Fremsat den 9. november 2016 af social- og indenrigsministeren (Karen Ellemann)

Fremsat den 9. november 2016 af social- og indenrigsministeren (Karen Ellemann)
Forslag
til
Lov om ændring af lov om social service
(Forsikring af frivillige m.v.)
§ 1
I lov om social service, jf. lovbekendtgørelse nr. 1270 af
24. oktober 2016, som ændret senest ved § 1 i lov nr. 647 af
8. juni 2016, foretages følgende ændringer:
1. § 18, stk. 4, ophæves.
2. Efter § 18 indsættes i kapitel 5:
»§ 18 a. Kommunalbestyrelsen og regionsrådet kan tegne
ansvars- og ulykkesforsikringer for borgere, der i tilknytning
til løsning af kommunale eller regionale opgaver yder en fri-
villig indsats i kommunen henholdsvis regionen. De tegnede
forsikringer skal tegnes på samme vilkår som forsikringer,
der er tegnet af kommunen henholdsvis regionen for borge-
re, der udfører frivilligt arbejde.
Stk. 2. En kommunalbestyrelse eller et regionsråd, som
vælger at tegne forsikring efter stk. 1, skal fastsætte ret-
ningslinjer for, hvilke frivillige indsatser der skal omfattes
af ansvars- og ulykkesforsikringer.«
§ 2
Stk. 1. Loven træder i kraft den 1. juli 2017.
Stk. 2. Ansvars- og ulykkesforsikringer, som er tegnet af
kommunalbestyrelsen henholdsvis regionsrådet inden lovens
ikrafttræden for borgere, der i tilknytning til løsning af kom-
munale eller regionale opgaver yder en frivillig indsats i
kommunen henholdsvis regionen, kan fortsætte.
§ 3
Loven gælder ikke for Færøerne og Grønland.
Lovforslag nr. L 53 Folketinget 2016-17
Social- og Indenrigsmin., j.nr. 2016-3534
CJ000578
Bemærkninger til lovforslaget
Almindelige bemærkninger
Indholdsfortegnelse
1. Indledning
2. Lovforslagets indhold
2.1. Forsikring af frivillige
2.1.1. Gældende ret
2.1.1.1.Arbejdsskadesikringsloven
2.1.1.2.Serviceloven
2.1.1.3.Dansk rets almindelige erstatningsretlige regler
2.1.1.4.Almindelige kommunalretlige grundsætninger om kommunernes opga-
vevaretagelse (kommunalfuldmagtsregler)
2.1.1.5.Regionernes myndighedsfuldmagt
2.1.2. Social- og Indenrigsministeriets overvejelser
2.1.3. Den foreslåede ordning
2.1.3.1.Frivillige indsatser, der er dækket af den foreslåede ordning
2.1.3.2.Forsikringer på tværs af kommune- eller regionsgrænsen
2.1.3.3.Frivillige indsatser, der ikke er dækket af den foreslåede ordning
2.1.3.4.Dækkede skader
2.1.3.5.Klageadgang
2.1.3.6.Kommunebestyrelsens og regionsrådets retningslinjer
2.1.3.7.Allerede eksisterende forsikringer
2.2. Indberetning af støtte til det frivillige sociale arbejde
2.2.1. Gældende ret
2.2.2. Social- og Indenrigsministeriets overvejelser
2.2.3. Den foreslåede ordning
3. Økonomiske og administrative konsekvenser for det offentlige
4. Økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivet mv.
5. Administrative konsekvenser for borgerne
6. Miljømæssige konsekvenser
7. Forholdet til EU-retten
8. Hørte myndigheder og organisationer
9. Sammenfattende skema
1. Indledning
Med lovforslaget foreslås det at ligestille borgere, der leve-
rer en frivillig indsats med personer, der udfører frivilligt ar-
bejde for kommuner og regioner i forhold til erstatning for
personskade, da personer, der yder en frivillig indsats, ikke
er sikret efter arbejdsskadesikringsloven (lovbekendtgørelse
nr. 278 af 14. marts 2013 med senere ændringer) på samme
måde som personer, der udfører frivilligt arbejde. Hertil
kommer, at private aktører har mulighed for at tegne ulyk-
kesforsikringer for borgere, der leverer en frivillig indsats,
mens kommuner og regioner ikke har hjemmel til at tegne
forsikring.
Arbejdsgiveres erstatningsansvar, der er fastsat i Danske
Lov 3-19-2, for skader, som arbejdstagere og medhjælpere
forvolder på tredjemand er ikke betinget af, at ansættelses-
forholdet er formaliseret, eller at der ydes vederlag for opga-
ven. For at sikre, at arbejdstageres skadevoldende adfærd
kan dækkes af kommuner og regioner, foreslås det at lige-
stille frivillige indsatser og frivillige aktiviteter, der ikke er
dækket af Danske Lov 3-19-2, med arbejdsgiveres erstat-
ningsansvar. Det gælder igen her, at private aktører har mu-
lighed for at kunne tegne ansvarsforsikring for borgere, der
leverer en frivillig indsats, mens kommuner og regioner ikke
har hjemmel til at tegne den pågældende forsikring.
Med lovforslaget foreslås det derfor at give kommunalbesty-
relsen og regionsrådet adgang til at kunne tegne ansvars- og
2
ulykkesforsikringer for borgere, der i tilknytning til løsning
af kommunale eller regionale opgaver yder en frivillig ind-
sats i kommunen eller regionen. Lovforslaget har til formål
at understøtte, at frivillige kan bidrage til lokalsamfundet og
være med til at udvikle den lokale opgaveløsning.
Social- og Indenrigsministeriet har i udtalelse af 29. april
2016 fundet, at der hverken i den skrevne lovgivning eller i
almindelige kommunalretlige grundsætninger om kommu-
ners opgavevaretagelse, de såkaldte kommunalfuldmagts-
regler, er hjemmel til, at kommunalbestyrelsen kan tegne
ulykkes- og ansvarsforsikringer for borgere, der i tilknytning
til løsning af kommunale opgaver yder en frivillig indsats i
kommunen. Udtalelsen omhandler ikke regionsrådenes mu-
lighed for at tegne forsikring for frivillige.
Civilsamfundet har traditionelt bidraget til at udvikle nye
løsninger på de udfordringer, som samfundet har stået over
for. SFI’s undersøgelse om udviklingen i frivilligt arbejde
fra 2004 til 2012 viser, at næsten hver anden dansker i dag
er en del af en frivillig indsats i sportsklubber, sociale orga-
nisationer, børne- og ungdomsforeninger, natur- og friluft-
sforeninger, almene boligorganisationer, lokalråd, kulturelle
organisationer og meget mere. Mange kommuner har i dag
politikker for det lokale samarbejde med civilsamfundet, og
flere kommuner efterspørger muligheden for at kunne for-
sikre frivillige, jf. nedenfor.
Efter reglerne i arbejdsskadesikringsloven har kommunerne
og regionerne pligt til at tegne forsikring mod risikoen for
arbejdsulykker og tilslutte sig Arbejdsmarkedets Erhvervs-
sikring mod risikoen for erhvervssygdomme for personer,
der udfører et frivilligt arbejde for kommunen. Kommuner-
nes forpligtelse omfatter ikke personer, der yder en frivillig
indsats for kommunen. Kommunernes forpligtelse efter ar-
bejdsskadesikringsloven omfatter heller ikke ansvarsforsik-
ringen.
Regeringen finder på den baggrund, at det bør være muligt
for kommunalbestyrelser og regionsråd at tegne ulykkes- og
ansvarsforsikringer for borgere, der yder en frivillig indsats i
tilknytning til kommunale eller regionale opgaver i kommu-
nen henholdsvis regionen. Der er således med forslaget tale
om et supplement til reglerne i arbejdsskadesikringsloven.
Endvidere foreslås det med lovforslaget at ophæve den kom-
munale forpligtelse efter § 18, stk. 4, i lov om social service
(herefter serviceloven). Denne giver social- og indenrigsmi-
nisteren hjemmel til at fastsætte retningslinjerne for kommu-
nernes indsendelse af en redegørelse om den lokale udvik-
ling i det frivillige sociale arbejde og retningslinjer for den
centrale opfølgning. Forslaget sker som led i Social- og In-
denrigsministeriets generelle arbejde med sanering af indbe-
retninger på socialområdet.
Med hjemmel i servicelovens § 18, stk. 4, har social- og in-
denrigsministeren i bekendtgørelse om retssikkerhed og ad-
ministration på det sociale område (bekendtgørelse nr. 1020
af 28. juni 2016 med senere ændringer) (herefter retssikker-
hedsbekendtgørelsen) § 47 fastsat, at kommunerne én gang
årligt skal indberette oplysninger om det frivillige sociale ar-
bejde. Data omhandler kommunernes samarbejde med fri-
villige sociale organisationer og deres støtte til frivilligt so-
cialt arbejde – i daglig tale kaldet § 18-midler. Det er imid-
lertid allerede muligt at følge udviklingen i den økonomiske
støtte til frivillige sociale foreninger og organisationer på
baggrund af tal fra de kommunale regnskaber.
Data indsamles som en særskilt spørgeskemaundersøgelse
og ligger til grund for den såkaldte § 18-redegørelse, som
Ankestyrelsen historisk set har udarbejdet for Social- og In-
denrigsministeriet, men som nu udarbejdes af Danmarks
Statistik. § 18-redegørelsen skal give et landsdækkende bil-
lede af udviklingen i samarbejdet og støtten over tid.
