led i partshøringen, således at afgørelserne ledsa-
ges af konkrete begrundelser.
Jeg mener herefter, at det er mest korrekt, at jeg ikke undersøger sager-
ne yderligere på nuværende tidspunkt. Det skyldes, at det ikke er hen-
sigtsmæssigt, at jeg tager stilling til sagerne samtidig med, at Udlændin-
gestyrelsen på ny vurderer A’s og B’s indkvartering.
Jeg henviser til princippet i ombudsmandslovens § 14, hvorefter om-
budsmanden ikke kan behandle klager over forhold, der kan indbringes
for en anden forvaltningsmyndighed, før denne myndighed har truffet af-
gørelse. Det fremgår i den forbindelse af ombudsmandslovens § 16, stk.
1, at ombudsmanden selv afgør, i hvilket omfang en klage giver anled-
ning til undersøgelse.
Jeg har bedt Udlændingestyrelsen om at underrette mig om de nye afgø-
relser om indkvartering af A og B, men jeg foretager mig som udgangs-
punkt ikke mere i sagerne. Hvis A og B er utilfredse med styrelsens for-
nyede afgørelser, kan de klage til mig igen.”
Samtidig bad jeg i et brev til Udlændingestyrelsen styrelsen om at sende mig
styrelsens retningslinjer til operatørerne, når de forelå, og de kommende afgø-
relser i A’s og B’s indkvarteringssager.
Med et brev af 30. maj 2016 sendte Udlændinge-, Integrations- og Boligmini-
steriet mig Udlændingestyrelsens og ministeriets sagsakter med bemærkning
om, at myndighederne havde valgt at foretage en bred afgrænsning af de re-
levante akter.
UDKAST TIL REDEGØRELSE
37/55
Ministeriet oplyste, at ministeriet ville vende tilbage med en uddybende rede-
gørelse for de retlige overvejelser og hensyn, der lå til grund for ordningen.
Det ville ske i forbindelse med oversendelsen af en vejledning om fortolknin-
gen af Danmarks internationale forpligtelser i sager om Udlændingestyrelsens
indkvartering af mindreårige ægtefæller og samlevere på asylcentrene.
Efter en gennemgang af de fremsendte akter bad jeg i brev af 13. juni 2016
ministeriet om at udtale sig om følgende:
”1. Jeg forstår, at ministeriet har sendt mig samtlige akter, der er journali-
seret på Udlændingestyrelsens eller ministeriets sager.
Jeg beder ministeriet om at oplyse, hvorvidt der foreligger yderligere
(eventuelt ujournaliseret) skriftligt materiale, der kan belyse de retlige
overvejelser, som ministeriet foretog forud for udstedelsen af ministerens
instruks af 10. februar 2016.
Jeg beder i givet fald om at modtage materialet, uanset i hvilken form det
måtte foreligge, herunder f.eks. e-mails, ’mavebælter’, sms’er, hånd-
skrevne notater, forelæggelser for ministeren eller andre og resolutioner i
den forbindelse, eventuelt i digital form.
Jeg beder ministeriet om at sende mig både Udlændingestyrelsens og
ministeriets eget materiale af denne karakter.
Jeg har orienteret styrelsen om min anmodning.
2. Jeg har noteret mig, at det fremgår af de akter, som jeg har modtaget,
at der i hver enkelt sag skal foretages en konkret vurdering og afvejning
af en række hensyn og omstændigheder, bl.a. vedrørende artikel 8 i Den
Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK).
Uanset dette indeholder hverken pressemeddelelsen eller den instruks,
som Udlændingestyrelsen sendte til indkvarteringsoperatørerne den 10.
februar 2016, nærmere retningslinjer om, at myndighederne i hver enkelt
sag skal overveje, om adskillelse af ægtefæller eller samlevende vil være
i strid med gældende ret.
Af det materiale, som jeg allerede har modtaget, kan jeg ikke vurdere, i
hvilket omfang ministeriet har inddraget hensyn til menneskerettigheder-
ne og forvaltningsretlige regler og grundsætninger i forbindelse med ud-
stedelsen af instruksen den 10. februar 2016.
UDKAST TIL REDEGØRELSE
38/55
Jeg beder derfor ministeriet om – i det omfang, disse overvejelser ikke
fremgår af det yderligere materiale, som ministeriet måtte sende mig – at
redegøre for de overvejelser, som ministeriet forudgående gjorde sig
med hensyn til instruksens overensstemmelse med menneskerettighe-
derne og forvaltningsretlige regler og grundsætninger.
3. I forlængelse heraf beder jeg ministeriet om at redegøre for, om den
instruks, der blev meddelt Udlændingestyrelsen den 10. februar 2016, ef-
ter ministeriets opfattelse må anses for lovlig.
Jeg beder ministeriet om nærmere at begrunde sin opfattelse.
Jeg beder om at modtage styrelsens og ministeriets eventuelle akter og
ministeriets udtalelse senest den 28. juni 2016.”
På baggrund af en henvendelse fra advokat C bad jeg i et andet brev af 13.
juni 2016 Udlændingestyrelsen om oplysninger om behandlingen af de kon-
krete genoptagne sager vedrørende indkvartering. Af brevet fremgår bl.a. føl-
gende:
”Jeg har fra advokat C modtaget orientering om styrelsens e-mail af 1.
juni 2016 til hende i sagen vedrørende genoptagelse af A’s og B’s sager
om indkvartering.
Det fremgår af e-mailen, at styrelsen i uge 22 eller 23 ville påbegynde
udsendelsen af partshøringer af alle de par, som styrelsen har adskilt, og
at der ville blive givet en tre ugers svarfrist. Det fremgår endvidere, at det
herudover er ’svært at sige noget om en tidshorisont, da det afhænger af
hvornår vi får svar og hvilke svar vi får ind, hvornår der kan blive truffet
en afgørelse’.
I sin udtalelse af 28. april 2016 til mig oplyste styrelsen, at styrelsen ville
tilstræbe en hurtig afgørelse af genoptagelsessagerne.
På den baggrund beder jeg styrelsen om senest den 28. juni 2016 at
oplyse, hvordan styrelsen har fremmet genoptagelsessagerne, herunder
hvilke ekspeditioner der er foretaget i perioden efter den 28. april 2016.
Styrelsen bedes samtidig redegøre for, hvordan styrelsen har tænkt sig
at sikre, at afgørelserne i genoptagelsessagerne kan blive truffet inden
for kort tid, uanset om ministeriets og styrelsens kommende generelle
retningslinjer på området er udstedt.
