FOU alm. del - svar på spm. 321 om en redegørelse for de internationale erfaringer med anvendelse af enheder bemandet fortrinsvist og for nogles vedkommende udelukkende med reservepersonel/deltidssoldater i form af tidligere tjenstgørende personel, fra forsvarsministeren

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________
HOLMENS KANAL 42 TELEFON: 72 81 00 00 MAIL: FMN@FMN.DK CVR: 25-77-56-35
1060 KØBENHAVN K TELEFAX: 72 81 03 00 WEB: www.FMN.DK EAN: 5798000201200
Folketingets Forsvarsudvalg
Christiansborg
FORSVARSMINISTEREN
30. september 2016
Folketingets Forsvarsudvalg har den 2. september 2016 stillet følgende spørgsmål nr. 321 til
forsvarsministeren, som hermed besvares. Spørgsmålet er stillet efter ønske fra Marie Kra-
rup (DF).
Spørgsmål nr. 321:
”Ministeren bedes redegøre for de internationale erfaringer med anvendelse af enheder be-
mandet fortrinsvist og for nogles vedkommende udelukkende med reserveperso-
nel/deltidssoldater i form af tidligere tjenstgørende personel. Der bedes herunder redegjort
for australske og canadiske udsendelige enheder og finske erfaringer med enheder til terri-
torialforsvar.”
Svar:
Forsvarsministeriet har via Udenrigsministeriet rettet henvendelse til de danske ambassader
i Storbritannien, Nederlandene, Norge, Tyskland, Australien, Canada og Finland, og har
modtaget rapporter, evalueringer mv. vedr. landenes erfaringer med reservepersonel. Disse
vedlægges som bilag til besvarelsen.
Som det fremgår af de vedlagte rapporter, har de lande, der har været rettet henvendelse
til, organiseret deres reservestruktur og anvendelsen af deres reservepersonel mv. på for-
skellige måder. Generelt synes der at være positive erfaringer med anvendelsen af reserve-
personel.
Specifikt fra Canada henvises til, at en nu pensioneret general fra Canadian Armed Forces i
en artikel har kommenteret på egne erfaringer med brugen af deltidspersonale, herunder i
Afghanistan. Artiklen er vedlagt. Fra Finland vedlægges en præsentation af det finske reser-
Forsvarsudvalget 2015-16
FOU Alm.del endeligt svar på spørgsmål 321
Offentligt
vekoncept, der viser, at det finske forsvar i høj grad er bygget op omkring anvendelse af
værnepligt og reservepersonel, og begge dele spiller en nøglerolle i forsvaret af Finland.
Fra australsk side har man ikke kunnet bidrage til svaret inden for tidsfristen. Forsvarsmini-
steriet fremsender eventuelle australske erfaringer, når de modtages.
Med venlig hilsen
Peter Christensen


Finnish Reserve concept
Forsvarsudvalget 2015-16
FOU Alm.del endeligt svar på spørgsmål 321
Offentligt
Main legislation
• The Constitution of Finland
“Every Finnish citizen is obligated to participate or assist in
national defence”
• Act on the Defence Forces
• provides for the duties, authority, organization, administration,
military command decision making system and personnel of the
Defence Forces
• Conscription Act
• Every male Finnish citizen is liable for military service starting
from the beginning of the year in which he turns 18 years old until
the end of the year in which he turns 60,
• military service includes service as a conscript, participation in
reservist training, extra service, and service during mobilization,
in addition to participation in call-ups and examinations assessing
fitness for military service
• The Ministry of Defence directs the implementation of military
service
• The Defence Command manages military service according to the
principles provided by the Ministry and is in charge of developing
the conscription system
2
Main legislation
• Act on Voluntary Military Service for Women
• A female Finnish citizen can apply for military service
provided she is between 18 and 29 years of age and
both physically and mentally suited for military service
• Act on Voluntary National Defence
• provides for voluntary national defence organized under
the supervision and guidance of the authorities
• intended to develop the capability of citizens and the
authorities to participate in aiding society at large in
cases of serious disruption and exceptional
circumstances.
• Provides the statues for The National Defence Training
Association of Finland (MPK)
• The purpose of the National Defence Training
Association is to promote national defence through
training, publicity and education
• ... and further national legislation
3
26. syyskuuta 2016
Finland will be defended by reserve units
About 3,5 % professional soldiers
Finnish Defense Forces Wartime units
about 230 000 soldiers
Capabilities
Large Reserve
Top
Capabilities
6
TRAINING IN WAR-
TIME DUTIES AND
ORGANIZATIONS
JA
N FEBM
A
RA
PR M
A
YJUN JUL A
UG OCT NOV DEC JA
N FEB M
A
R A
PRM
A
Y JUN JUL
SEP
Military Service; Unit production
Junior
leaders
Reserve Unit
training
165
255
BASIC
TRAINING
PERIOD
SPECIAL
UNIT
TRAINING
PERIOD
TRAINING PERIOD OF THE RANKS
NCO
COURSE
I
NCO
COURSE II
ROTC
LEADER PERIOD
NCO/RO
UNIT
TRAINING
PERIOD
347
165 (41 %)
255 (16 %)
BASIC
TRAINING
PERIOD
SPECIAL
UNIT
TRAINING
PERIOD
TRAINING PERIOD OF THE RANKS
NCO
COURCE
I
NCO
COURCE II
ROTC
LEADER PERIOD
NCO/RO
UNIT
TRAINING
PERIOD
347
(43 %)
Legend:
NCO I=NCO course phase I
NCO II=NCO course phase II
ROTC = Reserve Officer
Course
Reserve Unit training
7
RT
RESERVE UNIT
165/255/347 days
3 - 5 years 5 - 10 years
WAR TIME UNIT
RT
RESERVE UNIT EXERCISE
5 - 10 days 5 - 10 days
Military
Service
RESERVE UNIT EXERCISE
VOLUNTARY
TRAINING
VOLUNTARY
TRAINING
READINESS
EXERCISE
26. syyskuuta 2016
8
• Based on: The Conscription Act
• Training is given in a wartime composition and as a unit.
• The aim is to re-train the principal wartime units at minimum
intervals of five years.
• 18 000 reservists per year
• Obligatory to attend, 15 % are given permission not to attend
• Finnish Defence Forces' voluntary exercises, annually about 6 000
reservists undergo training.
Refresher Training
Reservi
900 000
Auxiliary reserve
200 000
VAP
70 000
War –time
units
230 000
Consc
23 000
Liable for military service
1 500 000 Reserve
900 000
Regular soldi
Reservists 9
Key concepts of the reserve
VAP = Person who is vital to Society
tasks activities in exceptional circumstances (war time)
8000+
3000
144 000
Training days
45 000
Reservists
90 000 days
Refresher exercises
21 000 days
10 500 res
FDF´s voluntary
exercises and
NDTA’s military
training
33 000 days
16 500 pers
Military courses of the National
Defence Training Association
Annually trained reservists
Self-imposed training
X0 000 reservists,
18 000 res
Wartime Commander
plans and leads
Approaches to readiness cycles
Wartime unit training in reserve
approximately between ages 20 - 35
Extra assets:
- LL from international operation
- civil education / profession
- FDF´s Training Portal (ADL)
Developing the Training of Reserves
2012 - 2013
Planning
2015
Expanding
2014
Execution
2016
Retaining
2017
Evaluation
Requirements
• Government Programme
• Security and Defence
Policy 2012
• Finnish Conscription -
report 2010
• Guidance of the SUPCOM
• FDF STRATECIG PLAN
• FDF 2030
• Development programs
• FDF Reform 2012
• Battlefield and Tactics
• Composition of Troops
• Production of Troops
• Conscript training and
Women’s Voluntary Military
Service
”Based on Capabilities and
Resources”
“Vision 2020”
High Performance
Wartime Troops and
capable and competent
soldiers
- app. 230 000
Well-functioning
Conscription
Part of the Total Security
Annually
45 000 reservists trained,
144 000 days
- FDF’s training 18 000 pers
90 000 days
- Voluntary training 10 500 pers
21 000 days
- NDTA’s training 16 500 pers
33 000 days
Quality assurance
- Evaluation of troops
- Quality Standards
- Criteria for Quality
- Proof of skills of the Reservist
1. Legislation
 Reservists on Live-Firing Exercises
 Possibility to Organize FDF’s and NDTA’s exercises somewhere else than in FDF’s areas
 Definition of Military Training ”Policy”
2. Norms and Standards of Defence Command
 Training and Exercises and Rehearsal Training ”TTP”
3. Resereve Training by FDF’s
 Training of Troops and Units ”Obligation”
4. The National Defence Training Association of Finland
Training maintains and develops the skills of the Reservists
 Individuals, groups, platoons level ”Partnership”
7. Learning environment and IT- services
 Training and Exercise Areas, shooting fields
 Ammunitions ”Foundation”
 Simulators, eLearning
 Reports, manuals, tests
 Indentify, Confess and make use of Competence
5. Reserves and Voluntary Defence Organizations
 Support to Organizations, Preserving of the Defence Will “Voluntary”
12
6. Reservists own Commission
 Knowledge and Skills, Physical Condition and competency on field
 Voluntary Organizations ”Self-imposed Activity”
Mobilization system
Flexibility
Refresher Training - Defence Forces
Additional Service - President
Mobilization - President and the
Goverment
Refresher training needs to be ordered 3
months before
 For readiness reasons no time
limits
Personnel
Vehicles
Weapons and
Equipment
Wartime unit


Kampkraft og bærekraft
Langtidsplan for forsvarssektoren
Prop. 151 S
(2015–2016)
Proposisjon til Stortinget (forslag til stortingsvedtak)
Forsvarsudvalget 2015-16
FOU Alm.del endeligt svar på spørgsmål 321
Offentligt
2 Prop. 151 S 2015–2016
Kampkraft og bærekraft
Innledning og sammendrag – Kampkraft og bærekraft
Et styrket og fornyet forsvar
Forsvaret av landet er en av statens viktigste opp-
gaver, og evnen til å håndtere krise og væpnet
konflikt i egne og alliertes nærområder må gis
høyere prioritet. Disse oppgavene er det bare For-
svaret som kan løse. Det finnes ikke raske løsnin-
ger for å bygge opp forsvarsevnen, men regjerin-
gens anbefaling i denne langtidsplanen sikrer
Norge et forsvar med robuste og fleksible opera-
tive avdelinger som kan håndtere skiftende utfor-
dringer hjemme og ute i lys av det til enhver tid
gjeldende trusselbildet.
Norge har et forsvar som leverer høy kvalitet
hjemme og ute. Norges sikkerhet bygges
sammen med andre. Atlanterhavstraktatens artik-
kel 5, om at et væpnet angrep mot én eller flere
allierte skal betraktes som et angrep på alle, har
vært en bærebjelke i norsk sikkerhetspolitikk i
snart 70 år. Samtidig inneholder den samme trak-
taten et viktig og betydelig ansvar i artikkel 3, som
forplikter NATOs medlemsland til å opprettholde
og utvikle sin individuelle og felles evne til å mot-
stå væpnet angrep. NATO-samarbeidet forutsetter
et troverdig nasjonalt forsvar som kan reagere
hurtig og gjennomføre koordinerte operasjoner,
samtidig med mottak av alliert støtte, egen styrke-
oppbygging og beskyttelse av befolkningen og
infrastrukturen.
Forsvarets ambisjonsnivå og krav til bered-
skap må endres i lys av en ny sikkerhetspolitisk
situasjon, fremtidens internasjonale operasjoner
og Forsvarets vesentlige bidrag til samfunnets
samlede beredskap. Det er særlig viktig å styrke
beredskapen og evnen til å håndtere de mest
omfattende oppgavene: forsvar mot trusler, anslag
og angrep.
For at forsvarsevnen skal kunne opprettholdes
over tid, og som grunnlag for økonomisk bære-
kraft, er det avgjørende med realistisk planleg-
ging som tar høyde for faktiske driftsutgifter og
reell kostnadsutvikling. Kostnadene ved å drifte
og videreutvikle et moderne og relevant forsvar
har over tid vært økende. I denne langtidsplanen
er det for første gang tatt høyde for en slik utvik-
ling i kostnadsberegningene. Forsvarets struktur
og kapasiteter må stadig moderniseres for å være
relevante sammenholdt med potensielle motstan-
dere, og for å kunne operere sammen med alli-
erte.
Dagens forsvarsstruktur lar seg ikke videre-
føre med dagens budsjettnivå. Tidligere har utgif-
ter til modernisering blitt dekket inn gjennom
effektivisering av virksomheten. Det har også blitt
kuttet i antall enheter innenfor flere kapasiteter i
så stor grad at en rekke kapasiteter i dag er på det
som må anses som kritisk minimum for å kunne
levere operativ verdi og slagkraft. Et annet virke-
middel som har vært brukt for å finansiere tidli-
gere omstillinger er å akseptere et redusert opera-
tivt aktivitetsnivå i en periode. Dagens sikkerhets-
politiske utvikling stiller økte krav til Forsvarets
operative aktivitet, og gjør slike prioriteringer uak-
septable.
For å videreutvikle Forsvaret og styrke den
reelle operative evnen foreslår regjeringen et dob-
belt løft for bærekraft, med en kombinasjon av en
historisk styrking av forsvarsbudsjettet og en
rekke strukturelle tiltak. Det vil legge grunnlaget
for en langsiktig og bærekraftig utvikling av for-
svarsstrukturen med reell balanse mellom opp-
gaver, struktur og økonomi.
Kontinuerlig modernisering og reform er et
krav i alle deler av offentlig sektor. Dette gjelder
også for forsvarssektoren. Det er behov for
modernisering og effektivisering for å sikre at
Forsvarets kapasiteter er relevante og gir mest
mulig effekt. Omfattende struktur- og basetiltak
og fortsatt effektivisering skal sikre tilpasning til
endringer i operative krav, men også at ressur-
sene prioriteres mot de viktigste områdene.
Regjeringens langtidsplan forutsetter betydelig
omdisponering av ressurser innenfor forsvarssek-
toren til prioritert aktivitet.
Økte bevilgninger og frigjøring av ressurser
internt skal for det første sikre at det identifiserte
etterslepet som har bygget seg opp over tid hen-
tes inn, slik at tilgjengelighet og utholdenhet
økes. Videre skal økte ressurser sikre at Forsva-
rets kapasiteter er øvet, trenet og bemannet slik at
de kan benyttes til oppgavene de er tiltenkt når
det er behov for dem. For det tredje foreslår regje-
ringen å investere i fremtidsrettede, strategiske
kapasiteter, for blant annet å opprettholde situa-
sjonsforståelsen og kontrollen i nordområdene.
Å løse problemene som har bygget seg opp
over tid og legge grunnlaget for at sektoren kan
opprettholde bærekraften fremover vil ta tid og
fordrer vilje til klare prioriteringer, tøffe tiltak og
gjennomføringskraft. De to kommende fireårspe-
riodene vil være utfordrende for forsvarssektoren,
selv med den økonomiske planrammen regjerin-
gen foreslår. Det kan ikke tidlig i perioden plan-
legges med vesentlige besparelser knyttet til de
rasjonaliseringstiltakene regjeringen anbefaler,
siden det for mange av tiltakene først vil påløpe
omstillingskostnader eller vil være nødvendig å
gjennomføre investeringer før tiltakene får effekt.
Samtidig påløper kostnadene forbundet med flere
store investeringer i avgjørende kapasiteter i det
samme tidsrommet. Et viktig unntak er utdan-
ningsområdet, der de økonomiske gevinstene av
endringene kommer tidlig og sammen med
bevilgningsøkningen er en av forutsetningene for
den økonomiske bærekraften tidlig i fireårsperio-
den.
En bærekraftig og balansert struktur krever
betydelige og forutsigbare bevilgningsøkninger til
forsvarssektoren. I de to kommende fireårsperio-
dene vektlegger regjeringen en økonomisk plan-
ramme som legger til rette for en gradvis økning
av ambisjonsnivået for forsvarssektoren. I videre-
utviklingen av Forsvarets operative struktur for
perioden 2017–2020 skal tilgjengelighet, uthol-
denhet og bedre ivaretakelse av gjeldende klar-
tider prioriteres fra 2017. Fra 2018 ønsker regje-
ringen å øke gjeldende ambisjonsnivå til å omfatte
kortere klartider, økt aktivitet og økt bemanning
av utvalgte kapasiteter. Samtidig vil en omfattende
modernisering bli videreført og ytterligere styrket
fra 2019 med anskaffelse av materiellsystemer i
perioden 2021–2024, som ytterligere vil styrke
den operative evnen, slik at Forsvaret forblir et
relevant sikkerhetspolitisk virkemiddel for Norge.
Grunnlaget for langtidsplanen
I arbeidet med ny langtidsplan har regjeringen
vektlagt åpenhet, realisme og bærekraftige løsnin-
ger: Åpenhet om utfordringene Forsvaret står
overfor, realisme rundt kapasiteter og deres fak-
tiske operative status, og prioritering av bærekraf-
tige løsninger som står seg og kan driftes over tid.
Forsvarssektorens langtidsplaner skal sikre en
langsiktig og bærekraftig utvikling av sektoren
basert på oppdaterte vurderinger av relevante for-
hold. For å sikre et godt grunnlag for regjeringens
valg og prioriteringer, har regjeringen innhentet
flere viktige innspill til arbeidet. Det mest sentrale
av disse er forsvarssjefens fagmilitære råd. For-
svarssjefen ble bedt av regjeringen om å prioritere
evnen til å løse de viktigste og mest krevende opp-
gavene, herunder styrke beredskapen og evnen til
styrkeoppbygging. Videre har Ekspertgruppen
for forsvaret av Norge levert rapporten «Et felles
løft», med en rekke anbefalinger for å styrke for-
svarsevnen. Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM)
la frem sitt sikkerhetsfaglige råd med oversikt
over utfordringsbildet og mulige risikoreduse-
rende tiltak innenfor forebyggende sikkerhet. Det
regjeringsoppnevnte Vernepliktutvalget presen-
terte sin rapport «En fremtidig vernepliktsord-
ning» om den videre utviklingen av verneplikten
og førstegangstjenesten.
Forsvarsdepartementet har også innhentet en
ekstern konsulentrapport om effektivisering med
vurdering av gevinstpotensialet knyttet til stab-,
støtte- og forvaltningsfunksjoner i sektoren. For å
kunne ta stilling til konsekvenser for samfunnet
har det blitt gjennomført en distriktsmessig kon-
sekvensutredning i dialog med Kommunal- og
moderniseringsdepartementet. For lokalisering
av fremskutt base for kampfly og base for mari-
time overvåkningsressurser i Nord-Norge har det
også blitt gjennomført en samfunnsøkonomisk
analyse.
I tillegg til Forsvarsdepartementets egne
grunnlagsanalyser, har Forsvarets forsknings-
institutt levert sentrale innspill. Langtidsplanarbei-
det har også trukket på eksterne utredninger, slik
som NOU 2015: 13 Digital sårbarhet – sikkert sam-
funn (Lysneutvalget).
Regjeringen har ønsket å legge til rette for en
åpen og bred debatt om den videre utviklingen av
forsvarssektoren. I den forbindelse ble det blant
annet opprettet en egen portal, hvor privatperso-
ner, foreninger, kommuner, fylkeskommuner og
andre interessenter ble gitt muligheten til å gi sine
innspill til langtidsplanarbeidet. Videre inviterte
forsvarsministeren til dialogmøter med berørte
kommuner og fylkeskommuner. Personellorgani-
sasjonene har også blitt gitt anledning til å gi sine
innspill til grunnlaget.
Kontinuerlig langtidsplanlegging
Stortinget sluttet seg i Innst. S. nr. 318, jf. St.prp.
nr. 48 (2007–2008) – Et forsvar til vern om Norges
sikkerhet, interesser og verdier, til en mer kontinu-
erlig planmodell for forsvarssektoren. Stortinget
vil fremdeles få seg forelagt og behandle et over-
ordnet, helhetlig perspektiv på utviklingen av for-
svarssektoren i hver stortingsperiode. Samtidig
vil ikke langtidsplanleggingen i like stor grad som
tidligere være sentrert omkring faste, fireårige
planperioder.
Utfordringen med å utvikle og fornye forsvars-
sektoren har implikasjoner som strekker seg over
flere stortingsperioder. Denne langtidsplanen
beskriver og er styrende for utviklingen i den
neste fireårsperioden (2017–2020). Men planen
inneholder i tillegg føringer for utviklingen og
operative og økonomiske konsekvenser i et len-
gre perspektiv.
I den kontinuerlige planmodellen legges det
også større vekt på en løpende utvikling av sekto-
ren og på at saker skal legges frem for Stortinget
når det er behov for å orientere eller invitere Stor-
tinget til beslutninger i en sak. Derfor trekker
denne langtidsplanen også opp temaer som regje-
ringen vil arbeide videre med, og legge frem for
Stortinget i fireårsperioden 2017–2020.
Den kontinuerlige planleggingsmodellen leg-
ger opp til at utviklingen av forsvarssektoren skal
være et mer kontinuerlig arbeid og at langtidspla-
nene ikke i samme grad som før vil være altomfat-
tende revurderinger av Forsvarets struktur. Like-
vel har utfordringene og utviklingen forsvarssek-
toren står overfor denne gangen betinget en mer
omfattende prosess og grundige og helhetlige pri-
oriteringer knyttet til sektorens fremtidige utvik-
ling.
Sammendrag
Omstillingen av Forsvaret til et innsatsforsvar i tiå-
rene etter den kalde krigen var nødvendig og rik-
tig gitt utfordringene Norge sto overfor. Forutset-
ninger som har ligget til grunn for norsk for-
svarsplanlegging siden den kalde krigens slutt er i
endring. Forrige langtidsplan (Prop. 73 S (2011–
2012)) Et forsvar for vår tid ble skrevet i en annen
tid. Siden inneværende langtidsplan ble lagt frem i
2012, har Norge vært vitne til større sikkerhets-
politiske endringer enn på mange år.
Den sikkerhetspolitiske utviklingen aktualise-
rer allerede eksisterende utfordringer knyttet til
Forsvarets reaksjonsevne, tilgjengelighet og
utholdenhet. Tiår med lavspenning hjemme, sam-
tidig som Forsvaret har hatt store og krevende
oppgaver ute, har medført at det ikke har blitt pri-
oritert tilstrekkelige ressurser til beredskap, ved-
likehold og logistikk for operasjoner i det øvre
konfliktspekteret. Forsvaret har ikke den nødven-
dige evnen til å løse de viktigste oppgavene eller
en reaksjonsevne og utholdenhet som svarer til
det trusselbildet krever.
Alvoret i Forsvarets reduserte operative evne
forsterkes av en anstrengt økonomisk situasjon og
en sikkerhetspolitisk og teknologisk utvikling
som medfører økte krav til Forsvaret. Dette utgjør
et krevende utgangspunkt for den nye langtidspla-
nen. De sikkerhetspolitiske, økonomiske og tek-
nologiske endringene er så omfattende at det etter
regjeringens syn er behov for en langt større sat-
sing på Forsvaret i kombinasjon med en tyde-
ligere prioritering av Forsvarets sammensetning
og innretning.
Regjeringen vil med denne langtidsplanen
styrke Forsvarets operative evne. Forsvaret skal
kunne utføre daglige nasjonale oppgaver, bidra til
troverdig avskrekking og til å opprettholde Nor-
ges rolle og kompetanse på strategiske forhold i
nordområdene. Ved å øke beredskapsbeholdnin-
ger og gjennomføre nødvendig vedlikehold, vil
regjeringen øke reaksjonsevnen og utholdenhe-
ten til våre militære styrker. Etterretningstje-
nesten styrkes ytterligere, og aktiviteten i for-
svarsgrenene økes. Videre prioriterer regjeringen
å investere i sentrale, fremtidsrettede kapasiteter.
For å få til dette er det behov for en kombinasjon
av et betydelig økonomisk løft, fortsatt effektivise-
ring, omprioritering av ressurser og strukturend-
ringer.
Utviklingstrekk, rammer og føringer
Norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk har som mål
å sikre Norges suverenitet, territorielle integritet
og politiske handlefrihet. Forsvarets grunnleg-
gende rasjonale er å ha en avskrekkende effekt på
mulige angripere, og forsvare Norge og allierte
mot eksterne trusler, anslag og angrep. Sikker-
hets- og forsvarspolitikken må sette Norge i stand
til å svare på utfordringer i hele krisespekteret fra
episodehåndtering i fredstid, til en sikkerhetspoli-
tisk krise og væpnet konflikt. Forsvaret er i denne
sammenhengen et grunnleggende og avgjørende
sikkerhetspolitisk virkemiddel. Norsk sikkerhets-
og forsvarspolitikk bygger på et solid internasjo-
nalt rammeverk, et sterkt transatlantisk sikker-
hetsfellesskap gjennom NATO, og samfunnets
samlede bidrag til forsvarsevnen.
Fundamentet for Norges sikkerhet er NATO.
Et moderne forsvar som inngår i en sterk og tro-
verdig allianse har en avskrekkende effekt og
reduserer sannsynligheten for at vi kommer i en
situasjon hvor Norges eller alliertes sikkerhet
utfordres og må forsvares med militærmakt. For-
svaret skal sammen med allierte kunne hindre
fiendtlige aktører i å oppnå en strategisk fordel
ved å ta seg til rette på norsk eller alliert territo-
rium eller utfordre vår suverenitet.
Forsvaret skal ha evne til å løse et bredt spek-
ter av nasjonale oppgaver og kunne bidra effektivt
i alliert og annet internasjonalt samarbeid for fred
og sikkerhet. Forsvaret skal også kunne bidra
substansielt og effektivt til styrket sikkerhet i
samarbeid med andre sentrale aktører som FN,
EU, de nordiske landene og Den afrikanske union.
Forsvaret spiller en viktig rolle i samfunnets
samlede beredskap. Forsvaret skal bidra til sam-
funnssikkerhet og nasjonal krisehåndtering innen-
for rammen av totalforsvaret. Forsvaret skal sam-
arbeide med og støtte politiet og sivile bered-
skapsmyndigheter i forbindelse med terrorangrep
og andre alvorlige hendelser, ulykker og naturka-
tastrofer.
Videre skal Forsvaret utvikles innenfor en hel-
hetlig ramme som sikrer at de ulike elementene
utfyller og forsterker hverandre, og gir et balansert
forsvar. Den operative evnen, tilgjengeligheten og
beredskapen skal styrkes. Forsvarets samlede ope-
rative kapasiteter skal være øvet, bemannet og
utrustet til fellesoperativ innsats innenfor hele opp-
gaveporteføljen. Strukturen skal være bærekraftig
både i det korte og i det lange perspektivet.
Norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk
Den endrede sikkerhetspolitiske situasjonen stil-
ler større krav til at Norge må være i stand til å ta
ansvar for egen sikkerhet. Regjeringens sikker-
hetspolitiske prioriteringer i denne langtidsplanen
er derfor å styrke forsvaret av Norge, styrke
NATOs kollektive forsvar og å bidra til internasjo-
nal innsats. I tillegg vil regjeringen videreutvikle
totalforsvaret. Dette inkluderer både Forsvarets
støtte til samfunnssikkerheten og sivilsamfunnets
støtte til Forsvaret i krise og væpnet konflikt.
Styrking av forsvaret av Norge krever at situa-
sjonsforståelsen i egne nærområder oppretthol-
des og at Forsvarets operative evne styrkes gjen-
nom forbedret reaksjonsevne, kampkraft og uthol-
denhet. Det er også viktig å øke militær tilstede-
værelse, øving og trening, og legge til rette for alli-
erte forsterkninger. Regjeringen vil knytte
alliansen og nære allierte tettere til Norge og nor-
ske interesser i det daglige og gjennom hele kri-
sespekteret, og søke et tettere samarbeid med
utvalgte allierte. Dette har en sikkerhetspolitisk
dimensjon, men Norge skal også søke flernasjo-
nale samarbeidsløsninger som et kostnadseffek-
tivt tiltak for å kunne opprettholde militære kapa-
siteter. Norsk engasjement i og bidrag til NATO
skal styrkes ytterligere, og det må tilrettelegges
for NATO-aktivitet og -nærvær i Norge. Norge
skal bidra til internasjonal innsats, og være pådri-
ver for at NATO prioriterer kollektivt forsvar.
Forsvarets oppgaver
Forsvarets oppgaver sammenfattes som følger:
1. Sikre troverdig avskrekking med basis i
NATOs kollektive forsvar
2. Forsvare Norge og allierte mot alvorlige trus-
ler, anslag og angrep, innenfor rammen av
NATOs kollektive forsvar
3. Avverge og håndtere episoder og sikkerhets-
politiske kriser med nasjonale ressurser, her-
under legge til rette for alliert engasjement
4. Sikre et nasjonalt beslutningsgrunnlag gjen-
nom overvåking og etterretning
5. Hevde norsk suverenitet og suverene rettighe-
ter
6. Ivareta myndighetsutøvelse på avgrensede
områder
7. Delta i flernasjonal krisehåndtering, herunder
fredsoperasjoner
8. Bidra til internasjonalt samarbeid på det sik-
kerhets- og forsvarspolitiske området
9. Bidra til ivaretakelse av samfunnssikkerhet og
andre sentrale samfunnsoppgaver
Rammebetingelser og utvikling siden forrige
langtidsplan
Den sikkerhetspolitiske situasjonen i vår del av
verden er i sum mer krevende og kompleks enn på
lenge. Store utfordringer tett på NATOs ansvars-
område kan få direkte konsekvenser for norsk og
alliert sikkerhet. Russlands økte militære evne og
maktbruk utgjør den mest sentrale endringen.
NATOs sørlige nærområde preges av konflikt,
store områder med svak myndighetskontroll, mili-
tant ekstremisme og flyktningstrømmer. Disse
utfordringene kommer i tillegg til utfordringer i
europeiske land og allerede eksisterende sikker-
hetsutfordringer knyttet til globale utviklingstrekk.
Reduserte forsvarsbudsjetter i flere NATO-land og
press på den kollektive forsvarsevnen forsterker
utfordringene for Norge. Norge har et medansvar
for internasjonal fred og stabilitet og må fortsatt
være forberedt på å bidra i internasjonal militær
innsats på relativt kort varsel.
Den teknologiske utviklingen som preger hele
samfunnet, påvirker Forsvaret i særlig stor grad.
Dette gir nye muligheter til å løse oppgaver mer
effektivt og med lavere risiko for personellet. Sam-
tidig utgjør kostnadsutviklingen for ny teknologi
en spesiell utfordring for Forsvaret. Forsvarets
struktur, kompetanseprofil og konseptuelle tilnær-
ming må tilpasses den teknologiske utviklingen
for å få fullt utbytte av og kampkraft fra investerin-
gene som er gjort og gjøres i høyteknologisk
utstyr.
Økonomiske rammebetingelser
Behovet for kontinuerlige ytelsesforbedringer
gjør at Forsvaret erfarer en høy kostnadsvekst.
Det har over lang tid bygget seg opp et etterslep
innenfor beredskapslogistikk og vedlikehold, som
må håndteres før satsing på økt aktivitet og nye
investeringer får effekt. Regjeringen legger opp til
en historisk økning av forsvarsbudsjettet i kombi-
nasjon med videre effektiviseringstiltak internt for
å frigjøre ressurser til bruk for Forsvaret. Det blir
lagt opp til forbedringer og effektivisering innen-
for basestrukturen, anskaffelser og drift av bygg
og anlegg. Innsparingene skal i størst mulig grad
hentes innenfor stab, støtte og administrasjon og
omprioriteres til operativ virksomhet.
Det initieres omfattende endringer innenfor
Forsvarets utdanningssystem. Alle besparelsene
skal brukes på å styrke Forsvarets evne til å løse
sine oppgaver.
Forsvaret og samfunnet
Forsvaret av landet er forsvarssektorens hoved-
oppdrag. Men forsvarssektoren er også en betyde-
lig samfunnsaktør på andre områder. Den direkte
økonomiske effekten av Forsvarets tilstedevær-
else og aktivitet i landet ligger på om lag 30 mrd.
kroner. Forsvaret står i et gjensidig avhengighets-
forhold til andre beredskapsmyndigheter. Total-
forsvarskonseptet innebærer gjensidig støtte og
samarbeid mellom Forsvaret og det sivile sam-
funn i forbindelse med forebygging, beredskaps-
planlegging, krise og konsekvenshåndtering i
hele krisespekteret, fra fred via sikkerhetspolitisk
krise til væpnet konflikt.
Regjeringen videreutvikler forsvarssektorens
evne til å bistå sivile myndigheter i samfunnssik-
kerheten. Forsvarets egne behov vil fremdeles
være viktigst for å utvikle Forsvarets struktur og
kapasiteter. Forsvarets støtte til det sivile samfun-
net skal likevel i større grad være styrende for
innretning og dimensjonering av Forsvarets kapa-
siteter. Dette gjelder særlig innenfor områdene
maritim kontraterror og smitteverntransport.
Ved større investeringer i Forsvaret som kan
ha nytteverdi for sivile myndigheter, skal det
avklares om det finnes bistands- og støttebehov
og muligheter for flerbruk. Slike eventuelle behov
og muligheter skal tas med i vurderingen.
Videreutvikling av Forsvarets struktur
Regjeringen vil sikre at Forsvaret er robust og
fleksibelt, slik at det kan håndtere skiftende utfor-
dringer. Forsvarspolitikken gir grunnlaget for til-
pasningen av Forsvarets struktur og binder
sammen de overordnede politiske ambisjonene og
prioriteringene for Forsvaret med den konkrete
utformingen av Forsvarets struktur, organisasjon
og virksomhet.
Regjeringen prioriterer anskaffelsen av strate-
giske kapasiteter. Kapasiteter som ubåter, mari-
time overvåkingsfly og F-35 kampfly er viktige
bidrag til Forsvarets avskrekkende evne og til
NATOs kollektive forsvarsevne. Reduksjoner på
noen utvalgte områder gir muligheten for å satse
på nye, moderne og slagkraftige systemer, samti-
dig som det bidrar til at viktige eksisterende kapa-
siteter styrkes og får økt tilgjengelighet og uthol-
denhet. Norges evne til å etablere nasjonal og alli-
ert situasjonsforståelse i nord prioriteres gjennom
en styrking av flere kapasiteter som bidrar i en
slik sammenheng.
Det er behov for å utrede hvordan den tekno-
logiske og konseptuelle utviklingen får langsik-
tige konsekvenser for fremtidens landstyrker.
Regjeringen iverksetter derfor en helhetlig vurde-
ring av fremtidens landmakt. Samtidig styrkes
Hæren fra 2017 ved å bedre driftssituasjonen, øke
aktivitetsnivået og utbedre mangler ved bered-
skapslogistikken.
Base- og støttestrukturen
Regjeringen vil forbedre balansen mellom den
operative strukturen og yteevnen til støttevirk-
somheten. Base- og støttestrukturen har ikke blitt
modernisert i samsvar med den store omstillin-
gen av den operative strukturen. Målet er å sikre
en langsiktig balanse mellom Forsvarets operative
struktur, styrkeproduksjon, baser og støttevirk-
somhet, slik at en større del av sektorens ressur-
ser kan nyttes til operativ virksomhet og under-
støttelsen av denne. Regjeringen vil derfor foreta
en helt nødvendig reduksjon i antall baser, effekti-
visere forvaltningen og fortsette moderniseringen
av logistikken. Forsvarsdepartementet og alle
underliggende etater vil bli omfattet av omstilling.
Regjeringen prioriterer økt aktivitet i nord og
en mer effektiv og bedre beskyttet basestruktur.
Regjeringen vil gjennomføre en omfattende
modernisering av støttestrukturen i Forsvaret,
herunder logistikkområdet, og i langt større grad
basere forsyning og vedlikehold på leveranser fra
det sivile markedet. Bruk av strategiske avtaler
med sivile leverandører gir fordeler som effektiv
tids- og ressursutnyttelse, økt reaksjonsevne og
fleksibilitet, større operativt handlingsrom, forbe-
dret utholdenhet og økt operativ tilgjengelighet.
Forsvarssektorens øvrige etater
Forsvarssektoren består av Forsvarsdepartemen-
tet og fem underlagte etater: Forsvaret, Forsvars-
materiell, Forsvarsbygg, Forsvarets forsknings-
institutt (FFI) og Nasjonal sikkerhetsmyndighet
(NSM). Med unntak av NSM, som også har vik-
tige oppgaver som ligger under Justis- og bered-
skapsdepartementet, er de fire andre etatenes pri-
mærfunksjon å støtte Forsvarsdepartementet og
Forsvaret. Støtten til Forsvaret innebærer at utvik-
lingen av Forsvaret påvirker etatenes oppdrag og
oppgaver. Dette hovedoppdraget skal være tydeli-
gere styrende for de andre etatene.
Forsvarsdepartementet og alle etatene skal
kontinuerlig arbeide med forbedring og effektivi-
sering, som alle sektorer i samfunnet. Dette er
både en naturlig del av en kontinuerlig forbed-
rings- og utviklingsprosess, og også helt sentralt
for å frigjøre ressurser til prioritert virksomhet.
Det er synliggjort et betydelig forbedrings- og
effektiviseringspotensial innenfor etatenes ansvars-
områder.
Personell og kompetanse
Kompetansereformen i forsvarssektoren skal
bidra til at sektoren utvikles til å bli en moderne
kompetanseorganisasjon med riktig kompetanse.
Det er avgjørende at sektoren evner å tiltrekke,
rekruttere, anvende, beholde og utvikle kompe-
tansen den trenger. Like viktig er det å omstille
den kompetansen som ikke lenger er relevant.
Verneplikten er en viktig forutsetning for For-
svarets evne til å løse sine oppgaver. Førstegangs-
tjenesten skal videreutvikles og bedre tilpasses
Forsvarets krav og behov. Regjeringen vil igang-
sette en reform av utdanningssystemet som skal
skape bedre forutsetninger for kvalitet i utdannin-
gen og mer robuste fagmiljøer samt styrke forsk-
ningsbasert utdanning og frigjøre ressurser til
operativ aktivitet. Utdanningssystemet må særlig
tilpasses ny militærordning.
Andre forhold og tiltak
Forsvarssektoren gjennomfører forskning og
utvikling (FoU) som et ledd i utvikling av militære
kapabiliteter og operativ evne. Forsvaret skal
utvikle seg videre mot et høyteknologisk forsvar,
og sentrale FoU-områder vil være informasjons-
og nettverksteknologi, missilteknologi, autonome
og ubemannede systemer og forsvar mot den
samme nye teknologien.
Det skal satses videre på IKT i forsvarssekto-
ren for å tilrettelegge for at Forsvaret skal kunne
løse sine viktigste oppgaver, og for å bidra til god
utnyttelse av sektorens ressurser.
Forebyggende sikkerhet skal motvirke trusler
mot forsvarssektorens verdier og beskytte disse
mot spionasje, sabotasje og terrorhandlinger.
Dette gjøres gjennom forebyggende sikkerhetstil-
tak og avdekking og håndtering av sikkerhetstru-
ende hendelser. Den forebyggende sikkerhetstje-
nesten i forsvarssektoren skal støtte opp under de
sikkerhets- og forsvarspolitiske prioriteringene og
bidra til å øke Forsvarets operative evne.
Gjennomføring
Regjeringen vektlegger en bærekraftig forsvars-
struktur som legger til rette for at Forsvaret skal
kunne løse sine ni oppgaver innenfor angitt ambi-
sjonsnivå på kort og lang sikt. Leveransene fra for-
svarssektorens øvrige etater er avgjørende for å
sette Forsvaret i stand til å løse disse oppgavene
effektivt. Parallelt med at Forsvaret løpende skal
løse sine oppgaver, skal helheten av tiltakene som
følger av denne proposisjonen realiseres. Det er
disse to hensynene som legger rammer for gjen-
nomføringen av langtidsplanen og styringen av
etatene i forsvarssektoren i perioden 2017–2020. I
videreutviklingen av Forsvarets samlede kapabili-
teter vil regjeringen prioritere økt tilgjengelighet
og utholdenhet innledningsvis i perioden. Betyde-
lig økte bevilgninger, modernisering og reform vil
legge til rette for styrket reaksjonsevne, økt aktivi-
tet og oppbemanning av utvalgte kapasiteter
videre i fireårsperioden. Dette vil også legge til
rette for en videreføring og, mot slutten av perio-
den 2017–2020, en opptrapping av moderniserin-
gen av flere materiellsystemer.
Fellesskapet stiller betydelige ressurser til dis-
posisjon for forsvarssektoren, og regjeringen set-
ter høye krav til at disse ressursene forvaltes effek-
tivt og i tråd med gjeldende lover, regler og poli-
tiske vedtak. Forsvarssektoren skal kjennetegnes
ved en effektiv økonomistyring, forsvarlig forvalt-
ning og evne til stadig fornying og forbedring.
Gjennom helheten av de tiltak og mål regjerin-
gen foreslår i denne proposisjonen etableres et
solid grunnlag for en langsiktig utvikling av for-
svarssektoren, slik at Forsvaret forblir et relevant
sikkerhetspolitisk virkemiddel for Norge.
Innhold
Del I Rammer og føringer ................... 15
1 Norsk sikkerhets- og
forsvarspolitikk ........................... 17
1.1 Sikkerhets- og forsvarspolitiske
mål ................................................... 17
1.2 Sikkerhetsbegrepet ....................... 17
1.3 Sikkerhets- og forsvarspolitiske
prioriteringer .................................. 18
1.3.1 Styrke forsvaret av Norge ............. 18
1.3.2 Styrke NATOs kollektive forsvar .. 20
1.3.3 Bidra til internasjonal innsats ....... 21
1.3.4 Videreutvikle totalforsvaret .......... 21
1.4 Forsvarets oppgaver ...................... 21
1.4.1 Oppgave 1: Sikre troverdig
avskrekking med basis i NATOs
kollektive forsvar ........................... 22
1.4.2 Oppgave 2: Forsvare Norge og
allierte mot alvorlige trusler,
anslag og angrep, innenfor
rammen av NATOs kollektive
forsvar ............................................. 23
1.4.3 Oppgave 3: Avverge og håndtere
episoder og sikkerhetspolitiske
kriser med nasjonale ressurser,
herunder legge til rette for alliert
engasjement ................................... 23
1.4.4 Oppgave 4: Sikre et nasjonalt
beslutningsgrunnlag gjennom
overvåking og etterretning ........... 24
1.4.5 Oppgave 5: Hevde norsk
suverenitet og suverene
rettigheter ....................................... 24
1.4.6 Oppgave 6: Ivareta myndighets-
utøvelse på avgrensede områder .. 25
1.4.7 Oppgave 7: Delta i flernasjonal
krisehåndtering, herunder
fredsoperasjoner ............................ 25
1.4.8 Oppgave 8: Bidra til internasjonalt
samarbeid på det sikkerhets- og
forsvarspolitiske området ............. 26
1.4.9 Oppgave 9: Bidra til ivaretakelse
av samfunnssikkerhet og andre
sentrale samfunnsoppgaver .......... 26
1.5 Prinsipper for innretningen av
forsvarsstrukturen ......................... 26
2 Rammebetingelser og
utviklingstrekk ............................ 28
2.1 Globale utviklingstrekk ................. 28
2.1.1 Europa ............................................. 28
2.1.2 Russland .......................................... 28
2.1.3 Nordområdene og Arktis ............... 29
2.1.4 Afrika og Midtøsten ....................... 30
2.1.5 Asia .................................................. 31
2.2 Internasjonalt sikkerhets- og
forsvarssamarbeid .......................... 31
2.2.1 NATO .............................................. 31
2.2.2 FN .................................................... 32
2.2.3 EU .................................................... 33
2.2.4 Nordiske land ................................. 33
2.3 Ukonvensjonelle trusler og andre
utviklingstrekk ................................ 33
2.3.1 Terrorisme ...................................... 34
2.3.2 Masseødeleggelsesvåpen og
leveringsmidler ............................... 34
2.3.3 Digitalisering og digitale trusler ... 34
2.3.4 Teknologi ........................................ 35
2.3.5 Utnyttelse av verdensrommet ....... 35
2.3.6 Strategisk kommunikasjon ............ 36
2.3.7 Demografi og arbeidsmarked ....... 36
2.3.8 Miljø og klima ................................. 37
3 Forsvarsøkonomien
i et langtidsperspektiv ............... 38
3.1 Det økonomiske utfordringsbildet 38
3.1.1 Forsvarssektorens andel av
verdiskapingen i Norge ................. 38
3.1.2 Etterslep som følge av tidligere
prioriteringer .................................. 39
3.1.3 Endret sikkerhetspolitisk situasjon 39
3.1.4 Bredden i Forsvarets kapasiteter
og tilstedeværelse .......................... 39
3.1.5 Kostnadsutviklingen i forsvars-
sektoren ........................................... 40
3.2 Utvikling i NATO-lands forsvars-
økonomi ........................................... 40
3.3 Et betydelig økonomisk løft for
forsvarssektoren ............................. 41
3.4 Satsing og fortsatt omstilling ........ 42
3.4.1 Beredskapsløft ................................ 42
3.4.2 Økt bemanning og aktivitet ........... 42
3.4.3 Investere i nye prioriterte
kapasiteter ....................................... 43
3.4.4 Kontinuerlig forbedring og
effektivisering ................................. 43
4 Forsvaret i et samfunns-
perspektiv ..................................... 44
4.1 Forsvaret som samfunnsaktør ...... 44
4.1.1 Bidrag til verdiskaping og arbeids-
plasser ............................................. 44
4.1.2 Kompetanseutvikling og
-spredning ....................................... 45
4.1.3 Støtte til frivillig arbeid .................. 45
4.2 Videreutvikling av totalforsvaret .. 45
4.2.1 Forsvarets behov for støtte fra
det sivile samfunn .......................... 46
4.2.2 Forsvarets støtte til sivile
myndigheters arbeid med
samfunnssikkerhet og beredskap 47
Del II Tiltak og gjennomføring ............ 53
5 Videreutvikling av Forsvarets
struktur ......................................... 55
5.1 Operativ ledelse ............................. 55
5.2 Hæren ............................................. 56
5.2.1 Overordnet om oppdrag og
utvikling .......................................... 56
5.2.2 Operativ ambisjon Hæren ............. 56
5.2.3 Hærens ledelse .............................. 56
5.2.4 Brigade Nord .................................. 56
5.2.5 Øvrige avdelinger i Hæren ........... 57
5.2.6 En landmaktutredning –
den videre utviklingen av Hæren .. 58
5.3 Sjøforsvaret ..................................... 58
5.3.1 Overordnet om oppdrag og
utvikling .......................................... 58
5.3.2 Operativ ambisjon Sjøforsvaret .... 59
5.3.3 Sjøforsvarets ledelse ...................... 59
5.3.4 Fregatter ......................................... 59
5.3.5 Ubåter ............................................. 59
5.3.6 Skjold-klassen kystkorvetter ........ 60
5.3.7 Mineryddekapasitet ....................... 60
5.3.8 Sjøforsvarets logistikkapasitet ...... 61
5.3.9 Kystvakten ...................................... 61
5.3.10 Kystjegere og taktisk båtskvadron 61
5.4 Luftforsvaret ................................... 62
5.4.1 Overordnet om oppdrag og
utvikling .......................................... 62
5.4.2 Operativ ambisjon Luftforsvaret ... 62
5.4.3 Luftforsvarets ledelse .................... 62
5.4.4 Luftkommando og luftkontroll ..... 63
5.4.5 Kampfly ........................................... 63
5.4.6 Luftvern og baseforsvar ................ 64
5.4.7 Maritime patruljefly ....................... 65
5.4.8 Helikopter ....................................... 65
5.4.9 Transportfly og tankfly .................. 66
5.4.10 DA-20 og Forsvarets
EK-støttesenter .............................. 67
5.5 Heimevernet ................................... 67
5.5.1 Overordnet om oppdrag og
utvikling .......................................... 67
5.5.2 Operativ ambisjon Heimevernet .. 67
5.5.3 Heimevernets ledelse .................... 67
5.5.4 Heimevernets styrkestruktur ....... 68
5.5.5 Landmaktutredning – den videre
utviklingen av Heimevernet .......... 68
5.6 Forsvarets spesialstyrker .............. 68
5.6.1 Overordnet om oppdrag og
utvikling ........................................... 68
5.6.2 Operativ ambisjon Forsvarets
spesialstyrker .................................. 69
5.6.3 Ledelse av spesialstyrkene ............ 69
5.6.4 Utvikling av de taktiske enhetene 69
5.6.5 Luftforsvarets støtte til spesial-
styrkene ........................................... 69
5.7 Etterretningstjenesten ................... 70
5.7.1 Etterretning, overvåking og
rekognosering ................................ 70
5.7.2 Ambisjon for situasjonsforståelse
og rettidig varsling ......................... 71
5.8 Felleskapasiteter ............................ 71
5.8.1 Forsvarets logistikkorganisasjon .. 71
5.8.2 Cyberforsvaret ................................ 72
5.8.3 Forsvarets sanitet ........................... 73
5.9 Strukturtabell .................................. 74
6 Base- og støttestrukturen ......... 75
6.1 Endringer i basestrukturen ........... 75
6.1.1 Status i gjennomføring av
kampflybaseutbyggingen på
Ørland .............................................. 76
6.1.2 Fremskutt kampflybase og base
for maritime overvåkingsfly .......... 76
6.1.3 Utnyttelsen av Rygge ..................... 78
6.1.4 Utnyttelse av ledig kapasitet på
Værnes – nedleggelse av
Forsvarets base på Kjevik .............. 79
6.1.5 Styrking av Grensevakten
i Sør-Varanger ................................. 79
6.1.6 Tilpasning av basestruktur for
Heimevernet ................................... 79
6.1.7 Redusert virksomhet på
Karljohansvern ved Horten –
videreføring av Vealøs ................... 80
6.1.8 Nedleggelser av baser i Harstad-
området ........................................... 80
6.1.9 Nedleggelse av Kjeller ................... 80
6.1.10 Konsolidering og effektivisering
av Forsvarets personell- og
vernepliktsenter .............................. 81
6.2 Modernisering og utvikling av
støttestrukturen i forsvarssektoren 81
6.2.1 Organisering av logistikk-
virksomheten .................................. 81
6.3 Disponering av verdiøkningen for
arealene som frigjøres ved en
eventuell flytting av sivil lufthavn
i Bodø .............................................. 82
6.4 Samlede konsekvenser knyttet til
omstillingen av base- og
støttestrukturen .............................. 83
6.5 Alliert øving og trening ................. 83
6.6 Alliert forhåndslagring og mottak 83
6.7 Samfunnsmessige konsekvens-
utredninger ..................................... 84
6.7.1 Vurdering av samfunns-
økonomisk lønnsomhet for
etablering av fremskutt kampfly-
og maritim overvåkingsbase
i nord ............................................... 84
7 Utvikling av forsvarssektorens
øvrige etater ................................. 87
7.1 Forsvarsmateriell ........................... 87
7.1.1 Hovedprioriteringer ....................... 87
7.1.2 Videreutvikling av Forsvars-
materiell .......................................... 87
7.2 Forsvarsbygg .................................. 88
7.2.1 Forvaltningsmodellen for
eiendom, bygg og anlegg .............. 88
7.2.2 Videreutvikling av Forsvarsbygg .. 88
7.3 Forsvarets forskningsinstitutt ...... 89
7.3.1 Hovedprioriteringer ....................... 89
7.3.2 Videreutvikling av FFI ................... 89
7.4 Nasjonal sikkerhetsmyndighet .... 90
7.4.1 Hovedprioriteringer ....................... 90
7.4.2 Videreutvikling av NSM ................ 91
8 Personell og kompetanse ......... 92
8.1 Riktig kompetanse til rett tid ........ 92
8.2 Rekruttering og seleksjon ............. 92
8.3 Verneplikten og førstegangs-
tjenesten .......................................... 93
8.4 Implementering av militær-
ordningen ....................................... 94
8.5 Utdanning ....................................... 94
8.5.1 Forsvarets utdanningssystem ...... 94
8.5.2 Starten på en utdanningsreform ... 95
8.5.3 Nødvendige organisatoriske
endringer ........................................ 96
8.5.4 Kvalitetshevende og kostnads-
reduserende tiltak .......................... 96
8.5.5 Økonomiske konsekvenser .......... 97
8.6 Reservepersonell ............................ 98
8.6.1 Vernepliktig reserve ...................... 98
8.6.2 Reservister med sivil spesialist-
kompetanse .................................... 98
8.7 Omstillingskonsekvenser ............. 99
8.8 Veteraner ........................................ 99
8.9 Likestilling og mangfold ............... 100
8.10 Holdninger, etikk og ledelse ........ 100
8.11 Vurdering av Forsvarets
særaldersgrense ............................ 100
9 Andre forhold av betydning
for utviklingen av forsvars-
sektoren ......................................... 101
9.1 Forskning og utvikling .................. 101
9.1.1 Utvikling og ambisjonsnivå ........... 101
9.1.2 Samarbeid og særegenheter ......... 101
9.1.3 Satsingsområder for FoU .............. 101
9.1.4 Videre utvikling av
romvirksomheten ........................... 102
9.1.5 Effektivisering innenfor
FoU-området ................................... 102
9.2 Informasjons- og kommunikasjons-
teknologi (IKT) ............................... 103
9.3 Forebyggende sikkerhet ............... 104
9.3.1 Målsetninger for forebyggende
sikkerhet ......................................... 104
9.3.2 Informasjons- og kommunikasjons-
sikkerhet ......................................... 104
9.3.3 Bruk av kryptering for å beskytte
informasjon ..................................... 105
9.3.4 Samarbeid om kompetanse ........... 105
9.3.5 Redusere antallet klarerings-
myndigheter ................................... 105
9.3.6 Styrket sikkerhetskultur ................ 106
9.4 Kultur og tradisjon ......................... 106
9.4.1 Forsvarets musikk .......................... 106
9.4.2 Forsvarets museer ......................... 106
9.4.3 Statens kulturhistoriske
eiendommer – de nasjonale
festningsverkene ............................ 106
10 Valg og prioriteringer
i gjennomføringen
2017–2020 .................................. 108
10.1 Gjennomføringskraft ...................... 108
10.2 En enhetlig forsvarssektor ............ 108
10.3 Regjeringens mål for
virksomheten i forsvarssektoren
2017–2020 ....................................... 109
10.3.1 Operative mål .................................. 109
10.3.2 Økonomi og strukturmål ............... 110
10.3.3 Personell- og kompetansemål ....... 112
10.4 Materiell og utrustning .................. 113
10.5 Eiendom, bygg og anlegg .............. 114
10.6 Sentrale suksesskriterier ............... 115
10.6.1 Nærmere om strukturutvikling og
avhengigheter på viktige områder
og implementering ......................... 115
10.6.2 Styring og ledelse i forsvars-
sektoren ........................................... 115
10.6.3 Samfunnskontakt ............................ 116
Forslag til vedtak om Kampkraft
og bærekraft – Langtidsplan for
forsvarssektoren .......................................... 117
Vedlegg
1 Forsvarssjefens kommentarer til
regjeringens anbefaling om den
videre utvikling av Forsvaret ........ 118
Prop. 151 S
(2015–2016)
Proposisjon til Stortinget (forslag til stortingsvedtak)
Kampkraft og bærekraft
Langtidsplan for forsvarssektoren
Tilråding fra Forsvarsdepartementet 17. juni 2016,
godkjent i statsråd samme dag.
(Regjeringen Solberg)
Del I
Rammer og føringer
16 Prop. 151 S 2015–2016
Kampkraft og bærekraft
2015–2016 Prop. 151 S 17
Kampkraft og bærekraft
1 Norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk
Norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk bygger på et
solid internasjonalt rammeverk, et sterkt transat-
lantisk sikkerhetsfellesskap gjennom NATO og
samfunnets samlede bidrag til forsvarsevnen.
Norsk sikkerhet er nært knyttet til internasjonale
utviklingstrekk. Sikkerhets- og forsvarspolitikken
må sette Norge i stand til å svare på utfordringer i
hele krisespekteret fra episodehåndtering i fred,
via sikkerhetspolitisk krise til væpnet konflikt.
Forsvaret er avgjørende for å ivareta norsk sikker-
het og for at Norge skal yte troverdige bidrag til
kollektiv sikkerhet. De fire øvrige etatene i for-
svarssektoren, Forsvarsbygg, Forsvarsmateriell,
Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) og Nasjonal
sikkerhetsmyndighet (NSM) har egne oppdrag,
men alle skal støtte Forsvaret i oppgaveløsingen.
Regjeringen vil sikre et relevant og bærekraf-
tig forsvar for fremtiden. Det må skapes en reell
balanse mellom oppgaver, struktur og økonomi.
Forsvaret må innrettes slik at det er en bedre sam-
menheng mellom oppgavene Forsvaret er pålagt
av Stortinget og regjeringen og de oppgavene For-
svaret i praksis kan løse.
1.1 Sikkerhets- og forsvarspolitiske
mål
Norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk har som
hovedformål å sikre Norges suverenitet, territori-
elle integritet og politiske handlefrihet. Bærebjel-
ken i norsk sikkerhetspolitikk er NATO-alliansen
og det transatlantiske sikkerhetsfellesskapet.
Norge vil bidra til å forebygge væpnet konflikt og
arbeide for at fred og stabilitet ivaretas innenfor
en global, multilateral rettsorden basert på prin-
sippene nedfelt i FN-pakten.
Forsvaret er et grunnleggende og avgjørende
sikkerhetspolitisk virkemiddel for å sikre Norges
suverenitet og norske rettigheter, og for å bevare
norsk handlefrihet. Forsvaret skal sammen med
allierte bidra til avskrekking. Gevinsten ved å true
eller utfordre norsk sikkerhet skal ikke stå i for-
hold til kostnadene det innebærer. Forsvaret skal
bidra til at militære trusler mot Norge ikke opp-
står.
Forsvaret skal sammen med allierte sikre kol-
lektivt forsvar av Norge og allierte mot trusler,
anslag og angrep. Gjennom deltakelse i interna-
sjonale operasjoner og kapasitetsbygging i
utvalgte land, skal Forsvaret forebygge krig og
bidra til sikkerhet og stabilitet.
Forsvaret skal bidra til samfunnssikkerheten
gjennom støtte til, og samarbeid med, sivile
myndigheter i forbindelse med terrorangrep og
andre alvorlige hendelser, ulykker og naturka-
tastrofer.
1.2 Sikkerhetsbegrepet
Utformingen av norsk sikkerhetspolitikk legger til
grunn et sikkerhetsbegrep som omfatter statssik-
kerhet, samfunnssikkerhet og individets sikker-
het. Sikkerhetspolitikkens formål er å ivareta stats-
sikkerheten, som vil si å ivareta statens suverenitet
og integritet, samt å sikre politisk handlefrihet.
Begrepet inkluderer også Norges bidrag til kollek-
tivt forsvar utløst av NATO-traktatens artikkel 5.
Norske myndigheter har også et ansvar for å
ivareta samfunnssikkerheten der sivilbefolknin-
gens trygghet, sentrale samfunnsfunksjoner og
infrastruktur kan være utfordret, men uten at sta-
tens eksistens er truet. Trusler mot individ- og
samfunnssikkerheten, for eksempel i form av ter-
roranslag og angrep i det digitale rom, kan i ytter-
ste konsekvens utvikle seg til å true statssikkerhe-
ten. Dette understreker behovet for tett sikker-
hets- og beredskapssamarbeid på tvers av sektor-
grensene. Totalforsvarskonseptet omfatter gjensi-
dig sivil-militær støtte i hele krisespekteret.
Gjensidig støtte og samarbeid mellom Forsvaret
og det sivile samfunn skal bidra til forebygging,
beredskapsplanlegging og krise- og konsekvens-
håndtering.
Behovet for å beskytte individer eller grupper
av individer mot folkemord, forbrytelser mot
menneskeheten og krigsforbrytelser kan gi grunn-
lag for internasjonal innsats, også med militære
midler.
18 Prop. 151 S 2015–2016
Kampkraft og bærekraft
1.3 Sikkerhets- og forsvarspolitiske
prioriteringer
Norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk må i økende
grad legge til grunn at endringer i våre sikker-
hetspolitiske omgivelser kan komme svært raskt.
Utfordringer mot europeisk og transatlantisk sik-
kerhet må møtes med samarbeid, fasthet og forut-
sigbarhet. Den sikkerhetspolitiske utviklingen
har konsekvenser for vår operative ambisjon, sat-
singen på Forsvaret og internasjonalt samarbeid.
Norge må være i stand til å ta større ansvar for
egen sikkerhet. Forsvarets operative evne må
styrkes.
Ut fra de sikkerhets- og forsvarspolitiske
målene og utviklingstrekkene beskrevet i del I av
proposisjonen, har regjeringen følgende priorite-
ringer for den videre utviklingen av Forsvaret:
– Styrke forsvaret av Norge
– Styrke NATOs kollektive forsvar
– Bidra til internasjonal innsats
– Videreutvikle totalforsvaret
1.3.1 Styrke forsvaret av Norge
Den nasjonale forsvarsevnen skal styrkes. Forsva-
ret av Norge skjer innenfor rammen av NATOs
kollektive forsvar. Tette relasjoner til sentrale alli-
erte, interoperabilitet, øving og trening, tilstede-
værelse og alliert støtte på norsk territorium eller
i vårt nærområde har betydning for vår avskrek-
kingsevne og for norsk og alliert forsvarsevne i
fred, krise og væpnet konflikt. Norsk sikkerhets-
og forsvarspolitikk skal tilstrebe at allierte for-
sterkninger er på plass før en situasjon utvikler
seg til en krise eller væpnet konflikt, og at forsvar-
sinnsatsen skal kunne eskaleres så sømløst som
mulig. Slik tidlig alliert involvering kan imidlertid
ikke forutsettes. NATOs kollektive forsvar legger
til grunn at alle allierte har en god evne til forsvar
av eget territorium, i tråd med NATO-traktatens
artikkel 3. Norge må kunne håndtere sikkerhets-
politiske kriser, anslag og angrep av et visst
omfang selv, og opprettholde en beredskap som
gjør oss i stand til å kunne engasjere en motstan-
der i alle domener. En slik evne vil, sammen med
en tydelig kommunisert forpliktelse om alliert
støtte, virke avskrekkende overfor en potensiell
motstander. Troverdig avskrekking må derfor
bygge på mer alliert øving og trening i fredstid,
evne til å motta alliert støtte og at allierte involve-
res tidligst mulig i en krise.
Forsvaret av Norge er avhengig av at evnen til
situasjonsforståelse, etterretning og krisehåndte-
ring opprettholdes. Den sikkerhetspolitiske og
teknologiske utviklingen gjør at dette krever en
satsing på etterretning og overvåking. Videre skal
Forsvarets reaksjonsevne, kampkraft og utholden-
het bedres. Det skal legges bedre til rette for alli-
erte forsterkninger, bilateralt og flernasjonalt
samarbeid skal styrkes og den militære tilstede-
værelsen og øvings- og treningsaktiviteten skal
økes.
1.3.1.1 Opprettholde situasjonsforståelse og
evne til krisehåndtering
Forsvarets daglige operasjoner i fredstid danner
grunnlaget for å oppdage, avverge og om nødven-
dig håndtere sikkerhetspolitiske episoder og kri-
ser. Evnen til rettidig varsling er utgangspunktet
for god og rask beslutningstaking. God situasjons-
forståelse i våre nærområder er en forutsetning
for å kunne fatte gode beslutninger og for å
anvende Forsvaret best mulig. Gitt den strate-
giske betydningen av nordområdene, er det avgjø-
rende å ha en god evne til overvåking for å kunne
håndtere situasjoner som oppstår, om nødvendig
sammen med allierte. Norge er en maritim nasjon
med ansvar for store havområder, og maritim
overvåking er et premiss for god situasjonsforstå-
else. Etterretningstjenesten skal opprettholde sin
evne til å bidra til at nasjonale myndigheter har
den nødvendige situasjonsforståelsen for å fore-
bygge og håndtere sikkerhetspolitiske episoder
og kriser, og væpnet konflikt. På grunn av den
krevende teknologiske og sikkerhetspolitiske
utviklingen er det nødvendig med en satsing på
etterretning og overvåking for å opprettholde situ-
asjonsforståelsen.
Effektiv krisehåndtering på nasjonalt nivå for-
utsetter at strategiske beslutninger tas raskt på
tvers av sektorer, samt opp mot NATO, FN og
andre samarbeidspartnere når det er relevant.
Den nasjonale forsvarsevnen er avhengig av et
koordinert og øvet krisehåndteringsapparat på
alle nivåer for å samordnede beslutninger mellom
ulike sektorer og mellom politisk og militært nivå.
1.3.1.2 Styrke reaksjonsevne, kampkraft og
utholdenhet
Forsvarets operative evne skal styrkes. Det kan
ikke lenger forutsettes lange varslingstider. Den
operative evnen er et produkt av reaksjonsevne,
kampkraft og utholdenhet. For at Forsvaret i en
krisesituasjon skal kunne reagere tilstrekkelig
raskt, må de operative kapasitetene og understøt-
telsesfunksjonene kunne gjøres tilgjengelige på
kortere tid enn hva tilfellet er i dag. Reaksjons-
2015–2016 Prop. 151 S 19
Kampkraft og bærekraft
evne handler om å kunne være på rett sted, til rett
tid og med rett kapasitet for å oppnå ønsket effekt.
Forsvaret må også ha relevant kampkraft og
utholdenhet til å gjennomføre operasjoner over
tid.
Den sikkerhetspolitiske utviklingen aktualise-
rer utfordringen Forsvaret har hatt over lengre tid
med operativ evne. Reaksjonsevnen, som omfatter
styrkeoppbygging og forflytning til innsatsområ-
der, er ikke tilpasset dagens situasjon. Forsvaret
må kunne klargjøre hele strukturen innenfor gitte
klartider og forflytte styrker fra sine baser på en
rask og effektiv måte. Dette krever en bedre logis-
tikkberedskap, blant annet gjennom et videreutvi-
klet totalforsvarskonsept, slik at sivil støtte i form
av varer og tjenester utløses når det er behov for
det. Forsvaret må også styrke sin kampkraft gjen-
nom å opprettholde et høyt treningsnivå, dra nytte
av ulike våpensystemers komplementære evner
og fortsette å investere i nye, relevante kapasite-
ter. Kampkraft sikres dessuten gjennom å bygge
videre på vår interoperabilitet med allierte. Videre
må Forsvarets utholdenhet styrkes, noe som stil-
ler krav til personell, materiell og logistikk, her-
under evnen til å opprettholde forsyningslinjer.
Det må sikres at norsk militærmakt ikke
enkelt kan settes ut ved å ramme kritisk infra-
struktur. Det er derfor vesentlig å sikre vitale
objekter som er av betydning for forsvaret av
Norge i hele krisespekteret. Aktive beskyttelses-
tiltak, militær infrastruktur, behov for fortifikasjon
og robust kommunikasjonsinfrastruktur er tiltak
som reduserer sårbarheten og understøtter for-
svarsevnen.
Trusler i det digitale rom må oppdages tidlig.
Hele forsvarssektoren må være i stand til å iverk-
sette forebyggende sikkerhetstiltak, og evnen til å
avdekke cyberangrep skal bedres. Evnen til å
håndtere slike angrep, ved å iverksette relevante
mottiltak, skal videreutvikles.
1.3.1.3 Legge til rette for allierte forsterkninger
Forsterkning av Norge med allierte styrker har
vært en viktig forutsetning i norsk sikkerhetspoli-
tikk og strategi gjennom hele etterkrigstiden. En
aktiv alliansepolitikk er derfor grunnleggende vik-
tig. De sikkerhetspolitiske utviklingstrekkene og
økt militær aktivitet i våre nærområder, gjør det
viktigere å knytte NATO og nære allierte tettere
til Norge og norske interesser både i det daglige, i
kriser og i konflikt. USA er Norges viktigste alli-
erte og det bilaterale forholdet har stor betydning
for norsk sikkerhet. Avtalene om amerikansk for-
håndslagring har stor sikkerhetspolitisk og opera-
tiv verdi og er derfor spesielt betydningsfulle. Løs-
ningen er i tillegg kostnadseffektiv, både for USA
og for Norge. Disse avtalene skal videreføres,
videreutvikles og harmoniseres med allierte og
nasjonale planverk, som må øves og trenes.
Forholdene må legges til rette for at alliert
støtte kan komme raskt på plass ved fare for væp-
net konflikt og før en sikkerhetspolitisk krise
eskalerer. Dette forutsetter gode nasjonale og alli-
erte planverk, tydelig beslutningsansvar og klare
kommando- og kontrollforhold. Ved en alvorlig
sikkerhetspolitisk krise eller væpnet konflikt må
Norge ha tilstrekkelig evne til effektivt mottak av
og støtte til allierte forsterkningsstyrker slik at
disse kan delta i operasjoner. En satsing på opera-
tivt samvirke med allierte forsterkningsstyrker er
avgjørende for forsvarsevnen.
1.3.1.4 Styrke bilateralt og flernasjonalt
samarbeid
Norge må prioritere det operative og sikkerhets-
politiske samarbeidet med utvalgte allierte som er
relevante for bilateral og alliert forsterkning av
Norge i sikkerhetspolitisk krise og væpnet kon-
flikt. Løpende samarbeid med nære allierte blir
dessuten stadig viktigere også for å kunne samar-
beide om bidrag til internasjonal krisehåndtering.
Samarbeid vil i økende grad være en forutsetning
for å kunne anskaffe, drifte og operere kapabilite-
ter som Norge har behov for, samt for å sikre
evnen til å operere sammen.
I tillegg til å videreutvikle forholdet til vår vik-
tigste allierte USA, vil Norge også styrke det for-
pliktende bilaterale og flernasjonale samarbeidet
med nære europeiske allierte som Storbritannia,
Tyskland, Frankrike og Nederland. De nordeuro-
peiske landene utgjør et betydelig sikkerhetspoli-
tisk og militært interessefellesskap som støtter
opp om det bredere samarbeidet i NATO. Den
nordeuropeiske sikkerhets- og forsvarspolitiske
dialogen i Northern Group er viktig som et forum
for informasjonsutveksling og tillitsbygging mel-
lom landene i regionen.
Det er viktig med deltakelse i flernasjonale
samarbeidsfora innenfor alliansen, slik som det
britiskledete Joint Expeditionary Force (JEF) og
det tyskledete Framework Nations Concept (FNC).
Samarbeid med andre allierte og partnerland til
NATO prioriteres der dette er i norsk interesse.
Videreutviklingen av det nordiske forsvarssamar-
beidet Nordic Defence Cooperation (NORDEFCO)
fortsetter på områder som gir sikkerhetspolitisk,
kapasitetsmessig og operativt utbytte.
20 Prop. 151 S 2015–2016
Kampkraft og bærekraft
Flernasjonalt samarbeid er et viktig virkemid-
del for å videreutvikle militære kapabiliteter og gi
Norge tilgang til kapabiliteter som er for ressurs-
krevende å realisere på egen hånd. Den sikker-
hetspolitiske utviklingen, teknologiske utviklings-
trekk og behovet for kostnadseffektive løsninger
underbygger behovet for å styrke satsingen på
flernasjonalt forsvarssamarbeid gjennom flere og
mer integrerte samarbeidsløsninger.
Flernasjonalt samarbeid er krevende og støter
ofte på flere hindringer og motforestillinger. Ulike
nasjonale behov og interesser kan tidvis være van-
skelige å forene. Varierende militær tradisjon og
praksis, i tillegg til motstridende industrielle
interesser, er blant de største utfordringene å
finne gode løsninger på. Samarbeid kan også
utfordre mer tradisjonelle oppfatninger av nasjo-
nal suverenitet og operativ autonomi. Dette er
imidlertid interesser og forestillinger som må
utfordres dersom samarbeid skal lykkes.
En styrket satsing på samarbeid innebærer at
forsvarssektorens kapabiliteter og virksomhet må
vurderes i et flernasjonalt perspektiv. Etater og
forsvarsgrener skal i størst mulig utstrekning
søkes videreutviklet i samarbeid med nære alli-
erte. Unntak vil kun være aktuelt i de tilfeller hvor
nasjonalt eierskap med og kontroll av kapabilite-
ten er avgjørende, eller hvor virksomheten ikke
naturlig egner seg for samarbeid.
Samarbeidet skal baseres på grundige analy-
ser og tidlig dialog med aktuelle partnere. For-
svarsplanlegging, operativ planlegging, struktur-
utvikling, investeringer, forskning og utvikling,
øving og trening må ses i lys av muligheter for
flernasjonalt samarbeid. Det skal fra norsk side
utvises villighet til å tilpasse særegne nasjonale
krav. Tilsvarende vilje må utvises fra aktuelle part-
nere om samarbeidet skal lykkes.
1.3.1.5 Økt militær tilstedeværelse og mer øving
og trening
Norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk må vekt-
legge relevant militær tilstedeværelse i land-, sjø-
og luftdomenet. Regelmessig nærvær i form av
daglige operasjoner kommuniserer norske inter-
esser, sikrer nødvendig politisk og militær situa-
sjonsforståelse og gir kortere varslings- og reak-
sjonstid. Det er derfor viktig å prioritere militær
tilstedeværelse med relevant operativ evne i våre
nærområder, særlig i nord, for å skape forutsig-
barhet og stabilitet. Fredstidsnærvær ivaretas i en
kombinasjon mellom operativ aktivitet og øving
og trening med nasjonale, flernasjonale og allierte
styrker. Tilstedeværelse over tid forutsetter at
Forsvaret har relevante baser og relevant infra-
struktur, samt gode øvings- og treningsområder i
strategisk og operativt viktige områder.
Øving og trening, også sammen med allierte
styrker, er et viktig sikkerhetspolitisk virkemiddel
for Norge. Regelmessig alliert øving og trening i
fredstid opprettholder en normalsituasjon med
alliert nærvær i Norge som virker stabiliserende
og forutsigbart. Dette gir samtrening og bidrar til
å styrke interoperabiliteten som allierte operasjo-
ner er avhengig av. Dette bidrar også til å gi alli-
erte verdifull kunnskap om og evne til å operere i
norske nærområder. Regjeringen legger opp til
mer alliert øving og trening på norsk territorium.
Norge må sørge for tilstrekkelig infrastruktur og
vertslandsstøtte for alliert øving og trening. Alli-
ert tilstedeværelse i norske ansvarsområder for-
valtes i henhold til norsk basepolitikk.
1.3.2 Styrke NATOs kollektive forsvar
NATO må ha nødvendig politisk handlekraft og
militær kampkraft for å avskrekke en potensiell
motstander fra å true eller angripe alliansens med-
lemsland. Det er derfor en overordnet prioritet å
styrke NATOs kollektive forsvar (artikkel 5) gjen-
nom å bidra til NATO som forsvarsallianse og som
transatlantisk sikkerhetspolitisk konsultasjons-
forum. Revitaliseringen av NATOs kollektive for-
svarsevne er i tråd med Norges langsiktige priori-
teringer og vil fremdeles stå sentralt i Norges
arbeid opp mot NATO.
Fortsatt amerikansk engasjement og tilstede-
værelse i Europa er viktig. Den sikkerhetspoli-
tiske situasjonen understreker betydningen av en
bedre transatlantisk byrdefordeling – politisk,
militært og økonomisk – ved at europeiske land
øker forsvarsbudsjettene og bidrar med relevante
kapasiteter for å løse militære oppgaver både i og
utenfor alliansens område. Norge vil vektlegge å
bidra med sin andel av NATOs samlede kapabilite-
ter slik at alliansen er i stand til å løse sine opp-
gaver, samt bidra til å følge opp beslutningene fra
Wales-toppmøtet om Readiness Action Plan, beroli-
gelsestiltak og langsiktig tilpasning av alliansen
med relevante bidrag. Det er en målsetning for
Norge å bidra regelmessig og substansielt til
NATOs stående styrker og beredskapsstyrker
med en planhorisont på fem år. Dette gjøres for å
bidra til både operativ og økonomisk forutsigbar-
het.
NATO oppdaterer sine geografiske bered-
skapsplaner, inkludert planene for Norge og de
maritime flankene. Regelmessig alliert aktivitet,
øving og trening på norsk territorium er relevant
2015–2016 Prop. 151 S 21
Kampkraft og bærekraft
for avskrekking og kollektivt forsvar. Dette vil
være rammen når Norge i 2018 er vertskap for
NATOs High Visibility Exercise, Trident Juncture
18. Et forberedt og øvd planverk forbedrer
NATOs evne til å handle raskt i en krisesituasjon
og har også en viktig politisk funksjon fordi det
demonstrerer alliansens vilje og evne til kollektivt
forsvar av medlemslandene. NATOs hurtige reak-
sjonsstyrker skal være et instrument for å demon-
strere og gi troverdighet til alliansens evne og
vilje til å handle med militære maktmidler i hele
alliansens område. Norge vil bidra aktivt til å
styrke alliansen ved å forbedre situasjonsforståel-
sen for hele allianseområdet i NATOs kom-
mandostruktur. Bidrag til å styrke forbindelsen
mellom NATOs kommandostruktur og nasjonale
hovedkvarter vil være en viktig del av dette.
1.3.3 Bidra til internasjonal innsats
Forsvaret skal opprettholde sin evne til internasjo-
nal innsats. Den internasjonale utviklingen tilsier
at det store behovet for internasjonal innsats for
fred, sikkerhet og stabilitet, både i form av inter-
nasjonale operasjoner og kapasitetsbygging, vil
vedvare. Slik støtte kan inkludere sikkerhetssek-
torreform for å bedre et lands evne til å ivareta
egen sikkerhet, men kan også omfatte freds- og
stabiliseringsoperasjoner.
Det er i Norges interesse å bidra til å opprett-
holde internasjonal fred og sikkerhet. Internasjo-
nal innsats i allierte rammer er en investering i
solidariteten som sikrer at også Norge mottar alli-
ert støtte om vi trenger det. I tillegg til deltakelse i
internasjonale operasjoner, inkluderer internasjo-
nal innsats flere typer øving og trening i utlandet,
deltakelse i styrkeregistre, beroligelsestiltak og
kapasitetsbygging. Norge vil særlig søke å gjøre
kapasitetsbygging til et kosteffektivt bidrag i
internasjonal innsats, fortrinnsvis i flernasjonale
rammer. Forsvarets evne til å håndtere øvre del av
krisespekteret i norske nærområder innebærer at
vi har relevante kapasiteter for internasjonale
bidrag. Omfanget av slik deltakelse må imidlertid
ses i lys av tilgjengelighet på personell og materi-
ell og behovet for nasjonal beredskap.
1.3.4 Videreutvikle totalforsvaret
Totalforsvaret omfatter gjensidig sivil-militær
støtte og samarbeid mellom Forsvaret og det
sivile samfunn, og skal bidra til forebygging,
beredskapsplanlegging og krise- og konsekvens-
håndtering i hele krisespekteret. I en alvorlig kri-
sesituasjon og i væpnet konflikt vil Forsvarets
behov for sivil støtte i form av materiell, varer, tje-
nester og tilgang til infrastruktur overstige hva
Forsvaret disponerer til daglig. Det er behov for å
videreutvikle totalforsvaret for at samfunnets sam-
lede ressurser om nødvendig skal kunne mobilise-
res for forsvaret av landet. Sivil støtte er helt nød-
vendig for å opprettholde og videreutvikle rele-
vant forsvarsevne. Støtten fra det sivile samfunn
må, sammen med Forsvarets kapasiteter, kunne
understøtte hele den nasjonale styrkestrukturen
og allierte forsterkningsstyrker samtidig. Totalfor-
svaret utformes i samsvar med folkeretten ved i
nødvendig grad å skille militær virksomhet fra
beskyttelsesverdige sivile persongrupper og
objekter.
Forsvaret spiller også en viktig rolle som støt-
teressurs for sivile beredskapsetater, noe som har
fått økt betydning de siste årene. Forsvarets evne
til å bistå sivile myndigheter ved naturkatastrofer,
ulykker, terroranslag og annen alvorlig kriminali-
tet, skal videreutvikles. Styrking av Forsvarets
operative evne vil også gi styrket evne til å bistå i
sivil krisehåndtering, og dermed forbedre sam-
funnets samlede beredskap. Gjensidig støtte og
samarbeid mellom Forsvaret og det sivile samfun-
net omtales nærmere i kapittel 4.