Udover indberetningen efter § 47 i retssikkerhedsbekendtgø-
relsen fremgår den kommunale støtte til lokale frivillige for-
eninger og organisationer ligeledes af de kommunale regn-
skaber. Det betyder, at det er muligt at følge den landsdæk-
kende udvikling i den økonomiske støtte til de frivillige so-
ciale foreninger og organisationer ved at trække data i de
kommunale regnskaber. Den foreslåede ophævelse af § 18,
stk. 4, er derfor en afbureaukratisering og sanering af eksi-
sterende datakilder, men med mulighed for at bevare det
landsdækkende billede af den faktiske økonomiske støtte til
den lokale frivillighed.
Lovforslaget følger i den forbindelse op på Aftale om kom-
munernes økonomi for 2017, hvoraf det fremgår, at regerin-
gen og KL er enige om at sikre bedre data på social- og æl-
dreområdet. Samtidig er parterne enige om at sikre, at kom-
munerne kun har pligt til at indberette data, der har betyd-
ning for kvalitet, styring og prioritering på social- og ældre-
området.
2. Lovforslagets indhold
2.1. Forsikring af frivillige
2.1.1. Gældende ret
2.1.1.1. Arbejdsskadesikringsloven
Arbejdsskadesikringsloven regulerer blandt andet forholdet
mellem arbejdsgivere, herunder kommuner og regioner, og
arbejdstagere for så vidt angår spørgsmålet om erstatning og
godtgørelse i forbindelse med arbejdsulykker og erhvervs-
sygdomme. Det fremgår af arbejdsskadesikringsloven, at ar-
bejdsgivere, der antager personer til at udføre arbejde her i
landet, har pligt til at tegne en arbejdsskadeforsikring vedrø-
rende risikoen for arbejdsulykker i et forsikringsselskab og
tilmelde sig Arbejdsmarkedets Erhvervssikring vedrørende
risikoen for erhvervssygdomme. Den pligt gælder også for
kommuner og regioner. Kommuner og regioner kan dog
vælge at være selvforsikrende i forhold til arbejdsulykker.
Af arbejdsskadesikringslovens § 2 fremgår det, at arbejdet
kan være lønnet eller ulønnet og kan være varigt, midlerti-
digt eller forbigående.
3
Der skelnes således mellem frivilligt arbejde, der er dækket
af reglerne i arbejdsskadesikringsloven, og frivillig indsats,
der ikke er dækket af reglerne i arbejdsskadesikringsloven,
jf. også nærmere nedenfor.
Arbejde i arbejdsskadesikringslovens forstand forudsætter
efter § 2, stk. 1, at der består et tjeneste-/antagelsesforhold
mellem arbejdstageren og arbejdsgiveren. Endvidere skal ar-
bejdet efter praksis tilvejebringe en form for nytteværdi af
enten fysisk eller immateriel karakter. Frivilligt arbejde er
oftest ulønnet arbejde.
For at afklare, hvorvidt der er tale om frivilligt arbejde eller
frivillig indsats, skal der foretages en afvejning af følgende
kriterier:
– Er der en instruktionsbeføjelse? Det vil sige, har arbejds-
giveren en ret til at lede og fordele arbejdet?
– Er der tale om et reelt stykke arbejde, hvor der er en nyt-
teværdi?
– Skulle en anden have udført arbejdet, hvis den frivillige
ikke havde udført arbejdet?
– Er der et ansættelseslignende forhold?
– Er der en fast vagtplan, og skal der i tilfælde af fravær
findes en afløser?
Hvis der kan svares positivt på ovenstående spørgsmål, taler
det umiddelbart for, at der er tale om frivilligt arbejde, der er
omfattet af reglerne om arbejdsskadesikring. Omvendt taler
det for, at der er tale om frivillig indsats, hvilket ikke er om-
fattet af reglerne om arbejdsskadesikring, hvis der ikke er en
klar instruktionsbeføjelse, ikke er nytteværdi mv. Der skal
dog altid foretages en konkret individuel vurdering i hver
enkelt sag. Det er Arbejdsmarkedets Erhvervssikring, der
har kompetencen til at foretage denne vurdering efter ar-
bejdsskadesikringsloven. En nærmere beskrivelse af praksis
på området kan ses på Arbejdsmarkedets Erhvervssikrings
hjemmeside.
Frivillige indsatser, der som ovenfor nævnt ikke er omfattet
af arbejdsskadesikringsloven, kan f.eks. være aktiviteter i
sociale samværscafeer for udsatte borgere, besøgsven, lek-
tiehjælp i visse situationer, vågekone og frivillige til aktivi-
teter som f.eks. hjælp til gadefodbold. Sociale og humanitæ-
re indsatser karakteriseres således ved, at den frivillige yder
samvær og venskab med en anden person, som har brug for
dette. Sociale og humanitære indsatser er i udgangspunktet
ikke arbejde i lovens forstand og karakteriseres derfor som
frivillige indsatser. Også i disse sager vil der dog skulle
foretages en konkret individuel vurdering i hver enkelt sag.
Frivilligt arbejde kan f.eks. være frivilliges bidrag i gen-
brugsbutikker i form af salg, regnskab mv., frivillige gartne-
re, der ordner have for f.eks. et plejehjem, forsøgspersoner,
kompetencefrivillige, der bidrager med erhvervede kompe-
tencer på frivillig basis som f.eks. læger, fysioterapeuter, so-
cialpædagoger, lærere o.a. på f.eks. væresteder, asylcentre
eller visse typer af frivillig rådgivning som f.eks. frivillig
retshjælp og frivillig medicinsk og sundhedsfaglig rådgiv-
ning.
Borgere, der udøver frivilligt arbejde i arbejdsskadesikrings-
lovens forstand, er således efter de gældende regler dækket
af arbejdsskadesikringsloven. Det betyder, at såfremt en
borger leverer frivilligt arbejde og kommer til skade, har
vedkommende krav på erstatning og godtgørelse gennem ar-
bejdsskadesikringssystemet. Disse regler gælder ikke for
borgere, der leverer en frivillig indsats.
2.1.1.2. Serviceloven
Af vejledning nr. 12 af 15. februar 2011 om servicelovens
formål og generelle bestemmelser i loven (Vejledning nr. 1
til serviceloven) afsnit IX er det skitseret, hvad der forstås
ved begrebet frivillig.
– Indsatsen udføres uden fysisk, retlig eller økonomisk
tvang. En person må ikke kunne trues med økonomiske
eller sociale sanktioner, hvis vedkommende ikke længe-
re ønsker at udføre opgaven.
– Indsatsen er ikke-lønnet. Der kan dog ydes godtgørelse
for omkostninger, f.eks. i forbindelse med transport samt
symbolske betalinger.
– Indsatsen udføres over for andre end familie og slægt.
Eksempelvis hører almindeligt husholdningsarbejde og
omsorg over for familiemedlemmer ikke ind under defi-
nitionen af frivilligt arbejde.
– Indsatsen skal være til gavn for andre end én selv og ens
familie. Dvs. at det er den værdi, arbejdet har over for
andre, der gør det til frivilligt arbejde. Det betyder også,
at det afgrænses fra ren deltagelse i en selvhjælpsgruppe.
– Indsatsen er af formel karakter, dvs. at der skal være tale
om en vis grad af organiseret, struktureret eller aftalt fri-
villigt arbejde, som er forskellig fra almindelig hjælp-
somhed af spontan og uformel karakter, som f.eks. at slå
græs for naboen eller handle ind for den ældre mand i
opgangen.
Begrebet frivillig i serviceloven henviser ikke til hverken ar-
bejde eller indsats i arbejdsskadesikringslovens forstand.
Begrebet frivillig er således samlebetegnelse for den frivilli-
ge aktivitet, hvad enten der er tale om frivilligt arbejde eller
frivillige indsatser.
2.1.1.3. Dansk rets almindelige erstatningsretlige regler
Erstatningsansvar for skader forvoldt på tredjemand af fri-
villige, der udfører opgaver for en kommune eller en region,
forudsætter, at de almindelige erstatningsretlige betingelser i
dansk ret er opfyldt.
For at der kan pålægges en skadevolder erstatningsansvar
efter disse betingelser, er det en forudsætning, at der er sket
en skade, som har medført et økonomisk tab.
Det er endvidere en forudsætning, at der foreligger det for-
nødne ansvarsgrundlag. Dansk rets almindelige ansvars-
grundlag er den såkaldte culparegel. Culpareglen beskrives
traditionelt således, at der indtræder ansvar for skade, som
forvoldes ved en handling, der kan tilregnes den, der hand-
ler, som forsætlig eller uagtsom. Det almindelige culpaan-
svar er i en række tilfælde fraveget i særlovgivningen. Et
4
skærpet ansvarsgrundlag følger f.eks. af reglen i Danske
Lov 3-19-2 om det såkaldte principalansvar. Bestemmelsen
indeholder dansk rets almindelige grundsætning om arbejds-
giveres erstatningsansvar for skader, som arbejdstagere og
medhjælpere forvolder på tredjemand. Arbejdsgiverens an-
svar er her uafhængigt af, om arbejdsgiveren har handlet
culpøst, men kræver, at arbejdstageren har handlet culpøst.
Ansvaret efter Danske Lov 3-19-2 er ikke betinget af, at an-
sættelsesforholdet er formaliseret, eller af at der ydes et ve-
derlag for arbejdet.