Jeg henviser i den forbindelse til de bekymringer, som adskillelsen af
parrene kan give anledning til, jf. f.eks. Røde Kors´ brev af 3. marts 2016
UDKAST TIL REDEGØRELSE
39/55
og notat af 4. marts 2016 til henholdsvis ministeriet og styrelsen (kopi
vedlagt).
Jeg beder desuden styrelsen om at oplyse, om der efter den 10. februar
2016 er indrejst asylansøgere under 18 år, der er samlevende eller gift
med en asylansøger. I bekræftende fald beder jeg styrelsen om at oply-
se, om de pågældende er blevet adskilt allerede ved ankomsten, mens
styrelsen vurderer, om de kan indkvarteres sammen.
Endelig beder jeg styrelsen om at oplyse, hvilken rolle styrelsen hen-
holdsvis indkvarteringsoperatørerne spiller i forbindelse med beslutninger
om indkvartering, og hvilken information operatørerne har modtaget til
brug for varetagelsen af deres rolle.
Jeg henviser til § 17, stk. 1, i ombudsmandsloven.”
I brev af 29. juni 2016 svarede Udlændingestyrelsen på min supplerende hø-
ring vedrørende behandlingen af de konkrete sager. Af brevet fremgår føl-
gende:
”Ved brev af 13. juni 2016 til Udlændingestyrelsen har Folketingets Om-
budsmand anmodet Udlændingestyrelsen om at oplyse om status i de 23
sager, som er omtalt i styrelsens brev af 28. april 2016 til Folketingets
Ombudsmand (1).
Ombudsmanden har endvidere anmodet om oplysninger om, hvorvidt der
efter den 10. februar 2016 er indrejst asylansøgere under 18 år, der er
samlevende eller gift med en asylansøger, og i bekræftende fald, om de
pågældende er blevet adskilt allerede ved ankomsten, mens styrelsen
vurderer, om de kan indkvarteres sammen (2).
Ombudsmanden har endelig anmodet om oplysninger om, hvilken rolle
styrelsen henholdsvis indkvarteringsoperatørerne spiller i forbindelse
med en beslutning om indkvartering, og hvilken information operatørerne
har modtaget til brug for varetagelsen af deres rolle (3).
Ad. 1
Udlændingestyrelsen kan oplyse, at Udlændingestyrelsen ved brev af 16.
juni 2016 har partshørt B og A. De pågældende er blevet anmodet om
senest den 23. juni 2016 at meddele Udlændingestyrelsen, om de øn-
sker, at partshøringen gennemføres mundtligt ved videokonference, eller
i benægtende fald, om Udlændingestyrelsen modtager deres eventuelle
bemærkninger til sagen skriftligt senest den 30. juni 2016.
UDKAST TIL REDEGØRELSE
40/55
’
Partshøringer i de øvrige verserende sager, hvor det fortsat er relevant at
tage stilling til, om de pågældende skal være indkvarteret særskilt fra en
ægtefælle/samlever, er afsendt i perioden fra 2. juni 2016 til 27. juni
2016.
Udlændingestyrelsen vurderer, at det ikke længere er relevant at tage
stilling til, om et par skal være indkvarteret særskilt fra en ægtefæl-
le/samlever, fx hvis den mindreårige ægtefælle er fyldt 18 år, de pågæl-
dende er forsvundet eller de pågældende har fået opholdstilladelse og
derfor er overgået til integration i kommunerne. I perioden 28. april 2016
til 2. juni 2016 har sagerne beroet på principielle overvejelser om, hvilket
tema og hvilke oplysninger, de pågældende skulle partshøres over.
Som det fremgår af Udlændingestyrelsens udtalelse af 28. april 2016 til
Folketingets Ombudsmand, tilstræber styrelsen at træffe hurtige afgørel-
ser i sagerne. Det indebærer bl.a., at styrelsen prioriterer sagernes be-
handling højt, og at der i Forsørgelseskontoret er etableret en særlig pro-
jektgruppe på 3 medarbejdere, der med reference til kontorets ledelse
gennemfører mundtlige partshøringer og udarbejder afgørelser i sagerne.
Ad. 2
Udlændingestyrelsen kan oplyse, at der efter de foreliggende oplysninger
ikke efter den 10. februar 2016 er indrejst par, hvor mindst en af parterne
har oplyst at være under 18 år. Styrelsen bemærker dog, at der er to til-
fælde, hvor styrelsen først efter 10. februar 2016 er blevet opmærksom-
me på, at der var tale om en mindreårig, som er indrejst sammen med en
ægtefælle/samlever.
Ad. 3
Som det fremgår af Udlændingestyrelsens brev af 28. april 2016 til Folke-
tingets Ombudsmand, er Udlændingestyrelsen i færd med at udarbejde
retningslinjer til operatørerne om indkvartering af mindreårige, som har
indgået ægteskab eller er samlevende med en person, som også ophol-
der sig i Danmark.
Retningslinjerne vil bl.a. indeholde oplysninger om, hvilken rolle styrelsen
henholdsvis indkvarteringsoperatørerne spiller i forbindelse med en be-
slutning om indkvartering.
Udlændingestyrelsen forventer, at retningslinjerne vil blive udsendt til
indkvarteringsoperatørerne inden udgangen af uge 26. Udlændingesty-
relsen vil samtidig sende en kopi af retningslinjerne til Folketingets Om-
budsmand.”
UDKAST TIL REDEGØRELSE
41/55
I brev af 14. juli 2016 anførte Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet
bl.a. følgende som svar på min supplerende høring af 13. juni 2016:
”I relation til ombudsmandens anmodning af 13. juni skal ministeriet be-
mærke, at der ikke i Udlændingestyrelsen foreligger yderligere akter mv.,
der kan belyse de retlige overvejelser, som ministeriet foretog forud for
udstedelsen af udlændinge-, integrations- og boligministerens instruks af
10. februar 2016. I ministeriet foreligger alene en ikke-journaliseret intern
e-mail af 9. februar 2016, som ved en fejl ikke blev medsendt ministeriets
brev af 30. maj 2016. Denne vedlægges.
2. Folketingets Ombudsmand har ved brev af 13. juni 2016 endvidere
anmodet ministeriet om – i det omfang disse overvejelser ikke fremgår af
det yderligere materiale – at redegøre for de overvejelser, som ministeri-
et forud for indkvarteringsinstruksen gjorde sig med hensyn til instruk-
sens overensstemmelse med menneskerettighederne og forvaltningsret-
lige regler og grundsætninger.
