Høringssvar og høringsnotat, fra udlændinge-, integrations- og boligministeren

Udlændinge-,
Integrations-
og
Boligudvalget
2016-17
L
51
Bilag
1
Offentligt


Side 1/1
17. november 2016
Humanitært ophold
Slotsholmsgade 10
1216 København K
Tel. 6198 4000
Mail uibm@uibm.dk
Web www.uibm.dk
CVR-nr. 36977191
Sags nr. 2016 - 9127
Akt-id 154110
Folketinget
Udlændinge-, Integrations- og Boligudvalget
Christiansborg
1240 København K
Til brug for behandlingen af forslag til lov om ændring af udlændingeloven, lov om
fuldbyrdelse af straf m.v. og straffeloven (Styrket kontrol med udlændinge på tålt
ophold og kriminelle udviste, herunder indførelse af underretningspligt, skærpet
straf, afsoning i fodlænke og særlig adgang til varetægtsfængsling, og ændring af
klageadgang) (L 51) vedlægges en kommenteret høringsoversigt og kopi af de
modtagne høringssvar.
Inger Støjberg
/
Frederik Gammeltoft
Udlændinge-, Integrations- og Boligudvalget 2016-17
L 51 Bilag 1
Offentligt


Side 1/29
14. november 2016
Humanitært ophold
Slotsholmsgade 10
1216 København K
Tel. 6198 4000
Mail uibm@uibm.dk
Web www.uibm.dk
CVR-nr. 36977191
Sagsbehandler
Line Elena Laustsen
Tel. 61 98 34 45
Mail lel@uibm.dk
Sags nr. 2016 - 9127
Akt-id 145131
K O M M E N T E R E T H Ø R I N G S O V E R S I G T
om
forslag til lov om ændring af udlændingeloven, lov om fuldbyrdelse af straf m.v.
og straffeloven (Styrket kontrol med udlændinge på tålt ophold og kriminelle
udviste, herunder indførelse af underretningspligt, skærpet straf, afsoning i fod-
lænke og særlig adgang til varetægtsfængsling, og ændring af klageadgang)
1. Hørte myndigheder og organistrationer mv.
Et udkast til lovforslag har været sendt i høring hos følgende myndigheder og or-
ganisationer mv.:
Aalborg Universitet, Aarhus Universitet, Advokatsamfundet, Amnesti Nu, Amnesty
International, Asylret, Bedsteforældre for Asyl, Børnerådet, Børns Vilkår, Central-
organisationernes Fællesudvalg CFU, Danmarks Biblioteksforening, Danmarks
Rederiforening, Danmarks Rejsebureau Forening, Dansk Arbejdsgiverforening,
Dansk Flygtningehjælp, Dansk Fængselsforbund, Dansk PEN, Dansk Socialrådgiver-
forening, Danske Advokater, Danske Regioner, Datatilsynet, Den Danske Dommer-
forening, Den Danske-Helsinki-Komité for Menneskerettigheder, Den Katolske
Kirke i Danmark, Det Etiske Råd, Det Kriminalpræventive Råd, DIGNITY – Dansk
Institut mod Tortur, Dokumentations- og Rådgivningscentret om Racediskrimina-
tion, Dommerfuldmægtigforeningen, Domstolsstyrelsen, Fagligt Fælles Forbund
(3F), Finansrådet, Finanstilsynet, Flygtningenævnet, Folkehøjskolernes Forening i
Danmark, Foreningen af Fængselsinspektører, Vicefængselsinspektører og Øko-
nomichefer, Foreningen af Statsadvokater, Foreningen af Udlændingeretsadvoka-
ter, Foreningen af Offentlige Anklagere, Fredsfonden, Færøernes Landsstyre, HK
Danmark, Indvandrermedicinsk Klinik, Odense Universitetshospital, Indvandrer-
rådgivningen, Institut for Menneskerettigheder, Justitia, Kirkernes Integrations-
tjeneste, KL, Kriminalforsorgens Lokale Præsteforening, Kriminalforsorgsforenin-
gen, Københavns Universitet, Det Juridiske Fakultet, Landsforeningen Adoption og
Samfund, Landsforeningen af Forsvarsadvokater, Landsforeningen KRIM, Landsor-
ganisationen af kvindekrisecentre, Naalakkersuisut (Grønlands Selvstyre), Offer-
rådgivningen, PRO-Vest, Politidirektørforeningen, Politiforbundet, Præsidenten
for Vestre Landsret, Præsidenten for Østre Landsret, Red Barnet, Refugees Wel-
come, Retspolitisk Forening, Retssikkerhedsfonden, Rigsadvokaten, Rigspolitiet,
Røde Kors, Rådet for Etniske Minoriteter, Rådet for socialt udsatte, Samtlige by-
Udlændinge-, Integrations- og Boligudvalget 2016-17
L 51 Bilag 1
Offentligt
Side 2/29
retter, SAVN – børn og pårørende til indsatte, SOS mod Racisme, Syddansk Uni-
versitet, Sø- og Handelsretten, Tilsynet med Efterretningstjenesterne, Udlændin-
genævnet, UNHCR Regional Representation for Nothern Europe og Ægteskab
Uden Grænser.
Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet har modtaget høringssvar fra:
Aalborg Universitet, Advokatsamfundet, Amnesty International, Bedsteforældre
for Asyl, Dansk Arbejdsgiverforening, Dansk Flygtningehjælp, Dansk Fængsels-
forbund, Dansk Socialrådgiverforening, Datatilsynet, Den Danske Dommerfor-
ening, Den Danske Helsinki-Komité for Menneskerettigheder, Den Katolske Kir-
ke i Danmark, Det Kriminalpræventive Råd, Dignity, Domstolsstyrelsen, Fagligt
Fælles Forbund (3F), Flygtningenævnet, Foreningen af Statsadvokater, Forenin-
gen af Udlændingeretsadvokater, Færøernes Landsstyre, Institut for Menneske-
rettigheder, KL, Københavns Byret (på vegne af samtlige byretter), Landsforenin-
gen Adoption og Samfund, Landsforeningen for Forsvarsadvokater, Offerrådgiv-
ningen, Politiforbundet, Refugees Welcome, Retspolitisk Forening, Rigsadvoka-
ten, Rigspolitiet, Røde Kors, SOS mod Racisme, Tilsynet med Efterretningstjene-
sterne, Udlændingenævnet, Vestre Landsret og Østre Landsret.
Nedenfor er gengivet de væsentligste punkter i de modtagne høringssvar.
Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriets kommentarer til høringssvarene
er anført i kursiv.
Bemærkninger af generel politisk karakter samt forslag og bemærkninger, der ikke
vedrører lovforslaget, indgår ikke i høringsoversigten. Udlændinge-, Integrations-
og Boligministeriet kan for en fuldstændig gennemgang af samtlige synspunkter
henvise til høringssvarene, som er sendt til Folketingets Udlændinge-, Integrati-
ons- og Boligudvalg.
2. Høringssvarene
2.1. Indledning
Aalborg Universitet, Dansk Arbejdsgiverforening, Dansk Fængselsforbund, Dansk
Socialrådgiverforening, Den Katolske Kirke i Danmark, Det Kriminalpræventive
Råd, Fagligt Fælles Forbund (3F), Flygtningenævnet, Foreningen af Statsadvoka-
ter, Færøernes Landsstyre, KL, Københavns Byret (på vegne af samtlige byretter),
Landsforeningen Adoption og Samfund, Offerrådgivningen, Politiforbundet,
Rigspolitiet, Tilsynet med Efterretningstjenesterne og Udlændingenævnet har
ingen bemærkninger til lovforslaget.
Vestre Landsret ønsker ikke at udtale sig om lovforslaget.
Side 3/29
2.2. Generelle bemærkninger
Bedsteforældre for Asyl, Dignity, Foreningen for Udlændingeretsadvokater, In-
stitut for Menneskerettigheder, Refugees Welcome, Retspolitisk Forening, Røde
Kors og SOS mod Racisme er generelt kritiske og advarer mod en vedtagelse af
lovforslaget.
Den Danske Helsinki-Komité for Menneskerettigheder kan under henvisning til
gennemgangen af de menneskeretlige aspekter tilslutte sig forslaget under betin-
gelse af, at implementeringen, herunder forholdene for frihedsberøvelse, sker
under hensynstagen til og respekt for menneskeretlige principper.
Domstolsstyrelsen bemærker, at lovforslaget forventes at medføre en begrænset
stigning i antallet af sager og dermed en mindre forøgelse af ressourceforbruget
ved domstolene, som vil kunne håndteres inden for domstolenes eksisterende
økonomiske rammer.
Advokatsamfundet, Foreningen af Udlændingeretsadvokater og Landsforenin-
gen for Forsvarsadvokater bemærker, at det ikke har været muligt at gennemar-
bejde og kommentere på hele lovforslaget, da høringsfristen har været for kort,
hvilket er retssikkerhedsmæssigt betænkeligt og øger risikoen for lovsjusk. Advo-
katsamfundet bemærker endvidere, at der ikke er anført en begrundelse i lov-
forslaget for, hvorfor udgangspunktet om en høringsfrist på mindst fire uger er
fraveget.
Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet skal bemærke, at der alene er krav
om at medtage en begrundelse, hvis lovforslaget ikke inden fremsættelsen har
været sendt i almindelig høring. Lovforslaget har forud for fremsættelsen været
sendt i høring i perioden den 6. oktober 2016 til den 28. oktober 2016.
2.3. Lovforslagets formål
Amnesty International finder, at formålet med lovforslaget er at få udlændinge
på tålt ophold og kriminelle udviste til selv at udrejse af Danmark. Amnesty Inter-
national efterlyser i den forbindelse, at der i lovforslaget lægges op til en konkret
vurdering af den enkelte udlændings sag og af forholdene i hjemlandet – herun-
der risikoen for tortur og andre overgreb.
Dignity udtrykker kritik af, at stramningerne i lovforslaget – på baggrund af udta-
lelser fra udlændinge-, integrations- og boligministeren – synes at være motiveret
af et ønske om, at tålt ophold skal være så utåleligt som overhovedet muligt.
Røde Kors anfører, at lovforslaget ikke i tilstrækkelig grad redegør for, at der fore-
ligger sikkerheds- og kontrolhensyn, der nødvendiggør, at personer på tålt ophold
skal leve under de foreslåede vidtgående forhold.
Side 4/29
SOS mod Racisme finder ikke, at lovforslaget, herunder den foreslåede strafskær-
pelse og indførelse af mulighed for afsoning i fodlænke varetager noget formål.
