L 17 - svar på spm. 1 om ministeren kan redegøre for lovforslagets forhold til grundloven og menneskerettighedskonventionen, fra justitsministeren

Slotsholmsgade 10
1216 København K.
T +45 7226 8400
F +45 3393 3510
www.justitsministeriet.dk
jm@jm.dk
Hermed sendes besvarelse af spørgsmål nr. 1 vedrørende forslag til lov om
ændring af lov om forbud mod besøgende i bestemte lokaler og politiets
anvendelse af peberspray (L 17), som Folketingets Retsudvalg har stillet til
justitsministeren den 8. november 2016.
Søren Pind
/
Rasmus Krogh Pedersen
Folketinget
Retsudvalget
Christiansborg
1240 København K
Lovafdelingen
Dato: 16. november 2016
Kontor: Stats- og Menneskerets-
kontoret
Sagsbeh: Yassmina Amadid
Sagsnr.: 2016-0037-0164
Dok.: 2128821
Retsudvalget 2016-17
L 17 endeligt svar på spørgsmål 1
Offentligt
2
Spørgsmål nr. 1 fra Folketingets Retsudvalg vedrørende forslag til lov
om ændring af lov om forbud mod besøgende i bestemte lokaler og
politiets anvendelse af peberspray (L 17):
”Vil ministeren redegøre for lovforslagets forhold til grundlo-
ven og menneskerettighedskonventionen?”
Svar:
1. Ved lov nr. 471 af 7. juni 2001 om forbud mod besøgende i bestemte
lokaler med senere ændringer (hashklubloven) blev politiet tillagt beføjelse
til efter nærmere angivne betingelser at meddele forbud mod besøgende i
bestemte i lokaler efter forudgående advarsel til den, der råder over de på-
gældende lokaler.
Forarbejderne til hashklubloven indeholder en udførlig beskrivelse af lo-
vens forhold til grundloven og Den Europæiske Menneskerettighedskon-
vention (EMRK), jf. herved pkt. 5 i de almindelige bemærkninger til lov-
forslag nr. L 234 af 27. april 2001. Af de almindelige bemærkninger til det
nævnte lovforslag fremgår således følgende:
”5. Forholdet til grundloven og Den Europæiske Menneskerettigheds-
konvention.
5.1. Efter grundlovens § 79 har borgerne ret til uden forudgående til-
ladelse at forsamle sig ubevæbnede.
Det er ikke enhver flerhed af personer på et bestemt sted, som har ka-
rakter af en forsamling i grundlovens forstand, og som derfor nyder
beskyttelse efter § 79. Ved en forsamling forstås i almindelighed den
samtidige tilstedeværelse af en flerhed af personer i et fælles øjemed
(for at befordre en meningstilkendegivelse) og under en vis ledelse.
Det forhold, at kunder og besøgende samtidig er til stede i et bestemt
lokale, der anvendes som butik eller som omdrejningspunkt for f.eks.
distribution mv. af hash, indebærer derfor i almindelighed ikke, at de
pågældende kan anses for at udgøre en forsamling i grundlovens
§ 79´s forstand.
Det kan imidlertid ikke afvises, at den samtidige tilstedeværelse af fle-
re personer i et bestemt lokale, der benyttes til salg og køb af hash,
ulovligt hasardspil mv., efter omstændighederne kan have en sådan
3
karakter, at der er tale om en forsamling, som er omfattet af grundlo-
vens § 79.
Grundlovens § 79 er ikke til hinder for, at lovgivningsmagten kan
fastsætte regler om begrænsning af forsamlingsfriheden.
I Højesterets dom af 16. august 1999 om den såkaldte rockerlov (lov
nr. 907 af 15. oktober 1996 om forbud mod ophold i bestemte ejen-
domme), jf. Ugeskrift for Retsvæsen 1999, side 1798 ff., udtalte Høje-
steret bl.a., at bestemmelsen i grundlovens § 79 ikke hindrer, at der
ved lov fastsættes regler, som uden at være rettet mod en forsamlings
meningstilkendegivelser begrænser forsamlingsfriheden, når dette sker
til beskyttelse af andre væsentlige interesser, herunder andres liv og
velfærd. Det hedder i dommen bl.a., at sådanne begrænsninger ikke
må gå videre end, hvad der er nødvendigt for en sådan beskyttelse, jf.
herved også Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel
11.