Ministeriet kan i den anledning oplyse, at ministeriet forud for udlændin-
ge-, integrations- og boligministerens udsendelse af instruksen den 10.
februar 2016 foretog en række undersøgelser og havde en række drøf-
telser vedrørende rammerne for den fremtidige indkvarteringsordning,
herunder i forhold til Danmarks internationale forpligtelser og dansk ret i
øvrigt. Disse undersøgelser og drøftelser har hovedsageligt fundet udtryk
mundtligt og er derfor i begrænset omfang afspejlet i de fremsendte ak-
ter.
Undersøgelserne vedrørte bl.a. visse forvaltningsretlige spørgsmål, her-
under betingelserne om hjemmel og saglighed i forbindelse med en ge-
nerel praksisændring. Undersøgelserne vedrørte endvidere de rammer
for indkvarteringsordningen, som følger af Danmarks internationale for-
pligtelser. Der henvises herom til pkt. 2.1-2.3.
2.1. Ministeriets overvejelser tog bl.a. afsæt i, at indkvarteringsordningen
på den ene side skulle varetage hensynet til barnets tarv (i denne sam-
menhæng hensynet til den mindreårige ægtefælle eller samlever) og til
beskyttelsen af de retlige normer for samlivsforhold, som gælder i Dan-
mark, herunder reglerne om den seksuelle lavalder og om ulovlig sam-
livstvang, og på den anden side ikke gøre usaglige eller uforholdsmæs-
sige indgreb i familielivet (ligesom ordningen også skulle varetage hen-
synet til barnets tarv i forhold til parrets eventuelle børn).
Overvejelserne tog endvidere afsæt i, at der er overladt udlændingemyn-
dighederne relativt vide rammer ved administrationen af indkvarterings-
UDKAST TIL REDEGØRELSE
42/55
ordningen, jf. udlændingelovens § 42 a, stk. 7. Der er således efter såvel
bestemmelsens ordlyd som forarbejder overladt Udlændingestyrelsen et
væsentligt skøn ved administrationen af indkvarteringsordningen, herun-
der i forhold til de hensyn, der kan indgå ved udstedelsen af et flyttepå-
bud. Herved henvises navnlig til de specielle bemærkninger til bestem-
melsen i lovforslag nr. 130 af 30. januar 2013, hvor der fremgår følgende:
ʻTil nr. 15 (§ 42 a, stk. 7 og 8)
Med det foreslåede stk. 7, som bliver den almindelige indkvarteringsre-
gel, fremhæves det, at Udlændingestyrelsen ved indkvarteringen så vidt
muligt skal tage hensyn til, om der er tale om nyankomne asylansøgere
eller afviste asylansøgere. Indkvarteringen er allerede i dag i et vist om-
fang målrettet, men med ændringen tydeliggøres dette.
Bestemmelsens formål er således at sikre en mere målrettet indkvarte-
ring, således at asylansøgere placeres der, hvor det efter en konkret vur-
dering er mest hensigtsmæssigt i forhold til den fase, den enkelte ansø-
ger befinder sig i.
Den mere målrettede indkvartering indebærer bl.a., at nyankomne asyl-
ansøgere i videst muligt omfang skal indkvarteres i modtagecentre, mens
afviste asylansøgere og administrativt udviste udlændinge i videst muligt
omfang indkvarteres i andre centre. Ved beslutning om indkvartering i
udrejsecenter som en motivationsfremmende foranstaltning for en afvist
asylansøgerfamilie, der ikke medvirker til udrejsen, vil der skulle tages
hensyn til børns skolegang og trivsel i øvrigt, herunder i forhold til at en
børnefamilie kan blive boende længst muligt i en særlig bolig, jf. § 42 a,
stk. 8, inden udrejsen. Herudover indebærer bestemmelsen, at der ved
indkvarteringen også vil skulle tages hensyn til sårbare personer, herun-
der uledsagede mindreårige, seksuelle minoriteter og transkønnede.
For så vidt angår udlændinge på tålt ophold og udlændinge, der er udvist
ved dom og ikke er varetægtsfængslede efter udlændingelovens § 35, vil
det fortsat følge af udlændingelovens § 42 a, stk. 8, som bliver til stk. 9,
at Udlændingestyrelsen, medmindre særlige grunde taler derimod, skal
træffe bestemmelse om, at de skal tage ophold på et bestemt indkvarte-
ringssted. Det forudsættes i den forbindelse, at Udlændingestyrelsen
henviser disse udlændinge til at tage ophold på et udrejsecenter.
Efter bestemmelsen vil Udlændingestyrelsen også kunne bestemme, at
der vil skulle ske flytning af en udlænding fra et center til et andet. Det er
ikke muligt udtømmende at angive de hensyn, som kan begrunde en flyt-
ning. En flytning vil således bl.a. kunne være begrundet i den almindelige
indkvarteringssituation, herunder Udlændingestyrelsens ønske om en
UDKAST TIL REDEGØRELSE
43/55
mere effektiv udnyttelse af centerkapaciteten. Hertil kommer, at alminde-
lige ordenshensyn også vil kunne begrunde en flytning. Der kan være
opståede modsætningsforhold mellem udlændinge på et center, som
nødvendiggør en flytning, ligesom en flytning kan være nødvendig, hvis
en udlænding f.eks. har udvist voldelig og truende adfærd over for per-
sonalet.
Herudover skal Udlændingestyrelsen også kunne pålægge en udlænding
at tage ophold på et indkvarteringssted efter Udlændingestyrelsens
nærmere bestemmelse, hvis det skønnes hensigtsmæssigt for at sikre en
udlændings tilstedeværelse eller medvirken sagens behandling eller ud-
rejsen. Bestemmelsen kan således også anvendes som en motivations-
fremmende foranstaltning. Det forudsættes således, at bestemmelse om
indkvartering i udsendelsesfasen sker i samarbejde med Rigspolitiet med
henblik på at sikre en så effektiv tilrettelæggelse af udsendelsessamar-
bejdet som mulig.
Vurderingen af, om det er hensigtsmæssigt at pålægge en afvist asylan-
søger at tage ophold på et bestemt center, beror på en konkret vurdering
af, bl.a. hvor længe den afviste asylansøger har været i udsendelsespo-
sition samt udsigterne til at kunne gennemføre en tvangsmæssig udsen-
delse. Det vil også kunne indgå i vurderingen, om det fornødne grundlag
for en tvangsmæssig udsendelse er til stede eller ej. Hvis det ikke er til
stede, vil udlændingens samarbejde med Rigspolitiet, Nationalt Udlæn-
dingecenter (NUC) typisk være påkrævet, hvilket vil kunne begrunde en
overflytning til et center tæt på NUC’s afdeling i Center Sandholm.
