Grund- og nærhedsnotat om forslag om udvidelse af EIB’s eksterne lånemandat (ELM)

Grund- og nærhedsnotat 14. november 2016
Forslag om udvidelse af EIB’s eksterne lånemandat (ELM)
KOM(2016)582 og KOM(2016)583
1. Resume
Kommissionen har d. 14. september 2016 foreslået en forhøjelse af EIB’s eksterne lånemandat
(ELM), samt en ændring af forordningen om EU-garantifonden for eksterne aktiviteter. For-
slagene er fremsat i forbindelse med forslaget om midtvejsevalueringen af EU’s flerårige finansielle
ramme (MFF). Forslagene skal nu forhandles i Rådet og Europa-Parlamentet.
Kommissionen foreslår konkret at øge ELM med 5,3 mia. euro fra 27 til 32,3 mia. euro for
perioden 2014-20, således at EIB kan styrke sin indsats i tredjelande, herunder et bidrag til
håndtering af migrations- og flygtningesituationen. Forslaget om udvidelse af EIB’s eksterne
lånemandat har statsfinansielle konsekvenser gennem påvirkningen af EU’s budget, idet EU-
budgettet bærer risikoen for EIB’s aktiviteter under mandatet. Endvidere følger det af forslaget,
at der for nuværende skal hensættes yderligere 115 mio. euro fra EU-budgettet til EU-
garantifonden vedr. aktiviteter i forhold til tredjelande for at dække EU’s større garantiforpligti-
gelse. Kommissionen anviser ikke konkret finansiering hertil.
2. Baggrund
Som led i Kommissionens forslag til midtvejsevaluering af EU’s flerårige finansiel-
le ramme (MFF) for 2014-2020 har Kommissionen d. 14. september 2016 foreslå-
et en forhøjelse af Den Europæiske Investeringsbanks (EIB) eksterne lånemandat
(ELM – External Lending Mandate). Forslaget supplerer Kommissionens forslag
til en ekstern investeringsplan til håndtering af migrations- og flygtningesituatio-
nen. Forslaget ændrer den nuværende ELM-forordning (forordning 466/2014).
ELM består i en garanti fra EU-budgettet til EIB, som aktuelt udgøres af et mak-
simum på 27 mia. euro og en mulig forøgelse på 3 mia. euro til 30 mia. euro. For-
øgelsen kan anvendes, såfremt en række kriterier er opfyldte.
Garantien har generelt til formål at understøtte, at EIB kan gennemføre sine akti-
viteter i udvalgte tredjelande i overensstemmelse med EU’s eksterne politiske mål
og prioriteter. Idéen er, at EIB, på grundlag af ELM, kan yde finansiering i tredje-
lande, hvor EU bærer risikoen og eventuelle tab på EIB’s finansieringsaktiviteter
op til ELM garantigrænsen. Det kan tiltrække private investorer og bidrage til, at
den samlede finansiering som tilvejebringes bliver større end størrelsen af ELM.
Kommissionen har i forbindelse med sit forslag til udvidelse af ELM også fremsat
forslag til en revision af forordningen om en EU-garantifond for eksterne aktivite-
ter ift. tredjelande (forordning 480/2009). Garantifonden skal indeholde konkrete
Europaudvalget 2016
KOM (2016) 0583 Bilag 1
Offentligt
Side 2 af 8
hensættelser fra EU-budgettet for at modsvare de forpligtigelser, som EU-
budgettet har påtaget sig vedr. eksterne aktiviteter.1
Der kan trækkes på disse mid-
ler, såfremt der er behov. Dvs., såfremt EIB’s modparter under ELM misligholder
deres forpligtigelser. Aktuelt foretages en hensættelse til garantifonden på 9 pct. af
EU’s samlede forpligtigelser vedr. eksterne aktiviteter.
DER 17.-18. marts 2016 opfordrede EIB til senest i juni 2016 at præsentere et
specifikt initiativ til håndtering af migrations- og flygtningesituationen. Initiativet
skulle ifølge DER sikre målrettet og hurtig mobilisering af yderligere finansiering
til at understøtte vækst, infrastruktur og social sammenhørighed i EU's sydlige
naboskabslande og Vestbalkan.