SOS mod Racisme anfører i den forbindelse, at såvel opholdspligten, den hyppige
meldepligt og underretningspligten er formålsløse. Herudover anfører SOS mod
Racisme, at strafskærpelserne, den formålsløse og øgede kontrol og bemærknin-
gerne om at gøre tålt ophold utåleligt, som fremkom i forbindelse med fremlæg-
gelsen af aftalen om lovforslaget, er uetisk og uværdigt for Danmark. Endelig stil-
ler SOS mod Racisme spørgsmål ved, om lovforslaget i virkeligheden har til formål
at få udlændinge på tålt ophold og kriminelle udviste til at udrejse af Danmark.
Som anført i afsnit 1.1 i lovforslagets almindelige bemærkninger har lovforslaget
til formål at styrke kontrollen med og sikre, at udlændinge på tålt ophold og krimi-
nelle udviste overholder deres kontrolforpligtelser. Der er således tale om en grup-
pe af udlændinge, som opholder sig uønsket her i landet, hvis opholdssted de dan-
ske myndigheder har en interesse i at føre en løbende kontrol med og i løbende at
have kenskab til med henblik på, at de pågældende udlændinge kan udsendes, så
snart muligheden herfor opstår. Udlændingene er derfor pålagt opholds- og mel-
depligt.
Erfaringerne med kontrollen med udlændinge på tålt ophold har imidlertid vist, at
der er mange i denne gruppe, der ikke overholder deres opholds- og meldepligt.
Samtidig har kontrollen med kriminelle udviste, som er ved at bliver styrket, vist, at
mange kriminelle udviste ikke har overholdt deres opholds- og meldepligt.
Lovforslaget ændrer ikke på opholds- og meldepligten. Vurderingen af, hvorvidt en
udlænding skal være underlagt opholds- og meldepligt afgøres således efter de
hidtidige gældende regler.
Lovforslaget har derimod som anført til formål at sikre en styrket kontrol med og
en bedre overholdelse af opholds- og meldepligten. Initiativerne i lovforslaget skal
bl.a. sikre, at der gribes hurtigt ind over for udlændinge, som ikke overholder deres
forpligtelser, og at de udlændinge, som alligevel ikke overholder deres forpligtel-
ser, får en passende straf herfor.
2.4. Bemærkninger til lovforslagets enkelte dele
2.4.1. Ophævelse af § 34 a (lovforslagets § 1, nr. 1,)
Foreningen af Udlændingeretsadvokater kan støtte, at § 34 a ophæves. Efter
bestemmelsen kan udlændinge på tålt ophold, som gentagende gange har over-
trådt deres opholdspligt som en administrativ foranstaltning, få påmonteret en
fodlænke.
Side 5/29
2.4.2. Varetægtsfængsling (lovforslagets § 1, nr. 2,)
2.4.2.1. Gentagne overtrædelser
Den Danske Dommerforening anfører, at de detaljerede anvisninger om, hvornår
der foreligger gentagne overtrædelser, som kan føre til varetægtsfængsling, kan
give utilsigtede resultater. Til eksempel opstilles der i bemærkningerne meget
konkrete parametre for, hvornår der foreligger gentagelse i 1. gangstilfælde og i 2.
gangstilfælde i perioder på henholdsvis 4 og 2 måneder. Der er med de angivne
anvisninger lagt op til, at begrundet mistanke om mindst 150 overtrædelser inden
for en periode på 3 måneder i et 1. gangstilfælde – svarende til mere end én over-
trædelse om dagen – som udgangspunkt ikke kan begrunde varetægtsfængsling,
hvorimod et tilsvarende antal overtrædelser inden for 4 måneder kan.
Dommerforeningen påpeger, at domstolene har stor erfaring med at vurdere
spørgsmål om væsentlig misligholdelse i form af gentagne overtrædelser af en
forpligtelse og foreslår, at det overlades til domstolene - inden for nogle af lovgi-
ver mere løst skitserede rammer – at tage stilling til, om der er grundlag for vare-
tægtsfængsling i det enkelte tilfælde.
Østre Landsret har tilsluttet sig Den Danske Dommerforenings bemærkninger.
Rigsadvokaten anfører, at det bør fremgå udtrykkeligt i bemærkningerne, om en
enkelt dag, hvor opholdspligten ikke overholdes, skal gælde som én overtrædelse
ved vurderingen af, om der foreligger gentagne overtrædelser.
Udlændinge- Integrations- og Boligministeriet har på baggrund af høringssvarene
fundet anledning til at præcisere bemærkningerne til § 35 a.
Det er således blevet præciseret, at én overtrædelse svarer til én overtrædelse af
meldepligten eller underretningspligten eller én dags overtrædelse af opholdsplig-
ten. Hvis både opholdspligten, meldepligten og underretningspligten overtrædes
på én dag, svarer dette derfor til tre overtrædelser.
Det er endvidere blevet præciseret, at der ved gentagne overtrædelser forstås, at
den pågældende slet ikke overholder eller i væsentlig grad misligholder sine for-
pligtelser. Spørgsmålet om, hvorvidt en udlænding i væsentlig grad misligholder
sine forpligtelser, vil bero på en individuel og konkret vurdering af den pågælden-
des forhold.
Bestemmelsen forudsættes anvendt således, at retten skal vurdere overtrædelser-
nes omfang over en vis periode. Er der tale om en udlænding, der ikke tidligere er
dømt for overtrædelse af kontrolforpligtelserne, vil overtrædelserne skulle vurde-
res inden for en periode på op til 4 måneder. Er der tale om, at den pågældende
tidligere har været dømt for overtrædelse af kontrolforpligtelserne, vil der skulle
mindre til, før der er tale om gentagne overtrædelser, og perioden vil derfor være
kortere og op til 2 måneder. Præciseringen indebærer, at domstolene overlades et
Side 6/29
større skøn til at vurdere, hvornår der kan ske varetægtsfængsling som følge af
gentagne overtrædelser af opholds-, melde- eller underretningspligten.
Der henvises i øvrigt til afsnit 6.3 i lovforslagets almindelige bemærkninger.
2.4.2.2. Fremstilling for en dommer ved fortsat varetægtsfængsling
Foreningen af Udlændingeretsadvokater anfører, at det ikke fremgår tydeligt af
lovforslaget, om reglerne i retsplejelovens kapitel 43 a om prøvelse af administra-
tiv frihedsberøvelse finder anvendelse.
Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet skal bemærke, at det efter den
foreslåede bestemmelse til udlændingelovens § 35 a er domstolene, der træffer
afgørelse om varetægtsfængsling.
Det fremgår således af afsnit 6.3 i lovforslagets almindelige bemærkninger, at den
pågældende alene vil kunne varetægtsfængsles, efter at udlændingen af anklage-
myndigheden har været fremstillet for retten med henblik på stillingtagen til vare-
tægtsfængsling. Det er således retten, der træffer bestemmelse om varetægts-
fængsling.
Der er på den baggrund ikke tale om administrativt frihedsberøvelse.
Det vil derfor være retsplejelovens almindelige regler, jf. den foreslåede bestem-
melse til § 35 a, stk. 2, som regulerer, hvornår der skal ske fremstilling for retten
med henblik på begæring om fortsat varetægtsfængsling.
Det følger herefter af retsplejelovens § 767, stk. 1, 1. pkt., at der i kendelsen fast-
sættes en frist for varetægtsfængslingens længde, og at fristen skal være så kort
som muligt og ikke må overstige 4 uger. Fristen kan forlænges, men højst med 4
uger ad gangen, jf. retsplejelovens § 767, stk. 1, 2. pkt.
2.4.2.3. Fravigelse af retsplejelovens almindelige regler
Foreningen af Udlændingeretsadvokater anfører, at lovforslagets foreslåede be-
stemmelse til § 35 a fraviger alle de principper, der anvendes i forbindelse med
almindelig varetægtsfængsling efter retsplejelovens § 762.
SOS mod Racisme er imod, at de berørte skal kunne varetægtsfængsles for de
nævnte regelbrud.
Formålet med lovforslaget er at indføre en særlig adgang til varetægtsfængsling
efter udlændingeloven, som skal supplere den almindelige adgang til varetægts-
fængsling efter retsplejeloven.
Det er regeringens opfattelse, at der er behov for at indføre regler, således at det
sikres, at der også kan ske varetægtsfængsling ved overtrædelse af opholds-, mel-
Side 7/29
de- eller underretningspligten i tilfælde, hvor der ikke er adgang til varetægts-
fængsling efter retsplejelovens regler.
Det skal i øvrigt bemærkes, at det alene er kriminalitetskravet, dvs. kravet til alvo-
ren af den mistænkte kriminalitet, og indikationskravet, dvs. kravet til indgrebets
betydning for efterforskningen, i retsplejelovens § 762, stk. 1, der fraviges.
Kriminalitetskravet, der i retsplejeloven er formuleret således, at lovovertrædelsen
skal kunne medføre fængsel i 1 år og 6 måneder, er anderledes formuleret, idet
bestemmelsen i § 35 a, stk. 1, alene vedrører overtrædelse af opholds-, melde- og
underretningspligt. Det skal dog i den forbindelse bemærkes, at der med lovforsla-
get lægges op til en strafskærpelse, således at opholds- og meldepligten fremover
kan straffes med fængsel i op til 1 år og 6 måneder. Ligeledes vil den foreslåede
underretningspligt kunne straffes med fængsel i op til 1 år og 6 måneder. Der vil
således i praksis gælde samme kriminalitetskrav ved varetægtsfængsling efter
udlændingelovens § 35 a, stk. 1, som efter retsplejelovens § 762, stk. 1.
Der lægges med den foreslåede bestemmelse i udlændingelovens § 35 a, stk. 1, op
til et andet indikationskrav end efter retsplejelovens § 762, stk. 1. Det foreslås
således, at der skal være tale om gentagne overtrædelser af opholds- melde- eller
underretningspligten. For en nærmere beskrivelse af indikationskravet henvises de
specielle bemærkninger til § 35 a i lovforslagets § 1, nr. 2, samt afsnit 2.4.2.1.
Derimod svarer mistankekravet til, hvad der kræves for at træffe bestemmelse om
varetægtsfængsling efter retsplejelovens § 762, stk. 1.
Det vil ligeledes være et krav for at der kan ske varetægtsfængsling, at betingelsen
i retsplejelovens § 762, stk. 3, er opfyldt.
Det følger således af den foreslåede bestemmelse til § 35 a, stk. 2, at retsplejelo-
vens bestemmelser om varetægtsfængsling og foranstaltninger, der træder i ste-
det herfor, i øvrigt finder anvendelse ved varetægtsfængsling efter udlændingelo-
vens § 35 a.
Der henvises i øvrigt til afsnit 6.3 i lovforslagets almindelige bemærkninger.