Efter det foreslåede 3. pkt. kan Udlændingestyrelsen, hvis en udlænding
ikke efterkommer Udlændingestyrelsens anvisning om indkvartering, på-
lægge udlændingen at tage ophold på det pågældende indkvarterings-
sted. I praksis er der ikke problemer med at få udlændingene til at efter-
komme Udlændingestyrelsens anvisninger om indkvartering, og indkvar-
teringen sker i disse situationer som led i Udlændingestyrelsens alminde-
lige virksomhed og har karakter af faktisk forvaltningsvirksomhed. Et på-
læg vil derimod udgøre en afgørelse i forvaltningslovens forstand, hvilket
indebærer, at forvaltningslovens regler om bl.a. partshøring skal iagtta-
ges.
Udlændingestyrelsens afgørelser kan ikke påklages til Justitsministeriet.
Dette svarer til den gældende ordning.
[ ] ʼ
UDKAST TIL REDEGØRELSE
44/55
2.2. Resultatet af undersøgelserne blev som bekendt, at det blev fastlagt
som udgangspunkt for indkvarteringsordningen, at mindreårige ægtefæl-
ler og samlevere skal indkvarteres separat på asylcentrene.
Som nævnt i ministeriets brev af 30. maj 2016 vil ministeriet redegøre
uddybende for de retlige hensyn, der ligger til grund for indkvarterings-
ordningen, i den vejledning om fortolkningen af Danmarks internationale
forpligtelser, som vil være klar i løbet af sommeren 2016, og som mini-
steriet vil oversende til ombudsmanden.
Om hensynene bag indkvarteringsordningens udgangspunkt – og der-
med sagligheden af indkvarteringsinstruksen – kan dog foreløbigt supple-
rende oplyses følgende:
Det primære hensyn bag indkvarteringsinstruksens udgangspunkt om
separat indkvartering er hensynet til barnets tarv (i denne sammenhæng
hensynet til den mindreårige ægtefælle eller samlever). Instruksen tilsig-
ter således navnlig at sikre, at indkvarteringen i asylsystemet ikke bidra-
ger til at fastholde en mindreårig i et tvangsægteskab eller tvangssamliv,
samt – ud fra hensynet til, at ægteskab o. lign. indgås af personer, som
er tilstrækkeligt modne og forstår betydningen af dispositionen – at give
den mindreårige en mulighed for en betænkningsperiode, hvor vedkom-
mende kan overveje, om ægteskabet eller samlivet er frivilligt. Det be-
mærkes herved, at lignende betragtninger om ʻmodenhedʼ ligger til grund
for de danske regler om, at der som udgangspunkt gælder et alderskrav
på 18 år for at indgå ægteskab i Danmark.
Instruksen tilsigter endvidere at varetage hensynet til at forhindre over-
trædelser af de retlige normer for samlivsforhold, som gælder i Danmark,
herunder navnlig reglerne om den seksuelle lavalder og om ulovlig tvang.
Dette hensyn er overlappende med hensynet til barnets tarv.
2.3. Det blev ved udstedelsen af indkvarteringsinstruksen lagt til grund
som en klar forudsætning for indkvarteringsordningens lovlighed – og ud-
trykkeligt anført over for Udlændingestyrelsen, jf. pkt. 2.4 – at der ville
være tilfælde, hvor der af hensyn til Danmarks internationale forpligtelser
skulle gøres undtagelse til indkvarteringsinstruksens udgangspunkt.
Det blev således forud for indkvarteringsinstruksens udstedelse drøftet
og lagt til grund, at udlændingemyndighederne skal indkvartere parterne
sammen i alle tilfælde, hvor det vil være i strid med Den Europæiske
Menneskerettighedskonventions artikel 8 eller FN’s Konvention om Bar-
nets Rettigheder at indkvartere parterne hver for sig.
UDKAST TIL REDEGØRELSE
45/55
Det bemærkes i forlængelse heraf, at Udlændingestyrelsen også forud
for udstedelsen af instruksen indkvarterede par, hvor den ene person er
under 15 år, separat på asylcentrene, ligesom der i forhold til indkvarte-
ring af personer mellem 15 og 18 år blev foretaget en individuel vurde-
ring. Der henvises til Udlændingestyrelsens udtalelse af 28. april 2016.
2.4. Ombudsmanden henviser i sit brev til, at hverken pressemeddelel-
sen eller den instruks, som Udlændingestyrelsen sendte til indkvarte-
ringsoperatørerne den 10. februar 2016, indeholdt nærmere retningslinjer
om, at myndighederne i hver enkelt sag skal overveje, om adskillelse af
ægtefæller eller samlevende vil være i strid med gældende ret. På den
baggrund anmoder ombudsmanden ministeriet om at oplyse, om instruk-
sen af 10. februar 2016 efter ministeriets opfattelse var lovlig.
Ministeriet skal i den anledning bemærke, at det er korrekt, at presse-
meddelelsen og instruksen af 10. februar 2016 umiddelbart fremstod
undtagelsesfri.
Ministeriet skal samtidig bemærke, at instruksen af 10. februar 2016 ved-
rørte den generelle indkvarteringsordning, og at det i alle tilfælde – uan-
set om dette udtrykkeligt fremgår af en ministers instruks – gælder, at
danske myndigheder skal administrere i overensstemmelse med gæl-
dende ret, herunder Danmarks internationale forpligtelser. Det gælder
naturligvis også for Udlændingestyrelsens administration af indkvarte-
ringsordningen på asylcentrene.
Videre skal ministeriet bemærke, at det mundtligt har været tilkendegivet
over for Udlændingestyrelsen ved flere lejligheder, at der ville være til-
fælde, hvor der af hensyn til Danmarks internationale forpligtelser skulle
gøres undtagelse til udgangspunktet om separat indkvartering, og at Ud-
lændingestyrelsen i disse tilfælde naturligvis skulle administrere ordnin-
gen i overensstemmelse med Danmarks internationale forpligtelser, dvs.
indkvartere parrene sammen.
Dette blev således bl.a. drøftet på et koncerndirektionsmøde afholdt den
10. februar 2016 – samme dag som indkvarteringsinstruksens udstedel-
se – hvor bl.a. Udlændingestyrelsens direktør deltog. Der udarbejdes ik-
ke referater af drøftelser på koncerndirektionsmøder.