En betingelse for at ifalde et erstatningsansvar er endvidere,
at der foreligger den nødvendige forbindelse mellem den
indtrådte skade og det ansvarspådragende forhold. Erstat-
ningsansvar forudsætter således, at der er årsagssammen-
hæng mellem den skadevoldende adfærd og den pågældende
skade. Det kan udtrykkes som et krav om, at et ansvarspå-
dragende forhold som udgangspunkt skal have været en
nødvendig betingelse for en skades indtræden.
Herudover forudsætter et erstatningsansvar, at der foreligger
såkaldt adækvans (påregnelighed). Herved forstås, at den
ansvarspådragende adfærd skal have forøget risikoen for, at
den pågældende skade indtræffer. Hvis skadesrisikoen er
den samme som før handlingen, må en derefter indtrådt ska-
de betragtes som hændelig. Det er dog ikke i sig selv til-
strækkeligt, at risikoen er blevet forøget – risikoen skal for-
øges for den skade, som rent faktisk indtræder. Et erstat-
ningsansvar omfatter således ikke følger, der fremstår som
atypiske og tilfældige i forhold til den risiko, som blev frem-
kaldt ved den ansvarspådragende handling.
De almindelige erstatningsretlige regler i dansk ret suppleres
bl.a. af reglerne i bekendtgørelse af lov om erstatningsan-
svar (herefter erstatningsansvarsloven), jf. lovbekendtgørel-
se nr. 266 af 21. marts 2014. Erstatningsansvarsloven inde-
holder en række regler om erstatningsansvaret for arbejdsta-
gere, der forvolder skade på tredjemand, som arbejdstage-
rens arbejdsgiver bliver erstatningsansvarlig for i medfør af
Danske Lov 3-19-2.
Efter erstatningsansvarslovens § 19, stk. 1, er en skadevol-
der som udgangspunkt ikke erstatningsansvarlig for skade,
der dækkes af en tingsforsikring eller driftstabsforsikring, jf.
erstatningsansvarslovens § 19, stk. 1. Reglen gælder, uanset
om ansvarsgrundlaget er den almindelige culparegel eller et
strengere ansvarsgrundlag.
Udgangspunktet i § 19, stk. 1, gælder ikke, såfremt den er-
statningsansvarlige har forvoldt skaden forsætligt eller ved
grov uagtsomhed, jf. lovens § 19, stk. 2, nr. 1, eller skaden
er forvoldt ved udøvelse af offentlig eller erhvervsmæssig
virksomhed eller virksomhed, der kan ligestilles hermed, jf.
lovens § 19, stk. 2, nr. 2.
Har en arbejdstager forvoldt en skade, der er dækket af en
tingsforsikring, en driftstabsforsikring eller arbejdsgiverens
ansvarsforsikring, ifalder arbejdstageren ikke erstatningsan-
svar, medmindre skaden er forvoldt forsætligt eller ved grov
uagtsomhed, jf. § 19, stk. 3.
Efter erstatningsansvarslovens § 23, stk. 1, kan erstatning,
som en arbejdsgiver har måttet udrede som følge af en ar-
bejdstagers uforsvarlige adfærd, kun kræves betalt af denne
i det omfang, det findes rimeligt under hensyn til den udvis-
te skyld, arbejdstagerens stilling og omstændighederne i øv-
rigt.
Arbejdstagerens erstatningsansvar over for skadelidte kan
nedsættes eller bortfalde, hvis det findes rimeligt under hen-
syn til den udviste skyld, arbejdstagerens stilling og om-
stændighederne i øvrigt, jf. erstatningsansvarslovens § 23,
stk. 2, jf. stk. 1.
Hvorvidt en kommune eller en region vil være erstatnings-
ansvarlig i medfør af Danske Lov 3-19-2 for skader på tred-
jemand, som opstår som følge af, at en frivillig udfører op-
gaver for kommunen, vil afhænge af en konkret vurdering af
sagens omstændigheder, som i sidste ende henhører under
domstolene.
2.1.1.4. Almindelige kommunalretlige grundsætninger om
kommuners opgavevaretagelse (kommunalfuldmagtsregler)
Efter kommunalfuldmagtsregler antages en kommunes ad-
gang til uden lovhjemmel at gennemføre foranstaltninger
blandt andet at være afgrænset af, hvad der traditionelt er
betegnet som et almennyttekriterium. Dette kriterium inde-
bærer, at en kommune som udgangspunkt kun kan gennem-
føre foranstaltninger, der kommer en bredere kreds af kom-
munens borgere til gode.
Dette udgangspunkt indebærer, at en kommune normalt ikke
uden lovhjemmel kan gennemføre foranstaltninger, der ude-
lukkende eller i det væsentligste er motiveret i varetagelsen
af individuelle interesser hos enkeltpersoner eller grupper af
enkeltpersoner. Hvor der i øvrigt er et lovligt kommunalt
formål, indebærer den omstændighed, at virkningen af en
kommunal disposition er til fordel for en enkelt person ikke
i sig selv, at den pågældende disposition bliver ulovlig.
Det er efter de nævnte kommunalretlige grundsætninger
endvidere antaget, at en kommune ikke uden lovhjemmel
kan tildele ydelser til enkeltpersoner eller grupper af enkelt-
personer, der er afgrænset efter økonomiske eller andre soci-
ale kriterier.
Endvidere har en kommune efter de ovenfor nævnte grund-
sætninger en generel forpligtelse til at handle økonomisk
forsvarligt i alle dispositioner. Kommunen har således pligt
til at udvise ansvarsbevidsthed i sine økonomiske anliggen-
der, så der ikke påføres kommunen udgifter, der kunne være
undgået.
Det antages på baggrund af de ovenfor nævnte kommunal-
fuldmagtsregler, at en kommune lovligt kan yde et beløb til
en enkeltperson, når dette er begrundet i varetagelsen af
hensynet til at begrænse kommunens udgifter til erstatning.
5
En forsikring, der dækker kommunens erstatningsansvar, må
tilsvarende anses for egnet til generelt at begrænse kommu-
nens udgifter til erstatning, som kommunen må anses for
forpligtet til at betale, herunder udgifter i forbindelse med en
retssag om kommunens erstatningsansvar. Efter Social- og
Indenrigsministeriets praksis antages kommuner på den bag-
grund at have en lovlig kommunal interesse i at tegne en
forsikring, der dækker kommunens erstatningsansvar.
Efter Social- og Indenrigsministeriets praksis er det afgøren-
de for vurderingen af, hvorvidt en kommune kan tegne en
forsikring, som kompenserer en skadelidt økonomisk for en
skade, om kommunen efter almindelige erstatningsretlige
regler kan anses for at være ansvarlig for den indtrådte ska-
de, f.eks. på grund af manglende, mangelfuld eller fejlagtig
vejledning, indretning af fysiske rammer mv.
Social- og Indenrigsministeriet finder i tilslutning hertil, at
kommunen i de tilfælde, hvor kommunen på et særligt rets-
grundlag er ansvarlig for en skade, f.eks. efter Danske Lov
3-19-2, vil kunne tegne en ansvarsforsikring, uanset at kom-
munen ikke selv har handlet ansvarspådragende. Det afgø-
rende efter Social- og Indenrigsministeriets praksis er, om
kommunen må antages at være forpligtet til at udbetale en
erstatning til skadelidte.
I tilfælde, som efter en konkret vurdering falder uden for
kommunens principalansvar efter Danske Lov 3-19-2, vil en
ansvarsforsikring for den frivilliges skadegørende adfærd in-
debære, at kommunen påtager sig dækning af skade uanset,
at kommunen ikke kan gøres erstatningsretlig ansvarlig for
skaden. Den frivillige (skadevolder) undgår dermed selv at
skulle betale erstatning, hvilket indebærer en økonomisk be-
gunstigelse af en enkeltperson.
En ulykkesforsikring er en forsikring, som kompenserer en
skadelidt for en skade, uanset om nogen kan gøres ansvarlig
herfor. I tilfælde, hvor den frivilliges skade ikke er omfattet
af arbejdsskadesikringsloven, vil en ulykkesforsikring for
den frivilliges tilskadekomst indebære, at kommunen kom-
penserer den frivillige økonomisk for skaden, uanset om
kommunen er ansvarlig for skadens indtræden efter arbejds-
skadesikringsloven. En sådan økonomisk kompensation må
som udgangspunkt anses for at være en økonomisk begun-
stigelse af en enkeltperson.
Såvel den ovennævnte ulykkesforsikring som den oven-
nævnte ansvarsforsikring indebærer således en økonomisk
begunstigelse til fordel for den skadelidte henholdsvis ska-
devolder. Forsikringerne indebærer dermed begunstigelse af
enkeltpersoner, der som udgangspunkt ikke vil være i over-
ensstemmelse med kommunalfuldmagtsreglerne.
Social- og Indenrigsministeriet har i sin udtalelse af 29. april
2016 overvejet, om den merværdi, som den frivillige indsats
indebærer i forhold til den kommunale opgaveløsning og
kommunens borgere, kan tale for, at en kommune kan have
en kommunal interesse i at kunne tegne forsikringer for fri-
villige, som yder en frivillig indsats i kommunen.
Heroverfor står imidlertid det grundlæggende princip efter
kommunalfuldmagtsreglerne om forbud mod begunstigelse
af enkeltpersoner og den heraf følgende grundsætning om,
at en kommune alene kan tegne forsikring, i det omfang
kommunen kan anses for erstatningsansvarlig.
