Forslag til EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS DIREKTIV om en proportionalitetstest forud for vedtagelse af ny regulering af erhverv

Tilhører sager:

Aktører:


    1_DA_ACT_part1_v3.pdf

    https://www.ft.dk/samling/20161/kommissionsforslag/KOM(2016)0822/kommissionsforslag/1373523/1713979.pdf

    DA DA
    EUROPA-
    KOMMISSIONEN
    Bruxelles, den 10.1.2017
    COM(2016) 822 final
    2016/0404 (COD)
    Forslag til
    EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS DIREKTIV
    om en proportionalitetstest forud for vedtagelse af ny regulering af erhverv
    (EØS-relevant tekst)
    {SWD(2016) 462 final}
    {SWD(2016) 463 final}
    Europaudvalget 2016
    KOM (2016) 0822
    Offentligt
    DA 2 DA
    BEGRUNDELSE
    1. BAGGRUND FOR FORSLAGET
    • Forslagets begrundelse og formål
    Et dybere og mere fair indre marked er en topprioritet for Kommissionen: "at sætte politikker,
    som skaber vækst og job, i centrum for den politiske dagsorden"1
    . Det Europæiske Råd
    fastslog, at "gennemførelsen af et dybere og mere fair indre marked er afgørende for at skabe
    nye job, fremme produktiviteten og sikre et attraktivt klima for investering og innovation"2
    .
    De liberale erhvervs væsentlige rolle for EU's økonomi kan ikke overvurderes, og der findes
    talrige undersøgelser, som dokumenterer de uudnyttede fordele ved en styrkelse af det indre
    marked for tjenesteydelser.
    I fraværet af harmoniserede krav på EU-plan tilkommer reguleringen af de liberale erhverv
    fortsat medlemsstaterne. Det er op til den enkelte medlemsstat at beslutte, hvorvidt der er
    behov for at gribe ind og opstille regler og begrænsninger for adgangen til eller udøvelsen af
    et erhverv, så længe principperne om ikkeforskelsbehandling og proportionalitet respekteres. I
    de fleste tilfælde er reguleringen velbegrundet og endda velkommen, som f.eks. når det drejer
    sig om sundheds- og sikkerhedsspørgsmål. For imidlertid at sikre, at reguleringen tjener sit
    formål og ikke medfører urimelige byrder, bør den overvejes grundigt, således at dens
    virkning for interessenter og erhvervslivets vilkår i almindelighed belyses fuldt ud. I
    overensstemmelse med Kommissionens prioriteter for job og vækst er det centralt at sikre
    optimale reguleringsmæssige rammer. Derfor blev der i strategien for det indre marked
    bebudet tiltag til indførelse af en forudgående "proportionalitetstest" i forbindelse med
    reformer af reguleringen af de liberale erhverv3
    .
    Retten til at arbejde i form af friheden til at udøve det erhverv, man har valgt, eller drive en
    virksomhed er knæsat i EU's charter om grundlæggende rettigheder. Etableringsfriheden og
    den frie udveksling af tjenesteydelser er blandt de væsentligste fordele ved EU's indre
    marked. Begrænsninger i disse friheder er særlig byrdefulde at overvinde for SMV'er.
    Sådanne regulerende foranstaltninger skal begrundes behørigt, som det opnås gennem en
    grundig proportionalitetsvurdering.
    "Lovreguleret erhverv" henviser til en form for virksomhed, hvortil der kræves bestemte
    erhvervsmæssige kvalifikationer, og sådanne erhverv findes inden for alle områder af
    økonomien. I tidens løb har de enkelte medlemsstater indført forskellige former for
    regulering, som afspejler veletablerede traditioner, enten i form af statslig regulering eller
    selvregulering i erhvervsmæssige sammenslutningers regi. Generelt set har der været gode
    grunde, baseret på hensynet til væsentlige mål af samfundsmæssig interesse, til at regulere, og
    det skaber værdi for samfundet, at det f.eks. præciseres, hvilken teknisk viden og uddannelse
    og hvilke kompetencer erhvervsudøvere bør have for at sikre borgerne beskyttelse.
    Uhensigtsmæssig regulering kan imidlertid påføre erhvervsudøveren, virksomheden og
    forbrugeren en byrde; sådanne byrder kan omfatte ikkeproportionelle kvalifikationskrav, et
    omfattende register af aktiviteter forbeholdt erhvervet, obligatorisk medlemsskab af
    erhvervsmæssige sammenslutninger eller andre foranstaltninger. I den henseende har
    1
    https://ec.europa.eu/priorities/index_enhttps://ec.europa.eu/priorities/index_da
    2
    http://www.consilium.europa.eu/da/press/press-releases/2016/06/28-euco-conclusions/.
    3
    https://ec.europa.eu/growth/single-market_da.
    DA 3 DA
    Domstolen konsekvent slået fast, at national regulering af erhverv og kvalifikationskrav —
    selv hvis den anvendes uden forskelsbehandling — kan gøre det vanskeligere eller mindre
    attraktivt for borgere og virksomheder i EU at udøve grundlæggende frihedsrettigheder, som
    traktaten4
    sikrer dem. Domstolen har tillige slået fast, at den omstændighed, at en medlemsstat
    pålægger mindre strengere regler end en anden medlemsstat, ikke er ensbetydende med, at
    sidstnævntes regler er ikkeproportionelle og uforenelige med EU-retten. Det er op til
    medlemsstaterne fra sag til sag og under hensyntagen til hele den reguleringsmæssige
    baggrund for det pågældende erhverv at vurdere behovet for at indføre begrænsninger for
    adgangen til og udøvelsen af erhvervsmæssig virksomhed, samt hvilke begrænsninger der
    bedst er egnede set i lyset af de særlige almene hensyn.
    I 2013 blev direktiv 2005/36/EF, direktivet om anerkendelse af erhvervsmæssige
    kvalifikationer, ændret ved direktiv 2013/55/EU med henblik på at modernisere EU-retten om
    lovregulerede erhverv. Endvidere betød direktivet startskuddet til et samarbejde blandt
    medlemsstaterne om gennemsigtighed og gensidig evaluering omfattende alle deres
    lovregulerede erhverv. At dømme efter de oplysninger, som de relevante kompetente
    myndigheder fremlagde under den gensidige evaluering, udgjorde gennemførelsen af en sådan
    vurdering en udfordring for mange medlemsstater5
    Det forhold, at hovedparten af
    vurderingerne manglede en tilstrækkelig argumentation antyder et underliggende problem
    med hensyn til, hvorledes behovet for regulering og dennes virkning for erhvervslivets vilkår i
    almindelighed evalueres. Den gensidige evaluering afslørede, at reguleringsbeslutninger på
    nuværende tidspunkt ikke altid baseres på en velfunderet og objektiv analyse eller
    gennemføres på åben og gennemsigtig vis. Trods de grundige diskussioner og den
    foreliggende vejledning fra Kommissionen har det desuden ikke kunnet forhindres, at nye
    restriktive foranstaltninger er blevet indført, uden at de har været baseret på et objektivt og
    grundigt analytisk forarbejde. Medlemsstaterne har — uden eller alene på baggrund af en
    meget overfladisk vurdering af proportionaliteten — iværksat ny regulering, eksempelvis
    vedrørende udøvelsen af juridiske erhverv, eller har indført et register af aktiviteter, der er
    forbeholdt erhvervet, eller gjort dette bredere, f.eks. inden for skatterådgivning eller for
    turistguider.
    Den nuværende ujævne kontrol med reguleringen af erhverv i EU har en negativ indvirkning
    på leveringen af tjenesteydelser og erhvervsudøveres mobilitet. Individuelle medlemsstaters
    tiltag vil ikke alene sikre en sammenhængende retlig ramme i EU for vurdering af
    proportionaliteten af planlagt national regulering og rette op på de aktuelle problemer, som
    nationale myndigheder står over for. Hovedformålene med indførelsen af større klarhed
    vedrørende de gældende kriterier og styrkelsen af troværdigheden, gennemsigtigheden og
    sammenligneligheden på tværs af medlemsstater samt med at sikre, at reglerne anvendes på
    en ensartet måde, således at yderligere byrder for og fragmentering af det indre marked
    undgås, kan på grund af handlingernes omfang og virkninger bedre opnås på EU-plan gennem
    indførelsen af en fælles vurderingsordning for hele EU, som anvendes af alle medlemsstater
    og på en ensartet måde. Set i lyset af den hyppige ændring af regulering på det
    erhvervsmæssige område er der uden handling fra EU's side risiko for, at gabet mellem dem,
    som allerede anvender god reguleringspraksis og foretager en fyldestgørende
    4
    Jf. sag C-340/89, Vlassopoulou, og sag C-55/94, Gebhard.
    5
    Som det er mere indgående beskrevet i den ledsagende konsekvensanalyse; ca. en tredjedel af
    proportionalitetsvurderingerne er næsten et år efter gennemførelsen i national ret stadig ikke afsluttet. I
    ca. 70 % af de modtagne vurderinger blev det besluttet at opretholde status quo baseret på en
    utilstrækkelig vurdering.
    DA 4 DA
    proportionalitetsvurdering forud for beslutningen om at indføre regulering6
    , og dem, som ikke
    gør, vil øges og dermed medføre øgede forskelle i kvaliteten af reguleringen. Dette har i sidste
    ende en negativ indvirkning både på adgangen til erhverv og for forbrugere og økonomier.