1.4 Forsvarets oppgaver
Forsvarspolitikken definerer rammene og de
overordnede føringene for Forsvarets utvikling
gjennom å angi Forsvarets oppgaver og ambisjon,
og retning for strukturplanlegging og utvikling av
operativ evne. Dette er en operasjonalisering av
de sikkerhets- og forsvarspolitiske målene og skal
sikre en utvikling slik at Norge har et forsvar som
til enhver tid kan ivareta norsk og alliert sikker-
het.
Sammensetningen av Forsvarets oppgaver
videreføres slik Stortinget vedtok i Innst. 388 S
(2011–2012) til Prop. 73 S. (2011–2012). Det er
viktig med kontinuitet i oppgavesettet, men
beskrivelsen av oppgavene er oppdatert i lys av
den sikkerhetspolitiske utviklingen og regjerin-
gens prioriteringer. Forsvarets oppgaver er Stor-
tingets og regjeringens overordnede oppdrag til
Forsvaret. Forsvarets struktur og operative kapa-
siteter skal utvikles for å kunne løse oppdrag
innenfor rammen av disse. Hver av Forsvarets
oppgaver er ledsaget av en tekst som beskriver
oppgavens innhold og ambisjonsnivå. Helheten av
disse rammene og retningslinjene utgjør Forsva-
rets oppgaver. Oppgavene sammenfattes som føl-
ger:
22 Prop. 151 S 2015–2016
Kampkraft og bærekraft
1. Sikre troverdig avskrekking med basis i
NATOs kollektive forsvar
2. Forsvare Norge og allierte mot alvorlige trus-
ler, anslag og angrep, innenfor rammen av
NATOs kollektive forsvar
3. Avverge og håndtere episoder og sikkerhets-
politiske kriser med nasjonale ressurser, her-
under legge til rette for alliert engasjement
4. Sikre et nasjonalt beslutningsgrunnlag gjen-
nom overvåking og etterretning
5. Hevde norsk suverenitet og suverene rettighe-
ter
6. Ivareta myndighetsutøvelse på avgrensede
områder
7. Delta i flernasjonal krisehåndtering, herunder
fredsoperasjoner
8. Bidra til internasjonalt samarbeid på det sik-
kerhets- og forsvarspolitiske området
9. Bidra til ivaretakelse av samfunnssikkerhet og
andre sentrale samfunnsoppgaver
Oppgave 1 utrykker Forsvarets mest sentrale
funksjon. Forsvaret skal avskrekke potensielle
aggressorer og forhindre at konflikter med bruk
av militære virkemidler oppstår. Ved behov må
Norge sammen med allierte kunne forsvare norsk
og alliert territorium, uttrykt ved oppgave 2 og 3.
Noen av Forsvarets oppgaver har sitt opphav i
nasjonalt ansvar og interesser som knytter seg til
Norge og norske nærområder. Disse oppgavene
må primært løses med nasjonale ressurser. Opp-
gave 3–6 er alle oppgaver som faller inn under
denne kategorien. Andre oppgaver må løses i sam-
arbeid med andre og primært med våre allierte i
NATO. Oppgave 1, 2 og 7 inngår i denne katego-
rien. Oppgave 8 er som oftest knyttet til samar-
beid med allierte, mens oppgave 9 i utgangspunk-
tet er en nasjonal oppgave, selv om også den kan
kreve samarbeid på tvers av landegrensene.
Oppgave 1–7 er dimensjonerende for Forsva-
ret. Med dette menes at Forsvaret må utrustes,
bemannes og ledes spesielt for å løse disse opp-
gavene. Samtidig skal støtte til det sivile samfunn i
større grad være styrende for innretningen og
dimensjoneringen av enkelte kapasiteter i Forsva-
ret. Dette er relevant blant annet ved utforming av
dedikerte oppdrag, beredskapspålegg, lokalise-
ring, krav til opplæring, øving og trening, samt
evne til samvirke med aktører utenfor Forsvaret.
Totalforsvarskonseptet omfatter i dag gjensidig
sivil-militær støtte i hele krisespekteret fra episo-
dehåndtering i fred til krise og væpnet konflikt.
Regjeringen videreutvikler totalforsvaret slik at
samfunnets samlede ressurser i større grad kan
mobiliseres i tilfelle sikkerhetspolitisk krise og
væpnet konflikt. For oppgave 9 er det beskrevet
hvilke kapasiteter Forsvaret kan bidra med til
støtte for sivile myndigheter, og hvilke som er spe-
sielt innrettet for dette formålet.
Det overordnede ambisjonsnivået for Forsva-
rets oppgaver stadfestes hovedsakelig gjennom
beskrivelsen av de enkelte oppgavene. Der beskri-
ves oppgavens innhold sammen med sentrale
evner som Forsvaret trenger for å løse oppgavene.
Disse evnene er også viktige for at Forsvarets inn-
retning og struktur utvikles i tråd med de sikker-
hets- og forsvarspolitiske målene og prioriterin-
gene. Forsvarets innretning og struktur er nær-
mere beskrevet i kapittel 5.
1.4.1 Oppgave 1: Sikre troverdig
avskrekking med basis i NATOs
kollektive forsvar
Forsvarets evne til å løse sine oppgaver, alene og
sammen med allierte, utgjør den samlede forsvars-
evnen. At kostnadene ved å true eller angripe
Norges sikkerhet, territorium eller politiske hand-
lefrihet blir uakseptabelt høye, utgjør en avskrek-
kende effekt. Evnen til å håndtere militære utfor-
dringer skal bidra til at trusler ikke oppstår. Tro-
verdig avskrekking sikres gjennom en aktiv allian-
sepolitikk som er forutsigbar, langsiktig og kon-
fliktforebyggende.
NATO er kjernen i Norges evne til troverdig
avskrekking. Organisasjonens fremste formål har
siden NATO ble grunnlagt vært å forebygge væp-
net konflikt gjennom en tydelig evne og vilje til å
forsvare alliansen med militære midler om nød-
vendig. Forsvaret skal bidra til at NATO forblir
troverdig i våre nærområder. Dette forutsetter
evne til å reagere umiddelbart, effektivt og med
relevante midler dersom Norge utsettes for press,
anslag eller angrep, samt evne til samvirke med
allierte styrker innenfor rammen av NATOs kol-
lektive forsvar.
Forsvaret må kunne møte en rekke utfordrin-
ger. De mest krevende utfordringene innebærer
at Forsvaret må ha evne til å gjennomføre høyin-
tensive stridshandlinger over tid i en nasjonal eller
alliert fellesoperativ ramme. Raske beslutninger
basert på tidlig varsling er viktig for at Forsvaret
umiddelbart skal kunne møte utfordringer. Tidlig
varsling krever at Forsvaret må ha evne til å eta-
blere og vedlikeholde situasjonsforståelse i hele
det norske nærområdet.
Selv om enkelte kapasiteter fremstår som sær-
lig sentrale i et avskrekkingsperspektiv, eksem-
pelvis ubåter, luftvern og et moderne kampflyvå-
pen, vil det norske bidraget til konfliktforebygging
2015–2016 Prop. 151 S 23
Kampkraft og bærekraft
i våre nærområder ikke primært utgjøres av
enkeltkapasiteter, men av Forsvarets samlede res-
surser. Forsvaret må derfor ha evne til samordnet
innsats med flere relevante kapasiteter samtidig.
Videre må Forsvaret kunne beskytte egne mili-
tære objekter og eget militært materiell for å sikre
tilgjengelighet i en gitt situasjon.
Tilstedeværelse gjennom regelmessig øving
og trening, samt permanente norske baser,
demonstrerer evne og vilje til å forsvare landet.
Forsvaret må derfor drive jevnlig øving og trening
i hele det norske nærområdet og legge til rette for
øving og trening med allierte. Dette bidrar til sta-
bilitet og forutsigbarhet i våre nærområder.
1.4.2 Oppgave 2: Forsvare Norge og allierte
motalvorligetrusler,anslag ogangrep,
innenfor rammen av NATOs kollektive
forsvar
NATO er rammen for det kollektive forsvaret av
Norge og våre allierte. Forsvaret skal sammen
med våre allierte håndtere trusler, anslag og
angrep mot Norge og andre land i NATO og hin-
dre at fiendtlige aktører tar seg til rette på norsk
eller våre alliertes territorium eller utfordrer vår
suverenitet. Dette omfatter både statlige og ikke-
statlige aktører som skaper eller truer med å
skape så omfattende skade at det er aktuelt for
NATO å iverksette kollektive forsvarstiltak.
Forsvar av norsk territorium mot alvorlige
trusler, anslag og angrep gjennomføres som inte-
grerte allierte fellesoperasjoner ledet av NATO,
der norske styrker inngår i en bred alliert innsats.
Allierte operasjoner vil ledes av NATOs kom-
mandostruktur. Forsvarets kommando- og kon-
trollstruktur må både kunne samvirke med denne
og samtidig være i stand til effektiv ledelse av
nasjonale styrker som ikke avgis til NATO. Intero-
perabilitet og evne til samvirke med NATOs kom-
mandostruktur og andre allierte styrkebidrag er
derfor avgjørende. Forsvaret må tilrettelegge for
mottak og understøttelse av allierte forsterknin-
ger. Planverk for mottak av allierte forsterkninger
må holdes oppdatert, øves og trenes. Forsvaret
må videre ha evne til å beskytte infrastrukturen
som kreves for å motta slike forsterkninger.
Den kollektive forsvarsforpliktelsen er gjensi-
dig, og på grunn av den sikkerhetspolitiske situa-
sjonen har NATO styrket samarbeidet om bered-
skap og stående styrker. Norge bidrar aktivt og
Forsvaret må kunne stille med norske styrker til
kollektivt forsvar i andre NATO-land. Utgangs-
punktet for norsk deltakelse er styrker som er inn-
meldt til NATOs reaksjonsstyrker, NATOs stå-
ende maritime styrker og luftstyrker på spesiell
beredskap. Nasjonale bidrag til disse styrkene er
viktige for at NATO-landene sammen skal være i
stand til å opprettholde høy beredskap og god for-
svarsevne. Forsvaret må ha evne til å forflytte sine
bidrag til det aktuelle operasjonsområdet. Norge
vil tilstrebe å stille relevante norske styrkebidrag
sammen med våre nærmeste allierte.
Hæren skal kunne bidra regelmessig til
NATOs reaksjonsstyrker og Sjøforsvaret skal
kunne bidra regelmessig til NATOs stående mari-
time styrker, herunder tidvis kunne lede slike
styrker. Luftforsvaret skal regelmessig bidra med
enheter eller enkeltplattformer fra hele luftfor-
svarsstrukturen. Luftforsvarets evne til å bidra
med kampfly vil være begrenset i en overgangspe-
riode frem til F-35 er innfaset. Forsvarets spesial-
styrker skal i perioder kunne stille med selvsten-
dige styrkebidrag.
Dersom kollektivt forsvar i NATO iverksettes
kan norske styrkebidrag økes utover dette. Styr-
kebidragene må ha evne til å inngå i og gjennom-
føre høyintensive stridshandlinger over tid i en
alliert fellesoperativ ramme.
1.4.3 Oppgave 3: Avverge og håndtere
episoder og sikkerhetspolitiske kriser
med nasjonale ressurser, herunder
legge til rette for alliert engasjement
Forsvaret skal kunne håndtere sikkerhetspoli-
tiske kriser og anslag av et visst omfang. Episoder
og kriser som håndteres nasjonalt skal kunne
bringes under kontroll, eventuelt parallelt med at
norske myndigheter involverer alliansen. Selv om
større militære utfordringer må håndteres med
allierte forsterkninger, skal Forsvaret kunne møte
trusler på en troverdig og relevant måte, også før
allierte involveres. Krisehåndteringsoperasjoner
må sømløst kunne gå over til kollektivt forsvar.
Evnen til å etablere og vedlikeholde situasjons-
forståelse i norske nærområder er en forutsetning
for å kunne møte kriser på en effektiv måte. God
situasjonsforståelse innenfor land-, sjø-, luft- og
cyberdomenet er nødvendig for å sikre et rettidig
og godt beslutningsgrunnlag. Relevant militær til-
stedeværelse er også av stor betydning, siden
dette markerer norske interesser og styrker
evnen til å håndtere episoder og kriser opp til et
visst nivå uten innsetting av ytterligere militære
kapasiteter.
Ulike krisesituasjoner krever fleksible kapasi-
teter med god reaksjonsevne og kan medføre at
Forsvaret må engasjere en motstander militært
for å beskytte norsk suverenitet. Militære opera-
24 Prop. 151 S 2015–2016
Kampkraft og bærekraft
sjoner krever en nødvendig grad av kontroll i
land-, sjø- og luftdomenet og et nasjonalt forsvar
må ha evne til å etablere denne graden av kontroll.
Videre vil militære operasjoner kreve tilgang til
cyberdomenet og kontroll med egen informa-
sjonsinfrastruktur.
En krise eller væpnet konflikt kan pågå over
tid, og evne til logistisk understøttelse er derfor
kritisk for Forsvarets operative evne. En krise
eller væpnet konfliktsituasjon krever evne til å
lede fellesoperasjoner både på operasjonelt og tak-
tisk nivå, samt evne til samarbeid med sivile aktø-
rer. En krise kan ramme flere deler av samfunnet
og utfordre nasjonens evne til tverrsektoriell kri-
sehåndtering. Forsvaret er avhengig av støtte fra
og tett samarbeid med det sivile samfunn for å
løse en rekke av Forsvarets oppgaver. Raske stra-
tegiske beslutninger er helt nødvendige for effek-
tiv utnyttelse av Forsvarets evne til å avverge og
håndtere episoder og sikkerhetspolitiske kriser.
1.4.4 Oppgave 4: Sikre et nasjonalt beslut-
ningsgrunnlaggjennomovervåkingog
etterretning
Forsvaret må ha selvstendig evne til å drive etter-
retning for å etablere og vedlikeholde situasjons-
forståelse i norske nær- og interesseområder. For-
svarets overvåkings- og etterretningsvirksomhet
skal opprettholde en god situasjonsforståelse,
som et grunnlag for rettidige beslutninger av poli-
tiske myndigheter og Forsvarets ledelse. Opp-
gaven forutsetter derfor en enhetlig etterretnings-
kapasitet i Forsvaret fra strategisk til taktisk nivå.
Norge må gjennom sin overvåkings- og etterret-
ningsvirksomhet være i stand til å gi rettidig vars-
ling om situasjoner og utviklingstrekk som er av
betydning for norsk suverenitet og norske interes-
ser. Norge skal ha en selvstendig evne til å drive
etterretning i egne nærområder, herunder i land-,
sjø-, luft- og cyberdomenet. Hele Forsvarets ope-
rative struktur skal kunne bidra med å innhente,
sammenfatte, analysere og videreformidle infor-
masjon. Den nasjonale etterretningskapasiteten
skal også støtte operasjoner hjemme og ute på
operasjonelt og taktisk nivå.
Effektiv overvåking av norske nær- og interes-
seområder er ikke bare en forutsetning for at For-
svaret kan gjennomføre sine øvrige oppgaver,
men det er også sentralt som bidrag til en god
situasjonsforståelse i NATO. Dette er et betydelig
norsk bidrag til alliansen. Norge må derfor ha
evne til effektivt å utveksle etterretninger av
betydning for Norge, NATO og andre partner-
land.
Innenfor rammen av NATOs integrerte luftfor-
svar må Forsvaret kontinuerlig kunne overvåke
norsk luftrom og tilstøtende områder. Forsvaret
må også ha evne til å overvåke utvalgt aktivitet i
sjøterritoriet, inkludert under vann og i utvalgte
geografiske områder til sjøs hvor Norge har juris-
diksjon. Sjøforsvaret og Luftforsvaret bidrar
regelmessig til slik overvåking, og ved behov skal
ulike kapasiteter kunne settes sammen for konti-
nuerlig sanntidsovervåking av avgrensede havom-
råder.
Forsvaret må ha evne til kontinuerlig sanntids-
overvåking i deler av landterritoriet, i første rekke
langs grensen til Russland, hvor Grensevakten
har en viktig rolle. Forsvaret må videre ha evne til
å drive etterretning og overvåking i det digitale
rom. Forsvaret skal kunne utveksle informasjon
og vurderinger med øvrige etater og sektorer i
samsvar med etablert regelverk, så vel som med
allierte og partnere.
1.4.5 Oppgave5:Hevdenorsksuverenitetog
suverene rettigheter
Forsvaret skal hevde norsk suverenitet og verne
om Norges interesser. Det innebærer blant annet
å hindre urettmessige inngrep fra stater og ikke-
statlige aktører som direkte eller indirekte utfor-
drer norsk suverenitet eller norske suverene ret-
tigheter. Forsvaret skal kunne håndtere begren-
sede episoder, hindre at uvedkommende aktører
får adgang til norsk territorium og avverge at
vitale samfunnsinteresser settes i fare. Oppgaven
omfatter også sikring av norske utenriksstasjoner
og norsk skipsfart ved behov.
Forsvaret må på kort varsel kunne håndtere
ulike typer krenkelser av norsk suverenitet, også
når flere slike situasjoner oppstår samtidig. For-
svaret må ha tilstrekkelige ressurser til både å
overvåke aktiviteten i norske nærområder og til å
kunne være tilstede på kort varsel med egnede
enheter forberedt på å utøve tvangsmakt både til
lands, til havs og i luften dersom nødvendig.
Gjennom sin tilstedeværelse i prioriterte sjø-
områder, har Kystvakten en viktig funksjon med
hensyn til å hevde suverenitet til sjøs. I luftrom-
met ivaretas oppgaven innenfor rammen av
NATOs integrerte luftforsvar, der Forsvaret
bidrar med luftovervåking og kampfly som står på
kontinuerlig beredskap. Gjennom tilstedeværelse
og informasjonsinnhenting har Grensevakten
evne til å reagere mot krenkelser av norsk suvere-
nitet langs den norsk-russiske grensen. Videre
besørger HM Kongens Garde rutinemessig vakt-
hold og sikring av kongehuset.
2015–2016 Prop. 151 S 25
Kampkraft og bærekraft
1.4.6 Oppgave 6: Ivareta myndighets-
utøvelse på avgrensede områder
Myndighetsutøvelse er håndheving av rettslige
påbud, forbud og vilkår rettet mot enkeltpersoner
eller andre private aktører. Dette er en nasjonal
oppgave som normalt ivaretas av politiet og andre
sivile myndigheter, men på to hovedområder er
Forsvaret tildelt særlig myndighet og ansvar: Res-
surskontroll og annen myndighetsutøvelse til
havs, samt grenseoppsyn langs den norsk-rus-
siske grensen. Dette omfatter også forebyggende
tiltak. Forsvaret ivaretar sin rolle på disse feltene i
nært samarbeid med andre offentlige etater.
Myndighetsutøvelse i nord vil være en sentral
oppgave for Forsvaret også i årene fremover.
Potensielle konsekvenser av fortsatt issmelting i
Arktis, slik som mulig økt aktivitet og ressursut-
nyttelse i området, vil kunne forsterke dette. For-
svaret må derfor ha evne til raskt å oppdage og
reagere på brudd på norske lover og regler på de
områder der Forsvaret er tildelt slik myndighet.
Denne myndighetsutøvelsen må være tilstrekke-
lig tydelig og konsekvent for å ha en preventiv
effekt overfor aktører som bevisst utfordrer norsk
lov- og regelverk.
På fiskeriområdet innebærer dette evne til å
utøve ressurskontroll gjennom effektiv overvå-
king, relevant tilstedeværelse og jevnlige inspek-
sjoner i alle områder der det foregår fangst og
fiske. Dette gjelder særlig områder med stor akti-
vitet, både i nordområdene og i Nordsjøen. Kyst-
vakten ivaretar myndighetsutøvelse i norsk øko-
nomisk sone, fiskerisonen ved Jan Mayen og fis-
kevernsonen rundt Svalbard, og støttes med over-
våking fra satellitter, fly, helikoptre og andre mili-
tære fartøy.
Grensevakten har en militær rolle. I tillegg
gjenspeiler ambisjonsnivået for Grensevakten
Norges internasjonale forpliktelser i Schen-
gensamarbeidet og baseres på komplementære
tiltak, inkludert evne til kontinuerlig overvåking,
rutinemessig patruljering og situasjonsbestemte
utrykninger i samarbeid med politiet og grense-
kommissæren.
1.4.7 Oppgave 7: Delta i flernasjonal
krisehåndtering, herunder
fredsoperasjoner
Utfordringene internasjonalt tilsier at det vil være
behov for internasjonal innsats for fred, sikkerhet
og stabilitet også i årene fremover. Forsvaret må
ha evne til å bidra med relevante kapabiliteter ute,
inkludert i flernasjonale øvelser, beroligelsestil-
tak, kapasitetsbygging, preventive stabiliserings-
operasjoner, mer tradisjonelle fredsbevarende
operasjoner og fredsopprettende operasjoner.
Slike bidrag er del av det felles ansvaret for fred
og sikkerhet Norge må være med og bære.
Omfanget av internasjonal innsats må vurderes
mot tilgjengelighet og behovet for nasjonal bered-
skap.
Norske styrker vil normalt bidra innenfor et
multilateralt rammeverk, der NATO og FN vil
være de viktigste aktørene. Norge skal også ha
militær kapasitet til å bidra i EU- eller koalisjons-
operasjoner. Norsk deltakelse i flernasjonal krise-
håndtering skal ha folkerettslig forankring. Kjønn-
sperspektivet skal ivaretas i all internasjonal inn-
sats, i tråd med FN-resolusjon 1325 om kvinner,
fred og sikkerhet og regjeringens handlingsplan
på området. Beskyttelse av sivile må ses i sam-
menheng med dette.
Innenfor en styrkestruktur med begrenset
omfang må flest mulig av Forsvarets kapasiteter
være anvendbare både hjemme og ute. For at
dette skal være mulig, må norske enheter og alt
fast tilsatt militært personell, samt enkelte katego-
rier sivile, som hovedregel være disponible for
oppdrag både nasjonalt og i utlandet.
Norske styrker må kunne samvirke effektivt
med allierte styrker og partnere i internasjonale
oppdrag. Dette stiller krav til mobilitet, ildkraft og
egenbeskyttelse. Videre må Forsvaret kunne stille
styrker til internasjonale operasjoner på kort var-
sel og samtidig ha tilstrekkelig utholdenhet til å
stå sammen med allierte og partnere i et opera-
sjonsområde over tid. For å kunne ha en slik
utholdenhet, må Forsvaret trekke på bidrag fra
alle forsvarsgrener og felleskapasiteter. Byrde-
fordeling internt i Forsvaret må tilstrebes i slike
operasjoner.
Hæren, Sjøforsvaret og Luftforsvaret skal
kunne levere oppdragstilpassede styrkebidrag,
mindre enheter eller enkeltplattformer for en peri-
ode innenfor en flernasjonal ramme. Forsvarets
spesialstyrker skal kunne bidra med selvstendige
styrkebidrag. Fellesavdelingene, herunder logis-
tikk og støtte, skal kunne understøtte styrkene i
det omfang som beskrevet over, i inntil tre opera-
sjoner eller tre geografisk adskilte operasjonsom-
råder samtidig.
Forsvaret må ha tilgang på strategisk mobilitet
for raskt å kunne plassere ut eller trekke tilbake
styrker. Forsvaret må videre kunne ivareta nasjo-
nalt medisinsk ansvar for norsk personell som del-
tar i militære operasjoner i utlandet.
26 Prop. 151 S 2015–2016
Kampkraft og bærekraft
1.4.8 Oppgave 8: Bidra til internasjonalt
samarbeid på det sikkerhets- og
forsvarspolitiske området
Forsvaret skal bidra med støtte til internasjonalt
militært samarbeid som et ledd i arbeidet med å
skape fred og stabilitet, herunder arbeidet med å
forhindre at masseødeleggelsesvåpen og tilhø-
rende leveringsmidler blir tilgjengelige for aktø-
rer som utgjør en potensiell trussel mot norsk og
internasjonal sikkerhet. Dette inkluderer tiltak
som informasjonsinnsamling, analyse, rustnings-
kontroll, tillitsskapende aktiviteter og verifikasjon.
Videre omfatter oppgaven opplæring i og bidrag
til sikkerhetssektorreform og kapasitetsbygging
hos utvalgte land. Dette skal bidra til oppbygging
av samarbeidspartnernes evne til å bidra til inter-
nasjonal sikkerhet og internasjonalt samarbeid,
samt evne til å reformere og sikre demokratisk
kontroll over egne forsvarssektorer.
Forsvaret koordinerer de pålagte militære
bidragene til internasjonalt samarbeid på det sik-
kerhets- og forsvarspolitiske området, og hele for-
svarssektoren skal kunne bidra til utøvelsen. Inn-
satsen innrettes mot å ivareta Norges internasjo-
nale forpliktelser og ivaretas gjennom militær
representasjon ved en rekke norske utenrikssta-
sjoner og i militære hovedkvarter, som oppfølging
av de bilaterale og multilaterale samarbeidsavtaler
Forsvarsdepartementet og Forsvaret har etablert
med en rekke land. I tillegg gjennomføres besøk,
utveksling av personell og konkrete samarbeids-
aktiviteter på ulike nivåer. Etterretningstjenestens
innhenting og vurderinger og Forsvarets aktive
oppfølging av avtaler om nedrustning og tillitsska-
pende tiltak er også viktig.
1.4.9 Oppgave 9: Bidra til ivaretakelse av
samfunnssikkerhet og andre sentrale
samfunnsoppgaver
Forsvaret bidrar til samfunnssikkerhet på en
rekke områder, basert på totalforsvarskonseptet.
Konseptet bygger på prinsippet om gjensidig sivil-
militær støtte og samarbeid i hele krisespekteret
fra fred via sikkerhetspolitisk krise til væpnet kon-
flikt. Totalforsvarskonseptet omfatter derfor både
militær støtte til det sivile samfunn og sivil støtte
til Forsvaret, og virker ved utfordringer mot sam-
funnssikkerheten så vel som mot statssikkerhe-
ten. Forsvaret skal, som en del av totalforsvarsord-
ningen, kunne støtte det sivile samfunn med å
forebygge, beredskapsplanlegge, krisehåndtere
og konsekvenshåndtere terrorangrep og annen
alvorlig kriminalitet, ulykker og naturkatastrofer.
Forsvarets bidrag til samfunnssikkerhet gir
også bedre evne til å ivareta norsk statssikkerhet
fordi et fungerende sivilsamfunn og en robust
samfunnssikkerhet er viktige grunnlag for et fun-
gerende militært forsvar. Forsvaret er avhengig av
at samfunnet fungerer mest mulig normalt også i
krise og væpnet konflikt. Forsvarets bistand skjer
etter anmodning og er normalt aktuelt når de
sivile myndigheter, som har primæransvaret for å
ivareta samfunnssikkerheten, ikke har tilstrekke-
lige ressurser til å håndtere situasjonen.
Alle Forsvarets tilgjengelige ressurser skal
kunne bistå i sivil krisehåndtering, avhengig av
den faktiske situasjonen og sivile myndigheters
behov. Likevel skal Forsvaret først og fremst prio-
ritere sine militære primæroppgaver. Dette er
oppgaver som bare Forsvaret er i stand til å iva-
reta. Militære kapasiteter bør ikke bli bundet for
sivil beredskap på en måte som går utover den
militære beredskapen.
Noen av Forsvarets kapasiteter er særlig rele-
vante og spesielt innrettet mot bistand til det sivile
samfunn innenfor søk- og redningstjeneste og i en
terrorsituasjon. Forsvarets spesialstyrker og For-
svarets helikopterkapasitet har dedikerte oppdrag
og beredskap som innebærer at sivile myndig-
heters behov for bistand delvis er bestemmende
for organisering, utrustning, bemanning og tre-
ning av disse kapasitetene. Det gjelder også i noen
grad for Heimevernet.
I tillegg til bistand til samfunnssikkerhet etter
anmodning fra sivile myndigheter, ivaretar For-
svaret på flere områder også løpende bidrag til
sentrale samfunnsoppgaver som en vesentlig del
av sin portefølje. Disse oppgavene påvirker enhe-
tenes innretning og aktivitet. Eksempler på dette
er Kystvakten, Grensevakten, HM Kongens
Garde og Etterretningstjenesten. På disse områ-
dene bidrar Forsvaret daglig med betydelig støtte
til det sivile samfunn.
1.5 Prinsipper for innretningen av
forsvarsstrukturen
Regjeringen legger fire prinsipper til grunn for sin
anbefaling om den videre utviklingen av forsvars-
sektoren. For det første må det skapes en reell
balanse mellom oppgaver, struktur og økonomi.
En historisk styrking av bevilgningsnivået er
avgjørende for å sikre dette. Men selv med en
betydelig økt økonomisk ramme er det også nød-
vendig med strukturendringer og videre effektivi-
sering, for å møte endrede operative behov og slik
at fellesskapets ressurser i enda større grad enn i
2015–2016 Prop. 151 S 27
Kampkraft og bærekraft
dag rettes mot de viktigste oppgavene og kapasi-
tetene. Regjeringen tar høyde for mer presise og
realistiske beregninger av kostnadsutviklingen for
kapasitetene som inngår i den anbefalte struktu-
ren enn det som har ligget til grunn for tidligere
langtidsplaner.
For det andre vektlegger regjeringen at
endringer i Forsvaret skal skje innenfor en helhet-
lig ramme. I et moderne, nettverksbasert forsvar
består forsvarsevnen av mer enn summen av
enkeltelementenes kapasitet. Å sikre en balanse
innad i Forsvaret slik at de ulike strukturelemen-
tene gir en gjensidig forsterkende effekt er derfor
nødvendig for å få størst mulig forsvarsevne
innenfor de økonomiske rammene. Hvilken sam-
mensetning av strukturen som utgjør et balansert
forsvar avhenger av en rekke faktorer som er i sta-
dig endring. Den må vurderes uavhengig av for-
svarsgrenenes relative størrelse. En helhetlig
ramme må derfor være styrende for valg av kapa-
siteter og lokasjoner. Alternativet er at forsvars-
strukturen blir summen av akkumulerte, isolerte
beslutninger. Da vil muligheten til samvirke og
gjensidig forsterkning mellom de ulike kapasite-
tene bli diktert av andre hensyn enn de operative.
For det tredje er det en sentral målsetning for
regjeringen å sikre en bedre sammenheng mel-
lom hva Forsvaret forutsettes å kunne gjøre og
hva Forsvaret i realiteten kan gjøre. Regjeringen
vektlegger derfor økt realisme i forsvarsplanleg-
gingen, slik at den operative evnen, tilgjengelig-
heten og beredskapen styrkes reelt. Strukturtabel-
ler hjelper lite dersom ikke styrkene faktisk kan
anvendes til det de er forventet å gjøre. Store
investeringer i militære kapasiteter, som av øko-
nomiske hensyn ikke utnyttes optimalt, bidrar
også til å svekke Forsvarets troverdighet. Noen av
de største utfordringene i dagens Forsvar er knyt-
tet til drift og gir seg utslag i utilstrekkelig vedlike-
hold og beredskapslogistikk, samt manglende
bemanning, tilstedeværelse, trening og øving.
Disse utfordringene er bygget opp over lang tid.
Et av de største økonomiske løftene i denne lang-
tidsplanen vil være at det legges inn høyere og
mer realistiske driftskostnader til bemanning,
aktivitet, øving og trening. Dette er samtidig et av
de viktigste tiltakene for at Forsvaret faktisk skal
kunne løse oppgavene samfunnet forutsetter at
det skal gjøre. Fremfor å videreføre struktur eller
anskaffe systemer som i praksis ikke kan driftes
på en måte som gir reell operativ evne, anbefaler
regjeringen å bruke ressursene på bemanning,
vedlikehold og trening av prioriterte kapasiteter.
For det fjerde må beslutninger la seg under-
bygge i et langsiktig perspektiv. I et moderne for-
svar er alle beslutninger om personell, materiell
og infrastruktur så kostnadskrevende og langsik-
tige at kostnadene i hele levetiden må være plan-
lagt for. Ensidig konsentrasjon om den neste
beslutningen eller fireårsperioden, uten at denne
ses i et helhetlig og langsiktig perspektiv, øker
sannsynligheten for feilinvesteringer. Det langsik-
tige kostnadsbildet må vurderes nøye i forbin-
delse med store investeringer, og investerings-
kostnader i et kortere perspektiv må ses i sam-
menheng med gevinsten i operativ evne over tid.
Regjeringen har derfor vurdert det kortsiktige så
vel som et mer langsiktig kostnadsbilde, og realis-
tiske kostnader i hele kapasitetenes levetid er lagt
til grunn.
28 Prop. 151 S 2015–2016
Kampkraft og bærekraft
2 Rammebetingelser og utviklingstrekk
Rammebetingelsene for norsk sikkerhet er forver-
ret siden forrige langtidsplan for forsvarssektoren
ble utarbeidet. Den sikkerhetspolitiske situasjo-
nen i vår del av verden er i sum mer krevende enn
på lenge. Store utfordringer tett på NATOs
ansvarsområde kan få direkte konsekvenser for
norsk og alliert sikkerhet. Disse kommer i tillegg
til utfordringer i europeiske land og allerede
eksisterende sikkerhetsutfordringer knyttet til
globale utviklingstrekk. De store utfordringene
tilsier at Norge og allierte land må styrke forsvars-
evnen.
Generelle samfunnstrender har også betyd-
ning for Forsvaret. Sikkerhets- og forsvarspoli-
tiske utviklingstrekk påvirkes av politisk, teknolo-
gisk, økonomisk og demografisk utvikling og av
klimaendringer. Dette fordrer tilpasningsevne på
alle nivåer i sektoren og for den langsiktige for-
svarsplanleggingen.
2.1 Globale utviklingstrekk
Verdens økonomiske tyngdepunkt er i endring.
Stater med voksende økonomier utfordrer vestlige
lands posisjon i internasjonal politikk. Dette bidrar
til en global, så vel som regional maktforskyvning.
Noen fremvoksende stormakter kjennetegnes av
autoritært styresett, markedsøkonomi og styrket
militær evne som samlet for noen stater kan frem-
stå som et alternativ til demokratiske verdier. Den
økonomiske og politiske utviklingen skaper rom
for stormaktsrivalisering. Folkerettsbrudd og
uenighet om mål og midler i internasjonalt samar-
beid for fred og stabilitet undergraver internasjo-
nal sikkerhet. Disse globale utviklingstrekkene vil
trolig prege verden i lang tid fremover, og vil også
påvirke norske nærområder og interesser. Norske
interesser er ikke tjent med at internasjonale spil-
leregler utfordres eller brytes av aktører som set-
ter makt foran rett. Den sikkerhetspolitiske situa-
sjonen blir stadig mer kompleks og uforutsigbar,
og endringer kan skje raskt og uten tydelig varsel.
2.1.1 Europa
Europa er i endring. Kombinasjonen av krevende
interne og eksterne utviklingstrekk legger press
på politikk, økonomi, samhold og evnen til å møte
dyptgripende utfordringer med gode og effektive
virkemidler. Den største flyktningkrisen siden
andre verdenskrig kommer på toppen av økono-
miske og sosiale utfordringer som allerede eksis-
terer i mange europeiske land. Politisk polarise-
ring, radikalisering og ekstremisme på vårt eget
kontinent forsterkes av den sosiale og politiske
utviklingen og ytre aktørers påvirkning. Europa
står overfor betydelige utfordringer som direkte
og indirekte påvirker sikkerhetspolitikken. Evnen
til å fatte gode beslutninger og evnen til å samles
om felles handlemåter som gagner alle er satt
under press av det sammensatte utfordringsbil-
det. EU og NATO har i lang tid vært de sentrale
internasjonale fora for et tett og løpende samar-
beid mellom landene i regionen, og bidrar slik til
stabilitet. NATOs rolle og utvikling, sammen med
USAs videre engasjement i NATO, er avgjørende
for europeisk sikkerhet. Alliansen er et tydelig
uttrykk for det transatlantiske forholdet og USAs
betydning for europeisk sikkerhet.
2.1.2 Russland
Russlands økte militære evne og maktbruk utgjør
den mest sentrale endringen i Norges sikkerhets-
politiske omgivelser siden forrige langtidsplan.
Gjennom krigen i Georgia i 2008, den folke-
rettsstridige anneksjonen av Krim våren 2014 og
destabiliseringen av Øst-Ukraina har russiske
makthavere over tid vist vilje og evne til å bruke et
bredt spekter av virkemidler, inkludert militær-
makt, for å opprettholde politisk dominans og inn-
flytelse.
Russiske sikkerhetsstrategier og militære dok-
triner viser at myndighetene ønsker innflytelse i
russiske nærområder. Dette innebærer spesielt å
hindre ytterligere NATO-utvidelse østover og eta-
blering av baser og utplassering av militært utstyr
i disse områdene. Russiske ledere gir uttrykk for
manglende tillit til vestlige lands intensjoner, sær-
2015–2016 Prop. 151 S 29
Kampkraft og bærekraft
lig når det gjelder NATOs rolle i Baltikum og i
Øst-Europa. Russiske myndigheter uttrykker
også misnøye med at vestlige land ikke tar hensyn
i områder Moskva anser som sin legitime
«interessesfære». Slik bidrar Russland til å under-
minere selvstendige staters rett til selvbestem-
melse.
Russland har som ambisjon å gjenetablere lan-
det som en stormakt. Militært innebærer dette en
russisk ambisjon om å ha en troverdig regional og
global strategisk avskrekkingsevne med kjernevå-
pen, samt tilstrekkelig konvensjonell evne til å
unngå eller håndtere en konflikt. Russlands bruk
av militærmakt i Syria illustrerer deres globale
stormaktsambisjoner og strategiske interesser i
Midtøsten. Ikke siden tilbaketrekningen fra Afg-
hanistan i 1989 har Russland gjennomført mili-
tære operasjoner utenfor det tidligere sovjetområ-
det.
Gjennom militærreformen som ble igangsatt i
2008 har Russland investert tungt i militærmak-
ten. Den politiske viljen til å prioritere forsvar har
fortsatt til tross for nedgangen i økonomien. Den
betydelige styrkingen av landets militære evne er
demonstrert gjennom øvelser og militære opera-
sjoner. Moderniseringen vil trolig fortsette å
styrke russisk konvensjonell militær kapasitet i
tiden fremover. Russland har styrket sin kjernevå-
penkapasitet, som gjennom mange år har spilt en
viktig rolle i det russiske forsvarskonseptet. Den
militære reaksjonsevnen er styrket gjennom økt
evne til rask forflytning av styrker, høyere bered-
skap for deler av den militære strukturen og
effektivisering av kommando- og kontrollstruktu-
ren. Dette gir betydelig redusert russisk reak-
sjonstid og potensielt svært kort varslingstid for
motparten i en eventuell konflikt. Reaksjonstiden
avhenger av type innsats, men vil kunne variere
fra uker ned mot mindre enn timer. I løpet av det
neste tiåret vil den russiske militærmakten dispo-
nere flere typer kryssermissiler med lang rekke-
vidde, stor presisjon og høy gjennomtrengings-
evne. De langtrekkende presisjonsvåpnene setter
Russland i stand til å gjennomføre angrep fra store
avstander, og med kort varslingstid.
Russland utgjør i dag ikke en militær trussel
mot Norge. Likevel forsterker Russlands militære
utvikling asymmetrien i forholdet til Norge. Kom-
binasjonen av russisk militær utvikling og en mer
uforutsigbar politisk opptreden, gjør at Russland
fremdeles er en sentral faktor i norsk for-
svarsplanlegging. Russland anser ikke Norge for å
være en del av sin såkalte «interessesfære». Rus-
siske handlinger i Ukraina har derfor ikke en
direkte overføringsverdi til norske forhold. Like-
vel vil den russiske fremgangsmåten, med kombi-
nasjoner av åpenlyse og fordekte, militære og
ikke-militære virkemidler, kunne være represent-
ativ for hvordan Russland vil kunne opptre i en
kompleks krise også i våre nærområder. En poten-
siell krise vil trolig ikke starte i Norges nærområ-
der, men kan få konsekvenser der.
Gitt det anstrengte forholdet mellom NATO
og Russland er det avgjørende å unngå misforstå-
elser. For å ivareta sikkerheten i sjøområdene i
nord og ivareta stabilitet og forutsigbarhet i våre
nærområder har regjeringen derfor opprettholdt
den direkte linjen mellom Forsvarets operative
hovedkvarter (FOH) og den russiske Nordflåten,
samvirket innenfor kystvakt og grensevakt, sam-
arbeidet om søk og redning og mekanismene i
Incidents at Sea-avtalen. For å motvirke en fortsatt
negativ utvikling mellom Russland og NATO og
unngå misforståelser i forbindelse med øving og
trening, er det viktig å videreføre og oppdatere
eksisterende avtaler og etablere nye mekanismer
som bidrar til åpenhet og forutsigbarhet om mili-
tær aktivitet. Wien-dokumentet, avtalen om åpne
luftrom (Open Skies) og avtalen om konvensjo-
nelle styrker i Europa (CFE), er slike eksisterende
mekanismer. Russland suspenderte imidlertid
CFE-avtalen ensidig i 2007, og NATO sluttet å
dele informasjon med Russland i 2011. Innenfor
rammen av NATO-Russlandrådet er det praktiske
militære samarbeidet suspendert, men det er en
målsetning å opprettholde politisk dialog.
2.1.3 Nordområdene og Arktis
Regjeringen anser nordområdene for å være Nor-
ges viktigste strategiske ansvarsområde. Norge
har rett og plikt til å sikre egen suverenitet og
egne rettigheter. Norge har over lang tid lagt vekt
på tilstedeværelse i havområdene i nord for å
hevde suverenitet, ivareta myndighetsutøvelse og
bidra til forutsigbarhet og stabilitet. Dette er en
viktig del av regjeringens samlede nordområdepo-
litikk. NATOs ansvarsområde omfatter etter
NATO-traktatens artikkel 6 hele det nordlige
Atlanterhavet. Dette gjelder både territorium
beliggende på det europeiske fastlandet og øyer
som Svalbard og Jan Mayen.
Nordområdene som region preges fremdeles i
stor grad av stabilitet og samarbeid. Det er i alle
arktiske staters interesse at denne utviklingen
vedvarer. Russland har legitime interesser i nord.
Arktis og nordområdene er av stor betydning for
Russland, av militærstrategiske og også økono-
miske årsaker. Samarbeid med Russland, basert
på internasjonal rett, er en forutsetning for lang-
30 Prop. 151 S 2015–2016
Kampkraft og bærekraft
siktig stabilitet i regionen. Selv om russiske strate-
gier for Arktis fremdeles vektlegger internasjonalt
samarbeid, må det legges til grunn at Russland i
gitte situasjoner vil kunne anse militærmakt som
ett av flere relevante virkemidler i nord.
Norske og russiske nærområder overlapper.
Den militærstrategiske betydningen av Norges
nærområder forsterkes av nærheten til Russlands
baseområde for kjernefysisk avskrekkings- og
gjengjeldelsesevne. Dette gjelder sjø- og luftkom-
ponenten av kjernevåpenstyrken, og sjø- og land-
baserte strategiske ballistiske missiler. I løpet av
de siste årene har Russlands militære tilstedevæ-
relse og aktivitet i nord økt. Norges nærområder
vil sannsynligvis forbli ett av de viktigste patrulje-
ringsområdene for de russiske strategiske ubå-
tene. Regionen er også viktig med tanke på øving,
trening og testing av nye våpensystemer.
De store investeringene i både materiell og
trening den senere tid gjør Russland til en mye
mer kapabel militærmakt også i nord enn for få år
tilbake. Russisk militær aktivitet i norske nærom-
råder anses ikke å være rettet mot Norge. Formå-
let er primært strategisk avskrekking samt å sikre
tilgang til det nordlige Atlanterhavet for sine kapa-
siteter på Kola. Disse havområdenes sentrale rolle
i det russiske bastionforsvarskonseptet innebærer
muligheten for at Russland vil nekte eller kontrol-
lere tilgang til hav- og landområder som også
inkluderer deler av norsk territorium. Konseptet
kan aktiveres i en situasjon med økt militær spen-
ning mellom Russland og NATO i Europa, eller i
en situasjon der verken NATO eller Norge er
direkte part i en konflikt med Russland. En even-
tuell aktivering av konseptet vil kunne bidra til å
forhindre allierte forsterkninger til Europa. Øster-
sjøen er et sted der russiske og allierte interesser
møtes direkte, og der Russland har opptrådt mer
selvhevdende. Økt spenning i Østersjø-regionen
kan utløse økt russisk militær aktivitet i nord og
utfordre bevegelsesfriheten for allierte i våre nær-
områder.
2.1.4 Afrika og Midtøsten
Utviklingen i Sahel-regionen, Nord-Afrika og
Midtøsten har vist at spenninger, konflikter og
svake styresett kan destabilisere en hel region.
Dette utgjør en trussel mot internasjonal fred og
sikkerhet. Økonomiske utfordringer, arbeidsle-
dighet blant unge, korrupsjon, diskriminerende
politikk, organisert kriminalitet og fremveksten av
terrorgrupper destabiliserer regionene. Noen
konfliktområder preges av systematiske overgrep
mot sivilbefolkningen. Svak eller ingen myndig-
hetskontroll gjør at uro og væpnet konflikt raskt
kan spre seg på tvers av porøse landegrenser.
I Midtøsten øker antallet borgerkriger på
grunn av økt spenning mellom ulike politiske,
etniske og sekteriske grupper. Denne utviklingen
forsterkes av tiltakende rivalisering mellom regio-
nale stormakter og folkegrupper på tvers av lande-
grenser og ved fremveksten av ekstremistiske
grupper. De væpnede konfliktene i regionen har
ført til store humanitære lidelser, ødeleggelser og
flyktningstrømmer. Det kan forventes at ulike
koalisjoner vil fortsette sitt militære engasjement i
regionen med mål om å forhindre at ekstremis-
tiske grupper får et ytterligere territorielt fotfeste.
Avtalen om det iranske atomprogrammet
(mellom USA, Russland, Frankrike, Storbritan-
nia, Kina, og Tyskland, EU og Iran) kan bety mye
for utviklingen i regionen, forutsatt at den imple-
menteres effektivt. Atomavtalen legger begrensin-
ger på Irans atomkapasiteter i bytte mot opphe-
ving av de internasjonale økonomiske sanksjo-
nene mot landet. Dette åpner muligheten for end-
ring i forholdet mellom Iran og vestlige land. Kon-
troll med gjennomføringen av avtalen vil være
avgjørende, spesielt for å imøtegå usikkerheten
knyttet til mulige militære dimensjoner av Irans
atomprogram.
Voldelige konflikter og sårbare stater preger
fremdeles deler av Afrika blant annet på grunn av
en svak institusjonell og operativ sikkerhetsarki-
tektur som er avhengig av internasjonal støtte. FN
og Den afrikanske union spiller fremdeles en
avgjørende rolle i å ivareta fred og stabilitet i disse
områdene. De transnasjonale utfordringene knyt-
tet til migrasjon, voldelig ekstremisme og narko-
tika-, våpen- og menneskesmugling er økende og
har konsekvenser for europeisk sikkerhet. Mens
piratvirksomheten i det vestlige indiske hav
nesten er stanset, har det vært en betydelig
økning i piratangrep i Guineabukta. Ekstremis-
tiske grupperinger som Al Shabaab og Boko
Haram, flere av dem med tilknytning til al-Qaida
eller ISIL, påvirker også regionale konflikter og
utgjør vesentlige destabiliserende faktorer. I flere
av konfliktene brukes også seksualisert vold som
et virkemiddel i krigføringen.
Norge er en aktiv bidragsyter i flere sentrale
fredsprosesser i Afrika, også med militære kapasi-
teter. Skjørheten i disse fredsprosessene tilsier at
det vil være et betydelig behov for et internasjo-
nalt nærvær og engasjement gjennom FN i mange
år fremover.
2015–2016 Prop. 151 S 31
Kampkraft og bærekraft
2.1.5 Asia
Nordøst-Asia går i retning av å bli et økonomisk
og politisk tyngdepunkt i verden. Samtidig er
store deler av Sørvest-Asia preget av politisk og
økonomisk uro. Utviklingen i Asia er generelt pre-
get av sterk økonomisk vekst og militær oppbyg-
ging generelt, samt at Kina trer tydeligere frem
som en sentral stormakt med regionale ambisjo-
ner som medfører en skjerpet rivalisering mellom
land. Foreløpig er spenningen av regional karak-
ter, men interessekonflikter i regionen har poten-
siale til å utfordre den globale stabiliteten på sikt.
Kinas posisjonering i regionen utfordrer ameri-
kanske interesser og USAs sentrale rolle i regio-
nen. De amerikanske sikkerhetsgarantiene til
land som Japan og Sør-Korea gjør at USA binder
en betydelig andel av sine militære ressurser i
regionen. Dette er en viktig årsak til den økende
amerikanske oppmerksomheten mot Asia. Regi-
met i Nord-Korea fremstår svært uforutsigbart og
utfordrer regional og global stabilitet. Forskyvnin-
gene i verdens politiske og økonomiske tyngde-
punkt har betydning for norsk sikkerhetspolitikk
blant annet ved at europeiske sikkerhetsutfordrin-
ger i økende grad må konkurrere om amerikansk
oppmerksomhet.
2.2 Internasjonalt sikkerhets- og
forsvarssamarbeid
Et solid internasjonalt rammeverk tjener Norges
interesser, og regjeringen vil arbeide for en videre
utvikling av en global multilateral rettsorden
basert på prinsippene nedfelt i FN-pakten. NATO-
alliansen og det transatlantiske sikkerhetsfelles-
skapet er bærebjelken i norsk sikkerhetspolitikk.
Norge er avhengig av et sterkt og tett internasjo-
nalt sikkerhets- og forsvarssamarbeid. Våre viktig-
ste europeiske samarbeidspartnere er medlem-
mer av EU, som er en sentral samarbeidspartner
for Norge. Dagens og morgendagens sikkerhets-
utfordringer må løses gjennom samarbeid.
2.2.1 NATO
Regjeringen legger til grunn en aktiv alliansepoli-
tikk der NATO knyttes tettere til Norge og norske
interesser i det daglige, i kriser og i væpnet kon-
flikt. En aktiv alliansepolitikk har som formål å
redusere risikoen for sikkerhetspolitiske kriser
og væpnet konflikt. Et angrep mot et NATO-med-
lem er å anse som et angrep mot hele alliansen.
Dette innebærer at alvorlige trusler mot Norge
må håndteres innenfor rammen av NATOs kollek-
tive forsvar. Utviklingen i NATO er derfor avgjø-
rende for norsk sikkerhet. NATO må ha en
avskrekkende effekt som reduserer faren for trus-
ler og angrep mot medlemslandenes territorium.
Tilstrekkelig beredskap og troverdig forsvarsevne
er nødvendig for å møte de sikkerhetsutfordrin-
gene alliansen står overfor. En aktiv alliansepoli-
tikk forutsetter et sterkt nasjonalt forsvar, sub-
stansielle bidrag til byrdefordeling og internasjo-
nal innsats, styrking av NATOs kollektive forsvar,
og nære relasjoner med viktige allierte. NATO-
samarbeidets gjensidige garanti betyr også at
Norge vil være forpliktet til å støtte andre allierte
ved trusler, anslag eller angrep.
NATO er en politisk og militær allianse. Det
transatlantiske sikkerhetsfellesskapet basert på
felles verdier utgjør kjernen. Økonomiske utfor-
dringer og tiltakende politisk polarisering i
Europa er en utfordring for den videre utviklingen
i NATO. Økonomikrisen har satt sitt preg på alli-
ansen, og de landene som har vært hardest ram-
met har kuttet mest i sine forsvarsbudsjetter. Alli-
ansen vil fremdeles være avhengig av USA når det
gjelder sentrale kapasiteter, særlig ved eventuelle
større operasjoner knyttet til kollektivt forsvar,
eller når alliansen er engasjert flere steder samti-
dig. I denne situasjonen er det derfor avgjørende å
opprettholde NATOs relevans for USA og sikre
fortsatt amerikansk engasjement og tilstedevæ-
relse i Europa.
USA står for om lag 70 prosent av alliansens
samlede forsvarsutgifter og har over lang tid gitt
tydelig uttrykk for at denne skjeve byrdefordelin-
gen ikke kan fortsette. Samtidig som USA opprett-
holder engasjementet i Europa tilsier utviklingen i
Asia og Stillehavsområdet at betydelige amerikan-
ske militærressurser vil kunne bli disponert i
denne regionen. USA forventer at europeiske
NATO-land tar større ansvar for egen sikkerhet,
gjennom økte bidrag til byrdefordelingen og ved å
leve opp til den langsiktige målsetningen fra
NATO-toppmøtet i Wales i september 2014 om å
øke forsvarsbudsjettene. Målsetningen fra topp-
møtet er å øke forsvarsbudsjettene opp mot 2 pro-
sent av BNP frem mot 2024, og bruke 20 prosent
av forsvarsbudsjettene til investeringer. På kort
sikt er det viktig å reversere kuttene i medlems-
landenes forsvarsbudsjetter. Kostnadsveksten ved
anskaffelse og drift av militært materiell gjør sam-
arbeid med nære allierte stadig viktigere. Bedre
byrdefordeling kan oppnås ved at europeiske alli-
erte viser vilje og evne til å investere i og moderni-
sere eget forsvar, samt fylle NATOs kapabilitets-
gap, bidra til sikkerhet i sine nærområder og stille
32 Prop. 151 S 2015–2016
Kampkraft og bærekraft
betydelige bidrag til operasjoner og kapasitets-
bygging, også utenfor alliansens territorium. For
Norge handler det også om å ta ansvar og å være
en forutsigbar og troverdig alliert.
Mange år preget av krisehåndteringsoperasjo-
ner utenfor alliansens territorium har svekket
kompetansen til planlegging for krise og væpnet
konflikt som omfatter eget territorium. Alliansen
har de senere år lagt fornyet vekt på evnen til
avskrekking og kollektivt forsvar. Flere tiltak for å
styrke NATOs operative evne gjennom styrket
beredskap, reaksjonsevne og tilstedeværelse viser
alliansens evne til å omstille seg til den nye sikker-
hetspolitiske situasjonen i Europa, og signaliserer
støtte til og solidaritet overfor de av alliansens
medlemsland som føler seg mest utsatt.
Norge har opprettholdt forsvarsinvesterin-
gene. Det blir i tiden fremover viktig at NATOs
medlemsland, inkludert Norge, bidrar solidarisk
til alliansens byrdefordeling. Norge vil fortsette
med å fylle sin andel av NATOs styrkestruktur,
herunder melde inn tilstrekkelige bidrag til
NATOs beredskapsstyrker, inkludert stående
maritime styrker og luftstyrker. Bidrag til NATO
Response Force (NRF) for å opprettholde alliert
interoperabilitet og en troverdig avskrekkings-
evne er særlig relevant. Norge har også et viktig
ansvar på vegne av NATO i nord for å bidra til alli-
ansens situasjonsforståelse og å hevde suvereni-
tet.
Stortinget samlet seg enstemmig i Innst. 199 S
(2015–2016) om norsk politikk på kjernefysisk
nedrustning og ikke-spredning. Ikke-sprednings-
avtalen (Non-Proliferation treaty, NPT) er funda-
mentet for det globale arbeidet med kjernefysisk
ikke-spredning og nedrustning. Målet er en ver-
den uten kjernevåpen, basert på forpliktende og
verifiserbare avtaler som omfatter alle land. I
NATOs avskrekkingsstrategi (Deterrence and
Defence Posture Review) fra 2012 inngår både en
konvensjonell og en kjernefysisk komponent,
samt missilforsvar. Dagens og fremtidens sikker-
hetsutfordringer gjør det nødvendig å se disse
komponentene i sammenheng, for å oppnå en
nødvendig avskrekking. Den viktigste funksjonen
til kjernevåpnene er å avverge trusler eller bruk
av kjernevåpen mot NATOs medlemsland. Dette
ligger til grunn både i den amerikanske og i
NATOs kjernevåpenpolitikk, hvor det stadfestes
at så lenge det finnes kjernevåpen i verden, vil
NATO være en allianse med kjernevåpen. NATO
har også en viktig rolle i nedrustnings- og ikke-
spredningsarbeidet, og har unilateralt rustet ned
97 prosent av sine kjernevåpen siden den kalde
krigen.
Alle NATO-land er tilsluttet NPT, og NATO
slutter opp om NPTs mål om en verden uten kjer-
nevåpen. Alliansen tar til orde for økt åpenhet om
kortrekkende kjernevåpen i Europa, samt reduk-
sjon av antallet slike våpen i avtaler med Russland.
Dette er krevende i dagens sikkerhetspolitiske
situasjon.
Selv om det sikkerhetspolitiske grunnlaget for
atomvåpennedrusting mellom USA og Russland
ikke er tilstede i dag, er det avgjørende å bidra til
å legge grunnlaget for fremtidig nedrustning. Et
godt eksempel på dette er Norges engasjement
innenfor verifikasjon av kjernefysisk nedrustning,
hvor Norge samarbeider nært med Storbritannia
og USA.
2.2.2 FN
Målet om en global multilateral rettsorden basert
på prinsippene nedfelt i FN-pakten ligger til grunn
for norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk. Som
ramme for internasjonalt samarbeid er FN den
sentrale, globale aktøren som skal sikre at sam-
kvem mellom stater baserer seg på folkeretten og
respekt for menneskerettighetene. Et velfunge-
rende sett av folkerettslige regler er avgjørende
for Norges mulighet til å fremme og ivareta sine
interesser.
FNs sikkerhetsråds evne til å håndtere globale
og regionale utfordringer hemmes av indre uenig-
het blant rådets faste medlemmer. Russland og
Kina legger til grunn andre fortolkninger av folke-
retten i beslutninger som har stor betydning for
internasjonal stabilitet og beskyttelse av sivile.
Forskyvningene i globale maktstrukturer kan
bidra til å svekke Sikkerhetsrådets legitimitet og
vil på sikt også kunne svekke Rådets effektivitet.
FNs fredsoperasjoner er et sentralt instrument
for å forebygge, begrense og stanse konflikter.
Operasjonene har et tyngdepunkt i konfliktområ-
der i Afrika og Midtøsten. Norge har et ansvar for
og en egeninteresse av å bidra til FNs fredsopera-
sjoner. Initiativene for å reformere og styrke FNs
fredsoperasjoner vil kunne gjøre disse mer
moderne og relevante. Regjeringen har lagt vekt
på å være en aktiv bidragsyter i FNs reformpro-
sess blant annet i forbindelse med FNs Høynivå-
panel og initiativet for å mobilisere ressurser til
FNs fredsoperasjoner. Det vil særlig være viktig å
bedre mobiliseringen av personell, ressurser og
kapabiliteter. I tillegg skal beskyttelse av sivile og
kjønnsperspektivet ses i sammenheng med, og
være en integrert del av, militære fredsoperasjo-
ner. For militær innsats i en FN-ramme stiller
Norge fortrinnsvis styrkebidrag sammen med
2015–2016 Prop. 151 S 33
Kampkraft og bærekraft
nære allierte og/eller partnere. Norge vil priori-
tere å stille med etterspurte nisjekapasiteter av
stor betydning for FNs evne til å høyne effekten
av sine fredsoperasjoner. Videre vil kapasiteter
som styrker personellsikkerhet og beskyttelse av
sivile, som etterretnings- og transportflybidrag,
vektlegges. Ved å delta med etterspurte kapasite-
ter kan Norge påvirke reform av FNs fredsopera-
sjoner på en troverdig måte.
2.2.3 EU
EU er en sentral partner for Norge også i sikker-
hets- og forsvarspolitikken. EUs arbeid med en
felles sikkerhets- og forsvarspolitikk (Common
Security and Defence Policy, CSDP) er i stadig
utvikling. Sikkerhets- og forsvarspolitiske spørs-
mål settes i økende grad på dagsorden i Det euro-
peiske råd, der EUs stats- og regjeringssjefer
møtes. Norge og EU har i stor grad sammenfal-
lende sikkerhetspolitiske interesser og utfordrin-
ger. Det er i norsk interesse å bidra til å støtte opp
om Europas evne til krisehåndtering. Norge har
styrket og vil videreutvikle den sikkerhetspoli-
tiske dialogen med EU. Et tett samarbeid mellom
NATO og EU blir stadig viktigere i møte med den
sammensatte sikkerhetsutviklingen. Det er fra
norsk side ønskelig med et tettest mulig samar-
beid med EU innenfor rammen av CSDP. Gjen-
nom den administrative avtalen fra 2006 er Norge
som ikke-medlem en aktiv deltaker i det euro-
peiske forsvarsbyråets (European Defence Agency,
EDA) arbeid for utvikling og styrking av euro-
peiske forsvarskapabiliteter og industrisamarbeid.
Norge har deltatt i en rekke av EUs sivile og mili-
tære krisehåndteringsoperasjoner og tre ganger
bidratt til den nordiske stridsgruppen, som er en
del av EUs innsatsstyrker. Norge har fremdeles
en ambisjon om å delta i CSDP-operasjoner der
det er hensiktsmessig og relevant. Deltakelse i
EU-operasjoner og kapabilitetsutvikling er viktig i
seg selv, men styrker også samarbeidet generelt.
2.2.4 Nordiske land
Det nordiske forsvarssamarbeidet har lange tradi-
sjoner, og det er en god sikkerhetspolitisk dialog
mellom de nordiske land i flere fora. Felles tilhø-
righet til det euro-atlantiske sikkerhetsfellesska-
pet gir et potensial for et praktisk og fleksibelt for-
svarssamarbeid på alle nivåer. Nordic Defence
Cooperation (NORDEFCO) er et godt rammeverk
for sikkerhets- og forsvarspolitisk dialog, samord-
ning av innsats i internasjonale operasjoner, sam-
arbeid om trening og øving i regionen og kapabili-
tetsutviklingssamarbeid. Samarbeidet er styrket
de siste årene, og den sikkerhetspolitiske utviklin-
gen i våre nærområder har ytterligere forsterket
denne utviklingen.
Sverige og Finland har over mange år utviklet
et aktivt og tett partnerskap med NATO, der sær-
lig deltakelse i NATO-operasjonene i Afghanistan
og på Balkan har bedret landenes evne til å ope-
rere effektivt sammen med norske og allierte styr-
ker. Anerkjennelsen av Sverige og Finlands status
som særskilte partnerland (Enhanced Opportuni-
ties Partners) og signeringen av vertslandsstøtte-
avtaler på NATO-toppmøtet i Wales i 2014, er vik-
tige skritt i utviklingen av Sveriges og Finlands
samarbeid med alliansen. Den økte russiske mili-
tære aktiviteten, særlig i Østersjøen, men også i
nordområdene, understreker behovet for en tett
sikkerhetspolitisk dialog mellom de nordiske lan-
dene, i en nordisk-baltisk ramme og inn i NATO
og EU.
De nordiske landene har gode erfaringer med
å operere sammen i internasjonale operasjoner og
innenfor forsvarsrettet sikkerhetssektorreform,
hvor ambisjonen er ytterligere felles bidrag til inn-
sats for internasjonal fred og sikkerhet. FN-opera-
sjonen MINUSMA i Mali har styrket det nordiske
samarbeidet om internasjonale operasjoner.
Norge har blant annet tatt initiativ til en nordisk
rotasjonsordning for transportfly i MINUSMA
som kan danne modell for å styrke den felles
fredsoperative innsatsen.
Norge spiller en sentral rolle i NATOs støtte-
pakke til Georgia gjennom koordinering av den
nordisk-baltiske støttepakken til Georgias Joint
Training and Evaluation Centre (JTEC).
2.3 Ukonvensjonelle trusler og andre
utviklingstrekk
Rammebetingelsene for norsk sikkerhets- og for-
svarspolitikk er forverret også av grenseoverskri-
dende og ukonvensjonelle trusler fra terrorisme
og spredning av masseødeleggelsesvåpen og trus-
ler i det digitale rom. Samtidig påvirker også en
rekke andre ikke-militære trender forutsetnin-
gene som legges til grunn i forsvarsplanleggin-
gen. Dette gjelder i særlig grad utvikling innenfor
teknologi, utnyttelse av verdensrommet, demo-
grafi og klima.
Regjeringen har også i Meld. St. 37 (2014–
2015) Globale sikkerhetsutfordringer i utenrikspoli-
tikken. Terrorisme, organisert kriminalitet, pirat-
virksomhet og sikkerhetsutfordringer i det digitale
rom presentert hvordan enkelte grenseoverskri-
34 Prop. 151 S 2015–2016
Kampkraft og bærekraft
dende utfordringer kan møtes med utenriks- og
utviklingspolitiske virkemidler.
2.3.1 Terrorisme
Terrorisme og voldelig ekstremisme forblir en
alvorlig trussel mot nasjonal og internasjonal fred
og sikkerhet. En rekke terrorangrep og avdekte
planer om terror de siste årene viser hvor grense-
løs og kompleks trusselen er. I Norge anses ter-
rorangrep i utgangspunktet som alvorlig krimina-
litet, men de kan ta former som medfører at de
blir å anse som væpnede angrep i henhold til FN-
pakten. De senere års omfattende terroraksjoner
viser også at håndteringen er særdeles krevende
og kan utfordre liberale samfunn. Svak myndig-
hetskontroll i flere stater gjør at terrororganisasjo-
ner kan etablere seg og operere relativt uhindret i
enkelte områder. Terrorisme i kombinasjon med
organisert kriminalitet utgjør ytterligere en utfor-
dring for svake stater og regional stabilitet.
Terrorgrupper som ISIL og al-Qaida har lyk-
kes i å erobre omfattende landområder i blant
annet Irak, Syria, Libya og Jemen. Deres fremferd
har skapt store humanitære lidelser og represen-
terer en trussel for både regional og internasjonal
sikkerhet. Landområdene de kontrollerer kan
benyttes for planlegging og tilrettelegging av ter-
rorangrep mot land i egen region så vel som mot
vestlige land og bidrar også til å motivere andre
grupper. Terrorfaren mot norske borgere, virk-
somheter og interesser i utlandet har økt.
Fremmedkrigere som slutter seg til terror-
grupper for å motta militær trening eller delta i
kamphandlinger er et alvorlig problem. Terrorfa-
ren også i europeiske land øker dersom militær
kunnskap og erfaring spres og bidrar til radikali-
sering. Fremmedkrigere fra land i Nord-Afrika og
Midtøsten utgjør også en fare for spredning av
ekstremisme ved retur til sine hjemland i regio-
nen eller ved migrasjon til andre land.
2.3.2 Masseødeleggelsesvåpen og
leveringsmidler
Spredning av masseødeleggelsesvåpen er en
alvorlig trussel mot internasjonal sikkerhet.
Spredning av kjernevåpenkompetanse til ustabile
stater står i en særstilling med sitt skadepotensi-
ale, og slike våpen på avveie kan føre til regional
destabilisering og mulige våpenkappløp. Dette
kan forverre forholdene i regioner som allerede
er preget av konflikt og spenning, og risikoen
øker for at fremtidige konflikter i Sør- eller Øst-
Asia kan få en kjernefysisk dimensjon. Kjemiske
og biologiske våpen og spredning av teknologi
knyttet til langtrekkende leveringsmidler vil
kunne true europeisk sikkerhet og utløse interna-
sjonale reaksjoner. Sikkerhetsrådsresolusjon 1540
gir statene bindende forpliktelser til å vedta en
nasjonal lovgivning som hindrer spredning av
masseødeleggelsesvåpen.
Moderne kryssermissiler og presisjonsstyrte
ballistiske missiler vil i fremtiden utgjøre en alvor-
lig og økende risiko for NATO og transatlantisk
sikkerhet. NATOs utvikling av territorielt missil-
forsvar i Europa er et av de viktigste tiltakene for å
styrke alliansens sikkerhet mot denne utviklin-
gen. NATO bygger et kommando- og kontrollsys-
tem der nasjoners frivillige bidrag med ballistiske
missilforsvarskapabiliteter kan inngå i NATOs
Integrated Air and Missile Defence (IAMD). Arbei-
det med å identifisere mulige norske bidrag til
NATOs missilforsvar fortsetter.
Norge har vært pådriver i Det internasjonale
atomenergibyråets (International Atomic Energy
Agency, IAEA) arbeid med sikkerhetskontroller,
hvor særlig deres inspeksjonsarbeid i Iran har
vært av avgjørende betydning for ikke-spredning
de siste år. Norge bidro vesentlig til gjennomførin-
gen av atomavtalen med Iran. Gjennom toppmø-
tene om kjernefysisk sikkerhet (NSS) har Norge
bidratt til å motarbeide kjernefysisk terrorisme.
2.3.3 Digitalisering og digitale trusler
Norge er et av de mest digitaliserte landene i ver-
den. Den raske utviklingen innenfor informasjons-
og kommunikasjonsteknologien (IKT) gir helt
nye muligheter for forsvarssektoren og samfunnet
for øvrig.
En stadig økende mengde data kan lagres,
prosesseres, analyseres og deles i tilnærmet sann-
tid. Eleverte plattformer, som bemannede og ube-
mannede luftplattformer og satellitter, vil i stadig
større grad kunne benyttes til kommunikasjons-
formål. Ved å kombinere et antall slike systemer
vil det være mulig å bedre den militære kommuni-
kasjonsdekningen. IKT som er utviklet for sivile
formål og tilpasset militær bruk vil utgjøre en
økende andel av militær IKT etter hvert som ulik-
hetene mellom militær og sivil IKT blir mindre.
Økt avhengighet av IKT øker samtidig sårbar-
heten for digitale trusler og anslag.
Digitale angrep er en av de raskest voksende
truslene mot privatpersoner, næringsliv og offent-
lige instanser. Angrepene kan komme fra både
statlige og ikke-statlige aktører. Slike angrep kan
utfordre vår samfunnssikkerhet, men de kan også
utgjøre en trussel mot statssikkerheten dersom
2015–2016 Prop. 151 S 35
Kampkraft og bærekraft
kritiske samfunnsfunksjoner settes ut av spill.
NATO har slått fast at digitale angrep kan få like
alvorlige konsekvenser som konvensjonelle
angrep. Angrep i det digitale rom omfattes derfor
av NATO-traktatens artikkel 5 om kollektivt for-
svar. NATO har vedtatt en forsterket policy og en
handlingsplan for forsvar mot digitale angrep.
For forsvarssektoren er den største trusselen i
fredstid knyttet til fremmed etterretningsvirksom-
het. Nettverksbaserte etterretningsoperasjoner
innebærer skjult innsamling av store mengder
data, og er et kosteffektivt alternativ til tradisjonell
spionasje. Aktørene blir stadig mer kompetente,
målrettede og tilpasningsdyktige. Det digitale
rommets grenseløse natur og mulighet for skjult
og anonym tilstedeværelse gjør det vanskelig å
avdekke, forhindre og avskrekke trusselaktørene.
Offensive cyberoperasjoner kan brukes til etter-
retningsformål, men også til sabotasjeaksjoner
som kan lamme kritisk infrastruktur og føre til
sammenbrudd i sentrale samfunnsfunksjoner som
finansielle tjenester, strømforsyning og kommuni-
kasjon. Alvorlige digitale angrep tidlig i en kon-
flikt kan skape usikkerhet og vanskeliggjøre myn-
dighetenes krisehåndtering. En potensiell mot-
stander kan utnytte en slik situasjon til å gjennom-
føre mer tradisjonelle militære operasjoner. Vars-
lingstiden ved digitale angrep kan være svært
kort og angrepet kan være krevende å oppdage. I
tillegg kan det være vanskelig å fastslå hvem som
står bak et angrep.
Digitale angrep har i økende grad blitt en inte-
grert del av militære operasjoner. Slike angrep
kan forstyrre, påvirke og hindre nasjonale beslut-
ningsprosesser i sikkerhetspolitiske kriser og
væpnet konflikt. Evne til å motstå angrep i og
gjennom det digitale rom for å sikre egen handle-
frihet vil derfor være viktige elementer i et lands
forsvar, selv om maktanvendelse gjennom det
digitale rom sannsynligvis ikke vil kunne avgjøre
mellomstatlige konflikter alene. En forutsetning
for å kunne motstå slike angrep er å ha tilstrekke-
lig kapasitet og et rettslig rammeverk for å kunne
oppdage og håndtere digitale angrep som har sin
opprinnelse utenfor Norges grenser.
2.3.4 Teknologi
Teknologisk utvikling skaper en rekke muligheter
og utfordringer for Forsvaret. Tilgjengelig tekno-
logi påvirker militær strategi og taktikk, og effek-
tiv ivaretakelse av Forsvarets oppgaver forutsetter
løpende og aktiv utnyttelse av de teknologiske
mulighetene. Den teknologiske utviklingen inne-
bærer stigende yteevne og åpner opp for mulige
teknologiske fortrinn. Samtidig skaper dette flere
sårbarheter, økt avhengighet og kompleksitet i
sensor-, kommando- og kontrollsystemer, våpen-
systemer og plattformer. Effektene og sårbar-
hetene som følger av den teknologiske utviklingen
gjelder i alle domener Forsvaret opererer i. I mot-
setning til for noen tiår siden, hvor teknologiutvik-
lingen i større grad ble styrt av militære behov,
kjennetegnes vår tid av en større spredning i driv-
krefter og miljøer for utvikling av nye og ledende
teknologier.
Kostnadene ved å utvikle og fremskaffe for-
svarsmateriell øker mer enn den generelle pris-
veksten i samfunnet. Resultatet over tid blir en sta-
dig reduksjon av antall enheter som til gjengjeld
har betydelig bedre egenskaper enn forrige gene-
rasjon av materiell. Det går likevel en grense for
hvor lavt antallet enheter kan være før kapasiteten
mister sin operative relevans. Teknologiutviklin-
gen kan også skje i større sprang hvor nye tekno-
logier gir opphav til helt nye løsninger på opera-
tive behov. Dette kan få konsekvenser for struk-
tur, konsepter, organisasjon og kompetansebehov.
Fremveksten av førerløse og autonome systemer
er et av de nyeste eksemplene på dette.
2.3.5 Utnyttelse av verdensrommet
Utnyttelse av verdensrommet har økende betyd-
ning for samfunnskritiske funksjoner. Rombasert
kommunikasjon, navigasjon og overvåking bidrar
til Forsvarets operative evne, nasjonal suvereni-
tetshevdelse og myndighetsutøvelse, spesielt i
nordområdene. Forsvaret og andre aktører som
opererer i disse områdene er stadig mer avhen-
gige av rombaserte tjenester. Eksempelvis gir
satellittkommunikasjon dekning der få andre
kommunikasjonsløsninger rekker frem.
Økende avhengighet av romdomenet gjør oss
sårbare for disse tjenestenes bortfall. Etter hvert
som satellittsystemer får stadig større betydning
for stats- og samfunnssikkerheten, kan disse bli
attraktive mål for fiendtlige angrep. Satellitt-
systemer er også sårbare for utilsiktede hendelser
som romvær og driftsfeil som kan forstyrre eller
gi bortfall av signaler.
Parallelt med utviklingen av avanserte satellit-
ter og store romprosjekter har teknologiutviklin-
gen og etterspørselen etter romtjenester ledet til
stadig lavere priser for satellitter og til frem-
veksten av småsatellitter. Mens satellitter på 1970-
tallet var forbeholdt stormaktene er det nå satellit-
ter fra over 40 land – også fra Norge – i bane rundt
jorden, og stadig flere land vil på denne måten få
tilgang til verdensrommet.
36 Prop. 151 S 2015–2016
Kampkraft og bærekraft
Anvendelsen av romkapabiliteter og -teknologi
er også i økende grad preget av flerbruksløsnin-
ger hvor samme satellitt på samme tid kan tjene
både sivile og militære formål. Satellittsensorer og
data som tidligere kun var tilgjengelige for rene
militære formål, er nå i økende grad tilgjengelige
ikke bare for sivile myndigheter, men også for
kommersielle aktører. Den norskutviklede over-
våkningssatellitten AISSAT (Automatic Identifica-
tion System Satellite) er et eksempel på en småsa-
tellitt som har bidratt til økt effekt for en lav kost-
nad for blant annet Forsvaret og Kystverket.
2.3.6 Strategisk kommunikasjon
Målrettet kommunikasjon har de senere årene
blitt et stadig viktigere virkemiddel for statlige og
ikke-statlige aktørers innsats for å oppnå sine mål.
Samtidig betyr den sammensatte sikkerhetspoli-
tiske situasjonen også at informasjon som virke-
middel i seg selv blir et spenningsfelt. Forsvars-
sektorens evne til å identifisere og analysere for-
søk på påvirkning rettet mot Norge, samt evnen til
å understøtte politiske og militære målsetninger
og beslutninger med strategisk kommunikasjon,
må styrkes. Dette innebærer først og fremst mål-
rettet organisering og prioritering av eksisterende
ressurser.
Blant NATO-landene defineres strategisk
kommunikasjon som den samlede bruken av
kommunikasjon for å påvirke en aktørs holdnin-
ger og handlinger. NATO vektlegger i økende
grad strategisk kommunikasjon som en viktig del
av strategiutvikling, beslutninger og operasjoner.
Norge vil ta aktivt del i og hente kompetanse fra
NATOs arbeid på dette området.
Potensielle sikkerhetspolitiske utfordringer vil
kunne finne sted i glidende overganger mellom
fred og krise, og mellom det nasjonale og interna-
sjonale. Potensielle trusler kan involvere en kom-
binert virkemiddelbruk der militære, paramili-
tære, irregulære og sivile virkemidler tas i bruk.
Dette utfordrer myndighetenes evne til å fatte
gode beslutninger for politisk og eventuelt militær
håndtering. Manipulering og bruk av ulike kom-
munikasjonsvirkemidler vil kunne inngå i en mot-
standers strategi for å skape uklarhet og tvil om
hva som skjer, og for å påvirke befolkning og
beslutningstakere. Dette vil kunne finne sted
alene eller sammen med anvendelse av militær-
makt og tvangsdiplomati.
Strategisk kommunikasjon brukes også i
fredstid for å berede grunnen for potensielle kri-
ser og eventuelt væpnet konflikt. Hensikten kan
være å påvirke internasjonale målgrupper i for-
kant av en planlagt konflikt, og redusere sannsyn-
ligheten for internasjonal inngripen. Dette preges
gjerne av at en eller flere av aktørene i innledende
faser fornekter egne handlinger og motiver, og
forsøker å påvirke omverdenens oppfatninger av
motpartens handlinger og motiver. Det er derfor
avgjørende at forsvarssektoren både har kompe-
tanse om og ressurser til å identifisere og analy-
sere denne type virkemidler på et tidlig stadium.
Dette er nødvendig for å kunne bidra til rask og
god situasjonsforståelse, og for å understøtte poli-
tiske og militære målsetninger og beslutninger.
Strategisk kommunikasjon bør ha en klarere og
mer fremtredende rolle innenfor beredskap og
Forsvarets operative aktivitet enn det som er til-
felle i dag. Forsvarssektoren må også kunne bidra
til norske myndigheters strategiske kommunika-
sjon når det er nødvendig. Sannferdig og tidsmes-
sig kommunikasjon i ord og handlinger skal være
rettesnoren for forsvarssektoren, og er det mest
effektive motmiddelet dersom Norge blir utsatt
for propaganda.
Norge må ha evne til å samordne og koordi-
nere alle tiltak forsvarssektoren utøver i informa-
sjonsdomenet, samt inneha en tilstrekkelig hånd-
teringskapasitet. En kompliserende faktor rundt
strategisk kommunikasjon er at den krysser eta-
blerte skillelinjer, både internt i forsvarssektoren
og tverrsektorielt. En effektiv organisering av det
strategiske kommunikasjonsarbeidet kan derfor
fremstå som en organisasjonsmessig og prinsi-
piell utfordring. Forsvarssektoren skal gjennom
dette arbeidet bidra til å fremme Norges strate-
giske interesser og støtte opp under norske
myndigheters strategiske kommunikasjon. Utover
egen sektorintern organisering skal forsvarssek-
toren også bidra effektivt inn i regjeringens sam-
lede innsats innenfor strategisk kommunikasjon.