Efter Social- og Indenrigsministeriets opfattelse gav spørgs-
målet, om hvorvidt der er hjemmel i kommunalfuldmagts-
reglerne til at tegne de omhandlede forsikringer, anledning
til tvivl, men ministeriet har efter en samlet vurdering og en
afvejning af de krydsende hensyn fundet, at der ikke er
hjemmel i kommunalfuldmagtsreglerne til at tegne de om-
handlede forsikringer. Social- og Indenrigsministeriet lagde
herved vægt på, at de omhandlede forsikringer vil indebære,
at kommunen begunstiger enkeltpersoner med en ydelse,
kommunen ikke er retligt forpligtet til at yde. Hertil kom, at
kommunen i kraft af fraværet af ledelses- og instruktionsbe-
føjelse over for den frivillige ikke har samme mulighed for i
et vist omfang at minimere risikoen for arbejdsulykker og
skadevoldende handlinger som over for kommunens ansatte.
Endelig anførte Social- og Indenrigsministeriet, at efter So-
cial- og Indenrigsministeriets opfattelse bør understøttelsen
af den samfundsmæssige interesse i at kunne samarbejde
med frivillige på en måde, som kan betyde afholdelse af ud-
gifter i et ikke uvæsentligt omfang, ske med lovgivnings-
magtens medvirken.
2.1.1.5. Regioners myndighedsfuldmagt
Det fremgår af § 5, stk. 1, i lov om regioner og om nedlæg-
gelse af amtskommuner, Hovedstadens Udviklingsråd og
Hovedstadens Sygehusfællesskab (herefter regionsloven)
(lovbekendtgørelse nr. 770 af 9. juni 2015), at regionerne
har ansvaret for en række positivt afgrænsede opgaver. Re-
gionerne kan således varetage opgaver inden for sundheds-
området, regional udvikling, det sociale område, undervis-
ningsområdet, trafikområdet og visse begrænsede opgaver
inden for miljøområdet.
Regionerne kan ikke varetage andre opgaver end de i regi-
onslovens § 5, stk. 1, nævnte. Det indebærer, at kommunal-
fuldmagtsreglerne ikke finder anvendelse for regionernes
virksomhed.
Det forhold, at regioner er offentlige myndigheder, der mod-
tager offentlige bevillinger, og som varetager opgaver i hen-
hold til lovgivningen, indebærer, at regioner kan foretage
dispositioner, der er nødvendige eller hensigtsmæssige for at
varetage de lovbundne opgaver, jf. bemærkningerne til Lov-
forslag L65 af 24. februar 2005 (regionslovens) § 5, stk. 2,
Folketingstidende 2004-2005 (2. samling), tillæg A, side
2684. Det kaldes for regionernes ”myndighedsfuldmagt”.
Det må antages, at regionerne med hjemmel i ovennævnte
myndighedsfuldmagt og under de samme betingelser, der
gælder for kommunerne, jf. ovenfor, kan tegne forsikringer,
der dækker regionens erstatningsansvar, herunder efter ar-
bejdsskadesikringsloven og Danske Lov 3-19-2.
6
I det omfang, at regioner ikke i medfør af den skrevne lov-
givning eller erstatningsretlige grundsætninger har et erstat-
ningsansvar for en indtrådt skade, forudsætter regioners teg-
ning af forsikring, at der er fastsat regler herom i særlovgiv-
ningen, jf. regionslovens § 5, stk. 2.
2.1.2. Social- og Indenrigsministeriets overvejelser
Frivillige kræfter og civilsamfundet har historisk bidraget til
løsninger på samfundsmæssige udfordringer. Danmark er
således også et sted, hvor der er mange borgere, der er frivil-
lige i stort og småt. Næsten hver anden dansker leverede i
2014 en frivillig indsats eller frivilligt arbejde inden for
sport, kultur, socialområdet og mange andre områder, hvor
de både deltog i bestyrelsesarbejde, lokalråd, politiske akti-
viteter samt var frivillige for og/eller med andre medborge-
re.
Danmark har derfor haft tradition for, at frivillige bidrager
aktivt til udviklingen af velfærdssamfundet. Ikke som en er-
statning for den service, som kommunen er forpligtet til at
levere, men som et bidrag fordi civilsamfundet kan levere
noget andet, som både gavner den enkelte borgere og sam-
fundet som helhed.
En af de nyeste trends er den såkaldte samskabelse, hvor
kommuner/regioner og civilsamfundet går sammen om at
løse udfordringer i lokalområderne. Medborgerne gøres til
medskabere af den service, der leveres. Det er godt for den
fælles velfærd, fordi det kan være med til at sikre et klart
borgerperspektiv i den leverede service. Men det styrker og-
så den demokratiske deltagelse, at borgerne kan være med
til at påvirke, hvordan man tilrettelægger opgaveløsningen i
den enkelte kommune.
Frivillige og civilsamfundet er derfor med til at producere
den leverede velfærd, og de er skabere af den selvsamme
velfærd. Her kan usikkerheden omkring forsikringsspørgs-
målet og erstatningsansvar være en barriere for at kunne sik-
re denne frivillige indsats.
Det er derfor Social- og Indenrigsministeriets holdning, at
det skal være muligt at forsikre borgere, der leverer en fri-
villig indsats på lige fod med borgere, der laver frivilligt ar-
bejde, i forhold til personskade. Det skal være med til at sik-
re, at forhold vedrørende forsikring ikke er en barriere for at
rekruttere frivillige, og at det bliver muligt at forsikre borge-
re, der leverer en frivillig indsats i kommuner og regioner,
ligesom private aktører, herunder foreninger, har mulighed
for at kunne forsikre borgere, der leverer en frivillig indsats
for den pågældende organisation.
Desuden er det Social- og Indenrigsministeriets opfattelse,
at reglerne efter Danske Lov 3-19-2 kan medføre en barriere
for den lokalpolitiske prioritering af, hvordan den lokale ser-
vice tilrettelægges bedst muligt. Det skyldes, at reglerne ik-
ke i sig selv giver kommuner og regioner hjemmel til at
kunne forsikre borgere, der leverer en frivillig indsats i til-
knytning til den kommunale eller regionale opgavevareta-
gelse, og der dermed kan opstå usikkerhed om, hvorvidt den
frivillige indsats og aktivitet er omfattet af reglerne, Denne
usikkerhed kan få kommuner og regioner til at afskære fri-
villige fra visse typer af opgaver, hvor frivillige ellers vil
kunne bidrage til løsningen, da erstatningsansvaret for ska-
devoldende adfærd kan være usikkert og i sidste ende evt.
vil skulle prøves ved domstolene.
For at sikre de bedste muligheder for en lokalpolitisk priori-
tering af frivilliges indsats, er det derfor Social- og Inden-
rigsministeriets opfattelse, at den foreslåede ordning kan bi-
drage til at sikre frivilliges mulige bidrag til en given opga-
veløsning.
2.1.3. Den foreslåede ordning
Med lovforslagets § 1, nr. 2, foreslås det at give kommunal-
bestyrelserne og regionsrådene mulighed for at kunne tegne
ulykkes- og ansvarsforsikringer for borgere, der yder en fri-
villig indsats i tilknytning til løsning af kommunale og regi-
onale opgaver. Forsikringerne skal kunne dække borgerens
tilskadekomst ved en frivillig indsats efter samme princip-
per, som gælder efter arbejdsskadesikringsloven for borgere,
der udfører frivilligt arbejde, samt skadevoldende adfærd ef-
ter samme principper, der gælder efter dansk rets almindeli-
ge erstatningsretlige regler, herunder erstatningsansvarslo-
ven.
Den foreslåede ordning ændrer således ikke på den pligt,
som kommuner og regioner har efter arbejdsskadesikrings-
loven til at forsikre de borgere, der udfører frivilligt arbejde
i tilknytning til løsning af en kommunal eller regional opga-
ve. Hvis en borger, der udfører frivilligt arbejde, er omfattet
af arbejdsskadesikringsloven, vil retten til erstatning til den
pågældende skulle vurderes efter disse regler.
Kommunalbestyrelsen og regionsrådet kan således ikke teg-
ne forsikringer, der træder i stedet for arbejdsskadesikrings-
lovens område og de forpligtelser, der allerede påhviler
kommuner og regioner i medfør heraf.
Den foreslåede ordning dækker for så vidt angår tilskade-
komst alene borgere, der leverer en frivillig indsats i ar-
bejdsskadesikringslovens forstand, og som dermed ikke er
omfattet af reglerne i arbejdsskadesikringsloven.
Den foreslåede ordning ændrer ikke på det erstatningsan-
svar, der allerede gælder for kommunalbestyrelsen og regi-
onsrådet som følge af Danske Lov 3-19-2. Den foreslåede
ordning gælder således for de frivillige indsatser og aktivite-
ter, der ikke allerede er omfattet af Danske Lov 3-19-2.
Kommunalbestyrelsen og regionsrådet beslutter selv, hvor-
vidt kommunen henholdsvis regionen ønsker at tegne ulyk-
kes- og ansvarsforsikringer for frivillige, der yder en frivil-
lig indsats i tilknytning til løsning af kommunens eller re-
gionens opgaver. Det er således op til den enkelte kommu-
nalbestyrelse og det enkelte regionsråd at træffe beslutning
om, hvorvidt de omhandlede ulykkes- og ansvarsforsikrin-
ger skal tegnes, og i givet fald, om det er alle eller kun ud-
valgte frivillige indsatser og aktiviteter, der skal omfattes.
7
Den enkelte kommunalbestyrelse eller regionsråd skal i
medfør af den foreslåede § 18 a, stk. 2, fastsætte de lokale
retningslinjer herfor.