EIB har i opfølgning herpå udarbejdet et forslag til initiativ til adressering af mi-
grations- og flygtningesituationen (”EIB Resilience Initiative”), som består af tre
elementer:
 Blok 1: En forøgelse af EIB’s aktiviteter vedr. de sydlige naboskabslande og
Vestbalkan inden for EIB’s nuværende mandat og ressourcer. EIB’s eksterne
lånemandat er aktuelt på 27 mia. euro og kan dække aktiviteter forbundet med
politiske risici (herunder risici som følge af ekspropriation, krig og civil uro,
samt brud på retlige kontraktlige rettigheder), jf. nedenfor.
 Blok 2: Øge indsatsen i regionerne ift. primært den offentlige sektor. EIB vil
her kunne yde lån til stater til projekter til håndtering af migrations- og flygt-
ningesituationen vedr. bl.a. infrastruktur, sundhed og uddannelse.
 Blok 3: Øge indsatsen i regionerne ift. primært den private sektor. EIB vil her
kunne yde lån til bl.a. små- og mellemstore virksomheder (SMV’er) samt mi-
krofinansiering til at understøtte opstart af helt små virksomheder. Formålet
vil også her være at håndtere migrations- og flygtningesituationen.
DER 28.-29. juni 2016 vedtog konklusioner om EIB’s initiativ. DER konkludere-
de bl.a., at EIB’s initiativ vedr. de sydlige naboskabslande og Vestbalkan, som et
første skridt i et nyt fremtidigt samarbejde, vil bidrage til at skabe investeringer i
partnerlande, og at DER bakkede fuldt op om initiativet. DER vedtog derudover,
at Rådet hurtigt skulle undersøge, hvordan de nødvendige ressourcer kunne findes
for at gennemføre initiativet.
Kommissionens forslag til udvidelse af ELM er således bl.a. en opfølgning på
DER’s konklusioner og et forslag til, hvorledes EIB’s initiativ kan gennemføres,
herunder finansieres.
Ifølge ELM-forordningen skal Kommissionen inden udgangen af 2016, i samar-
bejde med EIB og med input fra en uafhængig ekstern part, udarbejde en midt-
vejsevaluering af ELM til Europa-Parlamentet og Rådet. Kommissionen har frem-
1 Dette er dels ift. ELM men bl.a. også ift. EU’s makrofinansielle assistance (MFA).
Side 3 af 8
lagt denne evaluering i forbindelse med sit forslag. Evalueringen konkluderer, at
ELM generelt har bidraget til at nå EU’s eksterne politiske mål og til stabilisering i
de lande, hvor mandatet er anvendt. Ifølge Kommissionen har ELM vist sig at
være et fleksibelt instrument som led i EU’s bidrag til adressering af kriserne i
Syrien og Ukraine, flygtningekrisen i Jordan samt politiske omvæltninger i nordaf-
rikanske lande, herunder Egypten. Kommissionens forslag ligger op til visse æn-
dringer i ELM på baggrund af evalueringen (se nedenfor).
De to forslag har hjemmel i Traktaten om den Europæiske Unions Funktionsmå-
des (TEUF) artikel 209 og 2012. Rådet og Europa-Parlamentet træffer fælles be-
slutning om forslagene iht. den almindelige lovgivningsprocedure. Rådet skal ved-
tage forslagene med kvalificeret flertal.
3. Formål og indhold
Nedenfor beskrives forslagenes centrale elementer.
3.1 Forslag vedr. EIB’s eksterne lånemandat (KOM(2016)582):
Tilføjelse til formålet med EIB’s eksterne lånemandat (ELM)
Kommissionens forslag tilføjer, at et eksplicit formål med ELM er at adressere de
egentlige årsager til migration. Konkret skal ELM ifølge forslaget understøtte fi-
nansiering til SMV’er samt offentlig finansiering, herunder infrastrukturprojekter.
