Grund- og nærhedsnotat om kreditorrækkefølgen ved genopretning og afvikling af kreditinstitutter og investeringsselskaber (BRRD)

16. January 17
17/00328-1
bni-dep
GRUND- OG NÆRHEDSNOTAT TIL
FOLKETINGETS EUROPAUDVALG
Kommissionens forslag til ændring af direktivet om genopretning og
afvikling af kreditinstitutter og investeringsselskaber (BRRD) fsva.
rangorden for national insolvens for usikrede gældsinstrumenter,
KOM(2016) 853
1. Resumé
Kommissionen præsenterede den 23. november 2016 en række reformfor-
slag til revision af den finansielle regulering. Forslagene har til hensigt
yderligere at styrke de finansielle virksomheders modstandsdygtighed
mod fremtidige finansielle kriser.
Et af forslagene er forslaget om revision af BRRD fsva. rangorden for
national insolvens for usikrede gældsinstrumenter, som skal ses i lyset af,
at den internationale TLAC-standard (Total Loss Absorbing Capacity)
skal implementeres i EU. TLAC-standarden, som kun gælder for de glo-
balt systemisk vigtige banker (G-SIFI’er), kræver at disse banker skal
holde tilstrækkelig med nedskrivningsegnede passiver. Efter TLAC-
standarden skal de nedskrivningsegnede passiver være subordinerede,
således at der er fuld sikkerhed om at de kan nedskrives før andre simple
kreditorer i tilfælde af, at en G-SIFI skal krisehåndteres. Derved skabes
transparens om, hvilke kreditorer har risiko for at lide tab og i hvilken
rækkefølge.
Det gældende krav om nedskrivningsegnede passiver i BRRD, det såkald-
te NEP-krav som gælder for alle banker (ikke kun G-SIFI’er), stiller ikke
krav om, at passiverne skal være subordinerede. Det foreslås at ændre på
rammerne for insolvensbehandling af gældsinstrumenter i en afviklingssi-
tuation i BRRD, ved at stille krav om subordination.
2. Baggrund
Kommissionens forslag til ændring af direktivet om genopretning og af-
vikling af kreditinstitutter og investeringsselskaber (BRRD) fsva. rangor-
den for national insolvens for usikrede gældsinstrumenter (herefter for-
slaget) er en del af Kommissionens pakke af reformforslag, der har til
formål at styrke europæiske bankers modstandsdygtighed yderligere. For-
slaget skal således ses i sammenhæng med Kommissionens forslag til
Europaudvalget 2016
KOM (2016) 0853 Bilag 1
Offentligt
2/6
ændring af CRR (KOM(2016) 850), SRMR (KOM(2016) 851), BRRD
(KOM(2016) 852) og CRD IV (KOM(2016) 854).
Siden den seneste finanskrise er der i EU gennemført betydelige reformer
af de lovgivningsmæssige rammer for den finansielle sektor. Reformerne
er gennemført for dels at styrke de finansielle virksomheders modstands-
dygtighed mod fremtidige kriser, dels at sikre, at der ikke for fremtiden
vil være behov for, at medlemslandene redder finansielle virksomheder
hvis de kommer i problemer og derved bliver en byrde for skatteborgerne.
Formålet med BRRD er således at sikre en robust ramme for afvikling af
nødlidende eller forventeligt nødlidende banker, bl.a. for at reducere af-
viklingens konsekvenser for den finansielle stabilitet og offentlige finan-
ser. I BRRD stilles der derfor et minimumskrav til kapitalgrundlag og
nedskrivningsegnede passiver (NEP-krav) for kreditinstitutter i EU.1
NEP-kravet skal sikre, at der er tilstrækkelig med tabsabsorberende kapa-
citet i det enkelte institut i tilfælde af en afviklingssituation.
På globalt plan vedtog G20-landene i september 2015 den såkaldte ”Total
Loss-Absorbing Capacity”-standard (TLAC), der skal sikre, at globalt
systemisk vigtige banker (G-SIFI’er) har tilstrækkeligt tabsabsorberende
instrumenter i en afviklingssituation. TLAC gælder alene G-SIFI’er.
Kommissionens forslag implementerer TLAC-standarden i EU-retten
fsva. rangorden for usikrede gældsinstrumenter, samt udvider bestemmel-
serne om rangorden til også at omfatte NEP-kravet fsva. øvrige kreditin-
stitutter, idet formålet med de to krav er det samme.
Retsgrundlaget for forslaget er artikel 114 i Traktat om Den Europæiske
Unions funktionsmåde (TEUF), hvilket er samme retsgrundlag som det
eksisterende direktiv. Forslaget skal behandles efter den almindelige lov-
givningsprocedure i TEUF artikel 294, hvor Rådet og Europa-Parlamentet
er medlovgivere.