    For at tage højde for dette bebudede Kommissionen i strategien for det indre marked et
    initiativ vedrørende en proportionalitetstest, som skal anvendes af medlemsstaterne forud for
    vedtagelse eller ændring af national regulering af erhverv. Der er et betydeligt potentiale for at
    skabe vækst og job i medlemsstaterne, ved at disse øger gennemsigtigheden i forbindelse med
    deres lovregulerede erhverv og gennemfører en grundig analyse af proportionaliteten forud
    for vedtagelsen af nye regler, samtidig med at de gennemfører reformer inden for deres
    lovregulerede erhverv for at modernisere de herfor gældende krav. Som beskrevet i
    konsekvensanalysen, der ledsager dette forslag, viser talrige undersøgelser, hvorledes
    utilstrækkelige reguleringsmæssige valg kan forvride konkurrencen ved at begrænse
    markedsadgangen og dermed give anledning til et væsentligt tab af beskæftigelsesmuligheder
    og højere forbrugerpriser og dermed begrænse den frie bevægelighed. Alene hvad angår
    jobskabelse viser en undersøgelse fra universitetsverdenen, at der på EU-plan kan skabes
    yderligere ca. 700 000 job7
    , hvis der tages hånd om problemet med unødvendig og
    ikkeproportionel regulering.
    Proportionalitetstesten er derfor udformet således, at den understøtter en bedre
    reguleringspraksis og i sidste ende de heraf følgende resultater. Den finder anvendelse på
    nyligt indførte eller reviderede krav vedrørende adgangen til eller udøvelsen af et lovreguleret
    erhverv. Den bekræfter Domstolens praksis vedrørende proportionaliteten af krav, idet den
    indebærer, at adgang til eller udøvelse af lovregulerede erhverv begrænses, mens det
    overlades til medlemsstaterne at beslutte, hvad der skal reguleres og hvorledes; denne
    beslutning er baseret på en grundig, gennemsigtig og objektiv vurdering. Den tager fuldt ud
    hensyn til særegenhederne ved det enkelte erhverv og de herfor gældende reguleringsmæssige
    rammer. Fordelene ved dette initiativ for erhvervsudøvere, forbrugerne og den offentlige
    administration består først og fremmest i, at det vil sikre en bedre regulering af erhvervene
    ved at forhindre vedtagelsen af ikkeproportionelle regler. Det er i vid udstrækning formålet
    med dette forslag at kodificere Domstolens hidtidige praksis. En afvigelse fra denne
    retspraksis kan indebære en forvanskning af forslaget. Kommissionen kan trække et forslag
    tilbage, hvis det er forvansket.
    Et EU-direktiv ville gøre det væsentlig lettere for medlemsstaterne at opfylde forpligtelsen til
    at overholde proportionalitetsprincippet og sikre, at medlemsstaterne gennemfører
    proportionalitetstesten på en ensartet måde på alle reguleringsniveauer med henblik på at
    undgå fragmentering af det indre marked.
    Initiativet sigter mod at indføre klarhed og fremmer objektive, pålidelige og grundige
    proportionalitetstest med det formål at øge tilliden og innovationen gennem regelmæssige
    revisioner af national regulering af erhverv. Til grund for dette tiltag ligger en målsætning om
    ikke alene at understøtte medlemsstaternes bestræbelser på at nå disse fælles mål, men at
    understøtte, at de opnår dem på en struktureret og strømlinet måde, således at deres
    administrative opgaver lettes.
    6
    Verdensbanken, efterår 2016, Regular Economic Report: "Growth, Jobs and Integration: Services to the
    Rescue", http://www.worldbank.org/en/region/eca/publication/eurer.
    7
    "Measuring Prevalence and Labour Market impacts of Occupational Regulation in the EU", Maria
    Koumenta, Queen Mary University of London og Mario Pagliero, Collegio Carlo Alberto, Torino.
    DA 5 DA
    • Sammenhæng med de gældende regler på samme område
    Forslaget er i overensstemmelse med og supplerer de gældende regler i direktiv 2005/36/EF.
    • Sammenhæng med Unionens politik på andre områder
    Forslaget er i overensstemmelse med Kommissionens prioriteter som fastsat i strategien for
    det indre marked (SMS) og med EU-målene om at skabe vækst og job, sikre den frie
    bevægelighed for erhvervsudøverne, forbedre erhvervslivets vilkår og give forbrugerne
    valgmuligheder.
    Et andet tiltag, som bebudes i strategien for det indre marked, er den regelmæssige vejledning
    om særlige behov. Dette initiativ sigter mod at identificere problemer på lande- og
    erhvervsniveau, hvor en reform af de lovgivningsmæssige rammer ville være økonomisk
    fordelagtig, og på baggrund af hvilke Kommissionen vil anbefale tiltag på
    medlemsstatsniveau. Disse to tiltag supplerer hinanden i den forstand, at
    proportionalitetstesten tilvejebringer den overordnede ramme af kriterier, som skal anvendes
    ved vurdering af proportionaliteten af planlagt regulering, en "sunriseklausul", mens der i den
    regelmæssige vejledning om reformbehov vil blive fokuseret på særlige problemer, som er
    identificeret i den gældende regulering af bestemte erhverv eller områder.
    Dette forslag er i overensstemmelse med og supplerer initiativet til forbedring af anmeldelser i
    henhold til servicedirektivet. Mens sidstnævnte supplerer den nuværende
    anmeldelsesprocedure, der gælder for begrænsninger i henhold til servicedirektivet,
    tilvejebringer dette forslag klarhed om de kriterier, som medlemsstaterne skal anvende ved
    vurdering af proportionaliteten af udkast til nationale love, der regulerer erhverv og er
    omfattet af direktivet om anerkendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer. Nogle krav i den
    nationale regulering af erhverv (f.eks. til retlig form eller besiddelsen af kapital) er omfattet af
    såvel direktivet om anerkendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer som servicedirektivet. I
    sådanne tilfælde vil proportionalitetsvurderingen skulle følge reglerne i dette forslag, og de
    oplysninger, der skal gives i henhold til anmeldelsesproceduren i servicedirektivet, ville skulle
    baseres på og afspejle denne vurdering. Det sikres, at der er overensstemmelse mellem disse
    instrumenter, og der indføres med dette forslag ingen nye anmeldelsesprocedurer.
    2. RETSGRUNDLAG, NÆRHEDSPRINCIPPET OG
    PROPORTIONALITETSPRINCIPPET
    • Retsgrundlag
    Forslagets retsgrundlag er artikel 46, artikel 53, stk. 1, og artikel 62 i TEUF.
    Den Europæiske Union har ret til at handle i forbindelse med regulering af erhverv med
    henblik på at nå målene for det indre marked på grundlag af artiklerne i TEUF om den frie
    bevægelighed for personer og tjenesteydelser. Navnlig kan der henhold til artikel 46 i TEUF
    vedtages særlige bestemmelser vedrørende arbejdskraftens frie bevægelighed og i henhold til
    artikel 53, stk. 1, i TEUF udstedes direktiver vedrørende optagelse og udøvelse af virksomhed
    som selvstændig erhvervsdrivende, og artikel 62 i TEUF er grundlaget for retsakter
    vedrørende udnyttelse af retten til fri udveksling af tjenesteydelser.
    • Nærhedsprincippet (for områder, der ikke er omfattet af enekompetence)
    I medfør af nærhedsprincippet handler EU kun, hvis målene for den påtænkte handling ikke i
    tilstrækkelig grad kan opfyldes af medlemsstaterne, og hvis målene bedre kan nås af EU. Som
    det fremgik af oplysningerne fra den gensidige evaluering, er der stor forskel på de anvendte
    DA 6 DA
    kriterier og vurderingernes grundighed fra medlemsstat til medlemsstat. Denne nuværende
    ujævne kontrol med proportionaliteten af reguleringen af erhverv i EU, samt virkningerne
    heraf, har stor betydning for EU's økonomi som helhed, leveringen af tjenesteydelser og
    erhvervsudøveres mobilitet. Undersøgelser, såvel uafhængige som de af Kommissionen
    bestilte, viser, at ikkeproportionel regulering har en negativ virkning på jobskabelse, vækst,
    forbrugernes valgmuligheder, innovation, investering og handel8
    . Det er desuden fremgået,
    hvilke fordele der kan opnås gennem reformer af regulering, som tilmed ikke kunne
    konstateres at have nogen direkte konsekvenser for beskyttelsen af legitime
    samfundsinteresser.
     I Italien medførte Bersani-reformen af 2006 en tilgang af nye markedsdeltagere,
    hvilket førte til en højere samlet beskæftigelse for unge farmaceuter9
    .
     I Polen har reformen af advokaterhvervet, som indebar indførelse af objektive
    adgangsregler, ført til næsten en tredobling af antallet af advokater mellem 2005 og
    2015 og næsten en fordobling af antallet af juridiske rådgivere uden negative
    virkninger for løn og kvalitet10
    .
     I Grækenland har reformer medført lavere priser for forbrugere af tjenesteydelser fra
    ejendomsmæglere, juridiske erhverv, revisorer, skatterådgivere og fysioterapeuter,
    som blev liberaliseret med den i 2011 vedtagne reform. Antallet af nyetableringer
    inden for notarerhvervet, revision, turistguider og autoriserede valuarer er mere end
    fordoblet siden 2014 sammenlignet med det årlige gennemsnit før liberaliseringen11
    .