Kommunalbestyrelsen og regionsrådet kan vælge kun at teg-
ne enten ulykkesforsikring eller ansvarsforsikring for borge-
re, der leverer en frivillig indsats i tilknytning til løsning af
kommunens eller regionens opgaver. Det er således en lo-
kalpolitisk prioritering at fastlægge det lokale serviceniveau
for de borgere, der leverer en frivillig indsats.
Det er en forudsætning for, at en eventuel erstatningssum
udbetales som følge af den tegnede forsikring, at skaden
sker under udførelsen af den frivillige indsats. Forsikringser-
statning kan således ikke udbetales, hvis borgerens tilskade-
komst eller skadevoldende adfærd ikke sker som en konse-
kvens af den frivillige indsats. Erstatning kan derfor som ho-
vedregel ikke udbetales ved transport til og fra den frivillige
indsats, jf. reglerne i bekendtgørelse om arbejdsskadesikring
under befordring til og fra arbejde (herefter befordringsbe-
kendtgørelsen) (bekendtgørelse nr. 939 af 26. november
2003), eller såfremt den frivillige går ud over rammerne for
den frivillige indsats, f.eks. hvis den frivillige indsats ikke
sker i tilknytning til kommunens og regionens opgavevare-
tagelse.
For så vidt angår den frivilliges tilskadekomst tilsigtes en li-
gestilling mellem personer, der udfører et frivilligt arbejde
og dermed er sikret efter arbejdsskadesikringsloven, og per-
soner, der udfører en frivillig indsats. Det betyder, at de teg-
nede forsikringer skal tegnes på samme vilkår som forsikrin-
ger, der er tegnet af kommunen hhv. regionen for borgere,
der udfører frivilligt arbejde. Det forudsættes således, at er-
statning og godtgørelse m.v. udmåles efter reglerne i ar-
bejdsskadesikringsloven.
Det gælder også, såfremt kommunen eller regionen er selv-
forsikrende. Vælger kommunen eller regionen at være selv-
forsikret vedrørende forsikringer efter forslaget til § 18 a,
udmåles erstatning og godtgørelse til tilskadekomne, der er
kommet til skade under udførelsen af en frivillig indsats, på
samme måde som til personer, der er kommet til skade for
en selvforsikret kommune eller region under udførelse af fri-
villigt arbejde.
Personskader, der indtræder under udførelsen af en frivillig
indsats, skal ikke anmeldes til Arbejdsmarkedets Erhvervs-
sikring efter reglerne i arbejdsskadesikringsloven.
Sager om personskade i forbindelse med frivillig indsats an-
meldes til det forsikringsselskab, hvor der er tegnet ulykkes-
forsikring eller - hvis kommunen hhv. regionen er selvfor-
sikret - til pågældende kommune eller region. Forsikrings-
selskabet eller den selvforsikrede kommune hhv. region be-
handler herefter sagen og træffer afgørelse.
Til brug for afgørelser af sager om frivillig indsats kan selv-
forsikrede kommuner, regioner og forsikringsselskaberne
indhente en vejledende udtalelse om skadernes følger i form
af en vurdering af det varige mén og/eller tabet af erhvervs-
evne i Arbejdsmarkedets Erhvervssikring med henblik på
forsikringsselskabets eller den selvforsikrede kommunes
hhv. regions vurdering af og afgørelse i sagen.
Tvister om, hvorvidt en given skade under udførelse af en
frivillig indsats er omfattet af forsikringen efter den foreslå-
ede § 18 a, og/eller skadens følger afgøres ved domstolene.
Det forudsættes, at kommunen hhv. regionen vejleder ska-
delidte om muligheden for domstolsprøvelse.
For så vidt angår den frivilliges skadevoldende adfærd til-
sigtes en ligestilling med ansatte, for hvem en kommune el-
ler region er erstatningsansvarlig for. Det betyder, at forsik-
ring vedrørende skadevoldende adfærd skal tegnes på de vil-
kår, der allerede er gældende for øvrige ansatte.
Der tilsigtes en ligestilling mellem forsikringer vedrørende
tilskadekomst efter § 18 a og arbejdsskadesikringen. Det
forudsættes, at forsikringsvilkårene følger princippet i ar-
bejdsskadesikringslovens § 77 og, at forsikringer tegnet ef-
ter forslaget til § 18 a derfor er primær i forhold til andre
forsikringer, der måtte være tegnet af en ansvarlig skadevol-
der og dækker samme skade. Anvendelse af princippet i §
77 udelukker ikke, at den frivillige kan rejse et eventuelt dif-
ferencekrav mod den ansvarlige skadevolder eller dennes
ansvarsforsikringsselskab.
2.1.3.1. Frivillige indsatser, der er dækket af den foreslåede
ordning
Den klassiske organiseringsform har været, at frivillige fra
en organisation eller forening bidrog med en frivillig indsats
til en (gruppe) borger(e). Men den frivillige indsats er i dag
mere end dette. Frivillige indsatser foregår i netværk, hvor
man er frivillige for og/eller med hinanden. Og frivillige
indsatsers organiseringsform er mere fragmenteret end den
klassiske forening eller organisation og kan i dag organise-
res af privatpersoner eller koordineres via sociale medier,
men uden nogen formel organiseringsform.
Det er op til kommunalbestyrelsen og regionsrådet at fast-
lægge retningslinjer for, hvilke typer af frivillige indsatser
der kan tegnes forsikring for i tilknytning til den kommunale
og regionale opgaveløsning. Det er dog ikke hensigten med
forslaget at åbne op for dobbeltdækning af borgere, der leve-
rer en frivillig indsats. Kommunalbestyrelsen og regionsrå-
det bør derfor lade det indgå i overvejelserne, at private
NGO’er, frivillige organisationer og foreninger allerede har
mulighed for at tegne forsikring for borgere, der leverer en
frivillig indsats.
Kommunalbestyrelsen og regionsrådet kan vælge at tegne
ulykkes- og ansvarsforsikring for borgere, der leverer en fri-
villig indsats i tilknytning til kommunens og regionens op-
gaveløsning. Det betyder også, at den foreslåede § 18 a har
et bredere anvendelsesområde end servicelovens § 18, der
alene gælder det sociale område, se dog det beskrevne i af-
snit 2.1.3.3.
8
2.1.3.2. Forsikringer på tværs af kommune- eller regions-
grænsen
Kommunalbestyrelsen og regionsrådet kan med den foreslå-
ede ordning tegne forsikring for borgere, der yder en frivil-
lig indsats i tilknytning til den kommunale og regionale op-
gaveløsning. Hermed kan kommunalbestyrelsen og regions-
rådet også forsikre borgere, der har bopæl uden for kommu-
nen eller regionen, og som yder en frivillig indsats efter de
gældende retningslinjer i kommunen eller regionen.
Kommunalbestyrelsen og regionsrådet kan ikke forsikre
borgere med bopæl i kommunen eller regionen, der yder en
frivillig indsats i tilknytning til en anden kommunes eller re-
gions opgaveløsning. Kommunalbestyrelsen kan dog stadig
efter § 18 i serviceloven yde tilskud til frivillige sociale for-
eninger eller organisationer uden for kommunen, der kan
anvende tilskuddet til at tegne forsikring for borgere, der le-
verer en frivillig indsats.
2.1.3.3. Frivillige indsatser, der ikke er dækket af den fore-
slåede ordning
Der gælder særlige regler for forsikring af frivillige i bered-
skabet. Her er de frivillige forsikret gennem reglerne i lov
om erstatning til tilskadekomne værnepligtige mv. (lovbe-
kendtgørelse nr. 284 af 14. marts 2013 med senere ændrin-
ger). Frivillige i tilknytning til beredskabet er derfor ikke
omfattet af den foreslåede hjemmel.
2.1.3.4. Dækkede skader
Som ovenfor anført kan kun skader, der sker som følge af
den frivillige indsats, dækkes efter den foreslåede ordning.
Sikringen vil således dække de frivillige, der kommer til
skade ved en ulykke under udførsel af den frivillige indsats
eller pådrager sig en sygdom, der er en følge af påvirkninger
i forbindelse med udførsel af den frivillige indsats. Det kan
f.eks. være ved en ydre hændelse, hvor den pågældende bor-
ger ufrivilligt pådrager sig en påviselig skade gennem den
frivillige indsats.
En ansvarsforsikring vil kunne dække skade som den frivil-
lige forvolder under ydelsen af den frivillige indsats efter de
almindelige erstatningsretlige regler, jf. i øvrigt afsnit
2.1.1.5. Skader, der er omfattet af arbejdsskadesikringslo-
ven, er ikke omfattet af bestemmelserne i denne lov, som
beskrevet i afsnit 2.1.3.
2.1.3.5. Klageadgang
Det er kommunalbestyrelsen og regionsrådet, der tager stil-
ling til, hvorvidt den enkelte kommune henholdsvis regions-
råd skal have mulighed for at tegne forsikring for borgere,
der leverer en frivillig indsats. Dermed betragtes mulighe-
den for at kunne tegne ansvars- og ulykkesforsikring også
som en del af det generelle serviceniveau. Det følger af §
60, stk. 3, i lov om retssikkerhed og administration på det
sociale område (herefter retssikkerhedsloven) (lovbekendt-
gørelse nr. 1052 af 8. september 2015 med senere ændrin-
ger), at beslutninger om det generelle serviceniveau ikke
kan indbringes for anden administrativ myndighed.