3. Formål og indhold
Med BRRD fik afviklingsmyndighederne (i Danmark er Finansiel Stabili-
tet og Finanstilsynet afviklingsmyndigheder) beføjelser til at sætte et krav
til kreditinstitutters og fondsmæglerselskabers nedskrivningsegnede pas-
siver, et såkaldt NEP-krav, på baggrund af en afviklingsstrategi og en
afviklingsplan udarbejdet af afviklingsmyndigheden. Dette grundprincip
er fastholdt i det nye BRRD II-forslag, der foruden forslaget også består
af et direktivforslag om tabsabsorbering og rekapitalisering for kreditin-
1
Der fastsættes ikke NEP-krav til de danske realkreditinstitutter, da disse er undtaget fra BRRDs
regler om NEP-krav. Realkreditinstitutter skal i stedet opfylde et krav om at have en fast gældsbuf-
fer.
3/6
stitutter og investeringsselskaber (KOM(2016) 852, jf. særskilt grund- og
nærhedsnotat).
Formålet med BRRD II er at justere NEP-kravet, så der tages højde for
den internationale TLAC-standard (TLAC), og samtidig at implementere
TLAC for G-SIFI’er i EU. Den Europæiske Banktilsynsmyndighed
(EBA) har bidraget med input til Kommissionen i form af et udkast til en
rapport, der analyserer de første erfaringer med NEP-kravet i EU og
kommer med anbefalinger til Kommissionen. Rapporten er offentliggjort i
sin endelige form den 14. december 2016.
En af de væsentlige forskelle mellem NEP-kravet i BRRD og TLAC-
standarden er, at TLAC skal overholdes ved at holde subordinerede
gældsinstrumenter, mens dette ikke nødvendigvis er et krav i forhold til
opfyldelse af NEP-kravet, idet det er op til den enkelte afviklingsmyndig-
hed i EU-landene at fastlægge, om de ønsker at stille et subordinations-
krav. Med subordinationskrav menes, at TLAC/NEP-kravet skal opfyldes
med instrumenter, der i konkursrækkefølgen rangerer lavere end andre
usikrede gældsforpligtelser, dvs. bærer tab før de simple kreditorer.
Med forslaget lægger Kommissionen op til en harmonisering af subordi-
nationskravet og ændrer dermed rammerne for insolvensbehandling af
gældsinstrumenter i en afviklingssituation. Ændringen vil særligt beskytte
simple kreditorer som privatpersoner eller små- og mellemstore virksom-
heder, idet forslaget skal medvirke til at sikre, at institutterne lettere kan
udstede seniorgæld, der tager tab før simple kreditorer, og dermed beskyt-
te simple kreditorer mod tab. Herudover skal forslaget medvirke til at
sikre, at der ikke implementeres nationale regler i de forskellige med-
lemsstater, der skaber usikkerhed for udstedere og investorer og derud-
over komplicere brugen af bail-in værktøjet på grænseoverskridende kon-
cerner.
Forslaget ændrer konkursrækkefølgen af usikret seniorgæld. Seniorgæld
er typisk i form af udstedelse af obligationer med lang restløbetid. Den
eksisterende klasse af seniorgæld fastholdes, og der etableres en ny klasse
af efterstillet seniorgæld (”non-preferred senior debt”). Den nye klasse af
efterstillet seniorgæld kan der foretages bail-in på i en afviklingssituation
efter nedskrivning af kapitalinstrumenter, men før nedskrivning af andre
seniorforpligtelser. Det er ifølge forslaget et krav, at det fremgår af udste-
delsens vilkår, at den tager tab før øvrige simple kreditorer. Den nye klas-
se indføres ikke med tilbagevirkende kraft, og den eksisterende behold-
ning af bankgæld og rangorden heraf i konkursrækkefølgen påvirkes der-
med ikke.
4/6
Med henvisning til, at det haster med at harmonisere subordinationskravet
i EU foreslår Kommissionen, at reglerne i udgangspunktet skal finde an-
vendelse fra juli 2017.
Det bemærkes, at langt de fleste EU-lande, herunder Danmark, har valgt
at udskyde fastsættelsen af et formelt NEP-krav og i stedet har indledt en
dialog i afviklingskollegier og med de omfattede institutter om udform-
ningen af dette fremtidige krav.
4. Europa-Parlamentets udtalelser
Europa-Parlamentet er medlovgiver på forslaget. Europa-Parlamentet har
endnu ikke fastlagt sin holdning til Kommissionens forslag.
5. Nærhedsprincippet
Kommissionen fremfører, at idet der er tale om implementering af inter-
nationale standarder, ville medlemslandene hver især skulle iværksætte
foranstaltninger til gennemførelse af standarden. For at undgå forskellig-
artede nationale regler, der kan skævvride konkurrencen, vurderer Kom-
missionen, at en harmoniseret tilgang mellem EU-landene og mellem G-
SIFI’er og mindre institutter til rangorden for usikrede gældsinstrumenter
er nødvendig.
Det er regeringens foreløbige vurdering, at forslaget generelt er i overens-
stemmelse med nærhedsprincippet, da det er hensigtsmæssigt med ensar-
tede regler for at sikre lige konkurrencevilkår i EU.