Den foreslåede forbudsordning har ikke som sigte at forhindre en
nærmere defineret gruppe af personer i at mødes. Ordningen er be-
grundet i hensynet til at forebygge og bekæmpe systematiske strafbare
handlinger, som udøves fra bestemte lokaler, og som er egnet til at
medføre ulempe og utryghed hos omkringboende.
Der kan kun nedlægges forbud, hvis der er tale om regelmæssige
strafbare handlinger af et vist omfang. Endvidere er det en betingelse,
at de strafbare handlinger er egnet til at medføre ulempe og utryghed
hos omkringboende.
Et forbud vil ikke være rettet mod en forsamling som sådan eller mod
meningstilkendegivelser i en forsamling. Forbuddet vil ikke være til
hinder for, at de pågældende personer fortsat vil kunne mødes i andre
lokaler, hvor der ikke foreligger grundlag for at nedlægge et forbud ef-
ter de foreslåede regler. Et forbud vil kunne ophæves inden den fore-
slåede 3-måneders periodes udløb, hvis den kriminelle aktivitet er op-
hørt, og der er taget initiativ til i stedet at benytte lokalerne til andre
(lovlige) formål.
Hvis de pågældende lokaler forud for, at forbuddet blev nedlagt, også
anvendtes af en kreds af personer til forsamlingsvirksomhed med et
politisk eller andet meningsbefordrende øjemed, vil et forbud endvide-
re ikke være til hinder for, at de pågældende personer fortsat kan ind-
finde sig i lokalerne, når det sker som led i denne virksomhed.
4
På den anførte baggrund er det Justitsministeriets opfattelse, at den fo-
reslåede forbudsordning ikke er i strid med grundlovens § 79.
5.2. Lovforslaget, der indeholder hjemmel til under visse betingelser
at meddele forbud mod besøgende i bestemte lokaler, kan efter om-
stændighederne berøre spørgsmål, der er reguleret i Den Europæiske
Menneskerettighedskonvention. Der er navnlig tale om artikel 8 om
retten til privatliv, artikel 2 i 4. Tillægsprotokol om retten til frit at
vælge opholdssted og artikel 11 om forsamlingsfriheden.
Det kan ikke afvises, at meddelelse af forbud efter de foreslåede regler
efter omstændighederne vil indebære et indgreb i rettigheder, der er
beskyttede efter den nævnte konventions bestemmelser.
I tilfælde, hvor en medlemsstats lovgivning indrømmer myndigheder-
ne helt eller delvis skønsmæssige beføjelser, foretager Den Europæi-
ske Menneskerettighedsdomstol som udgangspunkt ikke en abstrakt
prøvelse af, om lovgivningen er i overensstemmelse med konventio-
nen. Det afgørende er, hvorledes beføjelserne anvendes i praksis.
Artikel 11 omfatter retten til at danne eller tilslutte sig en gruppe eller
organisation, der forfølger bestemte mål. Bestemmelsen omfatter der-
imod ikke retten til at være sammen med andre personer eller på an-
den måde omgås med bestemte personer (se f.eks. Carter mod UK, af-
visningsafgørelse af 9. juni 1999, pkt.4). Efter lovforslagets § 1, stk. 4,
vil et forbud – af hensyn til forsamlingsfriheden – ikke hindre perso-
ner i fortsat at indfinde sig i lokalerne, når det alene sker som led i for-
samlingsvirksomhed med et politisk eller andet meningsbefordrende
øjemed, som også foregik i lokalerne forud for, at forbuddet blev ned-
lagt.
For at være forenelige med konventionen, skal et indgreb i de interes-
ser, som er værnet ved de ovenfor nævnte konventionsbestemmelser,
generelt sagt være foreskrevet ved lov og være nødvendigt i et demo-
kratisk samfund til varetagelse af de nærmere bestemte anerkendel-
sesværdige formål, som fremgår af bestemmelserne – herunder den of-
fentlige tryghed og forebyggelse af forbrydelser samt hensynet til be-
skyttelsen af andres rettigheder mv.