2.4.2.4. Forskelsbehandling efter EMRK artikel 14 og FN’s konvention om civile
og politiske rettigheder (CCPR) artikel 26,
Foreningen af Udlændingeretsadvokater finder, at da §§ 35 a og 35 b alene om-
fatter udlændinge på tålt ophold og kriminelle udviste, er der tale om forskelsbe-
handling, der efter omstændighederne kan være i strid med såvel EMRK artikel
14, jf. artikel 6, og CCPR artikel 26, jf. artikel 13 og 14. Det fremhæves, at det i den
forbindelse vil være afgørende, om der findes en saglig begrundelse for denne
forskelsbehandling, idet der ellers er tale om ulovlig diskrimination.
Side 8/29
Det er Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriets opfattelse, at den foreslåe-
de mulighed for at varetægtsfængsle udlændinge på tålt ophold og kriminelle
udviste for overtrædelse af opholds-, melde- og underretningspligten ikke indebæ-
rer ulovlig forskelsbehandling i strid med EMRK artikel 14 eller forbuddet mod
diskrimination i CCPR artikel 26.
Ministeriet har herved lagt vægt på, at udlændinge på tålt ophold og kriminelle
udviste er en særlig gruppe af udlændinge, som er udelukkede fra at opnå op-
holdstilladelse i Danmark, og de skal derfor udsendes af landet, så snart mulighe-
den herfor opstår. Myndighederne har derfor behov for at have kendskab til deres
opholdssted.
Der indføres af den grund en særlig mulighed for varetægtsfængsling efter udlæn-
dingeloven, hvis den pågældende udlænding ikke opfylder sine kontrolforpligtel-
ser. Dette skal forebygge nye overtrædelser og sikre, at myndighederne har kend-
skab til udlændingens opholdssted.
Der er således tale om en saglig og nødvendig begrundelse for at indføre en særlig
adgang til at varetægtsfængsle udlændinge på tålt ophold og kriminelle udviste,
som gentagne gange overtræder sine kontrolforpligtelser.
Det er på den baggrund ministeriets opfattelse, at der ikke er tale om ulovlig for-
skelsbehandling.
2.4.2.5. Varetægtsfængsling ved brug af fodlænke
Amnesty International finder, at ophold på Udrejsecenter Kærshovedgård er lige
så indgribende eller om muligt mere indgribende end varetægtsfængsling og af-
soning på en af Kriminalforsorgens almindelige anstalter.
Foreningen af Udlændingeretsadvokater anfører, at varetægtsfængslingen ved
brug af fodlænke ikke medfører, at der er tale om et mindre indgreb, idet vare-
tægtsfængslingen sker i et indkvarteringssted og ikke i de pågældende udlændin-
ges eget hjem.
Rigsadvokaten anfører, at politiet og anklagemyndigheden som udgangspunkt
ikke vil være bekendt med oplysninger om, hvorvidt en udlænding ikke kan tilpas-
se sig forholdene under varetægtsfængslingen på bopælen i indkvarteringsstedet,
herunder hvorvidt der er en formodning for, at den pågældende vil unddrage sig
varetægtsfængslingen eller om den pågældende tidligere har udvist voldelig eller
truende adfærd over for personer, der udfører opgaver med driften af indkvarte-
ringsstedet, eller over for personer, der i øvrigt opholder sig på indkvarteringsste-
det. Rigsadvokaten finder i den forbindelse, at det bør fremgår af anmeldelsen af
overtrædelse af opholds-, melde- og underretningspligten, hvis indkvarteringsste-
det vurderer, at udlændingen i givet fald ikke bør varetægtsfængsles i fodlænke,
herunder baggrunden herfor.
Side 9/29
Det skal indledningsvist understreges, at Udrejsecenter Kærshovedgård ikke er et
fængsel. Det forhold, at udrejsecentret tidligere har fungeret som et fængsel, æn-
drer ikke herved.
Udlændinge-, integrations- og boligministeren besluttede i december 2015, at bl.a.
udlændinge på tålt ophold og kriminelle udviste, der ikke er frihedsberøvet, skal
tage ophold på Udrejsecenter Kærshovedgård.
Dette indebærer, at udlændinge på tålt ophold og kriminelle udviste som det alt-
overvejende udgangspunkt vil blive pålagt opholdspligt efter udlændingelovens §
42 a, stk. 8, 1. pkt., på Udrejsecenter Kærshovedgård.
Udrejsecenter Kærshovedgård skal på den baggrund anses som de pågældendes
bopæl.
Ved varetægtsfængsling i Udrejsecenter Kærshovedgård vil der således være tale
om, at de pågældende udlændinge skal opholde sig i det indkvarteringssted, hvor
de – som led i deres opholdspligt – allerede har pligt til at opholde sig.
Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet bemærker, at det ikke er alle an-
meldelser af overtrædelse af opholds-, melde- og underretningspligten, der fører
til, at en udlænding skal varetægtsfængsles. Ministeriet har på den baggrund ikke
fundet anledning til at fastsætte regler om, at det skal fremgå af anmeldelsen,
hvis indkvarteringsstedet vurderer, at udlændingen ikke bør varetægtsfængsles i
fodlænke, herunder baggrunden herfor. På baggrund af høringssvaret fra Rigsad-
vokaten har ministeriet dog fundet anledning til at præcisere i afsnit 7.3.1 i lov-
forslagets almindelige bemærkninger, at det forudsættes, at politiet, inden udlæn-
dingen fremstilles for retten, kontakter indkvarteringsoperatøren (kriminalforsor-
gen) med henblik på at få oplyst, om udlændingen tidligere har udvist en meget
grov adfærd på indkvarteringsstedet.
2.4.3. Indførelse af en underretningspligt (lovforslagets § 1, nr. 3,)
Dansk Flygtningehjælp anfører, at det ikke er nødvendigt at indføre en underret-
ningspligt i lyset af, at personerne allerede er pålagt opholdspligt, og at der er
elektronisk adgangskontrol på – i hvert fald – Udrejsecenter Kærshovedgård.
Flygtningehjælpen er endvidere ikke enig i, at intensiteten af underretningspligten
er beskeden, idet en overtrædelse af forpligtelsen strafsanktioneres med fængsel i
op til 1 år og 6 måneder.
Dignity finder, at underretningspligten kan give anledning til betydelig usikkerhed
om hjemmelsgrundlaget og den indbyrdes sammenhæng mellem opholdspligten
og underretningspligten. I den forbindelse anfører Dignity, at det bør præciseres,
hvor længe en person skal have overholdt underretnings-, opholds- og meldeplig-
ten, for at der kan dispenseres fra underretningspligten. Det bør endvidere præci-
seres, om der er personer, der på baggrund af at have overholdt deres melde- og
opholdspligt forud for dette lovtiltag, ikke vil bliver pålagt underretningspligt.
Side 10/29
Endelig finder Dignity, at det bør præciseres, om det alene er muligt at dispensere
for underretningspligten, eller om adgangen til dispensation ligeledes er gælden-
de i forhold til opholds- og meldepligten.
Foreningen af Udlændingeretsadvokater finder, at indførelsen af en underret-
ningspligt savner formål.
Rigsadvokaten anfører, at den foreslåede formulering af § 42 a, stk. 10, hvorefter
udlændingen skal give underretning, hvis vedkommende har til hensigt at opholde
sig uden for indkvarteringsstedet i tidsrummet mellem kl. 23.00 og 6.00 kan give
anledning til bevismæssig usikkerhed om, hvornår bestemmelsen er overtrådt.
Rigsadvokaten foreslår, at bestemmelsen i stedet formuleres, så der skal gives
underretning til indkvarteringsoperatøren, hvis udlændingen opholder sig uden
for indkvarteringsstedet i tidsrummet mellem kl. 23.00 og 6.00. Rigsadvokaten
anfører endvidere, at det er en forudsætning for, at der kan ske domfældelse i
sager om manglende overholdelse af underretningspligten, at det i den enkelte
straffesag kan bevises, at den pågældende ikke har givet underretning til indkvar-
teringsstedet. Rigsadvokaten anfører i den forbindelse, at der uden særlige form-
krav for en sådan underretning vil kunne være sager, hvor det vil være vanskeligt
at føre det fornødne bevis for, at der ikke er sket underretning til indkvarterings-
stedet.
Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet skal samlet bemærke, at det er
konstateret, at der løbende sker overtrædelse af opholdspligten, og at der derfor
er et væsentligt behov for at sikre bedre overholdelse af og for at styrke kontrollen
med opholdspligten. På den bagrund foreslås det at indføre en underretningspligt.
Som det fremgår af afsnit 2.2 i lovforslagets almindelige bemærkninger, er formå-
let med underretningspligten at minde den enkelte udlænding om, at den pågæl-
dende skal bo på indkvarteringsstedet og som udgangspunkt overnatte på ind-
kvarteringsstedet hver nat.
Underretningspligten vil også gøre det muligt for Udlændingestyrelsen og indkvar-
teringsoperatøren – i tilfælde, hvor der konkret skønnes at være anledning hertil –
at gøre den enkelte udlænding opmærksom på, at ophold uden for indkvarterings-
stedet kan udgøre en overtrædelse af opholdspligten, og at dette kan have straffe-
retlige konsekvenser.
Udlændingestyrelsen vil desuden gennem underretningspligten kunne få supple-
rende oplysninger til brug for vurderingen af, om en udlænding overholder sin
opholdspligt.
Som det fremgår af afsnit 2.3 i lovforslagets almindelige bemærkninger, er der tale
om en ny selvstændig forpligtelse, således at udlændinge på tålt ophold og krimi-
nelle udviste fremover vil kunne være pålagt en opholds-, melde- og underret-
ningspligt.
Side 11/29
Da underretningspligten har til formål at styrke kontrollen med opholdspligten,
kan en udlænding kun pålægges en underretningspligt, hvis vedkommende også er
pålagt en opholdspligt. Det betyder, at en udlænding, som får tilladelse til besøg
uden for indkvarteringsstedet, ikke i den periode, som besøgstilladelsen omfatter,
vil være underlagt en underretningspligt. Tilsvarende vil en udlænding, som får
ophævet sin opholdspligt, også få ophævet sin underretningspligt.
Det vil bero på en konkret vurdering af den enkelte sag, hvor længe en udlænding
skal have overholdt sin opholds-, melde- og underretningspligt, før der kan dispen-
seres fra underretningspligten. Afgørende for vurderingen heraf er bl.a. den krimi-
nalitet, der ligger til grund for, at udlændingen blev udvist eller er kommet på tålt
ophold, hvor længe udlændingen har været undergivet opholds-, melde- og under-
retningspligt, om udlændingen efterfølgende har begået ny kriminalitet, og om
udlændingen har overholdt sine kontrolforpligtelser.
Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet har bl.a. på baggrund af hørings-
svarene fundet anledning til at ændre den foreslåede § 42, stk. 10 (lovforslagets §
1, nr. 3), således at det fremgår af bestemmelsen, at der skal gives underretning til
indkvarteringsoperatøren, hvis udlændingen i tidsrummet mellem kl. 23.00 og 6.00
opholder sig uden for indkvarteringsstedet. Ministeriet har endvidere fundet an-
ledning til at præcisere direkte i bestemmelsen, at en underretning alene kan om-
fatte den førstkommende nat eller alene de tidsrum i løbet af den pågældende
nat, hvor udlændingen opholder sig uden for indkvarteringsstedet.
Ministeriet har endvidere fundet anledning til at præcisere i afsnit 12 i lovforsla-
gets almindelige bemærkninger, at ”særlige grunde”, som kan føre til, at der ikke
pålægges underretningspligt, f.eks. kan foreligge i tilfælde, hvor en udlænding har
efterlevet myndighedernes påbud om opholds-, melde- og underretningspligt i en
længere periode. Udlændingestyrelsen kan ved beslutning om, hvorvidt en udlæn-
ding kan pålægges underretningspligt, inddrage, hvor længe udlændingen har
været på opholds- og meldepligt. Hvis forholdene i øvrigt taler herfor, skal Udlæn-
dingestyrelsen i et sådant tilfælde træffe beslutning om ophævelse af underret-
ningspligten.
Det kan således ikke udelukkes, at der vil være udlændinge, som på baggrund af
en mangeårig overholdelse af deres forpligtelser ikke vil blive pålagt underret-
ningspligt ved lovforslagets ikrafttræden. Dette vil dog bero på en konkret vurde-
ring af den enkelte udlændings sag.
Som det fremgår af bemærkningerne til § 1, nr. 3, påhviler det den enkelte udlæn-
ding at give meddelelse til myndighederne på en sådan måde, at det står klart, at
det er tale om en underretning om, at udlændingen opholder sig uden for indkvar-
teringsstedet i tidsrummet mellem kl. 23.00 og 6.00. Den praktiske tilrettelæggelse
af afviklingen af underretningspligten vil blive fastlagt nærmere af indkvarterings-
operatøren i samarbejde med Udlændingestyrelsen. Indkvarteringsoperatøren og
Udlændingestyrelsen vil i den forbindelse kunne inddrage Rigsadvokaten med
Side 12/29
henblik på at sikre, at de bevismæssige krav til underretningen, som stilles i en
straffesag, kan løftes.
Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet skal endelig bemærke, at lovforsla-
get ikke ændrer på opholds- og meldepligten. Der ændres således ikke ved den
afvejning, som Udlændingestyrelsen og Rigspolitiet skal foretage af, hvorvidt en
opretholdelse af en opholds- og meldepligt fortsat vil være proportional i forhold
til Danmarks internationale forpligtelser.
Der henvises i øvrigt til lovforslagets § 1, nr. 3, og bemærkningerne hertil.
2.4.4. Skærpede økonomiske konsekvenser (lovforslagets § 1, nr. 7,)
Retspolitisk Forening finder, at indførelsen af muligheden for at fratage kontante
ydelser fra udlændinge på tålt ophold og kriminelle udviste forekommer særdeles
indgribende såvel økonomisk for de pågældende som retssikkerhedsmæssigt, da
mulighederne for at fratage ydelser er omfattende og særdeles skønsmæssige.
Udlændinge-, integrations- og boligministeriet skal hertil bemærke, at formålet
med bestemmelsen er at sikre en bedre overholdelse af opholds- og meldepligten.
Det er således regeringens opfattelse, at det hurtigt skal have økonomiske konse-
kvenser, hvis udlændinge på tålt ophold og kriminelle udviste ikke overholder de-
res forpligtelser eller i øvrigt udviser en uacceptabel adfærd.
Efter den gældende bestemmelse i § 42 a, stk. 10, kan Udlændingestyrelsen be-
stemme, at en udlænding ikke får udbetalt kontante ydelser, når den pågældende
er indkvarteret på et indkvarteringssted, hvor der er en vederlagsfri bespisnings-
ordning, eller at udlændingen alene får udbetalt grundydelse, forsørgertillæg og
nedsat forsørgertillæg, når den pågældende er indkvarteret på et indkvarterings-
sted uden en vederlagsfri bespisningsordning, hvis udlændingen ikke overholder en
række nærmere angivne forpligtelser mv. eller har en voldelig eller truende adfærd
mv.
Udlændingelovens § 42 a, stk. 10, omfatter efter gældende ret også udlændinge
på tålt ophold og kriminelle udviste.
Med lovforslaget foreslås det at ændre reglerne om nedsættelse af økonomiske
ydelser således, at manglende overholdelse af de forpligtelser, som allerede følger
af § 42 a, stk. 10, fremover som det klare udgangspunkt skal have økonomiske
konsekvenser i stedet for, at de kan have økonomiske konsekvenser for udlændin-
ge på tålt ophold og kriminelle udviste.
Af lovtekniske grunde indsættes der et nyt stykke, således at udlændinge på tålt
ophold og kriminelle udviste fremover vil være omfattet af § 42 a, stk. 13, i stedet
for § 42 a, stk. 10.
Side 13/29
De grunde til ophør eller nedsættelse af udbetaling af økonomiske ydelser, som er
omfattet af den foreslåede § 42 a, stk. 13, svarer som udgangspunkt til de grunde,
som følger af den gældende bestemmelse i § 42 a, stk. 10, nr. 1-6. Dog foreslås
det, at overtrædelse af underretningspligten ligeledes skal kunne føre til ophør
eller nedsættelse af ydelserne.
Regeringen har fundet det hensigtsmæssigt, at Udlændingestyrelsen overlades et
skøn, således at styrelsen kan undlade at træffe afgørelse om fratagelse af øko-
nomiske ydelser, hvis særlige grunde taler derimod. Det er regeringens opfattelse,
at der ville kunne opstå situationer, som er urimelige for den enkelte udlænding,
såfremt Udlændingestyrelsen fratages dette skøn.
Med lovforslaget lægges der således op til, at Udlændingestyrelsen efter en kon-
kret vurdering kan undlade at fratage eller nedsætte ydelserne, hvis udlændingens
manglende medvirken er bagatelagtig eller undskyldelig, eller hvis inddragelsen af
ydelserne efter udlændingens personlige eller familiemæssige forhold vil virke
særligt belastende for udlændingen, f.eks. hvis udlændingen er alvorligt syg, som
følge af en livstruende sygdom, jf. de specielle bemærkninger til § 1, nr. 7.
Det bemærkes endelig, at ændringen primært vil komme til at få virkning for ud-
lændinge på tålt ophold, idet hovedparten af de kriminelle udviste allerede vil væ-
re frataget økonomiske ydelser i medfør af § 42 a, stk. 11, hvorefter udlændinge-
styrelsen skal bestemme, at en udlænding ikke får udbetalt kontante ydelser eller
alene får udbetalt ydelser til dækning af kost, hvis udlændingen ikke medvirker til
asylsagens behandling eller – hvis politiet drager omsorg for udlændingens udrejse
– til udrejsen.
2.4.5. Strafskærpelse (lovforslagets § 1, nr. 14,)
2.4.5.1. Takstmæssig fastsættelse af straffen
Den Danske Dommerforening har ikke bemærkninger til selve den foreslåede
skærpelse af strafniveauet. Dommerforeningen finder imidlertid, at det anførte i
bemærkningerne og bilag 1 og 2 om, hvilke konkrete straffe der forudsættes fast-
sat i henholdsvis første-, anden-, tredje-, fjerde og femtegangstilfælde, er en både
uhensigtsmæssig og unødvendig indskrænkning af domstolenes råderum ved af-
gørelsen af de konkrete sager. Dommerforeningen anfører i den forbindelse, at
strafpositionerne i bilag 1 afviger i betydelig grad fra de strafpositioner, der sæd-
vanligvis benyttes af domstolene ved udmåling af straf i gentagelsestilfælde, hvor
flere ens lovovertrædelser er til (samtidig) pådømmelse. I sager af tilsvarende
karakter vil straffen sædvanligvis stige fra 7 til 10 dage fra et første til et andet
gangs tilfælde og fra 20 til 30 dage i et tredjegangstilfælde og så fremdeles, og der
arbejdes i praksis med særlige strafpositioner, når flere tilfælde er til pådømmelse
samtidig. I det foreslåede skema er der umiddelbart ingen indbyrdes sammen-
hæng mellem straffene i de forskellige antal tilfælde, og da man samtidig har valgt
ikke at følge de sædvanlige straffepositioner, er springet i straffen mellem antallet
Side 14/29
af overtrædelser flere steder meget stort og andre steder ikke indbyrdes sam-
menhængende.
Dommerforeningen anfører endvidere, at der efter skemaet skal gives advarsel
ved 1-6 overtrædelser til samtidig påkendelse i 1. og 2. gangs tilfælde. Dommer-
foreningen henviser til, at straffen ved andetgangstilfælde sædvanligvis starter på
et trin højere niveau end ved et førstegangstilfælde. Dommerforeningen henviser
endvidere til retsplejelovens § 900, stk. 1, nr. 2 og 3, hvorefter en sag kun kan
afgøres med en advarsel, hvis sagen egner sig hertil på grund af lovovertrædel-
sens karakter, herunder navnlig fordi der er tale om et førstegangstilfælde af en
ringe forseelse, og hvis den tiltalte ikke protesterer. Advarsel kan således ikke
tildeles en tiltalt mod dennes protest.
Østre Landsret har tilsluttet sig det, som Den Danske Dommerforening har frem-
ført i sit høringssvar.
Røde Kors finder det problematisk, at der indføres en detailregulering af strafud-
målingen ved brug af skemafastsat straf, idet myndighedernes skønsmæssige
muligheder for at tage individuelle hensyn derved minimeres.
Den politiske aftale om strengere kontrol over for udlændinge på tålt ophold og
kriminelle udviste indgået den 15. juni 2016 mellem regeringen og Socialdemokra-
tiet, Dansk Folkeparti, Liberal Alliance og Det Konservative Folkeparti lægger op til
en væsentlig skærpelse og en takstmæssig fastsættelse af straffen for overtrædel-
se af opholds- og meldepligten og for overtrædelse af underretningspligten.
Fælles for sager om overtrædelse af opholds- melde- og underretningspligten er,
at der er tale om sager med en række ensartede forhold. På den baggrund har
aftaleparterne fundet, at der er behov for at fastsætte retningslinjer for straffens
fastsættelse til anklagemyndigheden og domstolene.
Som det fremgår af bemærkningerne til § 60, stk. 2 (lovforslagets § 1, nr. 14), læg-
ges der derfor op til, at straffen fremover som udgangspunkt fastsættes efter et
takstmæssigt fastlagt strafniveau, hvor antallet af overtrædelser som udgangs-
punkt vil være afgørende for den konkret udmålt straf.