Afgørelser vedrørende spørgsmål i forhold til arbejdsskades-
ikringsloven, herunder om aktiviteten er et arbejde, der er
omfattet af loven, træffes fortsat af Arbejdsmarkedets Er-
hvervssikring og Ankestyrelsen som 2. instans, jf. arbejds-
skadesikringslovens § 44.
Er kommunen hhv. regionen i forbindelse med en skade i
tvivl om, hvorvidt den konkrete aktivitet er frivillig indsats
eller frivilligt arbejde, vil kommunen hhv. regionen være
forpligtet til at foretage anmeldelse til Arbejdsmarkedets Er-
hvervssikring, der træffer afgørelse om, hvorvidt sagen kan
anerkendes som en arbejdsskade på baggrund af den praksis,
der er opbygget i Arbejdsmarkedets Erhvervssikring.
Kommunalbestyrelsen og regionsrådet bør således være op-
mærksomme på, hvorvidt det er arbejdsskadesikringslovens
regler, der finder anvendelse i det konkrete tilfælde. Herefter
skal kommunalbestyrelsen og regionsrådet vejlede borgere,
der udfører frivilligt arbejde, om vedkommendes rettigheder
efter arbejdsskadesikringsloven.
Kommunalbestyrelsen og Regionsrådets beslutninger i hen-
hold til denne lov er omfattet af det almindelige kommunale
tilsyns kompetence. Eventuelle spørgsmål om, hvorvidt der
er tale om frivilligt arbejde eller frivillig indsats, henhører
under Arbejdsmarkedets Erhvervssikring og Ankestyrelsen
som 2. instans, jf. også ovenfor.
2.1.3.6. Kommunalbestyrelsens og regionsrådets retnings-
linjer
Det er kommunalbestyrelsen og regionsrådet, der med den
foreslåede ordning og under hensyntagen til de lokale for-
hold kan træffe generel beslutning om at gøre brug af mulig-
heden for at forsikre frivillige i tilknytning til den kommu-
nale og regionale opgaveløsning. Såfremt det besluttes, skal
kommunalbestyrelsen og regionsrådet fastsætte retningslin-
jer for, hvilke typer af indsatser der ønskes omfattet af den
foreslåede hjemmel. Kommunalbestyrelsen og regionsrådet
kan i forbindelse hermed overveje følgende relevante aspek-
ter i fastsættelsen af de lokale retningslinjer:
– Hvilke typer af frivillige indsatser skal omfattes af den
foreslåede hjemmel?
– Hvilke sektorområder skal omfattes af den foreslåede
hjemmel?
– Skal den foreslåede hjemmel kunne dække borgere med
bopæl uden for kommunen henholdsvis regionen?
2.1.3.7. Allerede eksisterende forsikringer
Det fremgår af Social- og Indenrigsministeriets udtalelse af
29. april 2016, at kommunerne senest den 1. juli 2017 skal
opsige eventuelle eksisterende forsikringer for frivillige i
overensstemmelse med de opsigelsesvarsler, som måtte væ-
re indeholdt i de pågældende forsikringer. Det fremgår des-
uden, at hvis der inden den 1. juli 2017 tilvejebringes hjem-
mel i lovgivningen til, at kommuner kan tegne de omhandle-
9
de forsikringer, vil kommunerne kunne forlænge forsikrin-
gerne i overensstemmelse med den pågældende lovgivning.
Med lovforslaget tilvejebringes den nødvendige lovhjemmel
til forsikring af frivillige. Allerede eksisterende ansvars- og
ulykkesforsikringer kan på den baggrund fortsætte efter
ikrafttrædelsen af denne lov uden, at det forudsætter en
kommunalbestyrelses- eller regionsrådsbeslutning herom, jf.
herved den foreslåede overgangsbestemmelse i lovforslagets
§ 2, stk. 2. Sådanne forsikringer vil endvidere af kommunal-
bestyrelsen henholdsvis regionsrådet kunne besluttes for-
længet i overensstemmelse med retningslinjerne i den fore-
slåede ordning. Det er et krav, at den konkrete forsikring er i
overensstemmelse med de foreslåede bestemmelser. Kom-
munalbestyrelser og regionsråd, der forud for lovens ikraft-
træden måtte have tegnet forsikringer, der ikke er i overens-
stemmelse med retningslinjerne i den foreslåede hjemmel,
skal i overensstemmelse med Social- og Indenrigsministeri-
ets udtalelse af 29. april 2016 senest den 1. juli 2017 opsige
sådanne ordninger i overensstemmelse med de opsigelses-
varsler, som måtte være indeholdt i de pågældende forsik-
ringer.
Der henvises til de specielle bemærkninger til lovforslagets
§ 2, stk. 2.
2.2. Indberetning af støtte til det frivillige sociale arbejde
2.2.1. Gældende ret
Af servicelovens § 18, stk. 4, fremgår, at social- og inden-
rigsministeren fastsætter retningslinjer for kommunalbesty-
relsens indsendelse af redegørelser om den lokale udvikling
i det frivillige sociale arbejde og retningslinjer for den cen-
trale opfølgning. Udgangspunktet herfor er servicelovens §
18, stk. 2, hvoraf det fremgår, at kommunalbestyrelsen årligt
skal afsætte et beløb til støtte af frivilligt socialt arbejde.
Kommunerne er kompenseret via det udvidede totalbalance-
princip (DUT-princippet). Midlerne er således en del af det
kommunale bloktilskud og er derfor ikke øremærket. Det er
således op til en lokalpolitisk prioritering at afsætte et beløb
til støtte af frivilligt socialt arbejde.
Af retssikkerhedsbekendtgørelsens § 47 fremgår det, at
kommunerne senest den 1. april hvert år skal afgive oplys-
ninger til Social- og Indenrigsministeriet om deres samar-
bejde med frivillige sociale organisationer og deres støtte til
frivilligt socialt arbejde. Afrapporteringen består som mini-
mum af en spørgeskemaundersøgelse til alle landets kom-
muner med en grundstamme af et begrænset antal spørgs-
mål, der gentages årligt. Derudover kan et antal udvalgte
kommuner blive bedt om at medvirke til belysningen af sær-
lige temaer eller indsatsområder inden for det lokale samspil
mellem kommunen og de lokale frivillige sociale organisati-
oner, jf. § 47, stk. 2, i retssikkerhedsbekendtgørelsen.
2.2.2. Social- og Indenrigsministeriets overvejelser
For at sikre gode og valide data på det sociale område er det
med Aftale om kommunernes økonomi for 2017 aftalt at
fortsætte det tætte samarbejde mellem regeringen og KL om
bedre data på social- og ældreområdet. Der er desuden enig-
hed om at sikre, at kommunerne kun har pligt til at indberet-
te data, der har betydning for kvalitet, styring og prioritering
på social- og ældreområdet.
I den forbindelse er det vigtigt at se på mulighederne for at
sanere i eksisterende datakilder, så kun nødvendige data ind-
berettes centralt. § 18-redegørelsen bygger på en spørgeske-
maundersøgelse, hvor kommunerne blandt andet bliver bedt
om at indberette oplysninger, der allerede er tilgængelige i
de kommunale regnskaber på funktion 5.72.99. Det er derfor
muligt at følge udviklingen i den økonomiske støtte til fri-
villige sociale foreninger og organisationer, uden at Social-
og Indenrigsministeriet særskilt kræver, at kommunerne skal
besvare en spørgeskemaundersøgelse.
Udover den økonomiske støtte til de frivillige sociale for-
eninger indsamler spørgeskemaundersøgelsen også typisk
oplysninger om bl.a. antallet af modtagere, andre støttefor-
mer end økonomisk støtte samt oplysningerne om målgrup-
perne.
Med forslaget vil den årlige § 18-redegørelse, der bygger på
de data, som kommunerne har indberettet, også bortfalde.
Det betyder dog ikke, at Social- og Indenrigsministeriet vil
undlade at følge udviklingen på området. Social- og Inden-
rigsministeriet vil fortsat følge udviklingen i regnskabsdata
for støtten til frivilligt socialt arbejde, der bl.a. kan gøres til
genstand for særskilte analyser.
Det gælder normalt for midler, der gives gennem bloktil-
skuddet, at der ikke foretages særskilt indberetning. Ved at
afskaffe den kommunale indberetningspligt er der dermed
ligeledes tale om en normalisering af det statslige tilskud til
den kommunale støtte af de frivillige sociale foreninger og
organisationer.
2.2.3. Den foreslåede ordning
Med lovforslagets § 1, nr. 1, afskaffes servicelovens § 18,
stk. 4, der giver social- og indenrigsministeren hjemmel til
at fastlægge retningslinjerne for kommunernes indberetning.
Som følge heraf afskaffes ligeledes den kommunale forplig-
tigelse efter retssikkerhedsbekendtgørelsens § 47, der på-
lægger kommunerne at indberette særskilte oplysninger om
samarbejdet med og den økonomiske støtte til de frivillige
sociale organisationer og foreninger. Med afskaffelsen af
servicelovens § 18, stk. 4, bortfalder ligeledes social- og in-
denrigsministerens hjemmel til at fastsætte retningslinjer for
den centrale opfølgning, hvormed den såkaldte § 18-redegø-
relse afskaffes.
Det bliver fortsat muligt at følge det faktiske kommunale
forbrug til støtte af de frivillige sociale foreninger gennem
de kommunale regnskaber. Det skyldes, at kommunerne al-
lerede i dag konterer forbruget på funktion 5.72.99.