EIB skal udvikle indikatorer, så det belyses, hvorledes projekter, som ELM er med
til at finansiere, bidrager til at adressere årsagerne til migration.
Forhøjelse af det eksterne lånemandat
Kommissionen foreslår at øge ELM med 5,3 mia. euro fra 27 til 32,3 mia. euro for
perioden 2014-20, hvor den nuværende flerårige finansielle ramme (MFF) løber, jf.
tabel 1. Af de 5,3 mia. euro udgør 3 mia. euro den mulige forøgelse af ELM fra 27
til 30 mia., mens de 2,3 mia. euro afsættes til blok 3 i EIB’s initiativ til adressering
af migrations og flygtningesituationen målrettet den private sektor.
Side 4 af 8
Forøgelsen på 3 mia. euro i EIB’s eksterne lånemandet (fra 27 til 30 mia. euro)
begrundes af Kommissionen med, at de fastlagte kriterier for en forøgelse i ELM-
forordningen er opfyldte. Ifølge ELM-forordningen er forøgelsen bl.a. betinget af,
hvorvidt der er et behov for en forhøjelse henset til den makroøkonomiske,
finansielle og politiske situation i de lande, hvor ELM kan anvendes.
Kommissionen vurderer, at dette kriterie er opfyldt henset til uventede
geopolitiske begivenheder, som kræver et hurtigt og væsentligt bidrag fra EU via
ELM, og idet det nuværende lånemandat ifølge Kommissionen kun i begrænset
omfang giver mulighed herfor.
Kommissionen lægger op til, at udvidelsen af lånemandatet skal medføre en
konkret hensættelse på yderligere 115 mio. euro samlet i 2018-2020. Hensættelsen
skal dække EU’s større garantiforpligtigelse frem til 2020 (se nedenfor under
statsfinansielle konsekvenser).
Gennemførelse af EIB’s bidrag til håndtering af migrations- og flygtningesituationen
Forhøjelsen af ELM har ifølge Kommissionen generelt til formål at sikre, at EIB
kan fortsætte aktiviteter under ELM i den resterende MFF-periode. Primært skal
forhøjelsen understøtte, at EIB kan gennemføre sit bidrag til håndtering af migra-
tions- og flygtningesituationen.
Forhøjelsen på 3 mia. euro inkluderer 1,4 mia. euro til at etablere et lånemandat
vedr. den offentlige sektor, dvs. til at gennemføre blok 2 i EIB’s migrationsinitia-
tiv (se tabel 1). De 1,4 mia. euro er fordelt på de såkaldte førtiltrædelseslande og
Middelhavslande. De resterende 1,6 mia. euro er fordelt særligt på EU’s østlige
naboskabslande og Rusland samt Asien og Latinamerika. De 1,6 mia. er en generel
forhøjelse af ELM og vedrører ikke EIB’s initiativ.
2 Indeholder ifølge forslaget kandidatlandene Albanien, Makedonien, Montenegro, Serbien og Tyrkiet og
potentielle kandidatlande som Bosnien og Hercegovina og Kosovo.
3 Indeholder ifølge forslaget Algeriet, Egypten, Jordan, Libanon, Libyen, Marokko, Palæstina og Tunesien.
4 Indeholder ifølge forslaget Hviderusland, Moldova, Ukraine, Armenien, Aserbajdsjan og Georgien.
Tabel 1
Kommissionens forslag til forhøjelse af EIB’s eksterne lånemandat for perioden 2014-20
EIB’s eksterne lånemandat Mia. euro
Nuværende mandat iht. forordning om EIB’s eksterne lånemandat 27
Foreslået forhøjelse iht. ELM-forordning 3
- heraf til førtiltrædelseslande2
og Middelhavslande3
(blok 2 i EIB’s initiativ til håndtering af
migration)
1,4
- heraf til EU’s østlige naboskabslande4
og Rusland samt Asien og Latinamerika 1,6
Foreslået yderligere forhøjelse til blok 3 i EIB’s initiativ til håndtering af migrations- og
flygtningesituationen
2,3
Forslag til nyt eksternt lånemandat i alt 32,3
Kilde: Forordning om EIB’s eksterne lånemandat (466/2014) og forslag fra Kommissionen (KOM(2016)582).