    Individuelle medlemsstaters isolerede tiltag vil imidlertid ikke alene sikre en
    sammenhængende retlig ramme i EU for vurdering af proportionaliteten af national regulering
    og rette op på de aktuelle problemer, som nationale myndigheder står over for. Målene for
    handlingen, nemlig troværdigheden og sammenligneligheden af proportionalitetsvurderinger,
    kan m.a.o. på grund af handlingernes omfang og virkninger bedre opnås på EU-plan gennem
    indførelsen af en fælles vurderingsordning for hele EU, som anvendes af alle medlemsstater
    på en ensartet måde. Kriterierne i den foreslåede handling ville således afspejles i national
    lovgivning og således blive taget i betragtning af de nationale myndigheder ved vurdering af
    proportionaliteten af national regulering af erhverv.
    En EU-tilgang ville således gøre det muligt for de nationale myndigheder at udføre grundige
    og ensartede proportionalitetskontroller gennem tilvejebringelsen af en gennemsigtig og
    forudsigelig retlig ramme til vurdering af hindringer for lovregulerede erhverv. Det
    Europæiske Råd har gentagne gange opfordret til handling på dette område. I februar 2015
    8
    Se f.eks. COM(2013) 676; "The Cost of Non-Europe in the Single Market for services", Europa-
    Parlamentets Forskningstjeneste, 2014; "Estimation of service sector mark-ups determined by structural reform
    Indicators", Europa-Kommissionen, 2015; "Regulatory heterogeneity as obstacle for international services
    trade", H. Kox, A. Lehour, 2005; "The discriminatory effect of domestic regulations on international services
    trade: evidence from firm-level data", EFIGE, 2012; "Business services – Assessment of Barriers and their
    Economic Impact", Europa-Kommissionen, 2015; "The Economic Impact of Professional Services
    Liberalisation", European Commission, 2014,
    http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/economic_paper/2014/pdf/ecp533_en.pdf
    9
    http://ec.europa.eu/growth/tools-databases/newsroom/cf/itemdetail.cfm?item_id=9018
    10
    Ibid.
    11
    Ibid.
    DA 7 DA
    opfordrede Det Europæiske Råd til at give vejledning12
    , og efterfølgende hilste Rådet
    proportionalitetstestens medtagelse i strategien for det indre marked velkommen og "gentager
    at det indre marked er Europas vigtigste drivkraft for vækst og jobskabelse og en nøgle til
    investeringer og styrkelse af den europæiske konkurrenceevne. Understreger, at en styrkelse
    og udvidelse af det indre marked kræver presserende og ambitiøse tiltag, både på EU-plan og
    på nationalt plan, for at give konkrete og pragmatiske resultater, der er til direkte fordel for
    forbrugere og erhvervsliv, navnlig SMV'er"13
    . Senest har Rådet i juni 2016 opfordret
    Kommissionen til "at gøre en ihærdig indsats for bedre regulering"14
    .
    • Proportionalitetsprincippet
    Forslaget er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet i artikel 5, stk. 4, i TEU. Den
    konkrete løsning søger at finde den rette balance mellem sikring af mål af samfundsmæssig
    interesse og tjenesteydelsernes kvalitet på den ene side, samtidig med at adgangen til og
    udøvelsen af lovregulerede erhverv forbedres for erhvervsudøverne selv, og sikring af flere
    valgmuligheder for forbrugerne på den anden. Forslaget er i overensstemmelse med
    proportionalitetsprincippet, eftersom løsningerne som følge af klare kriterier for
    proportionalitetsvurderinger af reguleringen af erhverv medfører omkostningseffektivitet og
    reducerer den samlede byrde for den offentlige administration, og burde modvirke
    gennemførelsesbyrder, der skyldes unødvendige fremtidige foranstaltninger. Den
    administrative byrde ved proportionalitetstest blev allerede vurderet i forbindelse med
    revisionen af direktivet om anerkendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer i 2013. Ifølge
    denne vurdering er virkningen af de omkostninger ved indførelsen af proportionalitetstest af
    fremtidig regulering, som dette forslag indebærer, begrænset15
    . Virkningen kan være en smule
    større i de medlemsstater, som på nuværende tidspunkt ikke overholder gennemførelsen af
    direktivets bestemmelser. Imidlertid forventes den samlede virkning for så vidt angår
    administrative omkostninger at være positiv, da et forbedret system gør det mindre
    sandsynligt, at medlemsstaterne vil komme ud for traktatbrudssager. Kommissionen agter at
    arbejde sammen med medlemsstaterne med henblik på at yde dem supplerende bistand ved
    dette direktivs gennemførelse og for yderligere at begrænse omkostningerne. Dette forslag går
    ikke videre, end hvad der er nødvendigt for at nå de tilstræbte mål, og er i realiteten det bedst
    egnede til at nå målene. Den gensidige evaluering var baseret på en vejledningstilgang og
    resulterede i få holdepunkter for, at reguleringsbeslutninger på nuværende tidspunkt baseres
    på en velfunderet og objektiv analyse eller gennemføres på åben og gennemsigtig vis. Næsten
    tre år efter indførelsen af den gensidige evaluering er ca. en tredjedel af
    proportionalitetstestene stadig ikke forelagt, og i omtrent 70 % af de modtagne konkluderes
    det, at den bestående regulering bør opretholdes, til trods for at de ledsages af en lidet
    overbevisende proportionalitetstest. Hertil kommer, at omfanget af reguleringsmæssige
    ændringer i erhvervene er stort, og Kommissionen opmærksom på den stadig eksisterende
    tilbøjelighed til at pålægge erhvervsudøvere nye reguleringsmæssige byrder uden en
    tilstrækkelig forudgående proportionalitetsbaseret analyse af behovet for samt værdien og
    virkningen af sådanne byrder.
    12
    Rådets konklusioner om politikken for det indre marked 2.-3. marts 2015
    http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-6197-2015-INIT/en/pdf
    13
    http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-6622-2016-INIT/da/pdf.
    14
    http://www.consilium.europa.eu/en/meetings/european-council/2016/06/28-29/.
    15
    Se den ledsagende konsekvensanalyse.
    DA 8 DA
    • Valg af retsakt
    Den valgte retsakt er et nyt direktiv, som giver medlemsstaterne et mål af fleksibilitet med
    hensyn til gennemførelse i national ret og implementering, således at det bliver muligt at
    fastholde den juridiske essens i proportionalitetsprincippet samt dettes mangefacetterede
    beskaffenhed. Et direktiv er bindende med hensyn til det resultat, der skal opnås, og er således
    en hensigtsmæssig retsakt i forbindelse med gennemførelsen af det indre marked for så vidt
    angår arbejdskraftens frie bevægelighed, etableringsfriheden og den frie udveksling af
    tjenesteydelser. Samtidig med at dette er mål for Den Europæiske Union, indebærer traktaten
    også, at der til medlemsstaterne stilles forventninger af juridisk art, i og med disse fortsat har
    kompetence til at beslutte, om et erhverv skal reguleres og hvorledes, men at denne beslutning
    skal være begrundet og tages inden for de rammer, der fastlægges af hensynene til
    proportionalitet og nødvendighed.
    I konsekvensanalysen gives en fuldstændig beskrivelse af problemerne i forbindelse med
    reguleringen af erhverv samt virkningen af unødvendig regulering for EU's økonomi som
    helhed, og de problemer, som medlemsstaterne står over for med hensyn til hensigtsmæssig
    håndtering, fremhæves. Et direktiv vil gøre det muligt for medlemsstaterne at indføre en
    grundig proportionalitetsvurdering, som er tilpasset deres egen nuværende
    lovgivningsprocedure, og eftersom Kommissionen ikke stiller krav til metode, kan
    medlemsstaterne råde inden for rammer, som er bestemt af deres egne strukturer, og uden at
    det berører direktivets endelige mål: at etablere en ensartet, gennemsigtig, pålidelig, objektiv
    og evidensbaseret beslutningsproces. Kommissionen finder derfor, at et direktiv er det mest
    hensigtsmæssige og effektive svar.
    3. RESULTATER AF EFTERFØLGENDE EVALUERINGER, HØRINGER AF
    INTERESSEREDE PARTER OG KONSEKVENSANALYSER
    • Efterfølgende evalueringer/kvalitetskontrol af gældende lovgivning
    Forud for den omfattende revision af direktiv 2005/36/EF i 2013 var direktivet genstand for
    en grundig evaluering for så vidt angår utilstrækkelighederne ved den nuværende procedure
    til fremme af den frie bevægelighed for erhvervsudøverne. På baggrund af resultaterne herfra
    indførtes der ved direktiv 2013/55/EU om ændring af direktiv 2005/36/EF blandt andre krav
    en forpligtelse for medlemsstaterne til at vurdere proportionaliteten af reguleringen af
    erhverv. På grundlag af disse vurderinger forventes Kommissionen i henhold til artikel 59,
    stk. 9, senest i januar 2017 at forelægge sine endelige konklusioner vedrørende oversigten
    over national regulering af erhverv og vedrørende de proportionalitetsvurderinger, som
    medlemsstaterne har udført, for Europa-Parlamentet og Rådet — om nødvendigt ledsaget af
    forslag til yderligere initiativer. Dette forslag er ikke udarbejdet på grundlag af en samlet
    vurdering af direktivet, eftersom dette først for nylig blev revideret; imidlertid udspringer det
    rent faktisk af Kommissionens vurderinger og udgør en del af de opfølgende initiativer, jf.
    artikel 59, stk. 9, i direktiv 2013/55/EU som en konklusion på Kommissionens vurderinger.