2.3.7 Demografi og arbeidsmarked
Demografiske endringer og endringer i arbeids-
markedet påvirker hvordan forsvarssektoren
rekrutterer, utvikler og anvender kompetanse. I
dagens samfunn er normen to-karrierefamilien,
hvor flertallet av de ansatte har en partners karri-
ere, og familiens behov i stort, å ta hensyn til i
egne karrierevalg. Dette utfordrer de tradisjonelle
karriereløpene i Forsvaret med stor rotasjon og
hyppige flyttinger og har betydning for evnen til å
rekruttere og beholde kompetansen Forsvaret
trenger.
Familiepolitikk er et viktig anliggende for For-
svaret. I en tid der Forsvaret avkreves større inn-
sats, øker presset mot familien, og Forsvaret kan
2015–2016 Prop. 151 S 37
Kampkraft og bærekraft
miste dyktige medarbeidere som det er investert
mye i. Familiepolitikk innebærer blant annet at
det legges til rette for fleksible og ulike karriere-
muligheter, forutsigbarhet og fleksibilitet når det
gjelder arbeidstid. Byrdefordeling av perioder
med stor belastning, slik som deployering eller
øvelsesaktivitet, er også viktig. Familieperspekti-
vet må være del av forsvarssektorens kompetanse-
politikk, strategisk kompetanseledelse og karrie-
replanlegging. Det vil innebære kunnskapsbase-
ring, nytenkning og fremheving av det som alle-
rede er god praksis på området
2.3.8 Miljø og klima
Miljø- og klimaendringene er en urovekkende,
global utfordring. Global oppvarming kan få alvor-
lige konsekvenser som stigende havnivå, flom,
avskoging og ørkenspredning. Denne utviklingen
kan påvirke forsvarsplanleggingen og militære
operasjoner.
Klimaendringene har konsekvenser for For-
svarets infrastruktur, og kan påvirke kravene til
Forsvarets materiell og virksomhet. Klima-
endringene forventes å få størst virkning, og lede
til endret menneskelig aktivitet, i områder av ver-
den hvor miljøet er mest sårbart. Det inkluderer i
nordområdene, hvor Forsvaret må forberedes på
å operere i større omfang og utstrekning med de
operative og logistiske utfordringer dette medfø-
rer.
Samfunnsmessige utviklingstrekk påvirker
den videre utviklingen og innretningen av Forsva-
ret. For å redusere miljømessige konsekvenser av
Forsvarets aktivitet, må miljøaspektene være en
integrert del av forsvarsplanleggingen, herunder
ved anskaffelser av materiell, bygg og anlegg. For-
svarssektoren må søke å redusere negative miljø-
konsekvenser av egen virksomhet, og det er viktig
at eksisterende og ny infrastruktur tilpasses
endrede klimaforhold med hensyn til vind, ned-
bør, økt havnivå, ras og skred.
Miljøvernarbeidet i forsvarssektoren omfatter
både forebygging av forurensning og opprydding
etter tidligere tiders forurensning. Forsvarssekto-
ren skal ta samfunnsansvar ved forvaltning av
samfunnets verdier. Forsvarssektorens virksom-
heter skal være pådrivere i å etterspørre varer og
tjenester som tilfredsstiller krav til miljø og klima,
og skal innenfor sine områder bidra til et grønt
skifte.
Forsvarets miljøutfordringer er spesielt knyt-
tet til bruk av materiell, som ved bruk i trening og
øving kan påføre omgivelsene uheldig belastning,
herunder også utslipp i form av støy. Forsvaret er
en legitim bruker av arealer til treningsformål, og
belastninger kan ikke unngås fullstendig. Målet
må være å minimere belastningene gjennom mil-
jøbevisst planlegging og gjennomføring av aktivi-
teter.
Forsvarssektorens miljøansvar krever helhet-
lig tenkning der tiltak og virkemidler blir satt i
sammenheng og tilpasset spesifikke miljøutfor-
dringer. Forsvarssektoren må opprettholde kom-
petanse innenfor miljøspørsmål og sikre at kunn-
skap ivaretas og at nye krav og tiltak blir tatt
høyde for i planleggingen for både materiell, eien-
dom, bygg og anlegg, øving, trening og operasjo-
ner.
Utslipp av klimagasser fra Forsvarets materiell
varierer med aktivitet, herunder øvelsesaktivitet
og deltakelse i internasjonale operasjoner. De
største kildene for klimagassutslipp i sektoren er
fartøyer og fly, som hver står for mer enn en tred-
jedel av sektorens totale utslipp. Forsvarssektoren
har siden 2006 gjennom målrettete tiltak redusert
forbruk av fossil olje til oppvarming med mer enn
70 prosent. Regjeringens målsetning om å utfase
bruk av fossil fyringsolje som grunnlast i statlige
bygg innen utgangen av 2018 medfører omfat-
tende tiltak i sektoren. Regjeringen planlegger for
at fossil fyringsolje til grunnlast i Forsvarets bygg
fases ut i 2018, i tråd med klimaforliket.
38 Prop. 151 S 2015–2016
Kampkraft og bærekraft
3 Forsvarsøkonomien i et langtidsperspektiv
Å opprettholde et forsvar som kan håndtere skif-
tende utfordringer i det til enhver tid gjeldende
trusselbildet, fordrer en vedvarende vilje og evne
til å satse på Forsvaret gjennom tilstrekkelige, sta-
bile og forutsigbare rammer, i tillegg til stadig for-
nyelse og effektivisering internt i sektoren
Forsvarssektoren er i en krevende økonomisk
situasjon ved inngangen til denne langtidsplanen.
Regjeringen legger avgjørende vekt på en helhet-
lig tilnærming, herunder gjennom en kraftig styr-
king av forsvarssektorens samlede bevilgnings-
nivå, og helt nødvendig modernisering og reform.
Prop. 73 S (2011–2012) underbygget ikke i stor
nok grad en langsiktig økonomisk bærekraft, sær-
lig fordi det ikke ble tatt tilstrekkelig høyde for
kostnadsutviklingen knyttet til å opprettholde for-
svarsevnen. Videre har sikkerhetspolitiske utvik-
lingstrekk aktualisert behovet for høyere bered-
skap gjennom økt tilgjengelighet og utholdenhet,
og forsterker allerede identifiserte økonomiske
utfordringer i forsvarssektoren.
For å sikre økonomisk bærekraft i utviklingen
av forsvarssektoren må det være samsvar mellom
oppgaver, struktur og økonomi. Regjeringen frem-
mer i denne langtidsplanen helhetlige løsninger
og tverrprioriterer innenfor hele forsvarssekto-
ren.
På lik linje med andre sektorer, må forsvars-
sektoren få mest mulig ut av ressursene som sam-
funnet stiller til rådighet. For å skape balanse,
innenfor en definert økonomisk planramme, vil
regjeringen prioritere mellom ulike kapasiteter.
Hver for seg fremstår alle disse som relevante,
men de må likevel vurderes helhetlig i spennet
mellom det som er operativt relevant, sikkerhets-
politisk forsvarlig og økonomisk bærekraftig.
Forsvarsøkonomien påvirkes av en rekke
eksterne forhold – først og fremst av utviklingen i
norsk økonomi og nasjonale prioriteringer i
finanspolitikken. Dette kommer i tillegg til makro-
økonomiske utviklingstrekk og utviklingen i inter-
nasjonal forsvarsøkonomi, spesielt hos våre alli-
erte.
Denne langtidsplanen etablerer et godt funda-
ment for bærekraft i forsvarsøkonomien, med en
bedre balanse mellom oppgaver, struktur og øko-
nomi i et langsiktig perspektiv.
Kapittelet redegjør i korte trekk for det for-
svarsøkonomiske utfordringsbildet, utviklingstrekk
i NATO-landenes forsvarsøkonomi og peker på
noen forutsetninger for det videre planarbeidet.
Til slutt redegjøres det for de langsiktige økono-
miske følgene av regjeringens anbefalte struktur.
3.1 Det økonomiske utfordringsbildet
En videreføring av nåværende bevilgningsnivå til
forsvarssektoren vil ikke gi et nødvendig økono-
misk handlingsrom til å fornye strukturen eller
foreta nødvendig tilpasning av aktivitetsnivået.
Konsekvensene av et slikt videreført nivå vil blant
annet være at investeringer ikke kan følges opp
med nødvendige midler til drift og vedlikehold.
Årsakene til at dagens forsvarsstruktur ikke lar
seg videreføre, selv om budsjettnivået oppretthol-
des, er flere og sammensatte. I det etterfølgende
trekkes det frem noen sentrale faktorer.
3.1.1 Forsvarssektorens andel av
verdiskapingen i Norge
Foregående langtidsplaner har i stor grad vært
basert på forutsetningen om stabilitet og lavspen-
ning i våre nærområder. Dette har resultert i at
pågående operasjoner har blitt prioritert fremfor
beredskap, tilgjengelighet og reaksjonstid. Siden
den kalde krigens slutt er også forsvarssektorens
andel av statsbudsjettet halvert. I samme periode
er forsvarsutgiftenes andel av BNP sunket fra over
3 prosent i 1990 til omlag 1,5 prosent i 2016. Samti-
dig har det vært kraftig økonomisk vekst i Norge.
Veksten i BNP har i denne perioden vært på over
80 prosent. Lavt trussel- og spenningsnivå i
Europa har medvirket til at andre samfunnsoppga-
ver har vært prioritert fremfor forsvar.
2015–2016 Prop. 151 S 39
Kampkraft og bærekraft
3.1.2 Etterslep som følge av tidligere
prioriteringer
Omstillingen av Forsvaret til et innsatsforsvar var
nødvendig og riktig, og har resultert i at Norge
har et moderne forsvar av høy kvalitet. Forsvaret
har gjort en formidabel og anerkjent innsats i
internasjonale operasjoner over tid. Innsatsen har
vært kompetansehevende og profesjonaliserende
for forsvarssektorens personell og organisasjon.
Prioriteringen av pågående operasjoner har samti-
dig redusert oppmerksomheten om Forsvarets
evne til å løse de viktigste og mest krevende opp-
gavene knyttet til kollektivt forsvar av Norge og
allierte. Forsvarets beredskap og klartider har
ikke vært tilstrekkelig prioritert. Regjeringen vil
derfor prioritere økt tilgjengelighet og utholden-
het av Forsvarets kapasiteter.
Samlet beløper kostnaden ved å re-etablere til-
gjengelighet og utholdenhet seg til i underkant av
2,5 mrd. kroner, og knyttes hovedsakelig til vedli-
kehold, beredskapslogistikk og reservedeler.
Regjeringen har prioritert vedlikehold og bered-
skap i de årlige budsjettene, og dette arbeidet må
fortsette de nærmeste årene for å gi grunnlag for
den videre satsingen.
3.1.3 Endret sikkerhetspolitisk situasjon
Rammebetingelsene for norsk sikkerhet er endret,
som beskrevet i kapittel 1 og 2. Norge må i tiden
fremover være forberedt på en ny normalsituasjon
med økt spenning, der utfordringer mot norsk
eller alliert sikkerhet kan komme på kort varsel.
Den sikkerhetspolitiske utviklingen stiller nye
krav til forsvarssektoren, og forsterker utfordrin-
gene som kan knyttes til manglende reaksjons-
evne, tilgjengelighet og utholdenhet. Endringene
byr ikke bare på operative utfordringer, men vil
også være svært kostnadskrevende. Militær
modernisering og utvikling må foregå kontinuer-
lig og med et langsiktig perspektiv. Beslutninger
som fattes i dag har konsekvenser for hvilket for-
svar Norge vil ha langt frem i tid. Investeringer i
kostbare våpensystemer styrker forsvarsevnen,
samtidig som de binder opp midler til drift og ved-
likehold.
3.1.4 Bredden i Forsvarets kapasiteter og
tilstedeværelse
Forsvarets virksomhet var tidligere spredt over
store deler av landet og det har vært en stor
bredde i Forsvarets kapasiteter. Lokale baser og
anlegg har gitt Forsvaret synlighet i samfunnet.
Forsvaret vil fortsatt være til stede over hele lan-
det. Det er imidlertid ikke bærekraftig å opprett-
holde alle etablerte strukturer, baser og kapasite-
ter. Noen av disse har blitt mindre relevante som
følge av den teknologiske utviklingen og at nye
konsepter for logistikk og understøttelse innføres.
Et troverdig forsvar må være i stadig utvikling, og
Figur 3.1 Forsvarsbudsjettets andel av statsbudsjettet og BNP
Forsvarsbudsjettets andel av statsbudsjettet og BNP. Forsvarsbudsjettet er korrigert for bruttobudsjettering av Forsvarsbygg (fra
2011), Redningshelikoptertjenesten (fra 2000), merverdiavgift (fra 2015) og pensjoner (for alle år). De to sistnevnte gjelder kun for
utregning av andelen av BNP.
0 %
1 %
2 %
3 %
4 %
5 %
6 %
7 %
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016
Andel av statsbudsjettet Andel av BNP
40 Prop. 151 S 2015–2016
Kampkraft og bærekraft
løpende tilpasses krav og behov. Nye behov betyr
at kapasiteter og baser som ikke lenger har
samme prioritet må fases ut. Regjeringen vil prio-
ritere de kapasitetene som samlet gir best forsvar-
sevne, selv om dette innebærer konsekvenser for
lokalisering og endringer av Forsvarets struktur.
3.1.5 Kostnadsutviklingen i forsvars-
sektoren
Forsvarets struktur og kapasiteter må stadig
moderniseres i samsvar med skiftende trusler og
utfordringer, og for å kunne operere sammen med
allierte. Nye våpensystemer vil som regel ha andre
egenskaper og bedre ytelse, sammenholdt med
materiellet de erstatter. Slik videreutvikles Forsva-
rets operative evne, og det relative styrkeforholdet
søkes opprettholdt. Behovet for stadige effektfor-
bedringer blir samtidig en betydelig kostnadsdri-
vende faktor. Forsvarssektoren erfarer at kostna-
der som følger av behovet for høyteknologisk og
svært avansert utstyr vokser raskt, både som følge
av skifte mellom generasjoner av hovedsystemer,
som for eksempel kampfly og ubåter, og på grunn
av oppgraderingsbehov innenfor materiellsys-
temenes levetid. Hittil er det ikke tatt tilstrekkelig
høyde for denne kostnadsveksten i forsvarsplan-
leggingen, men dette er avgjørende for at forsvar-
sevnen skal kunne opprettholdes over tid.
Tidligere langtidsplaner har i stor grad benyt-
tet antallsreduksjoner (volum) og effektivisering
av virksomheten som virkemidler for å skape inn-
dekning for avviket mellom de forutsatte og de
faktiske kostnadene for ulike kapasiteter. Operativ
effekt på enkeltsystemer er blitt prioritert fremfor
volum og utholdenhet.
I forbindelse med større materiellanskaffelser,
slik som F-16, fregatter og nå F-35 kampfly, har
det blitt lagt opp til delvis tilleggsfinansiering. Rea-
lisering av effektiviseringsgevinster har vært
svært viktig for å finansiere de to siste langtidspla-
nene. Regjeringen vil videreføre og styrke effekti-
viseringsarbeidet, men det er likevel ikke realis-
tisk å planlegge med at effektivisering alene vil
kunne dekke inn kostnadsnivået som følger av sta-
dig fornyelse og modernisering. Regjeringen leg-
ger i denne langtidsplanen helhetlige beregninger
om fremtidig kostnadsutvikling til grunn for kapa-
sitetene som inngår i den foreslåtte strukturen.
Mange av hovedsystemene i Forsvaret er alle-
rede redusert til et antall som forsvarssjefen
betegner som kritisk minimum. Det er ikke len-
ger like realistisk å redusere antall enheter i
strukturen ytterligere, uten å ta ut hele hoved-
systemer. Det ville i mange tilfeller medført at
kostnaden ved å vedlikeholde og drifte hver enhet
blir uforholdsmessig høy sammenholdt med den
operative verdien.
3.2 Utvikling i NATO-lands forsvars-
økonomi
Finanskrisen som startet i 2008 fikk store konse-
kvenser for utviklingen av forsvarsbudsjettene i
de fleste NATO-landene. Medlemslandenes for-
svarsbudsjetter har stagnert, og i mange tilfeller
falt. 23 av 28 medlemsland i NATO reduserte sine
forsvarsbudsjetter fra 2008 til 2014. Beslutningen
fra NATO-toppmøtet i 2014 om stanse nedgangen
i forsvarsbudsjettene, øke forsvarsbudsjettenes
andel av brutto nasjonalprodukt og holde et til-
strekkelig høyt investeringsnivå, har bidratt til
større oppmerksomhet om ressurssituasjonen i
alliansen. Budsjettutviklingen viste positive tegn i
2015. 19 allierte forventes å ha stoppet nedgangen
i forsvarsbudsjettene i 2015 og det var ventet at 16
allierte ville øke sine forsvarsbudsjetter i 2015
målt i faste priser, mens 23 allierte brukte mer av
forsvarsbudsjettet til materiellinvesteringer i 2015
enn i 2014. Fem medlemsland var ventet å oppfylle
NATOs to prosent-målsetning i 2015 mot tre året
før. Åtte medlemsland, herunder Norge, var i 2015
forventet å oppfylle NATOs målsetning om at
minimum 20 prosent av forsvarsbudsjettet skal
brukes på materiellinvesteringer. For Norge
handler det om å ta ansvar, og å være en forutsig-
bar og troverdig alliert som investerer i moderne
kapasiteter, som kampfly, som også kommer alli-
ansen til gode.
NATOs strategiske konsept viser til at allian-
sen må ha tilstrekkelige ressurser i form av finan-
siering, personell, kompetanse og militære kapasi-
teter for å ivareta sine oppgaver. Selv om de felles-
finansierte budsjettene i NATO er relativt
beskjedne sammenlignet med nasjonenes sam-
lede utgifter på dette området, er de av avgjørende
betydning for NATOs felleskapasiteter, integrert
kommandostruktur og for samholdet i alliansen.
Den negative budsjettutviklingen i enkelte med-
lemsland må snus for å unngå ytterligere forvi-
tring av alliansens fellesbudsjetter. Det må tilstre-
bes en bedre balanse mellom oppgaver og ressur-
ser.
Økt bruk av fellesfinansiering og fellesløsnin-
ger vil bidra til å styrke kapabilitetsutviklingen i
NATO. Norge deltar i alliansens to store fellespro-
sjekter innenfor luftovervåkning Airborne War-
ning and Control System (AWACS) og Alliance
Ground Surveillance (AGS). En rekke forbe-
2015–2016 Prop. 151 S 41
Kampkraft og bærekraft
dringstiltak er identifisert og skal gjennomføres
de nærmeste årene for å gi bedre nytte av felles-
ressursene. Det er en økende bekymring for at
alliansens nåværende driftsrammer ikke vil være
bærekraftige når godkjente felleskapasiteter i nær
fremtid skal tas i bruk, samtidig som politiske
ambisjoner og nye tiltak fra toppmøtene skal reali-
seres. NATOs kommandostruktur vil komme
under enda sterkere ressursmessig press i årene
fremover. Forbedring av prosessene knyttet til
planlegging og utnyttelse av fellesressursene står
høyt på dagsorden i alliansen.
Regjeringen arbeider aktivt for å sikre NATOs
relevans og troverdighet også i fremtiden. Det
krever at alliansen kontinuerlig og tydelig priorite-
rer mellom eksisterende oppgaver og nye initiativ.
Ressursrammene må gjenspeile gjeldende ambi-
sjonsnivå og nye tiltak. Norge bidrar til å støtte
effektiviserings- og reformtiltak som ikke svekker
kapabiliteter. I tillegg arbeides det for at NATO
gis tilstrekkelige ressurser for å møte nye sikker-
hetsutfordringer.
3.3 Et betydelig økonomisk løft for
forsvarssektoren
Denne langtidsplanen etablerer et solid funda-
ment for langsiktig bærekraft i forsvarsøkono-
mien. Det legges opp til bedre balanse mellom
oppgaver, struktur og økonomi i et langsiktig tids-
perspektiv, samt at reell, forventet kostnadsutvik-
ling er inkludert i beregningene. Regjeringen leg-
ger et betydelig økonomisk løft til grunn. Dette
forutsetter oppfølging av de beslutninger som alle-
rede er fattet om finansiering av kampflykjøpet, en
gradvis styrking av forsvarsbudsjettet fra og med
2017, i tillegg til omfattende effektiviseringsarbeid
og reduksjoner i base- og støttestrukturen.
Regjeringen legger i langtidsplanen opp til at
forsvarsrammen i løpet av planperioden gradvis
økes til et nivå i 2020 som ligger om lag 7,2 mrd.
kroner over budsjettbanen som lå til grunn ved
inngangen til langtidsplanen for 2017–2020, og
som har vært referansen i planarbeidet frem til
ferdigstillelse av planen. Dette tilsvarer om lag 4,1
mrd. kroner over saldert budsjett for 2016. Over
de neste 20 årene legger denne langtidsplanen
opp til å dekke inn et samlet merbehov på om lag
165 mrd. 2016-kroner, noe som vil utgjøre en varig
og markant satsing på forsvarssektoren. Denne
satsingen kommer i tillegg til den allerede plan-
lagte tilleggsfinansieringen for kampfly. Det stilles
strenge krav til at disse ressursene forvaltes effek-
tivt og i tråd med de valg og prioriteringer som
gjøres i denne langtidsplanen.
Planen forutsetter også at alle tiltak innenfor
base- og støttevirksomheten og personellområdet
gjennomføres, samt at alt innsparings- og effekti-
viseringspotensial realiseres. Regjeringens lang-
tidsplan innebærer at det gjennom innsparing,
endret personellstruktur og effektivisering skal
frigjøres i underkant av 2,5 mrd. kroner innen
utgangen av 2020, og om lag 40 mrd. kroner over
en periode på 20 år. Kostnader som påløper i gjen-
nomføringen av å frigjøre disse midlene må trek-
kes fra, og er beregnet til samlet om lag 2 mrd.
kroner. Dette er i hovedsak personellrelaterte
omstillingskostnader, som inkluderer kostnader
til nødvendig nedbemanning.
Boks 3.1 Økonomisk opptrapping 2017–2020
Forsvarsbudsjettet for 2016 (saldert budsjett)
inneholder enkelte utgifter som bare gjelder for
2016. Blant annet ligger det inne en faseforskyv-
ning av en utbetaling (fra 2015 til 2016) knyttet
til kampflyanskaffelsen som omtalt i Prop. 1 S
(2015–2016). Videre gjøres andre engangsutbe-
talinger mv. som bare gjelder for 2016. I tillegg
kommer budsjettendringer i tråd med tidligere
beslutninger og vedtak, slik som regjeringens
avbyråkratiserings- og effektiviseringsreform og
oppfølgingen av kampflyanskaffelsen med tilhø-
rende baseløsning.
Sammenholdt med forsvarsbudsjettet for
2016 (saldert budsjett) økes forsvarsrammen
gradvis i perioden til et nivå som ligger om lag
4,1 mrd. kroner høyere. Se også tabell 10.1.
Langtidsplanen for 2017–2020 innebærer imid-
lertid reelt en betydelig større satsing på for-
svarssektoren enn dette. Når det tas hensyn til
at utgiftene til kampflyanskaffelsen i tråd med
planen vil bli redusert i perioden, faseforskyv-
ningen fra 2015 til 2016 mv. innebærer derfor
langtidsplanen at forsvarssektoren styrkes med
om lag 7,2 mrd. kroner i fireårsperioden.
Denne kraftige styrkingen avsettes til imple-
mentering av tiltakene skissert i langtidsplanen,
og legges på toppen av tilleggsfinansieringen av
kampflyanskaffelsen med tilhørende baseløs-
ning.
42 Prop. 151 S 2015–2016
Kampkraft og bærekraft
En mer rasjonell basestruktur gir en samlet
besparelse på i underkant av 10 mrd. kroner over
en periode på 20 år. Disse besparelsene kan ikke
hentes ut på kort sikt. Det er flere årsaker til
dette, eksempelvis at det i mange tilfeller først vil
være nødvendig å gjennomføre investeringer før
reduksjonene kan ta effekt, og at det legges opp til
at flytting av operativ virksomhet og tilhørende
støttevirksomhet først skjer i forbindelse med
utskifting av hovedsystem. Øvrige forutsetninger
og konsekvenser for base- og støttestrukturen
beskrives nærmere i kapittel 6.
Bevilgningsøkningen og de realiserte gevin-
stene vil i 2017 bidra til å øke tilgjengeligheten og
utholdenheten til Forsvarets operative enheter. I
2018 vil dette bidra til å øke reaksjonsevnen,
styrke bemanningen av operative kapasiteter og
bidra til mer aktivitet. I 2019 og 2020 skal økt
bevilgningsnivå og realiserte gevinster i første
rekke gå til investeringer av prioritert materiell,
herunder nye ubåter og maritime patruljefly. Den
forventede kostnadsutviklingen er tatt høyde for i
beregningene knyttet til daglig drift, oppretthol-
delse av strukturen og anskaffelse av nytt materi-
ell. Den videre økonomiske opptrappingen i peri-
oden 2021–2024 er nødvendig for å sikre videre-
føring og oppstart av nødvendige investeringsmid-
ler til nye ubåter, luftvern, helikopterbærende
kystvaktfartøy og maritime patruljefly.
Fordi flere større materiellprosjekter skal
gjennomføres samtidig, øker bevilgningsbehovet,
både på kort og mellomlang sikt. Dette innebærer
at materiellinvesteringsandelen for perioden
2020–2026 vil være i overkant av 35 prosent, som
er høyere enn normalt.
Personellstrukturen, herunder den nye mili-
tærordningen med tilhørende konvertering av
deler av befalskorpset, må tilpasses Forsvarets
struktur og planlagt aktivitetsnivå. Besparelsen
knyttet til dette er beregnet til i overkant av 22
mrd. kroner over 20 år. Innen utgangen av 2020 vil
ressursfrigjøringen utgjøre i overkant av 1,1 mrd.
kroner. Målrettede personelltiltak vil gjennom-
føres på en slik måte at kritisk kompetanse behol-
des i sektoren, og ved hjelp av omskolering og
kompetanseheving. Det legges også til grunn at
bemanningen skal reduseres med om lag 1 400
årsverk frem mot 2020, primært knyttet til reduk-
sjoner innenfor stab, støtte og administrasjon.
Øvrige forutsetninger og konsekvenser for perso-
nell og kompetanseområdet beskrives nærmere i
kapittel 8.
3.4 Satsing og fortsatt omstilling
Regjeringen legger i de kommende årene opp til
en betydelig satsing på forsvarssektoren. Omstil-
lingen av forsvarssektoren er en pågående pro-
sess som gir rom for nye muligheter og forsterket
evne til å respondere raskere på endringer og
utfordringer i omgivelsene. Omstilling innebærer
å utvikle kompetanse til å løse oppgaver på nye
måter, perfeksjonere ferdigheter og ta i bruk
moderne teknologi. Uavhengig av en betydelig
økonomisk satsing er det behov for store
endringer i Forsvaret som berører organisasjon,
ansatte og lokalsamfunn. Regjeringen legger opp
til fire hovedtiltak for å dreie sektorens ressurser
inn mot styrkingen av Forsvarets operative evne:
beredskapsløft, økt bemanning og aktivitet, inves-
teringer i nye prioriterte kapasiteter og kontinuer-
lig forbedring og effektivisering.
3.4.1 Beredskapsløft
Forsvarssektoren skal settes bedre i stand til å
løse sine oppgaver, herunder også de mest kre-
vende. Det første regjeringen vil prioritere er å
hente inn det oppbygde etterslepet på beredskaps-
logistikk og vedlikehold, for best mulig å kunne
utnytte den eksisterende strukturen ved å øke til-
gjengeligheten, redusere klartider og derav
styrke beredskapen. For å unngå at det oppstår
nye økonomiske ubalanser på investerings- og
driftssiden, har regjeringen tatt høyde for kost-
nadsutviklingen og et vedvarende høyere drifts-
nivå. Regjeringen mener det er nødvendig at en
realistisk forståelse av det langsiktige kostnadsbil-
det legges til grunn i sektorens langtidsplanleg-
ging, slik at det sikres at investeringene kan
anvendes og vedlikeholdes over tid.
3.4.2 Økt bemanning og aktivitet
Regjeringen vil fra 2018 øke bemanningen av den
operative delen av strukturen. Dette vil ytterligere
styrke den operative evnen. Det skal satses på økt
aktivitetsnivå og økt militær tilstedeværelse, spe-
sielt i nordområdene. Reaksjonsevne, tilgjengelig-
het og utholdenhet styrkes og beredskapen kan
derved økes fra dagens ambisjonsnivå. Bered-
skapsstatusen vil bedres, noe som inkluderer
evnen til rask styrkeoppbygging og mottak av alli-
erte, blant annet basert på videreutvikling av det
sivil-militære samarbeidet. Disse tiltakene mulig-
gjør økt norsk deltakelse i alliert øving og trening,
samt bidrag til internasjonal innsats. Økning i
bemanning og aktivitetsnivå gjennomføres på
2015–2016 Prop. 151 S 43
Kampkraft og bærekraft
tross av en nettoreduksjon i antall ansatte i sekto-
ren, fordi ressurser flyttes fra forvaltning og base-
drift til operativ aktivitet.
3.4.3 Investere i nye prioriterte kapasiteter
Fornyelsen av og moderniseringstakten i for-
svarsstrukturen er nødvendig for å opprettholde
en relevant operativ evne, og vil videreføres og
styrkes ytterligere fra 2019 og fremover. Regjerin-
gen vil anskaffe kapasiteter som understøtter de
sikkerhets- og forsvarspolitiske prioriteringene.
Nye, moderne våpensystemer har erfarings-
messig høyere driftskostnader enn systemene de
erstatter. Dette gjelder til tross for at de ofte er
mindre personellkrevende og at ytelsesbasert
logistikk i større grad anvendes, der leverandøren
forestår en stor del av etterforsyning og vedlike-
hold. Anskaffelsene må vurderes samlet ut fra
operativ effekt, langsiktig bærekraft og gjennom-
føringsevne på kort og lang sikt. Det krever god
og langsiktig planlegging. Her finnes det også et
vanskelig motsetningsforhold. Mens trusselbil-
det kan skifte raskt, er endringer av Forsvarets
struktur og anskaffelser av nytt materiell både
kostbart og tidkrevende. Dette må det tas hensyn
til når det skal investeres i nye kapasiteter.
3.4.4 Kontinuerlig forbedring og
effektivisering
Forsvarssektoren har i løpet av de seneste plan-
periodene frigjort betydelige ressurser til høyere
prioritert virksomhet gjennom base- og struktur-
tiltak og et omfattende forbedrings- og effektivise-
ringsarbeid. Videreføring av dette arbeidet er et
sentralt virkemiddel for å nå målsetningene i
regjeringens langtidsplan. Best mulig utnyttelse
av fellesskapets ressurser er en viktig del av sam-
funnsansvaret. En styrket innsats i hele sektoren
innenfor kontinuerlig forbedring og effektivise-
ring er avgjørende for å kunne realisere en bære-
kraftig og kostnadseffektiv forsvarsstruktur. For-
bedrings- og effektiviseringsarbeidet beskrives
nærmere i kapittel 10.
44 Prop. 151 S 2015–2016
Kampkraft og bærekraft
4 Forsvaret i et samfunnsperspektiv
Forsvaret er, sammen med resten av forsvarssek-
toren, en betydelig samfunnsaktør med virksom-
heter og aktiviteter over store deler av landet, og
som berører mange mennesker. Forsvaret er en
integrert del av samfunnet og står i et gjensidig
samspill med og avhengighetsforhold til sine
omgivelser.
4.1 Forsvaret som samfunnsaktør
Et klart flertall i befolkningen støtter behovet for
et sterkt og troverdig forsvar, og forsvarsviljen har
over tid vært solid. Denne støtten kommer til
uttrykk på flere måter, blant annet gjennom viljen
hos begge kjønn til å gjennomføre førstegangs-
tjeneste og gjennom Forsvarets generelt gode
omdømme.
Forsvarssektoren bidrar til å skape trygghet
for staten og samfunnet. For et fungerende demo-
krati er dette et viktig utgangspunkt for stabilitet,
demokratisk utvikling og økonomisk vekst. Store
deler av Forsvarets og forsvarssektorens virksom-
het kommer det sivile samfunnet til gode, eksem-
pelvis i form av bistanden Forsvaret på anmod-
ning yter til sivile myndigheters håndtering av kri-
ser og katastrofer, men også når det gjelder
arbeidsplasser, produksjon og formidling av forsk-
ning, kunnskap og analyser. Den direkte økono-
miske effekten av Forsvarets tilstedeværelse og
aktivitet i landet ligger på om lag 30 mrd. kroner,
som er et nivå som har holdt seg stabilt over flere
år.
Forsvaret kan påføre det omkringliggende
samfunnet belastninger i noen tilfeller. Forsvarets
virksomhet krever blant annet tilgang til store
arealer. Operasjoner og trenings- og øvingsaktivi-
tet kan medføre støy og andre ytre påvirkninger
på miljøet. Forsvaret skal derfor være bevisst på
disse konsekvensene for miljøet, og hele tiden
søke å redusere det belastende avtrykket så mye
som mulig.
4.1.1 Bidrag til verdiskaping og arbeids-
plasser
Forsvarssektoren skaper mange arbeidsplasser.
Forsvarets vertskommuner landet over skal ha
anerkjennelse for innsatsen med å legge til rette
for Forsvarets virksomhet. Forsvarets organisa-
sjon er redusert i omfang gjennom årene, og For-
svaret er derfor representert på færre steder enn
det var under den kalde krigen. I tillegg er det en
lavere andel av ungdomskullene enn tidligere som
gjennomfører førstegangstjeneste. Dette fører til
at færre mennesker nå enn før har en direkte til-
knytning til Forsvaret. Det er derfor desto vikti-
gere at Forsvaret videreutvikler kontakten med
det sivile samfunnet og bidrar til økt kunnskap om
og forståelse for forsvarssektorens rolle i samfun-
net. Forsvaret skal være en synlig, åpen og
moderne organisasjon. Det vil bidra til å opprett-
holde et godt rekrutteringsgrunnlag og sikre til-
gangen til nødvendig kompetanse.
Forsvarssektoren har lang tradisjon for å ta
inn lærlinger, og er Norges største lærlingbedrift.
Årlig tilbyr Forsvaret rundt 600 lærlingplasser for-
delt på om lag 30 ulike fagfelt spredt over hele lan-
det. Dette gir unike muligheter til å kombinere
læretid og førstegangstjeneste. Lærlingordnin-
gen og forvaltningen av den skal innrettes for
bedre å møte Forsvarets behov. Forsvarssektoren
opplever økt samarbeid med og kompetanseflyt til
og fra andre sektorer i samfunnet. For eksempel
tilbyr Forsvarsbygg en trainee-ordning hvor nyut-
dannede innenfor en rekke fagområder kan hospi-
tere i og bli kjent med virksomheten. Forsvarets
forskningsinstitutt (FFI) har etablert en ordning
der de tar inn sommerstudenter fra flere ulike fag-
områder. Ordningen tiltrekker seg et høyt antall
søkere fra de store utdanningsmiljøene, og er en
viktig rekrutteringsarena for fremtidige ansettel-
ser i FFI.
Industrisamarbeid er et næringspolitisk virke-
middel norske myndigheter benytter for å sikre
og øke norsk industris tilgang til utenlandske for-
svarsrelaterte markeder, jf. Innst. 185 S (2015–
2016) til Meld. St. 9 (2015–2016). Gjennom å
legge til rette for like konkurransevilkår mellom
2015–2016 Prop. 151 S 45
Kampkraft og bærekraft
ulike lands forsvarsindustrier, legges et grunnlag
som bidrar til verdiskaping, kompetanse og mar-
kedsmuligheter for norsk industri. Forsvarssekto-
ren bidrar gjennom forskning og utvikling med ny
teknologi og kompetanse, noe som er viktig for
samfunnets samlede nyskaping og kompetanseut-
vikling. Forsvarssektorens kompetansebehov og
-produksjon må ses som en del av samfunnets
samlede ressurser. Det er viktig å etablere samar-
beid der det er formålstjenlig, og sørge for flyt av
kunnskap og kompetanse mellom de ulike virk-
somhetene i forsvarsektoren, og mellom forsvars-
sektoren og resten av samfunnet.
4.1.2 Kompetanseutvikling og -spredning
Forsvaret og FFI har i lang tid samarbeidet tett
med sivile aktører om formidling av informasjon
og kunnskap. Med utgangspunkt i behovet for å
beskytte militære installasjoner og anlegg, har
Forsvarsbygg utviklet ledende kompetanse innen-
for beskyttelse og sikring, herunder etablert et
kompetansesenter for sikring av statens eiendom,
bygg og anlegg. Nasjonalt kompetansesenter for
sikring av bygg skal overføre erfaringer fra for-
svarssektoren til øvrige deler av statlig sektor, i til-
legg til å bistå eiere og brukere av kritisk infra-
struktur med å sikre sine verdier og funksjoner
mot terror, sabotasje, spionasje og andre fiendt-
lige anslag. Senteret samarbeider med andre sen-
trale aktører på dette området, blant andre Nasjo-
nal sikkerhetsmyndighet (NSM), Statsbygg og
Politiets sikkerhetstjeneste (PST).
Regjeringen satser på forskning og utvikling
av aktuelle teknologier som Forsvaret trenger, i et
samarbeid mellom Forsvaret, FFI og forsvarsin-
dustrien. Regjeringen legger vekt på at forsvars-
ektoren tilpasser og nyttiggjør seg sivilt utviklet
teknologi der dette ivaretar Forsvarets behov.
Nasjonale operative behov skal vektlegges. FFI
støtter denne utviklingen, i tillegg til å støtte utnyt-
telsen av nytt militært hovedmateriell som innfø-
res de kommende årene. FFI skal legge betydelig
vekt på nærheten til Forsvarets operative og tek-
nologiske behov i forskning og samarbeid.
Forsvarsteknologien kan gi store ringvirknin-
ger og nytte for sivil sektor. Regjeringen vurderer
muligheter for et tettere sivilt-militært samarbeid
innenfor forskning og teknologiutvikling, nasjo-
nalt og internasjonalt.
4.1.3 Støtte til frivillig arbeid
Forsvarsdepartementet yter støtte til en rekke fri-
villige organisasjoner og andre ikke-offentlige
aktører som bidrar til å styrke befolkningens
kunnskap om og forståelse av norsk forsvars- og
sikkerhetspolitikk, eller som på annen måte
bidrar til å støtte opp under Forsvarets mål og pri-
oriteringer. Regjeringen ønsker å videreføre støt-
ten til frivillig arbeid, men det bør ikke utvikle seg
for tette bånd mellom frivillighet og statlig virk-
somhet. I regjeringens frivillighetserklæring fra
2015 anerkjennes frivillig sektor som en selvsten-
dig og nødvendig aktør i det norske samfunnet.
Erklæringen definerer et rammeverk for samspil-
let mellom staten og frivilligheten, og legger vekt
på at forutsigbarhet og forenkling skal prege sam-
arbeidet. Frivillighetserklæringen slår fast at
regjeringen ikke ønsker å regulere frivilligheten,
men støtte opp under frivillighetens egenart og
drivkraft gjennom å gi handlingsrom, forutsigbar-
het og tilrettelegge for vekst nedenfra. Forsvars-
departementet skal bruke de overordnede målset-
ningene og prinsippene nedfelt i frivillighetser-
klæringen som rettesnor for sin tilskuddsforvalt-
ning.
4.2 Videreutvikling av totalforsvaret
Totalforsvarskonseptet ble utviklet i tiden etter
den andre verdenskrig. Grunnprinsippet i det tra-
disjonelle totalforsvarskonseptet var at samfun-
nets samlede ressurser om nødvendig skulle
mobiliseres for forsvaret av landet. Konseptet var
skreddersydd for å møte en invasjonstrussel. Stor-
tinget sluttet seg i Innst. S. nr. 234 (2003–2004), jf.
St.prp. nr. 42 (2003–2004) til en utvidelse og
modernisering av totalforsvarskonseptet. Konsep-
tet innebærer gjensidig støtte og samarbeid mel-
lom Forsvaret og det sivile samfunn i forbindelse
med forebygging, beredskapsplanlegging, krise-
håndtering og konsekvenshåndtering i hele kri-
sespekteret, fra fred via sikkerhetspolitisk krise til
væpnet konflikt.
Totalforsvarskonseptet gir vide rammer for det
sivil-militære samarbeidet. Det gir nødvendig flek-
sibilitet ved at sivile og militære ressurser kan nyt-
tes for å løse utfordringer mot både samfunns- og
statssikkerhet. Forsvaret er avhengig av at sam-
funnet fungerer best mulig, også i krise og væpnet
konflikt. Samfunnssikkerheten påvirker derfor i
betydelig grad også Forsvarets evne til å ivareta
statssikkerheten. Ved ekstraordinære påkjennin-
ger er det sivile samfunn i mange tilfeller avhengig
av støtte fra Forsvaret. Både hensynet til god sam-
funnsøkonomi og gjensidig avhengighet mellom
sivil og militær side tilsier at totalforsvarskonsep-
tet videreføres. Det er imidlertid behov for å opp-
46 Prop. 151 S 2015–2016
Kampkraft og bærekraft
datere en del av ordningene i konseptet til dagens
forhold og fremtidige utfordringer. Regjeringen vil
løpende tilpasse totalforsvaret slik at samfunnets
samlede ressurser kan utnyttes mest mulig effek-
tivt, både for stats- og samfunnssikkerheten.
Forsvarets primæroppgaver og evnen til å løse
dem må ligge til grunn for bistandsoppgavene.
Forsvarets støtte til det sivile samfunnet bør like-
vel i større grad være styrende for innretning og
dimensjonering av Forsvarets kapasiteter på visse
områder. Prinsippet om at Forsvarets bistand skal
ligge innenfor rammen av til enhver tid tilgjenge-
lige kapasiteter, videreføres.
Sivil støtte til Forsvaret har hatt liten oppmerk-
somhet de senere årene. Samtidig har Forsvarets
avhengighet av sivile leveranser økt. Det må der-
for legges fornyet vekt på sivil støtte til Forsvaret.
Dette aktualiseres ytterligere av at den sikker-
hetspolitiske utviklingen øker behovet for at For-
svaret styrker sin beredskap.
Forsvarsdepartementet og Justis- og bered-
skapsdepartementet har gjennomgått og vurdert
sivil-militære ordninger og mekanismer i totalfor-
svaret og tilpasset en del eldre bestemmelser til
dagens forhold og fremtidige utfordringer, særlig
i den øvre delen av krisespekteret.
Totalforsvaret omfatter en lang rekke aktører
innenfor de fleste sektorer i samfunnet. For å
være i stand til å samarbeide på best mulig måte
er det avgjørende at relevante aktører i både sivil
og militær sektor har god kunnskap om gjeldende
ordninger og mekanismer for sivilt-militært sam-
arbeid innenfor totalforsvaret. Forsvarsdeparte-
mentet og Justis- og beredskapsdepartementet
utga i april 2015 en revidert utgave av publikasjo-
nen Støtte og samarbeid, som gir en beskrivelse av
totalforsvaret. Hensikten med oppslagsverket er å
bidra til å forankre gjeldende totalforsvarskonsept
i sivil og militær sektor. Samtidig vil beskrivelsen
av gjeldende ordninger og mekanismer utgjøre en
viktig del av grunnlaget for å videreutvikle total-
forsvaret.
Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) har siden
1994 gjennomført prosjekter i serien Beskyttelse av
samfunnet (BAS). I BAS-prosjektene arbeider FFI
tett sammen med både sivile myndigheter og for-
svarssektoren. BAS 8-prosjektet «Sivil-militær kri-
sehåndtering og beredskap» skal gå frem til 2018,
og har som mål å bidra til å forbedre sivilt-militært
samarbeid innenfor rammen av totalforsvaret, å
utvikle metoder for å forstå risiko og sårbarhet,
samt å utnytte tverrsektorielle kriseøvelser. Som
en integrert del av BAS 8 skal FFI ferdigstille et
forskningsoppdrag med tittelen «Sivil støtte til
Forsvaret i sikkerhetspolitisk krise og krig»
medio 2016. Videre skal prosjektet utrede behovet
for sivile beskyttelsestiltak.
4.2.1 Forsvarets behov for støtte fra det
sivile samfunn
I en alvorlig krisesituasjon og i væpnet konflikt vil
Forsvarets behov for sivil støtte i form av tjenes-
ter, varer, personell og tilgang til infrastruktur
overstige ressursene Forsvaret har behov for til
daglig. Sentrale behov for Forsvaret vil være vei-,
jernbane-, sjø- og lufttransport (med tilhørende
infrastruktur) for forflytning av personell, materi-
ell og forsyninger, samt evakuering. Videre er det
kritisk med tilgang på sivilt helsepersonell og
sivile helsetjenester, og mer spesialiserte tjenes-
ter som vedlikeholds- og ingeniørtjenester. Det vil
være behov for forsyninger av en rekke varer,
hvor drivstofforsyning for å understøtte trans-
porttjenester og Forsvarets operasjoner er blant
de viktigste. Både sivile leverandører som under-
støtter Forsvaret, og til en viss grad Forsvaret
selv, er dessuten avhengige av basistjenester som
kraftforsyning og i økende grad sivil IKT-infra-
struktur og -tjenester. Reduserte klartider for mili-
tære enheter innebærer også at understøttelsen
må kunne være på plass raskere.
4.2.1.1 Utvikling av beredskapsplaner og
beredskapsorganer
Forsvaret er i ferd med å sluttføre et omfattende
arbeid med å revidere og oppdatere beredskaps-
planer og operative planverk. I disse planverkene
forutsettes at hele den nasjonale styrkestrukturen
og allierte forsterkninger må kunne understøttes
samtidig. Med bakgrunn i disse planene vil nasjo-
nale behov og behovet for støtte til mulige bilate-
rale militære forsterkninger kunne fastslås med
en rimelig grad av nøyaktighet. Når det gjelder
andre allierte forsterkninger, vil det på grunn av
NATOs forsterkningsplanverk være behov for en
viss fleksibilitet i planleggingen. Forsvaret vil også
her utarbeide behovsoversikter basert på de mest
sannsynlige alternativene. I tillegg til å kunne
dekke kjente og kvantifiserbare behov for sivil
støtte, må sivil side så langt som mulig også
kunne understøtte militære styrkers uforutsette
behov. Sivil støtte til Forsvaret må i større grad tas
inn i arbeidet med nasjonale beredskapsplanverk i
sivil sektor.
Forsvarets logistikkbehov dekkes blant annet
gjennom Forsvarets egne ressurser, andre offent-
lige ressurser, kommersielle avtaler, samarbeid
med næringslivet og rekvisisjon. Forsvarets
2015–2016 Prop. 151 S 47
Kampkraft og bærekraft
behov skal i størst mulig grad baseres på kom-
mersielle avtaler, om nødvendig med beredskaps-
klausuler der dette er kostnadseffektivt. Forsvaret
kan også rekvirere nødvendige varer, tjenester og
infrastruktur med hjemmel i rekvisisjonsloven.
Små lagerbeholdninger gjør imidlertid at rekvisi-
sjon i mange tilfeller er et lite egnet virkemiddel
for en del forbruksvarer. Rekvisisjon er mer egnet
for materiell, tjenester og infrastruktur.
I en beredskapssituasjon må Forsvarets behov
prioriteres høyt. Det må imidlertid avveies mot
kritiske behov i det sivile samfunn. Et moderne
samfunn er avhengig av en rekke kapasiteter for å
kunne fungere. Både ved utarbeidelse av planverk
og ved øvelser må det klargjøres hva det sivile
samfunn må ha av kapasiteter for å kunne fun-
gere, og konsekvensene ved at sivilsamfunnet
avgir kapasitet til Forsvaret.
Forsvarsdepartementet vil også kunne hen-
vende seg til andre departementer for å få tilgang
på ressurser. I slike tilfeller vil departementenes
myndighet til å utgi forskrifter hjemlet i nærings-
beredskapsloven eller til å benytte seg av bered-
skapshjemler i eget sektorregelverk være aktuelle
virkemidler. Forsvarsdepartementet har innledet
dialog med relevante departementer for å identifi-
sere hensiktsmessige virkemidler. Dette berører i
første rekke Justis- og beredskapsdepartementet,
Helse- og omsorgsdepartementet, Nærings- og fis-
keridepartementet, Samferdselsdepartementet og
Olje- og energidepartementet. I situasjoner hvor
det ikke er mulig å skaffe tilstrekkelige ressurser
til veie, blir det nødvendig å prioritere mellom
sivile og militære behov. Justis- og beredskaps-
departementet vil, i kraft av sitt samordnings-
ansvar, vurdere om eksisterende prioriterings-
mekanismer er tilstrekkelige.
Uavhengig av hvordan ressursene skaffes til
veie, vil Forsvaret betale for de aktuelle varene og
tjenestene og bruken av infrastruktur i tråd med
sektorprinsippet. Ved forhåndsrekvisisjon vil imid-
lertid det aller meste av kostnadene først påløpe
når ressursene faktisk tas i bruk. Dermed unngår
man å binde opp midler som heller kan nyttes til
den spisse enden av Forsvaret virksomhet, noe
som er god samfunnsøkonomi. Dersom Forsva-
rets spesifikke behov krever tiltak på sivil side
som får kostnadsmessige konsekvenser, skal
dette dekkes av Forsvaret, med mindre annet
fremgår av lov, forskrift eller særskilt avtale.
Samarbeids- og beredskapsorganer underlagt
de ulike departementene må i nødvendig grad til-
passes utfordringer i forbindelse med sikkerhets-
politiske kriser og væpnet konflikt for å kunne
dekke både kjente og uforutsette behov. I denne
sammenhengen bør det også vurderes både sivil
og militær representasjon i beredskapsorganer
for å bidra til jevnlig informasjonsutveksling mel-
lom sivil og militær sektor.
Forsvaret vil, særlig i krise og ved væpnet kon-
flikt, være avhengig av tjenester utført av sivilt
ansatt personell i Forsvaret, i offentlig sektor for
øvrig og i næringslivet. Dette har folkerettslige
implikasjoner, og det kreves en klar grensedrag-
ning for bruk av sivilt personell i væpnet konflikt.
Forsvarssektoren skal til enhver tid sikre at plan-
legging for og gjennomføring av sivil støtte til For-
svaret er i samsvar med folkeretten.
4.2.1.2 Øving og trening
Øvelser er avgjørende for å styrke samarbeidet
mellom sivil og militær sektor. Øvelser bidrar til å
bygge kompetanse. Dessuten vil svakheter som
avdekkes under øvelser bli brukt i arbeidet med å
forbedre og samordne beredskapsplanene. I til-
legg kan det forventes at øvede beredskapsorga-
ner vil få en kortere reaksjonstid. Det er derfor
nødvendig at sivil støtte til Forsvaret i større grad
blir en integrert del av øvingsvirksomheten, og at
dette tas inn i både sivile og militære øvingspro-
grammer. Dette gjelder alt fra enkle stabsøvelser
til større tverrsektorielle stabs- og feltøvelser. En
styrket evne til og beredskap for sivil støtte til For-
svaret vil også styrke samfunnets evne til å hånd-
tere utfordringer for samfunnssikkerheten, og er
derfor et viktig bidrag til helhetlig beredskap.
4.2.2 Forsvarets støtte til sivile myndig-
heters arbeid med samfunnssikkerhet
og beredskap
Forsvaret er den eneste aktøren i samfunnet som
kan stå for det militære forsvaret av landet. Det
må sikres at militære operative kapasiteter ikke
blir bundet til sivil beredskap på en måte som
reduserer muligheten for å ivareta de militære
oppgavene, hvis ikke annet besluttes. Ved samti-
dighet i kriser av sivil og militær karakter vil For-
svarets ressurser prioriteres til å løse de militære
oppgavene. For de militære operative kapasite-
tene som sivil beredskap er helt avhengig av, skal
særskilte avtaler og ordninger gjelde.
Forsvaret har lang tradisjon for å støtte det
sivile samfunn. Dette er riktig ut fra et samfunns-
økonomisk perspektiv, fordi Forsvaret besitter
ressurser som det er naturlig at kommer det sivile
samfunn til gode når situasjonen krever det. Sam-
arbeid på tvers av sektorene i samfunnet er hen-
siktsmessig for å unngå unødig duplisering av
48 Prop. 151 S 2015–2016
Kampkraft og bærekraft
kapasiteter og for å bedre beredskapen i samfun-
net. Forsvarets støtte til sivile myndigheter favner
bredt.
For det første ivaretar Forsvaret sivile opp-
gaver som del av den løpende, daglige virksomhe-
ten. Viktige eksempler er Kystvaktens oppsyns-
myndighet innenfor fiske og fangst, miljøvern og
toll, Grensevaktens grenseovervåking, Hans
Majestet Kongens Gardes vakthold av kongehu-
set og bidrag til beredskap i hovedstadsområdet
og Etterretningstjenestens produksjon av etterret-
ninger til nasjonale myndigheter.
For det andre bistår Forsvaret etter anmod-
ning politiet og øvrige sivile myndigheter for å iva-
reta samfunnssikkerheten når de sivile ressur-
sene ikke strekker til, for eksempel ved naturka-
tastrofer, ulykker og alvorlige kriminelle hand-
linger som terror. Politiet og øvrige sivile myndig-
heter har ansvaret for å håndtere slike hendelser,
og Forsvaret er derfor i en bistandsrolle. Forsva-
ret samarbeider også med sivile myndigheter i
hele samfunnssikkerhetskjeden, fra kunnskap om
og oversikt over risiko og sårbarhet, via forebyg-
ging, beredskap, krisehåndtering og gjenoppbyg-
ging til læring.
I utgangspunktet er hovedelementene i For-
svarets struktur dimensjonert for å løse Forsva-
rets oppgave 1–7. Samtidig skal støtten til det
sivile samfunn tas med i vurderingen av innret-
ning og dimensjonering av visse kapasiteter i For-
svaret. Dette er relevant blant annet ved utfor-
ming av dedikerte oppdrag, beredskapspålegg,
lokalisering, krav til opplæring, øving og trening
og evnen til samvirke med aktører utenfor for-
svarssektoren.
Selv om Forsvarets struktur og operative kapa-
siteter først og fremst utvikles for å løse de mili-
tære oppgavene, er noen kapasiteter også rele-
vante for og derfor innrettet mot bistand til sivile
myndigheter. Forsvarets spesialstyrker og Forsva-
rets helikopterkapasitet har dedikerte oppdrag og
beredskap, som innebærer at politiets behov for
bistand er delvis bestemmende for organisering,
utrustning, bemanning og trening av disse kapasi-
tetene. Det gjelder også i noen grad for Heimever-
net. Også andre utvalgte enheter står på krise- og
bistandsberedskap. Dette innebærer krav om til-
passet operativ evne og responstid for hurtig å
løse nærmere spesifiserte oppgaver knyttet til kri-
sehåndtering og bistand til sivile myndigheter.
4.2.2.1 Utvikling av Forsvarets bistand og støtte
Det har de senere årene vært prioritert å videreut-
vikle Forsvarets bistand til sivile myndigheter.
Forbedringstiltak er gjennomført for blant annet
Heimevernet, spesialstyrkene og helikopterbered-
skapen. Regelverk og prosedyrer har blitt forbe-
dret. Planverk har blitt bedre koordinert mellom
sivil og militær sektor. Det har vært prioritert å
øve mer målrettet for å øke sivile og militære aktø-
rers evne til å operere sammen. Dialogen mellom
sivile og militære aktører har blitt styrket. Samar-
beidet mellom Politiets sikkerhetstjeneste og
Etterretningstjenesten er styrket gjennom etable-
ringen av Felles kontraterrorsenter (FKTS).
Regjeringen vil fortsette å videreutvikle for-
svarssektorens evne til å bistå sivile myndigheters
ivaretakelse av samfunnssikkerheten. Forsvarets
egne behov vil fremdeles være viktigst for å
utvikle Forsvarets struktur og kapasiteter. Forsva-
rets støtte til det sivile samfunnet skal likevel i
større grad være styrende for innretning og
dimensjonering av Forsvarets kapasiteter innen-
for områdene maritim kontraterror og smittevern-
transport. Videre skal det gjøres nærmere vurde-
ringer av hvordan og i hvilken grad dette også
skal gjelde innenfor områdene: Bombeberedskap
og eksplosivrydding, CBRNE-beredskap, trans-
port, redningstjeneste, rekognosering og overvå-
king, ingeniørstøtte, IKT-støtte, EOS-tjenestenes
(Etterretningstjenesten, Politiets sikkerhetstje-
neste, Nasjonal sikkerhetsmyndighet og Forsva-
rets sikkerhetsavdeling) og håndtering av trusler
i det digitale rom.
Som et generelt prinsipp ved større investerin-
ger i Forsvaret som også kan ha nytteverdi for
sivile myndigheter, skal relevante sivile myndig-
heter kontaktes for å avklare om det finnes
bistands- og støttebehov og muligheter for fler-
bruk og disse skal tas med i vurderingen. Nytte-
verdi i bistandssammenheng skal også vektlegges
ved mindre investeringer i Forsvaret.
Forsvarets støtte til sivile myndigheter finansi-
eres i henhold til sektoransvarsprinsippet hvor
den myndighet som har nytten av eventuelle nye
kapasiteter, oppdrag og beredskapskrav sørger
for finansieringen av dette. For kostnadsdekning
ved bistand legges det ikke opp til å endre gjel-
dende bestemmelse om at Forsvaret dekker egne
merkostnader i akuttfasen.
Innenfor rammene av gjeldende regelverk og
prinsipper for sivilt-militært samarbeid, skal alle
Forsvarets tilgjengelige ressurser i utgangspunk-
tet stilles til disposisjon, avhengig av sivile
myndigheters behov i en krisesituasjon. Når For-
svaret stiller utstyr til disposisjon for politiet, og
det kreves spesialkompetanse for å bruke utsty-
ret, må Forsvaret også bidra med dette.
2015–2016 Prop. 151 S 49
Kampkraft og bærekraft
En hovedprioritering i denne langtidsplanen er
å styrke Forsvarets operative evne. Dette kan
også gi bedre evne til å bistå i sivil krisehåndte-
ring, og dermed forbedre samfunnets samlede
beredskap. Eksempelvis vil mange av Forsvarets
kapasiteter for å håndtere tradisjonelle væpnede
angrep være relevante også ved terrorangrep.
Regjeringen viderefører prinsippet om at det
som hovedregel ikke skal anskaffes nye militære
kapasiteter eller strukturer særskilt for å yte
støtte til det sivile samfunn.
4.2.2.2 Videreutvikling av særlige kapasiteter og
områder
Spesialstyrker og luftstøtte
Spesialstyrkenes evne å støtte det sivile samfunn i
nasjonal krisehåndtering, inkludert ved kontrater-
ror, er styrket de senere årene. Både Forsvarets
spesialkommando og Marinejegerkommandoen
står nå på nasjonal kontraterrorberedskap for å
kunne bistå politiet. For å fortsette utviklingen av
støtten til det sivile samfunnet, må spesialstyrkene
sikres tilstrekkelig og relevant øving og trening i
bistandsscenarier.
Forsvarets helikopterberedskap til støtte for
politiet er gradvis blitt styrket etter terrorhandlin-
gene 22. juli 2011, og det står nå Bell-helikoptre på
én times beredskap for både alminnelig og hånd-
hevelsesbistand til politiet.
Forsvarets øvrige helikopterressurser kan
også benyttes ved behov. Forsvarets transportfly
er en aktuell ressurs, men også de maritime
patruljeflyene, ubåtene og kampflyene har kapasi-
teter som kan støtte spesialstyrkene i kontraterror-
operasjoner.
Heimevernet og objektsikring
Heimevernet er gjennom sin tilstedeværelse og
med sin lokalkunnskap en viktig ressurs for å
støtte sivilsamfunnet. Heimevernet har de senere
årene blitt styrket med mer øving og bedre mate-
riell, noe som også gir forbedret evne til å bistå
sivile myndigheter. Selv om Heimevernet er
dimensjonert i henhold til sine militære oppgaver,
er det viktig også å videreutvikle evnen til sam-
virke med sivile myndigheter. Heimevernet kan
bistå både ved ulykker og naturkatastrofer og i
terrorberedskapen.
Heimevernet er en særlig relevant bistands-
ressurs for politiets objektsikring. Heimevernets
innretning og oppgaver knyttet til objektsikring er
tydeliggjort etter terrorangrepene 22. juli 2011.
Instruks for objektsikring med sikringsstyrker fra
2012 gir klare føringer for tett samarbeid mellom
politiet og Forsvaret. De to etatene skal i samar-
beid sørge for at planverk for sikring av alle objek-
ter innmeldt fra politiet til Forsvaret blir ferdigstilt
i 2016, samt at sikring av objektene blir øvet
innenfor tilgjengelige ressursrammer.
NOU 2013: 5 Når det virkelig gjelder er en stu-
die om mer effektiv organisering av forsterknings-
ressursene Heimevernet, Sivilforsvaret og Politi-
reserven. En arbeidsgruppe med representanter
fra Forsvaret og en rekke sivile beredskapsaktø-
rer har med grunnlag i studien levert en rapport i
2016 med forslag til konkrete oppfølgingstiltak.
Rapporten vil, sammen med NOU 2013: 5, inngå i
grunnlaget for Justis- og beredskapsdepartemen-
tet og Forsvarsdepartementets arbeid med å vide-
reutvikle samarbeidet mellom de tre aktørene.
Etterretningstjenesten
Etterretningstjenesten understøtter både sivile og
militære myndigheter i å fremskaffe et nødvendig
beslutningsgrunnlag i saker som gjelder utenriks-,
sikkerhets- og forsvarspolitikk. Etterretningstje-
nestens viktige bidrag til sivile myndigheter er
økende, og omfatter blant annet innsamling av
informasjon om internasjonal terrorisme og om
fremstilling og spredning av masseødeleggel-
sesvåpen.
Etterretningstjenesten samarbeider med Poli-
tiets sikkerhetstjeneste om sikkerhetstrusler i
rammen av en egen instruks og det overordnede
rettsgrunnlaget for tjenestene. Felles kontrater-
rorsenter ble opprettet i 2013, og bemannes med
personell fra både Politiets sikkerhetstjeneste og
Etterretningstjenesten. Videreutviklingen av sam-
arbeidet mellom de to tjenestene fortsetter i perio-
den 2017–2020, blant annet gjennom ytterligere å
styrke samarbeidet om oppgaver relatert til trus-
ler i det digitale rom. Dette omfatter også en styr-
king av samarbeidet de to tjenestene har med
NSM. De tre tjenestene har over flere år samar-
beidet blant annet gjennom Cyberkoordinerings-
gruppen som møtes regelmessig. Det vurderes å
videreutvikle samarbeidet i gruppen ved å samlo-
kalisere ressursene. På denne måten legges det til
rette for et enda nærmere samarbeid i det daglige
arbeidet med å møte digitale trusler.
Bistand ved uønskede IKT-hendelser
Forsvarets ressurser er innrettet og dimensjonert
ut fra ansvaret for å sikre forsvarssektorens egne
systemer. Relevante scenarier for digitale angrep
50 Prop. 151 S 2015–2016
Kampkraft og bærekraft
viser en økende grad av målrettede angrep mot
enkeltsektorer. En modell for hendelseshåndte-
ring der personell med relevant kompetanse
bistår den utsatte sektoren, vil bli vurdert. I spesi-
elle tilfeller kan også Forsvaret benyttes til å eta-
blere eller reetablere kommunikasjonsinfrastruk-
tur, herunder graderte IKT-systemer. Forsvarets
til enhver tid tilgjengelige relevante ressurser bør
inngå i en slik modell. I en situasjon med fare for
omfattende digitale angrep mot samfunnskritisk
infrastruktur, vil forsvarssektorens ressurser pri-
mært måtte prioriteres til å ivareta sikring av egne
IKT-systemer. Som ved andre typer kriser og hen-
delser, kan det også ved IKT-hendelser være aktu-
elt for Forsvaret å støtte med generelle ressurser
som for eksempel nødstrøm, vakt og sikring,
transport og håndtering av følgeskader.
CBRNE-beredskap
Forsvaret har en begrenset kapasitet for å hånd-
tere av hendelser med CBRNE-midler (kjemiske,
biologiske, radiologiske, nukleære og eksplosive
midler). I tillegg til personlig beskyttelsesutstyr,
har Forsvaret et mindre antall spesialister og spe-
sialmateriell som kan bistå sivile myndigheter
med søk, påvisning, prøvetaking, analyse og rens,
samt uskadeliggjøring av eksplosiver. De senere
års arbeid med å forbedre Forsvarets CBRNE-
beredskap skal videreføres. Dette vil også gi
bedre evne til å bistå det sivile samfunn ved hen-
delser der slike midler er involvert. Det må sikres
at tilgang til og rutiner for Forsvarets støtte i form
av ekspertise, utstyr og rådgivning etableres og
øves.
En sivil-militær arbeidsgruppe leverte en
omfattende utredning i 2015, og denne vil danne
grunnlaget for en felles strategi for å videreutvikle
CBRNE-beredskapen som gis ut av Helse- og
omsorgsdepartementet, Justis- og beredskaps-
departementet og Forsvarsdepartementet i felles-
skap.
Forsvarets spesialister på eksplosivrydding
bistår på anmodning politiet nærmest daglig. For-
svaret og politiet bør inngå forpliktende avtaler,
slik at Forvarets ressurser for eksplosivrydding
innenfor rammen av Forsvarets tilgjengelige kapa-
siteter bidrar til bedre nasjonal bombeberedskap.
Forsvarets utstyr og ekspertise på elektroniske
mottiltak for å hindre utløsning av bomber (jam-
mere) bør inngå i avtaler og planer. Ansvar, roller
og samhandling for registrering og håndtering av
eksplosive krigsetterlatenskaper skal nærmere
avklares i løpet av 2016, og Forsvarets ressurser
for eksplosivrydding forutsettes å inngå i det
videre arbeidet.
Medisinsk flyevakuering og medisinske
beredskapsteam
Forsvaret har kapasitet til medisinsk flytransport,
både gjennom egne fly og en avtale med et sivilt
flyselskap, som kan stilles til disposisjon for sivile
myndigheter. Dette ble senest aktualisert ved
ebola-utbruddet i Afrika i 2015, da et C-130J trans-
portfly særskilt forberedt for smittevern-transport
sto i beredskap. Som en oppfølging av erfaringene
fra beredskapen for ebola-utbruddet, vurderes det
å etablere en forbedret smitteverntransport med
redningshelikoptre og C-130J transportfly. Etter
anmodning fra EU vurderes det også å etablere
medisinske beredskapsteam for bruk nasjonalt og
internasjonalt. Det skal utredes hvordan Forsva-
rets ressurser, herunder medisinsk luftevakue-
ring, kan inngå i teamene.
Søk og redning, naturhendelser, ulykker og andre kriser
I søk- og redningsoppdrag er det behov for rekog-
nosering, overvåking og søk. Forsvarets enheter
og spesialutstyr som er relevante i slike situasjo-
ner bør i større grad innrettes for også å inngå i
planer for sivil krisehåndtering. Dette gjelder sær-
lig muligheter for rekognosering med fly (beman-
nede fly og eventuelt droner) og bruk av satellitt-
baserte sensorer. I den grad Forsvaret har annet
relevant spesialutstyr (for eksempel til nattsøk),
kan dette også stilles til rådighet.
Ved naturhendelser som flom, skred og skog-
brann eller alvorlige ulykker er det behov for rask
rekognosering og transport av personer og mate-
riell til skadestedet. Forsvaret har muligheter til å
bistå med transportkapasitet til vanskelig tilgjen-
gelige områder, og bidra til å skape et oppdatert
situasjonsbilde. I tillegg kan det være behov for
personell og ingeniørmateriell til for eksempel
graving og sikring. Forsvaret kan også etablere
midlertidige leire og sanitetstjeneste i felt.
Planverk og kompetanse
Forsvarssektorens kapasiteter som bistår i sam-
funnssikkerheten er basert på planverk og regel-
verk som sivil og militær sektor må samarbeide
om. Dette gjelder fra Nasjonalt beredskapssystem
til planverk på distrikts- og enhetsnivå. Det skal
samarbeides tettere mellom sivil og militær sektor
om slike planverk. Det må sikres at Forsvaret og
sivile aktører er kjent med hverandres planverk
2015–2016 Prop. 151 S 51
Kampkraft og bærekraft
og at de delene av planverket som har relevans for
samarbeidet er koordinert.
En forutsetning for at planverket skal fungere
som forutsatt under kriser, er at det er kjent og
øvet. Øving bidrar også til bedre kjennskap til
hverandres behov og kapasiteter. Samhandling,
øving og trening på gjensidig sivil-militær støtte
skal derfor gis nødvendig prioritet.
Det gjennomføres en rekke fellesøvelser hvor
Forsvaret, politiet og andre sivile etater deltar. Det
må sikres at samarbeidserfaringer fra slike øvel-
ser bidrar til forbedring og videreutvikling av
praksis og oppdatering av planverket.
En tverrsektoriell arbeidsgruppe har levert en
rapport med vurdering av nasjonale og regionale
øvings- og kompetansesentre for økt samvirke
blant beredskapsaktørene. Rapporten har vært på
høring, og vil blant annet inngå i grunnlaget for
videreutvikling av det sivilt-militære samarbeidet.
Regelverk
En viktig milepæl i utviklingen av Forsvarets
bistand til politiet er at politiloven ble endret i
2015. De nye bestemmelsene i politiloven om For-
svarets bistand ble fulgt opp gjennom en oppdate-
ring av instruks om Forsvarets bistand til politiet
(bistandsinstruksen), som trådte i kraft 1. desem-
ber 2015. Dessuten har prosedyren for behand-
ling av anmodninger om helikopterbistand blitt
forenklet. Regjeringen har besluttet at det også
skal gjøres en mer helhetlig gjennomgang av
bistandsinstruksen, og det er satt ned en arbeids-
gruppe som skal levere sin anbefaling i 2016.
Det er også ønskelig å fastsette vilkår og pro-
sedyrer for Forsvarets bistand til andre sivile
myndigheter enn politiet. Justis- og beredskaps-
departementet og Forsvarsdepartementet utarbei-
der derfor et utkast til en instruks om slik bistand.
Berørte myndigheter vil bli involvert i dette arbei-
det.
52 Prop. 151 S 2015–2016
Kampkraft og bærekraft
Del II
Tiltak og gjennomføring
54 Prop. 151 S 2015–2016
Kampkraft og bærekraft
2015–2016 Prop. 151 S 55
Kampkraft og bærekraft
5 Videreutvikling av Forsvarets struktur
Daglig løser Forsvaret oppdrag på en meget god
måte. Hjemme gjennomføres det kontinuerlig
operasjoner knyttet til overvåking, suverenitets-
hevdelse og myndighetsutøvelse. Forsvaret har
kapasiteter på beredskap til støtte for sivil krise-
håndtering, samtidig som internasjonal innsats og
deltagelse i internasjonale beredskapsstyrker iva-
retas. Regelmessig avholdes allierte øvelser i
Norge og norske avdelinger deltar i øvelser uten-
lands. Tilbakemeldinger som gis på norske styr-
ker og kvaliteten på de internasjonale bidragene
er gjennomgående meget positive.
Forsvarets evne til å løse de mest krevende
oppgavene må likevel styrkes. Regjeringen vil
sikre at Forsvaret er robust og fleksibelt, slik at
det kan håndtere skiftende utfordringer. For-
svarspolitikken gir grunnlaget for tilpasningen av
Forsvarets struktur og binder sammen de over-
ordnede politiske ambisjoner og prioriteringer for
Forsvaret med den konkrete utformingen av For-
svarets struktur, organisasjon og virksomhet.
Forsvaret skal innrettes slik at det er samsvar
mellom oppgavene Forsvaret er pålagt å skulle
løse og den operative evnen. Dette forutsetter at
det etableres en bedre balanse mellom Forsvarets
oppgaver, struktur og økonomi. Regjeringen vil
styrke forsvarsbudsjettet betydelig, og det vil i til-
legg være behov for en modernisering for at For-
svarets kapasiteter skal være relevante og gi mest
mulig effekt.
Videre skal Forsvaret utvikles innenfor en hel-
hetlig ramme som sikrer at de ulike elementene
utfyller og forsterker hverandre og sammenset-
ningen derfor gir en høyest mulig operativ uttel-
ling. Det er også lagt til grunn at den operative
evnen, tilgjengeligheten og beredskapen skal styr-
kes reelt ved at det planlegges for realistiske
driftskostnader. Forsvarets samlede operative
kapasiteter skal være øvet, bemannet og utrustet
til fellesoperativ innsats innenfor hele oppgavepor-
teføljen. Strukturen skal også være bærekraftig i
det korte så vel som det lange perspektivet.
Regjeringen prioriterer anskaffelse av strate-
giske kapasiteter for den videre utviklingen av
Forsvaret. Reduksjoner på noen utvalgte områder
gir muligheten for å satse på nye, moderne
systemer, samtidig som viktige eksisterende kapa-
siteter styrkes og får økt tilgjengelighet og uthol-
denhet. Norges evne til å etablere nasjonal og alli-
ert situasjonsforståelse i nord prioriteres og
bedres på utvalgte områder. Forsvarsstrukturen
reduseres på noen områder, men spisses og gis en
innretning som sikrer et forsvar med evne til å for-
svare Norge og allierte mot alvorlige trusler,
anslag og angrep, innenfor rammen av NATOs
kollektive forsvar.
5.1 Operativ ledelse
Forsvarsministeren, støttet av Forsvarsdeparte-
mentet, utgjør det nasjonalstrategiske nivået i for-
svarssektoren. Forsvarssjefen, støttet av Forsvars-
staben, utgjør det militærstrategiske nivået.
Evnen til å lede nasjonal krisehåndtering innenfor
sektorens ansvarsområde skal videreutvikles
gjennom fortsatt tett samarbeid og koordinering
mellom disse to nivåene og med relevante sekto-
rer på tilsvarende nivå. Tidsriktige og tydelige
strategiske føringer legger grunnlaget for at For-
svarets operative kapasiteter kan anvendes på en
best mulig måte i hele krisespekteret.
Forsvarssjefen har full kommando over norske
styrker og ivaretar ledelse og virksomhetsstyring
gjennom Forsvarsstaben. Forsvarssjefen delege-
rer kommando- og kontrollforhold gjennom direk-
tiver til sine underlagte styrkesjefer.
Operativ kommando er delegert til sjef Forsva-
rets operative hovedkvarter (FOH). Ved å styrke
det taktiske ledelsesnivået, kan FOH konsentrere
seg om å skape fellesoperative synergier mellom
forsvarsgrenene, koordinere med allierte styrker
og hovedkvarter og utvikle nasjonalt planverk.
Sjef FOH utøver operativ kommando over Forsva-
rets styrker. FOH videreføres innenfor dagens
rammer med ansvar for operativ ledelse og utvik-
ling av operativt planverk.
Evnen til å lede Forsvarets avdelinger styrkes
ved å samle ansvar og myndighet hos styrkesje-
fene. Regjeringen anbefaler at generalinspektø-
rene og sjef Forsvarets spesialstyrker gjøres til
styrkesjefer. Det innebærer at de får et mer hel-
56 Prop. 151 S 2015–2016
Kampkraft og bærekraft
hetlig ansvar. I tillegg til å være styrkeprodusenter
med ansvar for virksomhetsstyring, får de også
ansvar for operativ ledelse av styrkene på taktisk
nivå. Generalinspektørene endrer navn til sjef
Hæren, Sjøforsvaret, Luftforsvaret og Heimever-
net. Endringene er organisatoriske og skal gjen-
nomføres innenfor dagens rammer.
5.2 Hæren
5.2.1 Overordnet om oppdrag og utvikling
Hæren skal bidra til Forsvarets krigsforebyg-
gende rolle og til krisehåndtering gjennom evne
til å avgrense et militært angrep, sikre tidlig mot-
tak av og samvirke med allierte styrker, samt ved
behov gjenopprette territoriell integritet som en
del av NATOs kollektive forsvar. Hæren skal bidra
med relevante kapasiteter i fellesoperasjoner,
nasjonalt og internasjonalt, i tett integrasjon med
allierte. Hæren skal i tillegg ivareta grensevakt og
vakthold og sikring av Kongehuset.
I siste fireårsperiode har betydelige ressurser
blitt omprioritert for å styrke de operative avde-
lingene i Hæren. Videreutvikling av Grensevakten
med nye moderne grensestasjoner er et eksempel
på effektivisert drift som gir økt operativ evne.
Brigaden har videreutviklet evnen til taktiske sam-
virkeoperasjoner i en fellesoperativ og multinasjo-
nal ramme. Det er særlig øvelser og trening med
de andre forsvarsgrenene som har bidratt til dette.
Etter et tiår med betydelige operative leveran-
ser til blant annet Afghanistan, har Hæren de siste
årene styrket kompetansen for å kunne løse de
nasjonale oppdragene. Hæren har et nært samar-
beid med viktige allierte partnere gjennom mer
trening og øving både her hjemme og utenlands.
Dette har styrket evnen til innsats i høyintensive
kampoperasjoner. Brigadesystemet kan i dag ope-
rere i hele konfliktspekteret, men enkelte av
kampsystemene er i ferd med å nå slutten av sin
tekniske og operative levetid. Det er videre utfor-
dringer knyttet til mangler på reservedeler og
mangler i beredskapsbeholdningene for viktige
elementer i strukturen. Dette er en utfordrende
situasjon for Hæren, som er forutsatt å stille
avdelinger på høy beredskap nasjonalt og interna-
sjonalt.
Regjeringen vil styrke Hærens operative evne
og tilgjengelighet gjennom å ta inn etterslepet på
vedlikehold og mangler i beredskapsbeholdnin-
ger, samt øke antall øvingsdøgn. Samlet vil dette
bidra til å øke beredskapen og utholdenheten.
5.2.2 Operativ ambisjon Hæren
Brigade Nord utgjør det taktiske samvirke-
systemet, som med relevante klartider skal kunne
stille hele eller deler av brigaden til nasjonal og
internasjonal innsats i en fellesoperativ ramme.
Hæren skal også stille grensevakt og militærpoliti,
samt ivareta vakthold og sikring av Kongehuset.
Hæren skal kunne levere en bataljonsstrids-
gruppe til allierte operasjoner eller internasjonal
innsats for en begrenset periode, etterfulgt av en
kompanistridsgruppe over tid. Hæren skal også
kunne sette opp den organisatoriske rammen for
en flernasjonal brigadekommando for en periode.
Hærens operative samarbeid med utvalgte alli-
erte avdelinger styrkes ytterligere for å knytte
disse avdelingene tettere til innsats i Norge, samti-
dig som de danner en naturlig ramme for norske
bidrag internasjonalt. For å lykkes med dette er
det avgjørende med mer felles trening, øving og
utdanning, økt interoperabilitet og eventuelt felles
materiellanskaffelser.
5.2.3 Hærens ledelse
Sjef Hæren får et helhetlig ansvar som styrkesjef
lokalisert på Bardufoss, og det tas sikte på å sam-
ordne Hærens taktiske ledelse med brigadekom-
mandoen. Dette er i tråd med den anbefalte prinsi-
pielle styringsmodellen som legges til grunn i
resten av Forsvaret. En samordning av Hærstaben
og Brigadekommandoen gir ytterligere mulighet
for å effektivisere stab og administrasjon. Brigade-
kommandoen vil som en konsekvens få et lettere
fotavtrykk, og kan dermed gjøres mer mobil og
mindre sårbar.