Endvidere har der efter instruksens udstedelse løbende været en dialog
mellem departementet og Udlændingestyrelsen om forståelsen af de ge-
nerelle retlige rammer for indkvarteringsordningen. Bl.a. har Udlændin-
gestyrelsen som tidligere anført forelagt departementet en række gene-
relle spørgsmål om forståelsen af Danmarks internationale forpligtelser,
og visse af disse spørgsmål har været foreløbigt drøftet på møder mel-
UDKAST TIL REDEGØRELSE
46/55
lem departementet og styrelsen. Ministeriet er som bekendt ved at ud-
færdige en vejledning om fortolkningen af Danmarks internationale for-
pligtelser, som forventes at foreligge senest sommeren 2016.
Det bemærkes i forlængelse heraf, at det er ministeriets klare opfattelse,
at Udlændingestyrelsen ved administrationen af indkvarteringsordningen
– lige fra instruksens udstedelse den 10. februar 2016 – har lagt til grund,
at denne skulle administreres i overensstemmelse med Danmarks inter-
nationale forpligtelser.
Herved bemærkes, at Udlændingestyrelsen i umiddelbar forlængelse af
ministerens instruks af 10. februar 2016 om straks at skille de mindreåri-
ge samboende par på asylcentrene ad besluttede at skille 23 par ad,
men foreløbigt lod 5 par forblive indkvarteret sammen. I relation til de
sidstnævnte 5 par fandt Udlændingestyrelsen således, at disse sager
rejste væsentlige retlige spørgsmål, herunder om forholdet til Danmarks
internationale forpligtelser, som krævede nærmere overvejelser. Det be-
mærkes, at Udlændingestyrelsen fortsat ikke har skilt 4 af disse par ad.
Kun 1 af de par, der ikke blev adskilt i umiddelbar forlængelse af ministe-
rens instruks, er herefter blevet adskilt, og dette er sket i overensstem-
melse med den ene parts eget ønske. 1 par er udeblevet, og 1 par er
overgået til integration i en kommune. For så vidt angår de resterende 2
par, der ikke blev adskilt i umiddelbar forlængelse af ministerens instruks,
pågår der fortsat nærmere overvejelser om afvejningen af forskellige
hensyn, herunder i forhold til Danmarks internationale forpligtelser.
Ministeriet skal endvidere bemærke, at det forhold, at der i visse tilfælde
skal gøres undtagelse til indkvarteringsordningens udgangspunkt om se-
parat indkvartering, ikke alene har været tilkendegivet internt. Udlændin-
ge-, integrations- og boligministeren har således i en række tilfælde ori-
enteret herom offentligt.
Udlændinge-, integrations- og boligministeren har bl.a. oplyst under sam-
råd Z, der blev afholdt den 15. marts 2016, at ministerens instruks om
den separate indkvartering omhandlede en generel praksisændring, og
at der i helt særlige tilfælde skulle gøres undtagelse fra udgangspunktet
om den separate indkvartering. Ministeren oplyste endvidere om undta-
gelsesmuligheden i sin besvarelse af 25. april 2016 af Institut for Menne-
skerettigheders henvendelse vedrørende indkvarteringsordningen og ef-
terfølgende i besvarelsen af 9. maj 2016 af spørgsmål nr. 513 fra Folke-
tingets Udlændinge-, Integrations- og Boligudvalg.
3. Ministeriet skal afslutningsvist oplyse, at Udlændingestyrelsen den 1.
juli 2016 har udstedt retningslinjer til indkvarteringsoperatørerne om ind-
kvartering af mindreårige asylansøgere, som har indgået ægteskab eller
UDKAST TIL REDEGØRELSE
47/55
er samlevende med en person, som opholder sig i Danmark. Retningslin-
jerne vedlægges til ombudsmandens orientering ligesom de den 7. juli
2016 er sendt til orientering til Folketingets Udlændinge-, Integrations- og
Boligudvalg.”
I brev af 1. august 2016 sendte Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet
mig ”korrigerede og helt opdaterede oplysninger vedrørende status i de 5 sa-
ger”, som var omtalt i ministeriets brev af 14. juli 2016.
Af e-mailen fremgik følgende:
”Hermed opdaterede tal, som både afspejler situationen i dag og den 14.
juli 2016:
- Der var 5 sager, hvor Udlændingestyrelsen ikke adskilte parret.
- Styrelsen har fortsat ikke adskilt 4 af disse par ad.
- Kun 1 af de par, der ikke blev adskilt i umiddelbar forlængelse af mi-
nisterens instruks, er herefter blevet adskilt, og dette er sket i over-
ensstemmelse med den ene parts eget ønske.
- 1 par er udeblevet.
- 1 par er overgået til integration i en kommune.
- I 1 sag er begge parter nu fyldt 18 år.
- For så vidt angår det resterende par, der ikke blev adskilt i umiddel-
bar forlængelse af ministerens instruks, traf Udlændingestyrelsen
den 6.juli 2016 afgørelse om, at parret fortsat måtte være indkvarte-
ret sammen.”
I brev af 15. august 2016 skrev jeg følgende til Udlændinge-, Integrations- og
Boligministeriet:
”1. Jeg har modtaget ministeriets udtalelse af 14. juli 2016 om ministeri-
ets instruks af 10. februar 2016 om at adskille 15-17-årige ægtefæller og
samlevende.
Jeg har herefter ikke grundlag for at bede ministeriet om yderligere op-
lysninger vedrørende ministeriets instruks af 10. februar 2016, men jeg
afventer fortsat at modtage ministeriets generelle vejledning vedrørende
rækkevidden af Danmarks internationale forpligtelser i sager om indkvar-
tering af mindreårige ægtefæller.
Ministeriet har tidligere oplyst, at vejledningen forventes at foreligge i lø-
bet af sommeren 2016.
UDKAST TIL REDEGØRELSE
48/55
Jeg beder ministeriet om senest den 22. august 2016 at oplyse, hvornår
ministeriet nærmere forventer at kunne sende mig vejledningen i endelig
form.
Når jeg har modtaget vejledningen i endelig form, vil jeg foretage min
vurdering af ministeriets instruks af 10. februar 2016 og af ministeriets
generelle vejledning.
2. Udlændingestyrelsen og ministeriet har senest henholdsvis den 29. ju-
ni og 1. august 2016 meddelt mig oplysninger om status for konkrete sa-
ger om adskillelse af mindreårige ægtefæller og samlevende.
Til ministeriets orientering vedlægger jeg en kopi af styrelsens brev af 29.
juni 2016 til mig og af mit brev af dags dato til Udlændingestyrelsen, hvori
jeg beder styrelsen om at oplyse mig om status i de sager, som styrelsen
genoptog den 28. april 2016.