Side 5 af 8
Forhøjelsen af ELM på 2,3 mia. euro fra 30 til 32,3 mia. euro bruges som nævnt
ovenfor til at etablere et lånemandat vedr. den private sektor, dvs. til at gennemfø-
re blok 3 i EIB’s initiativ.
Kommissionens forslag indebærer, at ELM forhøjes for alle regioner. ELM forhø-
jes primært for Middelhavslande. Det skal ses i lyset af, at forhøjelsen på 2,3 mia.
euro vedr. blok 3 i EIB’s initiativ primært vedrører disse lande.
Det foreslås, at EIB’s lånemandat vedr. den private sektor, udover aktiviteter for-
bundet med politiske risici, også skal kunne dække kommercielle risici. Der skal
som betaling herfor betales en risikopræmie (”risk premium”) for garantien sva-
rende til risikoen forbundet med garantien.5
Der lægges op til, at risikoen vedr.
EIB’s aktiviteter inden for blok 3 skal fuldt afspejles i prisen for garantien, dvs. i
risikopræmien. Afkastet på garantien vil tilgå EU-garantifonden (se nedenfor).
Kommissionen skønner, at det vil betyde, at et lånemandat vedr. den private sek-
tor samlet set ikke vil have nogen budgetmæssig virkning. Der skal dog fortsat ske
en konkret hensættelse fra EU’s budget.
Ændring af listen over tredjelande, hvor det eksterne lånemandat kan anvendes
Kommissionen foreslår ændringer i de tredjelande, hvor EIB kan anvende sit lå-
nemandat. Det foreslås at fjerne lande med en relativt høj kreditvurdering fra li-
sten over lande, hvor ELM kan anvendes. Det betyder, at ELM ifølge forslaget
ikke længere vil kunne anvendes i lande som Brunei, Israel, Singapore, Chile og
5 En risikopræmie er en betaling, i dette tilfælde til garantifonden/EU-budgettet som led i EIB’s finansie-
ringsaktiviteter under ELM, som kompensation for at EU-landene med garantien påtager sig en risiko. Beta-
lingen kan fx være i form af en rente eller garantiprovision.
Tabel 2
Fordeling af EIB’s eksterne lånemandat på regioner (mia. euro)
EIB’s eksterne låne-
mandat
Aktuelt
niveau og
fordeling
(mia. euro)
Aktuel
forde-
lingspro-
cent
Forslag til
forhøjelse
(EIB’s
blok 2
mv.)
Forslag til
ny forde-
ling (uden
blok 3)
Forslag til
anven-
delse af
EIB’s
blok 3
Forslag til
ny forde-
ling (inkl.
blok 3)
Forslag til
ny forde-
lingspro-
cent
Førtiltrædelseslande 8,7 32,4 0,5 9,2 0,4 9,7 30,0
Middelhavslande 9,6 35,6 0,9 10,5 1,9 12,4 38,3
Østlige naboskabslande
og Rusland
4,8 17,9 1,2 6,0 0,0 6,0 18,6
Asien og Latinamerika 3,4 12,6 0,4 3,8 0,0 3,8 11,7
Sydafrika 0,4 1,5 0,0 0,5 0,0 0,5 1,4
I alt 27,0 100,0 3,0 30,0 2,3 32,3 100,0
Anm.: Blok 2 henviser til den del af EIB’s bidrag vedr. håndtering af migrations- og flygtningesituationen (grøn
markering), som vedrører primært den offentlige sektor. Denne blok udgør ifølge forslaget 1,4 mia. euro. De
resterende 1,6 mia. euro af forhøjelsen på 3 mia. euro vedrører en generel forhøjelse af ELM fordelt særligt
på EU’s østlige naboskabslande og Rusland samt Asien og Latinamerika. Blok 3 henviser til den del af
forhøjelsen af ELM, som primært vedrører den private sektor (det private lånemandat).