    Muligheden for et yderligere forslag blev således planlagt som led i opfølgende tiltag til
    forbedring af gennemførelsen og effektiviteten af de nye bestemmelser.
    • Høringer af interesserede parter
    Der blev gennemført en offentlig høring mellem den 27. maj og den 22. august 2016. Der
    indkom i alt 420 svar. Heri er indbefattet svar fra enkeltpersoner, fra udøvere af lovregulerede
    erhverv og fra repræsentanter for erhvervsmæssige sammenslutninger, reguleringsorganer,
    offentlige myndigheder og universitetsverdenen. Der var udbredt enighed blandt interesserede
    parter om, at der burde handles på EU-plan med henblik på at indføre klarhed og en fælles
    DA 9 DA
    tilgang for så vidt angår proportionalitetstest. På tværs af respondenternes sammensætning var
    der flertal for en bindende (direktiv-)løsning: brugere, tjenesteydere, såvel store som små
    virksomheder, offentlige myndigheder og faglige organisationer gav alle deres støtte til
    forslaget. Nogle erhvervsmæssige sammenslutninger var mindre positive. Det gælder især
    håndværksfagene i Tyskland og Østrig, som tilrettelagde identiske svar på tværs af 100
    håndværkssammenslutninger med henblik på at afvise enhver tanke om handling på EU-plan,
    det være sig gennem et direktiv eller en vejledningstilgang. Det blev besluttet at medtage
    disse organiserede svar16
    ved sammenstillingen af høringsresultaterne, og til trods herfor viser
    der sig stadig at være flertal for forslaget. Høringen viste desuden et behov for handling,
    eftersom der blev afdækket flere forskellige analysetilgange ikke kun i EU, men også inden
    for enkelte medlemsstater. Der konstateredes en mangel på klarhed for så vidt angår
    eksistensen af forventninger til analyse og proportionalitet i forbindelse med udformningen af
    regulering samt en sporadisk tilgang til høring og gennemsigtighed.
    Et resumé af resultaterne findes på: http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/.
    På en konference på højt plan arrangeret af Kommissionen den 18. maj 2016 var der desuden
    mulighed for yderligere udveksling af synspunkter.
    Problemerne blev endvidere drøftet med medlemsstaterne på møderne i gruppen på højt plan
    den 3. maj 2016 og den 10. november 2016.
    • Indhentning og brug af ekspertbistand
    Resultaterne af den gensidige evaluering af lovregulerede erhverv, der blev udført af
    medlemsstaterne sammen med Kommissionen, bidrog til udarbejdelsen af dette forslag.
    OECD-undersøgelser viser, at arbejdskraftens mobilitet er en væsentlig faktor bag
    produktiviteten, som fremmer økonomisk vækst17
    . Kommissionen har desuden bestilt
    økonomiske undersøgelser af virkningen af reformer af myndighedskravene for adgangen til
    udvalgte erhverv i fire forskellige lande: Tyskland, Grækenland, Italien og Det Forenede
    Kongerige18
    .
    Ifølge en nylig undersøgelse gennemført i april 2015 i alle 28 medlemsstater kan mindst 21 %
    af arbejdsstyrken i EU (50 mio. mennesker) anses for at arbejde i et lovreguleret erhverv19
    .
    • Konsekvensanalyse
    Kommissionens tjenestegrene har i overensstemmelse med politikken for bedre lovgivning
    foretaget en konsekvensanalyse af de forskellige løsninger og deres virkning for de
    interesserede parter20
    .
    Følgende forskellige løsninger blev undersøgt i konsekvensanalysen:
    16
    I sådanne tilfælde ville det være normal praksis at tælle de organiserede svar som ét svar.
    17
    http://www.oecd.org/eco/growth/OECD-2015-The-future-of-productivity-book.pdf.
    18
    http://ec.europa.eu/growth/tools-databases/newsroom/cf/itemdetail.cfm?item_id=9018
    19
    "Measuring Prevalence and Labour Market Impacts of Occupational Regulation in the EU", M.
    Koumenta and M. Pagliero, 2016. Se: http://ec.europa.eu/DocsRoom/documents/20362.
    20
    Arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene — konsekvensanalyse til dette forslag (SWD(2016)
    463).
    DA 10 DA
    Løsning 1 — udstedelse af retningslinjer vedrørende proportionalitet og dybtgående
    udveksling af oplysninger mellem myndigheder om indførelse af en proportionalitetstest for
    lovregulerede erhverv i hele EU, som kunne omfatte flere løsninger.
    Løsning 2a — fastsættelse af minimumskriterier for udførelse af proportionalitetskontroller
    baseret på og som supplement til retspraksis og indførelse af gennemsigtighed i
    medlemsstaternes vurderinger ved en bindende retsakt (direktiv).
    Løsning 2b — gennemførelse af samme tilgang som under 2a, men ved en henstilling.
    Løsning 3a — tilføjelse af yderligere proceduremæssige aspekter til dem, der er omfattet af
    løsning 2a, såsom offentlige høringer og regelmæssig revision, ved en bindende retsakt
    (direktiv).
    Løsning 3b — med de samme aspekter som under 3a, men ved en henstilling.
    På baggrund af høringen, erfaring samt dokumentationen i en konsekvensanalyse
    konkluderede Kommissionen, at den bedste løsning til at forbedre den nuværende situation er
    løsning 3a:
    Løsning 1 — en vejledningstilgang er allerede afprøvet: i første omgang gennem udstedelsen
    af en meddelelse i 2013, dernæst gennem et skema og en vejledning til understøttelse af den
    to år lange gensidige evaluering; fremgangsmåden viste sig at være uegnet til på passende vis
    at rette op på de reguleringsproblemer, som den afdækkede. Foruden dette har Kommissionen
    haft et intenst samarbejde med medlemsstaterne for at tilskynde dem til i højere grad være
    opmærksomme på proportionalitetsproblemer (gennem besøg i medlemsstaterne, en
    konference, fora for det indre marked og workshopper).
    Løsning 2a — denne ville rette op på medlemsstaternes problemer med fortolkning af
    retspraksis og bringe klarhed om de kriterier, der skal evalueres, og ville dermed til en vis
    grad forbedre kvaliteten af vurderingerne og disses endelige resultater.
    Løsning 2b — såvel denne løsning som løsning 3b har de samme ulemper som løsning 1. En
    tilgang baseret på "valg" ville ikke kunne håndtere problemet med medlemsstater, der ikke
    tager hensyn til praksis med at gennemføre en proportionalitetstest, og kan dermed ikke
    forventes at hindre pålæggelse af unødvendige byrder i fremtiden eller at fungere som en
    effektiv mekanisme til fjernelse af problemer, som identificeres gennem sådanne test. De
    samme ulemper ville endelig medføre begrænsede muligheder for større gennemsigtighed i
    udvekslingen af oplysninger med borgere og interesserede parter.
    Løsning 3a — regelmæssige revisioner ville sikre, at regulering, som ikke længere er
    hensigtsmæssig, fjernes, mens tilføjelsen af høringer ville understøtte en bedre inddragelse af
    alle interesserede parter, herunder forbrugerorganisationer og borgere, og dermed sikre, at der
    også tages hensyn til disses interesser.
    Løsning 3b — som med 2b, en tilgang baseret på valg kan ikke sikre, at disse tiltag
    iværksættes.
    Ud fra erfaring og vurderingerne i forbindelse med udarbejdelsen af dette forslag kan det
    konkluderes, at en tilgang baseret på handlefrihed, en henstilling, ikke ville forpligte til den
    analyse, der særlig i de vanskeligste situationer er påkrævet. Den generelle forpligtelse til at
    gennemføre regelmæssige revisioner samt at oplyse alle interesserede parter og en forpligtelse
    DA 11 DA
    til at sikre et minimum af objektivitet og upartiskhed kan kun håndteres, hvis den
    gennemføres retligt, og dette kan alene sikres ved et direktiv
    Den 9. oktober 2016 udstedte Udvalget for Forskriftskontrol en positiv udtalelse om
    initiativet. Udvalgets vigtigste anbefalinger var, at overensstemmelsen med andre initiativer
    skulle uddybes i forslaget, at der i dette i højere grad skulle redegøres for problemets omfang
    og for, hvorfor det ikke kan håndteres med de nuværende strukturer, og nærmere skulle
    beskrives, hvordan bestemmelserne i forslaget vil fungere, ligesom synspunkterne hos
    interesserede parter og virkningerne for SMV'er, forbrugere og nationale myndigheder skulle
    gennemgås. Der blev behørigt taget hensyn til dette.
    Udtalelsen findes på:
    http://ec.europa.eu/smart-regulation/impact/ia_carried_out/cia_2016_en.htm#grow.
    De forskellige løsninger samt deres virkning for interesserede parter analyseres i enkeltheder i
    konsekvensanalysen, som findes på:
    http://ec.europa.eu/growth/tools-databases/newsroom/cf/itemdetail.cfm?item_id=8827.