Som anført i bemærkningerne til lovforslaget vil fastsættelse af straffen imidlertid
fortsat bero på domstolenes konkrete vurdering i det enkelte tilfælde af samtlige
sagens omstændigheder, og de angivne strafpositioner vil kunne fraviges i op- og
nedadgående retning efter de almindelige udmålingsregler i straffeloven, hvis der i
den konkrete sag foreligger skærpende eller formildende omstændigheder.
Der kan endvidere henvises til, at der ved tidligere lovændringer på både knivom-
rådet, færdselsområdet og dyrevelfærdsområdet i de fremsatte lovforslag er an-
vendt en lignende angivelse af, hvilke strafpositioner der – med forbehold for
domstolenes nævnte konkrete vurdering af det enkelte tilfælde – forudsættes at
gælde.
Side 15/29
Der henvises i øvrigt til afsnit 3 i lovforslagets almindelige bemærkninger.
Det følger af retsplejelovens § 900, stk. 1, at en sag kan afgøres ved, at retten
tildeler den tiltalte en advarsel, hvis retten finder, at den tiltalte er skyldig, sagen
egner sig til afgørelse ved en advarsel på grund af lovovertrædelsens karakter,
herunder navnlig fordi der er tale om et førstegangstilfælde af en ringe forseelse,
og tiltalte ikke protesterer.
Det er derfor i bilag 1 anført, at domstolene såvel i førstegangs- som andengangs-
overtrædelser kan vælge at afgøre en sag med en advarsel, hvis der er tale om
ganske få overtrædelser (1-6), og retten i øvrigt finder sagen egnet til at afgøre
med en advarsel.
Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet har dog på baggrund af Den Dan-
ske Dommerforenings bemærkninger fundet anledning til at præcisere i bemærk-
ningerne til § 60, stk. 2, at der alene kan tildeles en advarsel, såfremt dette er i
overensstemmelse med retsplejelovens § 900, stk. 1, og alene, hvis dommeren
finder sagen egnet hertil.
I det omfang sagen ikke kan afgøres med en advarsel, fastsættes straffen efter
rettens skøn.
2.4.5.2. Overtrædelse af opholdspligten
Amnesty International bemærker, at opholds- og meldepligten betyder, at ud-
lændinge på tålt ophold er afskåret fra at bo sammen med deres familie. Dette
gælder også, selv om udlændingen har børn. Amnesty International bemærker
endvidere, at opholds- og meldepligten samtidig betyder, at det er praktisk umu-
ligt for en udlænding at besøge sin familie uden at overtræde opholds- og melde-
pligten.
Institut for menneskerettigheder anfører, at indholdet af opholdspligten, herun-
der om de pågældende udlændinge skal overnatte i indkvarteringsstedet hver nat,
samt hvornår pligten anses for overtrådt med den konsekvens, at der kan ifaldes
straf, bør præciseres. Instituttet finder i den forbindelse, at det bør præciseres,
om de berørte udlændinge skal søge tilladelse til at overnatte ude.
Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet bemærker samlet, at lovforslaget
ikke ændrer på indholdet af den opholdspligt, som Udlændingestyrelsen i medfør
af udlændingelovens § 42 a, stk. 8. 1. afsnit, kan pålægge udlændinge på tålt op-
hold og kriminelle udviste.
Ministeriet har dog bl.a. i lyset af høringssvaret fra Institut for Menneskerettighe-
der udbygget lovforslagets beskrivelse af, hvornår opholdspligten anses for over-
trådt. Der henvises til bemærkninger til lovforslagets § 1, nr. 14.
Side 16/29
Det fremgår således nu udtrykkeligt af bemærkningerne, at der med lovforslaget
ikke tilsigtes nogen ændring i indholdet af opholdspligten. Opholdspligten indebæ-
rer som hidtil, at udlændingen skal bo på indkvarteringsstedet og som udgangs-
punkt overnatte på indkvarteringsstedet hver nat. Udlændingen er imidlertid ikke
frihedsberøvet. Den pågældende vil derfor også i aften- eller nattetimerne kunne
opholde sig og færdes uden for indkvarteringsstedet, f.eks. for at besøge venner,
bekendte eller lignende uden at skulle være hjemme på et bestemt tidspunkt. Af-
gørende er, at udlændingen vender tilbage til indkvarteringsstedet og har indkvar-
teringsstedet som det sted, hvor vedkommende overnatter.
Adgangen til en enkelt nat at opholde sig uden for indkvarteringsstedet i aften- og
nattetimerne administreres således af Udlændingestyrelsen, at det som udgangs-
punkt først anses som en overtrædelse af opholdspligten, såfremt udlændingen
har opholdt sig uden for indkvarteringsstedet i mere end 24 timer.
Det vil altid bero på en konkret vurdering, om en udlænding har haft ophold uden
for indkvarteringsstedet i et sådant omfang, at udlændingen har overtrådt sin
opholdspligt.
Hidtil har Udlændingestyrelsen baseret deres kontrol på grundlag af indberetnin-
ger fra indkvarteringsoperatøren, Røde Kors, der som altovervejende hovedregel
først har indberettet udeblivelse efter 3 dages fravær. Som led i den styrkede kon-
trol med udlændinge på tålt ophold er der blevet etableret elektronisk adgangs-
kontrol, hvilket betyder, at Udlændingestyrelsen fremover dagligt vil modtage
oplysninger om, hvorvidt udlændingen opholder sig på indkvarteringsstedet i
overensstemmelse med opholdspligten.
Udlændingestyrelsen skal således fremover i hver enkelt sag vurdere, om ophold
uden for indkvarteringsstedet konkret udgør en overtrædelse af opholdspligten.
Afgørende er som nævnt ovenfor, at udlændingen har indkvarteringsstedet som sit
reelle opholdssted, dvs. det sted, hvor vedkommende overnatter.
En udlænding på tålt ophold eller en kriminel udvist, som er pålagt at tage ophold i
et bestemt indkvarteringssted, kan få tilladelse til at overnatte uden for indkvarte-
ringsstedet i en vis periode, hvis der er en særlig begrundelse herfor. Det kan f.eks.
være, at udlændingen skal til nødvendig lægebehandling, at der er alvorlig sygdom
i udlændingens nærmeste familie, eller at udlændingen skal aflægge besøg hos
nærmeste familie eller venner. Efter Udlændingestyrelsens praksis stilles der som
udgangspunkt krav om, at udlændingen søger om forudgående tilladelse hos Ud-
lændingestyrelsen. Har en udlænding i strid med opholdspligten opholdt sig uden
for indkvarteringsstedet uden forudgående at have indhentet tilladelse hertil, vil
der som udgangspunkt være tale om en overtrædelse af opholdspligten. Det gæl-
der, uanset at opholdet uden for indkvarteringsstedet har været begrundet i så-
danne særlige forhold, som ellers ville have givet grundlag for en tilladelse til
overnatning uden for indkvarteringsstedet. Der vil imidlertid ikke være tale om en
overtrædelse af opholdspligten, hvis udlændingen af force majeure-lignende grun-
de udebliver fra indkvarteringsstedet uden på forhånd at have søgt om tilladelse
Side 17/29
hertil. Der vil eksempelvis ikke være tale om en overtrædelse af opholdspligten,
hvis udlændingen opholder sig uden for indkvarteringsstedet på grund af akut
indlæggelse på hospitalet.
Det forudsættes, at udlændingen ansøger om tilladelse til ophold uden for indkvar-
teringsstedet så betids, at Udlændingestyrelsen vil kunne meddele tilladelse, inden
opholdet uden for indkvarteringsstedet påbegyndes. En ansøgning om tilladelse til
at overnatte uden for indkvarteringsstedet behandles hurtigst muligt og som det
helt klare udgangspunkt inden for 5 arbejdsdage. Det vil endvidere i helt særlige
tilfælde være muligt straks at få en mundtlig forhåndsgodkendelse i det tilfælde,
hvor formålet med tilladelsen ellers ville forspildes.
Såfremt en udlænding har tilladelse til at opholde sig uden for indkvarteringsste-
det, vil der således ikke være tale om en overtrædelse af opholdspligten.
Ligeledes kan der søges om tilladelse til at blive undtaget fra meldepligten i den
periode, hvor udlændingen har tilladelse til at opholde sig uden for indkvarterings-
stedet, eller alternativt at meldepligten afvikles telefonisk eller et andet sted end i
indkvarteringsstedet. Såfremt der er meddelt tilladelse hertil, vil der ikke være tale
om en overtrædelse af meldepligten.
2.4.5.3. Overtrædelse af underretningspligten
Foreningen af Udlændingeretsadvokater anfører, at lovforslaget savner en be-
grundelse for, hvorfor en overtrædelse af underretningspligten er lige så straf-
værdigt som overtrædelse af opholds- og meldepligten.
Som nævnt under afsnit 2.4.3 har underretningspligten til formål at sikre en bedre
overholdelse af opholdspligten ved at give en påmindelse til udlændingen om, at
den enkelte skal bo på indkvarteringsstedet og som udgangspunkt overnatte på
indkvarteringsstedet hver nat.
Regeringen finder på den baggrund, at en overtrædelse af underretningspligten
udgør en overtrædelse af en kontrolforanstaltning, som bør straffes på lige fod
med overtrædelse af opholds- og meldepligten.
2.4.5.4. Sammenblanding af udlændingeretlige forpligtelser og strafferet
Røde Kors anfører, at der med den foreslåede adgang for myndighederne til afso-
ning i fodlænke og brug af varetægtsfængsling er tale om en problematisk sam-
menblanding af det strafferetlige og udlændingeretlige område. Røde Kors har i
den forbindelse påpeget, at de foreslåede afsoningstiltag gives for ikke at over-
holde opholds- melde- og underretningspligt – ikke for overtrædelser af straffe-
retlige forhold.
Udlændinge- Integrations- og Boligministeriet skal bemærke, at en række særlove
– eksempelvis på skatte-, told- og afgiftsområdet, i færdselsloven og våbenloven –
Side 18/29
indeholder forbuds- og påbudsregler, som er strafbelagte. Dette indebærer, at en
overtrædelse af den pågældende lovs bestemmelse kan få strafferetlige konse-
kvenser.
Tilsvarende gælder efter udlændingeloven, hvor overtrædelse af opholds- og mel-
depligten i dag kan straffes efter lovens § 60, stk. 1. Dette indebærer, at en udlæn-
ding, der overtræder sin opholds- eller meldepligt, kan ifalde straf herfor.
Med lovforslagets § 1, nr. 3, indføres der en underretningspligt, jf. den foreslåede
bestemmelse til udlændingelovens § 42 a, stk. 10. Underretningspligten vil frem-
over – sammen med opholds- og meldepligten – være strafbelagt efter den fore-
slåede bestemmelse til udlændingelovens § 60, stk. 2.
Der er således tale om udlændingeretlige regler (opholds-, melde- og underret-
ningspligt), som er strafbelagt. Såfremt opholds-, melde- eller underretningsplig-
ten overtrædes, vil den pågældende følgelig kunne ifalde straf herfor.