5.2.4 Brigade Nord
Brigade Nord er kjernen i den mobile landmili-
tære strukturen. Brigadesystemet utgjør et ram-
meverk for å integrere mobile landstyrker med
andre fellesoperative ressurser, spesielt nye
kampfly. Brigadestrukturen er gjenkjennelig blant
våre allierte, og består av kapasiteter som er
etterspurt i NATO. Den anbefalte strukturen vil gi
mer tilstedeværelse i nord, samtidig som avde-
lingenes samlede beredskap øker. Brigaden
utgjør dessuten en viktig styrkebrønn for å kunne
produsere relevante bidrag til internasjonal inn-
sats. Fast ansatte sikrer at flere elementer til
enhver tid holder et tilfredsstillende operativt nivå
og hurtig kan settes inn i operasjoner nasjonalt
eller internasjonalt. Samtidig bidrar personell som
avtjener førstegangstjeneste til å kunne opprett-
2015–2016 Prop. 151 S 57
Kampkraft og bærekraft
holde en tilfredsstillende bredde i strukturen, og
danner grunnlaget for en god rekruttering til
videre tjeneste. Kvaliteten på personellet som er
inne til førstegangstjeneste er meget høy, og
Hæren er et atraktivt sted å tjenestegjøre.
5.2.4.1 Brigadens manøveravdelinger
Kjernen i Brigade Nord er de tre manøverbataljo-
nene, hvorav de to mekaniserte, Telemark batal-
jon på Rena og Panserbataljonen på Setermoen, er
i ferd med å få tilført moderne CV90-kampvogner
i flere ulike varianter. Dette er en fremtidsrettet
investering i landmilitær kampkraft som øker
avdelingenes mobilitet, ildkraft og beskyttelse.
CV90-vognene er fulldigitaliserte, noe som er helt
avgjørende for å øke avdelingenes operasjons-
tempo og kampkraft i et moderne, nettverksba-
sert forsvar. Stridsvogner er hovedkampsystemet
som tilfører brigaden slagkraft. Leopard 2A4
stridsvogner er i ferd med å nå slutten av sin ope-
rative og teknologiske levetid.
Telemark bataljon videreføres med hovedsa-
kelig vervet personell. Panserbataljonen har i peri-
oden 2013–2016 blitt styrket med økt antall ver-
vede, og skal videreføres som i dag med en større
andel vernepliktige enn Telemark bataljon. Tele-
mark bataljon, med tilhørende samvirkesystem på
Rena, vil fremdeles stille en bataljonsstridsgruppe
på høy beredskap for nasjonale og internasjonale
oppdrag.
2. bataljon på Skjold videreføres som i dag,
hovedsakelig satt opp med vernepliktige mann-
skaper. Avdelingen er spesielt utrustet for strid i
krevende norsk fjellterreng. Den tilfører Brigade
Nord fleksibilitet og gjør striden uforutsigbar for
en potensiell motstander. Avdelingen har evne til
å lede ild fra tyngre våpen og er satt opp med pan-
serbekjempende våpen og bombekastere.
5.2.4.2 Brigadens støtteavdelinger
Etterretningsbataljonen videreføres med moderne
kapasiteter. Bataljonen utgjør en betydelig ressurs
i å etablere og vedlikeholde et fellesoperativt situ-
asjonsbilde.
Brigadens øvrige støtteavdelinger i Troms,
Artilleribataljonen, Ingeniørbataljonen, Sambands-
bataljonen, Sanitetsbataljonen, Stridstrenbataljo-
nen og Militærpolitikompaniet videreføres for å
understøtte manøveravdelingene.
Artilleribataljonen tilfører brigaden evne til å
lokalisere og bekjempe fiendtlige styrker. Spesielt
vil ny artillerilokaliseringsradar kunne øke evnen
til å identifisere motstanderens ildstøtte. Artilleri-
skytset er i ferd med å nå sin operative og teknolo-
giske levetid.
Ingeniørbataljonen bidrar med å øke frem-
kommeligheten til egne styrker og etablere hind-
ringer for motstanderens fremrykning. Norsk ter-
reng er krevende, og utnyttelse av lendet til egen
fordel er derfor avgjørende.
Sambandsbataljonen etablerer kommunika-
sjon og kommandofasiliteter for brigaden. Nye
ledelsessystemer for landdomenet er et viktig sat-
singsområde for å utnytte begrensede ressurser
optimalt og integrere landstyrkene med fellesope-
rative ressurser.
Sanitetsbataljonen ivaretar evakuering og inn-
ledende behandling av syke og skadde i brigadens
innsatsområde.
Stridstrenbataljonen ivaretar understøttelse av
brigadens operasjoner, herunder etterforsyning
av mat, vann, drivstoff og ammunisjon, enklere
vedlikehold, berging og forflytning av brigadens
tunge enheter. Betydelige investeringer i blant
annet nye lastevogner vil øke brigadens utholden-
het.
Militærpolitikompaniet understøtter ledelse av
brigaden med ulike oppgaver som objektsikring,
eskorte, fangebehandling, trafikkdirigering og
ivaretakelse av den militære politimyndigheten.
5.2.5 Øvrige avdelinger i Hæren
Regjeringen vil styrke Grensevakten med et jeger-
kompani. Den sikkerhetspolitiske utviklingen gjør
at økt tilstedeværelse av landstyrker i Finnmark
er nødvendig, og prioriteres uavhengig av fremti-
dig konseptuell utvikling av landmakten. Grense-
vaktens evne til egenbeskyttelse, mobilitet og ild-
kraft vil øke ved å utruste jegerkompaniet med
blant annet bærbart luftvern og våpen for panser-
bekjempelse. Jegerkompaniet bemannes i hoved-
sak av vernepliktige. Med tilførsel av et jegerkom-
pani vil Grensevakten få økt operativ evne i en inn-
ledende fase av en konflikt. Oppdrag om støtte til
Schengen grenseovervåking og -kontroll viderefø-
res.
Hans Majestet Kongens Garde (HMKG) vide-
reføres i rammen av en lett infanteribataljon med
vakthold og sikring av Kongehuset og de konge-
lige eiendommene som hovedoppgave. Andre
oppdrag som seremonier, parader og musikk vide-
reføres. HMKG skal kunne løse oppdrag for støtte
til samfunnssikkerhet basert på tilgjengelige res-
surser. Dette innebærer blant annet å kunne bistå
politiet innenfor rammen av bistandsinstruksen.
Det legges opp til at HMKG skal trene sammen
med politiet og andre relevante avdelinger i For-
58 Prop. 151 S 2015–2016
Kampkraft og bærekraft
svaret i dette oppdraget. Gardeskolen videreføres
på Terningmoen.
Forsvarets kompetansesenter for logistikk og
operativ støtte (FKL) på Sessvollmoen og logis-
tikkmiljøene i FKL, inklusive Forsvarets ammuni-
sjons- og eksplosivryddeskole overføres organisa-
torisk til Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO).
Avdelingene forblir lokalisert på Sessvollmoen.
Dette sikrer at felles fagutdanning logistikk i For-
svaret videreføres samlet under en enhetlig
ledelse. Logistikkbase land vurderes avviklet der-
som sivile avtaler kan dekke denne oppgaven
kostnadseffektivt og på en tilfredsstillende måte.
Hæren reetablerer kompetanse om landbasert
logistikk under Hærens våpenskole for å ivareta
fagansvaret for dette.
Forsvarets militærpolitiavdeling og Forsva-
rets hundeskole videreføres i Hæren. Forsvarets
ABC-skole videreføres på Sessvollmoen, organi-
sert under Hærens våpenskole. Her ivaretas
fagansvaret for vern mot kjemiske, biologiske,
radiologiske og nukleære midler (CBRN-vern) i
Forsvaret. Hærens våpenskole videreutvikles som
et kompetanse- og utdanningssenter på Rena,
underlagt enhetlig ledelse av fagutdanning i
Hæren.
5.2.6 En landmaktutredning – den videre
utviklingen av Hæren
Forsvaret av Norge planlegges basert på et sam-
virke mellom forsvarsgrenene og et samspill med
allierte styrker. I lys av de sikkerhetspolitiske
utfordringene Norge står overfor vil regjeringen
prioritere kapasiteter av stor strategisk betydning,
som kampfly, ubåter, overvåkingskapasiteter og
etterretning. For landmakten er det noe mer
åpent hvordan den teknologiske og konseptuelle
utviklingen og trusselbildet med nye kapasiteter
hos potensielle motstandere får langsiktige konse-
kvenser for fremtidens landstyrker. I et norsk per-
spektiv med store avstander og krevende topo-
grafi er problemstillinger som ildkraft, mobilitet
og beskyttelse av særlig betydning. Samtidig har
flere av hovedsystemene i Hæren et betydelig for-
nyelsesbehov. Samlet innebærer dette et behov
for en helhetlig vurdering av den fremtidige land-
makten. Dette henger også nøye sammen med
hvordan verneplikten kan brukes effektivt og i
tråd med Forsvarets behov.
Det er avgjørende for forsvarsevnen at det
ikke tas beslutninger uten tilstrekkelig langsiktig-
het og økonomisk bærekraft. På tross av et omfat-
tende arbeid og grundige analyser, gjenstår det
sentrale spørsmål om den langsiktige utviklingen
av landmilitære styrker. Det må vurderes om
nåværende struktur og organisering er tilpasset
til fremtidige oppgaver og trusler eller om det er
behov for endringer. Regjeringen vil iverksette en
særskilt utredning av landmakten, som skal slutt-
føres i 2017. I tråd med prinsippet om kontinuerlig
langtidsplanlegging vil regjeringen komme til-
bake til Stortinget med en helhetlig anbefaling.
Arbeidet vil involvere Forsvaret og relevante fag-
miljøer. Regjeringen legger vekt på at fremtidens
landmakt skal være relevant og at den kan ope-
rere med våre allierte. Den fremtidige norske
landmakten skal tilpasses en utvikling hvor reak-
sjonsevne, mobilitet, våpenrekkevidde og -presi-
sjon blir stadig viktigere. Landmaktutredningen
gjennomføres derfor med et tydelig fellesoperativt
og alliert perspektiv. Prinsippet om at den fremti-
dige strukturen skal være bemannet, trent, vedli-
keholdt og finansiert ligger fast også her. Fremti-
dens landmakt skal ha en reaksjonsevne og uthol-
denhet som samsvarer med trusselbildet.
I den kommende fireårsperioden vil regjerin-
gen prioritere å styrke dagens hær ved å bedre
driftssituasjonen, øke aktivitetsnivået og utbedre
mangler ved beredskapslogistikken. Denne styr-
kingen begynner i 2017. I påvente av utredningen
forskyves ytterligere investeringer i nye systemer
i Hæren. Regjeringen understreker samtidig at
det i forslaget til langtidsplan er tatt økonomisk
høyde for fremtidige investeringer. Hensikten er
ikke å redusere investeringene i landmakten, men
å sikre at midlene brukes mest mulig relevant.
5.3 Sjøforsvaret
5.3.1 Overordnet om oppdrag og utvikling
Sjøforsvaret skal bidra til Forsvarets krigsforebyg-
gende rolle og krisehåndtering gjennom evne til å
avgrense et militært angrep, sikre mottak av alli-
erte styrker og ved behov gjenopprette territoriell
integritet som en del av NATOs kollektive forsvar.
Hovedoppgaven til Sjøforsvaret er å bidra til en
nødvendig grad av sjøkontroll og sjønektelse i
hele konfliktspekteret. Norge har omfattende
ansvarsområder og interesser til havs, og Sjøfor-
svaret har en sentral rolle i suverenitetshevdelse
og myndighetsutøvelse i områdene Norge har
råderett over.
Sjøforsvarets hovedutfordringer er begrenset
evne til å bemanne fartøyene, økt behov for vedli-
kehold og mangel på reservedeler. Tilsammen
begrenser dette fartøyenes tilgjengelighet og akti-
vitetsnivå. Regjeringen vil derfor fortsette den
igangsatte satsingen på økt vedlikehold og anskaf-
2015–2016 Prop. 151 S 59
Kampkraft og bærekraft
felse av tilstrekkelig med reservedeler og bered-
skapsbeholdninger, slik at disse tiltakene kan
legge til rette for økt bemanning, økt aktivitets-
nivå og bedre tilgjengelighet. I den videre utviklin-
gen av Sjøforsvarets kapasiteter står anskaffelse
av nye ubåter sentralt. Sjøforsvarets fartøyer får
økt aktivitet og bemanning. Summen av tiltakene
som anbefales gir økt antall seilingsdøgn, økt evne
til tilstedeværelse i prioriterte områder samt styr-
ket evne til beredskap. Kystjegerkommandoen
prioriteres ikke videreført.
5.3.2 Operativ ambisjon Sjøforsvaret
Regjeringen legger vekt på å øke den sjømilitære
tilstedeværelsen i nord. Aktivitetsnivået i de kom-
mende fire årene økes for å seile mer i prioriterte
områder.
Sjøforsvaret skal ha evne til å ivareta nasjonale
maritime fredstidsoppgaver og samtidig være i
stand til å bidra i et bredt spekter av nasjonale og
flernasjonale fellesoperasjoner hjemme og ute.
Sjøforsvaret skal ha evne til å skape nødvendig
grad av sjøkontroll og sjønektelse i fred, krise og
væpnet konflikt i utvalgte områder. Sjøforsvaret
skal ha evne til raskt å kunne forsterke tilstedevæ-
relse i forbindelse med episode- og krisehåndte-
ring, inkludert bidrag til kontraterrorbekjem-
pelse.
Kystvakten er en viktig bidragsyter til freds-
tidsoperasjoner, med vekt på suverenitetshev-
delse, myndighetsutøvelse og episodehåndtering.
Kystvakten skal kunne ha kontinuerlig tilstedevæ-
relse i prioriterte områder.
Marinen skal ved behov forsterke norske
myndigheters evne til å håndtere situasjoner, og
skal kunne løse sine oppgaver i hele konfliktspek-
teret. Det er viktig at tilstedeværelse av Marinens
fartøyer i nord oppfattes som en normalsituasjon.
Marinen skal derfor ha en regelmessig, periodi-
sert tilstedeværelse i Nord-Norge med en styrke
sammensatt av ulike fartøystyper.
Sjøforsvaret skal kunne yte bidrag i allierte og
internasjonale operasjoner med en oppdragstil-
passet maritim styrke for en periode, herunder
tidvis ta ledelsen over disse styrkene. I tillegg skal
Sjøforsvaret kunne bidra med enkeltfartøyer til
langvarige maritime internasjonale operasjoner.
5.3.3 Sjøforsvarets ledelse
Sjef Sjøforsvaret får et helhetlig ansvar som
styrkesjef lokalisert på Haakonsvern orlogssta-
sjon. Et felles taktisk ledelseselement vil styrke
den operative ledelsen av Sjøforsvarets enheter.
Fregattene viderefører sin kapasitet som mobil
kommandoplattform for operativ ledelse på tak-
tisk nivå.
Sjøforsvaret består i dag av Kystekadren og
Kystvakten, i tillegg til base- og skolestruktur.
Regjeringen vurderer at begrepet kysteskadre
ikke er et hensiktsmessig og relevant navn på
moderne, operative kapasiteter i Sjøforsvaret. Spe-
sielt kan det være utfordrende for utenforstående
å forstå avdelingens ansvar og rolle. Marinen er et
begrep som er godt innarbeidet og gjenkjennbart.
En navneendring fra Kysteskadren til Marinen vil
bidra til at avdelingens hensikt og oppgaver er let-
tere forståelig. Kysteskadren endrer derfor navn
til Marinen. Kystvakten beholder sitt navn.
5.3.4 Fregatter
Fregatter er et viktig og fleksibelt kampsystem
som er anvendbart i hele konfliktspekteret og kan
bekjempe trusler i luften, på overflaten og under
vann. Fregatter er en sentral kapasitet for egen
forsvarsevne og ved mottak av allierte styrker. I
tillegg er fregattene en relevant kapasitet for inter-
nasjonale bidrag. Dagens situasjon, med få beset-
ninger, manglende vedlikehold og reservedeler,
gjør at fartøyene ikke utnyttes optimalt.
Det prioriteres derfor å øke aktiviteten med
fartøyene i kommende fireårsperiode. Videre vil
antall besetninger øke fra 3,5 til 5, noe som inne-
bærer at Sjøforsvaret vil kunne operere fire fregat-
ter samtidig. Dette gjøres blant annet ved å effek-
tivisere stab og administrasjon på land for å priori-
tere fartøysbesetninger om bord. Satsingen med-
fører økt tilstedeværelse i nord og en robust evne
til internasjonale bidrag.
NH90-fregatthelikoptre fases inn og utgjør en
viktig og integrert del av fregattenes totale kapasi-
tet. Bardufoss er i dag base for 334 skvadron og
det er besluttet å lokalisere et detasjement med
fregatthelikoptre til Haakonsvern orlogsstasjon.
Regjeringen anbefaler å samle hele 334 skvadron
på Haakonsvern for å legge til rette for mer effek-
tiv øving og trening med fregattene. 337 skvadron
med NH90-kystvakthelikoptre videreføres på Bar-
dufoss.
5.3.5 Ubåter
Ubåter er en strategisk kapasitet med stor betyd-
ning for forsvarsevnen og alliert samarbeid. Ubåt-
enes unike egenskaper er særlig knyttet til evnen
til å operere skjult i lang tid, over store områder
og med betydelig slagkraft. Dette gir en avskrek-
kende effekt og binder potensielt opp store styr-
60 Prop. 151 S 2015–2016
Kampkraft og bærekraft
ker hos en motstander. Ubåter er en ressurs som
gir Norge en evne til å etablere en fordelaktig situ-
asjon mot enhver tenkelig opponent som opererer
maritime styrker. Ubåter er i tillegg en viktig res-
surs for skjult rekognosering og innsetting av spe-
sialstyrker.
Ubåter bidrar til å sikre Norges maritime
interesser og er avgjørende for å kunne sikre
egne maritime grenser samt NATOs maritime
flanke i nord. En videreføring av ubåtkapasiteten
anses helt sentral for at Forsvaret skal kunne opp-
rettholde en avskrekkende effekt.
5.3.5.1 Dagens ubåtvåpen
Forsvaret har seks ubåter av Ula-klassen. Disse
ble innfaset i perioden 1989–1992, og er konstru-
ert for en levetid på om lag 30 år. Dagens aktivi-
tetsnivå med ubåter økes i løpet av de kommende
fire årene med en målsetning om høy utnyttelse
innenfor rammen av den tekniske tilgjengelig-
heten. Ula-klassen ubåter vil bli redusert fra seks
til fire fartøyer fra 2022 og ut resterende levetid.
Nye ubåter vil overta for Ula-klassen, og innfasin-
gen vil etter planen kunne gjennomføres i perio-
den 2026–2030.
Tidsaspektet for en anskaffelse av nye ubåter
innebærer at dagens Ula-klasse ubåter må opp-
rettholdes utover opprinnelig levetid. Den plan-
lagte reduksjonen i Ula-klassen er nødvendig for å
sikre drift av de gjenværende ubåtene og legger til
rette for en bedre utnyttelse av resterende tilgjen-
gelighet ut levetiden. Ved å fase ut to ubåter rundt
2022 og prioritere drift av de fire ubåtene som er i
best teknisk stand, kjøpe opp kritiske reservede-
ler, skifte ut ukurante systemer og gradvis fase ut
og «kannibalisere», kan deler av dagens kapasitet
opprettholdes frem til 2028. Tiltakene er en forut-
setning for å kunne opprettholde en ubåtkapasitet
frem til nye ubåter er på plass.
5.3.5.2 Status i prosjekt 6346 Nye ubåter
Stortinget ble i Prop. 113 S (2014–2015) orientert
om planer for anskaffelse av nye ubåter. Prosjekt
6346 Nye ubåter er i rute, men fremdeles på plan-
leggingsstadiet. Regjeringen planlegger å legge
frem sitt forslag for Stortinget i løpet av 2017.
En anskaffelse av nye ubåter vil gå over et tiår
med leveranse av første ubåt om lag sju år etter
bestilling, og påfølgende ubåter levert med en takt
på én hvert år. For å sikre at ubåtkapasiteten opp-
rettholdes, planlegges det med at det inngås en
kontrakt før 2020. Norge får da levert nye ubåter
fra midten av 2020-tallet frem mot 2030. Samar-
beid med andre nasjoner og forhandlinger mot
verft vil kreve flere års arbeid i forkant av en kon-
traktsinngåelse og er godt i gang.
5.3.5.3 Nærmere om antall ubåter
Antall ubåter og våpenutrustning er dimensjone-
rende for investeringskostnaden. Ubåter er avan-
serte systemer der det har vært en høyteknolo-
gisk utvikling blant annet innenfor fremdrifts-
systemer, lavere støygenerering, sensor- og
våpenrekkevidde. Det er derfor avgjørende at nye
ubåter er moderne i tråd med den teknologiske
utviklingen dersom de skal ha en operativ verdi.
Langtidsplanen legger til grunn anskaffelse og
drift av fire nye ubåter. Dette antallet anses som
helt nødvendig for å videreføre ubåt som en
moderne kapasitet og for å kunne ha et tilstrekke-
lig robust kompetansemiljø i Sjøforsvaret. Sam-
tidig er det et antall som regjeringen anser å være
bærekraftig i et lengre driftsperspektiv.
5.3.6 Skjold-klassen kystkorvetter
Skjold-klassen har en robust anti-overflatekapasi-
tet, høy mobilitet og en lav signatur som øker
overlevelsesevnen. Fartøyene bidrar også til situa-
sjonsforståelse og tilstedeværelse i det maritime
domenet. Skjold-klassen blir viktig i overgangsfa-
sen når ubåter og kampfly skiftes ut, men det vil
oppstå delvis overlapp i kapasitet når de nye F-35
kampflyene er operative med Joint Strike Missile.
Skjold-klassen avvikles derfor når F-35 har til-
strekkelig overlappende kapasitet, anslagsvis fra
2025. En slik tidsplan sammenfaller med tidspunk-
tet det ville begynne å påløpe kostnader for leve-
tidsforlengelse av fartøyene. En videreføring frem
til dette vil være en kosteffektiv utnyttelse av
investeringene som er gjort i Skjold-klassen.
Regjeringen vil øke antall besetninger til fem.
Aktivitetsnivået økes i perioden mot 2020 og opp-
rettholdes frem til avvikling.
5.3.7 Mineryddekapasitet
Mineryddekapasitet bidrar til å sikre bruk av kys-
ten til egne operasjoner samt fremføring av forsy-
ninger og allierte styrker. Kapasiteten er derfor
sentral for en kystnasjon som Norge og for å
legge til rette for mottak av allierte styrker. Mine-
ryddefartøyene av Alta- og Oksøy-klassen faller
for teknisk levetid fra 2020.
Dedikerte mineryddefartøyer vil gradvis
erstattes med autonome mineryddersystemer.
Dette er en utvikling som er i tråd med teknologi-
2015–2016 Prop. 151 S 61
Kampkraft og bærekraft
utviklingen på området, og som vi også finner hos
allierte. Hensikten er å flytte fartøyene ut av mine-
feltene og benytte ubemannede farkoster for
minerydding. Konteinerbaserte løsninger gir økt
fleksibilitet og mindre avhengighet av spesiali-
serte fartøystyper. Norge er allerede langt
fremme i utnyttelsen av autonome undervanns-
systemer til minerydding. Utfasingen av Alta- og
Oksøy-klasse fartøyer vil skje parallelt med etable-
ring av de autonome og deployerbare mineryd-
dersystemene. Hele utviklingsløpet med kompe-
tanseoverføring, utvikling og implementering av
teknologi og konsepter forventes å fortsette frem
mot 2027.
I perioden 2017–2020 opprettholdes aktivitets-
nivået med Alta- og Oksøy-klassen fordelt på fire
fartøyer og fem besetninger. Antallet fartøyer
reduseres fra seks til fire for å optimere driften ut
gjenværende levetid og for å legge til rette for inn-
fasing av nye systemer. Dette sikrer videreføring
av evnen til deltakelse i allierte beredskapsstyr-
ker. Dagens minedykkerkapasitet videreføres
med blant annet oppdrag om å bidra i den nasjo-
nale eksplosivryddeberedskapen.
5.3.8 Sjøforsvarets logistikkapasitet
Nytt logistikkfartøy, KNM Maud, innfases som
planlagt og vil være operativt i løpet av 2017. Dette
vil øke Forsvarets evne til å understøtte egne
enheter med sjøgående etterforsyninger og gir
mulighet for økt tilstedeværelse av andre fartøyer
i prioriterte områder. Logistikkfartøyet øker den
operative nytteverdien til fregattene ved delta-
kelse i internasjonale operasjoner, og fartøyet er i
seg selv også en etterspurt kapasitet for interna-
sjonale bidrag. Utnyttelse av fartøyet må ses i
sammenheng med utviklingen av logistikkvirk-
somheten i Forsvaret.
For å øke logistikk- og annen støttekapasitet i
Sjøforsvaret dedikeres fartøyene KNM Olav
Tryggvason og KV Magnus Lagabøte til disse rol-
lene i Marinen. Fartøyene vil også kunne støtte
nye mineryddekapasiteter.
Logistikk- og støttefartøyenes aktivitet økes i
kommende fireårsperiode, noe som bedrer evnen
og fleksibiliteten til å understøtte øvrig operativ
virksomhet nasjonalt og internasjonalt.
5.3.9 Kystvakten
Kystvakten utfører myndighetsutøvelse, daglig
suverenitetshevdelse og støtte til det sivile sam-
funn. Fartøyene bidrar til daglig tilstedeværelse i
Norges maritime ansvarsområder. Kystvakten er
en viktig og fleksibel kapasitet i de lavere deler av
konfliktspekteret og bidrar til at norske myndig-
heter kan håndtere episoder uten at situasjonen
eskaleres. Videre ivaretar Kystvakten håndhe-
velse av fiskerilovgivning til havs.
Innfasing av NH90-helikoptre og bedre utnyt-
telse av helikopterbærende fartøyer med doble
besetninger vil øke antall døgn kystvaktfartøyene
seiler med helikopter sammenlignet med i dag.
Det planlegges med å anskaffe tre nye helikopter-
bærende og isforsterkede fartøyer som erstatning
for Nordkapp-klassen når disse når slutten av sin
tekniske levetid etter 2020. Regjeringen legger
opp til at disse anskaffes under ett prosjekt.
Sjøforsvarets kystvaktbase og Kystvaktens
ledelse videreføres på Sortland. Kystvakten redu-
seres med to fartøyer fra 15 til 13. KV Magnus
Lagabøte overføres til Marinen som støttefartøy
blant annet for de fremtidige minerydde-
systemene. For å prioritere utnyttelse av helikop-
terbærende fartøyer fornyes ikke leiekontrakten
på KV Ålesund når den utløper i oktober 2016.
Innfasingen av NH90, økt utnyttelse av de heli-
kopterbærende fartøyene og anskaffelsen av nye
havgående kystvaktfartøyer, kompenserer for
færre fartøyer og øker Kystvaktens operative
evne, herunder evne til å utøve fiskerioppsyn og
ressurskontroll. Kystvakten får økt kapasitet i de
nordlige havområdene.
5.3.10 Kystjegere og taktisk båtskvadron
Kystjegerkommandoens primære oppgave er å
etablere situasjonsforståelse og gi målanvisning i
kystsonen. Avdelingen har også kapasitet til å
gjennomføre bordingsoperasjoner i situasjoner
som ikke krever bruk av spesialstyrker, noe som
utgjør et verdifullt og nødvendig bidrag til en
rekke maritime operasjoner.
Utviklingen i våre nærområder gjør det nød-
vendig å prioritere strategiske kapasiteter som
kampfly, ubåter, maritime overvåkingsfly og spesi-
alstyrker, samt å øke aktiviteten på annen priori-
tert struktur. Som et av flere tiltak for å skape rom
for dette, anbefaler regjeringen å legge ned Kyst-
jegerkommandoen og Taktisk båtskvadron i kom-
mende fireårsperiode. Avviklingen vil bidra til å
frigjøre årsverk for å øke bemanningen på Sjøfor-
svarets fartøyer slik at det kan seiles mer i priori-
terte områder.
Deler av personellet og kapasiteten til Kystje-
gerkommandoen videreføres i form av å etable-
rere bordingskapasitet på Haakonsvern orlogssta-
sjon til støtte for Sjøforsvarets fartøyer. Deler av
kompetansen i Kystjegerkommandoen vil også
62 Prop. 151 S 2015–2016
Kampkraft og bærekraft
kunne videreføres i Hæren. Etableringen av en
bordingskapasitet gjør at Sjøforsvarets fartøyer
kan anvendes i situasjoner som innebærer visita-
sjoner eller bordingsoppdrag som ikke kan utfø-
res av fartøyets egen besetning eller krever bruk
av spesialstyrker.
5.4 Luftforsvaret
5.4.1 Overordnet om oppdrag og utvikling
Luftforsvaret skal bidra til Forsvarets krigsfore-
byggende rolle og krisehåndtering gjennom å
sikre kontroll av luftrommet (luftkontroll). Luft-
kontroll er avgjørende i freds-, krise- og konfliktsi-
tuasjoner og en forutsetning for at land-, sjø- og
luftstyrker skal kunne løse sine oppdrag. Luftfor-
svaret skal bidra med relevante kapasiteter i fel-
lesoperasjoner nasjonalt og internasjonalt, om
nødvendig i tett integrasjon med allierte og part-
nere. Luftforsvaret bidrar til norsk suverenitets-
hevdelse og myndighetsutøvelse, samt rutinemes-
sig overvåking av Norges nærområder. Luftfor-
svaret bidrar kontinuerlig til NATOs stående
beredskap. Luftforsvaret støtter også andre for-
svarsgrener og det sivile samfunn med helikopter-
og transportstøtte.
Stortinget vedtok gjennom behandlingen av
Innst. 388 S (2011–2012) til Prop. 73 S. (2011–
2012), en større omstilling av Luftforsvaret, her-
under å anskaffe nye kampfly med Ørland flysta-
sjon som hovedbase og Evenes som fremskutt
operasjonsbase i Nord-Norge. Det ble også ved-
tatt en rekke andre endringer i Luftforsvarets
base- og støttestruktur. Regjeringen besluttet i
2014 at NATOs kampflyberedskap (Quick
Reaction Alert, QRA) skal operere fra Bodø flysta-
sjon så lenge F-16 ivaretar denne beredskapen, og
at F-35 tar over oppdraget når de er operative, og
da fra Evenes flystasjon.
Hovedtrekkene fra den vedtatte omstillingen
av Luftforsvaret videreføres. Regjeringen legger
opp til forbedret luftromsovervåking, økt kamp-
kraft og bedre beskyttelse. Luftforsvaret skal
kraftsamles rundt baser med stor operativ strids-
verdi for egne og allierte styrker, og med en geo-
grafisk spredning som muliggjør operasjoner i
alle deler av landet. De av Luftforsvarets baser
som er forutsatt brukt i krise og væpnet konflikt
skal utvikles med økt sikring og beskyttelse.
Det viktigste enkelttiltaket for å styrke forsvar-
sevnen og Luftforsvaret i den kommende fireår-
sperioden er innfasingen av de nye F-35 kampfly-
ene. Det er helt avgjørende for forsvaret av Norge
at anskaffelsen gjennomføres og at det legges til
rette for effektiv utnyttelse av F-35. Det legges
opp til å videreføre og fornye evnen til luftroms-
overvåking, slik at Forsvaret innenfor rammen av
NATOs integrerte luftforsvar kontinuerlig skal
kunne overvåke norsk luftrom og tilstøtende
områder.
5.4.2 Operativ ambisjon Luftforsvaret
Luftforsvaret skal kontinuerlig overvåke norsk luf-
trom og tilstøtende områder og ha evne til å for-
sterke overvåkingen dersom nødvendig. Luftfor-
svaret skal etablere et oppdatert luftromsbilde til
nasjonal og alliert kommando- og kontrollstruk-
tur.
Luftforsvaret skal stille med kampfly på bered-
skap som et fast stående bidrag til NATOs inte-
grerte luftforsvar. Videre skal Luftforsvaret kunne
stille øvrige strukturelementer forberedt til nasjo-
nal innsats og trent i en fellesoperativ ramme.
Luftforsvaret skal støtte andre forsvarsgrener
med luftmobilitet, medisinsk luftevakuering, infor-
masjonsinnsamling og presisjonsengasjement.
Luftforsvaret skal drive søk- og redningstjeneste
og stille med ressurser på beredskap til støtte for
politiet.
Luftforsvaret skal kunne bidra med mindre
enheter eller enkeltplattformer fra hele luftfor-
svarsstrukturen til allierte operasjoner eller annen
internasjonal innsats. Luftforsvarets evne til å
bidra i internasjonale operasjoner med kampfly
vil være begrenset i en overgangsperiode frem til
F-35 er innfaset. Deretter er målsetningen at Luft-
forsvaret skal kunne etablere styrkebidrag på inn-
til én kampflyskvadron for en periode, eller med
et redusert antall kampfly og lengre utholdenhet.
5.4.3 Luftforsvarets ledelse
Sjef Luftforsvaret får et helhetlig ansvar som
styrkesjef. Det ble gjennom Stortingets behand-
ling av Innst. 388 S (2011–2012) til Prop. 73 S
(2011–2012) vedtatt at generalinspektøren for
Luftforsvaret med tilhørende inspektorater skulle
flyttes fra Rygge flystasjon til Reitan utenfor Bodø.
Med bakgrunn i en samlet vurdering anbefaler
regjeringen å videreføre Luftforsvarets ledelse på
Rygge. Det betyr at sjef Luftforsvaret videreføres
samlokalisert med Luftforsvarsstaben og Luft-
operativt inspektorat, som ivaretar oppgaver knyt-
tet til styrkeproduksjon, virksomhetsstyring og til-
syn. Tiltaket har også sammenheng med videre
utnyttelse av Rygge som base på Østlandet og
som base for alliert mottak.
2015–2016 Prop. 151 S 63
Kampkraft og bærekraft
Luftforsvaret har over mange år vært organi-
sert i en luftvingstruktur. For å etablere klarere
styringslinjer og rasjonalisere driften av Luftfor-
svarets base- og støttestruktur, legges det opp til
at sjefen for en operativ base overtar luftvingenes
funksjoner og ansvaret for administrativ ledelse
og støtte til alle avdelingene på basen.
Luftforsvarets operative virksomhet vil på sikt
være konsentrert rundt Luftoperasjonssenteret
NAOC (National Air Operation Center) på Reitan,
hovedbasen for F-35 kampfly på Ørland, en frem-
skutt base for kampfly og base for maritime
patruljefly på Evenes, et kontroll- og varslingssen-
ter på Sørreisa og en base på Rygge. Luftforsvaret
vil også i fremtiden ha flere skvadroner,
avdelinger og detasjementer som av ulike årsaker
er lokalisert over hele Norge og ikke på en opera-
tiv militær base. For å utnytte kapasiteten for
ledelse, administrasjon og sikring av en operativ
flybase, samt å utnytte det helikopterfaglige mil-
jøet som etableres med flytting av 339 skvadron
fra Bardufoss, legges det opp til at disse avde-
lingene ledes fra basen på Rygge.
5.4.4 Luftkommando og luftkontroll
Moderniseringen av den nasjonale luftkom-
mando- og luftkontrollstrukturen videreføres, og
oppbyggingen av Luftoperasjonssenter NAOC på
Reitan fullføres. Sjef Luftforsvaret vil gjennom
NAOC utøve kommando og kontroll over nasjo-
nale luftstyrker. NAOC skal ha funksjonalitet for å
ivareta oppdrag i hele spekteret av nasjonale luft-
operasjoner. NAOC skal ha evne til sømløst å
kunne inngå i NATOs luftkommando- og luftkon-
trollstruktur. Forsvaret vil fortsette anskaffelsen
av ulike presisjonsvåpen, også langtrekkende, til
F-35 kampfly. Det blir viktig at NAOC utvikles
organisatorisk og med nødvendige systemer for
planlegging og bruk av presisjonsvåpen.
Kontroll- og varslingskjeden er endret. Luftfor-
svarets stasjon Mågerø ble ved Stortingets
behandling av Innst. 388 S (2011–2012) til Prop.
73 S (2011–2012) vedtatt nedlagt og driften opp-
hører i 2016. Luftforsvarets stasjon på Sørreisa
videreføres.
Det er nødvendig med redundans som kan
håndtere en eventuell driftsstans på Sørreisa. En
videreutviklet og mobil luftkontrollenhet ACU
(Air Control Unit) skal i perioder kunne overta for
Sørreisa. Redundans skapes også gjennom utvik-
lingen av NAOC og ved alliert samarbeid.
Dagens radarer har ikke tilfredsstillende dek-
ningsvolum og teknologien er i ferd med å bli
utdatert. Regjeringen legger opp til at deler av
dagens sensorstruktur fornyes. En fremskaffel-
sesløsning skal etter planen ferdigstilles i 2017.
Sensorene er planlagt erstattet med leveranser tid-
lig på 2020-tallet. Eksisterende sensorer må leve-
tidsforlenges frem til de erstattes av nye sensorer.
Luftforsvarets programmeringssenter er ved-
tatt flyttet fra Mågerø til Reitan. Programmerings-
senteret vil på kort sikt ha en viktig rolle i å vide-
reutvikle Luftforsvarets ACU og støtte implemen-
teringen av NATO ACCS. På lengre sikt er pro-
grammeringssenterets rolle og omfang ikke
avklart. I påvente av dette, og for å redusere faren
for kompetansetap, anbefaler regjeringen å flytte
programmeringssenteret til Rygge slik at all virk-
somhet på Mågerø kan legges ned som planlagt.
5.4.5 Kampfly
Regjeringen legger opp til å anskaffe 52 F-35
kampfly, men presiserer at beslutningen om
anskaffelse av de siste seks flyene skal vurderes
særskilt. Behovsanalysen som lå til grunn for
Stortingets vedtak om kampflyanskaffelsen i 2012
er bekreftet gjennom oppdaterte antallsanalyser,
og helheten i den anbefalte forsvarsstrukturen
underbygger også behovet for 52 F-35 kampfly.
Kampfly er en strategisk kapasitet fordi den
har en avskrekkende effekt gjennom at flyene kan
reagere hurtig, har stor ildkraft og kan operere
over store avstander. Flyene er avgjørende for å
håndheve norsk suverenitet og skape den grad av
luftkontroll som er nødvendig i fred, krise og væp-
net konflikt. Flyene er også et viktig bidrag til
NATOs forsvarsevne. Ambisjonsnivået for F-35
kampfly ligger derfor fast slik det er beskrevet i
St.prp. nr. 48 (2007–2008) og Prop. 73 S (2011–
2012).
Stortinget har så langt gitt bestillingsfullmakt
til å anskaffe 28 F-35 kampfly, som alle er satt i
bestilling gjennom det internasjonale partnerska-
pet. De fire første flyene skal brukes til trenings-
formål ved det internasjonale treningssenteret for
F-35 i Arizona, USA. To F-35 er levert og satt i drift
og de neste to treningsflyene forventes levert i
løpet av 2016.
Videre vil tre fly komme til Norge i 2017, mens
ytterligere tre fly vil benyttes midlertidig i USA så
lenge konverteringsutdannelsen av norsk perso-
nell pågår. Deretter forventes det at seks fly leve-
res til Norge årlig inntil anskaffelsen er fullført.
Stortinget vil ta stilling til anskaffelsen av de
siste seks flyene i 2019 i tråd med tidligere ved-
tak. I F-35 partnerskapet arbeides det nå med å
etablere den globale understøttelsesløsningen
som er nødvendig for å operere flyene.
64 Prop. 151 S 2015–2016
Kampkraft og bærekraft
Byggeaktiviteten på Ørland er godt i gang, slik
at Luftforsvaret kan starte forberedelsene av
kampflyorganisasjonen. Målet er å oppnå initiell
operativ evne med F-35 i løpet av 2019 og videre
full operativ evne i 2025. F-35 skal overta NATOs
kampflyberedskap (QRA) med utgangspunkt på
Evenes.
5.4.6 Luftvern og baseforsvar
Regjeringen vil styrke beskyttelsen av Luftforsva-
rets baser, mottaksområder for alliert støtte og
annen viktig infrastruktur. Det er helt avgjørende
for utnyttelsen av F-35 og andre flysystemer at
basene flyene opererer fra er beskyttet. Luftvern
er det sentrale aktive elementet i beskyttelse mot
luftangrep, også fra langtrekkende presisjonsvå-
pen. En eventuell fremtidig konflikt i norske nær-
områder vil kunne innebære bruk av slike våpen.
Luftvernsystemet NASAMS II videreføres, opp-
graderes og utvikles blant annet gjennom anskaf-
felse av nye kort/middels rekkevidde luftvernmis-
siler.
Regjeringen legger videre opp til en ytterligere
styrking av luftvernet gjennom anskaffelse av nye
luftvernsystemer med langtrekkende luftvernmis-
siler og sensorer. Samlet skal disse systemene
være i stand til å beskytte kampflybasen på
Ørland, allierte mottaksområder i Trøndelagsregi-
onen og basen på Evenes. Det legges videre opp
til en forbedret integrasjon og samvirke med
luftovervåkingssensorer og andre systemer.
Det etableres luftvernstridsgrupper på Ørland
og Evenes flystasjon. Luftvernstridsgruppen på
Ørland skal være spesielt robust og fleksibel slik
at den kan deles opp og gi beskyttelse av flere
områder samtidig, for eksempel beskyttelse av
annen viktig infrastruktur, befolkningssentra eller
allierte mottaksområder. Oppgraderingen av
NASAMS II-systemet starter i perioden frem til
2020. Anskaffelse av nytt langtrekkende luftvern
gjennomføres i perioden 2021–2024 og integreres
med NASAMS II-systemet. Det er viktig at en
modernisert, utviklet og robust luftvernstruktur
er etablert når F-35 flyene er fullt operative i 2025
på Ørland og Evenes flystasjon.
Boks 5.1 Antallsanalyser F-35 kampfly
Behovsanalysene som ligger til grunn for antall
F-35 kampfly beskriver hvilke oppgaver den
samlede kampflykapasiteten skal kunne løse.
Oppgavene som skal ivaretas av den fremti-
dige kampflykapasiteten er gruppert i oppga-
vesett som alle er dimensjonerende for antall fly.
Det vil si at det gjøres en vurdering rundt konse-
kvensene av hvert oppgavesett og det nødven-
dige antall kampfly. Kampflykapasiteten dimen-
sjoneres for det som er det mest krevende av
disse tre settene.
De tre oppgavesettene er:
1. Ivaretakelse av nasjonale oppgaver i hele kon-
fliktspekteret, inkludert høyintensive strids-
handlinger. Dette er oppgaver som er avgjø-
rende for Forsvarets samlede evne til å
avskrekke en potensiell motstander, samt til å
opprettholde nødvendig nasjonal luftkontroll
og støtte egne og allierte sjø- og landstyrker i
en innledende fase av en konflikt. Kampflyvå-
penet skal kunne støtte sjø- og landstyrker i
tillegg til å ivareta luftforsvarsoppgavene.
2. Evne til å løse flere oppgaver samtidig og
over noe tid i en krisesituasjon. Dette inklu-
derer opprettholdelse av NATO Quick
Reaction Alert (QRA), høy luftmilitær bered-
skap (HLB), kontinuerlig luftpatrulje (CAP)
og stille et bidrag av skvadronsstørrelse for
internasjonal innsats med multirollekampfly i
henhold til NATOs krav.
3. Gjennomføre nødvendig styrkeproduksjon i
fredstid som er tilstrekkelig til å kunne opp-
rettholde løpende beredskapsoppdrag og
løse de pålagte oppdragene i krise og kon-
flikt. Dette oppdragssettet dimensjoneres
derfor i tråd med de kravene som stilles av de
to foregående settene. Denne styrkeproduk-
sjonen må være gjennomførbar innenfor gjel-
dende regelverk for arbeidstid og hviletid for
flygere og antall flytimer som kan produseres
av vedlikeholdsapparatet.
Den siste antallsanalysen ble gjennomført i
2015, og bygger blant annet på en oppdatert
trusselvurdering. Denne konkluderer med at
det mest krevende oppgavesettet er ivaretakelse
av nasjonale oppgaver i hele konfliktspekteret,
inkludert høyintensive stridshandlinger. Med
oppdaterte forutsetninger er dette oppgaveset-
tet beregnet å kreve 52 fly, og er derfor per i dag
regnet som dimensjonerende.
2015–2016 Prop. 151 S 65
Kampkraft og bærekraft
Baseforsvar er et viktig element i daglig vakt-
hold og sikring, samt beskyttelse av baser i krise
eller væpnet konflikt. Baseforsvarskapasiteten i
Luftforsvaret er i hovedsak samlet ved Ørland
flystasjon. Regjeringen legger opp til at base-
forsvarskapasiteten utvides og moderniseres med
moderne overvåkingsutstyr og annen relevant
utrustning. Det skal etableres tilfredsstillende
baseforsvar på Evenes flystasjon.
5.4.7 Maritime patruljefly
Regjeringen vil satse på Norges evne til å etablere
nasjonal og alliert situasjonsforståelse i nord.
Regjeringen legger opp til å anskaffe nye mari-
time patruljefly til erstatning for dagens P-3C
Orion. Regjeringen anbefaler at 333 skvadron flyt-
tes og at den vil operere med de nye flyene fra
Evenes flystasjon, jf. kapittel 6.1.2.
Maritime patruljefly er en strategisk kapasitet
for Norge, og bidrar til en nødvendig nasjonal,
selvstendig evne til god situasjonsforståelse og
maritim overvåking. Norske maritime patruljefly
står for en synlig og regelmessig militær aktivitet i
nord og er et viktig bidrag til stabilitet og forutsig-
barhet. Flyene er sentrale for at Norge skal opp-
rettholde en ledende posisjon og kompetanse om
strategiske forhold i nordområdene og for å gi
både norske og allierte sivile og militære myndig-
heter et godt grunnlag for beslutninger. Med sine
moderne sensorer og våpen vil de nye maritime
patruljeflyene videreføre og bedre denne evnen.
Et maritimt patruljefly kan dekke store havom-
råder på kort tid og oppholde seg lenge i et opera-
sjonsområde. Flyene har evne til å detektere, iden-
tifisere, følge og om nødvendig ramme mål under
vann og på overflaten. Norge har siden maritime
patruljefly ble innført på 1960-tallet prioritert
denne kapasiteten høyt, også i perioden da den
militære aktiviteten i nordområdene var fallende
etter den kalde krigen. Videreføring av kapasite-
tene for overvåking og anti-ubåtoperasjoner er
også viktig for NATO og nære allierte. I det bilate-
rale forholdet til USA er maritime patruljefly et
sentralt norske bidrag til operativt samarbeid.
Maritime patruljefly bidrar også til suvereni-
tetshevdelse og myndighetsutøvelse og er en
kapasitet for søk og redning i havområdene uten-
for Norge. Maritime patruljefly er dessuten et vik-
tig bidrag til samfunnssikkerheten gjennom
evnen til å bidra i maritime kontraterroroperasjo-
ner.
Regjeringen vil komme tilbake med nærmere
beskrivelser om ambisjonsnivå og antall maritime
patruljefly i forbindelse med fremleggelse av
investeringsprosjektet for Stortinget.
5.4.8 Helikopter
5.4.8.1 NH90-helikoptre
Innfasing av NH90-helikoptre til støtte for Kyst-
vakten og fregattvåpenet fortsetter. Totalt seks av
de 14 planlagte helikoptrene har ankommet
Norge. De resterende helikoptrene er forventet å
ankomme i perioden 2017–2020. Alle NH90 er
planlagt fullt operative i perioden 2020–2022. Bar-
dufoss videreføres som base for 337 skvadron
med kystvakthelikoptre, hvor vedlikehold vil gjen-
nomføres i de fasilitetene som er under etable-
ring. De første NH90-helikoptrene har i inne-
værende år begynt trening om bord på Kystvak-
tens fartøyer.
NH90-fregatthelikoptre i 334 skvadron
utrustes spesielt for antiubåtoperasjoner og opere-
rer som en integrert del av fregattenes kapasitet.
Dette er avanserte operasjoner som krever et tett
samarbeid mellom fartøyet og helikopteret. Det er
tidligere besluttet at et detasjement med fregatt-
helikoptre skal stasjoneres på Haakonsvern
orlogsstasjon (HOS) ved Bergen, men ledelsen
var forutsatt lokalisert til Bardufoss. Regjeringen
anbefaler at 334 skvadron lokaliseres på HOS. En
samling av skvadronen på HOS legger til rette for
et tettere samarbeid mellom miljøene i Luftforsva-
ret og Sjøforsvaret, som er viktig for effektiv øving
og trening. Samlingen av 334 skvadron er også
viktig som grunnlag for effektiv ledelse og flytryg-
ging.
5.4.8.2 Bell 412-helikoptre
Bell 412-helikoptrene er spredt på to landsdeler
og er ikke optimalt utnyttet. Dette kan bedres ved
å samle kompetansemiljøet. Regjeringen anbefa-
ler å samle Bell 412-helikoptre på Rygge som
dedikert helikopterkapasitet til støtte for spesial-
styrkene. Dette er en prioritering for å øke den
operative evnen til spesialstyrkene. Anbefalingen
innebærer at helikoptrene får en tydeligere rolle i
et meget viktig og krevende oppdrag. Flytting av
Bell 412 til Rygge styrker også evnen til å bistå
politiet på Østlandet, beredskapstroppen og spesi-
alstyrkene i kontraterroroperasjoner.
Samling av Bell 412-miljøet frigir ressurser til
andre prioriterte kapasiteter ved at aktiviteten
samles på ett sted og at antall helikoptre som ope-
reres kan reduseres fra 18 til 12. Flyttingen av 339
skvadron med Bell 412 fra Bardufoss til Rygge
66 Prop. 151 S 2015–2016
Kampkraft og bærekraft
gjennomføres når tilstrekkelig helikopterkapasitet
er etablert i Nord-Norge, ved innfasing av NH90
og AW101, etter planen innen 2019.
Konsekvensen av at Bell 412 flyttes til Rygge,
er at dagens luftving ved Bardufoss flystasjon leg-
ges ned. Luftvingfunksjonen videreføres som en
del av base Rygge. Helikopterstøtten til Hæren i
Nord-Norge vil med dette tiltaket reduseres, men
den totale helikopterkapasiteten i Nord-Norge vil
øke med innføring av NH90-helikoptre og AW101-
redningshelikoptre. En del av den logistiske
understøttelsen som Bell 412 gjennomfører for
Brigade Nord og Grensevakten i fredstid kan leies
inn sivilt. Forsvaret kan omprioritere bruken av
Bell 412 til andre landsdeler i perioder dersom
situasjonen tilsier det.
Forsvarets plan for medisinsk luftevakuering i
krise og væpnet konflikt er basert på bruk av Bell
412 og støtte fra den sivile redningstjenesten,
samt bruk av C-130J transportfly og sivile fly for
evakuering over lengre avstander. Forsvarets
sanitet har i oppdrag å stille medisinsk personell
og materiell, og Luftforsvaret skal bidra med fly
og helikoptre til slike oppdrag.
Konseptet for medisinsk luftevakuering i krise
og væpnet konflikt videreføres og utvikles, her-
under med bruk av Forsvarets og samfunnets
øvrige helikopterressurser. Nye redningshelikop-
tre og NH90 har større kapasitet til å frakte
skadde pasienter enn Bell 412, og vil ta over
denne rollen. Medisinsk luftevakuering vil ikke
være primæroppdraget til Kystvaktens NH90,
men i en krise eller væpnet konfliktsituasjon kan
Kystvaktens helikopterressurser omprioriteres.
Dette fordrer at NH90 er utrustet til rollen og at
besetningene er trent for det. Med base på Bar-
dufoss har NH90-kystvakthelikoptre et godt geo-
grafisk utgangspunkt for øving på medisinsk eva-
kuering med landstyrker.
5.4.8.3 Spesielt om helikopterstøtte til politiet
Bell 412-helikoptre har som en del av tiltakene
etter terrorangrepet 22. juli 2011 blitt satt på
beredskap til støtte for politiet. I september 2011
ble det etablert beredskap med helikopter for
alminnelig bistand fra Rygge. Fra januar 2013 ble
dette utvidet til å gjelde håndhevelsesbistand. I
2013 ble det også besluttet å etablere beredskap
med helikopter for alminnelig bistand på Bar-
dufoss. Fra januar 2015 ble beredskapskravene
redusert fra to timer til én time begge steder.
Meld. St. 21 (2012–2013) om terrorberedskap
varslet at nye helikopteranskaffelser i Forsvaret
også må vurderes for bistandsoppgaver til politiet.
Selv om dagens transportberedskap med Bell 412
på Bardufoss bortfaller når helikoptrene samles
på Rygge, vil den totale helikopterkapasiteten i
Nord-Norge øke med innføring av nye helikoptre.
Politiet kan utnytte dagens Sea King redningsheli-
koptre ved behov. Med nye redningshelikoptre
som nå er under anskaffelse, forbedres evnen til å
støtte politiet i Nord-Norge fordi den totale tilgjen-
geligheten på og kapasiteten til helikoptrene øker.
Nye redningshelikoptre vil ha langt større
transportkapasitet og lengre rekkevidde enn både
Sea King og Bell 412. Redningshelikoptre har høy-
ere beredskap enn Bell 412, og nye redningsheli-
koptre vil kunne rykke ut i løpet av 15 minutter fra
basene på Bodø og Banak for å dekke også politi-
ets transportbehov i Nord-Norge. I tillegg vil For-
svaret på anmodning kunne omprioritere NH90-
helikoptre enten fra basen på Bardufoss eller fra
Sjøforsvarets fartøyer utenfor kysten.
5.4.8.4 Nærmere om anskaffelsen av nye
redningshelikoptre
Stortinget vedtok ved behandlingen av Innst. 82 S
(2011–2012) til Prop. 146 S (2010–2011), fullmakt
til inngåelse av kontrakt om anskaffelse av inntil
16 redningshelikoptre. I desember 2013 ble det
inngått kontrakt om kjøp av 16 nye redningsheli-
koptre av typen AW101. Kontrakten omfatter også
en opsjon på anskaffelse av ytterligere inntil seks
helikoptre av samme typen. Forsvaret bistår Jus-
tis- og beredskapsdepartementet i denne anskaf-
felsen.
De første helikoptrene er forventet å ankomme
Norge i mars 2017. Det skal først gjennomføres
operativ testing og evaluering av helikoptrene. De
to første redningshelikoptrene forventes deretter
å gå på beredskap våren 2018, med en videre inn-
fasingstakt på to helikoptre per seks måneder
frem til oktober 2020. Innfasingen er planlagt å
skje på følgende baser i rekkefølge: Sola, Ørland,
Banak, Bodø, Rygge og Florø. Det planlegges
med innleie fra sivile leverandører for å sikre til-
fredsstillende søk- og redningshelikopterbered-
skap i innfasingsperioden.
5.4.9 Transportfly og tankfly
Forsvaret er avhengig av strategisk luftmobilitet,
noe som innebærer forflytning av styrker fra
baser til operasjonsområder eller forflytning mel-
lom ulike operasjonsområder. Luftmobilitet ivare-
tas primært gjennom kapasiteten til flyene C-130J
Hercules, C-17 Globemaster og via andre avtaler
om transport- og logistikkstøtte.
2015–2016 Prop. 151 S 67
Kampkraft og bærekraft
335 skvadron på Gardermoen videreføres med
fire C-130J Hercules taktiske transportfly. Norge
fortsetter sin deltakelse i det internasjonale Strate-
gic Airlift Capability-programmet som disponerer
C-17 Globemaster transportfly ved Papa Air Base i
Ungarn. Luftvingen på Gardermoen legges på sikt
ned. Fremtidig overordnet ledelse av 335 skva-
dron gjøres da fra basen på Rygge.
Multirolle tank- og transportfly (MRTT) er et
europeisk initiativ for å øke tankfly- og transport-
kapasiteten i Europa gjennom felles anskaffelse,
bruk og drift av flere MRTT-fly. Selv om det nor-
ske behovet for tankfly er lite i fredstid, er luft-
tankingskapasitet ansett som en særdeles viktig
og nødvendig styrkemultiplikator i større luftope-
rasjoner. Operasjonene eksempelvis i Afgha-
nistan eller Libya ville ikke latt seg gjennomføre
uten støtte av tankfly.
Regjeringen legger opp til at Norge fortsetter
sin deltakelse i prosjektet med en andel som
bidrar til å dekke Norges behov. Regjeringen vil
prioritere å delta i og fullføre dette internasjonale
samarbeidsprosjektet som også tar sikte på å
bedre byrdefordelingen i NATO.
5.4.10 DA-20 og Forsvarets EK-støttesenter
717 skvadron med DA-20 Jet Falconflyene ble i
2015 flyttet til Gardermoen som en del av den ved-
tatte omstillingen i Luftforsvaret og nedleggelsen
av Rygge som flystasjon. Nye maritime patruljefly
vil på sikt overta deler av skvadronens EK-rolle.
Regjeringen anbefaler at DA-20 EK fly fases ut og
717 skvadron legges ned innen 2024. Utfasingen
ses også i sammenheng med avvikling av F-16
kampfly.
Forsvarets EK-støttesenter (FEKS) er viktig
for Forsvarets operative evne og ble i Stortingets
behandling av Innst. 388 S (2011–2012) til Prop.
73 S (2011–2012) vedtatt flyttet til Ørland flysta-
sjon. FEKS er en avdeling som ivaretar en nasjo-
nal kompetanse til å utnytte det elektromagne-
tiske spektrum ved å bruke innsamlet informa-
sjon til å gjennomføre aktive og passive tiltak for
flere av Forsvarets operative kapasiteter.
Det opprettes et flernasjonalt F-35 program-
meringssenter i USA for å ivareta tilsvarende
funksjoner for utviklingen av F-35 kampfly. Sente-
ret benevnes NIRL (Norway Italy Re-Programming
Laboratory) og er tidligere omtalt i Prop. 1 S
(2014–2015). Det er derfor ikke et behov for et
eget miljø på Ørland for å ivareta slik støtte til F-
35. Derimot er det viktig at kompetansen viderefø-
res for å støtte øvrige avdelinger i Forsvaret. Sam-
arbeidet med blant annet Forsvarets forskningsin-
stitutt og Etterretningstjenesten er viktig i denne
sammenheng. Regjeringen anbefaler derfor å
videreføre FEKS på Rygge i allerede etablerte
fasiliteter.
5.5 Heimevernet
5.5.1 Overordnet om oppdrag og utvikling
Heimevernet har et landsdekkende territorielt
ansvar som innebærer vakt og sikring av viktige
objekter og infrastruktur, territoriell overvåking
og kontroll, tilrettelegging for og mottak av alli-
erte forsterkninger og sivilt-militært samarbeid.
Heimevernet har en viktig rolle i å etablere
lokal situasjonsforståelse og ved mottak av allierte
styrker. Heimevernet opererer ikke utenfor Nor-
ges grenser, men HV-personell deltar i internasjo-
nale operasjoner som del av andre forsvarsgre-
ners styrkebidrag.
5.5.2 Operativ ambisjon Heimevernet
Heimevernet skal være i stand til å etablere tilste-
deværelse, situasjonsforståelse og beskyttelse av
militær infrastruktur og lokalbefolkning i utsatte
områder ved sikkerhetspolitiske kriser og ytterli-
gere eskalering av situasjonen.
Heimevernet skal raskt stille godt trent og øvd
personell til vakthold og sikring av de høyest prio-
riterte militære og sivile objekter. I tillegg skal
Heimevernet på anmodning fra ansvarlig myndig-
het stille med tilgjengelige ressurser til støtte for
det sivile samfunn ved ulykker, naturkatastrofer,
og terrorhendelser.
Heimevernet skal ivareta det territorielle
ansvaret på vegne av sjef FOH ved sivilt-militært
samarbeid med andre samfunnsaktører, og bidra
med styrkebeskyttelse ved mottak og forflytning
av allierte forsterkninger som kommer til Norge.
Heimevernets innsatsstyrker skal kunne
anvendes på en fleksibel måte over hele landet der
behovet er størst.
5.5.3 Heimevernets ledelse
Sjef Heimevernet får et helhetlig ansvar som
styrkesjef lokalisert til Terningmoen. Det etable-
res et nasjonalt territorielt ledelseselement
(Nasjonal territoriell kommando, NTK) for taktisk
ledelse av Heimevernets styrker. Dette styrker
evnen til å lede og koordinere Heimevernets opp-
gaver og operasjoner i hele landet, for eksempel
ved alliert mottak og ved overføring av styrker
mellom distrikter.
68 Prop. 151 S 2015–2016
Kampkraft og bærekraft
Distriktsstabene i Troms og Finnmark styrkes
ved at de tilføres ekstra personell. Dette øker
evnen til ledelse av Heimevernets styrker, koordi-
nering mot sivile myndigheter og mottak av alli-
erte i viktige geografiske områder. For å gjennom-
føre nødvendig styrking av prioriterte områder og
for å tilpasse antall staber til en noe mindre struk-
tur anbefaler regjeringen å avvikle distriktsstaben
HV 11. Det vil fremdeles være lokale HV-styrker
til å gjennomføre oppgaver i områdene, men
under ledelse av andre distriktsstaber. Kontakten
mot lokale myndigheter, og den regionale kompe-
tansen ivaretas av ansvarlig distriktsstab.
5.5.4 Heimevernets styrkestruktur
Reduksjon av Heimevernets innsatsstyrker fra
5 000 til 3 000 er gjennomført i inneværende fire-
årsperiode, og den nye innsatsstyrkestrukturen er
godt oppfylt. Målsetningen om en områdestruktur
på 42 000 mannskaper er ikke oppnådd. Det er
spesielt utfordrende å fylle opp strukturen i Finn-
mark, noe som skyldes et lavt rekrutterings-
grunnlag. For å tilpasse områdestrukturen til den
reelle situasjonen anbefaler regjeringen en reduk-
sjon fra dagens plantall på 42 000 mannskaper til
35 000 mannskaper innen 2020. Reduksjonen
bidrar til en satsing på prioriterte kapasiteter.
Behovet for vakthold og sikring av militær infra-
struktur har blitt noe redusert, blant annet på
grunn av endringer som følger av ny kommunika-
sjonsteknologi.
Mannskapene i Heimevernets innsatsstyrker
har høy reaksjonsevne og bedre treningsnivå og
utrustning enn avdelingene i områdestrukturen.
Erfaringen har vist at det er stor motivasjon for
tjeneste i innsatsstyrkene. Innsatsstyrkene videre-
føres derfor på dagens nivå med 3 000 mannska-
per. Det skal legges til rette for at innsatsstyrkene
skal kunne anvendes fleksibelt over hele landet
der behovet er størst. Dermed opprettholdes
evnen til rask respons på oppdrag av militær
karakter, forsterkning av områdestrukturen,
håndtering av oppdrag utover det områdestruktu-
ren har kapasitet til eller støtte til sivil krisehånd-
tering. Sjøheimevernets (SHV) oppgaver er styr-
kebeskyttelse, bidrag til beskyttelse av objekter
med sjøfront og etablering av lokal situasjonsfor-
ståelse langs kysten. Sjøheimevernets kom-
mandostruktur er nedlagt og SHV-avdelingene
inngår nå organisatorisk i HV-distriktene, hvor ni
av elleve HV-distrikt har SHV-avdelinger. Sjøhei-
mevernet har behov for noe mer spesialisert kom-
petanse og det er høyere kostnader knyttet til drift
og investering av fartøysmateriell enn hva situa-
sjonen er for øvrige avdelinger i Heimevernet. Sjø-
heimevernet er derfor en relativt kostbar kapasi-
tet i HV. For å kunne prioritere en satsing på
andre og viktige kapasiteter anbefaler regjeringen
å avvikle Sjøheimevernet innen 2020.
5.5.5 Landmaktutredning – den videre
utviklingen av Heimevernet
Det er viktig å se den landmilitære evnen samlet,
der Heimevernets fremtidige rolle, struktur og
kapasiteter vurderes i sammenheng med den
fremtidige utviklingen av Hæren. Den videre
utviklingen av Heimevernet vurderes derfor som
en del av den tidligere omtalte landmaktutrednin-
gen, jf. omtale i punkt 5.2.6.
5.6 Forsvarets spesialstyrker
5.6.1 Overordnet om oppdrag og utvikling
Spesialstyrkene er en strategisk kapasitet som
gjennomfører operasjoner innenfor hele konflikt-
skalaen fra fred til krise og væpnet konflikt for å
oppnå nasjonalstrategiske eller operasjonelle mål-
setninger. Styrkene kan anvendes i hele spekteret
av militære spesialoperasjoner.
1. januar 2014 ble spesialstyrkene organisert
under egen driftsenhet i Forsvaret og gitt navnet
Forsvarets spesialstyrker. Forsvarets spesialkom-
mando er lokalisert i Rena leir og Marinejeger-
kommandoen er lokalisert på Haakonsvern
orlogsstasjon. Forsvarets spesialkommando og
Marinejegerkommandoen ble overført fra hen-
holdsvis Hæren og Sjøforsvaret og underlagt For-
svarets spesialstyrker. Hovedhensikten med eta-
bleringen av Forsvarets spesialstyrker var bedre
styring, utvikling og bruk for å sikre en relevant
operativ evne. I tråd med samfunnsutviklingen har
spesialstyrkene i økende grad blitt innrettet for å
bidra til problemløsning i hele konfliktspekteret.
Spesialstyrkene er en relevant ressurs med
høy tilgjengelighet, og har de siste årene deltatt i
flere internasjonale operasjoner samtidig som den
nasjonale beredskapen har vært opprettholdt.
Samarbeidet med politiet har i perioden blitt ytter-
ligere forsterket. Det styrker Norges evne til kri-
sehåndtering.
Med bakgrunn i økende kompleksitet innen-
for spesialoperasjoner, blant annet grunnet tekno-
logisk utvikling og et endret trusselbilde, skal spe-
sialstyrkene videreutvikles. Utover militære spesi-
aloperasjoner, gjelder dette støtte til kontraterror,
krisehåndtering og gisselredning. Dette er opp-
gaver som krever høy reaksjonsevne og bred
2015–2016 Prop. 151 S 69
Kampkraft og bærekraft
støtte fra andre deler av Forsvaret. Det viktigste
tiltaket er å dedikere Bell 412-helikoptre som heli-
kopterkapasitet til støtte for spesialstyrkene.
5.6.2 Operativ ambisjon Forsvarets spesial-
styrker
Spesialstyrkene er en strategisk kapasitet som
skal kunne gjennomføre operasjoner innenfor
hele konfliktskalaen fra fred til krise og væpnet
konflikt. Spesialstyrkenes hovedoppgaver videre-
føres som i dag.
Spesialstyrkene skal kunne gjennomføre hele
spekteret av spesialoperasjoner i alle domener,
selvstendig eller i en alliert ramme. Styrkens
unike kapasiteter kan benyttes både før, under og
etter en nasjonal fellesoperativ operasjon som del
av det nasjonale forsvaret. Forsvarets spesialstyr-
ker skal til enhver tid kunne stille styrker til inter-
nasjonal krisehåndtering som selvstendig bidrag
eller som del av en alliert ramme.
Videre bidrar spesialstyrkene med fleksible og
unike kapasiteter som kan benyttes selvstendig
eller som støtte til andre myndigheter, herunder
Justis- og beredskapsdepartementet og Utenriks-
departementet. Spesialstyrkene skal stille styrker
på kontinuerlig nasjonal krisehåndteringsbered-
skap, herunder kontraterrorberedskap til støtte
for politiet, samt gisselredning i utlandet.
Spesialstyrkene skal inneha evnen til tverrsek-
torielt samvirke i alle typer kriser og konflikter
som måtte oppstå både nasjonalt og internasjo-
nalt.
5.6.3 Ledelse av spesialstyrkene
Sjef Forsvarets spesialstyrker får et helhetlig
ansvar som styrkesjef. Dette er i tråd med anbefa-
lingen om en prinsipiell utvikling for øvrige
styrkesjefer. Ledelse av spesialstyrkene videreut-
vikles i henhold til gjeldende plan, hvor stab og
taktisk ledelse er samlet i nåværende lokaler nært
tilknyttet den strategiske ledelsen i Oslo. Det sik-
rer en bedre utnyttelse av spesialstyrkene, samt
styrker utøvelsen av tidskritiske og /eller sensi-
tive operasjoner for å sikre strategisk effekt av
spesialoperasjoner.
Ledelsen av spesialstyrkene skal ivareta evnen
til enhetlig ledelse og styring, helhetlig ivareta-
kelse av fagmyndighet og spisskompetanse, samt
samordnet rekruttering og seleksjon. Dette bidrar
til å sikre interoperabilitet, redundans og kvalitet i
strukturen. Ledelsen i Oslo utvikles for å kunne
ivareta våpenskolefunksjoner. Dette skal ha en
tydelig forankring i en ansvarlig kompetansesjef
for å sikre helhetlig ledelse og styring av all fagut-
danning innenfor Forsvarets spesialstyrkers eget
fagmyndighetsområde. De utøvende leddene for
trening og utdanning vil fremdeles ligge ute i de
taktiske avdelingene.
5.6.4 Utvikling av de taktiske enhetene
De taktiske enhetene Forsvarets spesialkom-
mando og Marinejegerkommandoen videreføres
slik at begge enhetene innehar kapasitet for å løse
hele spekteret av spesialoperasjoner.
Rena leir og Haakonsvern orlogsstasjon vide-
reføres og utvikles som hovedbaser for de tak-
tiske enhetene. Ramsund videreføres og utvikles
som trenings- og beredskapsbase, der Ramneset
skyte- og øvingsfelt utnyttes. Vealøs maritime tre-
nings- og beredskapssenter med tilknyttet skyte-
og øvingsfelt, videreføres med nærhet til helikop-
terkapasiteten på Rygge og politiets bered-
skapstropp i Oslo.
Det planlegges med å øke utnyttelsen av reser-
vepersonell ved å etablere ytterligere en reserve-
enhet som utrustes og trenes. Dette vil bidra til å
øke fleksibiliteten og utholdenheten til spesial-
styrkene i krise og krig.
5.6.5 Luftforsvarets støtte til spesialstyrkene
Spesialstyrkene er avhengige av støtte fra Luftfor-
svarets kapasiteter i løsningen av sine oppgaver.
Etableringen av et luftoperativt spesialstyrkeele-
ment på Rygge er viktig for å koordinere støtten.
Regjeringen vil styrke spesialstyrkenes opera-
tive evne ved at det etableres en dedikert helikop-
terkapasitet i Luftforsvaret til støtte for spesialstyr-
kene. Dette er en prioritering for å øke den opera-
tive evnen til spesialstyrkene og for å kunne gi
bedre støtte til politiet ved alvorlige terroranslag.
Kapasiteten etableres ved at Bell 412-helikoptre
flyttes fra Bardufoss og lokaliseres sammen med
Bell 412-miljøet som er stasjonert på Rygge.
Bedre mobilitet gir økt operativ evne for spesial-
styrkene. Tiltaket muliggjør å deployere en heli-
kopterkapasitet som del av et spesialstyrkebidrag
til utlandet, samtidig som bistandsberedskapen til
politiet opprettholdes på Rygge.
Spesialstyrkene og politiets beredskapstropp
har hovedsakelig sammenfallende behov for heli-
kopterkapasitet. Hovedtrekkene er forutsigbarhet
og tilgjengelighet for trening, øving og operasjo-
ner, samt at besetningene har et tilstrekkelig høyt
treningsnivå til å løse pålagte oppdrag. Helikopter-
støtte til spesialoperasjoner er krevende, og mil-
jøet på Rygge, som har dette oppdraget, er lite og
70 Prop. 151 S 2015–2016
Kampkraft og bærekraft
sårbart. Ved at helikopterkapasiteten kon-
sentreres på Rygge, økes kapasiteten til spesial-
styrkene og beredskapstroppen innenfor nasjonal
kontraterrorberedskap.
Kapasiteten og beredskapen som 330 skva-
dron med Sea King helikoptrene leverer til støtte
for spesialstyrkene og politiet ved maritime kon-
traterroroperasjoner, videreføres og erstattes med
AW101-helikoptrene når disse er innfaset.
C-130J Hercules viderefører og utvikler sin
evne til taktisk transport og innsetting av spesial-
styrkene innenfor hele konfliktskalaen fra fred til
krise og væpnet konflikt, herunder nasjonal krise-
håndtering og gisselredning i utlandet. C-130J er
en viktig ressurs for å opprettholde spesialstyrke-
nes fleksibilitet gjennom hurtig forflytning og inn-
setting i et operasjonsområde. Maritime patrulje-
fly og kampfly er, i tillegg til undervannsbåter,
kapasiteter som også kan gi viktig støtte til
spesialstyrkene i deres oppgaveløsning.
5.7 Etterretningstjenesten
Norges utenlandsetterretningstjeneste er under-
lagt forsvarssjefen, og støtter både militære og
sivile myndigheter med informasjon og vurderin-
ger innenfor rammene av Lov om Etterretningstje-
nesten (Lov av 20. mars 1998 nr. 11). Etterret-
ningstjenesten innhenter, analyserer og distribue-
rer informasjon som angår norske interesser og
forholdet til fremmede stater, organisasjoner og
individer. Formålet er å bidra til å gi norske
myndigheter et solid beslutningsgrunnlag i saker
som gjelder viktige nasjonale interesser.
Etterretningstjenesten gjennomfører analyser
til støtte for utformingen av norsk utenriks-, sik-
kerhets-, og forsvarspolitikk. Videre skal Etterret-
ningstjenesten opprettholde et godt situasjons-
bilde som grunnlag for norske myndigheters
beslutninger. Etterretningstjenesten støtter i til-
legg norske styrker som deltar i operasjoner i
utlandet.
Sjef Etterretningstjenesten leder etterret-
ningsprosessene i Forsvaret og koordinerer inn-
samling, analyse, produksjon og distribusjon. For-
svarsdepartementet fastsetter årlige prioriteringer
for etterretningsvirksomheten.
En effektiv og relevant utenlandsetterretnings-
tjeneste er av avgjørende betydning i det samlede
arbeidet med å trygge norsk sikkerhet og ivareta
norske interesser, og som et betydelig bidrag til
våre allierte og NATO.
Regjeringen styrket Etterretningstjenesten ut
over gjeldende langtidsplan i 2016 (Prop. 1 S
(2015–2016)) for å skape grunnlag for en strengt
nødvendig teknologisk og kapasitetsmessig
modernisering mot 2020.
En ytterligere styrking kreves for å ivareta
oppdragene tillagt Etterretningstjenesten i en situ-
asjon med økende usikkerhet. Regjeringen vil der-
for styrke Etterretningstjenesten ytterligere i peri-
oden 2017–2020, for å kunne øke kapasitet, kom-
petanse og relevans innenfor tjenestens ansvars-
område. Satsingen omfatter ytterligere investerin-
ger og en styrking av driftsmidler for å skape rom
for ny teknologi, økt kapasitet innenfor innsam-
ling og analyse, en satsing innenfor rombasert
etterretning og overvåking og nødvendige utbe-
dringer av infrastruktur.
Samarbeidet mellom Politiets Sikkerhetstje-
neste (PST), Nasjonal Sikkerhetsmyndighet
(NSM) og Etterretningstjenesten videreutvikles.
5.7.1 Etterretning, overvåking og
rekognosering
Evne til etterretning, overvåking og rekognose-
ring er fundamental for å sikre tilstrekkelig beslut-
ningsstøtte i utførelsen av alle Forsvarets opp-
gaver, og reflekteres tydelig i oppgave 4: Sikre et
nasjonalt beslutningsgrunnlag gjennom tidsmessig
overvåking og etterretning. Kapasitetene innenfor
etterretning, overvåking og rekognosering under-
støtter derfor helheten i Forsvarets oppgaver, og i
planlegging og gjennomføring av militære opera-
sjoner.
Etterretningstjenesten er helt avhengig av tek-
nologisk oppdaterte kapasiteter for å kunne frem-
skaffe et tilstrekkelig situasjonsbilde, som ett av
flere beslutningsgrunnlag for politiske myndig-
heter og Forsvarets operative ledelse i planleg-
ging og gjennomføring av militære operasjoner.
Regjeringen vil videreutvikle og styrke Etter-
retningstjenesten og Forsvaret for øvrig for å
møte de økende behovene innenfor dette områ-
det. Kapasitetene og det situasjonsbildet som ska-
pes er samtidig et viktig bidrag til NATO og alli-
erte hvor Norge er en pådriver for utviklingen.
Evnen til etterretning, overvåking og rekognose-
ring styrkes derfor på tvers av Forsvarets struktur
gjennom modernisering og nyanskaffelser, og
gjennom satsing på rombasert etterretnings- og
overvåkingskapasitet.
En rekke kapasiteter inngår som en del av
denne styrkingen fra strategisk til taktisk nivå, der
sensorer, analysekapasitet og kompetanse videre-
utvikles, moderniseres og styrkes. Nye ubåter,
erstatning av dagens maritime patruljefly, oppgra-
dering av luftromsovervåking, nye kystvaktfar-
2015–2016 Prop. 151 S 71
Kampkraft og bærekraft
tøyer, en styrking av Grensevakten og en mer
robust informasjonsinfrastruktur er alle eksemp-
ler på kapasiteter som styrkes og som er viktige
bidragsytere til et samlet situasjonsbilde. I tillegg
skal utviklingen av øvrige hæravdelinger, fartøyer,
kampfly og spesialstyrker bidra til å øke den sam-
lede situasjonsforståelsen. Regjeringen vil videre
utvide kapasiteten til rombasert overvåking, sær-
lig rettet mot våre havområder. En slik kapasitet
skal gi en bedre oversikt over fartøyer som ikke
benytter det automatiske identifikasjonssystemet
(AIS) og vil også kunne være til nytte for andre
sektorer. Samlet sett vil utviklingen kompensere
for bortfallet av kystradarkjeden som legges ned
når den når slutten av sin levetid rundt 2020.
Utover de nasjonale ressursene vil Forsvaret
motta informasjon fra NATOs felleskapasiteter
som E-3A overvåkingsfly. Om noen år vil også
NATOs nye kapasitet, Air-to-Ground Surveillance
(AGS) med store ubemannede luftplattformer,
bidra til å oppdatere situasjonsbildet.
5.7.2 Ambisjon for situasjonsforståelse og
rettidig varsling
Forsvaret skal kunne gjennomføre kontinuerlig
etterretning og overvåking på utvalgte områder,
og vedlikeholde situasjonsforståelse i norske nær-
og interesseområder, med vekt på nordområdene.
Det skal gis rettidig varsling om forhold av betyd-
ning for nasjonale myndigheter og allierte. For-
svaret skal videreutvikle evnen til etterretning og
overvåking i land-, sjø-, luft-, og cyberdomenet.
Utviklingen og koordineringen av mer robuste
kompetansemiljøer i forsvarsgrenene innenfor
etterretning skal bidra til å styrke en enhetlig mili-
tær etterretnings- og overvåkingskapasitet og øke
evnen til å innhente, analysere og distribuere
informasjon og etterretninger innad i Forsvaret
og med allierte.
5.8 Felleskapasiteter
5.8.1 Forsvarets logistikkorganisasjon
Understøttelse og etterforsyning av militær opera-
tiv virksomhet er helt sentralt for Forsvarets ope-
rative evne, beredskap og utholdenhet. Regjerin-
gen legger opp til å styrke logistisk understøttelse
for å kunne ha en høy beredskap og gjennomføre
samtidig styrkeoppbygning. Det er identifisert
store utfordringer på dette området. Det gjelder
både isolert for den enkelte operative avdeling,
men også i situasjoner der det er behov for samti-
dig styrkeoppbygging av flere avdelinger, parallelt
med at Forsvaret skal drive operasjoner.
Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO) har
gjennomført flere strukturendringer og effektivi-
seringstiltak siden forrige langtidsplan ble vedtatt.