    • Målrettet regulering og forenkling
    En gensidig evaluering gennemført af medlemsstaterne sammen med Kommissionen i 2014-
    2016 afslørede den ujævne kontrol med nationale regulerende foranstaltninger samt manglen
    på klarhed for så vidt angår de kriterier, der skal anvendes ved proportionalitetsvurderinger.
    Konklusionen er, at potentialet med hensyn til at skabe merværdi for gennemførelsen af det
    indre marked ikke nås med proportionalitetsvurderinger, som foretages på nationalt plan og
    baseres på Domstolens praksis og nationale tilgange i deres nuværende form.
    • Grundlæggende rettigheder
    Forslaget fremmer rettigheder, som er forankret i EU's charter om grundlæggende rettigheder,
    nemlig erhvervsfriheden og friheden til at oprette og drive egen virksomhed.
    4. VIRKNINGER FOR BUDGETTET
    Forslaget har ingen indvirkning på EU-budgettet.
    5. ANDRE FORHOLD
    • Planer for gennemførelsen og foranstaltninger til overvågning, evaluering og
    rapportering
    Kommissionen vil jævnligt rapportere til Rådet og Europa-Parlamentet om gennemførelsen
    og resultaterne af proportionalitetstest på nationalt plan. Denne evaluering planlægges
    gennemført samtidig med evalueringen af direktivet om anerkendelse af erhvervsmæssige
    kvalifikationer.
    • Forklarende dokumenter (for direktiver)
    Dette forslag kræver ingen yderligere forklarende ledsagedokumenter til gennemførelsen i
    national ret, eftersom det er baseret på gældende retspraksis og grundlæggende principper om
    bedre regulering. Om nødvendigt kan Kommissionen dog udarbejde yderligere vejledning.
    DA 12 DA
    • Nærmere redegørelse for de enkelte bestemmelser i forslaget
    Artikel 1 og 2 omhandler direktivets genstand og anvendelsesområde, nemlig at skabe en
    retlig ramme for gennemførelsen af proportionalitetsvurderinger forud for indførelse af nye
    eller ændring af gældende love og administrative bestemmelser, som begrænser adgangen til
    eller udøvelsen af lovregulerede erhverv. Proportionalitetstest omfattende reguleringen af
    særlige erhverv, som er indført ved andre EU-retsakter, er ikke omfattet af dette direktiv.
    I artikel 3 fastlægges de definitioner, som anvendes i forslaget, og som i vid udstrækning
    svarer til definitionerne i direktiv 2005/36/EF. Desuden defineres de to hovedtyper af
    regulering af erhverv, nemlig "aktiviteter forbeholdt erhvervet" og "beskyttet erhvervsmæssig
    titel".
    Ved artikel 4 fastsættes der en forpligtelse for medlemsstaterne til at gennemføre en
    forudgående proportionalitetsvurdering på grundlag af kvalitativ og, om muligt, kvantitativ
    dokumentation.
    Artikel 5 indeholder en liste over begrundelser baseret på hensyn til mål af samfundsmæssig
    interesse i henhold til TEUF, eller som anerkendes som så af Domstolen. I henhold til
    eksisterende retspraksis kan rent økonomiske hensyn, hvis mål eller virkninger først og
    fremmest er af protektionistisk art, eller hensyn af rent administrativ karakter ikke betragtes
    som tvingende almene hensyn.
    Ved artikel 6, stk. 1, fastsættes der en generel forpligtelse for medlemsstaterne til forud for
    indførelse af nye eller ændring af gældende bestemmelser, som begrænser adgangen til eller
    udøvelsen af lovregulerede erhverv, at vurdere, hvorvidt disse bestemmelser er nødvendige og
    egnede til at sikre opnåelsen af det tilstræbte mål og ikke går videre, end hvad der er
    nødvendigt for at nå det pågældende mål. I artikel 6, stk. 2, fastsættes endvidere de
    væsentligste kriterier, som skal lægges til grund af de kompetente myndigheder, såsom
    risicienes art, det spektrum af aktiviteter, der er forbeholdt et erhverv, sammenhængen mellem
    kvalifikationer og aktiviteter, foranstaltningens økonomiske virkning osv. Artikel 6, stk. 3,
    omhandler anvendelsen af mindre restriktive midler til at nå det tilstræbte mål, eksempelvis
    anvendelsen af beskyttet erhvervsmæssig titel, uden at aktiviteterne forbeholdes et bestemt
    erhverv. Artikel 6, stk. 4, indeholder en oversigt over de elementer, der skal tages i
    betragtning ved undersøgelsen af den samlede virkning af alle gældende foranstaltninger, som
    begrænser adgangen til eller udøvelsen af erhverv.
    Ved artikel 7 fastsættes der en forpligtelse til at oplyse alle interesserede parter forud for
    indførelsen af nye foranstaltninger og til at give disse mulighed for at fremføre deres
    synspunkter.
    Artikel 8 indeholder bestemmelser om udveksling af oplysninger mellem kompetente
    myndigheder fra forskellige medlemsstater, som gør det muligt for den medlemsstat, der
    ønsker at reformere et erhverv, at indsamle oplysninger om andre medlemsstaters erfaringer.
    Artikel 9 indeholder regler om gennemsigtighed i proportionalitetsvurderingerne.
    Ved artikel 10 fastsættes bestemmelser om regelmæssig revision af direktivet.
    Artikel 11 omhandler direktivets gennemførelse i national ret.
    Ved artikel 12 fastsættes direktivets ikrafttræden.
    DA 13 DA
    I artikel 13 præciseres det, hvem direktivet er rettet til.
    DA 14 DA
    2016/0404 (COD)
    Forslag til
    EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS DIREKTIV
    om en proportionalitetstest forud for vedtagelse af ny regulering af erhverv
    (EØS-relevant tekst)
    EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET FOR DEN EUROPÆISKE UNION HAR —
    under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 46,
    artikel 53, stk. 1, og artikel 62,
    under henvisning til forslag fra Europa-Kommissionen,
    efter fremsendelse af udkast til lovgivningsmæssig retsakt til de nationale parlamenter,
    under henvisning til udtalelse fra Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg21
    ,
    under henvisning til udtalelse fra Regionsudvalget22
    ,
    efter den almindelige lovgivningsprocedure, og
    ud fra følgende betragtninger:
    (1) Erhvervsfriheden er en grundlæggende rettighed. Den Europæiske Unions charter om
    grundlæggende rettigheder sikrer erhvervsfriheden samt friheden til at oprette og drive
    egen virksomhed. Arbejdskraftens frie bevægelighed, etableringsfriheden og den frie
    udveksling af tjenesteydelser er grundlæggende, traktatfæstede principper for det indre
    marked. Nationale regler om adgangen til lovregulerede erhverv bør derfor ikke
    udgøre en ubegrundet og ikkeproportionel hindring for udøvelsen af disse
    fundamentale rettigheder.
    (2) I mangel af særlige bestemmelser i EU-retten om harmonisering af kravene
    vedrørende adgang til eller udøvelsen af et lovreguleret erhverv tilkommer det
    medlemsstaterne at beslutte, om og hvordan et erhverv skal reguleres inden for
    rammerne af principperne om ikkeforskelsbehandling og proportionalitet.
    (3) Proportionalitetsprincippet er et af de generelle principper i EU-retten. I henhold til
    retspraksis23
    bør nationale foranstaltninger, som kan hindre udøvelsen af
    grundlæggende traktatsikrede frihedsrettigheder eller gøre denne udøvelse mindre
    tiltrækkende, opfylde fire betingelser: de bør anvendes uden forskelsbehandling; de
    bør begrundes ud fra hensynet til mål af samfundsmæssig interesse; de bør være
    egnede til at sikre opnåelsen af det tilstræbte mål; de bør ikke gå videre, end hvad der
    er nødvendigt for at nå dette.
    21
    EUT C , , s. .
    22
    EUT C , , s. .
    23
    Dom af 30.11.1995, sag C-55/94, Reinhard Gebhard mod Consiglio dell'Ordine degli Avvocati e
    Procuratori di Milano, Sml. I, s. 4165.
    DA 15 DA
    (4) Ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2005/36/EF24
    fastsattes forpligtelsen for
    medlemsstaterne til at vurdere proportionaliteten af deres krav vedrørende
    begrænsning af adgang til eller udøvelse af lovregulerede erhverv og til at meddele
    Kommissionen resultaterne af vurderingen, hvorved den såkaldte gensidige
    evalueringsproces igangsattes. Denne proces betød, at medlemsstaterne skulle
    gennemføre en screening af den samlede lovgivning om alle erhverv reguleret ved lov
    på deres område.
    (5) Resultaterne af den gensidige evalueringsproces afslørede en mangel på klarhed for så
    vidt angår de kriterier, som de nationale kompetente myndigheder skal anvende ved
    vurdering af proportionaliteten af krav, som begrænser adgangen til eller udøvelsen af
    lovregulerede erhverv, samt en ujævn kontrol med sådanne foranstaltninger på alle
    reguleringsniveauer. For at undgå fragmentering af det indre marked og for at
    nedbryde barrierer for optagelse og udøvelse af visse former for virksomhed som
    arbejdstager eller selvstændig erhvervsdrivende, er det derfor nødvendigt at indføre en
    fælles tilgang på EU-plan, som forhindrer vedtagelsen af ikkeproportionelle
    foranstaltninger.