2.4.6. Løsladelse med henblik på straksudsendelse (lovforslagets § 1, nr. 15,)
Foreningen af Udlændingeretsadvokater finder det bemærkelsesværdigt, at der
med lovforslaget indføres en ny benådningsadgang i § 62 a. Foreningen anfører,
at det ud fra et retssikkerhedsmæssigt synspunkt virker absurd, at der på den ene
side lægges op til at skærpe straffen, mens der på den anden side åbnes op for, at
straffen ikke skal fuldbyrdes.
En udlænding uden lovligt ophold i Danmark har pligt til at udrejse. Udrejser per-
sonen ikke frivilligt, drager politiet omsorg for udsendelsen. De udlændinge, som
er omfattet af lovforslaget, kan dog ikke udsendes tvangsmæssigt. Det skyldes for
de kriminelle udvistes vedkommende, at de eller hjemlandet f.eks. ikke vil medvir-
ke til udsendelsen. I forhold til udlændinge på tålt ophold er der tale om udlændin-
ge, som er udelukket fra asyl efter flygtningekonventionen, eller som har begået
alvorlig kriminalitet eller er til fare for statens sikkerhed, men hvor Flygtningenæv-
net samtid har vurderet, at det vil være i strid med Danmarks internationale for-
pligtelser at udsende de pågældende tvangsmæssigt.
Fælles for begge grupper er dog, at de skal sendes ud af Danmark, så snart dette
måtte blive muligt. Indtil de kan udsendes, er de underlagt en række kontrolforan-
staltninger – dvs. opholds- og meldepligt.
I forhold til udlændinge på tålt ophold vurderer Udlændingestyrelsen hvert halve
år og i hver enkelt sag, om der er grundlag for at opretholde forbuddet mod
tvangsmæssig udsendelse af den enkelte udlænding. I forhold til de kriminelle ud-
viste vurderer politiet løbende, om der er mulighed for udsendelse.
Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet skal bemærke, at der ikke er tale
om indførelse af en benådningsordning. Som det fremgår af afsnit 8.2 i de almin-
Side 19/29
delige bemærkninger, lægges der derimod op til at indføre en ordning med løsla-
delse med henblik på straksudsendelse.
En udlænding, der opholder sig i Danmark på tålt ophold eller en kriminel udvist,
skal udsendes af landet, så snart muligheden herfor opstår. Det forhold, at en ud-
lænding måtte blive idømt straf for overtrædelse af opholds-, melde- eller under-
retningspligten ændrer ikke herved.
Hensynet til at udsende udlændingen af landet vejer således tungere end hensynet
til, at den pågældende udlænding skal afsone sin straf for overtrædelse af de ud-
lændingeretlige forpligtelser, der netop er fastsat med henblik på at sikre, at myn-
dighederne har kendskab til den pågældendes opholdssted, således at der kan ske
udsendelse, når muligheden opstår.
2.4.7. Ændring af straffelovens § 124 (Lovforslagets § 3, nr. 1-3,)
Foreningen af Udlændingeretsadvokater er positive over for, at det præciseres,
at flugt fra varetægtsfængsling efter udlændingelovens § 35 og frihedsberøvelse
efter udlændingelovens § 36 ikke er omfattet af straffelovens § 124.
Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet skal bemærke, at der efter den
eksterne høring er foretaget en teknisk præcisering af bestemmelsen. I det frem-
satte lovforslag er der således foretaget tre ændringer af § 124. Det præciseres
således i § 124, stk. 1, at flugt fra varetægtsfængsling efter udlændingelovens § 35
og administrativ frihedsberøvelse efter § 36 – som hidtil – ikke er omfattet af be-
stemmelsen. Derimod vil udlændinge på tålt ophold og kriminelle udviste, som er
varetægtsfængslet i et arresthus efter den foreslåede bestemmelse i § 35 a, være
omfattet af bestemmelsen. På tilsvarende vis vil udlændinge, som flygter under
afsoning af straf i et fængsel for overtrædelse af opholds-, melde- eller underret-
ningspligten kunne straffes efter straffelovens § 124, stk. 1. Det præciseres herud-
over i § 124, stk. 5, nr. 2 og 4, at flugt fra varetægtsfængsling i fodlænke på bopæ-
len i indkvarteringsstedet og flugt fra afsoning i fodlænke på bopælen i indkvarte-
ringsstedet er omfattet af straffelovens § 124.
2.5. Andet
2.5.1. Konfliktniveau
Røde Kors er bekymret for trivslen for beboere på Udrejsecenter Kærshovedgård,
idet der ud over at være indkvarteret asylansøgere i udsendelsesposition, også
skal ske afsoning og varetægtsfængsling i udrejsecentret. Røde Kors er af den
opfattelse, at der ved denne konstruktion skabes grobund for et konfliktfyldt mil-
jø, som vil komme både afsonere, varetægtsfængslede, almindelige beboere og
personalet til skade.
Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet skal hertil bemærke, at udlændin-
ge-, integrations- og boligministeren i december 2015 besluttede, at bl.a. udlæn-
Side 20/29
dinge på tålt ophold og kriminelle udviste, der ikke er frihedsberøvet, skal tage
ophold på Udrejsecenter Kærshovedgård.
Dette indebærer, at udlændinge på tålt ophold og kriminelle udviste som det alt-
overvejende udgangspunkt vil blive pålagt opholdspligt efter udlændingelovens §
42 a, stk. 8, 1. pkt., på Udrejsecenter Kærshovedgård.
Udrejsecenter Kærshovedgård skal på den baggrund anses som de pågældendes
bopæl.
Ved afsoning eller varetægtsfængsling i Udrejsecenter Kærshovedgård vil der så-
ledes være tale om, at de pågældende udlændinge skal opholde sig på det indkvar-
teringssted, hvor de – som led i deres opholdspligt – har pligt til at opholde sig.
2.5.2. Brug af elektronisk fodlænke som alternativ til melde- og opholdspligt
Foreningen af Udlændingeretsadvokater oplyser, at der er god mulighed for brug
af fodlænke over for udlændinge, der eksempelvis har familie i Danmark og gerne
vil tage ophold der. Ved at indføre en sådan ordning ville man i højere grad kunne
tilgodese retten til familieliv, der allerede efter de eksisterende regler synes i risi-
ko for at blive overtrådt.
Refugees Welcome anbefaler, at der indføres elektronisk fodlænke som alternativ
til melde- og opholdspligt. I så fald vil den pågældende udlænding kunne opholde
sig hos sin familie eller i et almindeligt asylcenter og deltage i almindelige aktivite-
ter.
Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet skal hertil bemærke, at det ikke vil
være muligt at indføre en ordning med anvendelse af elektronisk fodlænke som
alternativ til opholds- og meldepligt, idet en sådan foranstaltning efter regerin-
gens opfattelse vil indebære, at der er tale om frihedsberøvelse i strid med EMRK
artikel 5.
2.5.3. Mulighed for at modtage besøg på Kærshovedgård
Amnesty International anfører, at lovforslaget ikke giver mulighed for, at udlæn-
dinge på tålt ophold kan få besøg af deres familier på Kærshovedgård.
Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet skal bemærke, at adgangen til at
modtage besøg er fastsat i husordenen for Kærshovedgård. Husordenen er udar-
bejdet af indkvarteringsoperatøren. Det fremgår bl.a. heraf, at beboere på Kærs-
hovedgård har mulighed for at modtage besøg dagligt i tidsrummet mellem kl.
13.00 og 20.00. Besøg skal anmeldes senest dagen før, og gæsterne skal fremvise
billedlegitimation ved ankomsten. En beboer kan maksimalt modtage 10 besø-
gende pr. gang.
Side 21/29
2.5.4. Forholdet til persondataloven
Datatilsynet har henstillet, at Udlændinge-, Integrations og Boligministeriet i lov-
forslaget redegør for, hvorledes det omhandlede samtykke lever op til personda-
talovens § 3, nr. 8, eller alternativt med hvilken hjemmel i persondatalovens øvri-
ge bestemmelser kriminalforsorgsområdets elektroniske kontrol mv. kan ske.
Datatilsynet har endvidere oplyst, at ministeriet efter Datatilsynets opfattelse bør
overveje, om det ønskede formål kan opnås med mindre indgribende midler end
ved anvendelse af GPS-fodlænker. Endelig har Datatilsynet henledt ministeriets
opmærksomhed på persondatalovens § 57, hvorefter der ved udarbejdelser af
bekendtgørelser, cirkulærer eller generelle forskrifter, der har betydning for be-
skyttelsen af privatlivet i forbindelse med behandling af oplysninger, skal indhen-
tes udtalelse fra Datatilsynet.
Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet har på baggrund af Datatilsynets
udtalelse telefonisk drøftet lovforslaget med Datatilsynet med henblik på at sikre,
at lovforslaget lever op til persondatalovens regler.
Datatilsynet har efterfølgende mundtligt oplyst, at tilsynet finder, at lovforslaget
er i overensstemmelse med reglerne i persondataloven. Datatilsynet er endvidere
enig i, at denne supplerende oplysning kan indgå i høringsoversigten.
På ovennævnte baggrund finder Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet
ikke anledning til at ændre lovforslaget.
2.6. Forholdet til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention
2.6.1. Høringssvarene
Advokatsamfundet anfører, at overflytningen af udlændinge på tålt ophold og
udviste kriminelle til Udrejsecenter Kærshovedgård kombineret med forslagets
nye bestemmelser kan rejse spørgsmål om foreneligheden med Danmarks inter-
nationale forpligtelser.
Bedsteforældre for Asyl finder, at lovforslaget vil stride mod den Europæiske
Menneskerettighedskonvention og kræver, at lovforslaget trækkes tilbage.
Amnesty International finder, at en retstilstand, hvor en person er pålagt at op-
holde sig i en fængselslignende facilitet (idet Kærshovedgård er et tidligere fæng-
sel), som er udvalgt på grund af sin afsidesliggende placering langt fra bymæssig
bebyggelse og samfundsmæssig infrastruktur, og hvor personen praktisk, trafikalt,
økonomisk og på grund af opholds- og meldepligt reelt er afskåret fra at bevæge
sig geografisk, må sidestilles med frihedsberøvelse. Den kumulerede effekt af de
mange indskrænkninger må derfor efter Amnesty Internationals opfattelse kræve
en løbende, konkret, individuel vurdering af nødvendigheden og forholdsmæssig-
heden af de mange pålæg og begrænsninger – i hver enkelt udlændings sag. Am-
nesty International opfordrer i øvrigt regeringen til at udarbejde en redegørelse
Side 22/29
for, efter hvilke kriterier proportionalitetsafvejningen i forhold til EMRK og artikel
2 i Tillægsprotokol 4 til EMRK, skal foretages, således at det sikres, at Danmark
overholder sine internationale forpligtelser. Amnesty International bemærker
endvidere, at det følger af Højesterets dom i UfR2012.2874H, at der skal foretages
en individuel og konkret vurdering, når det skal vurderes, om et indgreb i EMRK
artikel 8 er proportionalt. Amnesty International bemærker i den forbindelse, at
lovforslaget ikke lægger op til en sådan konkret vurdering af nødvendigheden af
de omhandlede indgreb, og Amnesty International finder på den baggrund, at
forslaget vil indføre en praksis, der strider mod retten til familieliv og frihed til at
vælge opholdssted.