Jeg beder ministeriet om – efter at have indhentet oplysninger fra Ud-
lændingestyrelsen – senest den 29. august 2016 at meddele mig føl-
gende:
a. Er der efter Udlændingestyrelsens oplysninger herom i brev af 29. juni
2016 indrejst ægtepar eller samlevende, hvoraf den ene eller begge par-
ter er 15-17-årig? I givet fald beder jeg om at få oplyst, om de pågælden-
de par er blevet adskilt i forbindelse med indkvarteringen eller senere.
b. Udlændingestyrelsen oplyste i brevet af 29. juni 2016, at styrelsen ef-
ter den 10. februar 2016 i to tilfælde er blevet opmærksom på, at der var
tale om samlevende mindreårige.
Jeg beder om at modtage oplysninger om, hvad der er sket i disse to til-
fælde.
c. Det fremgår af Udlændingestyrelsens e-mail af 1. august 2016 – som
ministeriet samme dag videresendte til mig – at et af de fem par, som
styrelsen ikke havde adskilt, den 6. juli 2016 blev meddelt tilladelse til
fortsat fælles indkvartering. Det fremgår ikke, hvorfor styrelsen i dette til-
fælde har meddelt tilladelse.
Jeg beder om oplysninger om begrundelsen for tilladelsen. I det omfang
begrundelsen fremgår af sagens akter, kan oplysningerne gives ved at
sende mig kopi af akterne i sagen.
UDKAST TIL REDEGØRELSE
49/55
Jeg beder endvidere om at få oplyst, om Udlændingestyrelsen har ud-
stedt andre tilladelser til fortsat fælles indkvartering af 15-17-årige ægte-
fæller eller samlevende.”
I brev af samme dag (den 15. august 2016) til Udlændingestyrelsen skrev jeg
bl.a. følgende:
”1. Jeg har modtaget Udlændingestyrelsens udtalelse af 29. juni 2016 om
styrelsens sagsbehandlingstid i de sager om flyttepåbud, som styrelsen
genoptog den 28. april 2016.
Jeg har endvidere modtaget styrelsens retningslinjer af 1. juli 2016 for
indkvartering af mindreårige asylansøgere, som har indgået ægteskab el-
ler er samlevende med en person, som opholder sig i Danmark.
Det fremgår af styrelsens e-mail af 1. juli 2016 til mig, at styrelsen sam-
me dag har sendt retningslinjerne til indkvarteringsoperatørerne.
I fortsættelse heraf beder jeg styrelsen om senest den 22. august 2016
at oplyse mig om den aktuelle status i de genoptagne sager. I det om-
fang der er genoptagne sager, som der endnu ikke er truffet afgørelse i,
beder jeg styrelsen om samtidig at oplyse, hvornår styrelsen forventer at
træffe afgørelse i de resterende sager.”
I brev af 22. august 2016 til mig oplyste Udlændinge-, Integrations- og Bolig-
ministeriet, at ministeriets vejledning om fortolkningen af Danmarks internati-
onale forpligtelser i sager om Udlændingestyrelsens indkvartering af mindre-
årige ægtefæller og samlevere på asylcentrene nu forventedes færdiggjort i
september 2016, og at vejledningen herefter ville blive oversendt til såvel mig
som Folketingets Udlændinge-, Integrations- og Boligudvalg.
I et brev af samme dag (den 22. august 2016) til mig skrev Udlændingestyrel-
sen følgende om status på de genoptagne sager:
”Ved brev af 15. august 2016 til Udlændingestyrelsen har Folketingets
Ombudsmand bedt Udlændingestyrelsen om at oplyse den aktuelle sta-
tus i de genoptagne sager om indkvartering af mindreårige udlændinge
med ægtefæller eller samlevere.
Udlændingestyrelsen skal hermed oplyse, at vi fra og med den 10. febru-
ar 2016 og til dags dato har registreret i alt 36 gifte eller samlevende par,
hvoraf den ene eller begge parter er mindreårige.
Udlændingestyrelsen har pr. 29. juni 2016 afsluttet 19 af disse sager som
følge af, at den mindreårige ægtefælle er fyldt 18 år, eller de pågældende
UDKAST TIL REDEGØRELSE
50/55
er forsvundet eller har fået opholdstilladelse og derfor er overgået til inte-
gration i en kommune.
Siden den 29. juni 2016 er der indrejst ét par, hvoraf den ene af parterne
er registreret som mindreårig.
Af de i alt 17 sager, som er blevet behandlet, siden Udlændingestyrelsen
genoptog sagerne, har i alt seks par fået tilladelse til at være indkvarteret
sammen. Et par har fået opholdstilladelse og overgik til integration den 7.
juli 2016. Fire par er fortsat adskilt som følge af, at kvinden har bedt om
adskillelse fra manden, mens seks par har fået afslag på fælles indkvar-
tering.
Af de seks par, som har fået afslag på fælles indkvartering, er et par ef-
terfølgende indkvarteret sammen igen, eftersom den mindreårige ægte-
fælle nu er fyldt 18 år.
I de fem sager, hvor parterne fortsat er adskilt, vil vi – af egen drift – lø-
bende foretage en revurdering af sagerne.”
I brev af 1. september 2016 besvarede ministeriet mit brev af 15. august 2016
således:
”Folketingets Ombudsmand har ved brev af 15. august 2016 anmodet
om, at ministeriet ‒ efter at have indhentet oplysningerne fra Udlændin-
gestyrelsen ‒ meddeler ombudsmanden en række oplysninger vedrø-
rende konkrete sager om indkvartering af mindreårige ægtefæller og
samlevende på asylcentrene (jf. pkt. 2, litra a-c, i ombudsmandens hen-
vendelse).
Ministeriet har til brug for besvarelsen af henvendelsen indhentet et bi-
drag fra Udlændingestyrelsen, der har oplyst følgende:
’Styrelsen kan i relation til spørgsmål nr. a) oplyse, at der siden den 29.
juni 2016 er indrejst ét par, hvor kvinden var under 18 år. Parret indrejste
den 18. juli, hvorefter de blev indkvarteret i Center Sandholm på separate
værelser. Den 20. juli blev den mindreårige kvinde indkvarteret på Bør-
necenter Annebergparken, mens manden blev indkvarteret i Center Avn-
strup. Den 4. august 2016 traf vi ‒ efter forudgående partshøring ‒ afgø-
relse om, at de pågældende fortsat ikke kunne indkvarteres sammen. I
forbindelse med indledende asylsamtale den 10. august 2016 kom det
frem, at den kvindelige parts fødselsdato retteligt er den 16. august 1998,
og at hun således den 16. august 2016 ville fylde 18 år. Den 16. august
2016 blev parret, i forlængelse af varsling af flytning den 12. august
2016, indkvarteret sammen i Center Faaborg.