    (6) Kommissionen identificerede i sin meddelelse af meddelelse af 28. oktober 2015
    "Opgradering af det indre marked: flere mulighederne for borgerne og
    virksomhederne"25
    et behov for at vedtage en analytisk proportionalitetsramme for
    medlemsstaterne, som skal anvendes ved revision af gældende regulering af erhverv
    eller forslag til ny.
    (7) Nærværende direktiv bør finde anvendelse på de former for virksomhed, som vedrører
    de lovregulerede erhverv, der falder ind under anvendelsesområdet for direktiv
    2005/36/EF. Nærværende direktiv bør finde anvendelse som supplement til direktiv
    2005/36/EF, og uden at dette berører andre bestemmelser i en særskilt EU-retsakt
    vedrørende adgang til og udøvelse af et bestemt lovreguleret erhverv.
    (8) Medlemsstaterne bør kunne fæste lid til en fælles lovgivningsmæssig ramme baseret
    på klart definerede juridiske begreber vedrørende de forskellige måder, hvorpå et
    erhverv kan reguleres i Unionen. Der findes flere måder, hvorpå et erhverv kan
    reguleres, eksempelvis ved at adgangen til eller udøvelsen af en bestemt aktivitet
    forbeholdes indehavere af en erhvervsmæssig kvalifikation. Ved at fastsætte
    betingelser for anvendelsen af erhvervsmæssige titler kan nationale bestemmelser også
    regulere en af de måder, hvorpå et erhverv kan udøves.
    (9) Bevisbyrden med hensyn til begrundelse og proportionalitet ligger hos
    medlemsstaterne. De motiver til regulering, som en medlemsstat påberåber sig i form
    af en begrundelse, bør således være ledsaget af en analyse af hensigtsmæssigheden og
    proportionaliteten af den foranstaltning, som staten har vedtaget, samt af specifik
    dokumentation til støtte for statens argumenter.
    (10) Det er hensigtsmæssigt regelmæssigt at overvåge proportionaliteten af de
    bestemmelser, som begrænser adgangen til eller udøvelsen af lovregulerede erhverv,
    og at gøre dette med en hyppighed, som er passende set i forhold til den pågældende
    regulering. En revision af proportionaliteten af restriktiv national lovgivning inden for
    lovregulerede erhverv bør ikke kun baseres på den pågældende lovgivnings mål på
    tidspunktet for vedtagelsen, men også på lovgivningens virkninger, vurderet efter
    24
    Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2005/36/EF af 7. september 2005 om anerkendelse af
    erhvervsmæssige kvalifikationer (EUT L 255 af 30.9.2005, s. 22).
    25
    COM(2015) 550 final.
    DA 16 DA
    vedtagelsen. Vurderingen af proportionaliteten af den nationale lovgivning bør baseres
    på den udvikling, der er konstateret på området siden lovgivningens vedtagelse.
    (11) Medlemsstaterne bør gennemføre proportionalitetsvurderinger på en objektiv og
    uafhængig måde, også når et erhverv reguleres indirekte, ved at et bestemt
    erhvervsmæssigt organ tildeles beføjelse til at gøre dette. Særlig er der, selv om
    vurderingerne foretages af de lokale myndigheder, reguleringsorganer eller
    erhvervsmæssige sammenslutninger — som i kraft af nærheden til lokale forhold og
    den specialiserede viden i visse tilfælde kan være bedre egnet til at fastslå, på hvilken
    måde mål af samfundsmæssig interesse bedst opfyldes — grund til bekymring, hvis
    sådanne myndigheders eller organers politiske valg er til fordel for etablerede
    erhvervsdrivende på bekostning af nye markedsdeltagere.
    (12) Hvis optagelse og udøvelse af visse former for virksomhed som arbejdstager eller
    selvstændig erhvervsdrivende er betinget af opfyldelsen af specifikke bestemmelser
    vedrørende bestemte erhvervsmæssige kvalifikationer, som er fastlagt direkte eller
    indirekte af medlemsstaterne, er det nødvendigt at sikre, at sådanne bestemmelser er
    begrundet ud fra hensynet til mål af samfundsmæssig interesse, eksempelvis i henhold
    til traktaten, nemlig den offentlige orden, den offentlige sikkerhed og den offentlige
    sundhed, eller i tvingende almene hensyn, jf. hvad der er anerkendt som sådan i
    Domstolens praksis. Det er vigtigt at sikre, at mål af samfundsmæssig interesse er
    identificeret på passende vis for at fastlægge reguleringens intensitet. For eksempelvis
    at sikre en høj grad af beskyttelse af den offentlige sundhed bør medlemsstaterne have
    et råderum til at beslutte, hvilken grad af beskyttelse de ønsker i forbindelse med den
    offentlige sundhed, og hvordan denne beskyttelse skal opnås. Det er tillige nødvendigt
    at præcisere, at der blandt de tvingende almene hensyn, som er anerkendt som sådan i
    Domstolens praksis, er bevarelsen af den finansielle balance i de sociale
    sikringsordninger, beskyttelsen af forbrugerne, tjenestemodtagerne og arbejdstagerne,
    en forsvarlig retspleje, retfærdige handelstransaktioner, bekæmpelsen af bedrageri og
    imødegåelsen af skattesvig og skatteundgåelse, trafiksikkerheden, beskyttelsen af
    miljøet, herunder bymiljøet, dyresundheden, intellektuelle ejendomsrettigheder,
    bevarelsen af den nationale historiske og kunstneriske arv samt social- og
    kulturpolitiske målsætninger. I henhold til eksisterende retspraksis kan rent
    økonomiske hensyn, hvis mål først og fremmest er af protektionistisk art, samt hensyn
    af rent administrativ karakter, såsom gennemførelse af kontroller eller indsamling af
    statistik, ikke betragtes som tvingende almene hensyn.
    (13) Hvis en medlemsstat planlægger at regulere et erhverv eller at ændre gældende regler,
    bør der tages hensyn til arten af de risici, der er relateret til de mål af samfundsmæssig
    interesse, som tilstræbes, særlig risiciene for forbrugere, erhvervsudøvere eller
    tredjepart. Det bør også ihukommes, at der inden for de liberale erhverv normalt er
    asymmetrisk information mellem forbrugere og erhvervsudøvere. Erhvervsudøvere
    udviser en høj grad af teknisk viden, som forbrugere måske ikke besidder, og
    forbrugerne finder det derfor vanskeligt at bedømme kvaliteten af de tjenester, som er
    leveret til dem.
    (14) For at opfylde proportionalitetskravet bør foranstaltningen være egnet til at sikre
    opnåelsen af det tilstræbte mål. En foranstaltning bør kun anses for egnet til at sikre
    opnåelsen af det tilstræbte mål, hvis den reelt afspejler en vilje til at nå det pågældende
    mål på en konsistent og systematisk måde, f.eks. hvis ens risici relateret til bestemte
    aktiviteter håndteres på samme måde, og hvis undtagelser til de involverede
    begrænsninger anvendes i overensstemmelse med det fastsatte mål. Den nationale
    DA 17 DA
    foranstaltning bør desuden bidrage til at nå det tilstræbte mål og derfor ikke anses for
    egnet, hvis den ikke har nogen virkning på det hensyn, begrundelsen bygger på.
    (15) Krav vedrørende erhvervsmæssige kvalifikationer bør kun anses for nødvendige, hvis
    gældende foranstaltninger, såsom forbrugerbeskyttelsesretten, ikke kan anses for at
    være egnede eller reelt set effektive til at nå det tilstræbte mål.
    (16) Blandt de elementer, som de nationale myndigheder skal tage hensyn til, er følgende
    mest relevante: sammenhængen mellem omfanget af den erhvervsmæssige
    virksomhed, som et erhverv omfatter, og den krævede erhvervsmæssige kvalifikation,
    opgavernes kompleksitet, navnlig for så vidt angår niveauet, arten og varigheden af
    den krævede praktik eller erfaring, om der findes forskellige måder, hvorpå den
    erhvervsmæssige kvalifikation kan opnås, omfanget af den erhvervsmæssige
    virksomhed, der er forbeholdt indehavere af en bestemt erhvervsmæssig kvalifikation,
    og særlig, hvorvidt de aktiviteter, der er forbeholdt bestemte erhvervsudøvere, kan
    udøves sammen med andre erhvervsudøvere, samt graden af autonomi i forbindelse
    med udøvelsen af et lovreguleret erhverv, navnlig hvis den virksomhed, som er knyttet
    til et lovreguleret erhverv, udøves under en behørigt kvalificeret erhvervsudøvers
    kontrol og ansvar.
    (17) Hvis en medlemsstat regulerer et erhverv, bør der tages hensyn til det forhold, at den
    teknologiske udvikling kan reducere asymmetrien med hensyn til information mellem
    forbrugere og erhvervsudøvere. I betragtning af de teknologiske ændringers og de
    videnskabelige fremskridts hastighed kan opdateringer af adgangskrav have særlig
    betydning for en række erhverv.