Institut for Menneskerettigheder finder, at de frihedsbegrænsninger og øvrige
begrænsninger, udlændinge på tålt ophold og kriminelle udviste er og vil blive
udsat for, efter instituttets opfattelse – kombineret med den tidsmæssige ud-
strækning af frihedsbegrænsningen – kan være af så indgribende karakter, at de
pågældende udlændinge ud fra en samlet vurdering reelt må anses for frihedsbe-
røvede efter artikel 5 i EMRK. Instituttet har på den baggrund anbefalet, at Ud-
lændinge-, Integrations- og Boligministeriet redegør for og tager stilling til, om de
berørte udlændinge ud fra en samlet vurdering må anses for frihedsberøvede.
Institut for Menneskerettigheder har anbefalet, at Udlændinge-, Integrations- og
Boligministeriet redegør for og tager stilling til, om berørte udlændinge konkret er
eller kan blive udsat for umenneskelig eller nedværdigende behandling. Instituttet
bemærker endvidere, at det er uklart, om Udlændingestyrelsen også løbende skal
revurdere, om indgrebet i de berørte udlændinges ret til privatliv fortsat er pro-
portionalt.
DIGNITY er enige med Institut for Menneskerettigheder i, at de nye begrænsnin-
ger kumulativt kan udgøre frihedsberøvelse efter artikel 5 i EMRK. Dignity finder
endvidere, at frihedsberøvelsen vil være i strid med EMRK artikel 5, litra f, idet
personer på tålt ophold er beskyttet af refoulementsforbuddet i EMRK artikel 3 og
udlændingelovens § 31, og udsendelsen dermed som udgangspunkt er udsigtsløs.
DIGNITY vurderer endvidere, at de foreslåede lovstramninger er i strid med men-
neskeretlige standarder og indebærer en betydelig risiko for, at personer udsæt-
tes for umenneskelig og nedværdigende behandling i strid med artikel 3 i EMRK og
artikel 16 i FN’s Torturkonvention.
Retspolitisk Forening anfører, at de skærpede vilkår for udlændinge på tålt op-
hold og kriminelle udviste, som indføres med lovforslaget, udgør en form for fri-
hedsberøvelse, jf. grundlovens § 71.
Refugees Welcome finder, at der med den nye brug af Udrejsecenter Kærshoved-
gård i praksis er tale om en hverdag, som er langt mere belastende end at afsone
en straf i et åbent fængsel. Refugees Welcome finder i den forbindelse, at forhol-
dene sammenlagt udgør en umenneskelig og nedværdigende behandling.
Dansk Flygtningehjælp bemærker, at når den brede adgang til udvisning af ud-
lændinge, herunder flygtninge, sammenholdes med de omfattende kontrolforan-
staltninger, som bl.a. personer på tålt ophold er underlagt, og som på flere måder
Side 23/29
skærpes med det fremlagte forslag, bliver en meget grundig prøvelse af proporti-
onaliteten af disse foranstaltninger og en eventuel straf naturligvis helt afgørende.
Vigtigheden og karakteren af denne prøvelse bør fremgå med langt større tydelig-
hed i bemærkningerne til lovforslaget. I lyset af de foreslåede skærpelser fore-
kommer det i øvrigt uhensigtsmæssigt at nedsætte frekvensen af den løbende
revurdering af proportionaliteten, da kontrolforanstaltningerne må formodes
hurtigere at kunne blive uproportionale. Den halvårlige vurdering bør derfor fast-
holdes for alle sager.
SOS mod Racisme finder, at udlændinge på tålt ophold og kriminelle udvistes
bevægelsesfrihed er berøvet i en sådan grad, at det vil stride mod EMRK artikel 8
om retten til privat- og familieliv at indføre den foreslåede underretningspligt. SOS
mod Racisme finder i den forbindelse, at det er udokumenteret, at underret-
ningspligten kan anses at være et proportionalt indgreb, hvilket efter SOS mod
Racismes opfattelse svækkes af, at proportionaliteten af de tre pligter vil blive
vurderet sjældnere end i dag.
2.6.2. EMRK artikel 8 og artikel 2 i 4. tillægsprotokol til EMRK
Der er i afsnit 12 i lovforslagets almindelige bemærkninger redegjort for lovforsla-
gets forhold til EMRK artikel 8 og artikel 2 i 4. tillægsprotokol til EMRK. Det frem-
går heraf, at underretningspligten må antages at udgøre et indgreb, der er omfat-
tet af EMRK artikel 8 og artikel 2, stk. 1, i 4. tillægsprotokol til EMRK.
Det fremgår endvidere, at underretningspligten har til formål at sikre en bedre
overholdelse af og styrket kontrol med opholdspligten. Manglende overholdelse af
opholdspligten, som har til formål at sikre myndighedernes kendskab til den på-
gældendes opholdssted, således at der kan ske udsendelse, så snart mulighederne
herfor opstår, kan straffes. Indgrebet (underretningspligten) forfølger derfor hen-
synet til at forebygge nye overtrædelser af opholdspligten og dermed forebygge
forbrydelse.
Ligeledes fremgår det, at underretningspligten som udgangspunkt må anses som
proportional, og at Udlændingestyrelsen skal undlade at pålægge/ophæve under-
retningspligten, hvis der foreligger særlige grunde herfor.
Det bemærkes, at reglerne om opholds-, melde- og underretningspligt skal admi-
nistreres i overensstemmelse med Danmarks internationale forpligtelser. Heri lig-
ger også, at myndighederne løbende skal vurdere, om indgrebet er i strid med
retten til privatlivet i EMRK artikel 8.
Det bemærkes i tilknytning hertil, at pålæg om underretningspligt altid skal med-
deles på baggrund af en individuel og konkret vurdering.
Det skal i den forbindelse også bemærkes, at det forhold, at der fremover vil gå
længere tid mellem den automatiske revurdering af påbud om opholds- og melde-
Side 24/29
pligt, ikke ændrer ved, at Udlændingestyrelsen og politiet fortsat vil være forplig-
tede til at ophæve en opholds- eller meldepligt, hvis forholdene taler herfor.
Det er således ministeriets opfattelse, at underretningspligten ikke er mere indgri-
bende end nødvendigt og derfor er i overensstemmelse med EMRK artikel 8 og
artikel 2, stk. 1, i 4. tillægsprotokol til EMRK.
2.6.3. EMRK artikel 5
Højesteret har i dom af 1. juni 2012 (UfR.2012.2874 H) fundet, at opholdspligten
og meldepligten ikke kan anses for frihedsberøvelse i henhold til EMRK artikel 5.
Den foreslåede underretningspligt har som anført til formål at sikre en bedre
overholdelse af og styrket kontrol med opholdspligten.
Den foreslåede underretningspligt har efter ministeriets opfattelse – hverken i sig
selv eller i kombination med opholds- og meldepligt – en intensitet, som indebæ-
rer, at der er tale om frihedsberøvelse efter EMRK artikel 5.
Det bemærkes i den forbindelse, at der med lovforslaget ikke foretages ændringer
i reglerne om opholds- og meldepligt.
Ministeriet har desuden lagt vægt på, at underretningspligten alene indebærer, at
der skal ske underretning om, hvorvidt den pågældende opholder sig uden for
indkvarteringsstedet inden for et bestemt tidsrum. Der er ikke tale om, at den en-
kelte udlænding skal ansøge om tilladelse til at bevæge sig uden for bopælen på
indkvarteringsstedet. Underretningspligten har således ikke karakter af en tidsbe-
stemt opholdspligt.
Ministeriet har endvidere lagt vægt på, at adgangen til at gennemføre meldepligt
justeres, idet den gældende ordning, hvorefter de pågældende udlændinge skal
melde sig på et bestemt tidspunkt, kl. 10, ændres, således at udlændingene frem-
over selv kan bestemme på hvilket tidspunkt, de skal melde sig, inden for et tids-
rum mellem kl. 9.00-15.00. Dette giver den enkelte udlænding større mulighed for
at gennemføre meldepligten på en fleksibel måde.
Det er på denne baggrund ministeriets opfattelse, at lovforslagets initiativer ikke
rejser spørgsmål i forhold til EMRK artikel 5 om frihedsberøvelse.
Det kan i øvrigt bemærkes, at det forhold, at udlændinge-, integrations- og bolig-
ministeren i december 2015 besluttede, at udlændinge på tålt ophold og kriminelle
udviste skal tage ophold på Udrejsecenter Kærshovedgård, ikke kan føre til en
ændret vurdering heraf.
Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet bemærker, at lovforslaget ikke
rejser spørgsmål i forhold til grundlovens § 71, som i relation til frihedsberøvelse af
udlændinge alene stiller krav om, at der er hjemmel i lovgivning om udlændinge,
jf. herved grundlovens § 71, stk. 6.
Side 25/29
2.6.4. EMRK artikel 3
Det følger af EMRK artikel 3, at ingen må underkastes tortur og ej heller umenne-
skelig eller vanærende behandling eller straf. FN’s torturkonventions artikel 16
indeholder et tilsvarende forbud mod grusom, umenneskelig eller nedværdigende
behandling eller straf.
Der ses ikke at være praksis fra EMD om, hvorvidt brugen af opholds- og melde-
pligt for udlændige på tålt ophold og kriminelle udviste kan udgøre en overtrædel-
se af forbuddet mod tortur og nedværdigende eller umenneskelig behandling mv. i
EMRK artikel 3.
Det er Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriets opfattelse, at lovforslaget
ikke rejser spørgsmål i forhold til EMRK artikel 3, idet hverken lovforslagets initia-
tiver eller de øvrige vilkår, som udlændinge på tålt ophold og kriminelle udviste er
underlagt, indebærer, at der er tale om indgreb af en sådan intensitet, at det fal-
der inden for EMRK artikel 3’s anvendelsesområde.
2.7. Andre initiativer, som udmønter regeringens aftale om en strengere kontrol
over for udlændinge på tålt ophold og kriminelle udviste
2.7.1. Tidspunktet for revurdering af den løbende proportionalitet af opholds-
og meldepligten
Amnesty International anfører, at der med lovforslaget gennemføres indskrænk-
ninger i den enkeltes råderum, uden at forslaget indeholder nogen former for
kriterier for en konkret og individuel vurdering af nødvendigheden og forholds-
mæssigheden. Amnesty International bemærker endvidere, at beslutninger om
opholds- og meldepligt fremover vil blive revideret 1 gang om året i de første 5 år.