3. Økonomiske og administrative konsekvenser for det of-
fentlige
10
Med afskaffelsen af servicelovens § 18, stk. 4 bortfalder
kommunernes årlige indberetning af særskilte oplysninger
om den økonomiske støtte til de frivillige sociale organisati-
oner og foreninger. Lovforslaget skønnes at medføre min-
dreudgifter på 0,3 mio. kr. årligt som følge af den admini-
strative lettelse. For kommunerne udgør mindreudgifterne
0,2 mio. kr. og for staten udgør mindreudgifterne 0,1 mio. kr
der følger af, der ikke længere skal udarbejdes en årlig §18-
redegørelse. Regionerne er ikke omfattet af den administra-
tive lettelse, hvorfor der ikke er økonomiske eller admini-
strative konsekvenser herfor. For så vidt angår den kommu-
nale og regionale mulighed for at kunne tegne forsikringer
har lovforslaget ikke økonomiske eller administrative konse-
kvenser.
4. Økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervs-
livet mv.
Forslaget har ingen økonomiske eller administrative konse-
kvenser for erhvervslivet mv.
5. Administrative konsekvenser for borgerne
Forslaget har ingen administrative konsekvenser for borger-
ne.
6. Miljømæssige konsekvenser
Forslaget har ingen miljømæssige konsekvenser.
7. Forholdet til EU-retten
Lovforslaget indeholder ingen EU-retlige aspekter.
8. Hørte myndigheder og organisationer m.v.
Et udkast til lovforslag har i perioden fra d. 7. september
2016 til d. 7. oktober 2016 været sendt i høring hos følgende
myndigheder og organisationer m.v.:
3F – Fagligt Fællesforbund, Arbejdsmarkedets Erhvervssik-
ring, Beredskabsstyrelsen, Blå Kors Danmark, BROEN
Danmark, BUPL – Forbundet af Pædagoger og Klubfolk,
Børn og Familier, Børn, unge og sorg, Børns Vilkår, Center
for Frivilligt Socialt Arbejde, CiFri – Netværk for forskning
i civilsamfund og frivillighed, Danmarks Statstik, Dansk
Flygtningehjælp, Dansk Folkehjælp, Dansk Handicapfor-
bund, Danske Handicaporganisationer, Danske Regioner,
Dansk Socialrådgiverforening, Dansk Røde Kors, Det Cen-
trale Handicapråd, Det Sociale Netværk, DGI, DUF - Dansk
Ungdoms Fællesråd, FOA – Fag og Arbejde, Fonden for So-
cialt Ansvar, Forsikring og Pension, Frelsens Hær, FriSe,
Frivilligrådet, FTF, HK/kommunal, KL, KFUM’s Sociale
Arbejde, KFUK’s Sociale Arbejde, Kirkens Korshær, KO-
RA, Kræftens Bekæmpelse, Landsforeningen af Socialpæ-
dagoger (LFS), Livslinjen, LO, Mødrehjælpen, Offerrådgiv-
ningen i Danmark, Red Barnet, Røde Kors, SAND, Samvir-
kende Menighedsplejer, SIND, Socialpædagogernes Lands-
forbund, Statsforvaltningen, SUMH – sammenslutningen af
unge med handicap, TUBA, Ungdommens Røde Kors, Ven-
tilen, Ældresagen.
9. Sammenfattende skema
Positive konsekvenser/mindreudgifter (hvis
ja, angiv omfang)
Negative konsekvenser/merudgifter (hvis ja, an-
giv omfang)
Økonomiske konsekvenser for
stat, kommuner og regioner
-0,3 mio. kr. Ingen
Administrative konsekvenser for
stat, kommuner og regioner
Lovforslaget medfører en administrativ lettel-
se som følge af afskaffelsen af indberetningen
af den økonomiske støtte til de frivillige soci-
ale foreninger og organisationer efter § 18 i
serviceloven
Ingen
Økonomiske konsekvenser for er-
hvervslivet
Ingen Ingen
Administrative konsekvenser for
erhvervslivet
Ingen Ingen
Administrative konsekvenser for
borgerne
Ingen Ingen
Miljømæssige konsekvenser Ingen Ingen
Forholdet til EU-retten Lovforslaget indeholder ingen EU-retlige aspekter
Overimplementering af EU-retli-
ge minimumsforpligtelser (sæt X) JA NEJ
X
11
Bemærkninger til lovforslagets enkelte bestemmelser
Til § 1
Til nr. 1
Servicelovens § 18, stk. 4, giver social- og indenrigsministe-
ren bemyndigelse til at fastsætte retningslinjer for kommu-
nalbestyrelsens indsendelse af redegørelser om den lokale
udvikling i det frivillige sociale arbejde samt retningslinjer
for den centrale opfølgning. På baggrund heraf har social-
og indenrigsministeren i retssikkerhedsbekendtgørelsens §
47 fastsat, at kommunerne en gang årligt inden d. 1. april
indsender oplysninger om deres samarbejde med frivillige
sociale foreninger og støtte til frivilligt socialt arbejde.
Det foreslås at § 18, stk. 4, ophæves.
Som en konsekvens af lovforslaget vil § 47 i retssikkerheds-
bekendtgørelsen (bekendtgørelse nr. 1020 af 28. juni 2016
med senere ændringer) blive ophævet, ligesom den centrale
opfølgning, hvori kommunernes oplysninger er blevet vide-
reformidlet, afskaffes. Heraf følger, at kommunerne ikke
længere er forpligtet til at indsende en årlig redegørelse om
samarbejdet og støtten til det frivillige sociale arbejde.
Kommunerne fortsætter med at kontere den økonomiske
støtte til det frivillige sociale arbejde på funktion 5.72.99.
Det vil således fortsat være muligt at følge udviklingen i
støtten til det frivillige sociale arbejde gennem de kommu-
nale regnskaber.
Der henvises i øvrigt til de almindelige bemærkninger, af-
snit 2.2.2. og 2.2.3.
Til nr. 2.
Arbejdsskadesikringsloven skelner mellem hhv. frivilligt ar-
bejde, der er dækket af den lovpligtige arbejdsskadeforsik-
ring, og frivillig indsats, der ikke er omfattet af den lovplig-
tige arbejdsskadeforsikring. Kommunalbestyrelsen og regi-
onsrådet har ikke med de gældende regler – herunder de al-
mindelige kommunalretlige grundsætninger om kommuner-
nes opgavevaretagelse (kommunalfuldmagtsreglerne) eller
regionernes myndighedsfuldmagt – hjemmel til særskilt at
forsikre borgere, der leverer en frivillig indsats mod følger-
ne af personskade. Der henvises til afsnit 2.1.1.3. og 2.1.1.4.
i de almindelige bemærkninger
Kommuner og regioner kan ej heller med de gældende reg-
ler særskilt forsikre borgere, som påfører tredjemand skade
under udførelse af frivillige indsatser og aktiviteter, og som
kommunen eller regionen er erstatningsansvarlig for efter
Danske Lov 3-19-2.
Det foreslås med indsættelsen af en ny bestemmelse i ser-
vicelovens § 18 a, stk. 1. 1. pkt, at kommunalbestyrelsen og
regionsrådet kan tegne ansvars- og ulykkesforsikringer for
borgere, der i tilknytning til løsning af kommunale eller re-
gionale opgaver yder en frivillig indsats i kommunen hen-
holdsvis regionen.
Der tilsigtes for så vidt angår ulykkesforsikringen en lige-
stilling mellem personer, der yder en frivillig indsats, og
personer, der udfører et frivilligt arbejde. Det indebærer, at
forsikringerne skal dække skader på frivillige i form af ulyk-
ker og sygdomme, der er en følge af den frivillige indsats, jf.
afgrænsningen i §§ 5-7 i arbejdsskadesikringsloven. For så
vidt angår den frivilliges skadevoldende adfærd tilsigtes en
ligestilling med ansatte, for hvem en kommune eller region
er erstatningsansvarlig for efter Danske Lov 3-19-2. Det be-
tyder, at forsikring vedrørende skadevoldende adfærd skal
tegnes på vilkår, der allerede er gældende for øvrige ansatte.
Med hensyn til fastsættelse af erstatning og godtgørelse hen-
vises i øvrigt til de almindelige bemærkninger, afsnit 2.1.3.
Det er alene ansvars- og ulykkesforsikringer og ikke andre
typer forsikringer, kommunalbestyrelser og regionsråd får
mulighed for at tegne.
For så vidt angår ulykkesforsikring er det alene borgeres fri-
villige indsats i tilknytning til den kommunale og regionale
opgavevaretagelse, som kommunalbestyrelser og regionsrå-
det får hjemmel til at tegne ulykkesforsikringer for, og der-
med kun indsatser som ikke er omfattet af reglerne i arbejds-
skadesikringsloven. Den foreslåede ordning ændrer således
ikke på den pligt, som kommuner og regioner har efter ar-
bejdsskadesikringsloven til at forsikre de borgere, der udfø-
rer frivilligt arbejde i tilknytning til løsning af en kommunal
eller regional opgave. Hvis en borger, der udfører frivilligt
arbejde, er omfattet af arbejdsskadesikringsloven, vil even-
tuel erstatning til den pågældende fortsat skulle udbetales ef-
ter disse regler.
Kommunalbestyrelsen og regionsrådet kan således ikke teg-
ne forsikringer, der træder i stedet for arbejdsskadesikrings-
lovens område og de forpligtelser, der allerede påhviler
kommuner og regioner i medfør heraf.