UDKAST TIL REDEGØRELSE
51/55
Styrelsen kan i relation til spørgsmål nr. b) oplyse, at der er i alt to tilfæl-
de, hvor styrelsen efter den 10. februar 2016 er blevet opmærksom på
mindreårige, der var indkvarteret sammen med en ægtefælle eller sam-
lever.
I det første tilfælde er der tale om en mindreårig, der oprindeligt var regi-
streret som barn i en familie med bl.a. et forældrepar og en bror. Kvinden
har efter den 10. februar 2016 oplyst, at hun reelt ikke er familiens biolo-
giske barn, men derimod niece til forældrene i familien, og at hun i øvrigt
er blevet tvangsgift med familiens søn, der i forhold til den oprindelige re-
gistrering figurerede som hendes bror. Den 3. juni 2016 oplyste kvinden
desuden, at hun ønskede at blive indkvarteret adskilt fra den øvrige fami-
lie, og den 4. juni 2016 blev kvinden herefter indkvarteret på en hemme-
lig adresse på Sjælland.
I det andet tilfælde blev styrelsen i juni 2016 opmærksom på et mindre-
årigt ægtepar, der var indkvarteret som en del af en større familie sam-
men siden november 2015. De pågældende blev i juni adskilt, idet den
kvindelige part blev indkvarteret på et børnecenter, mens den mandlige
part blev hos sin familie på voksencenteret. Styrelsen traf den 22. juli
2016 ‒ efter forudgående partshøring ‒ afgørelse om, at de pågældende
fortsat ikke kunne indkvarteres sammen.
Styrelsen kan i relation til spørgsmål nr. c) oplyse, at styrelsen i fem sa-
ger har truffet afgørelse om, at parrene indkvarteres sammen. I disse sa-
ger har styrelsen konkret og individuelt vurderet, at det ville være i strid
med Den Europæiske Menneskerettighedskonvention og FN's konventi-
on om Barnets Rettigheder, hvis man ikke tillader fælles indkvartering af
parret.
Styrelsen har i forbindelse med den konkrete og individuelle vurdering,
som styrelsen har foretaget i sagerne lagt vægt på parternes alder, her-
under hvor stor aldersforskellen er, den mindreåriges modenhed, om par-
ret har børn sammen, om der foreligger et element af tvang, og om der i
øvrigt foreligger helt særlige omstændigheder, f.eks. i visse tilfælde af
sygdom.
Udlændingestyrelsen har ved vurderingen af den mindreåriges moden-
hed taget udgangspunkt i det samlede indtryk af pågældendes moden-
hed i forlængelse af bl.a. den foretagne partshøring i sagen. I alle de af-
gjorte sager er parterne blevet tilbudt at afgive bemærkninger til den af
styrelsen fremsendte partshøring ved en mundtlig samtale. I forbindelse
med de mundtlige samtaler, hvor der i hvert har deltaget to medarbejdere
fra Kontoret for indkvarteringsvilkår, er spørgetemaet fra partshøringen
UDKAST TIL REDEGØRELSE
52/55
gennemgået i detaljer, således at alle aspekter af partshøringen er blevet
grundigt belyst.
Styrelsens grundlag for vurdering af sagerne i relation til rækkevidden af
Danmarks internationale forpligtigelser er forlods sagernes afgørelse
drøftet med Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriets departement.
Det er korrekt forstået, at der er ét par ud af de i alt fem par, som styrel-
sen oprindelig ikke adskilte i forlængelse af instruksen af 10. februar,
hvor styrelsen har truffet afgørelse om fortsat indkvartering sammen. I
den konkrete sag, som ombudsmanden henviser til, har det særligt været
afgørende, at parret har børn og at forældrene er traumatiserede. Rele-
vante sundhedspersoner har i sagen bl.a. vurderet, at den fortsatte for-
ældreevne og omsorg over for børnene er aldeles afhængig af, at begge
forældrene bor sammen med børnene.
Akterne i denne sag vedlægges.’
Vedlagt fremsendes akterne som nævnt ovenfor.”
I brev af 18. oktober 2016 skrev jeg følgende til Udlændingestyrelsen:
”Jeg har modtaget Udlændingestyrelsens brev af 22. august 2016 med
oplysninger om status i de genoptagne sager om indkvartering af min-
dreårige udlændinge med ægtefæller eller samlevere. Jeg har endvidere
med Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriets brev af 1. september
2016 modtaget Udlændingestyrelsens oplysninger vedrørende en række
konkrete sager om indkvartering.
Det er oplyst i Udlændingestyrelsens brev af 22. august 2016, at styrel-
sen i perioden fra den 10. februar 2016 til den 22. august 2016 har regi-
streret i alt 36 gifte eller samlevende par, hvoraf den ene eller begge par-
ter er mindreårige.
I fortsættelse af de oplysninger, som jeg har modtaget fra Udlændinge-
styrelsen og ministeriet, beder jeg – for at sikre, at jeg har et tilstrækkeligt
sikkert overblik over sagerne – styrelsen om at sende mig supplerende,
faktuelle oplysninger vedrørende samtlige par, som er eller har været
omfattet af Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriets instruks af 10.
februar 2016 om adskilt indkvartering af visse asylansøgerpar.
Jeg henviser til det vedlagte skema, som jeg beder om, at styrelsen an-
vender som grundlag for sin besvarelse. Af skemaet fremgår de nærme-
re kategorier af oplysninger om hvert par, som jeg beder om.
UDKAST TIL REDEGØRELSE
53/55
Jeg beder i den forbindelse om, at Udlændingestyrelsen giver oplysnin-
ger også om par, som er omfattet af instruksen af 10. februar 2016, men
som ikke har været indkvarteret adskilt. Jeg beder også om, at styrelsen
giver oplysninger om par omfattet af instruksen, som er registreret efter
den 22. august 2016.
Særligt vedrørende yderste højre spalte i skemaet (Udgået – ikke længe-
re omfattet af instruksen) bemærker jeg, at der sigtes til de sager, hvori
jeg på baggrund af styrelsens brev af 22. august 2016 har forstået, at det
pågældende par ikke længere er omfattet af instruksen, fordi den min-
dreårige er fyldt 18 år, eller parret er overgået til integration eller forsvun-
det.
Jeg beder styrelsen om at sende mig oplysningerne via Udlændinge-, In-
tegrations- og Boligministeriet, som jeg har bedt om at sende mig oplys-
ningerne om senest 4 uger.”