Kilde: Forordning om EIB’s eksterne lånemandat (466/2014) og forslag fra Kommissionen (KOM(2016)582).
Side 6 af 8
Sydkorea, Hong Kong og Macao. Iran tilføjes ifølge forslaget til listen over lande,
hvor ELM kan anvendes.
Ændring af lofterne for omprioritering af ressourcer mellem regioner
Det foreslås, at loftet for hvor meget af ELM der kan omprioriteres imellem regi-
oner forøges fra 10 til 20 pct., i de tilfælde hvor det sker som følge af et behov for
at adressere krisesituationer og hvor omprioriteringen er forbundet med høj prio-
ritet for EU. Denne mulighed gælder ifølge forslaget ikke for det øgede låneman-
dat til EIB’s initiativ til adressering af migrations og flygtningesituationen. Dvs. at
det ikke er muligt at ændre den regionale allokering for lånemandatet til den priva-
te sektor på 2,3 mia. euro eller for de 1,4 mia. euro vedr. den offentlige sektor.
Strategiske prioriteringer
Kommissionen lægger op til, at EIB i brugen af ELM skal fastholde sit nuværende
høje niveau af klimarelaterede finansieringsaktiviteter, og at disse aktiviteter
mindst skal udgøre 25 pct. af EIB’s samlede finansieringsaktiviteter på grundlag af
ELM, mens målsætningen i 2020 er 35 pct.
Det foreslås at styrke EIB’s finansiering til SMV’er under ELM.
Evaluering
Kommissionen skal ifølge forslaget inden udgangen af 2020 udarbejde en rapport
til Rådet og Europa-Parlamentet om anvendelsen af ELM.
3.2 Forslag vedr. EU-garantifonden for eksterne aktiviteter (KOM(2016)583):
Kommissionen foreslår ændringer i forordningen om EU-garantifonden for eks-
terne aktiviteter (forordning 480/2009).
Kommissionen foreslår, at afkast på EU-garantien (risikopræmier, jf. ovenfor)
som følge af EIB’s låneaktiviteter vedr. den private sektor skal tilgå EU-
garantifonden. Aktuelt består midlerne i garantifonden af 1) de årlige konkrete
hensættelser fra EU-budgettet for at dække fondens forpligtigelser (se herunder),
2) investeringsafkast på fondens midler, samt beløb geninddraget fra skyldnere,
som misligholder sine forpligtigelser, og hvor garantifonden er påført tab.
Kommissionen foreslår at fastholde den aktuelle hensættelsesprocent til garanti-
fonden, som aktuelt udgør 9 pct. af fondens forpligtigelser. Det foreslås, at så-
fremt midlerne i garantifonden (dvs. tilsammen hensættelser fra EU-budgettet,
afkast på investerede midler, geninddragne midler og ifølge forslaget risikopræmi-
er vedr. EIB’s lånemandat vedr. den private sektor) overstiger 10 pct. af fondens
samlede forpligtigelser, så tilbagetilføres disse overskydende midler til EU-
budgettet, således at midlerne i garantifonden ikke udgør mere end 10 pct.
Kommissionens forslag indebærer, at Kommissionen overtager ansvaret for hånd-
teringen af midlerne i garantifonden fra EIB.
Side 7 af 8
4. Europa-Parlamentets udtalelser
Europa-Parlamentet skal medlovgive om forslagene. Europa-Parlamentet har
endnu ikke vedtaget sin holdning til Kommissionens forslag.
5. Nærhedsprincippet
Kommissionen vurderer, at forslaget om udvidelse af ELM er i overensstemmelse
med nærhedsprincippet og at formålet med forslaget ikke i tilstrækkelig grad kan
nås af EU-landene på egen hånd, men bedre kan nås på EU-niveau.
Regeringen er enig i, at forslaget er i overensstemmelse med nærhedsprincippet.
6. Gældende dansk ret
Ikke relevant.