    (18) De kompetente myndigheder bør tage behørigt hensyn til foranstaltningens
    økonomiske virkning, herunder udarbejde en cost-benefit-analyse med særligt henblik
    på graden af konkurrence i markedet og kvaliteten af den leverede service, samt
    virkningen på retten til at arbejde og den frie bevægelighed for personer og
    tjenesteydelser i Unionen. På grundlag af denne analyse bør medlemsstaterne navnlig
    vurdere, hvorvidt omfanget af begrænsningen i adgangen til eller udøvelsen af et
    lovreguleret erhverv inden for Unionen står i et rimeligt forhold til betydningen af de
    tilstræbte mål og de forventede gevinster.
    (19) Medlemsstaterne bør foretage en sammenligning mellem den nationale foranstaltning,
    der er i spil, og de alternative og mindre restriktive løsninger, som ville gøre det
    muligt at nå det samme mål, men med færre begrænsninger. Hvis foranstaltningerne er
    begrundet i hensyn til forbrugerbeskyttelsen og de identificerede risici er begrænset til
    forholdet mellem erhvervsudøveren og forbrugeren uden negative virkninger for
    tredjepart, kunne målet nås med mindre restriktive midler, end at aktiviteter
    forbeholdes erhvervsudøvere, eksempelvis beskyttelse af den erhvervsmæssige titel
    eller indførelse i et register for erhvervsudøvere. Regulering ved aktiviteter forbeholdt
    erhvervet bør kun anvendes, hvis foranstaltningerne sigter mod at forhindre alvorlig
    tilsidesættelse af mål af samfundsmæssig interesse.
    (20) De nationale myndigheder bør foretage en overordnet vurdering af de
    omstændigheder, under hvilke den restriktive foranstaltning er vedtaget og
    gennemført, og især undersøge den samlede virkning af at pålægge en række krav ud
    over den specifikke erhvervsmæssige kvalifikation. Optagelse og udøvelse af visse
    former for virksomhed kan være betinget af opfyldelsen af særlige bestemmelser
    såsom regler vedrørende organisation af erhvervet, obligatorisk medlemskab af et
    erhvervsmæssigt organ, erhvervsmæssig etik eller tilsyn og ansvar. De kompetente
    myndigheder bør derfor ved vurdering af foranstaltningernes samlede virkning også
    DA 18 DA
    tage hensyn til andre gældende krav vedrørende eksempelvis løbende
    videreuddannelse, obligatorisk medlemskab af erhvervsmæssige sammenslutninger,
    registrerings- eller tilladelsesordninger, kvantitative begrænsninger, krav til en bestemt
    retlig form eller krav vedrørende besiddelsen af kapital, territoriale begrænsninger,
    begrænsninger vedrørende virksomhed på flere områder og uforenelighedsregler samt
    krav vedrørende forsikringsdækning og — i det omfang det er nødvendigt for
    udøvelsen af erhvervet — sprogkundskaber. En af medlemsstaterne indført
    foranstaltning kan ikke anses for nødvendig til at nå det tilstræbte mål, hvis den i alt
    væsentligt reproducerer krav, som allerede er indført i forbindelse med andre regler
    eller procedurer.
    (21) Det er væsentligt for et velfungerende indre marked at sikre, at medlemsstaterne giver
    oplysninger til borgere, repræsentative sammenslutninger eller relevante interesserede
    parter forud for indførelsen af nye foranstaltninger, som begrænser adgangen til eller
    udøvelsen af lovregulerede erhverv, og giver disse mulighed for at fremføre deres
    synspunkter.
    (22) For at lette udvekslingen af bedste praksis, bør hver medlemsstat tilskynde de
    relevante kompetente myndigheder til at udveksle relevante og regelmæssigt
    opdaterede oplysninger med andre medlemsstater om reguleringen af erhverv.
    (23) For at øge gennemsigtigheden og fremme proportionalitetsvurderinger baseret på
    sammenlignelige kriterier er det vigtigt, at de oplysninger, som medlemsstaterne
    fremlægger, er let tilgængelige i databasen over lovregulerede erhverv, således at
    interesserede parter kan fremsætte bemærkninger.
    (24) Målene for dette direktiv, nemlig fjernelsen af ikkeproportionelle begrænsninger i
    adgangen til eller udøvelsen af lovregulerede erhverv, kan ikke i tilstrækkelig grad
    opfyldes af medlemsstaterne, men kan på grund af handlingens omfang kun nås på
    EU-plan; Unionen kan derfor træffe foranstaltninger i overensstemmelse med
    nærhedsprincippet, jf. artikel 5 i traktaten om Den Europæiske Union. I
    overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, jf. nævnte artikel, går dette
    direktiv ikke videre, hvad der er nødvendigt for at nå disse mål —
    VEDTAGET DETTE DIREKTIV:
    Artikel 1
    Genstand
    Med henblik på at sikre et velfungerende indre marked fastsættes der ved dette direktiv regler
    vedrørende en fælles ramme for gennemførelsen af proportionalitetsvurderinger forud for
    indførelse af nye eller ændring af gældende love og administrative bestemmelser, som
    begrænser adgangen til eller udøvelsen af lovregulerede erhverv.
    Artikel 2
    Anvendelsesområde
    1. Dette direktiv finder anvendelse på krav i henhold til medlemsstaternes retssystemer,
    der begrænser adgangen til eller udøvelsen af et lovreguleret erhverv, der falder ind
    under anvendelsesområdet for direktiv 2005/36/EF, eller en af de måder, hvorpå
    DA 19 DA
    dette erhverv kan udøves, herunder anvendelsen af erhvervsmæssige titler og den
    erhvervsmæssige virksomhed, der er tilladt i medfør af de pågældende titler.
    2. Hvis særlige ordninger vedrørende reguleringen af et givet erhverv er fastsat ved
    særskilt EU-retsakt, finder de tilsvarende bestemmelser i dette direktiv ikke
    anvendelse.
    Artikel 3
    Definitioner
    I dette direktiv anvendes definitionerne i direktiv 2005/36/EF.
    Derudover forstås ved:
    a) "beskyttet erhvervsmæssig titel": en form for regulering af et erhverv, hvor
    anvendelsen af titlen i forbindelse med en eller flere former for
    erhvervsmæssig virksomhed i henhold til love og administrative bestemmelser
    enten direkte eller indirekte er underlagt krav om en bestemt erhvervsmæssig
    kvalifikation inden for det relevante område, og hvor den uretmæssige
    anvendelse af denne titel er forbundet med sanktioner eller andre
    foranstaltninger
    b) "aktiviteter forbeholdt erhvervet": en form for regulering af et erhverv, hvor
    adgangen til en eller flere former for erhvervsmæssig virksomhed i henhold til
    love og administrative bestemmelser enten direkte eller indirekte er forbeholdt
    udøvere af et lovreguleret erhverv, herunder hvis aktiviteten udøves sammen
    med andre lovregulerede erhverv.
    Artikel 4
    Forudgående vurdering af nye foranstaltninger
    1. Medlemsstaterne sikrer, at de kompetente myndigheder forud for indførelse af nye
    eller ændring af gældende love og administrative bestemmelser, som begrænser
    adgangen til eller udøvelsen af lovregulerede erhverv, foretager en vurdering af
    disses proportionalitet i overensstemmelse med reglerne i dette direktiv.
    2. Bestemmelser som omhandlet i stk.1 skal ledsages af en udførlig erklæring, som gør
    det muligt at vurdere overholdelsen af proportionalitetsprincippet.
    3. De grunde, der gøres gældende til, at en bestemmelse anses for begrundet, nødvendig
    og proportionel, skal understøttes af kvalitativ og, om muligt, kvantitativ
    dokumentation.
    4. Medlemsstaterne overvåger regelmæssigt og med en hyppighed, som er passende set
    i forhold til den pågældende regulering, proportionaliteten af love og administrative
    bestemmelser, som begrænser adgangen til eller udøvelsen af lovregulerede erhverv,
    under hensyntagen til enhver udvikling, som er indtrådt efter foranstaltningens
    vedtagelse.
    5. Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at den i stk. 1
    omhandlede proportionalitetsvurdering gennemføres på en objektiv og uafhængig
    måde, herunder ved inddragelse af uafhængige kontrolorganer.
    DA 20 DA
    Artikel 5
    Begrundelser baseret på hensyn til mål af samfundsmæssig interesse
    1. Medlemsstaterne sikrer, at såvel planlagte nye som ændringer af gældende love og
    administrative bestemmelser, som begrænser adgangen til eller udøvelsen af
    lovregulerede erhverv, begrundes ud fra hensynet til mål af samfundsmæssig
    interesse.
    2. De relevante kompetente myndigheder skal særlig tage hensyn til, hvorvidt de
    omhandlede bestemmelser begrundes ud fra hensyn til den offentlige orden, den
    offentlige sikkerhed eller den offentlige sundhed eller ud fra tvingende almene
    hensyn, såsom bevarelsen af den finansielle balance i de sociale sikringsordninger,
    beskyttelsen af forbrugerne, tjenestemodtagerne og arbejdstagerne, en forsvarlig
    retspleje, retfærdige handelstransaktioner, bekæmpelsen af bedrageri og
    imødegåelsen af skattesvig og skatteundgåelse, trafiksikkerheden, beskyttelsen af
    miljøet, herunder bymiljøet, dyresundheden, intellektuelle ejendomsrettigheder og
    bevarelsen af den nationale historiske og kunstneriske arv samt social- og
    kulturpolitiske målsætninger.