Den nye etaten Forsvarsmateriell, ble etablert 1.
januar 2016 og er omhandlet i kapittel 7. End-
ringen betyr at FLO nå har ansvar for vedlikehold,
forsyning og operativ logistikk. Det vil si logistikk
som skal bidra til forbedret reaksjonsevne og
utholdenhet for Forsvarets styrker.
Disse endringene gir grunnlag for en logistik-
kunderstøttelse som er bedre tilpasset de globale
endringene som skjer i industrien både nasjonalt
og internasjonalt. FLO og forsvarsgrenene må til-
passe seg ny logistikkutvikling og nye løsninger
som det sivile leverandørmarkedet tilbyr. FLO
skal tilpasse sin organisasjon i samsvar med de
struktur- og organisasjonsendringene som gjøres
i andre deler av Forsvaret, samt endringer i
næringslivet.
Logistikkonsepter som fullt ut utnytter kapasi-
teten som finnes hos det sivile næringsliv skal der-
for videreutvikles. De logistikkressursene som
operasjoner krever i fremtiden vil være basert på
Forsvarets egne ressurser og ressurser som skaf-
fes til veie på kommersiell basis. Prinsipielt skal
samarbeid med sivile vurderes innenfor kompe-
tanseområder som ikke er kjernekompetanse for
Forsvaret, der sivile har åpenbare stordriftsforde-
ler som kan gi kostnadseffektive løsninger.
Behovet for militær transport vil kunne redu-
seres ved innføring av nye logistikkløsninger.
Transport og distribusjon, inkludert medisinsk
evakueringskapasitet, avgrenset innenfor et ope-
rasjonsområde, regnes som kjernekompetanse og
skal gjennomføres av militære ressurser. Videre
skal taktisk lagring av materiell til avdelinger på
korte klartider vurderes og gjennomføres i samar-
beid med forsvarsgrenene.
Arbeidet med å rekruttere og beholde nødven-
dig og virksomhetskritisk kompetanse innenfor
logistikkområdet skal prioriteres. Logistikkperso-
nell skal utdannes og trenes for å kunne bidra til
styrkeoppbygging av operative avdelinger som
kan benyttes både nasjonalt og internasjonalt. Det
er et mål at logistikken skal bli mer effektiv. Effek-
tivisering av ressursbruken på logistikkområdet
vil frigjøre midler til operativ virksomhet. Mindre
miljøer bør samles og sivile leverandører vil i
større grad bli benyttet. Bruk av sivile leverandø-
rer må ses i lys av totalforsvarskonseptet.
Nasjonal logistikk-kommando (NLK) ble eta-
blert i 2014 og videreføres som ledelseselement
for å ivareta operativ ledelse av logistikkfunksjo-
72 Prop. 151 S 2015–2016
Kampkraft og bærekraft
ner på taktisk nivå. Ansvaret for å ivareta avtalene
knyttet til strategisk luft- og sjøtransport viderefø-
res i FLO.
Mottak og understøttelse av allierte styrker
vektlegges. FLO har et oppdrag knyttet til å sette
opp og drifte Vertslandstøttebataljonen. Vertsland-
støttebataljonen skal videreutvikles for å utføre
det viktige støtteoppdraget i forbindelse med mot-
tak av amerikanske styrker til Norge. Vertsland-
støttebataljonen skal settes opp av FLO og inneha
tilstrekkelig beredskap, bemanning og logistikk,
samt være trent og øvet for oppdraget.
5.8.2 Cyberforsvaret
Regjeringen vil i kommende fireårsperiode gjen-
nomføre en helhetlig omstrukturering og moder-
nisering av cyber- og IKT-virksomheten i forsvars-
sektoren. Hovedtrekkene i en fremtidig struktur
er i tråd med Stortingets føringer i Innst. 388 S
(2011–2012) til Prop. 73 S (2011–2012) om etable-
ring og lokalisering av Cyberforsvaret. Enkelte
konkrete tiltak vil iverksettes for raskt å sikre en
helhetlig ledelse på IKT-området og for å holde
nødvendig fremdrift i effektiviseringen av virk-
somheten. Det er samtidig behov for å arbeide
videre med detaljer i løsningen, og regjeringen vil
derfor komme tilbake med en helhetlig gjennom-
gang av løsning og tiltak.
Cyberforsvaret skal utvikles videre til en hel-
hetlig organisasjon for IKT-virksomheten i For-
svaret og et mer relevant virkemiddel for militære
cyberoperasjoner og som bidrag til beskyttelse av
samfunnet mot cybertrusler. Hoveddelen av IKT-
virksomheten i forsvarssektoren samles organisa-
torisk innenfor rammen av Cyberforsvaret. Kon-
krete ansvarsavgrensninger og organisering inn-
går i den videre gjennomgangen.
IKT-virksomheten i Forsvaret konsolideres på
Jørstadmoen og vil ha dette som fremtidig hoved-
base i tråd med Innst. 388 S (2011–2012) til Prop.
73 S (2011–2012). Omfang og tidspunkt for en
geografisk samling, samt økonomiske og perso-
nellmessige konsekvenser av tiltakene, konkreti-
seres videre i perioden.
Ansvarsfordeling internt i forsvarssektoren og
grensesnitt mot andre aktører skal gjennomgås
videre. Behandlingen vil også omfatte organisato-
riske konsekvenser og tiltak for å utvikle kapasite-
ter innenfor cyberområdet.
Det skal raskt sikres en tydelig og helhetlig
ledelse av IKT-virksomheten i Forsvaret med et
helhetlig fagansvar og ansvar for styring av IKT-
virksomheten i Forsvaret underlagt forsvarssje-
fen. Overlappende styringsfunksjoner tilpasses,
og andre pågående prosesser blir justert for å hin-
dre etablering av nye overlappende styringsfunk-
sjoner. Grensesnittene mot Forsvarsmateriell vur-
deres som en del av den pågående konsoliderin-
gen av Forsvarsmateriell.
Det skal utvikles en IKT-infrastruktur som gir
Forsvaret nødvendig evne til å lede og samvirke i
et fellesoperativt perspektiv. Infrastrukturen må
være sikret for håndtering av gradert informasjon,
og robust nok til å fungere i fred, krise og væpnet
konflikt. Cyberforsvaret vil med bakgrunn i disse
systemene levere sikre og robuste IKT-tjenester
til forsvarssektoren, og det vil utredes videre om
Cyberforsvaret også skal levere graderte og
robuste tjenester til andre samfunnssektorer.
IKT-virksomheten i forsvarssektoren omfatter
i dag i tillegg til Cyberforsvaret også Forsvarsma-
teriell IKT-kapasiteter, LOS-programmet, og min-
dre elementer innenfor forsvarsgrenene. I tillegg
har NSM en viktig rolle. Virksomheten har vært
gjennom viktige omstillinger de siste tiårene.
Samtidig er det påpekt fra en rekke hold at IKT-
virksomheten i Forsvaret og forsvarssektoren er
for fragmentert og mangler helhetlig og enhetlig
ledelse og styring. Fragmentert organisering og
overlappende ansvarsområder har ført til høye
kostnader, lav gjennomføringsevne og mangelfull
funksjonalitet. IKT-området i Forsvaret og for-
svarssektoren som helhet leverer ikke tilfredsstil-
lende resultater sammenlignet med andre tilsva-
rende virksomheter. Det er knyttet et betydelig
potensial til både organiseringen og porteføljen av
IKT-systemer som skal realiseres i den neste fire-
årsperioden og videre.
For å frigjøre ressurser til etablering av nye og
forbedrede IKT- og cyberkapasiteter, må ny tek-
nologi utnyttes for å løse eksisterende oppgaver
mer effektivt. De oppgavene kun Forsvaret kan
løse, vil bli prioritert, og Forsvarets infrastruktur
vil i større grad enn i dag fremstå som en inte-
grert del av samfunnets øvrige IKT-infrastruktur.
Nødvendig robusthet vil i størst mulig grad opp-
nås ved at samfunnets eksisterende infrastruktur
forbedres og suppleres med tilgjengelig militær
og sivil teknologi. Tilsvarende vil Forsvaret velge
IKT-løsninger som er utviklet og som videreutvi-
kles i rammen av NATO, både for å redusere kost-
nader og for å oppnå interoperabilitet med NATO
og allierte land. Flernasjonale løsninger innenfor
forskning og utvikling, fremskaffelse, drift og ved-
likehold innenfor IKT, skal prioriteres.
2015–2016 Prop. 151 S 73
Kampkraft og bærekraft
5.8.3 Forsvarets sanitet
Forsvarets sanitet (FSAN) videreføres som For-
svarets fagmyndighet innenfor sanitet og veteri-
nærtjenester. FSAN skal bidra med selvstendige
sanitetskapasiteter og kunne styrke utholdenhe-
ten til andre sanitetskapasiteter i Forsvaret, samt
støtte forsvarsgrenene i styrkeproduksjon av nød-
vendig sanitetspersonell. Operativ ledelse av felles
sanitetsressurser ivaretas som en del av Nasjonal
logistikkommando.
Allmennhelsetjenesten i Forsvaret (sykestu-
ene) tilbakeføres til forsvarsgrenene i 2017 og
skal utvikles i nærmere sammenheng med øvrig
sanitetskapasitet i forsvarsgrenene. Styrkesjefene
blir dermed gjort ansvarlige for den videre nød-
vendige utviklingen av forsvarsgrenens sanitets-
kapasitet i tråd med de krav som foreligger. Dette
vil muliggjøre en bedre sammenhengende sani-
tetstjeneste i hele konfliktspekteret og gjøre for-
svarsgrenene i stand til å styrke sykestuenes evne
til å understøtte operativ militær virksomhet i for-
svarsgrenene i større grad enn i dag. FSAN skal
fremdeles støtte forsvarsgrenene, både som fag-
myndighet og i styrkeproduksjon av relevant per-
sonell. FSAN skal styrkeprodusere og bemanne
de felles militærmedisinske kapasitetene i nært
samarbeid med det sivile samfunnet.
FSAN har i samarbeid med det sivile helseve-
senet kompetanse innenfor krigskirurgi og akutt-
medisin og ressurser til å sette opp feltmessig
kirurgisk sykehus med tilhørende evakueringska-
pasitet og støtteenheter. Dette videreføres og
videreutvikles slik at kapasitetene i krise eller
væpnet konflikt kan understøtte militære opera-
sjoner samtidig flere steder i landet. Dette skal ses
i sammenheng med utviklingen av sanitetsressur-
ser i forsvarsgrenene.
Det legges opp til å etablere et helhetlig medi-
sinsk evakueringskonsept, utviklet sammen med
det sivile helsevesenet, som dekker fred, krise og
væpnet konflikt. Dette vil avklare ansvarsforhold
og nødvendig ressursbehov med mål om å styrke
tilgjengeligheten og utholdenheten til sanitets- og
evakueringskapasitetene. I fredstid vil dette
omfatte blant annet utdanningsordninger, hospite-
ringer, felles trening og øvelser samt beredskaps-
ordninger i den hensikt å unngå dupliserende
kapasiteter. Planverk og beredskapsarbeid vil syn-
kroniseres, herunder Sivilt beredskapssystem og
Beredskapssystem for forsvarssektoren.
Et fellestrekk blant flere NATO-land er at flere
sanitetskapasiteter er kritiske og marginale. Et
nærmere samarbeid mellom nasjonene kan styrke
robustheten i sanitetskapasitetene og samtidig gi
kostnadsgevinster. Flernasjonalt samarbeid skal i
økt grad velges der det er mulig.
Det legges opp til at en del av tjenestene som i
dag ligger i FSAN, utredes for bortsetting til sivile
leverandører. Dette gjelder blant annet tannhelse-
tjenesten, mikrobiologisk laboratorium og kontor
for epidemiologi. Dette kan muliggjøre reduksjon
i ledelse, stab og administrasjon.
74 Prop. 151 S 2015–2016
Kampkraft og bærekraft
5.9
Strukturtabell
Tabell
5.1
Forsvarets
operative
struktur
Felleselementer
Luftforsvaret
Sjøforsvaret
Hæren
Heimevernet
Etterretningstjenesten
Forsvarets
operative
hoved-
kvarter
Forsvarets
logisti
kk:
–
Nasjonal
logistikk-
kommando
–
Felles
logistikk-
og
støtte-
kapasiteter
–
Vertslandsstøttebataljon
Cyberforsvaret:
–
CIS-TG
Forsvarets
sanitetstyrker
Felles
NATO
luft-
og
bakkeovervåkning
Felles
lufttanking
og
luft-
transport
(MRTT,
C-17)
Forsvarets
militærpoliti-
avdeling
Satellittbasert
overvåkning
Taktisk
luftkommando
(NAOC)
–
Luftkontroll
og
varsling
(ARS)
–
Luftvarslingskjede
–
Baseforsvarsstridsgrupper
–
Luftvernstridsgrupper
–
F-16
kampfly,
erstattes
av
inntil
52
F-35
kampfly
–
18
Bell
412
helikoptre,
reduseres
i
antall
–
Seks
P-3
Orion,
erstattes
av
nye
maritime
overvå-
kingsfly
–
Tre
DA-20
EK-
og
kalibre-
ringsfly,
avvikles
på
sikt
–
14
NH90
maritime
heli-
koptre
–
Fire
C-130J
transportfly
–
Sea
King
Rednings-heli-
koptre,
erstattes
av
16
AW101
–
Logistikkbase,
luft
Taktisk
sjøkommando
–
Fem
fregatter,
Fridtjof
Nansen-klasse
m/NH90
–
Seks
kystkorvetter,
Skjold-
klasse.
Avvikles
på
sikt
–
Seks
ubåter
Ula-klasse,
reduseres
til
fire
og
erstat-
tes
av
fire
nye
ubåter
–
Seks
mineryddefartøy,
reduseres
til
fire
og
erstat-
tes
av
autonome
mine-
ryddesystemer
–
Tre
logistikk-
og
støttefar-
tøy
–
Fire
ytre
kystvakt
m/
NH90
–
Fire
ytre
kystvakt,
Har-
stad-/Barentshav-klasse
–
Fem
indre
kystvakt,
Nornen-klasse
–
Bordingskapasitet
–
Logistikkelement,
sjø
Taktisk
landkommando
–
Brigadekommando
–
Telemark
bataljon
–
Panserbataljon
–
2.
bataljon
–
Etterretningsbataljon
–
Sambandsbataljon
–
Artilleribataljon
–
Ingeniørbataljon
–
Stridstrenbataljon
–
Sanitetsbataljon
–
MP-kompani
–
HM
Kongens
Garde
–
Grensevakten
–
Logistikkbase,
land
Nasjonal
territoriell
kommando
–
Ti
distriktsstaber
–
3
000
i
innsatsstrukturen
–
35
000
i
områdestrukturen
Forsvarets
spesialstyrker
Taktisk
spesialoperasjons-
kommando
–
Forsvarets
spesial-
kommando
–
Marinejegerkommandoen
2015–2016 Prop. 151 S 75
Kampkraft og bærekraft
6 Base- og støttestrukturen
Forsvarssektorens base- og støttestruktur skal
moderniseres og effektiviseres slik at en større
del av sektorens ressurser kan anvendes til opera-
tiv virksomhet. Base- og støttestrukturen har ikke
blitt modernisert i takt med omstillingen av den
operative strukturen og er derfor fremdeles svært
omfattende. Forsvaret forvalter om lag fire millio-
ner kvadratmeter bygningsmasse med over 12
000 bygg og anlegg spredt på over 700 steder i lan-
det. Forsvarssektoren bruker uforholdsmessig
mye ressurser på å drifte bygg og anlegg. Regje-
ringen vil derfor foreta en helt nødvendig reduk-
sjon i antall baser, effektivisere forvaltningen og
fortsette moderniseringen av logistikken. Tilta-
kene vil bidra til langsiktig balanse mellom For-
svarets operative struktur, styrkeproduksjon,
baser og støttevirksomhet.
Forsvarets basestruktur skal understøtte For-
svarets evne til å løse sine oppgaver i hele landet.
Basestrukturen har ikke en direkte operativ verdi,
men den kan være en forutsetning for vellykkede
operasjoner både i fred, krise og i væpnet konflikt,
både for nasjonale og for allierte styrker. I fred nyt-
tes basene både til styrkeproduksjon, øving og tre-
ning av egne og allierte styrker. Den nasjonale og
allierte aktiviteten og tilstedeværelsen i norske
nærområder bidrar til stabilitet. Tilgang til nødven-
dige baser og anlegg for militær aktivitet gir en
mulighet for hurtig innsats og mottak av allierte
styrker i krise og væpnet konflikt. Den langsiktige
utviklingen av basestrukturen må derfor i tillegg til
det daglige behovet for styrkeproduksjon legge til
rette for nasjonale og allierte forsvarsplaner.
Det er imidlertid viktig å understreke at
basestrukturen i seg selv hverken gir operativ
evne eller forsvarsevne. Av den grunn medfører
ikke nedleggelsen av baser som Kjevik, Kjeller,
Setnesmoen eller basene som legges ned i Har-
stadområdet at de berørte regionene vil bli dårli-
gere forsvart i en eventuell konflikt. Dagens
basestruktur er en arv fra en tid da Forsvaret
hadde en vesentlig større struktur. En relevant og
moderne forsvarsstruktur som skal møte fremti-
dens trusselsituasjon med moderne sensor-
systemer og langtrekkende våpen krever en
annen tilnærming, og evne og vilje til utvikling.
Regjeringen prioriterer økt aktivitet i nord og
anbefaler derfor en styrket base for luftoperasjo-
ner i nord, en styrking av Grensevakten og en
fortsatt satsing på Ramsund som maritim logis-
tikkbase for både overflatefartøyer og ubåter. I til-
legg videreføres Kystvaktbasen på Sortland.
Videre prioriterer regjeringen økt beskyttelse av
basene. Forsvarets base- og støttestruktur er sår-
bar og krevende å beskytte. Baser som skal fun-
gere som kampbaser i en situasjon der moderne
sensorsystemer og langtrekkende våpen nyttes,
må ha tilstrekkelig beskyttelse og bygges på en
måte som begrenser skader av eventuelle angrep
og anslag.
Forsvarets base- og støttestruktur må være
best mulig egnet for egne operasjoner, styrkepro-
duksjon og alliert tilstedeværelse, øving og tre-
ning i fredstid. Samtidig må strukturen også være
egnet for mottak av allierte og understøttelse av
operasjoner i krise og væpnet konflikt, i kombina-
sjon med utnyttelse av sivile flyplasser og havne-
anlegg. Kampbasen på Evenes er et eksempel på
slik innretning. Planene for nasjonal og alliert
utnyttelse av både militær basestruktur og sivil
infrastruktur i krise og væpnet konflikt vil bli opp-
datert.
Sammenligning av nøkkeltall for investeringer
og drift innenfor eiendom, bygg og anlegg (EBA)
viser at forsvarssektorens kostnader er noe høy-
ere enn beste praksis i statlig sektor. Regjeringen
vil innføre prinsippet om at beste praksis for de
ulike byggkategoriene skal legges til grunn for
fremtidige EBA-investeringer, og for forvaltnin-
gen av eiendomsporteføljen. Regjeringen vil der-
for innføre kostnadsreduserende tiltak og insenti-
ver både for investeringer og drift. Sektoren skal
basere seg på standardiserte, nøkterne løsninger,
hvor adgangen til lokale tilpasninger skal begren-
ses.
6.1 Endringer i basestrukturen
Omstilling og reduksjon av basestrukturen i For-
svaret er helt nødvendig. Regjeringens anbefalte
76 Prop. 151 S 2015–2016
Kampkraft og bærekraft
basestruktur innebærer nedleggelse av 11 baser
og anlegg av ulik størrelse, jf. figur 6.1.
6.1.1 Status i gjennomføring av kampfly-
baseutbyggingen på Ørland
Etableringen av kampflybasen på Ørland står sen-
tralt i videreutviklingen av Luftforsvaret og anskaf-
felsen av nye kampfly til Forsvaret. Nytt skva-
dronsbygg og vedlikeholdsbygg for F-35 er under
oppføring og forlengelse av rullebanen er igang-
satt. Det legges ny infrastruktur i bakken på
basen, og høsten 2016 starter bygging av nytt for-
syningsbygg, ny mannskapsforlegning og nye
befalsforlegninger. Utbyggingen på Ørland gjen-
nomføres i henhold til planen, og basen vil være
klar til å motta de første nye F-35 kampflyene høs-
ten 2017. Etter en avklaring av kriteriene for inn-
løsning av og støydempende tiltak for bygg med
støyfølsomt bruksformål utenfor basen, har gjen-
nomføringen kommet i gang. I henhold til regule-
ringsbestemmelsene skal dette arbeidet være
sluttført innen 31. desember 2019. Det er imidler-
tid ikke realistisk at alle tiltak og innløsningssaker
på Ørland vil være avsluttet før utgangen av 2022.
Stortinget ble gjennom Prop. 113 S (2014–
2015) informert om status vedrørende kostna-
dene for etableringen av kampflybasen på Ørland.
I proposisjonen ble det redegjort for endringer i
kostnadsbildet fra baseutredningen i 2011. For-
svarsdepartementet pekte i proposisjonen på to
områder hvor det gjensto stor risiko for at kostna-
dene ville bli høyere enn forutsatt i Prop. 73 S
(2011–2012).
For det første er fortolkningen av regelverket
for tiltak og innløsning av støyutsatte eiendommer
strengere enn det som ble lagt til grunn i den stra-
tegiske konsekvensutredningen. Kommunal- og
moderniseringsdepartementet stadfestet i august
2015 kommunens reguleringsplanvedtak fra
november 2014 om grenseverdier for innendørs
og utendørs støy ved eksisterende bebyggelse.
Vedtaket innebærer en vesentlig økning av kost-
nadene knyttet til tilbud om innløsning av bygg og
gjennomføring av støytiltak på både kommunal og
privat bygningsmasse rundt kampflybasen sam-
menlignet med forutsetningene i 2012. Oppda-
terte beregninger viser en antatt kostnadsøkning
på om lag 850 mill. kroner.
Det andre forholdet som har bidratt til å øke
kostnadene er beskyttelses- og sikringstiltak på
basen. Det stilles nå økte krav til beskyttelse og
sikring av basen og til hangarløsningen til F-35.
Studier utført av Forsvarets forskningsinstitutt
viser at en kombinasjon av effektivt luftvern og en
spredning av hangarene til de nye kampflyene vil
redusere sårbarhet mer enn en sentralisert
hangarløsning som er sterkt fortifisert. Den
valgte løsningen vil videre legge til rette for en
effektiv flytimeproduksjon.
I tillegg gjenbrukes vesentlig mindre av den
eksisterende infrastrukturen på Ørland enn hva
som i utgangspunktet ble lagt til grunn i 2011,
blant annet fordi basen er i full operativ drift med
F-16, samtidig som den bygges ut for de nye F-35
kampflyene. Samlet medfører disse forholdene
om lag 750 mill. kroner i merkostnader til hangar-
løsningen på kampflybasen.
Totalt medfører de skjerpede støykravene,
sikringstiltak og hangarløsningene et merbehov
på om lag 1,6 mrd. kroner for etableringen av
kampflybasen på Ørland.
6.1.2 Fremskutt kampflybase og base for
maritime overvåkingsfly
Regjeringen anbefaler å etablere én base for
kampfly og maritime overvåkingsressurser
beskyttet av langtrekkende luftvern og base-
forsvar på Evenes. Samtidig anbefales Andøya
flystasjon nedlagt. Dagens P-3 Orion-fly viderefø-
res på Andøya frem til nye maritime overvåkings-
fly innfases på Evenes i perioden 2020–2023. Eta-
bleringen av en fremskutt base for kampfly på
Evenes ble besluttet ved Stortingets behandling
av Innst. 388 S (2011–2012) til Prop. 73 S (2011–
2012). Endrede forutsetninger, som beskrevet i
kapittel 1 og 2, ligger til grunn for vurderingen av
behovet for økt beskyttelse av disse kritiske res-
sursene.
Regjeringen har lagt en helhetlig vurdering av
både operative og økonomiske konsekvenser til
grunn for forslaget om å samle aktiviteten på Eve-
nes. Denne løsningen gir best operativ evne til
lavest kostnad.
Nedleggelsen av Andøya flystasjon er det tilta-
ket i denne langtidsplanen som gir størst negative
konsekvenser for det berørte lokalsamfunnet.
Andøya flystasjon er tilpasset operasjoner med
dagens maritime patruljefly, og det er foretatt en
vurdering av videre utnyttelse av Andøya flysta-
sjon med både kampfly og nye maritime overvå-
kingsfly.
Som del av grunnlaget for regjeringens anbe-
faling er følgende alternative løsninger vurdert:
1. Samling av aktiviteten på Evenes – utrangering
av Andøya flystasjon
2. Samling av aktiviteten på Andøya – utrangering
av Evenes flystasjon
2015–2016 Prop. 151 S 77
Kampkraft og bærekraft
3. Deling av aktiviteten mellom Evenes og
Andøya
4. Samling av aktiviteten på Evenes – videreføring
av Andøya som beredskapsbase
5. Samling av aktiviteten på Andøya – viderefø-
ring av Evenes som beredskapsbase
I tillegg er det utført en samfunnsøkonomisk ana-
lyse som er nærmere omtalt under punkt 6.7.1.
6.1.2.1 Regjeringens anbefaling – samling av
aktiviteten på Evenes (alternativ 1)
Samling av kampfly og maritime patruljefly på
Evenes, beskyttet av langtrekkende luftvern og
baseforsvar, gir en kompakt og effektiv løsning
som gir god beskyttelse av Luftforsvarets ressur-
ser. I tillegg er Evenes et område som er viktig for
mottak av allierte styrker. En samling av ressur-
sene på Evenes, beskyttet av langtrekkende luft-
vern, er derfor den beste løsningen operativt. Eve-
nes er med sin beskjedne og spredte bebyggelse i
tillegg bedre rustet mot støyutfordringer enn hva
som er tilfellet på Andøya. Støyforholdene var en
avgjørende faktor ved valget av Evenes fremfor
Andøya som fremskutt kampflybase i forrige lang-
tidsplan. Evenes er den sist etablerte av Forsva-
rets flystasjoner, og mye av eksisterende bygg og
anlegg kan derfor gjenbrukes. Spesielt gjelder
dette nødvendige fasiliteter for kampfly, luftvern
og baseforsvar. En base på Evenes har også perso-
nellmessige fordeler. Nærheten til Harstad og
Narvik gir muligheter for jobb og utdanning for
ansattes familier som skal bosette seg i området.
Regjeringens forslag om en samling av aktiviteten
på Evenes innebærer en økning på om lag 600
ansatte og over 300 vernepliktige på Evenes. På
grunn av mindre personell og stordriftsfordeler
for støttefunksjonene på bakken, har dette alter-
nativet driftskostnader som ligger om lag 200 mill.
kroner lavere pr. år fra 2027 sammenlignet med
en delt løsning.
Den foreslåtte samlingen av aktivitet på Eve-
nes medfører behov for investeringer til adminis-
trasjonsbygg, forlegninger og boliger. I tillegg er
det behov for investeringer i flyoperative fasilite-
ter, om lag 700 mill. kroner til sikringstiltak og om
lag 150 mill. kroner til støyrelaterte tiltak. Nød-
vendige sikringstiltak innebærer blant annet ytre
og indre perimetersikring, overvåkingssystemer
og post- og varemottak. Utredningen av sikrings-
tiltak er basert på nytt lov- og regelverk samt erfa-
ringer fra etablering av kampflybasen på Ørland.
Behovet for støyrelaterte investeringer har økt
sammenlignet med beregningene lagt til grunn i
Prop. 73 S (2011–2012), på grunn av en strengere
tolkning av regelverket for krav om tiltak. Totalt
er det beregnet et investeringsbehov på om lag
3,5 mrd. kroner for samlingen av aktiviteten på
Evenes.
6.1.2.2 Samling av aktiviteten på Andøya
(alternativ 2)
Samling av kampfly og maritime patruljefly på
Andøya, beskyttet av langtrekkende luftvern, gir
også en kompakt og effektiv løsning med tilfreds-
stillende beskyttelse. Andøyas beliggenhet gjør
basen noe mer krevende å beskytte enn Evenes.
Mottaksområdet i Ofoten vil heller ikke bli beskyt-
tet på samme måte som ved en samling på Eve-
nes. På Andøya ligger det godt til rette for stor
grad av gjenbruk av fasiliteter, spesielt til de fly-
operative miljøene. Behovet for om lag en dobling
av antall ansatte og vernepliktige medfører inves-
teringer i administrasjonsbygg, forlegninger og
boliger. I tillegg kommer investeringer i flyopera-
tive fasiliteter. Kampflyoperasjoner fra Andøya vil
medføre en vesentlig økning i støy på Andenes.
Her har det vært vurdert flere løsninger. Løsnin-
gen som gir både minst støykonsekvenser og de
laveste kostnadene, er å forlenge tverrvindbanen
for å avvikle mest mulig av kampflyoperasjonene
der. Kampfly er mer sensitive for vind enn mari-
time patruljefly, slik at bruk av begge baner må
legges til grunn for å oppnå tilsvarende regularitet
som for Evenes. Dette gjør at det kombinert med
utbyggingen av tverrvindbanen til om lag tre mrd.
kroner, forventes innløsing og støytiltak på byg-
ninger for over to mrd. kroner. Dette er basert på
nye støyberegninger fra Sintef som også tar høyde
for erfaringene fra Ørland. I tillegg må det gjen-
nomføres sikringstiltak for om lag 720 mill. kroner
på basen hvis det skal stasjoneres både kampfly
og maritime patruljefly her. Det er beregnet et
investeringsbehov på totalt om lag 8,7 mrd. kro-
ner ved en samling av aktiviteten på Andøya.
6.1.2.3 Deling av aktiviteten mellom Andøya og
Evenes (alternativ 3)
For utredningen av dette alternativet er det lagt til
grunn at kun den basen som har kampfly skal
beskyttes av luftvern. Hvis begge basene skulle få
slik beskyttelse, ville kostnadene knyttet til inves-
teringer og spesielt til drift øke vesentlig. Kamp-
flyene forutsettes lokalisert til Evenes som ved-
tatt, og de maritime patruljeflyene lokaliseres på
Andøya. Løsningen gir samme beskyttelse av mot-
taksområdet i Ofoten, men de maritime patrulje-
78 Prop. 151 S 2015–2016
Kampkraft og bærekraft
flyene vil ikke komme inn under beskyttelsen av
luftvernet på Evenes. Dette gjør at disse ressur-
sene vil måtte deployere til en annen base ved et
gitt trusselnivå. Alternativet medfører to base- og
støttestrukturer, og dermed forsvinner stordrifts-
fordelen som en samling på én base gir. Løsnin-
gen medfører videre kostnader til sikring av to
baser. En dårligere beskyttet base for de maritime
patruljeflyene, betyr at det investeres i en base
som i begrenset grad vil kunne anvendes i krise
og væpnet konflikt. Som for de øvrige alternati-
vene legges det også her til grunn omfattende
gjenbruk av bygg og anlegg, men på grunn av
drift på to baser krever denne løsningen flere
ansatte og vernepliktige med tilhørende behov for
investeringer i administrasjonsbygg, forlegnin-
ger, boliger. Totalt er det beregnet et investerings-
behov på om lag 3,5 mrd. kroner. På grunn av mer
personell og overlapp av en rekke støttefunksjo-
ner og materiellbehov, har dette alternativet
vesentlig høyere driftskostnader, over 200 mill.
kroner mer per år, sammenlignet med en samling
på Evenes. Akkumulert over 20 år utgjør denne
kostnadsforskjellen over 4 mrd. kroner.
6.1.2.4 Videreføring som beredskapsbaser
(alternativ 4 og 5)
De to alternativene der den basen som nedlegges
som flystasjon videreføres som beredskapsbase,
kombinerer fordelene med samling og luftvern-
beskyttelse av de nasjonale ressursene på én base
med en mer robust basestruktur i nord. Å beholde
en base som beredskapsbase innebærer at For-
svaret viderefører nødvendig infrastruktur for
egne og eller allierte operasjoner i krise og væp-
net konflikt, uten at norske avdelinger er stasjo-
nert der i fredstid. Drift og vedlikehold av denne
infrastrukturen gir imidlertid en betydelig mer-
kostnad gjennom minimumskrav til flyplassdrift
og tilstand på rullebane, sammen med et behov
for å beholde store deler av basen for å kunne iva-
reta muligheten for kampflyoperasjoner. Rulle-
banesystemet må holdes vedlike i full lengde, og
kapasitet for drivstoff og flygarasjering må opp-
rettholdes. I tillegg må ammunisjonslager
beholdes. Flyplassdriften, inkludert tårntjeneste,
brann-, rednings- og havaritjeneste, kan for alter-
nativet med Andøya som beredskapsbase søkes
overført til en sivil aktør, men det må legges til
grunn at Forsvaret må dekke deler av kostnadene
ved et slik samarbeid.
Alternativ 4, med en samling av aktiviteten på
Evenes og en videreføring av Andøya som bered-
skapsbase, fremstår som det eneste reelle alterna-
tivet av de to. Alternativ 5 krever enda større
investeringer enn en samling på Andøya. Forut-
satt en deling av kostnader med Avinor til flyplass-
drift, forventes det likevel merkostnader på om
lag 100 mill. kroner pr. år sammenlignet med om
Andøya flystasjon nedlegges. I tillegg vil det over
tid påløpe reinvesteringer. Videreføring av
Andøya som beredskapsbase i 20 år vil, inkludert
reinvesteringer, koste om lag 2,7 mrd. kroner mer
enn en nedleggelse kombinert med samling av
ressursene på Evenes. Kostnadene ved Evenes
som beredskapsbase er lavere på grunn av en
vesentlig mer omfattende sivil flytrafikk og en luft-
havn som er sivilt drevet.
6.1.3 Utnyttelsen av Rygge
Regjeringen anbefaler å videreføre Luftforsvarets
ledelse og Forsvarets elektroniske krigførings-
støttesenter på Rygge fremfor å flytte disse til hen-
holdsvis Reitan og Ørland, som vedtatt gjennom
behandlingen av Innst. 388 S (2011–2012) til
Prop. 73 S (2011–2012). Videre anbefales Luftfor-
svarets programmeringssenter på Mågerø lokali-
sert til Rygge i stedet for til Reitan, for å minimere
tap av kompetanse under implementeringen av
NATOs kommunikasjons- og styringsplattform for
kontroll og varsling og den mobile luftkontrollen-
heten. Samlet vil omgjøringen av disse vedtakene
gi reduserte investeringskostnader på om lag 500
mill. kroner i forhold til hva det vil koste å gjen-
nomføre tiltakene.
Flyttingen av 339 skvadron med Bell 412 fra
Bardufoss til Rygge gjennomføres når tilstrekke-
lig helikopterkapasitet er etablert i Nord-Norge i
form av NH90 og AW101, etter planen innen 2019.
En samling med 330 skvadron sin redningsheli-
kopterbase og Oslofjord heimevernsdistrikt 01 på
Rygge, utnytter base- og støttestrukturen på
Rygge på en god måte. Regjeringen vil effektivi-
sere forvaltningen i Luftforsvaret gjennom at
administrasjonen på Rygge får personell- og øko-
nomiansvaret også for avdelingene på Bardufoss,
Sola og Gardermoen. Dette innebærer en effekti-
visering av støttefunksjoner, muliggjort av IKT-
løsninger og forvaltningssystemer, som legger til
rette for en reduksjon i administrative årsverk på
Bardufoss og Gardermoen.
Regjeringen foreslår ytterligere utnyttelse av
Rygge ved å overføre forhåndslager og bered-
skapsfunksjon for allierte tankfly (Co-located Ope-
rating Base, COB) til Rygge, jf. omtale under
punkt 6.5. Rygge er også i fremtiden planlagt
brukt som beredskapsbase for blant annet Høy
luftmilitær beredskap (HLB). En forutsetning for
2015–2016 Prop. 151 S 79
Kampkraft og bærekraft
både COB- og HLB-funksjonen er en videreføring
av rullebanesystem og drivstoffanlegg på Rygge.
Dersom sivil flyplassdrift på Rygge opphører, vil
Forsvaret selv måtte organisere videre drift på et
minimumsnivå. Et foreløpig anslag har avdekket
merkostnader i størrelsesorden 40 mill. kroner pr.
år hvis den sivile flyplassdriften opphører.
For flytting av Bell 412 og Luftforsvarets pro-
grammeringssenter til Rygge er det beregnet et
investeringsbehov på om lag 50 mill. kroner, i
hovedsak knyttet til fornyelse og tilpasning av
eksisterende EBA.
6.1.4 Utnyttelse av ledig kapasitet på
Værnes – nedleggelse av Forsvarets
base på Kjevik
Gjennom behandlingen av Innst. 388 S (2011–
2012) til Prop. 73 S (2011–2012) sluttet Stortinget
seg til at det skulle vurderes en ny innretning på
utdanning og kompetanseutvikling i Luftforsvaret.
Fremtidig utvikling av Luftforsvarets skolesenter
på Kjevik skulle ses i lys av de nye behovene
strukturen ville ha og tilpasses denne utviklingen.
Regjeringen anbefaler å legge ned Luftforsva-
rets virksomhet ved Kjevik og samlokalisere
hovedtyngden av Luftforsvarets skoleaktivitet til
Trøndelagsregionen. Skolene vil være geografisk
lokalisert i Trondheim, på Værnes og på Ørland,
for å utnytte synergier opp mot de operative miljø-
ene. Samtidig tilknyttes alle Luftforsvarets våpen-
skoler organisatorisk under en ansvarlig sjef ved
Luftforsvarets nye skolesenter på Værnes. Dette
gjøres for i større grad å se Luftforsvarets utdan-
ning i sammenheng. Faglige og operative behov
har veid tyngst i regjeringens forslag. Disse tilta-
kene gir en bedre utnyttelse av basestrukturen.
Værnes har betydelig ledig kapasitet i dag.
Regjeringen anbefaler å flytte hele staben ved
Luftforsvarets tekniske skolesenter og befalssko-
len fra Kjevik til Værnes innen utgangen av 2018
som en del av opprettelsen av Luftforsvarets sko-
lesenter på Værnes. Den resterende virksomhe-
ten på Kjevik effektiviseres og avvikles senest
innen 2025 for å minimere kompetansetapet.
Dette må ses i sammenheng med mulig sivil utset-
ting av grunnleggende teknisk utdanning, hvor-
dan man kan søke synergier internt i Forsvaret og
hvordan spesialisert utdanning kan samlokalise-
res med våpensystemene ute på basene. Disse til-
takene vil redusere EBA-behovet for teknisk
utdanning og være med på å styrke skolesenteret
på Værnes som hovedsete for fagutdanning i Luft-
forsvaret. Hovedelen av fagutdanningen for luft-
vern og baseforsvar vil være geografisk samlokali-
sert med avdelingene på Ørland for å utnytte
synergier på materiell og tilgjengelighet til øvings-
områder.
Som en del av etableringen på Værnes anbefa-
ler regjeringen å flytte Luftforsvarets flytaktiske
skole fra Rygge til Værnes.
Endringene medfører et beregnet investe-
ringsbehov på om lag 270 mill. kroner. Nedleggel-
sen av Kjevik vil gi om lag 35 mill. kroner per år i
reduserte driftskostnader og reduserer fornyel-
sesbehovet som pr. i dag er beregnet til om lag
320 mill. kroner på Kjevik over den kommende 20-
årsperioden. Det er estimert en netto avhendings-
verdi på om lag 80 mill. kroner etter at kostnader
til opprydning er fratrukket. Samlet gir nedleggel-
sen reduserte kostnader på om lag 1 mrd. kroner i
et 20-årsperspektiv i tillegg til forventede redu-
serte kostnader til rekruttering og utdanning, og
stordriftsfordel når teknisk utdanning er geo-
grafisk samlokalisert med de operative avde-
lingene.
6.1.5 Styrking av Grensevakten i Sør-
Varanger
Den foreslåtte styrkingen av Grensevakten med et
jegerkompani krever etablering av økt forleg-
nings- og lagerkapasitet i Sør-Varanger. For å
kunne gjennomføre dette tiltaket raskt, er det er
lagt opp til en midlertidig løsning i påvente av at
permanent infrastruktur skal være etablert innen
utgangen av 2020. Det er beregnet et investerings-
behov på om lag 110 mill. kroner inklusiv den mid-
lertidige løsningen.
6.1.6 Tilpasning av basestruktur for
Heimevernet
For å frigjøre ressurser til prioritert operativ akti-
vitet, anbefaler regjeringen å avvikle distriktssta-
ben til Møre og Fjordane heimevernsdistrikt 11
(HV-11) og nedlegge Setnesmoen leir. Som en
konsekvens av at Sjøheimevernet foreslås avvi-
klet, anbefales sjøheimevernsfasilitetene i Nær-
øysund og Grunden 22 lagt ned. Den økonomiske
effekten av å legge ned HV-11 er betydelig, fordi
man i tillegg til å legge ned distriktsstaben, vil
kunne utrangere hele leiren på Setnesmoen.
Uavhengig av om Heimevernet hadde blitt
værende eller ikke, er det et behov for miljøopp-
rydding på Setnesmoen. Kostnaden for miljøopp-
ryddingen er estimert til mellom 20 og 50 mill.
kroner.
Setnesmoen har i dag lav utnyttelsesgrad. Om
lag en tredjedel av bygningsmassen mangler leie-
80 Prop. 151 S 2015–2016
Kampkraft og bærekraft
taker. Nedleggelsen frigjør om lag 23 mill. kroner
i driftsmidler pr. år og medfører samtidig at forny-
elseskostnader på 200 mill. kroner unngås. Ned-
leggelsen av Nærøysund og Grunden 22 gir til
sammen en gevinst på om lag 1 mill. kroner. Sam-
let gir nedleggelsene av basene i Heimevernet
reduserte kostnader på om lag 600 mill. kroner i
et 20-årsperspektiv.
6.1.7 Redusert virksomhet på Karljo-
hansvern ved Horten – videreføring av
Vealøs
Regjeringen foreslår en reduksjon av Forsvarets
virksomhet på Karljohansvern. Vealøs viderefø-
res som trenings- og beredskapssenter for spesial-
styrkene, og vil fremdeles kunne benyttes av poli-
tiets beredskapstropp. FLO Vedlikehold Horten
driver i dag støttevirksomhet for Forsvaret som
ikke er stedbundet, som mindre verkstedarbeider,
kulelagerproduksjon, håndvåpenvedlikehold og
vedlikehold av ubåtbatterier. Regjeringen anbefa-
ler at FLO Vedlikehold Horten legges ned og at
virksomheten overføres dels til andre verksteder i
Forsvaret og dels at tjenestene kjøpes fra sivile
leverandører. Vedlikehold av ubåtbatterier ses i
sammenheng med overgang til nye ubåter og
interimløsning i leide lokaler. Understøttelsen av
spesialstyrkene flyttes til Vealøs. Forsvarets
forskningsinstitutts virksomhet og museumsakti-
viteten videreføres. Støtteaktiviteten kan avvikles
med basen. Heimevernets lager på basen kan flyt-
tes til enten Heistadmoen, Rygge eller leide loka-
ler.
Reduksjonen av virksomheten på Karljohans-
vern gir reduserte kostnader på om lag 20 mill.
kroner per år, og fornyelsesbehovet reduseres
med om lag 670 mill. kroner. Samlet gir dette
reduserte utgifter på om lag 1 mrd. kroner i et 20-
årsperspektiv, inkludert salgsinntektene.
6.1.8 Nedleggelser av baser i Harstad-
området
Som en følge av forslaget om å avvikle Kystjeger-
kommandoen og Taktisk båtskvadron i Harstad,
anbefaler regjeringen å legge ned basene Tronde-
nes og Harstad Syd innen utgangen av 2018.
Regjeringen anbefaler videre at Åsegarden avvi-
kles innen utgangen av 2019, og at alliert øving og
trening i større grad gjennomføres ved lokasjoner
tilknyttet Forsvarets avdelinger.
Trondenes har et fornyelsesbehov på om lag
230 mill. kroner over de neste 20 årene, og Åse-
garden har et fornyelsesbehov på om lag 700 mill.
kroner. Estimerte salgsinntekter fratrukket for-
ventende kostnader til opprydding for Trondenes
er vurdert til om lag 35 mill. kroner og om lag 10
mill. kroner for Harstad Syd. For Åsegarden er
avhendingsverdien vurdert som nøytral på grunn
av de forventende opprydningskostnadene. Sam-
let avhendingsverdi for de tre basene er vurdert til
45 mill. kroner.
Nedleggelsene i Harstadområdet bidrar både
til konsolideringen av Forsvarets basestruktur og
til frigjøring av ressurser til prioritert operativ
aktivitet. Avviklingen av støttevirksomheten og
nedleggelse av Trondenes og Harstad Syd frigjør
netto om lag 80 mill. kroner pr. år fra drift av base-
og støttestruktur. Nettoeffekten av dette tiltaket
blir på om lag 2,1 mrd. kroner i reduserte investe-
ringer og drift over de neste 20 årene. Åsegarden
har om lag 25 mill. kroner i årlige driftskostnader.
Samlet gir nedleggelsen av Åsegarden reduserte
utgifter på om lag 1,1 mrd. kroner i et 20-årsper-
spektiv.
6.1.9 Nedleggelse av Kjeller
Forsvarets virksomhet på Kjeller ligger i et press-
område ved Lillestrøm i Skedsmo kommune.
Regjeringen anbefaler en gradvis frigjøring av are-
alet og en avvikling av Kjeller innen utgangen av
2023. Forsvaret vil ikke ha behov for rullebanen
etter den kommende utfasingen av F-16 og Sea
King i perioden 2020–2022.
Det er funnet alternative løsninger for Forsva-
rets og Forsvarsmateriells virksomhet på Kjeller.
Denne er planlagt samlokalisert med annen virk-
somhet på Østlandet, blant annet på Kolsås og
Sessvollmoen. Den planlagte omorganiseringen
gir en effektiviseringsgevinst på om lag 20 mill.
kroner pr. år, gjennom et redusert antall adminis-
trasjons- og støtteelementer. Forsvarets laborato-
rietjenester anbefales skilt ut fra Forsvarets virk-
somhet og konkurranseutsatt. Nasjonal Logistik-
kommando anbefales lokalisert i eksisterende
bygningsmasse på Sessvollmoen sammen med
Forsvarets sanitet.
Da Fornebu ble stengt for flyging i 1998, ble
mye av småfly- og luftsportsaktiviteten i Oslo-
området overført til Kjeller. Ved en nedleggelse av
Kjeller som flyplass vil det bli behov for å finne
alternativer for denne aktiviteten.
Avviklingen av basen gir et betydelig potensial
for verdiskaping for samfunnet dersom arealet
omreguleres. Dette sammen med behovet for
byutvikling i området, har skapt et mulighetsrom
der Forsvaret kan avhende basen Kjeller, som vil
kunne utvikles for salg og gi betydelige inntekter.
2015–2016 Prop. 151 S 81
Kampkraft og bærekraft
Det er anslått et konservativt gevinstpotensial på
600 mill. kroner for salg av eiendommen fratruk-
ket kostnader til miljøopprydding, dersom eien-
dommen selges etter omregulering. I tillegg unn-
gås et fornyelsesbehov på om lag 600 mill. kroner.
Nedleggelsen av Kjeller gir reduserte utgifter på
over 1,5 mrd. kroner i et 20-årsperspektiv, inklu-
dert effektiviseringsgevinsten og salgsinntektene,
fratrukket kostnader til omregulering og mil-
jøopprydding.
6.1.10 Konsolidering og effektivisering av
Forsvarets personell- og verneplikt-
senter
I perioden 2017–2020 vil regjeringen konsolidere
og effektivisere Forsvarets personell- og verne-
pliktsenters (FPVS) virksomhet og flytte tyngde-
punktet nordover. FPVS vil per 1. august 2016
være lokalisert med avdelinger i Oslo, Hamar,
Elverum og Harstad, samt med lokale sesjonssen-
tre i Bergen, Kristiansand, Målselv, Stavanger,
Trondheim og Oslo. I tillegg er Forsvarets narko-
tikagrupper nord og sør underlagt FPVS. Disse vil
slås sammen til én gruppe med betydelig reduk-
sjon i årsverk. På kort sikt vil store deler av FPVS
sin virksomhet i Oslo avvikles, og denne vil flyttes
til eksisterende lokaler i Harstad, på Elverum og
Hamar.
6.2 Modernisering og utvikling av
støttestrukturen i forsvarssektoren
Regjeringen vil gjennomføre en omfattende
modernisering av støttestrukturen i Forsvaret,
herunder logistikkområdet. Forsyning og vedlike-
hold kan i langt større grad baseres på leveranser
fra det sivile markedet. Bruk av strategiske avtaler
med sivile leverandører gir fordeler som effektiv
tids- og ressursutnyttelse, økt reaksjonsevne og
fleksibilitet, større operativt handlingsrom, forbe-
dret utholdenhet og økt operativ tilgjengelighet.
Denne utviklingen innenfor sivilt-militært samar-
beid gir Forsvaret rom for å redusere i egen orga-
nisasjon. Samtidig er det helt vesentlig at ytelsen i
langt større grad skal tilpasses det reelle behovet,
og at det må gjøres avtaler som sikrer tilstrekke-
lige logistikkleveranser også i krise og væpnet
konflikt.
6.2.1 Organisering av logistikkvirksomheten
Behovet for modernisering og utvikling av logis-
tikkvirksomheten kombinert med en omfattende
og kompleks portefølje av investeringer i forsvars-
sektoren i årene som kommer, gjør at Forsvaret er
i ferd med å gjennomføre tiltak knyttet til organi-
seringen og kapasiteten til logistikkvirksomheten
i sektoren.
6.2.1.1 Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO)
FLO er organisert under forsvarssjefen, og videre-
føres med en ytterligere profesjonalisert fagstab
med ansvar for forsyning, vedlikehold, transport
og operative logistikkenheter som ikke naturlig
kan legges under forsvarsgrenene, herunder
Nasjonal logistikkommando (NLK). Disse tjenes-
tene vil danne grunnlaget for videreutviklingen av
logistikkvirksomheten i Forsvaret. Forsyning som
omfatter driftsanskaffelser, lagring og distribusjon
av materiell og reservedeler videreføres, men vil
effektiviseres på bakgrunn av økt sivilt-militært
samarbeid. Dette er en prosess Forsvaret alt har
påbegynt etter et prinsipp om at sivile leverandø-
rer kun nyttes der dette er mest kostnadseffektivt.
Nytt felles forvaltningssystem for alt materiell er
innført gjennom LOS-programmet.
Med unntak av Karljohansvern vil de tunge
verkstedene videreføres i FLO inntil videre, men
det vil i perioden bli vurdert et strategisk samar-
beid med forsvarsindustrien for å effektivisere
vedlikeholdsvirksomheten.
For å samle små fagmiljøer, ta ut synergier og
heve den faglige kvaliteten, vil regjeringen organi-
satorisk overføre følgende avdelinger tilhørende
Forsvarets kompetansesenter for logistikk og ope-
rativ støtte (FKL) fra Hæren til FLO; FKL stab,
inkludert fagavdeling logistikk, teknisk avdeling,
Logistikkskolen, Forsvarets ammunisjons- og
EOD-skole, Forsvarets transportskole og opera-
sjonsstøtte. Hæren beholder Logistikkbase land,
Forsvarets kompetansesenter for objektsikkerhet,
Forsvarets hundeskole og Forsvarets militærpoli-
tiavdeling. Avdelingene videreføres lokalisert på
Sessvollmoen. Forsvarets ABC-skole er organi-
sert under Hæren i dag. Regjeringen vil samle all
fagutdanning og kompetanseutvikling organisert
under en sjef i hver forsvarsgren og driftsenhet.
Disse endringene inngår i denne konsolideringen.
6.2.1.2 Økt sivilt-militært samarbeid om logistikk
Regjeringen legger opp til at forsynings-, vedlike-
holds- og verkstedtjenester i større grad skal
baseres på bruk av sivile leverandører der disse
har stordriftsfordeler og der dette ikke er kjerne-
kompetanse i Forsvaret. Det er utarbeidet et logis-
tikkonsept for støtte til HV som har overførings-
82 Prop. 151 S 2015–2016
Kampkraft og bærekraft
verdi til andre deler av strukturen. For det videre
arbeidet skal det nye logistikkonseptet for HV og
bruk av strategiske avtaler være rettesnor for
videre utvikling av andre områder innenfor logis-
tikkvirksomheten. Dette innebærer et potensial
for å redusere logistikken i forsvarsgrenene. I før-
ste rekke vil dette påvirke logistikkbasene, som
vil kunne reduseres eller avvikles som følge av
utvidelse av denne typen avtaler. Logistikkbase
Felles kan legges ned og Logistikkbase Land
reduseres og legges ned i takt med implemente-
ring av nye logistikkonsepter der sivile leverandø-
rer utfører oppgavene. En forutsetning for dette
er at sivile avtaler kan dekke oppgavene kosteffek-
tivt og tilfredsstillende. Det vil også være et poten-
sial for reduksjon av transport- og lagerkapasitet
med nye logistikkonsepter.
Stadig flere nye materiellsystemer leveres
med ytelsesbaserte avtaler for logistikk i leveti-
den, såkalt Performance Based Logistics (PBL).
Dette innebærer at mye av premissene for
systemets ytelser og kostnader i driftsfasen leg-
ges i kontraktsforhandlingene for kjøp av materi-
ellet. Videre er tredje- og fjerdepartsaktører (4 PL-
avtaler) eksempler på løsninger hvor en annen
part påtar seg ansvaret for å forvalte logistikkløs-
ninger for Forsvaret. PBL- og 4 PL-avtaler forven-
tes å bli fremtidens dominerende forsynings- og
vedlikeholdsløsning. Etablering av slike avtaler vil
flytte grensesnittet mellom Forsvaret og sivile
leverandører. Ved inngåelse av slike kontrakter vil
Forsvaret kunne redusere bemanningen innenfor
materiellstyring, innkjøp, lager og vedlikehold,
fordi dette er tjenester som kan ligge som inte-
grert del av den ytelsen Forsvaret gjør avtale om å
kjøpe fra leverandører. I tillegg vil lagerarealet
kunne reduseres når oppgaver flyttes til leveran-
dør. Det er et strategisk mål å bruke de kontrakts-
formene som gir Forsvaret de mest kosteffektive
løsningene.
6.2.1.3 ModerniseringogreduksjonavForsvarets
lager
Regjeringen har iverksatt en omfattende moderni-
sering av Forsvarets forvaltning og lagerstruktur
basert på moderne prinsipper for forsyningsvirk-
somhet. FLO skal i perioden gjennomføre sentrali-
sering og konsolidering av lagerstrukturen. For-
svarets lagerstruktur er planlagt halvert. En sen-
tral forutsetning for at Forsvaret skal kunne eta-
blere en rasjonell forsynings- og materiellforvalt-
ningsstruktur, er overgang fra stasjonære
lagerbeholdninger til materiellflyt i kombinasjon
med beredskapslagre der hvor dette er nødven-
dig. Det innebærer at spesielt for materiell som er
kommersielt tilgjengelig, vil Forsvarets beredskap
i større grad enn i dag baseres på beredskapsavta-
ler enn beredskapslagre, noe som har et betydelig
gevinstpotensial.
Der det er kritisk nødvendig vil taktisk lagring
av enkelte kategorier materiell for avdelinger med
korte klartider gjennomføres.
Som en del av moderniseringen av forsynings-
strukturen i Forsvaret anbefaler regjeringen å
nedlegge Hovemoen, da aktiviteten som gjennom-
føres her i dag kan løses på andre måter.
Hovemoen fungerer i dag først om fremst som et
bufferlager og en oppsamlingsplass for materiell
som skal avhendes. Nedleggelsen av Hovemoen
gir reduserte utgifter på om lag 0,9 mrd. kroner i
et 20-årsperspektiv inkludert reduserte
årsverkskostnader. Om lag 0,2 mrd. kroner er
direkte knyttet til basedriften.
6.3 Disponering av verdiøkningen for
arealene som frigjøres ved en
eventuell flytting av sivil lufthavn i
Bodø
Gjennom behandlingen av Innst. 388 S (2011–
2012) til Prop. 73 S (2011–2012) vedtok Stortinget
å legge ned Bodø hovedflystasjon og flytte kamp-
flyvirksomheten til Ørland. I Meld. St. 26 (2012–
2013) ble det lagt til grunn at det skal startes opp
en prosess for å få på plass en langsiktig løsning
for sivil luftfart i Bodø. Regjeringen har fulgt opp
dette ved å gi Avinor i oppdrag å utrede alternati-
ver for ny sivil lufthavn i Bodø, i forbindelse med
arbeidet med plangrunnlaget til Nasjonal trans-
portplan 2018–2029.
Transportetatene og Avinor anbefaler alterna-
tiv 1 for ny sivil lufthavn i Bodø. Dette innebærer å
flytte dagens lufthavn i underkant av en kilometer
sørover og utover fra byen. I anbefalingen skriver
transportetatene at arealene som frigjøres ved flyt-
ting med stor sannsynlighet vil få en verdistiging.
Forsvarsdepartementet er grunneier for area-
lene ved Bodø hovedflystasjon. Det er lagt til
grunn at salgsinntekter for avhending av arealer
skal finansiere andre tiltak i langtidsplanen. Reali-
seringen av sivilt alternativ 1 vil kunne medføre
vesentlig større inntekter enn forutsatt i langtids-
planen. Regjeringen vil derfor legge til rette for at
en slik verdiøkning for arealene som frigjøres ved
en eventuell realisering av alternativ 1, i nødven-
dig grad skal bidra til å finansiere en ny sivil luft-
havn i Bodø, og vil utrede dette nærmere.
2015–2016 Prop. 151 S 83
Kampkraft og bærekraft
6.4 Samlede konsekvenser knyttet til
omstillingen av base- og støtte-
strukturen
Tiltakene for å konsolidere basestrukturen og
modernisere og effektivisere støttestrukturen er
en av forutsetningene for den økonomiske balan-
sen i hele forsvarsstrukturen. Regjeringens anbe-
falte basestruktur medfører en avhending av over
470 000 kvadratmeter bygningsmasse.
Regjeringens anbefalte tiltak medfører et
investeringsbehov i basestrukturen på om lag 5
mrd. kroner. I tillegg kommer investeringsbehov
drevet av materiellprosjekter og behov for forny-
else. Investeringene skal understøtte endringer i
aktivitet på en rekke baser som følge av nytt mate-
riell som fases inn, men også effektiviseringstiltak
gjennom kraftsamling for å oppnå en bedre sam-
menheng mellom Forsvarets oppdrag og fysiske
lokasjoner. De største investeringene i perioden
vil være videreutvikling av kampflybasen på
Ørland og etablering av fremskutt kampflybase og
en base for maritime overvåkingsfly på Evenes. I
tillegg kommer investering i ny luftradarkjede,
fasiliteter for nye ubåter, tiltak knyttet til klimafor-
liket.
Regjeringen vil prioritere investeringer knyttet
til arbeidsmiljø, helse, miljø og sikkerhet. Videre
legges det opp til fortsatt opprettholdelse av en
god tilstandsgrad på sektorens prioriterte byg-
ningsmasse, gjennom investeringer i kritisk forny-
else. Det legges også opp til investeringer i tiltak
for å transformere sektorens fossilbaserte energi-
produksjon til mer miljøvennlige løsninger.
EBA-investeringer skal ta utgangspunkt i, og
fastholde, nøkterne behovsvurderinger, bruker-
krav og ambisjoner. Investeringer i ny EBA-kapa-
sitet skal tydeligere enn i dag ses i sammenheng
med utrangering.
6.5 Alliert øving og trening
Det er et mål for regjeringen å tilrettelegge for
øving og trening for allierte og partnere i Norge.
På denne måten bidrar Norge til at allierte styrker
evnen til å operere under norske klimatiske og
geografiske forhold, og øker dermed troverdig-
heten i de kollektive forsvarsgarantiene ved krise
eller væpnet konflikt. Et høyt nivå av regelmessig
alliert tilstedeværelse skaper en stabiliserende
normaltilstand i fredstid, som bidrar til troverdig
avskrekking og forsvar.
Regjeringen viderefører ambisjonsnivået for
regelmessig alliert tilstedeværelse gjennom øving
og trening i Norge. Det er videre et mål at alliert
aktivitet i større grad skal gjennomføres integrert
med nasjonal øving og trening, og at den gjen-
nomføres på baser og i øvingsområder hvor nor-
ske avdelinger er stasjonert. Dette vil gi en bedre
sammenheng med operativt planverk for allierte
operasjoner i Norge og den allierte aktiviteten
som gjennomføres i fredstid.
Regjeringen vil videreføre dagens konsept der
styrkeprodusentene etablerer samarbeidsavtaler
med relevante partnere og gjennomfører øving og
trening innenfor rammene for egen virksomhet,
samtidig som Alliert treningssenter (ATS) har et
særlig ansvar for deler av den landbaserte tre-
nings- og øvingsvirksomheten. Samøving mellom
norske og allierte styrker på norsk jord bedrer
evnen til samhandling, og gir dermed økt operativ
evne.
ATS videreføres i Nord-Norge med hovedsete
i Porsanger. Etter at Åsegarden leir utrangeres,
bør den utenlandske øvingen og treningen som i
dag gjennomføres der, i større grad gjennomføres
sammen med norske avdelinger på de basene
hvor disse avdelingene øver og trener. Det kan
være behov for å benytte seg av sivile leverandø-
rer til å etablere midlertidig forlegning og forplei-
ning, for å ha nok kapasitet i perioder med særlig
høy aktivitet. Forsvaret har allerede inngått avtale
med sivile aktører, som gir mulighet for etablering
av midlertidige baser med forlegning og forplei-
ning, samt annen logistikkstøtte. Det er potensial
for i større grad å utnytte slike avtaler. Regjerin-
gen legger vekt på å styrke FOHs evne til å plan-
legge og lede fellesoperative øvelser. Regjeringen
ønsker dessuten å legge økt vekt på at Norge jevn-
lig er vertskap for allierte øvelser.
6.6 Alliert forhåndslagring og mottak
Regjeringen anbefaler å videreføre Vertslandsstøt-
tebataljonen for understøttelse av US Marine
Corps’ forhåndslagre i Trøndelag, og flytte Co-
located Operating Base (COB)-lageret for kampfly
fra Bodø til Evenes og COB-lageret for tankfly fra
Sola til Rygge. COB omfatter forpliktelser til å
understøtte allierte flyforsterkninger. Lagrene gir
mulighet for hurtig mottak av amerikanske kamp-
fly og tankfly.
Flytrafikken på Sola har medført et økt behov
for arealer og infrastruktur på sivil side. Uten
vesentlige oppgraderinger av nødvendig infra-
struktur vil det bli kostbart å gjenopprette nød-
vendig kapasitet på Sola. Et COB-lager fordrer
84 Prop. 151 S 2015–2016
Kampkraft og bærekraft
vakthold og sikring, personell og støtteapparat
lokalt.
Rygge peker seg ut som en egnet base for et
COB-lager i Sør-Norge. Den har en gunstig plas-
sering og en infrastruktur som er godt tilpasset
denne virksomheten, inkludert den nødvendige
kapasiteten på drivstoffanlegget og nødvendige
oppstillingsplasser.
Gitt at allierte kampfly skal kunne understøt-
tes i nord, er Evenes og Bardufoss aktuelle baser
etter at Bodø og Andøya er nedlagt. Banak ligger
for langt øst. Bardufoss ble i sist langtidsplan vur-
dert som ikke aktuell for kampflyoperasjoner med
F-35 uten betydelige investeringer, blant annet til
forlengelse av rullebanen. Bardufoss vurderes
derfor ikke som egnet. Evenes peker seg ut som
den mest aktuelle flystasjonen for COB-lager for
kampfly. Evenes er allerede valgt som fremskutt
base for kampfly, noe som er positivt i en COB-
sammenheng, fordi det er en fordel at lageret blir
lokalisert på en beskyttet operativ militær kamp-
flybase. Dette gir synergi og tilrettelegger for
samarbeid, spesielt ved regelmessig alliert tilste-
deværelse i fredstid.
Regjeringens forslag til endringer i base- og
støttestrukturen gir nye forutsetninger knyttet
både til alliert trening, forhåndslagring og mottak.
Planene for nasjonal og alliert utnyttelse av både
militær basestruktur og sivil infrastruktur i krise
og væpnet konflikt må dermed oppdateres. Plan-
verk for mottak og avtaleverk for alliert trening i
Norge vil bli oppdatert i lys av tiltakene i denne
langtidsplanen og i dialog med NATO og våre
nærmeste allierte.
6.7 Samfunnsmessige konsekvens-
utredninger
Avvikling av avdelinger og nedleggelser av baser
har konsekvenser for ansatte, regioner og lokal-
samfunn. Forsvarsdepartementet har derfor i dia-
log med Kommunal- og moderniseringsdeparte-
mentet fått gjennomført nødvendige konsekvens-
utredninger.
En distriktsmessig konsekvensutredning
(DKU) er gjennomført for å kunne vurdere ring-
virkningene for lokalsamfunn som er berørt av de
anbefalte tiltakene. Her inngår tallfesting av hvor-
dan tiltak påvirker sysselsetting, bosetting og tje-
nestetilbud. Det gis også en samlet vurdering av
hvordan tiltakene innvirker på distriktspolitiske
målsetninger.
Av de identifiserte tiltakene er det kun Andøy
som får et signifikant fall i folketall og sysselset-
ting. Regjeringen har derfor valgt å gjennomføre
en samfunnsøkonomisk analyse, i tråd med det
statlige systemet for beregninger, der alternative
baseløsninger til en nedleggelse av Andøya flysta-
sjon er ytterligere konsekvensutredet.
6.7.1 Vurdering av samfunnsøkonomisk
lønnsomhet for etablering av
fremskutt kampfly- og maritim overvå-
kingsbase i nord
I den samfunnsøkonomiske analysen er en rekke
både prissatte og ikke-prissatte virkninger ved de
fem alternative baseløsningene vurdert. Alternati-
vet med en samling av aktiviteten på Evenes vur-
deres som beste løsning også i et samfunnsmes-
sig perspektiv.
De prissatte virkningene i den samfunnsøko-
nomiske analysen er uten moms og andre forde-
lingsvirkninger internt i staten, de er tillagt sta-
tens finansieringskostnader (skatteinnkreving) og
de er neddiskonterte med 4 prosent pr. år. Dette
gjør at tallene ikke er direkte sammenlignbare
med de øvrige tallene i langtidsplanen, som gjen-
gir de faktiske kostnadene for forsvarssektoren.
Tabellen 6.1 viser de samlede prissatte virknin-
gene over 30 år.
Sammenstillingen av de prissatte virkningene
viser det samme bildet som Forsvarsdepartemen-
tets beregninger, altså at regjeringens anbefaling
om en samling av aktiviteten på Evenes er det
rimeligste alternativet, både knyttet til investerin-
ger og driftskostnader. Nullalternativet med vide-
reføring av maritime patruljefly på Andøya og
QRA uten luftvern og baseforsvar på Evenes inne-
bærer også betydelige kostnader for samfunnet,
uten at det gir den samme forsvarsevnen som de
andre alternativene.
I den samfunnsøkonomiske analysen har blant
annet samarbeidet med Andøya Test Center
(ATC), frigjøring av areal, støybelastning, miljø-
virkninger og endring i lokal sikkerhet blitt vur-
dert. Konsekvensene for ATC har blitt viet sær-
skilt oppmerksomhet. I følge den samfunnsøkono-
miske analysen påvirker baseløsningene ATC
både positivt og negativt. Det vil være positivt at
norsk luftvern, som regelmessig kjøper tjenester
fra ATC, både økes i omfang og at det vil være
utplassert en luftvernavdeling i nærområdet.
Dette gjelder for alle baseløsningene. Det vil
påvirke ATC negativt om Andøya legges ned, ved
at ATCs kostnader vil øke, og at de dermed må
øke prisene de tar for sine tjenester. Dette vil
kunne påvirke omsetningen negativt. Dette er
etterspurte tjenester, nasjonalt og internasjonalt,
2015–2016 Prop. 151 S 85
Kampkraft og bærekraft
og det vurderes ikke som sannsynlig at ATC må
legge ned sin virksomhet på grunn av en nedleg-
gelse av Andøya flystasjon.
Der negative konsekvenser for næringsliv og
kommuneøkonomi på en av basene fører til posi-
tive konsekvenser på den andre basen, vurderes
effekten som en fordelingsvirkning i den sam-
funnsøkonomiske analysen. Flytting av Forsvarets
virksomhet fra Andøya til Evenes vil medføre fra-
flytting og lavere aktivitet på Andøya, noe som vil
kunne ha stor innvirkning på lokalsamfunnet. Eve-
nes vil på den annen side kunne oppleve tilsva-
rende økt aktivitet. Slike fordelingsvirkninger er
beskrevet i rapporten, men vil ikke påvirke sam-
funnsøkonomisk lønnsomhet. Det er over 2 500
sysselsatte i Andøy kommune, og inkludert ring-
virkningene av en nedleggelse av flystasjonene, er
det i henhold til DKU forventet fra seks til ni pro-
sent nedgang i sysselsetting og en forventet ned-
gang i folketallet på mellom seks og ti prosent.
Dette er betydelig, men når det er ventet at om lag
90 prosent av både sysselsetting og folketall opp-
rettholdes, vil Andøya fremdeles være et bære-
kraftig lokalsamfunn. Nedleggelsen av flystasjo-
nen kan gi muligheter både gjennom frigjøring av
arealer for kommunen og gjennom muligheter for
alternativ verdiskapende virksomhet i fasilitetene
som fraflyttes av Forsvaret.
Regjeringen legger til grunn at statens sam-
funnsansvar for berørte lokalsamfunn og regioner
skal ivaretas når statlige omorganiseringer medfø-
rer betydelig reduksjon i aktivitetsnivå. Nedleg-
gelse av Andøya flystasjon vil kunne medføre
reduksjon i aktivitet i et lokalsamfunn der Forsva-
rets virksomhet har vært viktig i mange år. Lokal-
samfunnet Haugnes ble i sin tid fraflyttet for å gi
plass til flystasjonen. Regjeringen er opptatt av å
legge til rette for at kommunen skal ha gode forut-
setninger for å omstille og videreutvikle seg etter
nedleggelsen av flystasjonen. Det vil derfor være
viktig med en god dialog med Andøy kommune
og Nordland fylkeskommune knyttet til behovet
for omstillingstiltak som følge av endringene i
Forsvarets virksomhet i kommunen. For å lykkes
med slik tilrettelegging legger regjeringen vekt på
samarbeid mellom kommunen, fylkeskommu-
nen, næringslivet og private initiativtakere.
1. Samling av aktiviteter på Evenes – utrangering av Andøya flystasjon, 2. Samling av aktiviteter på Andøya – utrangering av Evenes
flystasjon, 3. Deling av aktiviteter mellom Evenes og Andøya, 4. Samling av aktiviteten på Evenes – videreføring av Andøya som
beredskapsbase, 5. Samling av aktiviteten på Andøya – videreføring av Evenes som beredskapsbase.
Tabell 6.1 Nøkkeltall fra samfunnsøkonomisk analyse
Kostnadsvirkning Alt. 0 Alt. 1 Alt. 2 Alt. 3 Alt. 4 Alt. 5
Investering 2 736 3 564 7 920 3 805 4 041 8 182
Drift og vedlikehold 9 085 11 968 12 701 14 738 12 616 13 023
Skattefinansieringskostnad 0 683 1 521 1 198 863 1 613
Sum 11 821 16 215 22 142 19 741 17 520 22 818
86 Prop. 151 S 2015–2016
Kampkraft og bærekraft
Figur 6.1 Oversikt over endringer i Forsvarets basestruktur
Wallemsviken
Vågedalen
Bergenhus
Porsangmoen
Banak
Skjold
Setermoen
Bjerkvik/Elvegårdsmoen
Sortland
Bardufoss
Rusta
Heggelia
Sørreisa
Hellarbogen
Drevjamoen
Kuhaugen
Florø
Madla
Sola
Vatneleiren
Heistadmoen
Vealøs
Kolsås
Huseby
Akershus
Lutvann
Linderud
Gardermoen
Terningmoen
Hamar
Rena
Jørstadmoen
Høybuktmoen
Ramsund Evenes
Værnes
Ørland
Haakonsvern
Rygge
Andøya
Harstad Syd
Trondenes
Åsegarden
Reitan
Nærøysund
Grunden 22
Setnesmoen
Kjevik
Karljohansvern
Stor
Styrkes
Utfases
Videreføres
Middels
Liten
Kjeller
Sessvollmoen
Hovemoen
Dombås
Harstad
2015–2016 Prop. 151 S 87
Kampkraft og bærekraft
7 Utvikling av forsvarssektorens øvrige etater
Forsvarssektoren består av Forsvarsdepartemen-
tet (FD) og fem underlagte etater: Forsvaret, For-
svarsmateriell (FMA), Forsvarsbygg (FB), For-
svarets forskningsinstitutt (FFI) og Nasjonal sik-
kerhetsmyndighet (NSM). Forsvarets operative
evne og forsvaret av landet er hovedoppdraget til
forsvarssektoren. De fire andre etatenes primær-
funksjon blir dermed å støtte Forsvarsdeparte-
mentet og Forsvaret. Unntaket fra dette er den
instruksjonsmyndigheten Justis- og beredskaps-
departementet er tillagt overfor NSM i saker
innenfor Justis- og beredskapsdepartementets
ansvarsområde. Støtten til Forsvaret innebærer at
utviklingen av Forsvaret vil påvirke etatenes opp-
gaver. Særlig Forsvarsmateriell og Forsvarsbygg
er konsekvensorganisasjoner og må derfor for-
holde seg til hvordan andre elementer i Forsvaret
blir organisert som følge av langtidsplanen.
Alle etatene skal kontinuerlig arbeide med for-
bedring og effektivisering slik at organisasjonens
kvalitet og leveringsevne ytterligere styrkes. Eta-
tene skal kontinuerlig foreta tilpasninger av egen
organisasjon ut fra sektorens behov og utvikling.
Alle etatene skal søke å utvikle eksisterende og
nye samarbeidsrelasjoner nasjonalt og internasjo-
nalt innenfor Forsvarsdepartementets føringer.
I arbeidet med denne langtidsplanen er det
identifisert et betydelig potensial for effektivise-
ring innenfor etatenes ansvarsområder.
7.1 Forsvarsmateriell
Forsvarsmateriell videreføres som et ordinært for-
valtningsorgan, direkte underlagt FD. Etaten ble
etablert 1. januar 2016, med utgangspunkt i over-
føring av deler av virksomheten i Forsvarets logis-
tikkorganisasjon.
Hensikten med etableringen av en egen mate-
rielletat er å oppnå en sterkere strategisk styring,
gjennom blant annet kortere styrings- og ansvars-
linjer. I tillegg er hensikten å oppnå kvalitetsforbe-
dring og effektivisering av materiellinvesteringer
og materiellforvaltning.
Etaten skal ivareta materiellinvesteringer og
materiellforvaltning i forsvarssektoren og sikre at
Forsvaret og andre etater får tilgang på kostnads-
effektivt og sikkert materiell i tråd med vedtatte
langtidsplaner. Forsvarsmateriells hovedoppga-
ver skal være å planlegge, anskaffe, forvalte og
avhende materiell for Forsvaret og andre etater i
forsvarssektoren.
7.1.1 Hovedprioriteringer
Forsvarsmateriell skal videreutvikles som en pro-
fesjonell utøver innenfor materiellinvesteringer og
materiellforvaltning. Økt profesjonalisering av
investeringsvirksomheten innebærer at den nye
etaten skal inneha evne til skalerbarhet og bedre
utnyttelse av kompetansen på tvers av kapasitets-
områdene, økt prosjektkompetanse og økt konti-
nuitet i stillinger.
Forsvarsmateriell skal utvikles med en robust
og tilstrekkelig kompetanse knyttet til etats-
ledelse. Etaten skal bestå av ledere og medarbei-
dere med ulik kompetansesammensetning. Øko-
nomisk-administrativ, teknisk, merkantil, juridisk
og annen relevant kompetanse innenfor etatens
ansvarsområde er avgjørende.
Videre er det sentralt at Forsvarsmateriell får
tilgang til relevant militær kompetanse. Dette skal
skje ved at militært tilsatte disponeres fra Forsva-
ret til Forsvarsmateriell. Forsvarsmateriell skal
fortsette å støtte Forsvaret med teknisk kompe-
tanse, for å unngå en dublering av kompetanse-
miljøer i forsvarssektoren.
7.1.2 Videreutvikling av Forsvarsmateriell
Forsvarsmateriell etableres gjennom tre faser, der
første fase (2015) innebar etableringen av en inte-
rimsorganisasjon som forberedte etableringen av
etaten. I andre fase (2016) skal Forsvarsmateriell
tilpasse organisasjonen for å bli en effektiv og
funksjonsdyktig etat. Forsvarsmateriell skal videre
foreta tilpasninger av organisasjonen mot ønsket
organisasjonsstruktur for effektiv oppgaveløs-
ning. Forsvarsmateriell skal i fase tre (2017 og
utover) arbeide med fortsatt effektivisering slik at
organisasjonens kvalitet og leveringsevne forbe-
88 Prop. 151 S 2015–2016
Kampkraft og bærekraft
dres ytterligere. Effektiviseringen skal foregå kon-
tinuerlig og gjennomgående.
Forsvarsdepartementets arbeid med moderni-
sering og effektivisering av stabs-, støtte-, og for-
valtningsfunksjoner i forsvarssektoren, har synlig-
gjort et betydelig effektiviserings- og forbedrings-
potensial, også innenfor etatenes ansvarsområder.
Forsvarsmateriell skal effektiviseres i hoved-
sak innenfor tre dimensjoner:
– Intern drift av etaten
– Investeringsprosessen
– Materiellforvaltning
Det vil bli gitt konkrete mål for effektivisering
innenfor disse dimensjonene.
7.2 Forsvarsbygg
Forsvarsbygg videreføres som et ordinært forvalt-
ningsorgan, som på vegne av Forsvarsdeparte-
mentet utøver eierrollen for forsvarssektorens
eiendommer, bygg og anlegg (EBA). Forsvars-
byggs hovedoppgaver er å forvalte de statlige
eiendommene som forsvarssektoren disponerer,
gjennomføre investeringer i EBA og avhende EBA
som sektoren ikke lenger har behov for.
Forsvarsbygg skal bidra til understøttelse av
sektorens primærmål om å skape forsvarsevne.
Kjernen i Forsvarsbyggs ulike oppgaver er å
understøtte Forsvarets operative evne og bered-
skap gjennom kostnadseffektive og funksjonelle
EBA-tjenester og rådgivning.
Forvaltning av sektorens EBA blir gjennom-
ført som en kombinasjon av egenproduserte tje-
nester og kjøp av varer og tjenester i det sivile
markedet. Forsvarsbygg dekker sine utgifter gjen-
nom husleie fra brukerne, betaling for utførte
oppdrag og bevilgninger.
Informasjon om tilstandsgrad og oppgrade-
ringsbehov for sektorens samlede EBA-portefølje
viser at tilstanden har vært stabil de siste årene,
selv om det fremdeles er utfordringer. Dette er en
indikasjon på at prioritering av målrettet vedlike-
holdsinnsats over tid gir ønsket effekt. Det vil
fremdeles være viktig med prioritering av kost-
nadseffektiv verdibevaring. Helhetlige vurderin-
ger av samspillet mellom tiltakene vedlikehold,
komponentutskiftning, nyinvesteringer og avhen-
ding vil stå sentralt i det videre arbeidet.
Forsvarsbygg har ansvaret for forvaltningen
av statens kulturhistoriske eiendommer i forsvars-
sektoren, herunder de nasjonale festningsver-
kene, jf. omtale i kapittel 9.4.3. Forsvarsbygg skal
ivareta forsvarssektorens interesser i sivil areal-
planlegging slik at sektorens virksomhet sikres
gode rammebetingelser.