Den 16. november 2016 modtog jeg følgende svar fra ministeriet sammen
med et udfyldt skema og kopi af ministerens svar af 26. september og 8. no-
vember 2016 på spørgsmål nr. 771 og 1008 fra Folketingets Udlændinge-,
Integrations- og Boligudvalg:
”1. Folketingets Ombudsmand har ved brev af 18. oktober 2016 anmodet
om ‒ via Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet ‒ at modtage
supplerende, faktuelle oplysninger fra Udlændingestyrelsen om de par,
som er eller har været omfattet af ministeriets instruks af 10. februar
2016 om adskilt indkvartering af visse asylansøgerpar. Ombudsmanden
har anmodet om at modtage oplysningerne i et fremsendt skema.
Udlændingestyrelsen har i den forbindelse udarbejdet det vedlagte ske-
ma, som er opdateret pr. 3. november 2016. Styrelsen har oplyst, at det
af ombudsmanden fremsendte skema er tilrettet på enkelte punkter med
henblik på at sikre ombudsmanden et så fyldestgørende billede som mu-
ligt, jf. nedenfor.
Udlændingestyrelsen har endvidere oplyst følgende:
’Udlændingestyrelsen besluttede den 28. april 2016, at styrelsen i forhold
til alle de sager, som allerede var afgjort på dette tidspunkt, ville genop-
tage sagerne og foretage en fyldestgørende partshøring. Som det frem-
går af Udlændingestyrelsens brev af 29. juni 2016 til Folketingets Om-
budsmand, har sagerne i perioden 28. april 2016 til 2. juni 2016 beroet
på principielle overvejelser om, hvilket tema og hvilke oplysninger de på-
gældende skulle partshøres over.
UDKAST TIL REDEGØRELSE
54/55
Med henblik på at sikre Folketingets Ombudsmand et så fyldestgørende
billede af sagernes behandling som muligt, har styrelsen medtaget dato-
en for det første sagsskridt i disse genoptagelsessager i vedlagte skema.
Udlændingestyrelsen har desuden medtaget oplysninger om styrelsens
løbende revurdering af de sager, hvori der er truffet afgørelse om separat
indkvartering.’
2. Om sagsforløbet i genoptagelsessagerne skal ministeriet bemærke
følgende:
Det fremgår bl.a. af Udlændingestyrelsens skema, at der er eksempler
på, at par omfattet af indkvarteringsinstruksen af 10. februar 2016 har
været indkvarteret adskilt i samlet op til ca. 4½ måned, før Udlændinge-
styrelsen har truffet en afgørelse i deres genoptagelsessag (dvs. for
iværksættelsen af den adskilte indkvartering til afgørelsestidspunktet i
genoptagelsessagen). I visse af disse sager var udfaldet af afgørelses-
sagen, at parterne blev indkvarteret sammen, fordi det ville være i strid
med Danmarks internationale forpligtelser at opretholde den separate
indkvartering, mens udfaldet i andre sager var, at den adskilte indkvarte-
ring kunne opretholdes. Der henvises herved også til udlændinge-, inte-
grations- og boligministerens besvarelse af 26. september 2016 af Ud-
lændinge-, Integrations- og Boligudvalgets spørgsmål nr. 771 og til ud-
lændinge-, integrations- og boligministerens besvarelse af 8. november
2016 af Udlændinge-, Integrations- og Boligudvalgets spørgsmål nr.
1008 (vedlagt).
Udlændingestyrelsen har som nævnt oplyst, at sagerne i perioden fra
den 28. april 2016 til den 2. juni 2016 beroede på principielle overvejelser
om, hvilket tema og hvilke oplysninger de pågældende skulle partshøres
over. Endvidere fremgår det af skemaet, at der i alle sager er truffet afgø-
relse i genoptagelsessagen inden for ca. 2½ måned fra det tidspunkt,
hvor Udlændingestyrelsen besluttede at foretage en egentlig partshøring
i sagerne, dvs. fra beslutningen om at genoptage sagerne den 28. april
2016.
Hertil kommer, at det fremgår af skemaet, at der i ’nye’ sager ‒ dvs.
sager, hvor parterne er ankommet til Danmark, efter de nye partshø-
ringsprocedurer blev fastlagt den 2. juni 2016 ‒ er truffet afgørelse i
sagerne inden for ca. 1 måned. Dette skal også ses i lyset af, at par
skal indkvarteres sammen, mens deres sag bliver vurderet af Udlæn-
dingestyrelsen, hvis der foreligger helt særlige omstændigheder, jf.
pkt. 2.1.1 i Udlændingestyrelsens retningslinjer af 1. juli 2016.
Det fremgår desuden af Udlændingestyrelsens besvarelse til om-
budsmanden af 29. juni 2016, at Udlændingestyrelsen tilstræber at
UDKAST TIL REDEGØRELSE
55/55
træffe afgørelser hurtigt i sagerne, og at dette bl.a. indebærer, at
styrelsen prioriterer sagernes behandling højt, og at der i Kontoret
for Indkvarteringsvilkår (tidligere Forsørgelseskontoret) i styrelsen
er etableret et særligt team på 3 medarbejdere til behandlingen af
sagerne.
Udlændingestyrelsen har oplyst, at styrelsen pr. 3. november 2016 ikke
har nogen verserende sager om adskilt indkvartering af visse asylansø-
gerpar.
3. Ministeriet har ikke bemærkninger til skemaets oplysninger om Ud-
lændingestyrelsens revurderinger af sager omfattet af indkvarterings-
instruksen af 10. februar 2016.
Ministeriet skal generelt bemærke, at Udlændingestyrelsen i tilfælde,
hvor den separate indkvartering konkret måtte være af længere varig-
hed, vil have pligt til løbende at revurdere afgørelsen om den separate
indkvartering. Det samme gælder, hvis konkrete grunde i øvrigt tilsi-
ger, at afgørelsen revurderes løbende.
Ministeriet skal desuden bemærke, at parrene vil have mulighed for at
søge om genoptagelse af deres indkvarteringssag på et hvilket som
helst tidspunkt, og at myndighederne, såfremt betingelserne for gen-
optagelse er opfyldt, også i disse tilfælde således vil skulle foretage
en fornyet vurdering under inddragelse af Danmarks internationale
forpligtelser.”
Den 12. december 2016 sendte ministeriet mig ministeriets notat af samme
dato om fortolkningen af Danmarks internationale forpligtelser i sager om Ud-
lændingestyrelsens indkvartering af mindreårige ægtefæller og samlevere på
asylcentrene.