Hensynet til at bekæmpe kriminalitet samt at skabe tryghed hos bor-
gerne kan således retfærdiggøre et indgreb i de beskrevne rettigheder.
Det er netop sådanne hensyn, lovforslaget bygger på, og som kan be-
grunde et forbud.
5
Det er efter forslaget en betingelse for at kunne nedlægge et forbud
mod ophold i bestemte lokaler, at der deri foregår virksomhed på en
måde, som systematisk indebærer strafbare handlinger, og som er eg-
net til at medføre ulempe og utryghed hos omkringboende.
Som der nærmere er redegjort for under pkt. 2 ovenfor, har politiets
øgede og betydelige indsats mod navnlig personer med tilknytning til
hashklubvirksomhed ikke kunnet stoppe »hashklubbernes« udbredelse
til skade for øvrige beboere i nærmiljøet.
Et forbud efter de foreslåede regler vil ikke omfatte beboere og deres
nærmeste pårørende. Forbuddet vil heller ikke hindre en fortsættelse
af eventuel lovlig forsamlingsvirksomhed i de pågældende lokaler, og
forbuddet, der er tidsbegrænset, vil kunne ophæves inden periodens
udløb, hvis den kriminelle aktivitet er ophørt, og der er taget initiativ
til i stedet at benytte lokalerne til andre (lovlige) formål.
På den anførte baggrund er det Justitsministeriets opfattelse, at et for-
bud i medfør af de foreslåede regler ikke går videre end påkrævet for
at varetage de ovenfor nævnte væsentlige hensyn, som begrunder for-
buddet.”
Den foreslåede ændring af hashklubloven, hvorefter forudgående advarsel
til den, der råder over lokalerne, kan undlades, hvis der inden for de sene-
ste 3 måneder over for den pågældende er nedlagt forbud efter hashklublo-
ven vedrørende andre lokaler inden for en radius af 500 meter, giver efter
Justitsministeriets opfattelse ikke anledning til en anden vurdering i for-
hold til grundloven eller EMRK, end hvad der allerede følger af de oven-
for gengivne bemærkninger til lovforslag nr. L 234 af 27. april 2001.
2. Med lovforslaget foreslås det endvidere, at politiets anvendelse af pe-
berspray, som i dag er reguleret administrativt, lovfæstes i politiloven.
Det følger af artikel 3 i EMRK, at ingen må underkastes tortur og ej heller
umenneskelig eller vanærende behandling eller straf. Forbuddet er absolut
og gælder således uanset offerets adfærd eller handlinger.
Politiets anvendelse af peberspray vil ikke i almindelighed rejse spørgsmål
i forhold til artikel 3 i EMRK.
Der kan i den forbindelse henvises til, at Den Europæiske Menneskeret-
tighedsdomstol i sagen Oya Ataman mod Tyrkiet, dom af 5. december
2006, fandt, at de tyrkiske myndigheders brug af peberspray til at opløse
6
en demonstration ikke var i strid med artikel 3. Domstolen lagde herved
vægt på, at flere lande i Europarådet anvender peberspray til at opløse de-
monstrationer mv., og at det i den konkrete sag ikke var bevist, at de tyrki-
ske myndigheders brug af peberspray havde udgjort en krænkelse af artikel
3.
Politiets konkrete anvendelse af peberspray kan dog efter omstændighe-
derne udgøre en krænkelse af artikel 3, hvis anvendelsen går ud over, hvad
der med rimelighed kan anses for nødvendigt (proportionalt).
Det følger af politilovens § 16, stk. 1, at politiets magtanvendelse skal væ-
re nødvendig og forsvarlig og alene må ske med midler og i en udstræk-
ning, der står i rimeligt forhold til den interesse, der søges beskyttet. Det
følger endvidere af politilovens § 16, stk. 2, at det skal indgå i vurderingen
af forsvarligheden, om magtanvendelsen indebærer risiko for, at udenfor-
stående kan komme til skade.
Justitsministeriet finder på den baggrund, at den foreslåede lovfæstelse af
politiets anvendelse af peberspray er forenelig med Danmarks internatio-
nale forpligtelser.