    3. Rent økonomiske hensyn, hvis mål eller virkninger først og fremmest er af
    protektionistisk art, eller hensyn af rent administrativ karakter betragtes ikke som
    tvingende almene hensyn.
    Artikel 6
    Proportionalitetsprincippet
    1. Forud for indførelse af nye eller ændring af gældende love og administrative
    bestemmelser, som begrænser adgangen til eller udøvelsen af lovregulerede erhverv
    vurderer medlemsstaterne, hvorvidt disse bestemmelser er nødvendige og egnede til
    at sikre opnåelsen af det tilstræbte mål og ikke går videre, end hvad der er
    nødvendigt for at nå det pågældende mål.
    2. De relevante kompetente myndigheder tager ved vurdering af nødvendigheden og
    proportionaliteten af bestemmelserne særlig hensyn til:
    a) arten af de risici, der er relateret til de mål af samfundsmæssig interesse, som
    tilstræbes, særlig risiciene for forbrugere, erhvervsudøvere eller tredjepart
    b) bestemmelsens egnethed, nemlig får så vidt angår dens relevans set i forhold til
    opnåelsen af det tilstræbte mål, samt hvorvidt bestemmelsen reelt afspejler det
    pågældende mål på en konsistent og systematisk måde og dermed håndterer de
    identificerede risici på samme måde som i forbindelse med andre tilsvarende
    aktiviteter
    c) bestemmelsens nødvendighed og særlig, hvorvidt gældende regler af specifik
    eller mere generel art, såsom produktsikkerheds- eller
    forbrugerbeskyttelslovgivning, ikke er tilstrækkelige til at sikre det tilstræbte
    mål
    d) sammenhængen mellem omfanget af den virksomhed, som et erhverv omfatter,
    eller som er forbeholdt dette, og den krævede erhvervsmæssige kvalifikation
    DA 21 DA
    e) sammenhængen mellem opgavernes kompleksitet og den nødvendige
    besiddelse af specifikke erhvervsmæssige kvalifikationer, navnlig for så vidt
    angår niveauet, arten og varigheden af den krævede uddannelse eller erfaring,
    og om der findes forskellige måder, hvorpå den erhvervsmæssige kvalifikation
    kan opnås
    f) omfanget af den erhvervsmæssige virksomhed, der er forbeholdt indehavere af
    en bestemt erhvervsmæssig kvalifikation, nemlig hvorvidt de aktiviteter, der er
    forbeholdt bestemte erhverv, kan udøves sammen med andre erhverv og
    hvorfor
    g) graden af autonomi i forbindelse med udøvelsen af et lovreguleret erhverv samt
    virkningen af organisatoriske og tilsynsmæssige ordninger for opnåelsen af det
    tilstræbte mål, navnlig hvis den virksomhed, som er knyttet til et lovreguleret
    erhverv, udøves under en behørigt kvalificeret erhvervsudøvers kontrol og
    ansvar
    h) den videnskabelige og teknologiske udvikling, som kan reducere asymmetrien
    med hensyn til information mellem erhvervsudøvere og forbrugere
    i) foranstaltningens økonomiske virkning med særligt henblik på graden af
    konkurrence i markedet og kvaliteten af den leverede service samt virkningen
    på den frie bevægelighed for personer og tjenesteydelser i Unionen
    j) muligheden for at anvende mindre restriktive midler til at nå målet af
    samfundsmæssig interesse
    k) den samlede virkning af begrænsninger for såvel adgangen til som udøvelsen
    af erhvervet og særlig, hvordan kravene hver især bidrager til, og hvorvidt det
    er nødvendigt, at nå det samme mål af samfundsmæssig interesse.
    3. Med henblik på stk. 2, litra j), vurderer de relevante kompetente myndigheder
    navnlig, hvorvidt målet kan nås ved regulering gennem en beskyttet erhvervsmæssig
    titel, uden at aktiviteter forbeholdes erhvervet, hvis foranstaltningerne er begrundet i
    hensyn til forbrugerbeskyttelsen og de identificerede risici er begrænset til forholdet
    mellem erhvervsudøveren og forbrugeren uden negative virkninger for tredjepart.
    4. Med henblik på stk. 2, litra k), vurderer de relevante kompetente myndigheder
    navnlig den samlede virkning af at pålægge en eller flere af følgende krav:
    a) aktiviteter forbeholdt erhvervet, samtidig med beskyttet erhvervsmæssig titel
    b) krav om løbende videreuddannelse
    c) regler vedrørende organisation af erhvervet, erhvervsmæssig etik og tilsyn
    d) obligatorisk medlemskab af erhvervsmæssige sammenslutninger, registrerings-
    eller tilladelsesordninger, særlig hvis sådanne krav indebærer besiddelse af en
    bestemt erhvervsmæssig kvalifikation
    e) kvantitative begrænsninger, særlig krav, som begrænser antallet af tilladelser til
    udøvelse eller fastsætter et minimums- eller maksimumsantal af ansatte, ledere
    eller repræsentanter med bestemte erhvervsmæssige kvalifikationer
    f) krav til en bestemt retlig form eller vedrørende besiddelsen af et selskabs
    kapital eller vedrørende ledelsen i selskabet, i det omfang sådanne krav er
    direkte knyttet til udøvelsen af det lovregulerede erhverv
    DA 22 DA
    g) territoriale begrænsninger, særlig hvis erhvervet på en del af en medlemsstats
    område reguleres på en anden måde
    h) krav, som indskrænker muligheden for at udøve et lovreguleret erhverv
    sammen med andre eller i et partnerskab samt uforenelighedsregler
    i) krav vedrørende forsikringsdækning eller anden form for personlig eller
    kollektiv dækning af erhvervsansvar
    j) sprogkundskaber, i det omfang det er nødvendigt for udøvelsen af erhvervet.
    Artikel 7
    Oplysninger til og inddragelse af interesserede parter
    Forud for indførelse af nye eller ændring af gældende love og administrative bestemmelser,
    som begrænser adgangen til eller udøvelsen af lovregulerede erhverv, giver medlemsstaterne
    ved hjælp af passende midler oplysninger til borgere, tjenestemodtagerne, repræsentative
    sammenslutninger og relevante interesserede parter, som ikke er udøvere af erhvervet, og
    giver disse mulighed for at fremføre deres synspunkter.
    Artikel 8
    Udveksling af oplysninger mellem kompetente myndigheder
    1. Med henblik på en effektiv anvendelse af dette direktiv tilskynder medlemsstaterne
    forud for indførelse af nye eller ændring af gældende love og administrative
    bestemmelser, som begrænser adgangen til eller udøvelsen af lovregulerede erhverv,
    til udveksling af oplysninger med kompetente myndigheder i andre medlemsstater
    vedrørende spørgsmål, der er omfattet af dette direktiv — såsom den specifikke
    måde, hvorpå de regulerer et erhverv, eller de virkninger af regulering, der er
    identificeret inden for lignende områder af virksomhed — regelmæssigt eller, hvis
    det er relevant, på ad hoc-basis.
    2. Medlemsstaterne underretter Kommissionen om, hvilke kompetente myndigheder
    der har ansvaret for at fremsende og modtage oplysninger med henblik på
    anvendelsen af stk. 1.
    Artikel 9
    Gennemsigtighed
    1. De grunde, der gøres gældende til, at bestemmelser vurderet i overensstemmelse med
    nærværende direktiv anses for begrundede, nødvendige og proportionelle, og som
    meddeles Kommissionen i henhold til artikel 59, stk. 5 og 6, i direktiv 2005/36/EF,
    opbevares af de relevante kompetente myndigheder i den database for lovregulerede
    erhverv, der er omhandlet i artikel 59, stk. 1, i direktiv 2005/36/EF, og gøres derefter
    offentligt tilgængelig af Kommissionen.
    2. Medlemsstater og andre interesserede parter kan fremsætte bemærkninger til
    Kommissionen eller den medlemsstat, som har anmeldt bestemmelserne.
    DA 23 DA
    Artikel 10
    Revision
    1. Senest den 18. januar 2024 og derefter hvert femte år forelægger Kommissionen
    Europa-Parlamentet og Rådet en rapport om gennemførelsen og resultaterne af dette
    direktiv omfattende aspekter som anvendelsesområde og effektivitet.
    2. Den rapport, der er omhandlet i stk. 1, ledsages i givet fald af relevante forslag.
    Artikel 11
    Gennemførelse
    1. Medlemsstaterne sætter de nødvendige love og administrative bestemmelser i kraft
    for at efterkomme dette direktiv senest den . De tilsender straks Kommissionen disse
    love og bestemmelser.
    Lovene og bestemmelserne skal ved vedtagelsen indeholde en henvisning til dette
    direktiv eller skal ved offentliggørelsen ledsages af en sådan henvisning.
    Medlemsstaterne fastsætter de nærmere regler for henvisningen.
    2. Medlemsstaterne meddeler Kommissionen teksten til de vigtigste nationale
    retsforskrifter, som de udsteder på det område, der er omfattet af dette direktiv.
    Artikel 12
    Ikrafttræden
    Dette direktiv træder i kraft på [twentieth]dagen efter offentliggørelsen i Den Europæiske
    Unions Tidende.
    Artikel 13
    Adressater
    Dette direktiv er rettet til medlemsstaterne.
    Udfærdiget i Bruxelles, den .
    På Europa-Parlamentets vegne På Rådets vegne
    Formand Formand