For så vidt angår ansvarsforsikring er det alene frivillige
indsatser og frivillige aktiviteter i tilknytning til den kom-
munale og regionale opgavevaretagelse, og som kommunen
hhv. regionen ikke allerede er erstatningsansvarlige for efter
Danske Lov 3-19-2, som kommunalbestyrelser og regions-
rådet får hjemmel til at tegne ansvarsforsikring for.
Det er alene borgeres frivillige indsats i tilknytning til den
pågældende kommunes og regions opgavevaretagelse, kom-
munalbestyrelsen og regionsrådet får hjemmel til at tegne
ansvars- og ulykkesforsikringer for. Kommunalbestyrelsen
og regionsrådet kan ikke tegne forsikringer for andre kom-
muners eller regioners opgavevaretagelse. Kommunalbesty-
relsen og regionsrådet kan godt tegne forsikringer for frivil-
lige, der ikke har bopæl i kommunen eller regionen, når blot
de pågældende frivilliges indsats har tilknytning til den på-
gældende kommunes eller regions opgavevaretagelse.
Kommunalbestyrelsen og regionsrådet beslutter selv, hvor-
vidt eller i hvilket omfang kommunen henholdsvis regions-
rådet ønsker at tegne ulykkes- og ansvarsforsikringer for fri-
12
villige, der yder en frivillig indsats i tilknytning til løsning
af kommunens eller regionens opgaver.
I overensstemmelse med de almindelige grundsætninger om
lex specialis viger den foreslåede bestemmelse for særskilt
regulering i anden lovgivning af spørgsmålet om forsikring
af frivillige. Den foreslåede bestemmelse gælder f.eks. ikke
på beredskabsområdet, hvor de frivillige er forsikret som be-
skrevet i de almindelige bemærkninger, afsnit 2.1.3.3.
Det foreslås i § 18 a, stk. 1, 2. pkt., skal ske på samme vilkår
som for borgere, der udfører frivilligt arbejde. Det betyder,
at forsikringsbetingelserne skal følge bestemmelserne i ar-
bejdsskadesikringsloven i forhold til eventuelle ulykkesfor-
sikringer omfattet af bestemmelsens 1. pkt. Herved opnår
personer, der yder en frivillig indsats, samme kompensation
for deres personskade som personer, der udfører et frivilligt
arbejde, såfremt kommunen hhv. regionen vælger at benytte
sig af den foreslåede hjemmel.
Efter arbejdsskadesikringsloven § 11 og §§ 15-23 ydes der:
1) betaling af udgifter til sygebehandling, optræning og
hjælpemidler m.m.,
2) erstatning for tab af erhvervsevne,
3) godtgørelse for varigt mén,
4) overgangsbeløb ved dødsfald,
5) erstatning for tab af forsørger, og
6) godtgørelse til efterladte.
Der ydes ikke erstatning for tabt arbejdsfortjeneste eller
godtgørelse for svie og smerte m.v. For de skader, hvor der
er en ansvarlig skadevolder, kan skadelidte tillige rejse krav
herom. Disse krav er ikke omfattet af arbejdsskadesikrings-
loven og dermed heller ikke af den forsikring, der kan teg-
nes efter den foreslåede § 18 a, 1. pkt. Kravene må i stedet
rettes mod den ansvarlige skadevolder eller dennes ansvars-
forsikringsselskab.
Forsikringsbetingelserne skal følge relevante regler i ar-
bejdsskadesikringsloven. Dette omfatter blandt andet §§ 5-8
om afgrænsning af arbejdsulykker og erhvervssygdomme,
§§ 12-14 om fastsættelse af erstatning og godtgørelse og §
24 om fastsættelse af den årsløn, der anvendes til beregning
af erstatning for tab af erhvervsevne m.v. Endvidere omfat-
ter det f.eks. også reglerne i §§ 26-29 om udbetaling af er-
statning og godtgørelse samt § 30 om beskyttelse af krav på
erstatning i arbejdsskadesikringsloven.
§ 18 a, stk. 1, 2. pkt., medfører endvidere, at de foreslåede
ansvarsforsikringer omfattet af bestemmelsens 2. pkt. skal
tegnes på samme vilkår, som hvis der var tale om en frivillig
aktivitet, der er omfattet af erstatningsansvaret efter Danske
Lov 3-19-2. Erstatning til den skadelidte vil blive udmålt ef-
ter de almindelige erstatningsretlige regler i dansk ret.
Det foreslås indsat som ny bestemmelse i servicelovens § 18
a, stk. 2, at en kommunalbestyrelse eller et regionsråd, som
vælger at tegne forsikring efter stk. 1, fastsætter retningslin-
jer for, hvilke frivillige indsatser der skal omfattes af an-
svars- og/eller ulykkesforsikringer.
Kommunalbestyrelsen og regionsrådet har pligt til, såfremt
kommunalbestyrelsen henholdsvis regionsrådet beslutter at
give mulighed for at tegne ansvars- og ulykkesforsikring for
borgere, der leverer en frivillig indsats, at fastsætte retnings-
linjer for, hvilke frivillige indsatser der skal dækkes i den lo-
kale kommune eller region. Retningslinjerne vil typisk skul-
le indeholde regler om, hvilke typer af frivillige indsatser
der skal omfattes, hvilke sektorområder der skal indgå, samt
hvorvidt kommunalbestyrelsen eller regionsrådet vil forsikre
borgere med bopæl uden for kommunen eller regionen, som
beskrevet i afsnit 2.1.3.6 i de almindelige bemærkninger.
Til § 2
Det foreslås i stk. 1, at loven træder i kraft den 1. juli 2017
Det foreslås i stk. 2, at ansvars- og ulykkesforsikringer for
borgere, der i tilknytning til løsning af kommunale eller re-
gionale opgaver yder en frivillig indsats i kommunen hen-
holdsvis regionen, og som er tegnet af kommunalbestyrelsen
eller regionsrådet inden lovens ikrafttræden, kan fortsætte.
Fortsættelse af sådanne eksisterende ansvars- og ulykkesfor-
sikringer efter lovens ikrafttræden forudsætter således, indtil
forsikringen skal fornyes, ikke en særskilt kommunalbesty-
relses- eller regionsrådsbeslutning herom. Herved fraviges
den foreslåede bestemmelse i § 18 a. Dette er begrundet i, at
kommunalbestyrelsen henholdsvis regionsrådet inden lovens
ikrafttræden har besluttet at tegne forsikringen. Kommunal-
bestyrelsen eller regionsrådet fastsætter retningslinjer, jf. 18
a, stk. 2, og de eksisterende forsikringer skal være i overens-
stemmelse med disse retningslinjer for, at de kan fortsætte.
Eksisterende ansvars- og ulykkesforsikringer vil endvidere
af kommunalbestyrelsen henholdsvis regionsrådet kunne be-
sluttes forlænget i overensstemmelse med § 18 a som affat-
tet ved denne lov.
Kommunalbestyrelser og regionsråd, der forud for lovens
ikrafttræden måtte have tegnet forsikringer, der ikke er i
overensstemmelse med § 18 a som affattet ved denne lov,
skal i overensstemmelse med Social- og Indenrigsministeri-
ets udtalelse af 29. april 2016 senest den 1. juli 2017 opsige
sådanne ordninger i overensstemmelse med de opsigelses-
varsler, som måtte være indeholdt i de pågældende forsik-
ringer.
Der henvises i øvrigt til de almindelige bemærkninger, af-
snit 2.1.3.7.
Til § 3
Bestemmelsen vedrører lovens territoriale gyldighed og in-
debærer, at loven ikke gælder for Færøerne og Grønland
13
Bilag
Lovforslaget sammenholdt med gældende lov
Gældende formulering Lovforslaget
§ 1
I lov om social service, jf. lovbekendtgørelse nr. 1284 af
17. november 2015, som ændret senest ved § 1 i lov nr. 647
af 8. juni 2016, foretages følgende ændringer:
§ 18. ---
Stk. 2-3. ---
Stk. 4. Social- og indenrigsministeren fastsætter retnings-
linjer for kommunalbestyrelsens indsendelse af redegørelser
om den lokale udvikling i det frivillige sociale arbejde og
retningslinjer for den centrale opfølgning.
1. § 18, stk. 4, ophæves.
2. Efter § 18 indsættes i kapitel 5:
»§ 18 a. Kommunalbestyrelsen og regionsrådet kan tegne
ansvars- og ulykkesforsikringer for borgere, der i tilknytning
til løsning af kommunale eller regionale opgaver yder en fri-
villig indsats i kommunen henholdsvis regionen. De tegnede
forsikringer skal tegnes på samme vilkår som forsikringer,
der er tegnet af kommunen henholdsvis regionen for borge-
re, der udfører frivilligt arbejde.
Stk. 2. En kommunalbestyrelse eller et regionsråd, som
vælger at tegne forsikring efter stk. 1, fastsætter retningslin-
jer for, hvilke frivillige indsatser der skal omfattes af an-
svars- og ulykkesforsikringer.«
§ 2
Stk. 1. Loven træder i kraft d. 1. juli 2017.
Stk. 2. Ansvars- og ulykkesforsikringer, som er tegnet af
kommunalbestyrelsen henholdsvis regionsrådet inden lovens
ikrafttræden for borgere, der i tilknytning til løsning af kom-
munale eller regionale opgaver yder en frivillig indsats i
kommunen henholdsvis regionen, kan fortsætte.
§ 3
Loven gælder ikke for Færøerne og Grønland.
14