7. Konsekvenser
Statsfinansielle konsekvenser
Forslaget om udvidelse af EIB’s eksterne lånemandat vil have statsfinansielle kon-
sekvenser gennem påvirkningen af EU’s budget. Et beløb svarende til 9 pct. af
garantiforhøjelsen på 5,3 mia. euro vil i udgangspunktet skulle hensættes fra EU-
budgettet. Dvs. forslaget medfører et behov for en yderligere hensættelse under
EU-garantifonden for samlet set 477 mio. euro.
Kommissionen lægger op til, at hensættelsen fra EU-budgettet til garantifonden
begrænses til 115 mio. euro i perioden 2018-2020, baseret på de nuværende skøn
for EIB’s låneaktiviteter. Kommissionen anviser ikke konkret finansiering hertil.
Kommissionen bemærker, at en del af EIB’s lånetilsagn, som gives under det nu-
værende mandat for perioden 2014-20, først vil blive udbetalt efter 2020. Tilførsel
af midler til garantifonden sker med to års forskydning ift. EIB’s låneudbetalinger.
En resterende hensættelse vil således ske efter 2020. Kommissionen anviser heller
ikke finansiering hertil.
Danmark finansierer ca. 2 pct. af udgifterne på EU's budget. Danmarks finansie-
ringsandel af den konkrete hensættelse på 477 mio. euro svarer således til ca. 70
mio. kr. Med den foreslåede udvidelse af ELM øges risikoen for EU-budgettet
med samlet 5,3 mia. euro. Danmarks andel heraf udgør knap 800 mio. kr.
Der vil være et egentligt tab for EU-budgettet i det tilfælde, hvor EIB’s modparter
ikke lever op til sine forpligtigelser og ELM aktiveres.
Samfunds- og erhvervsøkonomiske konsekvenser
Forslaget vil kunne have positive samfundsøkonomiske og erhvervsmæssige kon-
sekvenser i tredjelande omfattet af ELM, i det omfang lånemandatet bidrager til at
adressere grundlæggende årsager til migration og flygtninge. Dette vil også kunne
have positive samfundsøkonomiske for EU-landene, herunder Danmark.
Side 8 af 8
8. Høring
Sagen har ikke været i ekstern høring.
9. Generelle forventninger til andre landes holdninger
EU-landene støtter generelt et initiativ fra EIB til håndtering af migrations- og
flygtningesituationen. Landene har dog forskellige holdninger til udformningen af
initiativet, herunder til i hvilken udstrækning ELM skal forhøjes.
10. Regeringens foreløbige generelle holdning
Regeringen støtter, at EIB leverer et bidrag til håndtering af migration og flygtnin-
ge. Regeringen arbejder aktivt for, at initiativet gennemføres på en sådan måde, så
den foreslåede forøgelse af EIB’s nuværende lånemandat (ELM) begrænses mest
muligt, og hvor EU’s østlige naboskabslande fortsat prioriteres under ELM. Det
skal ses i lyset af EU-budgettets begrænsede ressourcer og behovet for at priorite-
re anvendelsen af budgetmidler.
Forslaget om EIB låneaktiviteter vedr. den private sektor (blok 3) indebærer en
væsentlig udvidelse af EIB’s nuværende mandat og ressourcer, så at EIB også kan
påtage sig kommercielle risici samt at risikoen og hensættelsen for EU-budgettet
øges. Regeringen lægger vægt på, som forslaget lægger op til, at EU-garantien (og
dermed EU-budgettet) kompenseres med en risikopræmie, som afspejler risikoen
ved det private lånemandat.
Fsva. den konkrete hensættelse på 115 mio. euro frem til 2020 lægger regeringen
vægt på, at disse finansieres via omprioriteringer inden for EU’s budget.
Regeringen støtter forslaget om, at midler i garantifonden over 10 pct. tilbageføres
til EU-budgettet. Det vil bidrage til, at den konkrete hensættelse til garantifonden
ikke er større end nødvendig, og at budgettets ressourcer kan anvendes effektivt.
11. Tidligere forelæggelser for Folketingets Europaudvalg
Forslaget har ikke tidligere været forelagt Folketingets Europaudvalg.