7.2.1 Forvaltningsmodellen for eiendom,
bygg og anlegg
Eiendomsforvaltningens overordnede mål er at all
ressursbruk skal resultere i funksjonell EBA som
tilfredsstiller brukernes behov innenfor best
mulig totaløkonomi i forsvarssektoren. Det ble i
2012 igangsatt et arbeid for å vurdere forbedrings-
punkter til forvaltningsmodellen og dens anven-
delse.
Arbeidet konkluderte med at forvaltnings-
modellen gir gode forutsetninger for effektiv
håndtering av EBA-området, men at det fremdeles
er utfordringer, hovedsakelig knyttet til hvordan
modellen anvendes i praksis. Basert på dette er
det gjennomført og planlagt flere tiltak for ytter-
ligere å forenkle, forbedre og tilpasse anvendel-
sen av modellen, slik at utnyttelsen av forsvarssek-
torens EBA blir enda mer kostnadseffektiv frem-
over. Dette vil bidra til å skape enda bedre forut-
setninger for Forsvarets operative evne og bered-
skap.
7.2.2 Videreutvikling av Forsvarsbygg
Funksjonell EBA er ett av premissene for Forsva-
rets operative evne og beredskap. Forsvarsbygg
skal levere EBA-løsninger som er nøkternt tilpas-
set sektorens prioriterte behov, og som gir best
mulig totaløkonomi i et levetidsperspektiv.
Flere eksterne og interne vurderinger har
avdekket at det fremdeles er et potensial for å
redusere sektorens årlige drifts- og investe-
ringskostnader knyttet til EBA. Forsvarets viktig-
ste bidrag for å kunne redusere utgiftene til EBA,
og dermed kunne frigjøre midler til høyere priori-
tert aktivitet, er nøkterne behovsbeskrivelser og
fortløpende utrangering av EBA det ikke lenger er
behov for.
Forsvarsbygg må realisere sin del av gevinst-
potensialet, blant annet gjennom effektivisering av
interne prosesser og reduksjon i stabs- og støtte-
funksjoner.
Forsvarsdepartementet vil vurdere tiltak både
for å redusere sektorens totale eiendomsmasse
ytterligere og for å skape forutsetninger for at sek-
toren kan dekke sine EBA-behov gjennom mer
kostnadseffektive løsninger. Det vil bli gjennom-
ført kostnadsreduserende tiltak innenfor eien-
domsforvaltningen gjennom å redusere antall
kvadratmeter eiendomsmasse og gjennom å for-
bedre og effektivisere drifts- og investeringspro-
2015–2016 Prop. 151 S 89
Kampkraft og bærekraft
sessene på EBA-området. I styringen vil Forsvars-
departementet særlig legge vekt på økt grad av
standardisering og nøkternhet.
Forsvarsbygg må tilpasse sin virksomhet,
organisasjon og lokalisering som konsekvens av
både strukturbeslutninger og andre endringer i
forsvarssektorens etterspørsel. Dette, sett i sam-
menheng med økt behov for kontinuerlig forbe-
dring og effektivisering, gjør det nødvendig å vur-
dere Forsvarsbyggs interne innretning og organi-
sering nærmere.
7.3 Forsvarets forskningsinstitutt
Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) har som for-
mål å drive forskning og utvikling (FoU) for for-
svarssektorens behov. FFI skal gi den politiske og
militære ledelsen rettidige råd i faglige spørsmål
innenfor instituttets arbeidsområde. Særlig gjel-
der dette forhold som kan påvirke forutsetnin-
gene for forsvarspolitikken, forsvarsplanleggin-
gen og forvaltningen av sektoren.
FFI utfører en stor andel av forsvarssektorens
forskning. Instituttet skal gjennom egen forskning
og i samarbeid med andre nasjonale og internasjo-
nale forskningsmiljøer holde seg à jour med den
vitenskapelige og teknologiske utviklingen, og
vurdere dens konsekvenser for forsvarssektoren.
Samtidig skal FFI holde seg underrettet om gjel-
dende planer og vurderinger for forsvarssekto-
rens struktur og større materiellanskaffelser, og
gi råd og medvirke til den løpende bearbeidingen
og gjennomføringen av planene. Videre skal insti-
tuttet bistå den øverste ledelsen i forsvarssekto-
ren med å fremskaffe et best mulig beslutnings-
grunnlag for Forsvarets videre utvikling.
7.3.1 Hovedprioriteringer
FFI skal fremdeles prioritere teknologisk og real-
faglig forskning. Instituttet skal utvikle fagområ-
der og innrette sine forskningstemaer mot sekto-
rens fremtidige behov, særlig der hvor teknolo-
gisk utvikling kan bidra til å tette gap i Forsvarets
kapasiteter. I prioriteringen av nye fag- og teknolo-
giområder skal FFI legge vekt på hvilke bidrag
disse kan gi til en kostnadseffektiv kapabilitets-
utvikling. Forskningen skal understøtte investe-
ringsbeslutninger og omhandle tema som er sær-
egne for norske forhold. Videre skal forskningen
bidra til økt operativ kapasitet for hver forsvars-
krone, vurdert helhetlig og i et levetidsperspektiv.
I denne sammenhengen blir det viktig for FFI å
ivareta nasjonale operative behov innenfor områ-
der som maritim strategi, forsvarsøkonomi, for-
svarsplaner og innføring av nytt militært hoved-
materiell. Nærheten til Forsvarets operative struk-
tur må videreføres, for på best mulig måte å kunne
støtte denne.
FFI skal satse videre på FoU knyttet til infor-
masjons- og nettverksteknologi, presisjonsstyrte
langtrekkende missiler, ammunisjon og rakett-
motor, ubemannede og autonome systemer, samt
forsvar mot ny teknologi og nye trusler.
FFI har i en årrekke forsket på terrorisme i
sine TERRA-prosjekter. Denne kompetansen skal
videreføres, men det vil være avgjørende at andre
sektorer fortsetter å bidra økonomisk til hoved-
tyngden av prosjektene. FFI forsker på flere områ-
der hvor kunnskapen kommer andre enn bare for-
svarssektoren til gode. For å opprettholde
forskningsinnsatsen vil det i disse tilfellene være
viktig å få finansiell støtte også fra andre som har
nytte av forskningen.
FFI har, blant annet gjennom forskning på års-
kull, bygget opp et kompetansemiljø innenfor
forskning på personell- og kompetanseområdet i
forsvarssektoren som videreføres, samtidig som
FFI i utgangspunktet ikke skal bygge opp miljøer
som allerede finnes i sivil sektor.
7.3.2 Videreutvikling av FFI
Finansiering av forskningen er et sentralt virke-
middel i FDs styring av FFI. FFI finansieres gjen-
nom basisbevilgning, strategiske FoU-midler og
oppdragsmidler. Basisbevilgningen er et årlig til-
skudd som tildeles for gjennomføring av forsk-
ning som er av langsiktig og kompetansebyg-
gende karakter. De strategiske FoU-midlene skal
primært rettes inn mot kapabilitetsrelatert FoU.
Oppdragsmidler kommer fra brukerfinansiert,
spesifikk og ofte kortsiktig forskningsinnsats med
en eller flere konkrete bestillere. Hovedprinsippet
er at den enkelte bruker har ansvar for å budsjet-
tere for eget behov for oppdragsforskning. Ande-
len basis- og strategiske midler er en investering i
fremtiden og gir forskningsmessig tyngde. Sam-
tidig sikrer oppdragsdelen at FoU er relevant,
tidsriktig og nyttig for sektoren. Forsvarsdeparte-
mentet vil videreføre dagens balanse mellom
finansieringskategoriene.
Regjeringen har høye ambisjoner for, og vil
satse målrettet på, forskning og utvikling, jf. regje-
ringens langtidsplan for forskning og høyere
utdanning 2015–2024 (Meld. St. 7 (2014–2015)). I
den kommende fireårsperioden vil FFI kontinuer-
lig måtte forbedre og effektivisere sin virksomhet
for å møte nye rammebetingelser og for å sikre
90 Prop. 151 S 2015–2016
Kampkraft og bærekraft
effektiv og rasjonell innretning knyttet til forsvars-
sektorens behov for forskningsstøtte. Det skal
spesielt ses på instituttets indirekte kostnader. I
tillegg skal hensiktsmessigheten av at instituttet
henter en større andel av sine inntekter utenfor
forsvarssektoren vurderes. Innretning og omfang
av de sivile oppdragene skal tilpasses den kompe-
tanse og kapasitet FFI bygger opp for forsvarssek-
torens behov.
Regjeringen vil effektivisere forsvarssektorens
innovasjons- og eksperimenteringsordning (I&E-
ordningen). Norwegian Battle Lab & Experimenta-
tions (NOBLE) oppdrag om å forvalte I&E-ordnin-
gen og gjennomføre eksperimenter i samarbeid
med Forsvaret overføres til FFI når NOBLE leg-
ges ned, jf. kapittel 9.1.5. FFI skal søke å utvikle
eksisterende og nye samarbeidsrelasjoner nasjo-
nalt og internasjonalt, blant annet for å bidra til en
sterkere faglig og tematisk spissing av instituttets
egen portefølje. Forskningsaktivitetene ved insti-
tuttet skal være konsentrert om forskningstemaer
hvor sivil kompetanse i utgangspunktet ikke er til-
gjengelig. FFI skal videreføre samarbeidet med
Forsvarets skoler og støtte undervisningen. FFI
vil støtte Forsvaret og Forsvarsmateriell med FoU
i forbindelse med materiellanskaffelser.
Forsvarsteknologien kan gi store ringvirknin-
ger og nytte også for sivil sektor. FFI skal følge
opp mulighetene for et tettere sivilt-militært sam-
arbeid nasjonalt og internasjonalt, hvis det anses
tjenlig for forsvarssektoren. Eksempler på aktu-
elle flerbruksområder innbefatter romsystemer,
undervannsteknologi og sensorer og ubeman-
nede overflatefartøy. FoU innenfor samfunnssik-
kerhet og beredskap er også et viktig område for
sivilt-militært samarbeid. Mange av produktene til
de store norske forsvarsbedriftene har utviklet
seg gjennom et tett samarbeid mellom FFI, For-
svaret og industrien. Dette trekantsamarbeidet er
blant annet benyttet i forbindelse med sjømålsmis-
siler, luftvern, ammunisjon og rakettmotorer.
Gjennom Innst. 185 S (2015–2016) til Meld. St. 9
(2015–2016) om Nasjonal forsvarsindustriell stra-
tegi, videreføres denne modellen. I tillegg bør det
både fra industrien og forsvarssektoren satses
mer på felles FoU-aktivitet i EUs rammeprogram
H2020. Denne satsingen er også et ledd i forbere-
delsene til et eventuelt forsvarsforskningspro-
gram i EUs neste rammeprogram (2021–2027).
FFI skal videreutvikle det målrettede FoU-
samarbeidet med utvalgte nasjoner, herunder
USA, Storbritannia og Nederland. Instituttet vil
gjennom dette sikre tilgang til en større teknolo-
gisk base til nytte for forsvarssektoren.
7.4 Nasjonal sikkerhetsmyndighet
Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) er et sek-
torovergripende direktorat for forebyggende sik-
kerhetstjeneste, underlagt Forsvarsdepartemen-
tet. Justis- og beredskapsdepartementet har
instruksjonsrett overfor NSM i saker innenfor
departementets ansvarsområde. NSM skal først
og fremst bidra til statssikkerhet og samfunnssik-
kerhet. Kun i den grad virksomheters og enkelt-
individers sikkerhet har betydning for statssikker-
het eller samfunnssikkerhet, skal dette inngå i
NSMs virksomhet.
NSMs ansvar og oppgaver er primært regulert
i Lov om forebyggende sikkerhetstjeneste (sik-
kerhetsloven) med forskrifter. Sikkerhetsloven er
under revisjon og utfallet av denne vil kunne med-
føre endringer for NSMs arbeidsoppgaver. I
Nasjonalt beredskapssystem er sjef NSM gitt full-
makt til å pålegge andre aktører å iverksette visse
beredskapstiltak.
NSM skal legge til rette for, støtte og rappor-
tere om forebyggende tiltak mot spionasje, sabota-
sje og terrorhandlinger. Videre skal NSM føre til-
syn med sikkerhetstilstanden i virksomheter
underlagt sikkerhetsloven. Etaten skal også gi
informasjon, råd og veiledning til virksomheter og
bidra til at sikkerhetstiltak utvikles. NSM er kon-
taktpunkt og har et utøvende ansvar overfor andre
land og internasjonale organisasjoner innenfor
fagområdet forebyggende sikkerhet. NSM skal
utøve sertifiseringsmyndighet for IT-sikkerhet i
produkter og systemer (SERTIT).
NSM er ansvarlig for å varsle og koordinere
håndteringen av alvorlige IKT-angrep mot sam-
funnskritisk infrastruktur eller andre viktige sam-
funnsfunksjoner. Dette innebærer blant annet å
organisere og drifte et nasjonalt varslingssystem
for digital infrastruktur (VDI). NSM understøtter
Justis- og beredskapsdepartementet og Forsvars-
departementet på IKT-sikkerhetsområdet i form
av råd og veiledning, og gjennom å identifisere og
foreslå nasjonale tiltak og krav innenfor IKT-sik-
kerhet.
NSM skal innenfor eget ansvarsområde med-
virke til at sikkerhetskulturen i forsvarssektoren
forbedres.
7.4.1 Hovedprioriteringer
Utviklingen i risikobildet medfører at det er behov
for å styrke det forebyggende sikkerhetsarbeidet,
som et ledd i styrkingen av Forsvarets operative
evne og for å styrke sikkerheten i samfunnet for
øvrig. Regjeringen prioriterer en fortsatt videreut-
2015–2016 Prop. 151 S 91
Kampkraft og bærekraft
vikling av NSM innenfor særskilte områder. Føl-
gende hovedprioriteringer vil legges til grunn for
NSMs virksomhet i kommende langtidsplanperi-
ode:
NSM vil prioritere arbeidet med IKT-sikker-
het. Dette innebærer å utarbeide kostnadseffek-
tive forebyggende sikkerhetstiltak og sikrere løs-
ninger, og å gjennomføre IKT-tilsyn, råd og veiled-
ning. IKT-sikkerhet omfatter også å avdekke og
analysere IKT-angrep, og å koordinere håndterin-
gen av slike. Dette innebærer blant annet samar-
beid med NATO, mellom etterretnings- og sikker-
hetstjenestene og avdekking av hendelser ved
hjelp av varlingssystem for digital infrastruktur.
NSM skal være en proaktiv og tilgjengelig fag-
myndighet for personellsikkerhet. Som del av fag-
myndighetsrollen skal NSM sørge for å utarbeide
og utgi nødvendige føringer og retningslinjer.
NSM skal også bidra til å effektivisere klarerings-
prosessen, gjennom å videreutvikle metoder og
oppgradere verktøyunderstøttelse.
NSM skal prioritere rådgivnings- og veiled-
ningsaktivitet innenfor objektsikkerhet. NSM skal
bidra til at sikkerhetslovens krav til utvelgelse,
klassifisering og sikring av objekter ivaretas som
forutsatt hos virksomhetene.
God sikkerhetskultur er, sammen med fysiske,
tekniske og organisatoriske sikkerhetstiltak, en
forutsetning for effektiv forebygging og håndte-
ring av sikkerhetstruende hendelser. NSM skal
medvirke til at sikkerhetskulturen i virksomhe-
tene forbedres, blant annet gjennom å bidra til økt
kompetanse og styrket risikoforståelse.
7.4.2 Videreutvikling av NSM
Det digitale sårbarhetsutvalget (Lysneutvalget)
peker i sin utredning (NOU 2015: 13) på behovet
for at de ulike tilsynsmyndighetene har kompe-
tanse og kapasitet til å gjennomføre tilsyn og iva-
reta sin veiledningsplikt innenfor IKT-sikkerhet.
Erfaring viser at kombinasjonen av tilsyn, råd og
veiledning har en positiv effekt på IKT-sikkerhe-
ten hos virksomhetene der det blir ført tilsyn.
NSM vil derfor styrke sin evne til å føre tilsyn med
tekniske IKT-sikkerhetstiltak, i tillegg til å videre-
utvikle metodikk og verktøy for sine IKT-sikker-
hetstilsyn.
Alvorlige IKT-angrep er blitt mer avanserte og
vanskeligere å oppdage. Dermed er det også mer
tid- og kompetansekrevende enn tidligere å gjen-
nomføre analyser i etterkant av slike angrep. NSM
skal forbedre sin evne til å avdekke og analysere
alvorlige IKT-angrep, blant annet gjennom å opp-
gradere sensorteknologien i varslingssystem for
digital infrastruktur. Den nasjonale evnen til å
håndtere alvorlige IKT-angrep mot samfunnskri-
tisk infrastruktur og informasjon er avhengig av et
godt samspill mellom etterretnings- og sikker-
hetstjenestene. NSM arbeider på dette området
tett med Etterretningstjenesten og Politiets sik-
kerhetstjeneste blant annet innenfor rammen av
Cyberkoordineringsgruppen. Dette samarbeidet
skal utvikles videre.
Sikkerhetsklareringssaker blir stadig mer
komplisert blant annet som følge av at et økende
antall ansatte i norske virksomheter har tilknyt-
ningsforhold til andre land. Den økende sakskom-
pleksiteten medfører økt ressursbruk og lengre
saksbehandlingstider i klareringssaker. NSM skal
derfor styrke sin rolle som nasjonal fagmyndighet
for personellsikkerhet. NSM skal sørge for vurde-
ringer, råd og veiledning, kurs, føringer og ret-
ningslinjer for alle aktører i personellsikkerhets-
arbeidet. NSM skal også bidra til effektivisering
av klareringsprosessen, gjennom å videreutvikle
metoder og oppgradere verktøyunderstøttelsen.
I 2014 etablerte NSM i samarbeid med Forsva-
ret et kurssenter for forebyggende sikkerhet.
NSM skal videreutvikle kurssenteret og blant
annet koordinere sin veilednings- og opplærings-
virksomhet med andre relevante aktører, her-
under Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi).
NSM skal ha en begrenset kapasitet til å støtte
virksomheter direkte. Det er derfor hensiktsmes-
sig å benytte andre leverandører, enten private
eller offentlige, til å levere tjenester innenfor
enkelte av NSMs ansvarsområder. For å sikre at
aktuelle leverandører holder et tilfredsstillende
faglig nivå, skal NSM utvikle en akkrediterings-
ordning innenfor relevante områder.
Utviklingen i risikobildet medfører behov for
forskning og utvikling innenfor forebyggende sik-
kerhet. FoU-virksomheten tilfører NSM kompe-
tanse om risiko og sårbarheter knyttet til proses-
ser, personell, materiell og teknologi, og bidrar til
utvikling av metoder og sikkerhetstiltak. NSMs
FoU-satsing er nærmere beskrevet i kapittel 9.
NSMs personell er fordelt på tre lokasjoner.
Regjeringen vil vurdere en samlokalisering av
NSM i fireårsperioden.
92 Prop. 151 S 2015–2016
Kampkraft og bærekraft
8 Personell og kompetanse
8.1 Riktig kompetanse til rett tid
Personellet er en avgjørende innsatsfaktor for For-
svaret. Det er personellet som omdanner struktu-
rene og våpenplattformene til operativ evne. Kom-
petansereformen i forsvarssektoren skal bidra til
at sektoren utvikles til å bli en moderne kompe-
tanseorganisasjon med riktig kompetanse til rett
tid, på rett plass. Det er avgjørende at sektoren
evner å tiltrekke, rekruttere, anvende, beholde og
utvikle kompetansen den trenger. Like viktig er
det å omstille den kompetansen som ikke lenger
er relevant.
Tre forhold er av særlig betydning for regjerin-
gens prioriteringer innenfor personell- og kompe-
tanseområdet. For det første skal prioriteringene
bidra til å utvikle, forbedre og effektivisere sekto-
ren. Det forutsetter at virksomhetene evner å
være innovative.
For det andre medfører ny ordning for mili-
tært tilsatte omfattende endringer av personell-
strukturen, som innebærer at rekrutteringsaktivi-
teter, seleksjon og utdanning må tilpasses nye kar-
riereveier. Ordningen er bedre tilpasset behovet
for spesialisering, dybdekompetanse og kontinui-
tet, og er avgjørende for balansering av alders- og
gradsstrukturen i Forsvaret.
For det tredje må prioriteringene ses i sam-
menheng med regjeringens satsing på å øke
bemanningen av den operative delen av struktu-
ren ved flytting av ressurser fra forvaltning og
basedrift til operativ aktivitet. Konsekvensen av
dette er at Forsvaret må endre personellsammen-
setningen, og omdisponere ressursene som del av
den kontinuerlige moderniseringen av Forsvaret.
Kompetansereformen ble introdusert i Prop. 73 S
(2011–2012) Et forsvar for vår tid, og ytterligere
konkretisert i Meld. St. 14 (2012–2013) Kompe-
tanse for en ny tid. Målsetningene om bredere
rekruttering, økt mangfold og fleksibilitet, bedre
kompetanseflyt mellom forsvarssektoren og
resten av samfunnet, og utvikling av dybdekompe-
tanse og spesialisering, videreføres i kommende
fireårsperiode.
Det skal også tilsettes ny og mer relevant kom-
petanse. Regjeringen vil legge til rette for bedre
utnyttelse av sektorens fagmilitære kompetanse
og prioritere denne til operativ virksomhet. Det
skal videre sikres en best mulig anvendelse av fast
ansatt personell og reservister i Forsvaret.
8.2 Rekruttering og seleksjon
Den militære profesjon blir stadig mer differen-
siert og spesialisert, og et moderne forsvar er helt
avhengig av tung fag- og profesjonskompetanse.
Spesialistkorpset skal utgjøre ryggraden i det
fremtidige Forsvaret. Disse vil representere konti-
nuitet og erfaringsbasert fagkompetanse.
Offiserenes rolle endres i takt med at spesia-
listkorpset vokser frem og finner sin form. Forsva-
ret har behov for offiserer med perspektiver på
egen virksomhet, som inspirerer, motiverer og
mobiliserer til innsats og løsning av krevende opp-
gaver. Forsvaret vil ha behov for færre offiserer i
fremtiden. Offiserene er fremdeles avhengige av å
ha en viss grad av spesialisert fagkompetanse,
men skal i fremtiden i større grad representere
militær breddekompetanse og ledelse. Utdannin-
gen av offiserer må også endres som følge av nye
roller. Offiser og spesialist skal utfylle hverandre,
arbeide komplementært og ikke dublere i rolle og
oppgave. Dette stiller krav til differensiert selek-
sjon.
Kompetansebegrepet brukes som betegnelse
for formelle kvalifikasjoner, men rommer også
erfaring, personlige egenskaper, ferdigheter og
holdninger som kreves for å løse en oppgave.
En vesentlig del av forsvarsektorens kompe-
tansebehov dekkes gjennom utdanning ved For-
svarets ulike skoler. I tillegg er det behov for kom-
petanse innenfor en rekke andre fagområder.
Forsvarets personellpolitikk legger grunnlaget
for hvordan Forsvaret skal rekruttere, beholde og
videreutvikle både militære og sivile medarbei-
dere med høy motivasjon og riktig kompetanse.
Forsvarets behov og dimensjonerende oppgaver
skal være styrende. En større grad av kompetan-
seflyt mellom forsvarssektoren og det sivile sam-
funnet er en personalpolitisk målsetning, og sek-
toren må se sitt kompetansebehov og sin kompe-
2015–2016 Prop. 151 S 93
Kampkraft og bærekraft
tanseproduksjon som en del av samfunnets sam-
lede ressurser.
En utfordring i kommende fireårsperiode vil
være å skape en personell- og kompetansestruk-
tur som understøtter den operative strukturen.
Stabs- og støttefunksjoner skal reduseres, og res-
surser skal prioriteres til operativ virksomhet.
Samtidig som Forsvaret har behov for å omdispo-
nere personell og nedbemanne, vil det innenfor
enkelte kompetanseområder også være behov for
å styrke bemanningen. Dette er nødvendig for å
bidra til å vri en større del av personellsammen-
setningen mot operativ struktur og relevant støtte-
struktur.
8.3 Verneplikten og førstegangs-
tjenesten
Den allmenne verneplikten ligger fast, og må
utvikles kontinuerlig for å være best mulig tilpas-
set Forsvarets behov. Førstegangstjenesten skal
videreutvikles og tilpasses Forsvarets krav til
reaksjonsevne, operative avdelingers behov for
fleksibilitet og handlefrihet, samt økte krav til
kompetanse og kostnadseffektivitet.
Verneplikten bidrar til å løse Forsvarets opp-
gaver og utgjør en viktig del av Forsvarets opera-
tive evne. Spesielt gjelder dette for oppgavene
knyttet til beredskap og nasjonalt forsvar, som
krever styrkeoppbygging basert på tilgang til ver-
nepliktig personell.
Innføringen av allmenn verneplikt for kvinner
og menn fra 2015 var et viktig skritt fremover i
moderniseringen av verneplikten. Andelen av de
som i dag avtjener førstegangstjeneste, som opp-
gir at de også ville avtjent førstegangstjeneste om
den var frivillig, har økt fra 71 prosent til 84 pro-
sent fra 2011 til 2015. Verneplikten gjør at Forsva-
ret kan velge ut de best egnede for førstegangstje-
neste. De vernepliktige utgjør videre det sentrale
rekrutteringsgrunnlaget av utdannet personell for
verving, videre utdanning og tilsetting i Forsvaret.
Den militære grunnutdanningen som gis gjennom
førstegangstjenesten vil også gjøre det enklere å
rekruttere personell med relevant sivil utdanning
på et senere tidspunkt.
Verneplikten skal sikre Forsvaret tilgang på
nødvendig personell og kompetanse for å
bemanne Forsvarets stående avdelinger og enhe-
ter. Samtidig gir den også Forsvaret tilgang til en
betydelig reserve av ferdig utdannet personell
som kreves for bemanning av Forsvarets ikke-stå-
ende styrkestruktur, inkludert Heimevernet, i til-
felle styrkeoppbygging for operasjoner eller høy-
net beredskap.
Antallet vernepliktige som innkalles til første-
gangstjeneste skal ikke overstige Forsvarets behov,
både for å unngå kostbar overproduksjon av kom-
petanse og for å redusere belastningen samfunnet
legger på de vernepliktige. I balansen mellom ver-
vede og vernepliktige inne til førstegangstjeneste
skal sistnevnte bemanne enheter og stillinger der
det av operative eller kompetansemessige grunner
er hensiktsmessig. Med den anbefalte styrkestruk-
turen vil behovet for vernepliktige i førstegangstje-
neste videreføres på om lag samme nivå som i dag.
Anslagsvis 12 prosent av årskullet vil derved full-
føre førstegangstjeneste per år.
Førstegangstjenesten skal i hovedsak benyttes
for å bidra til Forsvarets stående enheter. Freds-
operative enheter som Hans Majestet Kongens
Garde, Grensevakten, Kystvakten, vakt- og sik-
ringsstyrker og Sjøforsvarets fartøyer løser hver
dag oppdrag med en betydelig andel vernepliktige
inne til førstegangstjeneste.
Hensynet til behovet for å få god operativ nyt-
teeffekt av den grunnleggende soldatutdannin-
gen, samtidig som kompetansen også kan gjen-
brukes i reserven eller Heimevernet, skal vektleg-
ges når førstegangstjenestens lengde vurderes.
Heimevernets behov for personell og kompe-
tanse vil i fremtiden hovedsakelig dekkes av det
personellet som har avtjent førstegangstjeneste,
men som ikke disponeres i de grenvise reservene.
Dette vil sikre at tiden mellom avsluttet første-
gangstjeneste og overføring til Heimevernet redu-
seres.
Sesjonsordningen skal utvikles for å sikre at
Forsvaret i enda større grad rekrutterer de best
egnede blant de mest motiverte for førstegangs-
tjeneste.
Regjeringen prioriterer innføringen av allmenn
verneplikt for kvinner og menn høyt. De første
kvinner med plikt vil møte for avtjening av første-
gangstjeneste sommeren 2016. Ordningen vil
medføre økt andel kvinner blant de førstegangs-
tjenestegjørende, og vil sannsynligvis bidra til økt
kvinneandel i Forsvaret på sikt. Regjeringen vekt-
legger derfor tilrettelegging av kaserneforhold og
personlig bekledning, utrustning, kommunika-
sjon, organisasjonskultur og ledelse for å møte økt
kvinneandel.
Ved rekruttering av personell for førstegangs-
tjeneste skal det tilstrebes et representativt utvalg
der mangfold, både med hensyn til geografi, bak-
grunn, kompetanse og sosiale forhold ivaretas.
Det er viktig at muligheter og plikter i Forsvaret
94 Prop. 151 S 2015–2016
Kampkraft og bærekraft
oppfattes å være like for alle borgere, uansett bak-
grunn, basert på kompetanse og motivasjon.
8.4 Implementering av militær-
ordningen
Stortingets vedtak ved behandlingen av Innst.
335 L og 336 S (2014–2015) til Prop. 111 LS
(2014–2015), om å innføre en ny ordning for mili-
tært tilsatte (militærordningen), herunder et spe-
sialistkorps i tråd med NATO-standard, innebærer
en historisk viktig reform for Forsvaret. Hensik-
ten med ordningen er å legge grunnlaget for en
balansert personellstruktur som styrker Forsva-
rets operative evne. Militærordningen utgjør et
fleksibelt og fremtidsrettet rammeverk som til-
fredsstiller Forsvarets behov for å utvikle militært
personell i tråd med samfunnsmessige og mili-
tære utviklingstrekk.
Ordningen ble iverksatt 1. januar 2016 og skal
være ferdig implementert innen utgangen av den
kommende fireårsperioden. Forsvaret er allerede
i gang med å utvikle og implementere nye
systemer for tilsetting, disponering, avansement
og utdanning.
Videre arbeides det med å gjennomgå alle stil-
linger i den militære strukturen. Ambisjonen er at
dette arbeidet skal sluttføres tidlig i perioden
2017–2020. De første spesialistene er tilsatt, og
det er en overordnet målsetning å dreie personell-
strukturen i retning av færre offiserer og flere
spesialister. Dette er en krevende kompetanse-
dreining som også skal ivareta den enkelte mili-
tære avdelings egenart på en hensiktsmessig
måte. Denne prosessen vil pågå parallelt med den
overordnede strukturutviklingen, og gjennom
hele perioden 2017–2020. Regjeringen er opptatt
av at det legges til rette for overgangsordninger
som bidrar til at personellet blir ivaretatt på en
god måte.
For å bidra til økt kunnskap om og forståelse
for både de strukturelle og de kulturelle
aspektene ved militærordningen, har Forsvarsde-
partementet iverksatt forskning som skal følge
innføringen av ordningen.
Militærordningen vil ikke alene sikre en balan-
sert personell- og kompetansestruktur, og må ses
i sammenheng med andre faktorer som forbedret
strategisk kompetanseledelse og en personell-
messig dreining mot operativ virksomhet. I sum
vil dette kunne bidra til en mer balansert beman-
ning i sektoren.
8.5 Utdanning
8.5.1 Forsvarets utdanningssystem
Forsvaret er en kompetanseorganisasjon, og dek-
ker en vesentlig del av det mangfoldige kompetan-
sebehovet gjennom eget utdanningssystem. Regje-
ringen vil reformere Forsvarets utdanningssystem
på en måte som ivaretar egenarter til den militære
profesjonsutdanningen og sikrer god kvalitet i
utdanningen. For å sikre riktig kompetanse til rett
tid er Forsvaret avhengig av relevant og god mili-
tær utdanning levert på en kostnadseffektiv måte.
En gjennomgang av utdanningssystemet ble
varslet i kompetansemeldingen (Meld. St. 14
(2012–2013)). Regjeringen vil skape bedre forut-
setninger for kvalitet i utdanningen, legge til rette
for mer robuste fagmiljøer, styrke forsknings-
basert utdanning og samtidig frigjøre ressurser.
Flere av tiltakene som anbefales er også omtalt i
tidligere langtidsplaner. Regjeringen har lagt vekt
på at Forsvarets utdanningssystem harmoniseres
med strukturreformen i universitets- og høyskole-
sektoren (Meld. St. 18 (2014–2015)) så langt det
er hensiktsmessig. Ved å samle ressursene på
færre, men sterkere institusjoner, er ambisjonen å
skape mer robuste fagmiljøer og bedre forskning.
Det er samtidig en målsetning å beholde sekto-
rens egenart og en regional struktur.
8.5.1.1 Behov for endring
Dagens utdanningssystem fremstår som fragmen-
tert, kostbart, med komplekse styringslinjer og
ofte små og sårbare fagmiljøer.
Utdanningssystemet må tilpasses militærord-
ningen, som etablerer to komplementære karrie-
resystemer med en karrierevei for offiserer (OF)
og en karrierevei for befal, grenaderer og konsta-
bler (OR/spesialister). Dette endrer tyngdepunk-
tet i utdanningssystemet til fag- og funksjonsrettet
utdanning. En fremtidig fordeling mellom offise-
rer og spesialister på henholdsvis 30 prosent og
70 prosent, påvirker behovet for nivådannende
profesjonsutdanning for begge kategoriene.
Endringer knyttet til militærordningen, og regje-
ringens forslag til effektivisering for kommende
periode, medfører endrede utdanningsvolumer
med reduksjon av behovet for befalsutdanning og
en nedgang i antall studenter ved de tre krigssko-
lene. For å lykkes med implementeringen av mili-
tærordningen, er det vesentlig at det ikke bare
utvikles ny utdanning for spesialistene, men at det
samtidig settes inn tiltak for å sikre relevansen og
attraktiviteten til den fremtidige offisersutdannin-
2015–2016 Prop. 151 S 95
Kampkraft og bærekraft
gen. Forslagene til endring er derfor i all hoved-
sak rettet mot nivådannende utdanning.
8.5.2 Starten på en utdanningsreform
Hovedoppgavene til Forsvarets utdanningssystem
er å drive utdanning, forskning og utvikling, opp-
læring og formidling innenfor militær kjernekom-
petanse. Utdanningssystemet skal levere relevant,
behovsprøvd, fleksibel, kostnadseffektiv og god
militær utdanning. Hensikten er å tilføre Forsva-
ret og forsvarssektoren fagmilitær profesjonskom-
petanse. Militært personell skal kunne løse opp-
gaver og utøve ledelse i svært krevende situasjo-
ner. Regjeringen vil reformere Forsvarets utdan-
ningssystem på en måte som ivaretar egenarten til
den militære profesjonsutdanningen og sikrer god
kvalitet i utdanningen. Samtidig må Forsvaret ha
institusjoner for høyere utdanning som er godt
forankret i det sivile samfunn og som følger sivile
utviklingstrender der det er hensiktsmessig. Føl-
gende skal legges til grunn for utviklingen av
utdanningsvirksomheten:
– Skape ett utdanningssystem. All utdanning og
kompetanseproduksjon skal ses i sammenheng
i den hensikt å skape bedre forutsetninger for
kvalitet i utdanningen og redusere kostnadene.
Styring og ledelse skal tydeliggjøres. Dette er en
forutsetning for å forbedre utdanningssystemet
både kvalitativt og kostnadsmessig.
– Prioritere militær kjernekompetanse. Forsva-
rets utdanningssystem skal utvikle kunn-
skaper, holdninger og ferdigheter som er nød-
vendige for å planlegge, gjennomføre og lede
militære operasjoner. Nødvendig sivil kompe-
tanse utdannes som hovedregel sivilt, rekrutte-
res ferdig utdannet og gis militær påbygning.
– Mer felles utdanning. Utdanningen skal gjøres
felles der hvor det er mulig, for å utvikle felles
militær kjernekompetanse, styrke kvaliteten
og redusere kostnadene.
– Mer behovsprøvd og fleksibel utdanning.
Utgangspunktet skal være den enkeltes kom-
petansebehov opp mot kravene til stillingen.
Hensikten er å unngå kostnader til utdanning
av personell som enten ikke trenger utdannin-
gen eller allerede har tilsvarende utdanning.
Utdanningen skal være tidsriktig og tilstrekke-
lig, og som hovedregel være modulbasert, slik
at den kan møte ulike behov for militær påbyg-
ning eller utdanning. Mer modulbasert utdan-
ning skaper økt fleksibilitet for felles utdanning
på tvers av forsvarsgrenene og muliggjør bedre
utnyttelse av sivile utdanningsinstitusjoner.
– Mer sivilt samarbeid. Økt samarbeid med sivile
utdannings- og forskningsinstitusjoner skal gi
økt kvalitet i forskning, utvikling og utdanning,
og bidra til å redusere kostnadene. Sivile utdan-
ningstilbud skal ikke dupliseres.
– Mer samling av funksjoner. Det skal som hoved-
regel være færrest mulig leverandører av
samme type utdanning. Det skal i størst mulig
grad søkes fellesløsninger der det er hensikts-
messig for å holde kvaliteten god og kostna-
dene nede.
– Mer robuste fagmiljøer. Forsvaret skal ha
robuste fagmiljøer for å sikre kvalitet i utdan-
ningen. Dette skal blant annet sikres gjennom
bedre intern samhandling, både mellom de
nivådannende utdanningene, mellom de ulike
våpenskolene, og på tvers av nivådannende
utdanning og fag- og funksjonsrettet utdan-
ning. Institusjonene skal ikke duplisere, men
utnytte hverandres og sivile utdannings- og
kompetansemiljøer.
– Mer åpenhet. Utdanningssystemet skal sam-
menligne seg med andre sivile og militære
utdanningssystemer nasjonalt og internasjonalt
Boks 8.1 Dagens
utdanningssystem
Nivådannende utdanning er den generelle og
grunnleggende militære utdanningen ved
befalsskoler, krigsskoler og høyskoler. Spesia-
lisert fag- og funksjonsrettet utdanning fore-
går hovedsakelig ved Forsvarets våpenskoler
og kompetansesentre. Forsvarets utdannings-
system koster samlet om lag 2,5 mrd. kroner
per år, hvorav 1,1 mrd. kroner går til nivådan-
nende utdanning og 1,4 mrd. kroner til fag- og
funksjonsrettet utdanning. Utdanningsinstitu-
sjonene er spredt på 16 geografiske steder, og
består av seks skoler som leverer grunnleg-
gende befalsutdanning, fem akkrediterte høy-
skoler som leverer i overkant av ti bachelor-
grader, en akkreditert høyskole som gir mas-
tergrad, og ti fagskoler som leverer fag- og
funksjonsrettet utdanning. Utdanningssys-
temet omfattet i 2015 20 mastergradsstuden-
ter, 66 stabsstudiestudenter, 619 bachelorstu-
denter, hvorav 495 krigsskolestudenter (årlig
kull totalt ca. 190 studenter), og 901 befalse-
lever på kortere og lengre befalskurs. I tillegg
gjennomførte et stort antall fag- og funksjons-
rettet utdanninger på de ulike fagskolene.
96 Prop. 151 S 2015–2016
Kampkraft og bærekraft
i den hensikt å etablere kvalitetsmessige og
kostnadsmessige sammenligningsgrunnlag.
– Mer harmonisering med sivil sektor. Det skal
skapes en god balanse mellom organiserte
læringsaktiviteter og tid til egenstudier slik at
studentene er rustet til å ta ansvar for egen
læring. Kompensasjon og insentiver til faglig
ansatte og studenter skal i større grad harmo-
niseres med sivil universitets- og høyskolesek-
tor. Den enkelte medarbeider skal tillegges
større ansvar for gjennomføring av nødvendig
utdanning for videre karriere.
8.5.3 Nødvendige organisatoriske endringer
Regjeringen vil gjennomføre tre tiltak som bidrar
til tydeligere styring og ledelse av Forsvarets
utdanningssystem. Disse tiltakene er forutsetnin-
ger for å bidra til fremtidig kvalitativt god militær
utdanning og for å kunne redusere utdan-
ningskostnadene.
8.5.3.1 Etablere et helhetlig ansvar for
utdanningssystemet
Det første tiltaket er å etablere strategisk styring
av hele utdanningssystemet, både den nivådan-
nende utdanningen og den mer grenvise fag- og
funksjonsrettede utdanningen ved våpenskolene.
Denne styringsfunksjonen legges til Forsvarssta-
ben, som ivaretar forsvarssjefens helhetlige
ansvar for utdanning. Ansvaret innebærer styring
og kontroll av utdanningssystemet med utgangs-
punkt i rammer satt av Forsvarsdepartementet.
8.5.3.2 Fra seks høgskoler til én felles høyskole
Det andre tiltaket innebærer en endring av
dagens styrings- og organisasjonsmodell innenfor
nivådannende utdanning. Regjeringen vil opprette
én felles høyskole i Forsvaret ved å organisatorisk
slå sammen dagens seks akkrediterte høyskoler
(Krigsskolen, Sjøkrigsskolen, Luftkrigsskolen,
Forsvarets ingeniørhøgskole, Forsvaret etterret-
ningshøgskole og Forsvarets høgskole). Dagens
lokalisering videreføres og de enkelte skolene
beholder sine navn, og skal fortsatt ha egne skole-
sjefer. Den nye felles høyskolen vil få ansvaret for
all nivådannende utdanning for både offiserer og
spesialister, samt annen akkreditert fagutdanning.
Befalsskolene samles også organisatorisk under
den nye høyskolen for å utnytte synergier mellom
befals- og offisersutdanningen, og sikre bedre
utnyttelse av lærekrefter på tvers av utdannings-
nivåene. Høyskolen vil være ansvarlig for å levere
nivådannende utdanning basert på føringer, opp-
drag og ressurser gitt av Forsvarsstaben.
Det opprettes et styre for den nye høyskolen
som vil være skolens øverste faglige organ og
erstatte en rekke koordinerende råd for nivådan-
nende utdanning som i dag ledes av Forsvarets
høgskole. Styringslinjer og budsjettmidler flyttes
fra forsvarsgrenene og andre driftsenheter i For-
svaret til den omorganiserte høyskolen. Det er en
forutsetning at sjefene for forsvarsgrenene og
andre sentrale driftsenheter, sikres reell faglig
innflytelse på nivådannende utdanning og akkre-
ditert fagutdanning ved representasjon i styret for
den nye høyskolen. Prinsippene i hovedmodellen
for statlige universiteter og høyskoler skal anven-
des. Ved sammenslåingen av høyskolene skal fag-
lige og administrative ressurser, som tilhører de
seks høyskolene, ses i sammenheng for å sikre
mer kostnadseffektiv drift og skape bedre forut-
setninger for kvalitet i utdanningen ved organise-
ringen av den nye høyskolen. Den nye felles høy-
skolen skal følge universitets- og høyskoleloven
slik en akkreditering krever.
8.5.3.3 Fremtidig styring og ledelse av fag- og
funksjonsrettet utdanning
Det tredje tiltaket er å skape forutsetninger for
fremtidig styring og ledelse av fag- og funksjons-
rettet utdanning som blir hovedtyngden i utdan-
ningssystemet etter implementeringen av mili-
tærordningen. Regjeringen vil derfor organisato-
risk slå sammen våpenskolene til ett skolemiljø i
hver forsvarsgren/driftsenhet med én ansvarlig
sjef for forsvarsgrenens/driftsenhetens kompe-
tanseproduksjon.
8.5.4 Kvalitetshevende og kostnads-
reduserende tiltak
Hvordan studier er bygget opp, andelen fellesfag,
graden av sivilt samarbeid og graden av vektleg-
ging av egenstudier i utdanningsløpene, har mye
å si for kvaliteten på og kostnadene ved utdannin-
gen. Forsvaret skal redusere sine utdanningskost-
nader ved å endre måten utdanning leveres på.
Endringene vil gjøre seg gjeldene på alle utdan-
ningsnivåer.
8.5.4.1 Mer felles, behovsprøvd og harmonisert
utdanning
En større andel av utdanningene skal gjøres felles
på tvers av forsvarsgrener og fagmiljøer. Dette
gjelder særlig de militære fellesfagene ved både
2015–2016 Prop. 151 S 97
Kampkraft og bærekraft
befals- og offisersutdanningene. Dette vil bidra til
felles profesjonsidentitet tidligere i karrieren og
reduserte utdanningskostnader. Antall skoler som
leverer grunnleggende befalsutdanning (GBU)
reduseres fra seks til tre.
Heimevernets befalsskole i Porsanger legges
ned, og Forsvarets ingeniørhøgskole og Forsva-
rets etterretningshøgskole skal ikke lenger levere
befalsutdanning. Behovet for befalsutdanning
dekkes av befalsskolene i Hæren, Sjøforsvaret og
Luftforsvaret, med et langsiktig mål om en felles
leverandør av de militære fellesfagene. Mili-
tærordningen åpner for at en spesialist ikke nød-
vendigvis trenger befalsutdanning.
Den grunnleggende offisersutdanningen
(GOU) trenger et bredt rekrutteringsgrunnlag.
Hovedveien inn til offisersutdanningen skal være
direkte fra videregående skole. Denne modellen
innebærer at nødvendig befalsutdanning inklude-
res i offisersutdanningen. Som et viktig supple-
ment, anbefales økt rekruttering av dem med full-
ført sivil bachelor for å tiltrekke generell akade-
misk kompetanse, redusere utdanningens lengde
og dermed redusere utdanningskostnadene.
Videre skal lengden på en gjennomgående
offisersutdanning bli treårig, mot dagens fireårige
modell. Nødvendig fagutdanning skal, så langt det
er mulig, tas innenfor denne rammen.
Det er i dag ulik praksis for lønn under offi-
sersutdanningen. Elevene på Krigsskolen, Sjø-
krigsskolen og Luftkrigsskolen er tilsatt som
kadetter med full lønn under utdanning, mens stu-
dentene ved Forsvarets ingeniørhøgskole (FIH)
og Forsvarets etterretningshøgskole (FEH) kom-
penseres som korporaler med fri kost og losji. FIH
og FEH har tradisjonelt rekruttert godt. Til sam-
menligning gir ikke bachelorutdanningen på Poli-
tihøgskolen lønn under utdanning. Lønn under
offisersutdanningen endres fra om lag 300 000
kroner til 1G per år, pluss fri kost og losji. Plikttje-
neste og beordringsplikt opprettholdes. Dette vil
harmonisere vilkårene mellom Forsvarets egne
akkrediterte utdanninger, samtidig som det er en
ytterligere harmonisering mot sivil sektor. Videre
legges det opp til at de som tar offisersutdanning
som hovedregel lønnes likt under studiet, uavhen-
gig av tidligere tilsettingsforhold.
Som en moderne kompetanseorganisasjon, har
Forsvaret behov for personell med utdanning på
mastergradsnivå. Utdanning på mastergradsnivå
skal være behovsprøvd og krav til denne kompe-
tansen skal gjenspeiles i stillingsbeskrivelser og
stillingsutlysninger for de stillinger der dette er
relevant.
Forsvarets eget utdanningssystem skal frem-
deles levere mastergrad i militære studier knyttet
opp mot Forsvarets kjernevirksomhet. Gjennom-
snittsalderen for gjennomføring av mastergradut-
danning skal reduseres.
Gjennomsnittlig forholdstall ved Forsvarets
høyskoler er om lag tre studenter pr. faglig ansatt.
Dette er lavt sammenlignet med sivile høyskoler.
For å effektivisere høyskolene, og i større grad
harmonisere militær utdanning med sammenlign-
bare sivile profesjonsstudier, skal antall faglig
ansatte reduseres slik at forholdstallet øker.
8.5.4.2 Mer samling av funksjoner
Regjeringen tilrår en samling av forvaltningen av
eksternt kjøpte kurs og Forsvarets interne
kursportefølje. Forsvaret benytter mange leveran-
dører, både sivile og militære, og må i langt større
grad utnytte stordriftsfordeler ved samarbeid på
tvers. Forvaltningen av midler til etter- og videre-
utdanning sentraliseres. Mer målrettet og behovs-
prøvd bruk av midlene er et viktig element i den
helhetlig reformeringen av utdanningssystemet.
Forsvarets kompetanse- og utdanningssenter
(FOKUS) tilbyr veiledning, kurs og yrkesrettet
opplæring og utdanning til de som avtjener første-
gangstjeneste. Regjeringen mener det er et viktig
kompenserende tiltak til de deler av årskullene
som gjennomfører førstegangstjenesten, men til-
budet kan spisses til mer målrettet etter- og vide-
reutdanning, og basere seg mer på at soldatene på
eget initiativ finner relevante kurstilbud ved sivile
utdanningssteder som Forsvaret støtter økono-
misk. Nettbaserte løsninger gir brukerne mulig-
heter til å velge blant et bredere tilfang av studier
og kurs som er bedre tilpasset den enkeltes
behov. Tjenesten omorganiseres og samles orga-
nisatorisk under Forsvarets personell- og verne-
pliktssenter (FPVS) i Harstad. De 13 lokale konto-
rene avvikles. Disse er alle samlokalisert med
annen militær virksomhet.
8.5.5 Økonomiske konsekvenser
Summen av de foreslåtte endringene av Forsva-
rets utdanningssystem er beregnet å gi et samlet
ressursfrigjøringspotensial ved utgangen av kom-
mende periode på om lag 530 mill. kroner årlig.
Hovedtyngden av endringene anbefales gjennom-
ført i 2018 og 2019.
98 Prop. 151 S 2015–2016
Kampkraft og bærekraft
8.6 Reservepersonell
Forsvarets styrkestruktur er ikke fullt oppsatt i
det daglige. Avdelinger og enheter i Hæren, Sjø-
forsvaret og Luftforsvaret, samt fellesavdelinger,
er i varierende grad avhengige av ferdig utdannet
og øvet vernepliktig reservepersonell i tilfelle styr-
keoppbygging for å løse spesielt de mest kre-
vende av Forsvarets oppdrag. Også høyt priori-
terte avdelinger som Telemark bataljon og spe-
sialstyrkene, Luftforsvarets og Sjøforsvarets baser
er i varierende grad avhengig av et slikt reserve-
tillegg for å kunne nå full operativ evne. Til dels vil
reserven fylle stillinger som i det daglige ikke er
bemannet, til dels må reserven kunne erstatte ver-
nepliktige i førstegangstjeneste der disse enda
ikke er kommet til et nivå i utdanningen der de
kan benyttes for løsning av alle oppdrag.
Allierte land det er naturlig å sammenligne seg
med i tillegg til land som Sverige og Finland, har
en todelt styrkestruktur bestående av en stående
styrkekomponent og en reservekomponent. Dette
gjelder både for land med vervede militære styr-
ker og for land som benytter verneplikt. En reser-
vekomponent sikrer operativ evne for de mest
omfattende, men minst sannsynlige utfordrin-
gene. Reserven bidrar også til økt utholdenhet,
for eksempel i langvarig internasjonal innsats,
uten at det påløper store driftskostnader når reser-
venes operative evne ikke er påkrevet.
8.6.1 Vernepliktig reserve
Behovet for skjerpet beredskap stiller krav til For-
svarets evne til hurtig og samtidig styrkeoppbyg-
ging. Som ledd i dette vil det som tidligere var
Forsvarssjefens styrkebrønn av vernepliktige
mannskaper, erstattes av identifiserte og trenede
vernepliktige reserver i alle forsvarsgrener.
Reservens hensikt er å sikre at alle enheter i For-
svaret kan bemannes på en forutsigbar måte med
tilstrekkelig trenet og samøvet personell innenfor
de angitte klartidene. Reserven skal trenes og
øves jevnlig i tråd med Forsvarets behov, og vil
rekrutteres fra det personellet og den kompetan-
sen som fremskaffes gjennom førstegangstje-
nesten. Reserven vil i hovedsak bygge på verne-
plikt, men motivasjon og frivillighet skal også
vektlegges ved rekruttering av personell etter
avsluttet førstegangstjeneste.
I tråd med Forsvarets behov vil en begrenset
andel av reserven også være frivillig, i likhet med
konseptet for Heimevernets innsatsstyrker. En
slik frivillig reserve vil kunne fylle stillinger der
det stilles spesielle krav, eksempelvis til trenings-
og øvingsnivå. En frivillig reserve vil også kunne
bidra til økt utholdenhet blant annet ved interna-
sjonal innsats, beredskap for NATO eller EUs stå-
ende styrker.
Heimevernets områdestruktur vil også i frem-
tiden være bemannet med tjenestepliktig perso-
nell. Ved avviklingen av Forsvarssjefens styrke-
brønn vil disponeringen til Heimevernet skje
direkte etter avsluttet førstegangstjeneste, uten
mellomliggende disponering i styrkebrønnen.
Dette vil gi Heimevernet tilgang på personell med
mer oppdatert militær kompetanse. Operativ nyt-
tetid i Heimevernet vil også kunne bedres, i de til-
felle det er behov for dette. Heimevernets innsats-
styrker vil fremdeles være basert på frivillighet.
8.6.2 Reservister med sivil spesialist-
kompetanse
Forsvarets behov for kompetanse er mangfoldig,
og spesialistkompetanse kan både være vanskelig
tilgjengelig og kostbart å anskaffe. Blant personel-
let som gjennomfører førstegangstjeneste, befals-
skole eller krigsskole finnes det mange som etter
avsluttet tjeneste tar sivil utdanning eller på annen
måte opparbeider seg sivil kompetanse som For-
svaret kan ha behov for. Forsvaret bør i større
grad enn i dag kunne trekke på personellets sivile
kompetanse og villighet til å bruke denne i For-
svaret.
8.6.2.1 Forvaltning av reservistpersonell
Forsvarets nye personellforvaltningssystem vil
gjøre Forsvaret bedre i stand til å holde oversikt
over kompetansen til disponibelt personell. Reser-
vister med relevant kompetanse bør i større grad
benyttes for å dekke tidsavgrensede behov i For-
svaret, der behovet går ut over det Forsvaret kan
pålegge gjennom verneplikt etter gjeldende lov og
regelverk. Denne typen tjeneste må derfor base-
res på frivillighet. Bruk av reservister skal ikke
dekke permanente kompetansebehov.
Forsvaret har et tidsavgrenset behov for spesi-
alistkompetanse i enkelte stillinger. Denne kom-
petansen dekkes av enten fast ansatte eller innleid
personell, noe som i mange tilfeller er svært kost-
bart. Et midlertidig behov kan oppstå eksempel-
vis i forbindelse med øvelser, helseundersøkelser
av et større antall personer ved innrykk, sertifise-
ring og kontroll av utstyr, eller oppgaver knyttet til
internasjonale operasjoner.
Ved å åpne for en mer aktiv bruk av reservis-
ter på bakgrunn av deres sivile kompetanse, kan
reservister bekle stillinger og funksjoner der For-
2015–2016 Prop. 151 S 99
Kampkraft og bærekraft
svaret har midlertidige og tidsavgrensede kompe-
tansebehov. Behovet for denne typen reservister
er anslått til om lag 100 personer, men ordningen
vil ha et potensial for utvidelse.
Forsvaret bør legge til rette for at frivillige
sivile med særskilt kompetanse kan få nødvendig
militær opplæring, slik at de kan inngå midler-
tidige og tidsavgrensede kontrakter med Forsva-
ret for å bekle spesifikke funksjoner. En risiko- og
kostnadsvurdering skal ligge til grunn for hvilke
grupper en slik ordning bør omfatte, og forholdet
til hovedarbeidsgiver må avklares før slike avtaler
inngås.
Reservistene i Forsvaret kan fremover utgjøre
en personellmessig forsterkning av Forsvarets
avdelinger og enheter i fredstid, såvel som i
beredskapssituasjoner og operasjoner. Et slikt
konsept har et potensiale for både å kutte kost-
bare avtaler, og frigjøre årsverk der kompetanse-
behovet kan dekkes av reservister. Anvendelsen
av reservister må baseres på en grundig vurde-
ring av kompetansekravene i den enkelte stilling
og Forsvarets behov. Regjeringen vil komme til-
bake med et forslag til lovgrunnlag for reservister.
8.7 Omstillingskonsekvenser
Det er behov for en omstilling av Forsvarets per-
sonellstruktur for å frigjøre stillinger og ressurser
til styrking av operativ virksomhet, og for å tilsette
ny og relevant kompetanse. Omstillingen vil inne-
bære færre stillinger i stab- og støttestrukturen og
flere i operativ virksomhet.
Som en del av omstillingsprosessen vil det
også være behov for å redusere antall stillinger i
Forsvaret. Nedbemanningen vil omfatte både
sivilt og militært ansatte. Det er en målsetning for
regjeringen at overskuddskompetanse skal gjen-
brukes i Forsvaret så langt det er mulig, ved å
konvertere stillinger fra stabs- og støttestillinger
til høyere prioritert virksomhet. Samtidig vil det
være avgjørende med strategisk kompetanse-
styring i omstillingsprosessen, slik at Forsvaret
evner å beholde den kompetansen som er nødven-
dig for fremtiden. Det vil også iverksettes tiltak for
å gi plass til nødvendig ny kompetanse.
Regjeringen vil legge opp til en nedbeman-
ningsprosess som ivaretar den enkelte ansatte og
Forsvarets behov. Prosessen vil bli krevende i en
tid der arbeidsmarkedet i flere regioner og bran-
sjer er anstrengt. Det vil derfor legges vekt på å
understøtte omstillingen med ordninger som skal
hjelpe overtallige i Forsvaret over i annen virk-
somhet, slik at de kan fortsette sin karriere uten-
for sektoren. Målet er at overtallige går over i
annet lønnet arbeid.
Erfaring fra tidligere viser at raske omstillings-
prosesser har større effekt enn prosesser som
trekker ut over en lengre tidsperiode. Samtidig vil
effektive og kraftfulle virkemidler ofte være mer
kostnadskrevende og frigjøre langt færre ressur-
ser. Regjeringen ønsker derfor å balansere omstil-
lingstakt og virkemiddelbruk mot behovet for fri-
gjøring av økonomiske midler til operativ virk-
somhet og rask oppbygging av ny og mer relevant
militær kompetanse. Å basere omstillingen kun på
naturlig avgang er ikke et alternativ, da dette vil
innebære en gjennomføringsperiode på 10–15 år.
Å innføre inntaksstopp eller stillingsstopp vil hin-
dre en påkrevet utvikling av personellstrukturen
og kompetansebeholdningen, og er derfor ikke et
hensiktsmessig virkemiddel for å oppnå en balan-
sert personellstruktur med riktig kompetanse.
8.8 Veteraner
Regjeringen står samlet bak anerkjennelse og iva-
retakelse av personell og deres familier før, under
og etter tjeneste i militære operasjoner på vegne
av Norge i inn- og utland. Det er et mål å styrke
samhandlingen med sivil sektor, spesielt på kom-
munalt nivå. Regjeringens politikk omfatter perso-
nell fra utenriks-, justis- og forsvarssektoren som
har deltatt eller deltar i fredsbevarende, fredsopp-
rettende eller statsbyggende innsats i andre land.
Regjeringens politikk skal kontinuerlig videreutvi-
kles i tråd med endrede behov. Arbeidet med
regjeringens oppfølgingsplan og implementering
av tiltakene er kommet langt. I 2017 skal oppføl-
gingsplanen evalueres. Resultatet av evalueringen
vil sammen med annen kunnskap og erfaring
danne grunnlag for regjeringens videre arbeid
innenfor veteranområdet.
Forsvaret skal også bistå samfunnet med infor-
masjon og kompetanse. Forsvaret vil, med bak-
grunn i evaluering av oppfølgingsplanen og ny
kunnskap, fremdeles ha en sentral rolle i å bidra
til videre utvikling av ivaretakelsen av personell i
internasjonale operasjoner. Oppfølgingen av vete-
ranområdet i forsvarssektoren vil være en naturlig
og integrert del av personell- og kompetansefor-
valtningen.
Personell som har gjennomført internasjonal
tjeneste og som har avsluttet arbeidsforholdet til
Forsvaret, skal kunne ta kontakt med Forsvaret
for veiledning og bistand. Veteranorganisasjonene
gjør et viktig arbeid i ivaretakelsen av våre vetera-
ner og vil fremdeles stå sentralt i utformingen og
100 Prop. 151 S 2015–2016
Kampkraft og bærekraft
oppfølgingen av veteranområdet. Sektorovergri-
pende samarbeid og aktiv involvering av kommu-
nene, vil være de viktigste satsingsområdene for
regjeringen i kommende langtidsperiode.
8.9 Likestilling og mangfold
Likestilling i forsvarssektoren bygger på prinsip-
pet om likeverd: Like rettigheter og muligheter og
viktigheten av å rekruttere kompetansen til både
kvinner og menn, og fra et bredt mangfold. Det vil
sikre Forsvaret tilgang til de best egnede kandida-
tene og samtidig kunne styrke legitimiteten i sek-
toren.
Kvinneandelen blant militært ansatte er frem-
deles lav. Det er derfor en prioritert målsetning å
få flere kvinner i førstegangstjenesten og i den
militære profesjonen. Det skal arbeides aktivt
med å rekruttere flere kvinner til det nye spesia-
listkorpset og til operative stillinger. Dette er også
i tråd med regjeringens handlingsplan for kvinner,
fred og sikkerhet 2015–2018, og med omstillingen
i Forsvaret, som skal føre til flere ansatte i opera-
tive stillinger, og færre i forvaltningen.
Arbeidet med å motvirke mobbing og trakas-
sering fortsetter, både blant de vernepliktige og
de ansatte, gjennom arbeid med lederkompetanse
og organisasjonskultur, forskning og undersøkel-
ser. Forskning har pekt på tilfeller av skjult eller
ubevisst diskriminering gjennom seleksjonen.
Forsvaret må ha et bevisst forhold til hvilke krite-
rier de lar veie tyngst, og hvorvidt de velger ulike
individer, for å skape en best mulig kompetanse-
sammensetting. Forsvaret har introdusert mer dif-
ferensierte fysiske seleksjonskrav der det er den
aktuelle tjenesten som avgjør de fysiske kravene.
Dette vil kunne føre til at mangfold og ulike typer
kompetanse tillegges økt vekt.
Mer mangfold kan gi Forsvaret økt operativ
effekt blant annet i form av økt spesialistkompe-
tanse og kompetanse innenfor kultur, samfunn og
språk i operasjonsområder.
Forsvarssektoren har behov for personer med
ulik bakgrunn og kompetanse for å løse et bredt
spekter av oppgaver og ønsker derfor å rekruttere
de best egnede og mest motiverte kvinner og
menn fra hele befolkningen. Samtidig vil sikker-
hetsmessige hensyn i enkelte tilfeller være en
utfordring for målsetningen om mangfold i For-
svaret. Blant annet kan dette gjelde sikkerhetskla-
rering av personell med familiebakgrunn fra utlan-
det. Sikkerhetsloven regulerer avgjørelser om sik-
kerhetsklarering og sikrer alle en individuell
behandling. Loven ivaretar også den enkeltes
rettsikkerhet uansett etnisk eller kulturell bak-
grunn.
8.10 Holdninger, etikk og ledelse
Holdninger, etikk og ledelse (HEL) har vært en
del av det strategiske arbeidet i forsvarssektoren
siden 2006. Systematisk og kontinuerlig arbeid
med HEL er en grunnleggende forutsetning for
en moderne kompetanseorganisasjon. HEL-arbei-
det videreføres i alle deler av sektoren.
For å ivareta sitt samfunnsansvar må forsvars-
sektoren løse sine oppgaver og forvalte sine res-
surser på en måte som skaper tillit, støtte og legiti-
mitet i befolkningen. Dette forutsetter at sektoren
gjenspeiler samfunnets normer, verdier og praksi-
ser, og etterlever disse.
HEL-arbeidet skal forankres både sentralt og
lokalt, og være integrert i den daglige virksomhe-
ten og virksomhetsstyringen i alle deler av organi-
sasjonen.
Ledere er rollemodeller og kulturbærere, og
skal bidra til at organisasjonen etterlever sekto-
rens og etatenes verdigrunnlag og etiske ret-
ningslinjer. De skal motivere og legge til rette for
mestring og samhold, og motvirke uønsket
adferd. Omstillingene som følger av denne lang-
tidsplanen krever ledere som mobiliserer til gjen-
nomføring og måloppnåelse. Innføringen av all-
menn verneplikt, implementeringen av mili-
tærordningen, samt endring og kompleksitet i
sektoren generelt, aktualiserer behovet for kom-
petanse innenfor kultur og mangfolds- og
endringsledelse.
8.11 Vurdering av Forsvarets særalders-
grense
Forsvarsdepartementet har som en oppfølging av
Meld. St. 14 (2012–2013), og regjeringens presi-
seringer i Prop. 111 LS (2014–2015), satt i gang
en vurdering av Forsvarets særaldersgrense på 60
år.
Hensikten med utredningen er å klarlegge
Forsvarets funksjonelle behov for en særalders-
grense, og vurdere alternative løsninger til
dagens særaldersgrense. Eventuelle endringer
må ivareta Forsvarets behov for et personellkorps
som er sammensatt for å kunne oppfylle operative
krav.
2015–2016 Prop. 151 S 101
Kampkraft og bærekraft
9 Andre forhold av betydning for utviklingen av
forsvarssektoren
9.1 Forskning og utvikling
Forsvarssektoren gjennomfører egen forskning
og utvikling (FoU) som et ledd i utvikling av mili-
tære kapabiliteter og operativ evne. FoU skal
bidra til kunnskaps- og kompetanseutvikling, og
være en del av underlaget for utforming av sikker-
hets- og forsvarspolitikk og en støtte til langtids-
planlegging. Forsvarssektorens FoU skal kom-
plettere sivil FoU, og være basis for flernasjonalt
samarbeid og bidrag til industriell og teknologisk
utvikling og innovasjon. FoU kan utgjøre et viktig
bidrag i forkant av, under og etter investeringer i
materiell og eiendom, bygg og anlegg.
9.1.1 Utvikling og ambisjonsnivå
Siden Prop. 73 S (2011–2012) har Forsvarsdepar-
tementet utviklet en strategi for FoU for forsvars-
sektoren (2013) og en FoU innretningsplan
(2014). Med utgangspunkt i FoU-strategien er det
implementert et system for prioritering og koordi-
nering av FoU-virksomheten. Det legges vekt på
effektiv styring og finansiering, bedret samarbeid
internt i sektoren, nasjonalt og internasjonalt,
samt sikring av kvalitet og nytteverdi av FoU i sek-
toren. Forskningen skal være uavhengig samtidig
som den skal være relevant. Styringssystemet gir
akademisk frihet. Samtidig sikres retning og rele-
vans blant annet gjennom at alle utøvere av FoU i
forsvarssektoren tar utgangspunkt i FoU-strate-
gien og FoU innretningsplan når de legger sine
respektive planer.
Muligheten for å hente ut relevant og nyttig
FoU for de kortsiktige behovene krever en lang-
siktig innretning innenfor de områdene som for-
ventes å være sentrale for Forsvarets utvikling.
Det tar tid å bygge opp gode forskningsmiljøer.
Ambisjonsnivået for FoU vil videreføres på dagens
nivå i perioden 2017–2020. Samtidig skal FoU-por-
teføljen videreutvikles for å tilrettelegge for en
effektiv utnyttelse av midlene som benyttes til
FoU. Forsvarsdepartementet vil tidlig i perioden
2017–2020 utarbeide en revidert innretningsplan
for FoU i forsvarssektoren med en tydeligere prio-
ritering av innhold og omfang av sektorens FoU.
FoU må ta utgangspunkt i utfordrings- og trus-
selbildet Norge står overfor, og forskningen må
være i forkant av utviklingen i det nye trusselbil-
det. Det må legges til grunn at potensielle mot-
standere kan ligge på et teknologisk nivå som til-
svarer eller ligger over vårt eget, og vil anvende
teknologi for å utfordre Norges nasjonale interes-
ser innenfor de mest sårbare områdene. Å finne
slike sårbarhetspunkter, og å foreslå mulige løs-
ninger for å dekke disse, vil bli en vesentlig opp-
gave for norsk forsvarsforskning i årene som kom-
mer.
9.1.2 Samarbeid og særegenheter
Samfunnsutviklingen medfører at tverrsektorielle
avhengigheter øker og blir mer komplekse, noe
som igjen vil endre samfunnets sårbarheter. For å
opprettholde forskning på områder som er sen-
trale også i et bredere samfunnsperspektiv, ikke
bare for Forsvaret, blir det derfor viktig at alle
ansvarlige sektorer prioriterer denne forskningen.
Regjeringens langtidsplan for forskning og høyere
utdanning 2015–2024 (Meld. St. 7 (2014–2015))
trekker opp feltene hav, klima, miljø og miljøvenn-
lig energi, fornyelse i offentlig sektor, muliggjø-
rende teknologier, et innovativt og omstillingsdyk-
tig næringsliv og utvikling av flere verdens-
ledende fagmiljøer som hovedprioriteringer.
Norge må være ledende i å kunne utnytte våre
særegne klimatiske forhold, og vår spesielle geo-
grafi og topografi til lands og over og under hav-
overflaten. Dette forutsetter at våpensystemer og
sensorer må være i stand til å operere under
norske forhold. Forskningsmiljøer må derfor ha
kompetanse til å utvikle og tilpasse forsvarsmate-
riell som møter disse særegne betingelsene.
9.1.3 Satsingsområder for FoU
Forsvaret skal utvikle seg videre mot et høytekno-
logisk forsvar, og sentrale FoU-områder vil være
102 Prop. 151 S 2015–2016
Kampkraft og bærekraft
informasjons- og nettverksteknologi, missiltekno-
logi, autonome og ubemannede systemer og for-
svar mot den samme nye teknologien.
Økt risiko for spionasje, sabotasje, terror og
andre alvorlige handlinger fra trusselaktører som
benytter mer avanserte metoder enn tidligere,
betyr at FoU innenfor nye trusler og forebyg-
gende sikkerhet må prioriteres. Det er et særlig
behov for å utvikle nye krav og anbefalinger
innenfor IKT-sikkerhet, herunder forskning
innenfor kryptografi, for å videreutvikle nasjonale
kryptoløsninger.
Forskning knyttet til sikring av eiendom, bygg
og anlegg, forurensning fra skyte- og øvingsfelt og
støy fra militær aktivitet vil fremdeles tilligge For-
svarsbygg. Særlig forskning på CBRNE-midler
(kjemiske, biologiske, radiologiske, nukleære og
eksplosive midler) og miljø må koordineres mel-
lom Forsvarsbygg og FFI for å unngå duplisering
og få god effekt og nytte for sektoren.
Forskningen innenfor sikkerhets- og for-
svarspolitikk må fange opp utfordringer for Norge
og bidra til et godt beslutningsunderlag for poli-
tikkutformingen på dette området. Det vil derfor
fremdeles være viktig med forskning på forholdet
til Russland og forhold som påvirker Norge,
NATO, forholdet til våre alliansepartnere og til
våre nordiske naboland, Arktis og nordområdene.
Områder det forskes lite på, men som vil bli vik-
tige i fireårsperioden, er å nyttiggjøre seg erfarin-
ger fra Forsvarets operasjoner. I dette ligger
forskning på effekter av militærmakt i internasjo-
nale operasjoner, støtte til svake stater og bekjem-
pelse av terrorisme.
For å lykkes med omstillingen som langtids-
planen legger opp til, vil forskningsbasert kunn-
skap som gir god styringsinformasjon være avgjø-
rende. Utvikling innenfor personell- og kompetan-
seområdet skal være fakta- og kunnskapsbasert,
noe som forutsetter både forskning og tilgang på
kompetent analysekapasitet.
Dual-use, at teknologiforskning kan anvendes
både av sivile og militære aktører, skal vies opp-
merksomhet. I den sammenheng er det også vik-
tig å benytte de mulighetene som kommer i det
europeiske forskningssamarbeidet. Sektoren vil
følge opp de muligheter for sivil-militære syner-
gier og militær nytteverdi som ligger i Horizon
2020, hvor fagområdene maritimt, cyber, sikker-
het og verdensrom samsvarer med aktuelle områ-
der som vurderes for sivilt-militært forsknings-
samarbeid nasjonalt og internasjonalt. EU vurde-
rer å igangsette et eget forsvarsforskningspro-
gram. Som del av det forberedende arbeidet er det
igangsatt et forsøksprogram (Preparatory Action),
hvor Norge som eneste tredjeland deltar.
9.1.4 Videre utvikling av romvirksomheten
Utnyttelse av verdensrommet kan gi kostnadsef-
fektive bidrag til å styrke Forsvarets operative
evne. Nasjonalt og internasjonalt samarbeid vil stå
sentralt i forsvarssektorens videre utnyttelse av
verdensrommet. Flerbruksløsninger og -tekno-
logi, småsatellitter og deltakelse i multilaterale
samarbeidskonstellasjoner skal utnyttes for å
sikre kosteffektive løsninger. En nasjonal tverr-
sektoriell, internasjonal og sivil-militær tilnær-
ming er også nødvendig for å ivareta samfunnets
og Forsvarets avhengigheter og sårbarheter i til-
knytning til romvirksomheten. Regjeringen vil
derfor vektlegge og styrke den helhetlige nasjo-
nale tilnærmingen gjennom en nasjonal romvirk-
somhetsstrategi. Forsvarssektorens bidrag til
romstrategien vil bygge på sektorens egen
forskning, kompetanse og kapasitet som utvikles i
tett samarbeid med øvrige forvaltnings- og fagmil-
jøer som Norsk romsenter, norsk romindustri og
internasjonale samarbeidspartnere.
Forsvarssektorens aktivitet innenfor romvirk-
somhet har vært spredt og uten klare ansvars-
linjer. Regjeringen anbefaler derfor en nøktern økt
satsing koplet med en optimalisering av dagens
ressursbruk og tydeliggjøring av roller og ansvar.
Forsvarsdepartementet vil i forlengelsen av
strategiarbeidet gjennomføre nødvendige tiltak
for å sikre en helhetlig tilnærming og utnyttelse
av romvirksomheten til beste for forsvarssekto-
ren, herunder etablere et program for å imple-
mentere forsvarssektorens ambisjoner og planer
for strukturutvikling og investeringer i romvirk-
somhet.
9.1.5 Effektivisering innenfor FoU-området
I tråd med målsetningene for øvrig virksomhet,
skal FoU-utøvere effektivisere ledelse, stab og
administrasjon i løpet av fireårsperioden. Departe-
mentet vil effektivisere forsvarssektorens innova-
sjons- og eksperimenteringsordning (I&E-ordnin-
gen). I dag forvalter Cyberforsvaret I&E-ordnin-
gen for sektoren, og Norwegian Battle Lab & Expe-
rimentation (NOBLE) er ansvarlig for gjennomfø-
ring av 20–30 prosent av de årlige I&E-
aktivitetene. Oppdraget om å forvalte I&E-ordnin-
gen vil overføres til FFI, for å ivareta de synergier
som finnes i grensesnittet mellom forskning,
utvikling, eksperimentering og innovasjon.
NOBLE legges ned. Dette gir en forenkling av for-
2015–2016 Prop. 151 S 103
Kampkraft og bærekraft
valtning og er en effektiv løsning, samtidig som
det sørger for et nært samarbeid mellom bruker
og FFI.
FoU videreføres på dagens nivå på i overkant
av 1 mrd. kroner per år. Samtidig vektlegges å
videreutvikle en målrettet og bedre prioritert
FoU-portefølje, for å sikre en mer effektiv utnyt-
telse av hver krone som benyttes til FoU. I tillegg
skal det stilles effektiviseringskrav til FoU-utøvere
i alle etater, herunder et krav til FFI om reduksjon
av ledelse, stab og administrasjon i løpet av perio-
den. Det skal foretas en gjennomgang av forsvars-
og sikkerhetspolitisk forskning, samt den videre
utviklingen av Institutt for forsvarsstudier. Dette
må også ses i sammenheng med omstillingen av
utdanningsinstitusjonene i Forsvaret.
9.2 Informasjons- og kommunika-
sjonsteknologi (IKT)
Det skal satses videre på IKT i forsvarssektoren
for å tilrettelegge for at Forsvaret skal kunne løse
sine viktigste oppgaver, og for å bidra til god
utnyttelse av sektorens ressurser. Anvendelse av
IKT er en forutsetning for å etablere situasjonsfor-
ståelse, lede militære styrker og bruke moderne
våpen. IKT skal benyttes som et virkemiddel for
bedret samhandling i Forsvarets operasjoner og
for å effektivisere styrkeproduksjon og forvalt-
ning i forsvarssektoren.
Den teknologiske utviklingen innebærer at
IKT-utstyr blir mindre, rimeligere, mer bruker-
vennlig og får høyere ytelse. Utviklingen gir
mulighet for lagring, prosessering, analyse og
deling av stadig økende mengde data i tilnærmet
sanntid. IKT-tjenester blir samtidig mer fleksible
og robuste ved at de gjøres mindre avhengige av
den fysiske infrastrukturen. Samtidig innebærer
kompleksiteten økte kostnader, og sivil bruk er i
større grad enn før drivende i utviklingen innenfor
IKT. Andre land og aktører vil derfor ha tilgang til,
og bruke mye av, den samme teknologien som
Norge har.
Militært tilpasset og anvendt IKT omtales som
Forsvarets informasjonsinfrastruktur (INI).
Moderne krisehåndtering og krigføring kjenne-
tegnes av korte tidslinjer, komplekse situasjons-
bilder og stort informasjonsbehov. For å forbedre
Forsvarets evne til å føre høyintensiv strid og
håndtere kriser, må evnen til å fatte og iverksette
rettidige beslutninger styrkes. Bedre situasjons-
forståelse kan oppnås ved at data fra mange kilder
sammenstilles i økende grad og gjøres tilgjengelig
for brukere på ulike nivåer. Sensorer, våpen og
plattformer knyttes sammen, uavhengig av for-
svarsgren og våpenart, for å bidra til økt operativ
evne. Evnen til å understøtte gjennomgående
informasjonsutveksling fra stridsteknisk til strate-
gisk nivå styrkes gjennom standardisering av kjer-
netjenester og fleksible løsninger for sikring og
utveksling av informasjon.
INI skal dimensjoneres for et økt informa-
sjonsvolum. Automatiserte beslutningsstøtteverk-
tøy for sammenstilling og analyse av informasjon
fra flere kilder skal utnyttes i større grad. For å
etablere tilgang til INI i områder med behov for
bedre kapasitet, spesielt i nordområdene, vil det
brukes en kombinasjon av stasjonære, deployer-
bare og mobile systemer. Det vil også være aktu-
elt med økt bruk av eleverte plattformer som
bemannede og ubemannede luftplattformer og
satellitter.
Allierte operasjoner i Norge og norsk delta-
kelse i NATO-operasjoner i utlandet avhenger av
at INI kan samvirke med alliansens IKT-systemer.
En økt satsing på IKT som understøtter koordine-
ring og operativ samhandling med NATO vil der-
for vektlegges, herunder mer robuste kommuni-
kasjonskanaler. En slik bedring i evnen til sam-
handling både innad i egen organisasjon, og også
med NATO, vil ha stor betydning for den opera-
tive evnen.
Koordinering innenfor totalforsvaret og tverrs-
ektoriell krisehåndtering forutsetter at relevante
aktører kan kommunisere gjennom kompatible
kommunikasjonskanaler. Forsvarssektoren vil
derfor vurdere også slike samhandlingsbehov når
sektorens IKT videreutvikles. På sikt kan bedre
samvirkende IKT-systemer redusere antall
systemer som er nødvendig for å understøtte total-
forsvaret.
For å skjerme informasjon og for å kunne
utnytte INI effektivt i fred, krise og væpnet kon-
flikt, må denne beskyttes mot angrep, utnyttelse
fra en motpart og brudd ved utilsiktede hendelser.
INI må derfor være resilient. Det vil si at den må
ha en iboende evne til å tilpasse informasjonsfly-
ten til endrede forutsetninger, både under og etter
ekstraordinære påkjenninger, også når hendel-
sene oppstår uforutsett. En slik tilpasningsevne
innbefatter redundans og evne til regenerering av
IKT-infrastruktur ved uønskede hendelser. For
videre å styrke IKT-sikkerheten vil nasjonale
systemer for kryptering videreutvikles.