6. Gældende dansk ret
BRRD er gennemført i Danmark ved lov om restrukturering og afvikling
af visse finansielle virksomheder.
Konkursrækkefølgen fremgår af konkurslovens kapitel 10 samt § 13 i lov
om restrukturering og afvikling af visse finansielle virksomheder.
7. Konsekvenser
Lovgivningsmæssige konsekvenser
Forslaget vil indebære ændringer til dansk ret i form af en ændring af lov
om restrukturering og afvikling af visse finansielle virksomheder. Kon-
kursrækkefølgen er i dag hovedsageligt nationalt reguleret, dog fastsætter
BRRD allerede fortrinsstilling for dækkede indskydere/Garantiformuen
og SMV’er/fysiske personer. Herudover kan forslaget medføre ændringer
til lov om finansiel virksomhed.
Økonomiske konsekvenser
Statsfinansielle konsekvenser
5/6
Forslaget er med til at gøre BRRD-regimet mere robust, idet der indføres
en ekstra klasse i kreditorhierarkiet. Et robust BRRD-regime er med til at
sikre formålet om, at stater ikke skal redde kriseramte banker.
Erhvervsøkonomiske konsekvenser
Forslagene forventes ikke at have negative erhvervsøkonomiske konse-
kvenser som følge af NEP-kravets størrelse og sammensætning. Generelt
forventes omkostningerne ved udstedelse af subordineret seniorgæld at
falde som følge af én harmoniseret udstedelsesklasse i EU. Dog kan an-
vendelse af subordineret seniorgæld, for det enkelte institut medføre øge-
de finansieringsomkostninger, da subordineret seniorgæld vil have en
højere risiko end ikke subordineret seniorgæld – da en sådan ny kreditor-
klasse skal nedskrives fuldt ud før simple kreditorer skal bære tab.
Samfundsøkonomiske konsekvenser
Forslaget ventes at have positive samfundsøkonomiske konsekvenser, da
det bidrager til at mindske usikkerheden forbundet med krisehåndteringen
af kreditinstitutter, og gør dermed afviklingsregimet mere robust.
Andre konsekvenser og beskyttelsesniveauet
Forslaget forventes ikke at have konsekvenser for beskæftigelsen, ar-
bejdsmarkedet, ligestilling, miljø, sundhed eller forbrugerbeskyttelsen i
Danmark.
8. Høring
Forslaget er sendt i høring i EU-specialudvalget for den finansielle sektor
med høringsfrist den 4. januar 2017.
FinansDanmark (FD) støtter en harmonisering af reglerne vedrørende
rangorden for usikrede gældsinstrumenter i nationale insolvensprocedurer
og opfordrer til, at disse regler gennemføres hurtigt. I den forbindelse
finder FD, at vurderingen af om passiver skal være subordinerede, foreta-
ges individuelt under hensyn til afviklingsplanen for det enkelte institut,
således at der ikke kræves en subordinering af passiver ud over for at sik-
re, at princippet om ”no creditor worse off” overholdes. Endelig finder
FD, at der er behov for en lang overgangsperiode samt videreførelse af
eksisterende ordninger indtil reglerne træder i kraft.
9. Generelle forventninger til andre landes holdninger
Andre landes holdning til Kommissionens forslag kendes endnu ikke.
Rådet opfordrede dog i rådskonklusionerne fra ECOFIN den 17. juni
2016 Kommissionen til at fremsætte forslag om en harmoniseret tilgang
til rangorden for usikrede gældsinstrumenter. På den baggrund forventes
der generelt opbakning til Kommissionens forslag.
6/6
10. Regeringens generelle holdning
Regeringen støtter, at der skal være en klar hjemmel for afviklingsmyn-
dighederne til at sætte et subordinationskrav for alle institutter, idet det vil
kunne medvirke til at beskytte de simple kreditorer i en afviklingssituati-
on. De simple kreditorer vil bl.a. omfatte nuværende seniorgæld til kredit-
institutter, varekreditorer, indlån fra større virksomheder og offentlige
myndigheder samt garantier.
Regeringen lægger vægt på, at subordination af gældsinstrumenterne kun
gælder fremadrettet, dvs. for instrumenter udstedt efter direktivets ikraft-
træden, og ikke for al den udestående gæld, dvs. at der skabes en over-
gangsordning.
Regeringen støtter endvidere, at man i EU hurtigt når til enighed om for-
slagets indhold, da forslaget bidrager til at skabe en ensartet praksis i EU.
Regeringen lægger i den forbindelse vægt på, at der ved implementerin-
gen af forslaget tages hensyn til eksisterende ordninger ved en passende
overgangsordning.
11. Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg
Sagen blev forelagt for Folketingets Europaudvalg den 2. december ifm.
forelæggelse af ECOFIN-rådsmødet den 6. december 2016, hvor Kom-
missionen præsenterede den samlede lovgivningspakke.