Herefter vil man revidere de enkelte pålæg hvert halve år. Bemærkningerne næv-
ner ikke mulighed for helt at ophæve det tålte ophold.
Dansk Flygtningehjælp finder det uhensigtsmæssigt at nedsætte frekvensen af
den løbende revurdering af proportionaliteten, da kontrolforanstaltningerne må
formodes hurtigere at kunne blive uproportionale. Dansk Flygtningehjælp anbefa-
ler på den baggrund, at den halvårlige vurdering fastholdes for alle sager.
Dignity anfører, at de ændrede kontrolforanstaltninger mv. øger risikoen for
krænkelse af bevægelsesfriheden og forbuddet mod nedværdigende behandling
og anbefaler på den baggrund, at regeringen øger frekvensen af de løbende pro-
portionalitetsvurderinger i tråd med Højesterets anvisninger.
Institut for Menneskerettigheder anfører, at desto mere forhold og vilkår for
udlændinge på tålt ophold og kriminelle udviste strammes og skærpes, jo tidligere
vil indgrebet i de berørte udlændinges ret til bevægelsesfrihed blive uproportio-
nalt.
Side 26/29
Røde Kors finder det beklageligt, at hyppigheden af revurderingen af proportiona-
liteten af opholds- og meldepligten foreslås nedsat, da denne vurdering netop er
med til at sikre, at en person ikke underlægges indgreb, der ikke er forsvarlige ud
fra et humanitært og menneskeretligt synspunkt.
SOS mod Racisme finder det beklageligt, at den løbende proportionalitetsvurde-
ring i de enkelte sager i de første 5 år kun skal foregå én gang om året. SOS mod
Racisme anfører i den forbindelse, at det svækker de berørtes retssikkerhed og er
i modsætning til Højesterets dom i 2012.
Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet skal samlet bemærke, at lovforsla-
get ikke ændrer på opholds- og meldepligten, samt på indholdet af den vurdering,
som Udlændingestyrelsen og Rigspolitiet løbende skal foretage.
Som et led i udmøntningen af aftalen om en stengere kontrol over for udlændinge
på tålt ophold og kriminelle udviste lægges der dog op til administrativt at ændre
hyppigheden for revurderingen af proportionaliteten af opholds- og meldepligten i
forhold til udlændinge på tålt ophold. Fremover vil Udlændingestyrelsen og Rigs-
politiet således i de første fem år efter en afgørelse om opholds- eller meldepligt
skulle foretage én årlig revurdering af, om påbuddene kan opretholdes, medmin-
dre forholdene tilsiger noget andet.
Efter de første fem år vil der skulle foretages halvårlige revurderinger.
For udlændige på tålt ophold, der alene er idømt kortere straffe (fængselsstraf
under 1½ år), fastholdes den gældende ordning, således at der sker en halvårlig
revurdering.
For udlændinge på tålt ophold, som er udelukket fra opholdstilladelse af andre
grunde end kriminalitet begået her i landet, påtænkes ordningen anvendt således,
at Udlændingestyrelsen og Rigspolitiet ved afgørelsen af den enkelte sag skal tage
stilling til, om der skal foretages en revurdering hver 6. måned eller én gang årligt.
Dette vil dreje sig om f.eks. udlændinge, som er krigsforbrydere, eller som er dømt
for kriminalitet i udlandet.
Det skal i den forbindelse bemærkes, at det forhold, at der fremover vil gå længere
tid mellem den automatiske revurdering af påbud om opholds- og meldepligt, ikke
ændrer ved, at Udlændingestyrelsen og politiet fortsat vil være forpligtede til at
ophæve en opholds- eller meldepligt, såfremt forholdene taler herfor.
Pålæg om opholds- og meldepligt meddeles på baggrund af en individuel og kon-
kret vurdering. Udlændingestyrelsen og politiet vil således skulle foretage en kon-
kret vurdering, inden en udlænding pålægges henholdsvis opholds- eller melde-
pligt. Såfremt proportionalitetsbetragtninger fører til, at udlændingen ikke kan
pålægges opholds- eller meldepligt, vil henholdsvis Udlændingestyrelsen og politi-
Side 27/29
et følgelig ikke skulle meddele pålæg herom. Der foretages med lovforslaget ikke
ændringer heri.
Det skal endvidere bemærkes, at der ikke af Højesterets dom af 1. juni 2012
(UfR.2012.2874 H) følger et krav om, at der skal foretages en halvårlig vurdering
af proportionaliteten af pålæg om opholds- og meldepligt. I dommen tog Højeste-
ret konkret stilling til, hvorvidt pålæg om opholds- og meldepligt for en konkret
udlænding var i strid Danmarks internationale forpligtelser.
2.7.2. Afvikling af meldepligten i tidsrummet mellem kl. 9.00 og kl. 15.00
Dignity anfører, at meldepligten fremover afvikles i et tidsrum mellem kl. 9.00 og
kl. 15.00, hvilket vil gøre det sværere at forlade Kærshovedgård i løbet af dagsti-
merne. Dignity udtrykker endvidere bekymring over, at ændringen af afviklingen
af meldepligten er en fravigelse af Justitsministeriets besvarelse af spørgsmål nr.
31 til lovforslag nr. 69 stillet af Folketingets Integrationsudvalg til ministeren for
flygtningen, indvandrere og integration den 21. november 2008. Af besvarelsen
fremgår, at ”proportionalitetsbetragtninger indebærer, at de pågældende – uan-
set påbud om opholds- og meldepligt – i det daglige vil skulle have en bevægelses-
frihed i et sådant omfang, at der ikke pålægges uproportionale restriktioner med
hensyn til de pågældendes ret til at færdes uden for Center Sandholm. F.eks. vil
meldepligt ikke kunne pålægges kl. 12 midt på dagen eller på skriftende tidspunk-
ter alle ugens dage. Derimod vil meldepligten f.eks. kunne pålægges hver morgen,
eksempelvis kl. 9.” Dignity opfordrer i den forbindelse til, at der redegøres for,
hvordan det i praksis sikres, at meldepligten administreres i overensstemmelse
med Justitsministeriets retlige vurdering, samt hvordan meldepligten påvirker
bevægelsesfriheden, herunder mulighed for at deltage aktivt i og opretholde kon-
takt med det omkringliggende samfund.
Institut for menneskerettigheder finder, at der nærmere bør redegøres for, hvor-
dan den daglige meldepligt mellem kl. 9.00 og 15.00 for op mod 600 udlændinge
på Kærshovedgård i praksis vil blive administreret, således at der ikke sker en be-
grænsning af de pågældende udlændinges mulighed for at forlade indkvarterings-
stedet i dagtimerne.
Udlændinge på tålt ophold og kriminelle udviste afvikler i dag som udgangspunkt
deres meldepligt kl. 10.
Som led i udmøntningen af aftalen om strengere kontrol over for udlændinge på
tålt ophold og kriminelle udviste lægges der op til, at meldepligten fremover kan
afvikles i et tidsrum mellem kl. 9.00 og kl. 15.00.
Det indebærer, at udlændingene fremover som udgangspunkt løbende vil kunne
afvikle deres meldepligt på et af den enkelte udlænding besluttet tidspunkt, så
længe det sker inden for tidsrummet kl. 9.00 og 15.00. Udlændingen får således en
mulighed for selv at beslutte, hvornår udlændingen skal melde sig, og til selv at
kunne planlægge sin dag. Forslaget giver således udlændingen en større bevægel-
Side 28/29
sesfrihed, idet udlændingen løbende kan beslutte, hvornår vedkommende ønsker
at afvikle meldepligten.
Politiet vil dog forsat have adgang til at pålægge udlændinge at møde på et be-
stemt tidspunkt, hvis der er behov herfor. I de tilfælde, hvor politiet måtte finde
behov for at pålægge en udlænding at afvikle meldepligt på et bestemt tidspunkt,
vil fastsættelsen af tidspunktet fortsat skulle ske i overensstemmelse med besva-
relsen af spørgsmål nr. 69. Det vil således fortsat ikke være muligt at pålægge
udlændingen at give møde f.eks. kl. 12.00 midt på dagen, ligesom politiet ikke kan
pålægge udlændingen at give møde på skiftende tidspunkter alle ugens dage.
Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet har bl.a. på baggrund af hørings-
svarene fundet anledning til at tydeliggøre i afsnit 1.3 i lovforslagets almindelige
bemærkninger, at der er tale om en lempelse og ikke en skærpelse af meldeplig-
ten.
3. Lovforslaget
Lovforslaget adskiller sig på følgende punkter fra det lovforslag, der har været
sendt i høring:
1) I lovforslagets § 1, nr. 3, er det præciseret, at underretning skal gives, når
udlændingen i tidsrummet mellem kl. 23.00 og 6.00 opholder sig uden for
indkvarteringsstedet. Der er endvidere tilføjet et 2. pkt., om længden af
gyldigheden af en underretning.
Der henvises til lovforslagets bemærkninger til § 1, nr. 3, vedrørende den
foreslåede bestemmelse til udlændingelovens § 42 a, stk. 10.
2) I lovforslagets § 1, nr. 7, er der foretaget en præcisering af ordlyden på
baggrund af den ovenfor nævnte ændring af lovforslagets § 1, nr. 3.
Der henvises til lovforslagets bemærkninger til § 1, nr. 7, vedrørende den
foreslåede bestemmelse til udlændingelovens § 42 a, stk. 13, nr. 5.
3) I lovforslagets § 2, nr. 4, er der foretaget en ændring i den foreslåede be-
stemmelse til § 78 k, stk. 1. Der er således tilføjet en nr. 4, hvorefter en
afgørelse om strafudståelse på bopælen i indkvarteringsstedet tilbagekal-
des, hvis den dømte på tidspunktet for fuldbyrdelsens iværksættelse ikke
er til stede på bopælen i indkvarteringsstedet.
Der henvises til lovforslagets bemærkninger til § 2, nr. 4, vedrørende den
foreslåede bestemmelse til straffuldbyrdelseslovens § 78 k.
4) Lovforslagets § 3, nr. 2 og 3, samt bemærkningerne hertil, er indsat efter
lovforslaget blev sendt i høring.
Side 29/29
Den foreslåede ændring har alene teknisk betydning.
Der henvises til lovforslagets bemærkninger til § 3, nr. 2 og 3, og den fore-
slåede bestemmelse til straffelovens § 124.
Herudover svarer det fremsatte lovforslag med enkelte redaktionelle og lovtekni-
ske ændringer og præciseringer til det lovforslag, der blev sendt i høring.