I denne fireårsperioden vil det legges spesielt
vekt på utvikling av IKT som understøtter for-
svarssektorens samhandling med NATO og sam-
arbeidspartnere. Videre skal anvendelsen av felles
IKT-systemer i sektoren økes for å sikre bedre
104 Prop. 151 S 2015–2016
Kampkraft og bærekraft
samhandling og utnyttelse av de samlede ressur-
sene. INI skal utvikles med større kapasitet og
bedre dekningsgrad, spesielt for mobile enheter.
Datasenterløsninger og drifts- og overvåkings-
verktøy for INI vil etableres for styrket resiliens
og IKT-sikkerhet.
Regjeringen vil videreutvikle samarbeidet mel-
lom Forsvaret og politiet innenfor IKT-området
for å understøtte samhandlingen innenfor totalfor-
svaret og bidra til effektiv utnyttelse av de sam-
lede IKT-ressursene.
Satsingen på IKT innebærer at kostnadene
knyttet til IKT totalt sett vil øke i den neste fireår-
sperioden. Harmonisering av IKT-porteføljen i for-
svarsektoren, standardisering og økt bruk av IKT
utviklet for sivile formål også for militære formål,
skal være bidrag til finansieringen av satsingen på
IKT.
9.3 Forebyggende sikkerhet
Rammebetingelsene for norsk sikkerhet er endret
siden forrige langtidsplan for forsvarssektoren ble
utarbeidet. Dette har også ført til økt sannsynlig-
het for at forsvarssektoren blir utsatt for spionasje,
sabotasje og terrorhandlinger. Slike hendelser
kan det være vanskelig å forutse, og de kan ha
alvorlige konsekvenser for vår eller våre alliertes
sikkerhet. Norge blir også påvirket av andre
utviklingstrekk, som digitalisering og globalise-
ring. Samlet sett stiller dette store krav til den
forebyggende sikkerheten i forsvarssektoren, og
fordrer en systematisk og langsiktig tilnærming til
arbeidet med å forbedre sikkerhetstilstanden i
sektoren.
9.3.1 Målsetninger for forebyggende
sikkerhet
Hensikten med forebyggende sikkerhet i forsvars-
sektoren er å motvirke trusler mot sektorens ver-
dier og beskytte disse mot spionasje, sabotasje og
terrorhandlinger. Dette gjøres gjennom forebyg-
gende sikkerhetstiltak, avdekking og håndtering
av sikkerhetstruende hendelser. Den forebyg-
gende sikkerhetstjenesten i forsvarssektoren skal
støtte opp under de sikkerhets- og forsvarspoli-
tiske prioriteringene og bidra til å øke Forsvarets
operative evne.
Digitalisering og teknologisk utvikling skaper
en rekke muligheter for forsvarssektoren, men
øker samtidig sårbarheten for digitale trusler. Det
er avgjørende å sikre at informasjonen er korrekt,
at den er tilgjengelig, og at uvedkommende ikke
har tilgang til den. I tillegg er det vesentlig å ha
sporbarhet ved brudd på et av disse tre prinsip-
pene.
Det er vesentlig at objekter som skal beskyttes
mot spionasje, terror og sabotasje blir identifisert
og beskyttet i samsvar med gjeldende bestemmel-
ser. Skjermingsverdige objekter skal fortløpende
identifiseres og sikres i henhold til kravene som
er nedfelt i sikkerhetsloven med forskrifter.
Etatene i forsvarssektoren skal ha gode ruti-
ner for autorisasjon av personell, og klarerings- og
autorisasjonsarbeidet skal holde et høyt faglig
nivå. Klareringsmyndighetene i sektoren skal pri-
oritere tilfredsstillende saksbehandlingstid for
klareringssaker.
Sikkerhetskultur er summen av de ansattes
kunnskap, motivasjon, holdninger og adferd. God
sikkerhetskultur er, sammen med teknologiske
og organisatoriske sikkerhetstiltak, en forutset-
ning for effektiv forebygging av risiko og håndte-
ring av sikkerhetstruende hendelser. I forsvars-
sektoren skal sikkerhetskulturen være god.
9.3.2 Informasjons- og kommunikasjons-
sikkerhet
IKT er av grunnleggende betydning for at for-
svarssektoren skal kunne løse sine oppgaver i
militære operasjoner og i daglig virksomhet. Sam-
tidig er digitale angrep en betydelig og økende
trussel mot norske myndigheter og virksomheter.
For forsvarssektoren er trusselen i fredstid
særlig knyttet til fremmed etterretningsvirksom-
het. Fremmede stater, grupper og personer kan
søke kunnskap om forhold i Norge som kan bru-
kes politisk, økonomisk eller militært. Den tekno-
logiske utviklingen gjør forsvarssektoren sårbar
for digital spionasje og forsterker behovet for
beskyttelse av skjermingsverdig informasjon.
Digitale angrep har blitt en integrert del av
militære operasjoner. Slike operasjoner kan også
rettes mot Norge. Forsvarssektoren må være for-
beredt på å bli utsatt for digitale angrep i krise og
væpnet konflikt. Sårbarheter i IKT-infrastruktur
kan få negative konsekvenser for sektorens evne
til å løse sine oppgaver, særlig i øvre del av kri-
sespekteret.
Et godt samarbeid mellom IKT-responsmiljøer
og de ulike driftsorganisasjonene i forsvarssekto-
ren er en forutsetning for å kunne forebygge,
avdekke og håndtere IKT-angrep. Det finnes ikke
ett felles IKT-responsmiljø for forsvarssektoren.
Det er potensial for å øke evnen til å håndtere
alvorlige IKT-angrep i forsvarssektoren gjennom å
etablere et slikt miljø. Etablering av ett felles IKT-
2015–2016 Prop. 151 S 105
Kampkraft og bærekraft
responsmiljø for forsvarssektoren, som skal fun-
gere som sektorens kontaktpunkt mot det tverr-
sektorielle, nasjonale IKT-responsmiljøet i NSM,
skal derfor utredes. Det vil som del av utrednin-
gen også vurderes hvilken rolle et slikt eventuelt
sektorresponsmiljø skal ha med hensyn til militær
informasjonsdeling med NATO.
Ulike og fragmenterte IKT-løsninger for ugra-
dert kommunikasjon mellom Forsvaret og
eksterne aktører kan være en sikkerhetsmessig
risiko. Fra et sikkerhetsperspektiv bør antallet
ugraderte nett og IKT-plattformer derfor reduse-
res og underlegges bedre kontroll. Samtidig må
Forsvarets behov for å kunne samvirke effektivt
med samarbeidspartnere ivaretas.
Det er viktig for forsvarssektoren at evnen til
kommunikasjon både internt i etatene og mellom
etatene og departementet opprettholdes, både i
daglig virke og gjennom hele krisespekteret. Sik-
ret offentlig nett (SON) er infrastruktur som ved
behov kan kobles fra internett, men likevel opp-
rettholde evnen til datakommunikasjon mellom
brukerne av nettverket. En slik frakopling kan
blant annet være aktuell dersom kritiske nasjo-
nale verdier rammes gjennom større IKT-angrep.
Det skal i fireårsperioden vurderes om og eventu-
elt hvordan forsvarssektoren skal bidra til videre-
utvikling av SON.
I øvre del av krisespekteret er evnen til å kom-
munisere med NATO særlig viktig. Å sikre slik
kommunikasjon skal derfor vektlegges i det fore-
byggende sikkerhetsarbeidet.
Som beskrevet i kapittel 4 om totalforsvaret, er
forsvarssektoren avhengig av sivil infrastruktur
og tjenesteproduksjon for å løse sine oppgaver.
Denne avhengigheten vil bli forsterket i en alvor-
lig krisesituasjon og i væpnet konflikt. Forsvaret
kartlegger derfor sitt behov for støtte fra det sivile
samfunnet. Det er også nødvendig å vurdere hvor-
vidt forsvarssektoren som helhet har ytterligere
avhengigheter til sivil infrastruktur og sivile tje-
nester. Slike avhengigheter kan også gjøre seg
gjeldende på tvers av landegrenser.
For å kunne utføre IKT-aktiviteter til støtte for
krisehåndtering og militære operasjoner, må virk-
somhetene i forsvarssektoren regelmessig trene
prosedyrer og tiltak, og gjennomføre øvelser. Som
del av dette skal det øves på bortfall av IKT-tjenes-
ter. Internasjonalt samarbeid, særlig med nære
allierte, skal vektlegges i slike øvelser, der dette
kan bidra til økt kompetanse og bedre utnyttelse
av ressursene.
9.3.3 Bruk av kryptering for å beskytte
informasjon
Kryptografiske løsninger er avgjørende for
beskyttelsen av sikkerhetsgradert informasjon og
kommunikasjon i forsvarssektoren. Dagens
anvendelse av kryptografiske løsninger tar
utgangspunkt i behovet for nasjonal kontroll med
kryptografiske løsninger som skal beskytte høyt
gradert informasjon. En rekke forutsetninger må
være på plass for å etablere sikre kryptoløsninger.
Forsvarssektoren skal bidra til en helhetlig nasjo-
nal tilnærming til nye kryptoløsninger.
9.3.4 Samarbeid om kompetanse
Etatene i forsvarssektoren er ansvarlige for å ha
personell med nødvendig kompetanse i henhold
til gjeldende krav og operative behov. I forsvars-
sektoren er det et økende behov for personell
med utdanning innenfor både IKT og IKT-sikker-
het generelt, men også kryptografi spesielt. Beho-
vet er høyere enn antallet kandidater som utdan-
nes gjennom sektorens egne utdanningsinstitusjo-
ner. Forsvarssektoren vil dekke ytterligere kom-
petansebehov gjennom samarbeid med sivile
utdannings- og forskningsinstitusjoner, indus-
trien, NATOs utdanningsinstitusjoner og nære
allierte.
9.3.5 Redusere antallet klarerings-
myndigheter
Dagens klareringsmyndighetsstruktur består av
flere, små klareringsmyndigheter. Denne struktu-
ren skaper utfordringer, blant annet når det gjel-
der effektiv og helhetlig behandling av klarerings-
saker. Globalisering og mer komplekse forhold
som må vurderes, stiller samtidig større krav til
kompetanse og saksbehandling hos klarerings-
myndighetene. Stortinget har, i forbindelse med
behandlingen av Innst. 352 L (2015–2016) til
Prop. 97 L (2015–2016) om endringer i sikker-
hetsloven, vedtatt å redusere antall klarerings-
myndigheter. Hensikten er å sikre mer enhetlig
saksbehandling. I tillegg skal endringen bidra til
mer robuste og kompetente fagmiljøer. Dette vil
styrke individets rettssikkerhet og redusere risi-
koen for at uvedkommende får tilgang til skjer-
mingsverdig informasjon.
Regjeringen vil redusere antall klarerings-
myndigheter i forsvarssektoren og etablere en
sentral klareringsmyndighet hos Forsvarets sik-
kerhetsavdeling (FSA). NSM og Etterretningstje-
106 Prop. 151 S 2015–2016
Kampkraft og bærekraft
nesten videreføres som egne klareringsmyndig-
heter.
9.3.6 Styrket sikkerhetskultur
Sikkerhetsfaglig kompetanse er av særlig betyd-
ning for en virksomhets sikkerhetskultur. Med
kompetanse menes her den totale kunnskapen
som skal til for å utøve sikkerhetsoppgaver på en
god måte. Nasjonal sikkerhetsmyndighet skal, i
samarbeid med Forsvaret og andre relevante
aktører, videreutvikle kurssenteret for forebyg-
gende sikkerhet. Det vil utredes en ytterligere
profesjonalisering av sikkerhetsorganisasjonene i
forsvarssektoren. Lederfokus er en forutsetning
for nødvendig forankring og prioritering av fore-
byggende sikkerhetsarbeid. Forsvarsdepartemen-
tet vil ta initiativ til, og følge opp, at ledere i for-
svarssektoren i større grad måles på sikkerhet, og
at resultatkrav synliggjøres blant annet i iverkset-
tingsbrev og i de etatsvise virksomhetsplanene.
9.4 Kultur og tradisjon
Gjennom ulike virkemidler, både tradisjonelle og
nyskapende, skal Forsvarets virksomhet innenfor
kultur og tradisjon bidra til å skape interesse for
dagens forsvar og sette militærmakten inn i et
samfunnsperspektiv. Dette skal bidra til økt aner-
kjennelse av og kunnskap om det moderne forsva-
rets samfunnsrolle og oppdrag. I Forsvaret er kul-
tur og tradisjon viktig for militær identitetsbyg-
ging. Det er i samspillet mellom samfunnet og
Forsvaret, og innenfor Forsvaret, at kulturvirk-
somheten skapes.
I likhet med Forsvarets øvrige virksomhet må
kultur- og tradisjonsområdet innrettes etter For-
svarets behov.
9.4.1 Forsvarets musikk
Forsvarets musikk deltar i Forsvarets egne sere-
monier og utfører oppdrag knyttet til kongehuset,
Stortinget og regjeringen. I fremtiden skal Forsva-
rets musikk være dimensjonert for disse oppdra-
gene. Dette vil ha konsekvenser både for korps-
strukturen og for Forsvarets evne til å samhandle
med det sivile samfunn på musikkområdet.
Dagens struktur på fem profesjonelle korps
har en betydelig overkapasitet i forhold til Forsva-
rets og statens behov. Forsvarets behov utgjør
rundt 40 prosent av korpsenes nåværende totale
kapasitet. Korpsstrukturen skal derfor harmoni-
seres med behovet og tilpasses Forsvarets øvrige
struktur. Det er også behov for en effektivisering
av ledelse og administrativ støtte.
Regjeringen foreslår å omorganisere Forsva-
rets musikk til en mer fleksibel struktur med en
sentral ledelse lokalisert i Oslo og tre profesjo-
nelle korps lokalisert til Oslo, Bergen og Harstad.
Dagens musikkinspektorat og korpsene i Horten
og Trondheim legges ned. Hans Majestet Kon-
gens Gardes musikkorps og ordningen med
lokale heimevernskorps videreføres.
Forsvarets musikk skal i fremtiden bestå av
om lag 100 årsverk med ca. 90 profesjonelle musi-
kere. Behovet for leie av lokaler i Trondheim samt
behovet for lokaler på Karljohansvern i Horten
opphører. Den nye korpsstrukturen vil ha tilstrek-
kelig kapasitet til å dekke Forsvarets eget behov
samt oppdrag knyttet til Kongehuset, Stortinget
og regjeringen.
Den anbefalte strukturen har et innsparings-
potensial på om lag 80 årsverk og inntil 70 mill.
kroner per år med virkning fra 2021. Det foreslås
at endringene gjennomføres snarest mulig og
senest innen 31. desember 2017.
9.4.2 Forsvarets museer
Forsvarets museer skal forvalte nasjonens krigs-
og militærhistorie og militære kulturarv, og bidra
til å hegne om verdifulle tradisjoner. Forsvarets
museumsvirksomhet synliggjør militærvesenets
betydning i samfunnet, som en viktig del av vår
nasjonale kulturarv. Museene formidler forsvars-
historien, og gjenspeiler i tillegg rollen, kulturen
og verdiene Forsvaret representerer.
Forsvarets museer består av en ledelse og sju
museer. Regjeringen vil i fireårsperioden foreta en
helhetlig utredning av Forsvarets museer med det
siktemål å øke selvfinansieringsgraden og profe-
sjonaliseringen.
Regjeringen vil styrke og modernisere muse-
enes formidlings- og publikumsaktivitet. Videre
skal samlingene gjøres mer tilgjengelige, blant
annet ved ytterligere digitalisering. Samarbeidet
med sivile museer skal styrkes, særlig når det
gjelder måten formidlingen skjer på. I et økono-
misk perspektiv er det nødvendig å utrede kost-
nadseffektive løsninger.
9.4.3 Statens kulturhistoriske eiendommer –
de nasjonale festningsverkene
Forsvarsbygg har ansvaret for forvaltningen av
statens kulturhistoriske eiendommer i forsvars-
sektoren, herunder de nasjonale festningsver-
kene. De nasjonale festningsverkene skal være til-
2015–2016 Prop. 151 S 107
Kampkraft og bærekraft
gjengelige for allmennheten, både for formidling
av historisk kunnskap og for å synligjøre viktighe-
ten av et forsvar, og for opprettholdelse av forsvar-
sviljen i samfunnet. Forsvarssektoren tar ansvar
for å unngå tap av sektorens kulturminner. Fest-
ningene fremstår i hovedsak som godt vedlike-
holdte anlegg, som er tilgjengelige for allmenn-
heten. Det krever betydelig ressursinnsats for å
kunne tilby åpne og velholdte festninger til For-
svarets og publikums bruk, og for å tilrettelegge
for kultur- og næringsaktiviteter. Forsvarsdeparte-
mentet vil i perioden vurdere alternativer for frem-
tidig forvaltning av de nasjonale festningsverkene,
slik at ivaretakelse av kulturhistoriske eiendom-
mer blir gjennomført uten å komme i konflikt med
sektorens primære oppgaver.
108 Prop. 151 S 2015–2016
Kampkraft og bærekraft
10 Valg og prioriteringer i gjennomføringen 2017–2020
10.1 Gjennomføringskraft
Denne langtidsplanen legger til rette for et rele-
vant og bærekraftig forsvar hvor tilgjengelighet
og utholdenhet, beredskap og fornyelse av materi-
ellet skal styrkes for å øke Forsvarets operative
evne både på kort og lang sikt. Dette kapitlet opp-
summerer hovedlinjene i langtidsplanen og opera-
sjonaliserer regjeringens sikkerhets- og for-
svarspolitikk, herunder hvilke valg og prioriterin-
ger som gjøres for perioden 2017–2020. Videre
beskriver kapitlet regjeringens mål for virksom-
hetene i forsvarssektoren med tilhørende forut-
setninger og økonomiske rammer, samt sentrale
suksesskriterier.
Fellesskapet stiller betydelige ressurser til dis-
posisjon for forsvarssektoren. Regjeringen setter
høye krav til at ressursene forvaltes effektivt og i
tråd med gjeldende lover, regler og politiske ved-
tak. Forsvarssektoren skal kjennetegnes ved god
og effektiv økonomistyring, forsvarlig forvaltning
og evne og vilje til stadig fornying og forbedring
for derigjennom å legge til rette for økt operativ
evne. Dette stiller høye krav til kompetanse og
lederinvolvering på alle nivåer, herunder gode
holdninger forankret i klare etiske retningslinjer.
Innenfor rammen av sikkerhetsloven skal det
være åpenhet om ressursanvendelse og resultater.
Bredden av operative kapasiteter i Forsvaret
reduseres noe for å gjennomføre en styrking av til-
gjengelighet og beredskap, samt videreføre og
mot slutten av perioden 2017–2020 trappe opp
moderniseringen av en rekke materiellsystemer.
Den operative evnen skal styrkes blant annet gjen-
nom en mer effektiv styrkeproduksjon i Forsva-
ret, ved at Forsvarsbygg leverer bygg basert på
standardiserte løsninger til avtalt tid og pris, og
ved at Forsvarsmateriell i større grad anskaffer
ferdigutviklet materiell og leverer tjenester til
avtalt kvalitet, tid og pris. Tett koordinering og
samhandling mellom disse etatene, og god sty-
ring, er avgjørende for å legge til rette for nødven-
dig gjennomføringskraft i fireårsperioden. Nasjo-
nal sikkerhetsmyndighet (NSM) og Forsvarets
forskningsinstitutt (FFI) har viktige leveranser
inn mot forsvarsektoren, og det skal legges økt
vekt på deres understøttelse av Forsvarets opera-
tive evne. I tillegg skal NSM og FFI ivareta sine
pålagte sivilt rettede oppgaver. Gjennom helheten
av de tiltak og mål som fremgår av denne proposi-
sjonen etableres et solid grunnlag for en langsik-
tig utvikling av forsvarssektoren, slik at Forsvaret
forblir et relevant sikkerhetspolitisk virkemiddel
for Norge.
For regjeringen er det sentrale målet at for-
svarssektoren kan løse sine oppdrag innenfor en
helhetlig og ansvarlig ramme på kort og lang sikt.
Regjeringen legger vekt på å gi etatene i forsvars-
sektoren nødvendig handlefrihet i oppdragsløs-
ningen. Med økt handlefrihet følger økt ansvar for
å oppnå klart definerte operative, økonomiske og
administrative resultater, innenfor rammen av
politiske vedtak. Ved at styringen, ut fra risiko og
vesentlighet, i større grad tar utgangspunkt i retti-
dig gjennomføring av reformer og struktur- og
ambisjonsendringer, vil Forsvarsdepartementet
legge til rette for økt gjennomføringskraft i for-
svarssektoren. Vilje og evne til helhetlige langsik-
tige prioriteringer er avgjørende i denne sammen-
heng. De omfattende kostnadsberegningene som
ligger til grunn for de beslutningene som frem-
mes i denne proposisjonen er basert på en rekke
forutsetninger, herunder også en betydelig
økning av budsjettrammen til forsvarssektoren i
perioden 2017–2020. Eventuelle avvik fra den
planlagte økningen av forsvarsbudsjettene vil få
konsekvenser for gjennomføringen og må hånd-
teres strukturelt og i et flerårig perspektiv, og led-
sages av eventuelle nødvendige justeringer i ambi-
sjonsnivå.
10.2 En enhetlig forsvarssektor
Norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk har som
hovedformål å sikre Norges suverenitet, territori-
elle integritet og politiske handlefrihet. Forsvaret
er, med støtte fra sektorens samlede ressurser og
innenfor rammen av NATOs kollektive forsvar,
det sentrale sikkerhetspolitiske virkemidlet som
skal sikre Norges suverenitet, norske rettigheter
og bevare norsk handlefrihet mot militært og
2015–2016 Prop. 151 S 109
Kampkraft og bærekraft
annet press. Regjeringens forslag til langtidsplan
for forsvarssektoren legger til rette for at den
enkelte etat i sektoren vil bidra til å løse sine opp-
drag innenfor et definert og bærekraftig ambi-
sjonsnivå.
Forsvaret skal kunne løse sine ni oppgaver
innenfor angitt ambisjonsnivå. Leveransene fra
forsvarssektorens øvrige etater er avgjørende inn-
satsfaktorer for å sette Forsvaret i stand til å løse
disse oppgavene effektivt og på en god måte.
Parallelt med at sektoren løpende skal løse sine
oppgaver, skal helheten av tiltakene som følger av
denne proposisjonen realiseres. Samlet sett er det
disse to hensynene som legger rammer for utfor-
ming av målene for forsvarssektoren, og dermed
for styringen i perioden 2017–2020. Helheten må
balanseres på en ansvarlig, effektiv og bærekraf-
tig måte. I Forsvarsdepartementets styring blir de
strategiske målene konkretisert i et helhetlig mål-
bilde for forsvarssektoren, hvorfra det avledes
gitte mål for den enkelte etat med tilhørende peri-
odiserte milepæler og styringsparametere. Denne
periodiseringen av målene gir, sammen med de
årlige mål- og resultatkravene, et styringsmessig
grunnlag for Forsvarsdepartementets oppfølging
av fremdriften i denne langtidsplanen.
10.3 Regjeringensmålforvirksomheten
i forsvarssektoren 2017–2020
Regjeringen vil utvikle staten og offentlig sektor
gjennom bedre styring og ledelse. Dette omfatter
også forsvarssektoren. Mål- og resultatstyring er
et bærende prinsipp for virksomhetsstyring i sta-
ten, og må tilpasses den enkelte etats egenart og
risiko. I forsvarssektoren følges dette opp ved å
sette tydelige mål og etablere klare sammenhen-
ger mellom målsetningene i langtidsplanen og
den løpende oppfølgingen av virksomheten, sær-
lig på områder hvor det er besluttet vesentlige
endringer. Regjeringens overordnede mål er å
sette Forsvaret i stand til å løse sine ni oppgaver,
innenfor et gitt ambisjonsnivå og rammen av
NATOs kollektive forsvar. De omfattende
endringene som denne langtidsplanen legger opp
til vil måtte følges nøye opp. Regjeringen vil i peri-
oden 2017–2020 særlig prioritere følgende områ-
der:
10.3.1 Operative mål
De sikkerhets- og forsvarspolitiske prioriterin-
gene redegjort for i kapittel 1 vil følges opp i perio-
den. Forsvarssektoren må tilpasses til at
endringer i våre sikkerhetspolitiske omgivelser
kan komme svært raskt. Forsvarets operative
evne må styrkes. Regjeringen vil styrke forsvaret
av Norge, styrke NATOs kollektive forsvar og
bidra til internasjonal innsats. I tillegg vil regjerin-
gen vektlegge videreutvikling av totalforsvaret.
Regjeringen har i gjennomføringen av gjel-
dende langtidsplan for perioden 2013–2016 priori-
tert utvalgte kapasiteter gjennom å styrke over-
våking, tilstedeværelse og suverenitetshevdelse. I
videreutviklingen av Forsvarets samlede kapabili-
teter skal tilgjengelighet og utholdenhet priorite-
res innledningsvis i perioden 2017–2020. Økte
bevilgninger, modernisering og reform vil legge
til rette for styrket reaksjonsevne, økt aktivitet og
oppbemanning av utvalgte operative kapasiteter
videre i fireårsperioden. Økt bemanning av opera-
tive enheter og avdelinger vil måtte vurderes kon-
tinuerlig mot realiserte gevinster for å sikre en
bærekraftig utvikling av den samlede strukturen i
Forsvaret. I løpet av kommende fireårsperiode vil
tiltakene samlet sett bidra til styrket operativ evne
og økt tilstedeværelse i nordområdene.
Nordområdene er Norges viktigste strategiske
ansvarsområde. Det er viktig å prioritere militær
tilstedeværelse med relevant operativ evne i våre
nærområder, særlig i nord. I denne sammenheng
er øving og trening, også sammen med allierte, et
viktig sikkerhetspolitisk virkemiddel for Norge.
Regelmessig alliert fredstidsnærvær er en del av
normalsituasjonen i Norge og det virker stabilise-
rende og bidrar til forutsigbarhet. Gjennomførin-
gen av NATO-øvelsen Trident Juncture i 2018,
hvor Norge er vertskap, vil demonstrere tydelig
norsk evne og vilje til å prioritere og legge til rette
for alliert nærvær i norske nærområder. Regjerin-
gen vil forbedre evnen til mottak av allierte styr-
ker ved å oppdatere nasjonale planverk, bidra til
oppdateringen av allierte planverk og videreutvi-
kle gode kommando- og kontrollordninger mel-
lom nasjonale og allierte hovedkvarter. Evnen til
operativt samvirke mellom norske styrker og alli-
erte forsterkningsstyrker vil bli vektlagt.
Forsvaret skal i perioden 2017–2020 opprett-
holde evnen til internasjonal innsats med rele-
vante og etterspurte kapasiteter, herunder til
pågående og nye operasjoner, til stående NATO-
styrker og til beredskapsstyrker, fortrinnsvis
innenfor rammen av NATO og FN. Norge skal
også ha militære kapasiteter til å bidra i EU- eller
koalisjonsoperasjoner. Internasjonal innsats inklu-
derer også øving og trening i utlandet, deltakelse i
styrkeregistre, beroligelsestiltak og kapasitets-
bygging. Praksisen som er etablert for dekning av
merutgifter til operasjoner i utlandet videreføres.
110 Prop. 151 S 2015–2016
Kampkraft og bærekraft
Omfanget av internasjonal innsats må vurderes
mot tilgjengelighet og behovet for nasjonal bered-
skap.
Totalforsvarskonseptet skal videreutvikles. For
at samfunnets samlede ressurser skal kunne utnyt-
tes til det beste for en effektiv håndtering av utfor-
dringer mot både stats- og samfunnssikkerheten,
skal tilhørende sektorielt og tverrsektorielt plan-
verk oppdateres og øves. Dermed legges grunnla-
get for å videreutvikle Forsvarets evne til å kunne
håndtere utfordringer mot statssikkerheten med
støtte fra sivil sektor. Etter anmodning fra ansvar-
lig myndighet og med basis i tilgjengelige ressur-
ser, skal Forsvaret kunne bistå sivile myndigheter.
10.3.2 Økonomi og strukturmål
10.3.2.1 Økonomi
Regjeringen legger opp til en betydelig styrking
av forsvarsbudsjettet i perioden 2017–2020.
Denne styrkingen er nødvendig for å sikre lang-
siktig og bærekraftig balanse mellom oppgaver,
struktur og økonomi. Det henvises til kapittel 3
for nærmere beskrivelse av forutsetninger om
kostnadsutviklingen og fremtidig bevilgningsnivå.
Regjeringens langtidsplan legger opp til at for-
svarsrammen i løpet av planperioden gradvis økes
til et nivå i 2020 som ligger om lag 7,2 mrd. kroner
over budsjettbanen som lå til grunn ved inngan-
gen til langtidsplanen for 2017–2020 og som har
vært referansen i planarbeidet frem til ferdig-
stillelse av planen. Dette tilsvarer et nivå som lig-
ger 4,1 mrd. kroner over saldert budsjett for 2016.
Langtidsplanen legger opp til at den bevilgnings-
messige økningen i hovedsak vil bidra til styrking
av følgende områder i perioden 2017–2020:
– Økt tilgjengelighet og utholdenhet fra 2017.
– Reduserte klartider, økt bemanning av opera-
tive kapasiteter og høyere aktivitetsnivå fra
2018
– Investeringer i strategiske kapasiteter i 2019 og
2020
Ved å øke beredskapsbeholdninger og vedlike-
hold vil regjeringen styrke reaksjonsevnen og
utholdenheten til avdelinger i Forsvaret. Regjerin-
gen vil dessuten øke profesjonaliseringen og
bemanningen av operative kapasiteter, samt legge
til rette for et høyere aktivitetsnivå. Regjeringen
vil sørge for at Forsvarets operative struktur har
en reaksjonsevne best mulig tilpasset den sikker-
hetspolitiske utviklingen og NATOs behov. Sen-
trale investeringer vil øke finansieringsbehovet fra
slutten av perioden 2017–2020. De økonomiske
hovedstørrelsene er oppsummert i tabell 10.1.
I gjennomføringen vil det være avgjørende at
de økonomiske effektene av alle tiltak som ligger
til grunn for denne planen realiseres fullt ut. I til-
legg må det videre arbeidet med innsparinger og
effektivisering gi de forutsatte resultater. I perio-
den 2013–2016 har forsvarssektoren håndtert
risiko knyttet til både endringer i valutakurser og
endrede drivstoffpriser i den årlige balanseringen
av driften. Denne risikoen vil trolig vedvare også i
perioden 2017–2020, og vil måtte hensyntas i den
løpende styringen og budsjetteringen for å kunne
realisere ambisjonene i denne langtidsplanen.
10.3.2.2 Kontinuerlig forbedring og effektivisering
Regjeringen viderefører og intensiverer et målret-
tet arbeid med kontinuerlig forbedring og effekti-
visering i forsvarssektoren, for intern ompriorite-
Tabell 10.1 Økonomiske hovedstørrelser
LTP-anslag i mrd. 2016-kroner 2016 2020 Endring
Materiellinvesteringer uten tilleggsfinansiering F-35 9,5 14,2
Infrastrukturinvesteringer 3,1 2,8
Merutgifter til operasjoner i utlandet 0,7 0,6
Øvrig drift 29,4 32,7
Avbyråkratiserings- og effektiviseringsreformen -0,2 -0,7
Sum forsvarsramme før midlertidige tiltak 42,5 49,7 7,2
Midlertidig økning av forsvarsrammen for kampflyinvesteringen 3,8 3,3
Faseforskyving kampflyutbetaling fra 2015 til 2016 1,1 -
Øvrige engangsutbetalinger mv. for 2016 1,4 -
Sum ordinær forsvarsramme (saldert budsjett) 48,9 53,0 4,1
2015–2016 Prop. 151 S 111
Kampkraft og bærekraft
ring til høyere prioritert virksomhet og for å fri-
gjøre ressurser i tråd med avbyråkratiserings- og
effektiviseringsreformen.
Det skal, som beskrevet i denne langtidspla-
nen, frigjøres betydelige ressurser ved å forbedre
og effektivisere både den operative virksomheten
og stabs- og støttestrukturen. Basert på interne
og eksterne analyser er tiltak identifisert, iverk-
satt eller planlagt iverksatt innenfor en rekke
områder. Kvalitative og kvantitative gevinster vil
realiseres innenfor blant annet ledelse, støtte og
administrasjon, utdanning, investerings- og
driftsanskaffelser, forsyning og vedlikehold, eien-
domsforvaltning, IKT-området og FoU. Innføring
av IKT-systemer og automatisering vil i tillegg
bidra til å rasjonalisere og forbedre flere av de
ovennevnte prosessene.
Arbeidet med kontinuerlig forbedring og
effektivisering skal sikre innovasjon og
nytenkning, samtidig som allerede identifiserte
effektiviseringstiltak gjennomføres. Dette krever
videreutvikling av en kultur og kompetanse i hele
sektoren, med tydelig ledelse som aktivt stimule-
rer til kontinuerlig forbedring og effektivisering
på alle nivåer.
For å legge til rette for en god gjennomføring
av forbedrings- og effektiviseringstiltakene som
iverksettes innenfor flere områder, vil Forsvars-
departementet legge opp til en samling av omstil-
lingsmiljøer i sektoren, benytte felles metodeverk
for realisering av gevinster samt forbedre kompe-
tansen og incentivstrukturen knyttet til omstilling
og effektivisering i sektoren.
Regjeringens langtidsplan innebærer at det
gjennom innsparing, endret personellstruktur og
effektivisering skal frigjøres i underkant av 2,5
mrd. kroner innen utgangen av 2020. Omfanget av
planlagte gevinstuttak er tiltakende, fra et
utgangsnivå i 2017 i størrelsesorden 200 mill. kro-
ner, også når det tas høyde for nødvendige omstil-
lingskostnader. Årlige krav til ressursfrigjøring vil
bli utarbeidet. I tillegg kommer effektene av å eta-
blere en mer rasjonell basestruktur, slik denne er
omtalt i kapittel 6.
10.3.2.3 Struktur
Regjeringens forslag til langtidsplan for Forsvaret
legger opp til en rekke struktur- og organisasjons-
tiltak. Gjennom stram styring og god periodise-
ring av tiltak, vil Forsvaret kunne løse sine opp-
gaver parallelt med videreutviklingen av forsvars-
strukturen. På visse områder vil full økonomisk
effekt av struktur- og organisasjonstiltakene først
kunne realiseres etter perioden 2017–2020. Tidlig
i fireårsperioden må oppfølgingen av disse tilta-
kene vies særskilt oppmerksomhet. Helheten og
periodiseringen i den samlede planen, herunder
håndtering av risiko og sammenheng mellom
ulike mål og tiltak, må ivaretas for å sikre god res-
sursutnyttelse og effekt.
Regjeringen vil i begynnelsen av perioden pri-
oritere tilgjengeligheten til Hæren gjennom å prio-
ritere anskaffelse av reservedeler og beredskaps-
materiell for å bedre reaksjonstiden og øke uthol-
denheten. Frigjøring av ressurser vil muliggjøre
en gradvis økning av aktivitetsnivået for Hærens
avdelinger. Videre foreslår regjeringen en gradvis
styrking av den landmilitære tilstedeværelsen i
Finnmark frem mot utgangen av 2020, hvor det
etableres et nytt jegerkompani tilknyttet Garniso-
nen i Sør-Varanger. I Heimevernet reduseres
antall HV-distrikter fra elleve til ti, områdestruktu-
ren tilpasses til inntil 35 000 mannskaper og Sjø-
heimevernet avvikles i løpet av perioden 2017–
2020. Øvede, grenvise reserver innføres i alle for-
svarsgrener der hvor dette er operativt og økono-
misk hensiktsmessig.
Regjeringen vil innledningsvis i perioden prio-
ritere tilgjengelighet og utholdenhet i Sjøforsva-
ret. Dette vil legge til rette for en gradvis øking av
fartøyenes bemanning og aktivitet videre i perio-
den. Antall mineryddefartøyer reduseres fra seks
til fire og antall kystvaktfartøyer reduseres fra
dagens 15 til 13, men er med innfasingen av NH90
forutsatt å løse de samme oppgavene som i dag.
Nytt logistikkfartøy fases inn i henhold til plan.
Kystjegerkommandoen avvikles og Taktisk båts-
kvadron fases ut parallelt med etablering av en
bordingskapasitet til støtte for Sjøforsvarets far-
tøyer. Oppbemanning av fartøyer og økt aktivitet i
Sjøforsvaret er avhengig av effektivisering av stab,
støtte og administrasjon i Sjøforsvaret, ressursene
som frigjøres fra utdanningsreformen og avviklin-
gen av Kystjegerkommandoen og Taktisk båt-
skvadron.
I videreutviklingen av Luftforsvarets imple-
mentering av infrastruktur, vektlegger Regjerin-
gen organisasjon og personell som er nødvendig
for innfasing og drift av nye F-35 kampfly. Tilrette-
leggingen er basert på planlagt mottak av de
første flyene i Norge høsten 2017 og en videre
opptrapping frem mot 2024. Andøya flystasjon leg-
ges ned etter 2020 og en samlet base for frem-
skutte kampflyoperasjoner og maritime patruljefly
etableres på Evenes, noe som vil medføre investe-
ringer i perioden 2017–2020 og videre. Dette vil
også tilrettelegge for betydelige operative og øko-
nomiske synergier etter 2020. Basen på Evenes
etableres mot slutten av perioden 2017–2020.
112 Prop. 151 S 2015–2016
Kampkraft og bærekraft
Basen vil etableres med baseforsvar, og påbe-
gynne oppbyggingen av luftvern innen F-35 ivare-
tar kampflyberedskap (QRA) fra Evenes. VIP-fly
under 717 skvadron avvikles tidlig i fireårsperio-
den. Luftforsvarets ledelse og Forsvarets EK støt-
tesenter (FEKS) videreføres på Rygge. Luftforsva-
rets programmeringssenter flyttes til Rygge tidlig
i fireårsperioden. Samlingen av helikoptermiljøet
knyttet til Bell 412 på Rygge, for støtte til spesial-
styrkene og politiet, påbegynnes innen 2019. 339
skvadron på Bardufoss flyttes til Rygge og 334
skvadron etableres på Haakonsvern. Luftforsva-
rets skoleaktivitet samles i størst mulig grad til
Trøndelagsregionen. Skolesenteret på Kjevik
avvikles over tid og ledig kapasitet på Værnes
utnyttes. Luftforsvarets befalsskole og stab flyttes
fra Kjevik til Værnes tidlig i perioden.
Logistikkvirksomheten skal gjennomgå en
omfattende modernisering og effektivisering. Det
vil i perioden vurderes et strategisk samarbeid
med forsvarsindustrien for å effektivisere vedlike-
holdsvirksomheten der dette bidrar til økt opera-
tiv evne og er kostnadseffektivt. Det skal også sik-
res forsyninger til avdelinger og materiell-
systemer gjennom et nærere samarbeid med
næringslivet. Antall verksteder og lager i Forsva-
ret vil derfor kunne reduseres.
Forsvaret skal effektivisere IKT-virksomhet i
perioden. I styringen vil regjeringen særlig priori-
tere realiseringen av gevinster i form av reduserte
kostnader gjennom mer effektive materiellanskaf-
felser og redusert bemanning. Videre skal gjen-
bruk av systemer på tvers i forsvarssektoren prio-
riteres for å redusere den samlede porteføljen av
IKT-systemer. Forsvarets evne til styring innenfor
IKT-området skal forbedres og organiseringen
skal forenkles for å klargjøre roller og ansvar.
Videre skal virksomheten i Forsvarets sanitet
gjennomgås og effektiviseres. Samarbeid med
sivile aktører skal videreutvikles.
Regjeringen prioriterer og vil legge til rette for
alliert trening og øving i Norge gjennom større
grad av integrasjon med nasjonal øving og tre-
ning. Dette vil gi økt mulighet for samtrening og
bedre sammenheng med planverk for allierte ope-
rasjoner i Norge.
For å gjøre strukturen med profesjonelle
musikkorps mer effektiv, reduseres antall korps
fra fem til tre så snart som mulig og senest innen
utgangen av 2017. Det videreføres korps i Oslo,
Bergen og Harstad.
Som følge av endringer i Forsvarets operative
struktur vil det være mulig å avvikle baser og
samle virksomheten ved færre lokaliseringer. Ret-
tidig avvikling vil være avgjørende for realisering
av gevinster som kan nyttes til høyere prioriterte
formål. Fornyelsesbehov kan unngås og arealer
det ikke lenger er behov for kan selges.
10.3.3 Personell- og kompetansemål
I perioden 2017–2020 vil forsvarssektoren gjennom-
føre endringer innenfor personellområdet, særlig
gjennom innføringen av ny militærordning og den
videre implementeringen av allmenn verneplikt.
Parallelt med disse endringene skal det gjennom-
føres en omstilling av Forsvarets personellstruktur.
Den fortsatte omstillingen og moderniserin-
gen av forsvarssektoren i perioden 2017–2020
skal legge til rette for en tilpasset personellstruk-
tur. I tråd med forutsetningene som legges til
grunn for en bærekraftig struktur i denne lang-
tidsplanen skal antall ansatte i forsvarssektoren,
herunder også i Forsvarsdepartementet, reduse-
res i løpet av fireårsperioden. Forsvaret styrer mot
et årsverksforbruk på om lag 15 700 årsverk ved
utgangen av inneværende langtidsperiode. Dette
tallet kan bli justert som følge av endringer som
iverksettes i Forsvaret frem mot utgangen av
2016. Tallet blir også startpunktet for den nye
langtidsplanen. I den nye langtidsplanen er det
planlagt gjennomført en rekke tiltak som samlet
vil redusere årsverksforbruket i Forsvaret med
om lag 1 400 årsverk, jf. omtale i kapittel 8. Reduk-
sjonene i forsvarssektorens etater og i Forsvars-
departementet skal primært finne sted innenfor
stab, støtte og administrasjon. Når militærordnin-
gen er implementert innen 2020 skal om lag 70
prosent av befalskorpset bestå av spesialistbefal,
og om lag 30 prosent offiserer. Den nyopprettede
etaten Forsvarsmateriell skal videreutvikles, blant
annet gjennom økt profesjonalisering av investe-
ringsvirksomheten samt bedre utnyttelse av kom-
petansen på tvers av kapasitetsområdene. For-
svarsbygg og Forsvarsmateriell skal tilpasse sin
virksomhet til strukturbeslutninger og andre
endringer i forsvarssektorens etterspørsel. For
samtlige etater i sektoren legger regjeringen til
grunn en effektivisering av stabs- og støttefunk-
sjoner i løpet av fireårsperioden. Årsverksrammer
er et viktig verktøy for realiseringen av den anbe-
falte strukturen, men skal ikke være til hinder for
å etablere totaløkonomisk gunstige løsninger. Det
legges opp til tett dialog med arbeidstakerorgani-
sasjonene for gjennomføringen av omstillingen.
Regjeringen ønsker å innrette utdannings-
systemet som et helhetlig system som leverer
relevant, behovsprøvd, fleksibel, kostnadseffektiv
og god militær utdanning. Utdanningsreformen
følger opp gjennomgangen av Forsvarets utdan-
2015–2016 Prop. 151 S 113
Kampkraft og bærekraft
ningssystem ble varslet i den pågående personell-
og kompetansereformen (Meld. St. 14 (2012–
2013)) og den igangsatte strukturreformen i uni-
versitets- og høgskolesektoren (Meld. St. 18
(2014–2015)). Regjeringen vil samle Forsvarets
seks høyskoler organisatorisk i en nyopprettet
driftsenhet. Geografisk vil skolene bli værende
der de er i dag i kommende periode. Den nye
driftsenheten vil få ansvar for all nivådannende
utdanning og øvrig akkreditert fagutdanning for
både offiserer og spesialistbefal. Hovedtyngden
av endringen vil påbegynnes i 2018 og gjennomfø-
res innen utgangen av 2019.
Regjeringen vektlegger at implementeringen
av reformen skal legge til rette for å kunne se all
utdanning og kompetanseproduksjon i Forsvaret i
sammenheng. Kvalitet i utdanning skal blant
annet sikres gjennom mer robuste fagmiljøer, kva-
litet i forskning og utvikling og forskningsbasert
undervisning på militærfaglige områder. Regjerin-
gen vil særlig vektlegge mer kostnadseffektive
måter å levere god militær utdanning på. Utnyt-
ting av synergier på tvers av virksomheter i For-
svaret, samling av funksjoner, i tillegg til økt sam-
arbeid med sivile utdanningsinstitusjoner, blir
sentralt for å realisere reformen. Kostnadsreduse-
rende tiltak som i større grad harmoniserer mili-
tær utdanning med sammenlignbare sivile studier
skal prioriteres. Styringslinjer og budsjettmidler
flyttes fra forsvarsgrenene og andre driftsenheter
i Forsvaret til den nye felles høgskolen.
10.4 Materiell og utrustning
Forsvarssektoren har de siste årene hatt en inves-
teringsandel av budsjettet på over 20 prosent.
Dette er i tråd med NATOs målsetninger. Det øko-
nomiske grunnlaget for denne langtidsplanen leg-
ger til grunn en vesentlig økning av sektorens
økonomiske rammer, også til investering i nye og
moderne kapasiteter. Det er viktig at forsvarssek-
toren i årene som kommer evner å opprettholde
en tilstrekkelig moderniseringstakt, med en opp-
trapping mot slutten av fireårsperioden. Regjerin-
gen har lagt til rette for en styrket strategisk sty-
ring av materiellområdet gjennom opprettelsen av
etaten Forsvarsmateriell, jf. kapittel 7. Samtidig
stiller det nye grensesnittet øke krav til koordine-
ring mellom Forsvaret og Forsvarsmateriell, og til
Forsvarsdepartementets helhetlige styring av
materiellforvaltningen i sektoren.
Forsvarsmateriell skal videreutvikles parallelt
med at materiellinvesteringene økes vesentlig
mot slutten av fireårsperioden 2017–2020. Inves-
teringsvirksomheten krever et langsiktig perspek-
tiv og forutsigbarhet for prioriteringer og bevilg-
ninger. Forsvarsmateriell skal stå for en langsiktig
og god materiellforvaltning, og materiellinveste-
ringene skal som en hovedregel basere seg på
anskaffelse og tilpasning av ferdig utviklet materi-
ell, noe som vil bidra til å redusere tiden fra
beslutning til levering, og derigjennom styrke den
operative evnen. Samtidig kan det også i fremti-
den være behov for utviklingsprosjekter.
Innfasingen av F-35 vil fremdeles stå sentralt i
kommende fireårsperiode, med betydelige utbeta-
linger i forbindelse med anskaffelsen av de nye
kampflyene. Videre vil regjeringen prioritere
anskaffelse av reservedeler og beredskapsmateri-
ell for å øke strukturens tilgjengelighet tidlig i
perioden. Mot slutten av fireårsperioden vil nye
undervannsbåter, maritime patruljefly, samt luft-
vern og nye kystvaktfartøyer bli prioritert. Regje-
ringen vil legge til rette for at Forsvarsmateriell til-
passer seg denne situasjonen ved å kunne under-
støtte fremtidige prosjekter gjennom en fleksibel
og effektiv organisering.
Økt evne til kontinuerlig forbedring vil kunne
bidra til mer kostnadseffektive og tidsbesparende
investeringsløsninger.
For å kunne bidra til en effektiv bruk av sam-
funnets ressurser, og sikre bredden av kapasiteter
i Forsvaret, er det avgjørende å ha en nøktern til-
nærming til det materiellet som skal anskaffes.
For å ivareta dette er det særlig tre prinsipper som
skal vurderes:
For det første skal en nøktern «godt nok»-til-
nærming legges til grunn ved kravsetting av nye
materiellsystemer. Denne investeringsforutsetnin-
gen skal bidra til gjennomføring med lavere tids-
bruk og anskaffelseskostnad knyttet til det
enkelte prosjekt. Redusert tidsbruk og reduserte
anskaffelseskostnader er imidlertid krevende og
fordrer god styring og tett oppfølging av prosjek-
tene, men vil kunne sikre Forsvaret raskere til-
gang på nødvendige kapasiteter. Det vil tilretteleg-
ges for realisering av et slikt mål gjennom å ta
sikte på færre utviklingsprosjekter og en økt
andel anskaffelser av ferdig utviklet materiell til
Forsvarets struktur. En slik tilnærming vil også
kunne gi lavere anskaffelseskostnader ved å øke
andelen ferdigutviklede kapasiteter. Det er også et
potensial for å hente inn en økonomisk gevinst i
reduserte gjennomføringskostnader og lavere
risiko for forsinkelser i prosjektet. Videre vil det
også kunne gi lavere drifts- og vedlikeholdskost-
nader der hvor andre nasjoner har anskaffet det
samme systemet. Det skal derfor som en hovedre-
gel anskaffes ferdigutviklede produkter.
114 Prop. 151 S 2015–2016
Kampkraft og bærekraft
Videre skal det i alle investeringsprosjekter
vurderes mulighet for å anskaffe brukt materiell
og/eller tilgjengelig overskuddsmateriell.
Der det er hensiktsmessig og tjener norske
interesser, skal det søkes å etablere flernasjonalt
samarbeid med allierte og partnere, jf. også kapit-
tel 1.3.1.4. Det gjelder både utvikling og tradisjo-
nelt kjøp. EUs direktiv om forsvarsanskaffelser
har til hensikt å åpne markedet for forsvarsmateri-
ell i Europa. Norge vil følge nøye med på utviklin-
gen i det europeiske forsvarsmarkedet og obser-
vere om øvrige nasjoner følger direktivet, slik at
dette virker etter hensikten. Det vil være i Norges
interesse å praktisere tilnærmingen til EU-direkti-
vet slik de øvrige nasjonene gjør, for å sikre norsk
forsvarsindustri tilgang til forsvarsmarkedet i
Europa.
10.5 Eiendom, bygg og anlegg
Tiltak for å redusere drifts- og investeringskostna-
dene til EBA i sektoren er sentralt i gjennomførin-
gen av langtidsplanen. Endringer i base- og støtte-
strukturen, arealeffektivisering, standardiserte
løsninger og økt utnyttelse av eksisterende EBA
er viktige elementer i dette arbeidet. Nøkternhet
skal legges til grunn.
Fornyelse og innfasing av materiell samt et
fortsatt behov for fornyelse av eksisterende priori-
tert EBA-masse i forsvarssektoren, medfører
vesentlige oppgraderinger av eksisterende byg-
ningsmasse og investeringer i nye bygg og
anlegg. Samtidig unngås fremtidige drifts- og
investeringsutgifter gjennom konsentrasjon av
virksomheten til færre baser.
I perioden 2017–2020 vil de viktigste EBA-
investeringene omfatte videreutviklingen av
hovedbasen for kampfly på Ørland, tilpasning av
Rygge i forbindelse med samling av helikopter-
miljøet og etablering av Evenes som base for mari-
time patruljefly og fremskutt base for kampfly.
Videre etableres et utdanningssenter for Luftfor-
svaret på Værnes. Regjeringen legger vekt på at
byggeprosjektene baserer seg på standardiserte
løsninger.
Det vil bli gjennomført kostnadsreduserende
tiltak innenfor eiendomsforvaltningen gjennom å
redusere antall kvadratmeter eiendomsmasse og
gjennom å forbedre og effektivisere drifts- og
investeringsprosessene på EBA-området.
Boks 10.1 Nasjonal forsvarsindustriell strategi
Regjeringen har i Meld. St. 9 (2015–2016)
Nasjonal forsvarsindustriell strategi beskrevet
forholdet mellom Forsvaret og forsvarsindus-
trien. Meldingen understreker betydningen av
en internasjonalt konkurransedyktig norsk for-
svarsindustri for vår evne til å ivareta nasjonale
sikkerhetsinteresser. Strategien skal sikre et
godt samarbeid mellom forsvarssektoren og for-
svarsindustrien basert på forsvarssektorens
behov for kostnadseffektive leveranser av mate-
riell og tjenester.
Regjeringen vil fremdeles prioritere vedlike-
hold og oppbygging av forsvarsindustriell kompe-
tanse innenfor prioriterte teknologiske kompe-
tanseområder. Dette øker vår evne til å ivareta
nasjonal sikkerhet på områder der særnorske for-
hold krever spesiell kompetanse. Trekantsamar-
beidet mellom industrien, Forsvarets forsknings-
institutt og Forsvaret, som anses som et nasjonalt
konkurransefortrinn som kan bidra til lavere
utviklingskostnader, skal derfor videreføres.
Tidlig dialog på strategisk nivå mellom for-
svarssektoren og industrien er et sentralt virke-
middel i strategien som vil gjøre partene i stand
til å ta gode og tidsriktige beslutninger og der-
med bidra til større kostnadseffektivitet.
Strategien fastholder at nasjonale sikkerhets-
interesser og Forsvarets behov er førende for
forsvarssektorens materiellanskaffelser, og skal
sikre forutsigbar og enhetlig opptreden ved for-
svarssektorens anskaffelser av materiell. Fler-
nasjonalt forsvarspolitisk og militært samarbeid
over et bredt spekter er en viktig rammefaktor
for den videre utviklingen av forsvarssektoren.
Dette gjelder også innenfor utvikling og anskaf-
felse av forsvarsmateriell.
Regjeringens mål er å skaffe til veie best
mulig forsvarsmateriell til best mulig pris. Det
legges til grunn at anskaffelsene skal basere seg
på prinsippene om konkurranse, ikke-diskrimi-
nering og likebehandling, så lenge nasjonale sik-
kerhetshensyn ikke medfører behov for unntak.
Når nasjonale sikkerhetsinteresser betinger det,
vil det likevel kunne være nødvendig å fravike
alminnelige konkurranseprinsipper.
2015–2016 Prop. 151 S 115
Kampkraft og bærekraft
Gevinstene vil bli omfordelt til høyere priori-
tert virksomhet. Forsvarssektorens mest vir-
kningsfulle tiltak for å redusere kostnader til EBA,
er at etatene i sektoren reduserer sin arealbruk
samt fremmer nøkterne behovsbeskrivelser ved
anskaffelse av ny EBA. Forsvarsbygg må tilpasse
sin virksomhet, organisasjon og lokalisering som
konsekvens av både strukturbeslutninger og
andre endringer i forsvarssektorens etterspørsel.
Kontinuerlig forbedring og effektivisering vil
være viktig i perioden 2017–2020 og vil medføre
en videreutvikling av Forsvarsbyggs interne inn-
retning og organisering.
10.6 Sentrale suksesskriterier
10.6.1 Nærmere om strukturutvikling og
avhengigheter på viktige områder og
implementering
Regjeringen foreslår i denne proposisjonen en
betydelig satsing på Forsvaret og forsvarssekto-
ren gjennom en kraftig styrking av forsvarsbud-
sjettet og en rekke struktur- og effektiviseringstil-
tak. Dette danner et godt utgangspunkt for en
styrket forsvarssektor med økt operativ evne i
Forsvaret og en langsiktig balanse mellom opp-
gaver, struktur og økonomi. Samtidig er realise-
ringen av målsetningene i denne langtidsplanen
utfordrende. Grunnlaget for langtidsplanen byg-
ger på en rekke forutsetninger og avhengigheter
som sektoren bare til en viss grad selv kan
påvirke. Dette inkluderer endringer i den uten-
riks- og sikkerhetspolitiske situasjonen, men også
eksternt påførte kostnader som leverandørforsin-
kelser, bevilgningsnivå, lønns- og prisvekst og
makroøkonomiske utviklingstrekk. En økono-
misk utvikling som ikke samsvarer med forutset-
ningene i denne langtidsplanen, vil få langvarige
strukturelle konsekvenser. Samtidig vil nødven-
dige strukturelle endringer, for å gjenopprette
balansen mellom oppgaver, struktur og økonomi,
ofte ikke ha tilstrekkelig økonomisk effekt i det
kortsiktige perspektivet. Strukturelle endringer
underveis må derfor suppleres med kortsiktige
og driftsmessige ad hoc-tiltak for å sikre inndek-
ning i nærtid. Dette innebærer at dersom de øko-
nomiske forutsetningene endres og strukturen
settes under press, vil regjeringen innenfor fireår-
sperioden komme tilbake til Stortinget med ytter-
ligere endringsforslag av strukturell art, både
knyttet til den operative strukturen, base- og støt-
testrukturen og det ambisjonsnivået langtidspla-
nen hviler på. Regjeringen anser det som avgjø-
rende at endrede økonomiske forutsetninger vur-
deres og håndteres i et langsiktig perspektiv.
Eventuelle økonomiske endringer i årsperspekti-
vet må følgelig håndteres i et flerårig perspektiv.
Samtidig bygger også realiseringen av målset-
ningene i langtidsplanen på en rekke forutsetnin-
ger og avhengigheter som forsvarssektoren i stor
grad selv kan påvirke. De anbefalte tiltakene
innenfor operativ struktur og base- og støttestruk-
turen vil gi begrenset økonomisk effekt de første
årene. Rettidig realisering av effektiviserings-
gevinster, herunder utdanningsreformen, ny mili-
tærordning, overgang til mer bærekraftig perso-
nell- og kompetansestruktur, base- og strukturtil-
tak, effektivisering av prosessene for anskaffelse
av materiell og eiendom, bygg og anlegg, og at
forsvarssektoren på disse områdene i større grad
baserer seg på standardiserte løsninger, er forut-
setninger for realiseringen av denne langtidspla-
nen. Dersom de økonomiske forutsetningene
ikke følges opp internt, vil dette svekke og for-
sinke styrkingen av den operative evnen, her-
under muligheten for å øke bemanningen av ope-
rative kapasiteter og aktivitetsnivået i forsvarsgre-
nene innenfor fireårsperioden.
Styringsutfordringer må håndteres dersom de
oppstår. For at de mål som er satt for langtidspla-
nen skal nås, er det viktig at styringsutfordringer
håndteres fortløpende, slik at de ikke skyves på
og akkumuleres, og dermed undergraver mulig-
heten for å realisere målsetningene i langtidspla-
nen. Rettidig realisering av effektiviseringsmå-
lene, valutasvingninger og drivstoffpriser er
eksempler på utfordringer som må hensyntas i
den løpende styringen og budsjetteringen for å
kunne realisere ambisjonene i denne langtidspla-
nen.
10.6.2 Styring og ledelse i forsvarssektoren
God og kompetent ledelse er avgjørende for å
sikre gjennomføringen av denne langtidsplanen.
På alle fagområder forventes det at ledere i for-
svarssektoren målrettet løser sine oppdrag med
nøkternhet og god utnyttelse av tilgjengelige res-
surser. Det er avgjørende at ledere i forsvarssek-
toren bygger opp under de langsiktige målsetnin-
gene som er satt, og at samtlige etater støtter opp
om strategisk retning og utvikler helhetlige, tyde-
lige og realistiske målbilder for å sikre måloppnå-
else innen utgangen av 2020.
Evne til godt lederskap og gjennomførings-
evne er avgjørende i militære operasjoner og i den
daglige driften av virksomheten i forsvarssekto-
ren. Forsvaret utøver kompetent ledelse innenfor
den operativt rettede virksomheten, som utgjør
116 Prop. 151 S 2015–2016
Kampkraft og bærekraft
kjernen av den militære profesjon. Samtidig er
god økonomi-, kompetanse- og virksomhetssty-
ring og forsvarlig forvaltning sentrale forutsetnin-
ger for at styringen skal sikre gjennomføringen av
denne planen, i tråd med krav og forventninger
om effektiv ressursbruk og overholdelse av lover
og regelverk. Dette forutsetter løpende kompetan-
sefornyelse innenfor sentrale styrings- og forvalt-
ningsområder, også på ledelsesnivå.
Ledere i forsvarssektoren har et ansvar som
rollemodeller og kulturbærere, og det forventes
at disse bidrar til å videreutvikle en organisasjons-
kultur preget av tillit, ansvarlighet, endringsvilje
og lojalitet. Det er avgjørende at ledelsen i eta-
tene, og i sektoren generelt, styrer i en felles ret-
ning mot besluttede mål, og at en kultur med tyde-
lige resultatkrav med tilhørende ansvarliggjøring
forsterkes.
Integrert strategisk ledelse har lagt et grunn-
lag for felles situasjonsforståelse i den øverste
ledelsen samt god strategisk styring og kontroll i
sektoren. Ordningen har i all hovedsak vært vik-
tig for omstillingen av forsvarssektoren så langt,
og vil legge et godt grunnlag også for omstillingen
i perioden 2017–2020. Regjeringen anser at nåvæ-
rende modell for strategisk ledelse er hensikts-
messig og skal videreføres med en tydelig vekt-
legging av ansvar, roller og myndighet.
10.6.3 Samfunnskontakt
Videreutviklingen av forsvarssektoren vil måtte
gjennomføres gjennom dialog med partene i
arbeidslivet, med andre departementer og øvrige
deler av statsforvaltningen samt internt i forsvars-
sektoren. God dialog er et av de mest sentrale ele-
mentene for å sikre rettidig realisering av målset-
ningene i langtidsplanen. Effektiv gjennomføring
av beslutninger forutsetter grunnleggende forstå-
else for utfordringene og bred tilslutning til løs-
ningene. De endringene det legges opp til stiller
store krav, spesielt til forsvarssektorens egne
medarbeidere, men også til samfunnet for øvrig.
En vellykket gjennomføring av denne langtidspla-
nen forutsetter en god og felles forståelse i organi-
sasjonen om hva som skal til for å styrke Forsvar-
ets operative evne. Slik kunnskap og forståelse er
grunnlaget for god styring, for godt samarbeid
mellom etatene i forsvarssektoren, og et godt
grunnlag for rekruttering til Forsvaret, og skal
bidra til å opprettholde det gode forholdet mellom
folk og forsvar. Regjeringen legger vekt på en
åpen og god dialog med alle deler av samfunnet
og vil arbeide for å sikre bred enighet i Stortinget
om den videre utviklingen av forsvarssektoren.
Forsvarsdepartementet
t i l r å r :
At Deres Majestet godkjenner og skriver
under et framlagt forslag til proposisjon til Stortin-
get om Kampkraft og bærekraft – Langtidsplan for
forsvarssektoren.
Vi HARALD, Norges Konge,
s t a d f e s t e r :
Stortinget blir bedt om å gjøre vedtak om Kampkraft og bærekraft – Langtidsplan for forsvarssektoren
i samsvar med et vedlagt forslag.
2015–2016 Prop. 151 S 117
Kampkraft og bærekraft
Forslag
til vedtak om Kampkraft og bærekraft
– Langtidsplan for forsvarssektoren
Styrkestruktur
I
Stortinget slutter seg til Forsvarets fremtidige
styrkestruktur som beskrevet i tabell 5.1. For-
svarsdepartementet gis fullmakt til å iverksette
endringene.
Ledelse
II
Generalinspektørene endrer navn til sjef Hæren,
Sjøforsvaret, Luftforsvaret og Heimevernet.
Sjøforsvaret
III
Kystjegerkommandoen og Taktisk båtskvadron
legges ned. Trondenes leir legges ned.
IV
Skjold-klasse korvetter fases ut.
Luftforsvaret
V
DA-20 EK og VIP fly fases ut. 717 skvadron legges
ned. 339 skvadron lokaliseres til Rygge. 334 skva-
dron lokaliseres til Haakonsvern orlogsstasjon.
VI
333 skvadron lokaliseres til Evenes. Andøya flysta-
sjon legges ned.
VII
Sjef Luftforsvaret, Luftforsvarsstaben, Luftopera-
tivt inspektorat og Forsvarets EK-støttesenter
videreføres på Rygge. Luftforsvarets programme-
ringssenter lokaliseres til Rygge.
VIII
Luftforsvarets skolesenter lokaliseres til Værnes.
Forsvarets virksomhet på Kjevik legges ned.
Heimevernet
IX
Møre- og Fjordane heimevernsdistrikt 11 legges
ned. Setnesmoen leir legges ned. Sjøheimevernet
legges ned.
Fellesvirksomheter
X
Musikkinspektoratet i Oslo, Kongelige norske
marines musikkorps i Horten og Luftforsvarets
musikkorps i Trondheim legges ned.
XI
Forsvarets leir på Kjeller med flyplass legges ned.
Forsvarets verksted på Karljohansvern legges
ned. Hovemoen leir og Åsegarden leir legges ned.
118 Prop. 151 S 2015–2016
Kampkraft og bærekraft
Vedlegg 1
Forsvarssjefens kommentarer til regjeringens anbefaling
om den videre utvikling av Forsvaret
Innledning
I det fagmilitære rådet av 1. oktober 2015, frem-
met jeg mitt prinsipielle syn på utviklingen av For-
svaret. Jeg vil i det etterfølgende gi en fagmilitær
vurdering av regjeringens anbefalinger.
Den endrede sikkerhetspolitiske situasjonen i
Europa og i områder som påvirker europeisk sik-
kerhet, samt den økonomiske situasjonen i For-
svaret, var utgangspunktet for utformingen av det
fagmilitære rådet. I mitt råd til regjeringen la jeg
vekt på Forsvarets behov for et økonomisk løft for
å være et troverdig og relevant førstelinjeforsvar
for NATO i Norge. Det er svært positivt at regje-
ringen gjennom denne proposisjonen legger opp
til et betydelig økonomisk løft og fremmer en plan
i langsiktig balanse.
Der hvor jeg i det fagmilitære rådet innrettet
Forsvaret med en balanse av kapasiteter i alle
domener for å løse de vanskeligste oppgavene på
norsk territorium, har regjeringen vurdert flere
perspektiver og i større grad lagt til grunn en inn-
retning som prioriterer maritime forhold i nord.
Proposisjonen er likevel i stor grad sammenfal-
lende med anbefalingen i det fagmilitære rådet.
Regjeringen prioriterer strategiske kapasiteter
i sjø- og luftdomenet og nedtoner i det korte per-
spektiv modernisering av kapasiteter i landdome-
net. Det legges opp til et forsvar som vil være
moderne, holde god kvalitet og ha evne til å løse
bredden av oppgavene.
Jeg støtter regjeringens prioritering av å få den
struktur vi allerede har til å virke etter hensikten,
for deretter å innrette Forsvaret mot de fremtidige
militære og sikkerhetspolitiske utfordringene og
truslene.
Forsvarets operative struktur
I det fagmilitære rådet la jeg vekt på å forme et for-
svar som evner å møte de mest alvorlige militære
utfordringene mot Norge. Dette er et forsvar som
konseptuelt er bygd opp rundt grunnleggende
evner:
– Forsvaret må ha evne til en så tidlig varsling
som mulig og kunne etablere og opprettholde
situasjonsforståelse på strategisk, operasjonelt
og taktisk nivå. Evne til å identifisere og forstå
trusler utgjør grunnlaget for å treffe relevante
tiltak.
– Forsvaret må ha evne til å lede og gjennomføre
operasjoner gjennom et godt kommando- og
kontrollapparat. Dette medfører klare styrings-
linjer, sikre og effektive kommunikasjonsløs-
ninger og tilpasset infrastruktur.
– Forsvaret må ha nødvendig ildkraft både for å
kunne avskrekke en motstander og for å
ramme ham ved et motangrep. Dette krever at
Forsvaret virker i et tett samspill mellom
Hæren, Heimevernet, Sjøforsvaret, Luftforsva-
ret, Forsvarets spesialstyrker og støttefunksjo-
nene.
– Forsvaret må ha evne til å beskytte sine våpen-
systemer, baser og enheter. Særlig viktig i
denne sammenhengen er troverdig luftkon-
troll, bestående av både kampfly og luftvern.
– Strukturen må ha en beredskap og mobilitet
med en tilpasset forsynings- og logistikkapasi-
tet som gir nødvendig reaksjonsevne, tilgjenge-
lighet, utholdenheten og tilstedeværelse i prio-
riterte områder.
Regjeringen har videreført disse grunnleggende
evnene i den foreslåtte forsvarsstrukturen, og
strukturen er langt på vei sammenfallende med
min anbefaling i det fagmilitære rådet. Proposisjo-
nens anbefalte struktur er et godt grunnlag for at
Forsvaret skal kunne løse pålagte oppgaver.
Regjeringen prioriterer å fjerne misforholdet mel-
lom Forsvarets operative evne og behovene som
følger av den endrede sikkerhetspolitiske situasjo-
nen. Dette vil imidlertid ta lengre tid enn ønskelig
fra et fagmilitært ståsted.
Beredskap og evne til innsats forbedres gjen-
nom styrket bemanning og økte bevilgninger til
2015–2016 Prop. 151 S 119
Kampkraft og bærekraft
trening, vedlikehold, reservedeler og beredskaps-
beholdninger, og gjennom økt tilstedeværelse av
moderne sjø- og luftstyrker i Nord-Norge.
Forsvarets kapasiteter innen etterretning, over-
våking og rekognosering fornyes og styrkes med
regjeringens forslag. Anskaffelsen av nye mari-
time patruljefly til erstatning for P-3 Orion videre-
fører maritim overvåkingskapasitet og evnen til
antiubåtkrigføring. Proposisjonen legger i mindre
grad enn det jeg anbefalte opp til at Forsvaret skal
utnytte de muligheter som åpner seg ved bruk av
ubemannede farkoster. Den teknologiske utviklin-
gen på dette området er stor og fremtidsrettet, og
teknologien er godt egnet for etterretning, over-
våkning og rekognosering.
Luftforsvaret får tilført nødvendige kapasiteter
for å drive effektiv luftkontroll, luftovervåking,
bekjempelse av mål og støtte til andre deler av
Forsvaret. Anskaffelse av 52 F-35 gir Forsvaret og
NATO en strategisk kapasitet som bidrar til tro-
verdig avskrekking, og det vil sikre tilstrekkelig
kontroll i eget luftrom slik at våre egne eller
NATOs bakke- og sjøstyrker kan operere. Evnen
til å beskytte viktige baser, avdelinger, allierte for-
sterkninger og kritisk infrastruktur styrkes ved at
det anskaffes flere og bedre luftvernsystemer.
Sjøforsvarets utholdenhet og tilstedeværelse
forbedres gjennom flere besetninger og økt antall
seilingsdøgn. Ubåter er en viktig strategisk kapa-
sitet, og en nyanskaffelse vil gi troverdig avskrek-
king og styrke Forsvarets kampkraft. Innføring av
autonome systemer mot sjøminer legger til rette
for at Marinen kan gjennomføre sine oppgaver på
en ny og kostnadseffektiv måte.
Forsvarets spesialstyrker videreutvikler sine
evner til å gjennomføre spesialstyrkeoperasjoner,
herunder kontraterroroppgaver. Samling av Bell-
helikoptrene til Rygge som en dedikert ressurs til
spesialstyrkene vil bidra til dette. Bell-helikop-
trene har begrenset kapasitet og en erstatning av
helikoptrene er ikke prioritert i proposisjonen.
Dersom man skal opprettholde spesialstyrkenes
mobilitet over tid, må en erstatning vurderes i 20-
årsperioden.
Regjeringens anbefalte utvikling av landmak-
ten er i hovedsak en videreføring av dagens orga-
nisasjon og utrustning. Dette er en løsning som
ikke samsvarer med den konseptuelle innretnin-
gen som jeg fremmet i mitt fagmilitære råd. For-
nying av Hærens ildkraft og beskyttelse utsettes
og samling av ildkraften i nord prioriteres ikke.
Regjeringen foreslår en egen landmaktstudie for å
se på landmaktens utvikling. Det er viktig at
denne gjennomføres snarest og at regjeringen
klarlegger retning og ambisjon for landmakten før
arbeidet initieres. En etablering av et jegerkom-
pani i Finnmark bør avvente en avklaring av frem-
tidens landmakt.
Øvrig struktur
Regjeringens anbefalinger om nedleggelser og
reduksjoner i struktur, for å kunne styrke andre
deler av den operative strukturen, samsvarer med
min anbefaling.
Forsvarets støttevirksomhet bygger opp under
den operative evnen. Forsvaret må ha en egen
kapasitet for understøttelse i operasjonsområdet.
Ut over dette er jeg enig i at sivile og kommersi-
elle aktører i større grad bør benyttes der det er
beredskapsmessig forsvarlig og ressursmessig
effektivt.
Baser og etablissementer. Det er avgjørende for
Forsvarets langsiktige balanse at base- og støtte-
strukturen er tilpasset den operative strukturen.
Jeg vil også understreke betydningen av å samle
Forsvarets virksomheter rundt landets sentrale
samferdselsårer. Dette er viktig for et mest mulig
effektivt mottak og videre forflytning av allierte
forsterkninger, og vil føre til bedre utnyttelse av
logistikkapasiteter, IKT og annen viktig infra-
struktur. Jeg støtter regjeringens vektlegging av
disse prinsippene, og at man ikke opprettholder
kostbare baser med liten eller ingen operativ
verdi.
Forsvarets utdanningssystem utvikler kunn-
skaper, holdninger og ferdigheter som er nødven-
dige for å planlegge, gjennomføre og lede mili-
tære operasjoner. I mitt fagmilitære råd fremhevet
jeg at dagens utdanning holder høy kvalitet. Kost-
naden er imidlertid høy og må søkes redusert.
Det vil kreve at utdanningssystemet forenkles.
Min anbefaling var å vente med strukturelle
endringer inntil Forsvaret har implementert ny
militær ordning og erfaringer med denne var kart-
lagt. Regjeringen anbefaler imidlertid en omfat-
tende omlegging av utdanningssystemet uten at
erfaringer av ny militær ordning foreligger og til-
synelatende uten at konsekvensen av løsningen er
grundig vurdert. Jeg er bekymret for at man-
glende konsekvensvurderinger kan bidra til et vel
optimistisk innsparingspotensial innen utdanning.
Økonomi
Regjeringens anbefaling om å styrke forsvarsbud-
sjettet vesentlig de neste 20 årene markerer et his-
torisk løft for Forsvaret. En realisering av dette
økonomiske løftet vil være avgjørende for å
utvikle et fremtidig relevant forsvar. Det er posi-
120 Prop. 151 S 2015–2016
Kampkraft og bærekraft
tivt at regjeringen i sin økonomiske planlegging
nå tar hensyn til den reelle kostnadsveksten knyt-
tet til anskaffelser og drift av forsvarsmateriell.
I tillegg til økte bevilgninger baserer regjerin-
gens satsning seg på at betydelige ressurser skal
frigjøres gjennom effektivisering og strukturelle
endringer. Erfaringer etter år med omstilling og
effektivisering i Forsvaret er at både gevinstpoten-
sialet og gjennomføringstakten ofte er for optimis-
tisk anslått. I mitt fagmilitære råd la jeg opp til en
betydelig effektivisering, men proposisjonen går
lengre i vurderingen av gevinstpotensialet. Min
bekymring er om vurderingen er for optimistisk,
og at det blir svært krevende å realisere hele inns-
paringspotensialet. Dersom det ikke lar seg reali-
sere, vil det svekke den operative styrkingen som
proposisjonen beskriver.
Flernasjonalt samarbeid vil kunne bidra til mer
effektiv ressursutnyttelse, både hva gjelder kapa-
bilitetsutvikling og operativ virksomhet. Flerna-
sjonalt samarbeid er imidlertid krevende, og
resultater vil være avhengig av vilje og evne i lan-
dene til å tilpasse nasjonale krav.
Avslutning
Gjennom denne proposisjonen har regjeringen
tatt et veivalg i den langsiktige utviklingen av For-
svaret, noe jeg anser å være svært positivt. Et his-
torisk økonomisk løft i 20-årsperioden legger
grunnlaget for å kunne utvikle et relevant forsvar
som er i stand til å løse de pålagte oppgavene.
Realiseringen av det relevante Forsvaret vil
kreve at både ansvarlige myndigheter finansierer
planen og at Forsvaret realiserer det ambisiøse
innsparingspotensialet.
Regjeringen foreslår i stor grad å endre For-
svaret i tråd med mitt fagmilitære råd. Forsvaret
utvikles med en tilstrekkelig operativ evne til å
møte de sikkerhetspolitiske utfordringene. Videre
prioriterer regjeringen å øke beredskapen og rele-
vansen til de kapasitetene vi allerede har, før vi
moderniserer og fornyer strukturen.
Bestilling av publikasjoner
Offentlige institusjoner:
Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon
Internett: www.publikasjoner.dep.no
E-post: publikasjonsbestilling@dss.dep.no
Telefon: 22 24 00 00
Privat sektor:
Internett: www.fagbokforlaget.no/offpub
E-post: offpub@fagbokforlaget.no
Telefon: 55 38 66 00
Publikasjonene er også tilgjengelige på
www.regjeringen.no
Trykk: 07 Print Media AS – 06/2016
0
7
P
R
INTMEDIA – 204
1
0
3
7
9
M
I
L
J
Ø
MERKET TRYK
K
E
R
I


Reservists in the Armed Forces | Ambition, Objective & Necessity | 1
Reservists in the
Armed Forces Ambition, Objective & Necessity
Bureau Reservisten en Samenleving (BReS)
[Reservists and Society Bureau]
Forsvarsudvalget 2015-16
FOU Alm.del endeligt svar på spørgsmål 321
Offentligt
Contact Details
Bureau Reservisten en Samenleving (BReS)
Plein Kalvermarktcomplex
Gebouw C
Kalvermarkt 32
2511 CB The Hague
Netherlands
+31 70 318 7271
bres@mindef.nl
www.bres-defensie.nl
www.facebook.com/reservistzeghetmaar
IK DIEN
BureauReservistenenSamenleving(BReS)
‘Op de bres voor de Krijgsmacht van morgen’
P.
Preface, Jeanine Hennis-Plasschaert, Minister of Defence 3
Introduction, General Tom Middendorp, Chief of Defence Staff 5
Review 6
What do we need to change? 7
What do we want to achieve? 8
Basic principles for the modernisation of reservist policy 9
Where are we headed? 10
How do we achieve change? 11
What we’re already doing.. 13
What we’re going to do... 18
Conclusion 23
Let’s get to work, Colonel drs. Dick Scherjon, Head Reservists and Society Bureau 24
Table of Contents
Reservists in the Armed Forces | Ambition, Objective & Necessity | 3
Cover photo: National Reservist Policy Modernisation Conference, 2 December 2013.
Preface
The ‘In the interests of the Netherlands’ policy paper sets out our plans for operationally
and financially sustainable armed forces. In today’s uncertain world, peace, safety and
stability are not to be taken for granted. Given these circumstances, the Defence
organisation needs the ability to respond rapidly and adequately to changing
circumstances, both in the Netherlands and abroad. This will require a flexible armed
forces with a great ability to adapt.
Reservists can help strengthen the armed forces’ adaptive capacity. The deployment of
more reservists will allow us to expand and broaden our capacity. A modern and
up-to-date reservist policy will ensure that our armed forces are ready for the challenges
of tomorrow. As a result, the Defence organisation will be better prepared for changing
security conditions, a transforming labour market and the influence of complex
technologies. It should be pointed out that reservists can never come to replace
professional military personnel. They serve to supplement our existing organisation, and
play a crucial role in our ability to accommodate peak loads more effectively over longer
periods of time.
The deployment of more reservists will require clear agreements with employers. After
all, this party will have to grant permission before their employees can serve the Defence
organisation. A great deal of time and attention will thus be devoted to our cooperation
with employers.
The autumn of 2013 saw the establishment of the Bureau Reservisten en Samenleving
(Reservists and Society Bureau) –abbreviated BReS- as part of our efforts to create a
modern and flexible reservist policy. Within BReS’ operational structure, professional
military staff and reservists work side by side under the supervision of a reservist. The ‘S’
in the acronym stands for Society, reflecting the importance of strong ties with the
outside world (the business community, government bodies, training institutes, etc.).
The various institutional elements will be conducting a large number of pilot projects
over the coming years. This will allow us to develop reservist deployment models that
reflect the unique duties, structure, methods and organisational culture of the four
armed forces branches , the Defence Materiel Organisation (DMO), Support Command
(CDC) and Central Staff.
This brochure offers a brief review of the developments over 2013. It also describes the
key considerations, basic principles and objectives underlying our efforts to intensify
reservist policy. Finally, the brochure provides an overview of the aforementioned pilot
projects.
Jeanine Hennis-Plasschaert
Minister of Defence
Reservists in the Armed Forces | Ambition, Objective & Necessity | 5
6 | Reservists in the Armed Forces
Introduction by the Chief of Defence Staff
Reservists – like professional military personnel – serve Dutch society. They contribute to
our peace, safety and economic prosperity. Their efforts and dedication are to be
cherished. I emphasised this last year during our Reservists Symposium, and will do so
again here: when things get difficult, we need our reservists more than ever. This applies
both at home and abroad.
Cases in point would be the reservists working to support our surgical teams during
counter-piracy missions off the coast of Somalia; the reservists applying their expertise
to gather information on the patterns of life in Malian villages; advisers in the Dutch
Safety Regions helping our armed forces to support police, fire brigades and emergency
services; all reservists of the National Reserve Corps currently practising and training in
the Netherlands to protect our country’s vital objects.
The success of all these missions and activities depends on our reservists! We are
currently working to create a Defence organisation in which reservists play a crucial and
intrinsic role.
We will be conducting pilot projects at the various institutional elements in order to
experiment with the optimal deployment of reservists. This brochure should offer a
glimpse of the future and provide some insight into the various pilot projects and trials in
the area of reservist deployment.
However, the Defence organisation cannot achieve these changes alone. The
cooperation of employers – from both the business and government sectors – will be
crucial to our efforts to modernise reservist policy. It is important to emphasise that
employers also stand to gain a great deal from this cooperation. These benefits include
training and the exchange of knowledge. Reservists gain experience in dealing with
complex issues, and learn how to perform under challenging circumstances and stressful
conditions.
In short: the deployment of reservists also benefits employers. We are currently engaged
in a dialogue with employers and reservists in order create a situation that benefits all
parties: employers, reservists and the Defence organisation. I have no doubt that the
employers of the future will be willing – even more than is currently the case – to offer us
temporary access to their employees.
Together, we can shape the outlines of tomorrow’s reservist policy – a future that
benefits us all. amen kunnen we de contouren van het reservisten-beleid van morgen tot
stand brengen. Dat is in ons aller belang.
General Tom Middendorp,
Chief of Defence Staff
Reservists in the Armed Forces | Ambition, Objective & Necessity | 7
Review
In 2014, the Dutch armed forces comprises some
5000 reservists. These reservists are stationed with
the four Defence branches : the Royal Netherlands
Navy (including the Marine Corps), the Royal
Netherlands Army (with the majority stationed with
the National Reserve Corps, the 400 Medical
Battalion and the 1 Civil Military Interaction
Command), the Royal Netherlands Air Force (the Air
Force Reserve Group) and the Royal Netherlands
Marechaussee. They are classified as either
Reservists with Military Tasks or Reservists with
Specific Skills. Reservists are assigned to missions
around the world, national tasks, exercises and
ceremonial events.
The past year has seen various steps towards further
development of our reservist policy. For example, in
October 2013 the Reservists and Society Bureau
(BReS) was established as part of our efforts to
create a modern and flexible reservist policy.
The name BReS was chosen to reflect the interaction
between reservists and broader society. The Bureau
is presided over by the Defence staff’s Department
of Operational Readiness Control. The initiatives
undertaken by BReS are discussed with all Defence
branches and incorporated into assignments issued
by the Chief of Defence Staff.
Figureheads: Instigators of change
Last year, the Defence branches appointed
figureheads in an effort to help shape the
development of reservist policy. In their capacity as
special staff officers, these figureheads will work to
instigate change within their individual Defence units.
They will meet to discuss relevant internal and
external developments and contribute to the
implementation of new policies. They will also serve
as ambassadors, representing the reservists within
and outside the organisation.
Constructive dialogue
In the autumn of 2013, BReS organised regional
debates on the new reservist policy in collaboration
with the various Defence branches. The meetings
were organised in an effort to gather ideas and
insights as input for the new reservist policy and
generate broad awareness and support, both within
the Defence organisation and amongst external
parties such as employers’ organisations and unions.
The series of discussion meetings concluded on 2
December 2013 with a national working conference
involving speakers from employers’ and employees’
organisations and international armed forces.
The meetings and working conference yielded a great
many ideas and concrete proposals for the new
reservist policy, which will be put to use during further
intensification.
Deeply committed to the issue
8 | Reservists in the Armed Forces
What do we need to change?
The armed forces operate in a complex and constantly
evolving environment. This requires a flexible
organisation. Each mission has its own specific
characteristics – as we have learned over the past few
years – and requires different areas of expertise.
Rising costs are leading to new challenges. Our
organisational structure will have to become more
flexible if we are to continue carrying out our various
tasks effectively.
The armed forces’ ability to adapt is largely dependent
on the knowledge and expertise of its staff members.
As a result of demographic changes and other
developments, we currently risk future shortages of
(qualified) defence personnel.
A fresh outlook on the deployment of reservists is a
key cornerstone in the development of our new
personnel policy. Under no circumstances will
reservists be replacing professional military personnel:
the emphasis will be on further enrichment of the
organisation.
Changing labour market
According to a recent TNO study commissioned by the
ABU secondment industry umbrella organisation,
three out of every ten workers on the Dutch labour
market will have a flexible employment contract by
2020.
The number of flexible workers is rising in nearly every
sector, due to the growing demand for flexibility from
both businesses and institutions. These flexible
workers offer additional capacity during peak times,
while providing specialist knowledge that would
otherwise not be available or available in adequate
measure.
Flexible employment is increasingly determining the
face of the Dutch labour market. A growing number of
employees wish to or are required to work on a
part-time or flexible basis. The Defence organisation
will have to take this trend into account if it wishes to
remain an attractive employer for young men and
women in future and retain access to specialist
knowledge.
The armed forces will have to follow the example of
other Dutch organisations and develop new structures
and opportunities for flexible working. Naturally,
reservists – the ultimate flexible workforce – are
ideally suited to play a key role in this regard.
Reservists in the Royal Netherlands Navy
Reservists in the Armed Forces | Ambition, Objective & Necessity | 9
Ambition, Objective & Necessity | 9
Rationales for the renewal of reservist policy
What do we want to achieve?
Expanding operational capacity
The past few years have seen staff shortages in
various positions and specialisms. This scarcity has
disrupted day-to-day activities, specific phases of the
readiness process and actual deployments.
Requirements fluctuate in terms of both quantity
(number of military personnel) and quality
(knowledge and experience). The diversification of
knowledge is becoming an increasingly crucial factor
in the success of the armed forces. Reservists can
contribute by strengthening the Defence
organisation’s capacities and continuity where and
when necessary. Furthermore, reservists have the
up-to-date knowledge we need to adjust to an
evermore rapidly evolving technological environment.
Flexibility
The labour market is changing, as are budgetary
frameworks. In order to operate effectively in such an
environment, organisations need a flexibly structured
staff complement and the associated capacities. A
flexible structure will allow us to accommodate
capacity peaks and specialised staffing needs. In more
general terms, changing demographic conditions also
represent an important impetus for the adjustment
and flexibilisation of our labour capacity.
A closed personnel system
The Defence organisation is still characterised by a
relatively closed personnel system. Open positions are
mainly filled through bottom-end intake. Incoming
new military personnel are trained and educated
internally.
Public Support
Reservists are important ambassadors for the armed
forces. Their civil activities and networks offer
opportunities to communicate the Defence
organisation’s values and strengths to diverse
audiences in various locations. This will help
strengthen ties between the Defence organisation and
broader society: a crucial factor in the effort to
generate public support for the armed forces. These
ties are also valuable as they enable the Defence
organisation to acquire knowledge from its reservists
and allow for effective knowledge sharing and
cooperation with external organisations and
institutions.
Ability to adapt anpassingsvermogen
The coming years will see the armed forces evolve into
an organisation where professional military
personnel, reservists and civilian staff cooperate
efficiently and effectively. The deployment of
reservists will help the organisation accommodate
demand for high-end specialist knowledge and free
up additional military capacity.
The armed forces of 2025 will – thanks in part to
reservists – have a greater ability to adapt and a large
degree of flexibility, enabling the organisation to
adjust rapidly and adequately to changing
circumstances. The organisation will also be both
sustainable and modern. Defence: ‘fit for the future’.
Reservists in the Armed Forces | Ambition, Objective & Necessity | 10
Basic principles for the modernisation of reservist policy
No displacement
The more intensive deployment of reservists will not
have a negative impact on the employment prospects
of current armed forces personnel. The armed forces
are continually developing, resulting in a changing
mix of professional military personnel, reservists and
civilian staff.
Substantial increase
The plan is to have a larger number of reservists, who
can be appointed to every thinkable position and
rank. At present, less than 10% of the Dutch armed
forces is comprised of reservists. This number is set to
grow. Various NATO countries already apply
percentages of between 15 and 30%. Although the
Defence organisation does not wish to commit to any
such targets, the emphasis will be on growth. The
outcomes of the various pilot projects will offer
greater insight in this regard.
Enrichment
The more intensive deployment of reservists will help
broaden our organisational foundations and ensure a
full staff complement. Furthermore, such an increase
would ensure continuity and retain the required
specialisms in adequate measure. This would serve to
enrich the organisation as a whole.
Employer support
The Defence organisation must build strong
relationships with both reservists and their civilian
employers. In addition to meeting our responsibilities
as a good employer, this will allow us to reach clear
agreements on reservist availability. In doing so, we
will strive to achieve a win-win situation that benefits
the Defence organisation, the civil employer and
individual reservists. Our Employer Support
programme will be further developed over the
coming years, partly based on the experiences gained
in various partner nations.
We will be hosting an international conference on the
issue in 2015.
Organisation, management and financing
Decentralised linkage with specific units and
organisations will help ensure the quality of our
relationships with and the deployment of reservists
(flexible staff members). Reservists will be
remunerated through our existing budget. Defence
unit commanders will thus have more freedom to
allocate their budgets as they see fit, allowing for a
more effective and rapid response to current needs.
Appointment procedure
At present, we have insufficient capacity to test and
conduct military intelligence background checks of
aspiring reservists and to train them within a
reasonable time frame. BReS will be working with the
various Defence units to find ways of increasing our
training capacity. For example, reservists and
personnel on job-related early retirement could play a
greater role in the training process, ensuring that
aspiring reservists can be appointed in a shorter space
of time.
General Tom Middendorp, Chief of Defence Staff, presents the
2013 Reservist Employer of the Year award.
Reservists in the Armed Forces | Ambition, Objective & Necessity | 11
Where are we headed?
The coming years will see the armed forces evolve into
an organisation where professional military
personnel, reservists and civilian staff cooperate
efficiently and effectively. The armed forces of 2025
will – thanks in part to reservists – have a greater
ability to adapt and a large degree of flexibility,
enabling the organisation to adjust rapidly and
adequately to changing circumstances.
The exchange and sharing of employees (reservists)
will intensify synergy between the Defence
organisation, business community and government
sector. In future, the Defence organisation will
maintain clear and effective agreements with the
business community and government agencies on the
terms and conditions for reservist deployment. Our
relationship with employers will be characterised by
reciprocity: employers will offer their employees the
freedom to serve as reservists. In return, we will teach
their employees to go the extra mile and achieve
results through teamwork under extraordinary
circumstances. The Defence organisation is built on
effective leadership and teamwork.
Reservists are set to become an integral component of
the Defence organisation. They will make useful
contributions to the armed forces’ activities at all
organisational elements, including the Central Staff.
The broader deployment of reservists will help the
organisation meet future demand for high-end
specialist knowledge and free up substantial military
capacity that can then be deployed both within and
outside the Netherlands. In the years to come,
reservists will play an ever-greater role in meeting the
growing need for national support and assistance.
Reservists will have more opportunities to develop
and improve their competencies within the Defence
organisation. They will be further familiarised with the
Defence organisation through courses, training
programmes and career supervision, enabling
deployments in a broader range of areas. We will
strive to ensure the mutual recognition of training
courses and certificates. This intensified collaboration
will also offer employees the opportunity to gain
experience in various arenas. New experiences in an
unfamiliar context tend to have a motivating effect. .
Our future policies will benefit unit commanders at all
organisational levels. The broader deployment of
reservists will help us address the scarcity of specific
knowledge areas, and increase the operational
adaptability of the various organisational elements. As
a result, the armed forces will be better equipped to
cope with peak loads during deployments.
Regular Military Personnel and reservists side by side.
12 | Reservists in the Armed Forces
How do achieve change?
Reservist deployment pilot projects
Reservists can offer all organisational elements crucial
added value. However, there are major differences
between the four Defence units, Central Staff, Defence
Materiel Organisation (DMO) and Support Command
(CDC). An overly generic approach to the deployment
of reservists within these units would thus be
ineffective. Strategies that work well for a specific unit
may not necessarily yield the same results at others,
and vice versa. Over the coming years all Defence
units will contribute suggestions for pilot projects in
an effort to ensure the broader and more innovative
deployment of reservists. These experiments will help
the armed forces gain crucial experience and strike an
optimal balance between reservists and regular
military personnel.
Shell Structure
The new organisation is set to take the form of a
so-called shell structure. The core of our staff
complement consists of professional military
personnel with a permanent contract. This core can be
supplemented by various flexible shells consisting of
reservists, temporary staff and external capacity
sourced from civil and international military partners
(see the illustration below).
The four Defence branches will be largely
supplemented by two types of reservist personnel:
Reservists with Military Tasks (including the National
Reserve Corps and Air Force Reservists Group),
Reservists with Specific Skills (including the 1 Civil
Military Interaction Command and Naval Cooperation
And Guidance for Shipping organisation) and various
types of deployment, including backfill positions
(temporary replacement of deployed regular military
personnel).
A tailor-made approach
The scale and composition of these shells will vary
depending on the relevant Defence unit and job area,
and factors such as demand, priorities, financial
frameworks, labour market factors, etc.
BReS will be working with the various Defence units to
elaborate effective reservist deployment models in
order to improve the Defence organisation’s
effectiveness and efficiency. We will seek to strike an
effective balance between Combat (combat units),
Combat Support (combat support units providing
specialist operational support such as artillery
support, construction, intelligence, etc.) and Combat
Service Support (supporting units that facilitate the
combat units through activities such as maintenance,
transport and logistics, supply and medical services).
Naturally, we will take account of the unique duties,
organisational structure, working methods and culture
of the four Defence branches, Central Staff, DMO and
CDC. Our efforts should yield models that provide
clear insight into the potential and added value of
reservist deployment for each organisational element
(the various units within each individual Defence unit
may have different requirements).
Basic shell structure model
Permanent Staff
Reservist
External Hire
Coalitions/Partners
CHOICE
Reservists in the Armed Forces | Ambition, Objective & Necessity | 13
Amongst other strategies, we will increase the
number of reservists and deployment options by
approaching former personnel to have recently left
the organisation, discuss exchange models with
employers and consult with the various Defence units
and other organisational units to assess the potential
for tailor-made reservist deployments.
The armed forces deploys several types of reservists,
varying from reservists of the National Reserve Corps
to specialists, in multiple deployment categories such
as backfill and frontfill (deployment). The number of
reservists per unit may thus vary. For instance, units
with a focus on combat tasks have considerably less
reservists than those focused on supporting tasks,
such as medics or civil-military cooperation.
As a part of our efforts to intensify existing reservist
policy, we will be assessing the performance of
reservists at a limited number of units. We will also
assess whether there is potential to allocate a greater
number of tasks to reservists in future. In view of the
fact that reservists carry out their duties on a
part-time basis, there is scope to expand their total
number within the organisation. As a result, various
units will be staffed in excess of 100% capacity and
can be deployed more readily and for longer periods
during peak times.
Some vacancies within the armed forces are difficult
to fill. Naturally, reservists can help fill these positions
- if needed- for the necessary/desirable amount of
time.
1 CMI Co Reservist in Africa
14 | Reservists in the Armed Forces
What we’re already doing....
Over the course of the past year, we have gained a great deal of experience
in terms of reservist deployment. The section below features a list of ongoing
and previous pilot projects conducted by BReS and the various organisational
elements.
˜ The Royal Netherlands Navy has transformed its
Naval Cooperation And Guidance for Shipping
organisation (staffed entirely by reservists) in order
to more effectively address the current needs of the
broader maritime sector. Activities have been
expanded beyond its core task of supervising
merchant shipping vessels during large scale
conflicts.
˜ The Navy is currently assessing the potential for
linking the three Reservists with Military Tasks units
to operational marine corps units and aligning their
organisational structure with the operational
Raiding Squadrons. The aim is to support regular
units and take over part of their activities as they
prepare for operational readiness.
˜ The Navy is also assessing the potential for flexible
linkage between the existing pool of reservists and
industry demand for training packages in support of
Dutch military sales (marine vessels and systems) to
international clients.
Marine Reservist
Reservists in the Armed Forces | Ambition, Objective & Necessity | 15
˜ As a part of the ongoing collaboration between civil
transport companies and the Royal Netherlands
Army, assessments are currently being conducted to
identify the potential for more flexible transport
and service capacity through the exchange of staff
and other initiatives. These efforts will be designed
to achieve a win-win situation. For example, this
could include the exchange of transport company
staff who can be deployed as reservists during
missions or exercises.
˜ We will assess a partially successful pilot project
during which reservists were trained to serve as
armoured infantry personnel in order to determine
the potential for forming reservist units or pools of
former regular military personnel for each
battalion.
Reservists of the National Reserve Corps
Reservists in the Armed Forces | Ambition, Objective & Necessity | 16
˜ Various Royal Netherlands Air Force units are in
great need of specialist knowledge. Outgoing
personnel are well-trained and often highly
experienced. Eindhoven Air Force Base is currently
launching a pilot project aimed at recruiting
outgoing professional military personnel as
reservists. This will ensure that these highly trained
specialists remain involved with ‘their’ units, so that
the Defence organisation can continue to make use
of their knowledge and expertise. The reservists’
continued involvement with their units will ensure a
high degree of reliability when additional
manpower is needed. If the pilot project proves
successful, this principle can be applied through the
Air Force organisation.
˜ Many Royal Air Force units are regularly deployed to
ceremonial duties, such as the presentation of
letters of credence, honorary guards during state
visits, commemorations, etc. The Air Force
Reservists Group currently maintains a small staff
contingent specialised in standard bearing and
funerals with (limited) military honours. The
appointment of more reservists to ceremonial
duties will help to considerably lighten the workload
of regular units.
Air Force Reserve Group
Reservists in the Armed Forces | Ambition, Objective & Necessity | 17
˜ The Royal Netherlands Marechaussee’s National
Control Room often requires support from non-
investigative staff during major events (open days,
international conferences, Dutch Veterans’ Day,
etc.). An assessment is currently being conducted to
determine how reservists without a military
background can be recruited and deployed for these
tasks.
˜ A similar pilot project may also be launched on
behalf of the Royal Netherlands Marechaussee’s
investigation department.
Honorary Royal Netherlands Marechaussee guard
Reservists in the Armed Forces | Ambition, Objective & Necessity | 18
˜ BReS will be launching a project aimed at
interesting students in a career as academically-
trained reservist officers in collaboration with the
43rd Mechanised Brigade and the University of
Groningen’s faculty of Peace and Security. Leiden
University is also set to take part in the project at a
later stage.
˜ Gilze-Rijen air force base is launching a pilot project
to assess whether Defence storage capacity can be
used by civil parties, with civil employees serving at
the location as reservists.
˜ Cyber reservists: The Cyber Command) and 1 CMI
Command are working together to establish a pool
of so-called cyber reservists. These specialists are
sourced from a wide range of sectors (including
government, banking, telecom, energy, consultancy,
knowledge institutions, etc.) and can be deployed to
various cyber tasks depending on their specific
background.
Cyber reservists have already been deployed during
various exercises. Cyber reservists are also available
to support civil authorities during civil-military
collaborations. We are currently working with civil
partners to develop an acquisition tool that will
allow us to recruit cyber specialists as reservists.
˜ A debate is being organised in collaboration with
the Nieuwspoort centre in The Hague in order to
raise awareness of the Defence organisation in
general and reservists in particular amongst
communication specialists, policy developers and
other relevant parties.
˜ BReS is coordinating a study on the experiences
with reservist deployments in other NATO
countries.
˜ A Service Centre Employer Support Reservists
(SCESR) has been established. The Defence
organisation and employers (VNO-NCW) also
consult through the Defence-Business Sector
Platform (PDB). The importance of the SCESR and
PDB and alignment/cooperation with BReS may
require further intensification and recalibration.
These options are currently being assessed.
˜ As of April 2014, the Defence organisation and
national government have been jointly assessing
the potential for simplifying and promoting the
deployment of reservists working in national
government positions.
˜ BReS is assessing whether and to what extent
self-employed persons would be willing and able to
serve as reservists in the armed forces.
Reservists in the Armed Forces | Ambition, Objective & Necessity | 19
What we’re going to do....
BReS and the various institutional elements are currently developing new
suggestions and ideas for the deployment of reservists. The section below
features an overview of pilot projects set to start in the short term. This overview
is not exhaustive, but offers an impression of the recent developments.
˜ Land-side support for Royal Netherlands Navy
operational units is regularly hampered by a lack of
capacity. Reservists could play a role in resolving
this problem by providing assistance during
maintenance activities, temporarily replacing crew
members or offering support in the form of nautical
capacity.
˜ The Royal Netherlands Navy’s Training department
develops and provides career and job training
programmes within the Navy organisation.
However, demand for these training courses
currently outweighs the available supply. With a
certain amount of training, reservists could help
expand this training capacity and accommodate
unforeseen needs and so-called training peaks.
˜ The maintenance of submarines is a highly
specialised technical activity. Outsourcing this work
to the corporate sector or staff untrained in
submarine maintenance is extremely costly.
Furthermore, such solutions may fail to yield the
desired and requisite level of quality.
The appointment of outgoing submarine personnel
as reservists would allow the Navy to keep making
use of their knowledge and expertise.
˜ The Maritime Warfare Centre currently has
insufficient capacity to prepare doctrines on all
recent maritime-military developments. The
establishment of a ‘writing team’ staffed by
members of the Reservists with Specific Skills could
help address this shortage.
Reservist deployment in Operation Atalanta
Reservists in the Armed Forces | Ambition, Objective & Necessity | 20
˜ Amongst other responsibilities, the Staff of the First
German-Dutch Corps is responsible for preparation
and deployment of the Head Quarter Land
Component Command. NATO and the EU
periodically call upon the Corps to provide this
functionality. This requires a great deal of additional
quality and capacity, which cannot be provided
under the present conditions. Reservists could
potentially contribute – after having been provided
with a certain degree of training – and offer
valuable knowledge and experience in this regard.
˜ The National Deployment Task Force is working
with the National Reserve Corps to assess whether
reservists of the National Reserve Corps could
provide general support to civil authorities during
disasters and/or incidents.
˜ We are currently experimenting with the option of
deploying individual reservists to temporary
projects, temporary vacancies or specific tasks
during peak times.
˜ The process of identifying and matching specific
needs to suitable and available reservists is labour-
intensive. The 1 Civil Military Interaction Command is
Support of civil authorities
currently conducting a pilot project to assess the
effectiveness of a matching tool. This application
could be used used to record the curricula vitae,
ambitions and availability of reservists. Once the pilot
project has concluded, an assessment will be
conducted to determine whether the system can be
introduced throughout the entire Defence
organisation.
˜ As a part of its duties during national deployments,
the Defence organisation offers military advice to
civil crisis management partners at various levels,
including recommendations on the deployment of
defence capacity. This form of support would
benefit from greater specialist knowledge.
Reservists with Specific Skills with experience in the
civil safety domain could help to meet these needs.
˜ The Defence organisation is having difficulty filling
job vacancies for doctors. Military doctors leaving
service have specific knowledge and experience that
would be highly useful to the organisation during
day-to-day operations and operational
deployments. Appointing these doctors as reservists
when they leave service would allow us to retain
this knowledge for the Defence organisation.
Reservists in the Armed Forces | Ambition, Objective & Necessity | 21
˜ Introduction of the Reaper UAV has prompted the
need to considerably expand our data analysis
capacity. We are currently assessing the option of
supplementing the Royal Netherlands Air Force’s
permanent data analysis staff with several dozen
reservists, who would be mainly charged with the
initial phase of data analysis. ICT students seem to
offer interesting potential in this regard.
˜ The Air Force staff is currently assessing potential
for the (temporary) deployment of reservists to
open Air Command & Control positions at
multinational headquarters.
Deployment of reservists during fire fighting activities
Reservists in the Armed Forces | Ambition, Objective & Necessity | 22
˜ The Hague Security Brigade is charged with the
security of Royal palaces and other objects in The
Hague. The brigade also has specific security duties
and carries out ceremonial tasks. As a result of this
broad range of tasks, the amount of required
capacity regularly exceeds the brigade’s capabilities.
More intensive deployment of reservists would
allow the Royal Netherlands Marechaussee to
accommodate these shortages more effectively,
thus increasing its operational readiness.
˜ The Royal Netherlands Marechaussee urgently
needs strategic analysts with extensive civil (ICT and
cyber) experience. Reservists are ideally suited to
meet this demand.
The strategic analysts will support the Royal
Netherlands Marechaussee’s information-based
activities. The deployment of reservists will allow
for the exchange of civil and military knowledge,
resulting in greater efficiency and effectiveness.
Firearms training for reservists
Reservists in the Armed Forces | Ambition, Objective & Necessity | 23
˜ Project management is key to the Defence Materiel
Organisation (DMO) supply chain process. Although
the DMO currently employs several permanent
project leaders, the coming years will see a growing
need for a flexible shell structure to supplement the
organisation with specific knowledge and
accommodate peak loads. The deployment of
reservists will serve to further professionalise
project management within the Defence
organisation.
˜ The Military Intelligence and Security Service (MIVD)
is currently assessing the option of creating a pool
of reservists, principally for deployments. The
deployment of reservists could contribute to the
more effective regulation of civilian MIVD staff
activities.
˜ Medical professionals in both the civil and military
healthcare sectors are becoming increasingly
diversified and specialised. The Defence
organisation currently lacks access to specific
fields of knowledge. This pilot project will see further
development of the existing Institute for
Collaboration between Military and Affiliate
Hospitals (IDR) concept. The deployment of
reservists will allow Support Command to expand
existing capacity and new specialised medical
knowledge.
˜ Many Support Command units have recently
undergone a reorganisation, are currently in the
process of reorganising or are set to reorganise. The
evaluation and supervision of these reorganisation
efforts will require a great deal of additional capacity
in the aforementioned areas.
The deployment of reservists can offer great added
value in the area of evaluations, audits,
recommendations and assistance. In their capacity
as members of civilian society, reservists also offer
valuable opportunities for reflection.
Military Intelligence and Security Service
Reservists in the Armed Forces | Ambition, Objective & Necessity | 24
Conclusion
Organisations are continually adapting to changing
circumstances. This also applies to the composition of
armed forces personnel. Civil organisations in the
Netherlands (business community, government
agencies) are making increasingly intensive use of
flexible workers. We need to ask ourselves whether –
and if so, to what extent – this approach is also suited
to the Defence organisation
Inevitably, the armed forces will have to prepare for
the future. We will also need to develop a more
flexible staffing policy. Reservists can play a key role in
this process, offering additional capacity in
troublesome recruitment areas. They can also provide
a great deal of additional capacity where needed, both
here in the Netherlands and abroad. Reservists thus
serve as a key building block for tomorrow’s flexible
and adaptable armed forces.
We will be introducing a new model for the intake,
transfer and outflow of personnel. Outgoing
employees can re-enter as reservists, thus
strengthening the Defence organisation in a different
capacity.
This innovation process will be implemented over the
course of several phases. We will be evaluating the
options for practical implementation at all Defence
units over the next few years. The emphasis will be on
ensuring a balanced mix between combat and support
units and staffs.
By experimenting and gaining experience with the
deployment of reservists, we will be able to effect a
transition from the current to the desired situation.
This process will involve regular evaluations to
determine whether we are still on the desired course.
Air Force Reserve Group
Reservists in the Armed Forces | Ambition, Objective & Necessity | 25
Let’s get to work!
The objectives outlined in this brochure are ambitious
but realistic, feasible and – in my view – absolutely
essential. A new modern reservist policy will help
improve the Defence organisation’s flexibility and
ability to adapt. Reservists will be willing and able to
contribute if their direct environment (work and
home) enables them to do so and the armed forces
offer a structure in which their talents and capacities
are put to optimal use.
Our minister and the Chief of the Netherlands Defence
Staff would ideally like to see reservists make up an
integral and intrinsic part of the armed forces. I
personally expect we will achieve this goal. By 2025, I
believe we will have built an organisation in which
current boundaries between the various personnel
categories (reservists, professional military personnel
and civilian staff) have largely disappeared. In future,
our employees will have no difficulty in switching
between these categories. The infantryman, marine or
pilot of 2025 will – after having spent several years in
military service – be able to transfer effectively from
the Defence organisation to a new civil position. After
having completed their active service, these valuable
former employees will still be able to contribute to
peace and security in their capacity as reservists.
BReS will spend the coming years working to achieve
the ambitions formulated by the minister and Chief
of the Netherlands Defence Staff and described in
this brochure by means of ongoing and new pilot
projects. The years ahead will also see us further
strengthen our ties and cooperation with civil
employers, allowing us to reach effective agreements
on the deployment of reservists. We will facilitate the
exchange of knowledge at both national and
international level in order to build on existing
foundations and prevent the wastage of valuable
time and effort. We will have to develop new policies
without knowing exactly which form they are to take
in advance. This represents a considerable challenge.
However, we do not stand alone in our efforts. As we
found during our national conference on the
reservist issue, a great many people are willing to
contribute to the Defence organisation and help us
find solutions. Our common goal is to create a
sustainable, modern and future-oriented defence
organisation. We hope you will also play a part in this
effort.
Colonel (R) drs. Dick P. Scherjon
Hoofd Reservists and Society Bureau (BReS)
General Middendorp, Colonel (R) Scherjon,minister Hennis-Plasschaert
Reservists in the Armed Forces | Ambition, Objective & Necessity | 26
Autumn 2014


FFI-rapport 2012/00355
Fremtidens landmakt
– veivalg mot en fremtidig norsk landmakt i balanse
Iver Johansen, Hans Olav Sundfør og Erlend Øby Hoff
Forsvarets forskningsinstitutt (FFI)
5. september 2012
Forsvarsudvalget 2015-16
FOU Alm.del endeligt svar på spørgsmål 321
Offentligt
2 FFI-rapport 2012/00355
FFI-rapport 2012/00355
1143
P: ISBN 978-82-464-2113-1
E: ISBN 978-82-464-2114-8
Emneord
Hæren
Heimevernet
Forsvarsstruktur
Scenario
Kosteffektivitet
Godkjent av
Sigurd Glærum Prosjektleder
Espen Skjelland Avdelingssjef
FFI-rapport 2012/00355 3
Sammendrag
FFI-prosjekt ”Fremtidens landmakt” startet opp januar 2009 og ble avsluttet 31. desember 2011.
Mandatet har vært å analysere fremtidige strukturløsninger for Hæren og Heimevernet. Prosjektet
har vært innrettet mot å støtte Forsvarets løpende strategiske langtidsplanlegging.
Målsettingen med analysen har vært å identifisere en struktur i balanse som kan realiseres på lang
sikt. En slik struktur har til enhver tid samsvar mellom budsjetter og utgifter, mellom operativ
evne og oppgaver, og mellom utdanning og turnover.
Den sentrale konklusjon fra prosjektet er at det er mulig å identifisere flere alternative strukturer
for landmakten som tilfredsstiller de overordnede operative krav og som kan realiseres innenfor
realistiske budsjettrammer. Det er gjennomført et systematisk søk etter strukturløsninger som
sikrer økt operativ tilgjengelighet både til å løse løpende oppgaver i fred og til å håndtere et
krigsscenario. Hovedlinjene i vår anbefalte løsning bygger på innføring av et kontraktsregime
med frivillig verving av alle soldater og befal etterfulgt av 5–15 års tjeneste avhengig av kategori.
Ubalansene i utdanningssystemet fjernes ved å avvikle førstegangstjenesten i sin nåværende form,
og i stedet organisere all soldatutdanning innenfor separate skoler.
En operativ styrke kan enten være helt stående eller bestå av dels stående og dels mobiliserbare
elementer. Vår anbefalte løsning for Hæren er en mekanisert brigade hvor omtrent halvparten av
personellet er ansatt på full tid og løser løpende oppdrag hjemme og eventuelt i utlandet.
Brigaden kan enkelt organiseres som bataljonsstridsgrupper. I fredstid vil den stående delen av
bataljonsstridsgruppene kunne deployeres i internasjonale operasjoner uten et eget oppsettingsløp.
Dermed reduseres Forsvarets totale ressursbruk. Avdelingene blir samtidig mer robuste ved at de
er samtrent over flere år. Kongevakt og grensevakt løses innenfor rammen av den operative
strukturen. Den resterende halvparten av styrken er mobiliserbar på høy beredskap. Den stående
styrken og de mobiliserbare avdelingene utgjør til sammen den operative strukturen og er
forutsatt å løse beredskaps- og stridsoppdrag i krise og krig. Det er også analysert en helt stående
struktur som løser alle oppgaver, men på en mindre robust måte.
Konklusjonene gir en langsiktig retning for den videre utvikling av den norske landmakten.
4 FFI-rapport 2012/00355
English summary
FFI Project “Future Land Forces” began in January 2009 and was concluded December 31 2011.
The project was tasked to analyze future force structure alternatives for the Army and the Home
Defence Forces as part of the Norwegian Defense’s long term planning process.
The objective of the analysis was to identify a long term balanced land force structure within
realistic budgetary assumptions. A balanced structure is characterized by an overall equilibrium
between budgets and expenses, between operational capability and missions, and between
education and turn over.
The main conclusion of the project is that there are several alternative land force structures that
both fulfill operational requirements and that fall within a realistic defense budget projection. The
proposed solution involves enlistment of all personnel under a contract regime that enables
average service careers of 5–15 years depending on rank. The current imbalances in the military
education system are eliminated by phasing out today’s 12 months initial training period for
conscripts and by instead establishing separate basic training unit(s) for enlisted personnel.
An operational force can be entirely standing or it can consist of partly standing and partly
mobilization units. The recommended solution corresponds to a mechanized army brigade where
about one half is made up of full time personnel that carry out peace time missions at home or
take part in allied or multinational military operations abroad. The brigade may be broken down
into several independent battalions. During peace time the standing half of the independent
battalions can be deployed abroad with only limited mission specific training. In this way the total
amount of resources spent on training and education for missions abroad is reduced. The units
will also tend to become more robust as they train and operate together over time. Guarding the
royal residences as well as border guard duty are parts of the operational portfolio of the
independent battalions.
The other half of the independent battalions operate on the basis of a high readiness mobilization
concept. The standing force and the mobilization units together constitute the entire operational
structure and are supposed to conduct combat missions during war time. In addition, the study has
analyzed an entirely standing force structure that also solves all missions, albeit in a less robust
manner.
The conclusions from the project present a long term solution for the Norwegian land forces.
FFI-rapport 2012/00355 5
Innhold
Forord 8
1 Innledning 9
1.1 Bakgrunn 9
1.2 Den norske landmakten – en skisse av problemet 10
1.2.1 Problemstillinger 11
1.3 Hovedfunn 12
1.4 Avgrensninger 13
1.5 Gjennomføring av prosjektet 14
2 Metode 15
2.1 Et balansert målbilde 15
2.2 Overordnet innretning av analysen 16
2.3 Disposisjon av rapporten 18
3 Grunnlagsstudier av overordnede rammebetingelser 19
3.1 Sikkerhetspolitikk og scenarioer 19
3.1.1 Strategisk scenario 19
3.1.2 Andre utviklingstrekk 20
3.2 Samfunn og militær makt 22
3.3 Teknologi og operasjoner 23
3.4 Ressurser 26
3.4.1 Økonomiske utviklingstrekk 26
3.4.2 Forsvarets økonomiske rammer 27
4 Presiseringer og forutsetninger 29
4.1 Landmaktens oppgaver og ambisjonsnivå 29
4.1.1 Utdanning og forvaltning 29
4.1.2 Grensevakt og kongevakt 30
4.1.3 Utenlandsoperasjoner 30
4.2 Operasjonelt scenario, reaksjonsevne og styrkeoppbygging 32
4.3 Stående vs. mobiliserbare avdelinger 35
4.4 Avgrensning av økonomisk referanseramme for en fremtidig landmakt 36
4.4.1 Kostnadsramme 37
5 Grunnlagsanalyse av delproblemer 38
5.1 Operasjonskonsept og bygging av avdelingstyper 38
5.1.1 Operasjonskonsepter 38
5.1.2 Avdelingstyper 40
6 FFI-rapport 2012/00355
5.1.3 Ubalanserte konsepter 43
5.2 Simulering av strid 43
5.2.1 Vignetter og rammebetingelser 44
5.3 Modellverktøy 45
5.3.1 Simuleringsoppsettet i FFIs battlelab 45
5.3.2 Simuleringsverktøyet Mosbe 46
5.4 Resultater og konklusjon 47
5.5 Innsamling av kostnadsdata 49
6 Syntese og søkeprosess 50
6.1 Likevektsmodell 51
6.2 Strukturbyggeklosser og strukturbeskrivelse 53
6.3 Søk i utfallsrom 54
7 Hæren – alternative strukturmodeller 55
7.1 Konseptuell løsning for Hæren 55
7.2 Strukturmodeller 57
7.2.1 Ekspedisjonær lett strukturmodell 57
7.2.2 Kaderbasert lett strukturmodell 58
7.2.3 Mobiliserbar lett strukturmodell 59
7.2.4 Ekspedisjonær tung strukturmodell 59
7.2.5 Kaderbasert tung strukturmodell 60
7.2.6 Materiellfokusert tung strukturmodell 61
7.2.7 Oppgavespesialisert strukturmodell 61
8 Kosteffektiv struktur for Hæren 62
8.1 Kriterier for kosteffektiv struktur 62
8.2 Strukturer på referanseramme 63
8.2.1 Ekspedisjonær lett (referanseramme) 63
8.2.2 Kaderbasert lett (referanseramme) 64
8.2.3 Mobiliserbar lett (referanseramme) 64
8.2.4 Ekspedisjonær tung (referanseramme) 65
8.2.5 Kaderbaser tung (referanseramme) 66
8.2.6 Materiellfokusert tung (referanseramme) 67
8.2.7 Oppgavespesialisert (referanseramme) 67
8.2.8 Oppsummering av strukturer på referanseramme 68
8.3 Strukturer på lav ramme 70
8.4 Strukturer på høy ramme 71
8.5 Oppsummering av søkefasen 73
FFI-rapport 2012/00355 7
9 Implementering – transisjonsstrategi 76
9.1 Implementeringsutfordringer 76
9.2 Fremgangsmåte 77
9.3 Økonomi og kontantstrøm 78
9.4 Operativ evne under implementering 79
9.5 Behov for kompetansebygging 81
9.6 Oppsummering av implementeringsanalyse 81
9.7 Andre problemstillinger 82
10 Heimevernet – fremtidige muligheter 83
10.1 Forutsetninger og problemstillinger 83
10.1.1 Strategisk og operasjonelt scenario 83
10.1.2 Taktiske scenarioer 84
10.1.3 Relevante trusselkategorier 85
10.1.4 Alternative kvalitetsnivåer 85
10.2 Stridseffekt 86
10.2.1 Sikring av bakre område med lett infanteri 87
10.2.2 Sikring av bakre område med statisk sikringsstyrke 87
10.3 Styrkeproduksjonsmodell 87
10.4 Kosteffektiv løsning 88
10.5 Alternative strukturer 90
10.6 Konsekvenser for et fremtidig Heimevern 91
11 Konklusjon – en fremtidig landmakt i balanse 92
11.1 En fremtidig struktur for landmakten 92
11.2 Realisering av fremtidig struktur 95
11.3 Videre arbeid 96
Forkortelser 98
Litteratur 99
8 FFI-rapport 2012/00355
Forord
Det er mulig å lese dette dokumentet både som en kritisk kommentar og som et motinnlegg til
nylige og pågående planarbeider i Forsvaret, bl.a. Forsvarssjefens fagmilitære råd (FMR) fra
november 2011 (Forsvaret 2011) og den nylig fremlagte langtidsplanen for Forsvaret – ”Et
forsvar for vår tid” (Forsvarsdepartementet, 2012). Det er imidlertid et helt feil perspektiv.
Analysene dette arbeidet bygger på skiller seg fra arbeidet med Fagmilitært råd og langtidsplanen
på viktige områder, og arbeidene kan derfor ikke sammenlignes direkte. De viktigste forskjellene
er: (i) Prosjekt Fremtidens landmakt er et FoU-prosjekt innrettet mot den løpende langtids-
planleggingen og igangsatt to år før oppstarten av FMR; (ii) prosjektet fokuserer på struktur-
løsninger på lang sikt (20 år) og ikke primært på strukturvalgene Forsvaret står foran i de nær-
meste årene, og (iii) prosjektet har dermed ikke vært bundet av forutsetningene i Forsvars-
ministerens rammeskriv for FMR (Forsvarsdepartementet 2010).
Konklusjonene peker i en viss utstrekning i samme retning som anbefalingene i FMR og langtids-
planen, men går i mange saker en god del lengre. Eksempelvis vil FMRs anbefaling om et økt
innslag av vervede (her anbefaler prosjektet en 100 % vervet struktur) bedre styrkenes tilgjenge-
lighet i alle scenarioer og redusere behovet for å løse oppgaver ad hoc. Også nedskaleringen av
førstegangstjenesten, som er anbefalt i FMR, bidrar sterkt til å minske ubalansene i utdannings-
systemet. Prosjektet anbefaler på dette punktet å avvikle førstegangstjeneste med vernepliktige i
sin helhet.
Når prosjektet har kunnet gå lenger i sine konklusjoner henger dette sammen med et økt hand-
lingsrom basert på andre forutsetninger: At relevante løsninger ikke er bundet av bestemte ord-
ninger for praktisering av verneplikt; at utdanning kan skje i separate skoler; at det etableres et
kontraktsregime for alle mannskaper som muliggjør realisering av gjennomsnittlige ståtider på
5–15 år avhengig av kategori; at rotasjon til operasjoner i utlandet kan skje gjennom deployering
av faste avdelinger, og til sist, at den operative strukturen kan inneholde mobiliseringsavdelinger
på høy beredskap (kaderavdelinger).
Det er verken forsvarlig eller realistisk å treffe beslutninger om fremtidens landmakt basert på
denne rapporten alene. Rapporten peker bl.a. på oppfølgende studier som vil være nødvendige for
å sikre at disse veivalgene blir så gode som mulig. Men vår ambisjon har vært å bidra til en god
forståelse av disse veivalgene gjennom et helhetlig og langsiktig perspektiv. Dette perspektivet er
ikke irrelevant selv om Regjeringen og Stortinget nylig har fastsatt en ny langtidsplan for
Forsvaret. Tvert imot, det vil være så krevende å utvikle fremtidens landmakt på best mulig måte
at vi allerede nå må starte diskusjonen av et bredt spenn av mulig løsninger.
Prosjektet er gjennomført i nær dialog med Forsvarets ledelse, Forsvarsdepartementet, Hæren og
Heimevernet. Alle disse har ytt uvurderlige bidrag til resultatet gjennom deltagelse i prosjektråd
og i flere av delanalysene innenfor prosjektet.
FFI-rapport 2012/00355 9
1 Innledning
FFI-prosjekt ”Fremtidens landmakt” har hatt som målsetting å identifisere og evaluere alternativ-
er for en fremtidig norsk landmakt med ”balanse mellom ressursgrunnlag og dimensjonerende
behov” som kan realiseres på lang sikt (jf. prosjektavtale, Forsvarets forskningsinstitutt 2008).
Dette må sees i sammenheng med den nedbygging av landmaktens volum som har skjedd
gjennom de siste par tiår. Utviklingen har vært en konsekvens av endringer i økonomiske og
sikkerhetspolitiske rammevilkår. Med bortfall av den kalde krigens storkrigsscenario forsvant
behovet, og dermed viljen til å betale, for en stor hær. Nedbyggingen har derfor i hovedsak vært
nødvendig og ønsket, og har samtidig skapt rom for innfasing av mer effektive våpensystemer.
Reduksjonene i volum har imidlertid, på tross av sterk prioritering av enkelte elementer, for
eksempel avdelinger i utlandet, ikke vært fulgt av noen vesentlig styrking av landmaktens
samlede operative kapasitet og tilgjengelighet. Samtidig er kostnadene forbundet med å opprett-
holde strukturen ikke blitt vesentlig redusert. En fortsatt utvikling langs denne linjen vil i løpet av
få år kunne lede til en kritisk mangel på operative landmilitære styrker.
Analysene som er gjennomført under prosjekt Fremtidens landmakt, viser imidlertid at det finnes
flere økonomisk og praktisk realiserbare landmaktstrukturer som løser forutsatte oppgaver i fred,
krise og krig. Realisering av en struktur i balanse må gjøres over tid, og forutsetter at det tas
radikale grep på flere områder. Analysen har spesielt vurdert løsninger som innebærer: (i) en
bedre balanse mellom ressurser brukt på utdanning og tilgjengelige styrker, (ii) en bedre balanse
mellom avdelinger som løser oppgaver i fred og avdelinger som løser oppgaver i krise og krig, og
(iii) en bedre balanse mellom reaksjonstid, utrustning og dimensjonerende oppgaver.
1.1 Bakgrunn
Planleggingen av prosjekt ”Fremtidens landmakt” startet høsten 2008 på initiativ fra Hæren.
Utgangspunktet var et ønske om en samlet gjennomgang av Hærens struktur i lys av fremtidig
utvikling i oppgaveportefølje, ressursgrunnlag og teknologi. Avgrensningen til Hærens struktur
ble imidlertid ansett som et for snevert grunnlag for en såpass overordnet studie. Før prosjektet
kunne settes i gang ble det derfor gitt en mer generell innretting mot landmilitære problemstil-
linger med fokus mot Hærens og Heimevernets roller i en fremtidig norsk landmakt.
Målsettingen for prosjektet har vært å gi et robust beslutningsgrunnlag for landmaktens videre
utvikling. Analysearbeidet har derfor vært rettet mot å komme frem til anbefalinger om en frem-
tidig løsning for landmakten som tar hensyn til balansen mellom ressursgrunnlag, dimensjoneren-
de oppgaver og langsiktig strukturutvikling. Prosjektet har i denne forbindelse tatt sikte på å fylle
to viktige funksjoner: (i) støtte den løpende forsvarsplanleggingen og (ii) støtte GIH og GIHV i
deres roller som fagmilitære rådgivere (jf. prosjektavtale, Forsvarets forskningsinstitutt 2008).
10 FFI-rapport 2012/00355
1.2 Den norske landmakten – en skisse av problemet
Hovedoppgaven for prosjektet er å beskrive en fremtidig norsk landmakt i balanse, dvs. å finne
frem til en landmaktstruktur som løser landmaktens oppgaver innenfor realistiske ressursrammer,
og som kan fortsette å gjøre det over tid. Dette innebærer for det første å identifisere og så langt
som mulig kvantifisere, de oppgaver landmakten skal løse, og for det andre å gjennomføre et
systematisk søk etter en optimal struktur, dvs. en struktur som løser oppgavene på en mest mulig
kosteffektiv måte.
Det har vært sentralt for prosjektet å adressere helheten i oppgaveporteføljen. Spesielt har det
vært viktig å unngå en tilnærming hvor eksempelvis bare krigsoppgaver forutsettes å være
dimensjonerende, mens fredstidsoppgaver i Norge og i utlandet overses i utformingen av struktur-
en. Dette er ikke tenkt som et synspunkt på hva som bør være landmaktens oppgaver, men som en
observasjon av hva som faktisk er landmaktens oppgaver i dag, og som det er all grunn til å tro vil
være landmaktens oppgaver også i fremtiden.1
En organisasjon som er optimalisert mot en enkelt
oppgave, kan ofte være svært ineffektiv i utføringen av helt andre oppgaver.
Det er grunn til å hevde at dagens struktur i Hæren og Heimevernet ikke representerer en
balansert modell. Mangelen på balanse gir seg først og fremst utslag i en svært lav tilgjengelighet
på operative styrker. Dette har mange og til dels sammenknyttede årsaker. En viktig del av
problemet skyldes den grunnleggende tjenestemodellen i Hæren hvor bemanning av avdelinger i
den operative strukturen, med et par viktige unntak2
, bygger på innkalling av vernepliktige
soldater til førstegangstjeneste.3
Når den grunnleggende soldatutdanningen finner sted innenfor
rammen av den operative strukturen, og ikke for eksempel i en separat utdanningsavdeling, gjør
dette at Hærens operative avdelinger – inkludert manøver- og støtteavdelinger i Brigade Nord – i
praksis fungerer som skoler som mesteparten av tiden har svært begrenset operativ ytelse.
En utfordring er altså å skape en bedre balanse mellom ressurser som brukes på utdanning og
tilgjengeligheten på personellet etter fullført utdanning. Dagens modell4
er lite egnet til å ta vare
på den kompetanse som kontinuerlig bygges opp innenfor landmakten. Noe av denne utnyttes
innenfor Heimevernet, men neppe på en særlig kosteffektiv måte. Dette henger dels sammen med
at soldatene ikke er utdannet med Heimevernets behov og oppdrag for øye, og dels at mange av
Heimevernets avdelinger, hvor personellet i teorien skal disponeres, har store mangler i både
trening, øving og utrustning og dermed tilsvarende lav operativ evne.
1
Det største usikkerhetsmomentet her er omfang og varighet av operasjoner i utlandet. På tross av stor
variasjon i oppdragstype og geografi har disse over tid vist en betydelig grad av stabilitet når det gjelder
totalomfang. Avviklingen av engasjementet i Afghanistan kan innebære en temporær eller mer varig
reduksjon i denne typen oppdrag. Vi har i dette arbeidet imidlertid forutsatt at totalomfanget på lengre sikt
vil ligge om lag på det historiske nivået.
2
Telemark bataljon og Etterretningsbataljonen består i all hovedsak av vervede mannskaper.
3
Hæren utdanner årlig om lag 4500 soldater gjennom tolv måneders førstegangstjeneste.
4
Systemet ble opprinnelig etablert for å produsere personell til Hærens egne mobiliseringsavdelinger, men
etter at disse er nedlagt har ordningen tapt sin primærfunksjon.
FFI-rapport 2012/00355 11
Et kjennetegn ved utdanningsavdelinger er at de primært ivaretar oppgaven utdanning, og dermed
representerer begrenset operativ ytelse i andre typer oppdrag. Dagens vernepliktsbaserte
avdelinger kan i en viss utstrekning løse nasjonale beredskapsoppdrag, men da bare i den siste
delen av utdanningssyklusen på tolv måneder. Dagens tjenestemodell representerer også en svært
lav reaksjonsevne for brigaden som kampsystem. I praksis blir reaksjonsevnen lik tiden det tar å
bemanne avdelinger med utdannede mannskaper og øve samvirke mellom avdelinger i brigade-
forband.5
Dagens modell representerer også en barriere mot å kunne løse oppgaver i tilknytning til
operasjoner i utlandet på en kosteffektiv måte. Fravær av stående og samtrente avdelinger innen
landmakten som kan inngå i en bærekraftig rotasjonsturnus, gjør at disse oppdragene må løses ad
hoc ved at nye avdelinger etableres fra grunnen av for hvert enkelt oppdrag. Selv om de direkte
kostnadene i oppsettings- og deployeringsperioden, dekkes over budsjettkapittelet for utenlands-
operasjoner, medfører dagens system likevel et betydelig effektivitetstap for Hæren. Kostnadene
til trening og støtte i forbindelse med oppsettingsperioden synliggjøres i liten grad. Dette skyldes
bl.a. at personellet, i særlig grad offiserer, til utenlandsavdelingene trekkes ut av den operative
strukturen og fører til en sterk svekkelse av kompetanse og treningsstandard i disse.
De store omkostningene forbundet med bl.a. dagens utdanningsmodell og oppsettingsmønster for
utenlandsoperasjoner belaster driftsbudsjetter og svekker både produksjonsevne og tilgjengelighet
i den operative strukturen. I stor grad skyldes problemene at landmaktens oppgaver i fred er svært
synlige og dermed blir gitt prioritet. Når disse oppgavene løses uten at strukturen er dimensjonert
for dette, går det på bekostning av andre oppgaver. Oppgaver som nedprioriteres er typisk
beredskapsoppgaver for krise og krig som ikke er like synlige i det daglige. Situasjonen illustrerer
et generelt poeng, nemlig at strukturer i ubalanse taper evne overproporsjonalt når manglende
ytelse på ett område kompenseres gjennom omfordeling av ressurser fra andre, men mindre
synlige oppgaver.
1.2.1 Problemstillinger
Prosjektet bygger på en svært åpen problemstilling med referanser til sikkerhetspolitikk,
økonomi, teknologi, militære operasjoner og samfunnsmessige utviklingstrekk. Prosjektavtalen
sier bl.a.:
”Sikkerhetspolitiske og samfunnsmessige utviklingstrekk bidrar til å bestemme
Hærens og Heimevernets oppgaver og rammebetingelser. Utviklingen knyttet til
militære operasjoner, herunder erfaringer fra pågående operasjoner, både i Nato, hos
Norges nærmeste samarbeidspartnere og blant potensielle motstandere, vil sette krav
til operasjonskonsepter, trening og materiell. Videre vil Forsvarets økonomiske
rammer og prioriteringer være førende for Hærens og Heimevernets økonomiske
5
For å styrke reaksjonsevnen er det opprettet en hærreserve bestående av utdannede mannskaper. For å
sette opp en fullt operativ og samtrent brigade kreves etter dagens planer innkalling av utdannede
mannskaper fra hærreserven fulgt av et omfattende oppsettingsløp med bl.a. oppøving av samvirke mellom
bataljonene i brigaden.
12 FFI-rapport 2012/00355
ressurser, samtidig som den teknologiske utviklingen vil by på nye muligheter og
utfordringer.”
Det har derfor vært nødvendig å legge bred tilnærming til grunn for analysen. En viktig
problemstilling prosjektet har berørt, er forholdet mellom Forsvaret og samfunnet, og om en
utvikling i retning av en mindre militær organisasjon kan svekke den tillitskapital Forsvaret
historisk har kunnet bygge på.
Prosjektet har også vurdert på hvilken måte nye teknologiske muligheter påvirker militære
operasjoner. Det har vært særlig interessant å studere tenkning og doktrineutvikling hos våre
viktigste allierte. Den teknologiske utvikling påvirker også kostnader på militært materiell, og
dermed den totale ressursrammen for Forsvaret.
Den sentrale problemstilling har imidlertid vært å finne løsninger som ivaretar den overordnede
balanse i landmaktens virksomhet. Her har prosjektet vært særlig opptatt av å kunne besvare
følgende problemstillinger:
1. Løpende oppgaver i fred kan løses av stående avdelinger eller av andre typer avdelinger med
svært forskjellig kostnadsprofil. Det vil være avgjørende å få avklart alle sider ved disse
alternative tilnærmingene mht. ytelse over hele oppgaveporteføljen og totalkostnad.
2. Løpende oppgaver i fred og beredskapsoppgaver i krise og krig – det siste omfatter oppgaver
som bare er aktuelle i ekstraordinære situasjoner – har svært forskjellig profil mht. kapasitets-
utnyttelse. Dette kan medføre et behov for andre typer avdelinger for beredskapsformål enn
de som løser løpende oppgaver. Samtidig er det visse forhold som taler for å bevare mest
mulig likhet mellom avdelinger. Det er derfor viktig å avklare forholdet mellom avdelinger
som løser oppgaver i fred og avdelinger som løser oppgaver i krise og krig.
3. Den operative strukturen skal kunne håndtere et dimensjonerende stridsscenario. Det vil
derfor være viktig å analysere ulike avdelingstypers evne til å løse oppgaver i krise og i krig.
4. Utdanning skjer i dag i avdelinger som er både skoler og operative avdelinger. En slik løsning
er ikke funnet hensiktsmessig innen noen annen samfunnssektor. Det er derfor viktig å
vurdere alternative modeller, bl.a. modeller der all utdanning skjer i separate skoler og kom-
petansesentre.
1.3 Hovedfunn
Den sentrale konklusjon fra prosjektet er at det er mulig å identifisere flere alternative strukturer
for landmakten som tilfredsstiller de overordnede operative krav og som kan realiseres innenfor
realistiske budsjettrammer. Det er gjennomført et systematisk søk etter strukturløsninger som
sikrer økt operativ tilgjengelighet både til å løse løpende oppgaver i fred og til å håndtere et
krigsscenario. Hovedlinjene i vår anbefalte løsning bygger på innføring av et kontraktsregime
med frivillig verving av alle soldater og befal etterfulgt av gjennomsnittlig 5–15 år tjeneste
avhengig av kategori. Ubalansene i utdanningssystemet fjernes ved å avvikle førstegangstjenesten
i sin nåværende form, og i stedet organisere all soldatutdanning innenfor separate skoler.
FFI-rapport 2012/00355 13
En operativ styrke kan enten være helt stående eller bestå av dels stående og dels mobiliserbare
elementer. Vår anbefalte løsning for Hæren er en mekanisert brigade hvor omtrent halvparten av
personellet er ansatt på full tid og løser løpende oppdrag hjemme og eventuelt i utlandet.
Brigaden kan enkelt organiseres som bataljonsstridsgrupper. I fredstid vil den stående delen av
bataljonsstridsgruppene kunne deployeres i internasjonale operasjoner uten et eget oppsettingsløp.
Dermed reduseres Forsvarets totale ressursbruk. Avdelingene blir samtidig mer robuste ved at de
er samtrent over flere år. Kongevakt og grensevakt løses innenfor rammen av den operative
strukturen. Den resterende halvparten av styrken er mobiliserbar på høy beredskap. Den stående
styrken og de mobiliserbare avdelingene utgjør til sammen den operative strukturen og er
forutsatt å løse beredskaps- og stridsoppdrag i krise og krig.
Det er også analysert helt stående strukturer. En struktur bestående av tre identiske mekaniserte
stridsgrupper med til sammen 4700 offiserer og mannskaper løser også alle forutsatte oppgaver,
men – siden strukturen totalt sett er mindre – på en mindre robust måte. Siden alle tre strids-
gruppene er fullt oppsatt også i fred, har strukturen en viss overkapasitet i forhold til ambisjons-
nivået, og er dermed mindre kosteffektiv.
1.4 Avgrensninger
Prosjekt ”Fremtidens landmakt” er et FoU-prosjekt innrettet mot den løpende langtidsplan-
leggingen. Det fokuserer på strukturløsninger på lang sikt (20 år) og ikke på strukturvalgene
Forsvaret står foran i de nærmeste årene. Relevante løsninger er ikke bundet av bestemte ordnin-
ger som for eksempel en gitt modell for praktisering av verneplikten. Prosjektet har heller ikke
vært bundet av forutsetningene i Forsvarsministerens rammeskriv for Forsvarssjefens fagmilitære
råd (Forsvarsdepartementet 2010).
Prosjektets er innrettet mot én del av det norske forsvaret – landmakten. Dette betyr at prosjektet
ikke har vurdert løsninger for hele Forsvaret, selv om vi i analysen har søkt å representere grense-
flaten til det øvrige forsvar på en realistisk måte. Vi har sett på ett sett konkrete oppgaver innenfor
dette domenet, på konkrete avdelinger som løser disse oppgavene og på konkrete budsjettposter
som går med for å løse dem.
Hæren og Heimevernet står sentralt innenfor landdomenet og danner et naturlig fokus for
prosjektet. I tillegg er det to andre styrkestrukturer innefor Forsvaret med en mer uklar kobling til
landdomenet. Dette gjelder for det første Kystjegerkommandoen (KJK). KJK er organisert innen-
for Sjøforsvaret, men er trent og utrustet for operasjoner på land i tillegg til at styrken har en evne
til forflytninger over sjøen. Det synes uansett i denne sammenheng praktisk å holde kommandoen
utenfor vår analyse. Vi holder likevel muligheten åpen for at styrken og de ressurser den dispo-
nerer i fremtiden kan organiseres innenfor en styrket norsk landmakt.
Det andre tilfellet gjelder norske spesialstyrker. Disse er trent og utrustet for operasjoner i alle tre
domener og har ulik organisatorisk tilknytning. En del – Marinejegerkommandoen (MJK) er
organisert innenfor Sjøforsvaret, mens en annen – Forsvarets spesialkommando/Hærens jeger-
kommando (FSK/HJK) er organisert innenfor Hæren. Disse er imidlertid primært å anse som
14 FFI-rapport 2012/00355
strategiske ressurser som normalt underlegges operativt hovedkvarter direkte. Siden disse vil
disponeres og operere på utsiden av de øvrige deler av landmakten, anser vi det derfor som
hensiktsmessig å holde også disse utenfor analysen.
Prosjektet har ikke gjennomført noen inngående analyse av utviklingen av nye våpensystemer
eller den teknologiske utvikling mer generelt. For studiet av våpenytelser, spesielt i forbindelse
med stridssimuleringer og ytelsesberegning av ulike avdelingstyper, har imidlertid prosjektet
kunnet trekke på instituttets samlede innsikt i teknologier som er relevante for landstrid.
Ettersom prosjektet har operert med en svært omfattende problemstilling, er det fortsatt en rekke
relevant spørsmål det ikke, eller bare i begrenset grad, har vært mulig å gå inn på. Blant slike
spørsmål er personellstruktur og rekruttering, organisasjonsutvikling og effektivisering, baser og
driftsprofiler. Vi har heller ikke gjennomført en fullstendig studie av transisjonsprosessen fra
dagens struktur til en fremtidig struktur i balanse. De beregninger vi har gjort, antyder at en
fremtidig landmakt kan realiseres som en gradvis overgang fra dagens Hær og Heimevern, men vi
har ikke gått detaljert inn på de praktiske problemene som i så fall må håndteres.
1.5 Gjennomføring av prosjektet
Prosjektet startet opp 1. januar 2009 og ble avsluttet 31. desember 2011. Etterarbeider og
dokumentasjon er gjennomført under første halvår 2012. Til sammen er det brukt 22,5 mill.
kroner og 15 årsverk. Et stort antall personer har vært involvert i prosjektet. Bemanningen har
imidlertid variert sterkt over tid. I start- og sluttfasen har pådraget vært lite, mens det særlig i for-
bindelse med simuleringskampanjen høsten 2010 ble lagt ned en betydelig arbeidsinnsats fra et
stort antall forskere og offiserer.
Det var allerede under planleggingsfasen klart at prosjektet ville behøve et tellende innslag av
landmilitær kompetanse. Hærstaben har for dette formålet avgitt to offiserer til prosjektet. I tillegg
har både Hæren og Heimevernet ved behov støttet prosjektet ved å avgi offiserer til bl.a. møter og
spill. Fire representanter for prosjektet fikk dessuten anledning til å observere øvelse Cold
Response 2009, og én forsker var deltager ved landoperativt kurs høsten 2009.
Prosjektet har hatt et prosjektråd med medlemmer fra FD (Forsvarsdepartementet), FOH
(Forsvarets operative hovedkvarter), FST/HST (Forsvarsstaben/Hærstaben), FST/LST
(Forsvarsstaben/Luftforsvarsstaben), FST/SST (Forsvarsstaben/Sjøforsvarsstaben), FST/HVST
(Forsvarsstaben/Heimevernsstaben), FHS/FSTS (Forsvarets høyskole/Forsvarets stabsskole),
HVS (Hærens våpenskole), FLO/M (Forsvaret logistikkorganisasjon/Materielldivisjonen) og FFI.
FFI-rapport 2012/00355 15
2 Metode
Oppgaven i prosjektet er å finne frem til en struktur for en fremtidig norsk landmakt som har evne
til å håndtere oppgaver i krise og krig og som samtidig opprettholder evne til å løse løpende opp-
gaver i fred på en balansert måte. Problemstillingen tilsier en bred tilnærming både metodisk og
tematisk. Analysen bygger på en kartlegging av sikkerhetspolitiske utfordringer samt politiske,
sosiale og økonomiske rammevilkår for landmakten i Norge. I tillegg har det vært nødvendig å
fremskaffe et robust datagrunnlag som omfatter både kostnader og ytelser i spesifikke scenarioer
for ulike avdelingstyper. Datagrunnlaget er utgangspunktet for et systematisk søk etter en optimal
landmaktstruktur.
2.1 Et balansert målbilde
For at en struktur som helhet skal være i balanse, er det mange regnskap, både på makro- og
mikronivå, som må gå i balanse. En overordnet strukturmodell kan ikke fokusere på alle disse.
Såfremt det ikke er store gjennomgående ubalanser i strukturen, vil det normalt være mulig å
bringe balanse i de mer detaljerte regnskapene gjennom intern organisasjonsutvikling. Det er i
tillegg en sentral forutsetning i analysen at oppgaver som det er forutsatt skal løses innenfor
strukturen, men som det ikke avsettes ressurser til, også bærer en kostnad. Denne ekstrakostnaden
kan komme til syne direkte dersom det må kjøpes inn tilleggskapasitet, eller indirekte gjennom et
tap av ytelse dersom oppgaven forblir uløst. Dersom balansen ikke gjenopprettes risikerer man en
akselererende svekkelse av ytelse som meget raskt vil rive bena under en struktur. Hvis disse
regnskapene derimot går i balanse, er det en mulighet for å realisere en bærekraftig struktur.
Analysen har fokusert på noen overordnede regnskaper som må bringes i balanse på et helt
innledende tidspunkt i planleggingen for at det senere skal være mulig å finne løsninger som
bringer hele strukturen i balanse.
 Pengeregnskap: Alle utgiftene i en struktur må til sammen være mindre enn forutsatt
inntektsnivå.
 Tidsregnskap: Summen av tidsbehov til forutsatte oppgaver må være mindre enn
produserte nettoårsverk i strukturen.
 Utdanning og trening: Summen av utdanning innenfor forskjellige kategorier må være
større enn turnover i strukturen innen hver kategori. Det bør være sammenfall mellom
den strukturen man utdanner, den man trener og den man utruster.
 Stridsevne: Summen av kompetanse, utrustning og tilgjengelighet i strukturen må
representere relevant ytelse i et dimensjonerende stridsscenario.
Omkostningene ved ubalanser i strukturen i form av et pengeregnskap, et tidsregnskap eller et
utdanningsregnskap som går i minus, kommer til syne som tap av evne. Manglende evne i fred
kan kompenseres gjennom intern omprioritering, men ofte til en svært høy pris. Manglende evne i
krise eller krig er ikke like synlig og innebærer dermed en skjult kostnad i form av økt sikkerhets-
politisk risiko.
16 FFI-rapport 2012/00355
2.2 Overordnet innretning av analysen
Søket etter optimal struktur innebærer spesielle utfordringer. Det finnes ingen enkel metode for å
identifisere én bestemt optimal struktur med utgangspunkt i gitte krav til ytelse eller økonomiske
rammer. Sagt på en annen måte: Det finnes mange ulike strukturer som kan realiseres innenfor
gitte ressursrammer, men det er ikke mulig å vite i hvilken grad disse oppnår kravene til ytelse før
de kan testes mot et realistisk scenariosett. Motsatt – det er mange teoretisk mulige strukturer som
realiserer en gitt ytelse, men det er ikke mulig å vite i hvilken grad de er økonomisk realiserbare
uten å beregne de reelle strukturkostnadene. For å finne frem til en optimal struktur kreves derfor
et systematisk søk blant et antall teoretisk mulige strukturer med sikte på å avdekke både ytelser
og strukturkostnader.
Analysene i prosjektet består av fire overordnede deler:
1) Grunnlagsanalyser av overordnede rammebetingelser og forutsetninger
2) Grunnlagsanalyser av delproblemer
3) Søke- og syntesefase
4) Implementeringsanalyse
Grunnlagsanalyser av overordnede rammebetingelser og forutsetninger
Hensikten med disse analysene er å definere den ytre rammen for søket etter en optimal land-
maktstruktur. De sentrale faktorene er:
 Trussel og scenarioer
 Forsvaret og samfunnet
 Trender i utviklingen av militære styrker og operasjoner
 Økonomiske trender og økonomiske forutsetninger
Et nødvendig utgangspunkt for analysen er å avklare hvilke strategiske scenarioer som skal til-
legges dimensjonerende vekt. Her legger vi til grunn studier av sikkerhetspolitiske utviklingstrekk
sammen med analyser av trender i utviklingen av militær teknologi og operasjoner. For øvrig på-
virkes landmakten – på samme måte som resten av den militære organisasjonen – av budsjett-
begrensninger og andre økonomiske utviklingstrekk, av faktorer knyttet til den generelle samfun-
nsutviklingen og av endringer i forholdet mellom samfunnet og Forsvaret.
Grunnlagsanalyser av delproblemer
Hensikten med analysene i denne delen av prosjektet er å fremskaffe et relevant datagrunnlag for
den videre søkeprosessen. Viktige delproblemer som er analysert er:
 Oppbygging/strukturering av forskjellige veldefinerte avdelinger
 Samling og strukturering av kostnadstall knyttet til materiell som inngår i forskjellige
avdelinger
 Stridssimulering og analyse av egnethet av forskjellige avdelingstyper i aktuelle taktiske
vignetter.
FFI-rapport 2012/00355 17
Datagrunnlaget består av to hovedelementer, (i) ytelsesdata for ulike avdelingstyper og
materiellkategorier, og (ii) kostnadsdata for de strukturelementene som utgjør ”byggeklossene” i
en fremtidig landmaktstruktur. En hovedaktivitet i denne fasen er gjennomføring av en serie
simuleringer av stridssituasjoner med vekt på å kartlegge relative tapstall og generell egnethet i
ulike vignetter for alternative generiske avdelingstyper.
Søke- og syntesefase
Søke- og syntesefasen er kjernen i analysen, og delanalysene bygger opp under denne. Denne
fasen omfatter:
 Utarbeidelse av balanserte strukturer (operativ struktur og produksjonsstruktur) innenfor
alternative konseptuelle løsninger
 Kostnadsberegning av strukturer
 Ytelsesberegning av strukturer innen hele oppgavespekteret
 Tilpasning av strukturer for å treffe alternative kostnadsrammer og ytelseskrav
 Identifisering av optimal struktur på alternative ressursrammer.
Et strukturert søk etter optimal struktur utgjør i praksis en prøve-og-feileprosess hvor alternative
konkrete strukturer bygd opp rundt ulike konseptuelle løsninger for en fremtidig landmakt,
undersøkes mht. både kostnader og ytelser. Søkeprosessen forutsetter utarbeidelse av et egnet
verktøy som gjør denne prosessen rask og ukomplisert slik at det er mulig å gjennomføre et stort
antall iterasjoner på kort tid. Målsettingen er å kunne treffe alternative kostnadsrammer og gitte
krav til ytelse så presist som mulig. Strukturer som realiserer disse målsettingene, er kandidater til
optimal løsning.
For å fange inn muligheten for endringer i tilgjengelige ressurser i fremtiden vil det bli definert
alternative økonomiske ressursrammer. Analysen leder frem til et anbefalt målbilde for disse
alternative rammene. Basert på dette gis det også et bilde av hvordan økonomiske ressurser bør
benyttes og prioriteres ved usikre eller endrede totalrammer.
Implementeringsanalyse
Analysen presenterer et målbilde for landmakten på lang sikt. Søkeprosessen klarlegger imidlertid
ikke hvorvidt målbildet kan realiseres som en gradvis overgang fra dagens Hær og Heimevern,
eller i hvilken grad elementer i dagens struktur må avvikles før nye kan etableres. Målsettingen
med den avsluttende analysen er følgelig å studere transisjonsproblemet, dvs. hvorvidt det finnes
en transisjonsstrategi som opprettholder operativ evne på dagens nivå eller høyere, og hvor man
unngår en temporær, uakseptabel sikkerhetspolitisk risiko. Analysen skisserer en anbefalt tilnær-
ming til implementering av målstrukturen og omfatter:
 Konkretisering av aktuelle implementeringsløp
 Analyse av mulige implementeringsutfordringer
 Analyse av implementeringsstrategier
18 FFI-rapport 2012/00355
2.3 Disposisjon av rapporten
Kapitlene i rapporten følger i hovedsak den skisserte analyseplanen. Kapittel 3 er en gjennom-
gang av overordnede rammebetingelser for utviklingen av militær kapasitet i Norge. Kapittelet
skisserer forutsetninger om militær trussel i form av et strategisk scenario, operative utfordringer,
økonomiske utviklingstrekk og konsekvenser for enhetskostnader, styrketall og teknologiske
løsninger.
Kapittel 4 presenterer sentrale forutsetninger for de beregninger som er gjort i analysen. Dette
gjelder kostnader og forventet tidsbruk knyttet til landmaktens ulike oppgaver, operasjonelt
scenario og dimensjonerende krav til reaksjonstid for en landmilitær styrke, samt beregning av
økonomisk referanseramme. Til sammen utgjør kapittel 3 og 4 utgangspunktet for den videre
analysen gjennom en presisering av landmaktens sikkerhetspolitiske og militære utfordringer, og
en avgrensning av det mulighetsrom aktuelle løsninger kan finnes innenfor.
Kapittel 5 bygger et grunnlag for selve søket etter en optimal løsning for landmakten gjennom å
utvikle et datagrunnlag for ulike materiell- og avdelingstyper. Relevante parametere er ytelse i et
aktuelt stridsscenario og kostnader (investering og drift) knyttet til strukturbyggeklossene. En
viktig del av dette arbeidet består av en svært omfattende simulering av ulike avdelingstyper i
ulike taktiske vignetter. Kostnads- og ytelsestallene danner grunnlaget for analysen av strukturer i
kapittel 8.
Kapittel 6 og 7 bygger et metodisk og konseptuelt utgangspunkt for søket etter en optimal land-
maktstruktur. Kapittel 6 er en gjennomgang av søkemetode og av det sentrale verktøyet som er
utviklet for dette formålet – likevektsmodellen. Kapittel 7 presenterer prinsipper for hvordan
Hæren kan bygges opp, organiseres og gjennomføre operasjoner. Med utgangspunkt i disse prin-
sippene utarbeides et bredt utvalgt svært forskjellige generiske strukturmodeller for en fremtidig
hær.
Kapittel 8 bygger konkrete strukturer med utgangspunkt i de enkelte strukturmodellene. Hver
enkelt strukturløsning vurderes mot to hovedkriterier – evne til å løse løpende oppgaver og evne
til å løse beredskapsoppgaver i krise og krig. Relevante ytelser vurderes innenfor tre ulike
økonomiske rammer: referanseramme, samt en høy (+25 %) og en lav (-20 %) ramme.
Kapittel 9 presenterer beregninger for transisjonsfasen, dvs. overgangen fra dagens struktur til en
anbefalt fremtidig løsning.
Kapittel 10 ser nærmere på Heimevernet som en del av en fremtidig landmakt. Det har imidlertid
ikke vært mulig å analysere Heimevernets totale oppgaveportefølje, og det har derfor ikke vært
mulig å anslå det strategiske totalbehov for heimevernstyrker. Analysen er derfor avgrenset til å
se på noen relevante oppgaver for en heimevernstyrke som støtter Hæren i et operasjonelt
scenario mot en militær motstander.
Kapittel 11 oppsummerer prosjektets funn og presenterer ideer til videre arbeid.
FFI-rapport 2012/00355 19
3 Grunnlagsstudier av overordnede rammebetingelser
Landmakten, som militære styrker i sin alminnelighet, påvirkes og formes av en rekke ulike
faktorer. For en studie som skal analysere og anbefale en utviklingsretning for den norske land-
makten på lang sikt, er det derfor nødvendig å kartlegge noen av de viktigste rammevilkårene
landmakten i fremtiden vil operere under.
3.1 Sikkerhetspolitikk og scenarioer
Militære styrker utgjør det ytterste virkemiddel for å sikre en stats vitale sikkerhetspolitiske
interesser. Sentrale sikkerhetspolitiske behov er evnen til å sikre territoriell integritet,
befolkningens sikkerhet og evne til å motvirke militært basert press og trusler. Norge dekker de
mest krevende av disse behovene i samarbeid med alliansepartnere i Nato. På samme måte som
andre Nato-land bidrar til å dekke Norges sikkerhetspolitiske behov, bidrar Norge til å dekke både
disse landenes sikkerhetsbehov og våre felles sikkerhetsbehov. Forsvaret spiller en sentral rolle i
å realisere disse interessene bl.a. gjennom evne til å avvise territorielle krenkelser, å opprettholde
en nasjonal forsvarsterskel og gjennom å delta i allierte operasjoner utenfor landets grenser.
Prosjektet har tatt utgangspunkt i at den norske landmakten må ha evne til å løse viktige oppgaver
innenfor alle disse områdene. Det er fokusert spesielt på evne til å levere tilstrekkelig store bidrag
over tid i operasjoner utenfor Norges grenser, og på evne til å etablere en relevant terskel mot en
større konvensjonell landmilitær trussel mot norsk område. Den første oppgaven vil være den
mest krevende for kapasiteten over tid i fredstid, mens den andre oppgaven vil være mest
krevende mht. total kapasitet og beredskap.
3.1.1 Strategisk scenario
Den potensielt farligste utfordringen for Norge er en konvensjonell militær konflikt med en annen
stat i våre nærområder. En militær trussel mot norsk territorium kan ta mange former. I analysen
er utfordringen konkretisert i form av et scenario – strategisk overfall. Strategisk overfall inne-
bærer et militært angrep mot avgrensede deler av norsk område med sikte på å utnytte kontroll
over disse områdene til å realisere målsettinger av politisk eller militær art (Johansen 2006).
Angrepet gjennomføres uten forvarsel for å oppnå overraskelse, og dermed sikre et gunstigst
mulig utgangspunkt for striden.6
Angrepet kan ha mange ulike formål, men det vil neppe omfatte
et selvstendig mål om å sikre varig kontroll over noen del av norsk territorium. Et strategisk
overfall vil uansett omfatte en betydelig styrkebruk i alle dimensjoner, og det kan, dersom striden
ikke avsluttes raskt, lede til et større angrep.
Strategisk overfall er et angrep som gjennomføres med minimale forberedelser fra angriperens
side. Dette innebærer en vesentlig begrensning ved at angrepet må iverksettes kun med de styrker
6
Vi kan skille mellom strategisk og taktisk varsel. Strategisk varsel innebærer signaler om en langsiktig
oppbygging av en militær trussel, men ikke nødvendigvis konkrete angrepsforberedelser. Taktisk varsel
bygger derimot på etterretninger om konkrete angrepsforberedelser som kan motivere spesifikke
forsvarstiltak inkludert mobilisering og sammentrekning av forsvarsstyrker. Scenarioet utelukker ikke en
form for strategisk varsel, men forutsetter at angriperen kan oppnå taktisk overraskelse.
20 FFI-rapport 2012/00355
som er tilgjengelige i fredstid. Til gjengjeld er det lettere å oppnå overraskelse – dvs. muligheten
til å treffe effektive forsvarstiltak forringes vesentlig.
Et alternativt scenario til strategisk overfall er et forberedt angrep. Et forberedt angrep innebærer
at ressurstilgangen for angriperen øker. Ulempen er imidlertid at mobilisering, sammentrekning
og klargjøring av robuste styrker vanskelig kan gjennomføres skjult. Forberedelsene kan dermed
bidra til å avsløre intensjonen og utløse en symmetrisk styrkeoppbygging hos forsvareren.
Når strategisk overfall har blitt det sentrale, dimensjonerende planscenarioet for krigsoperasjoner
i denne analysen, så vel som i forsvarplanleggingen som helhet, skyldes det at Nato samlet har et
langt større styrkepotensial enn noen tenkelig angriper. Et oppbyggingsscenario som gir et tydelig
taktisk varsel og tid til overføring av styrker internt mellom Nato-land, vil dermed kunne
avverges uavhengig av det enkelte lands egne ressurser. Et forberedt angrep vil derfor være
irrelevant som dimensjonerende grunnlag for prioritering mellom nasjonale forsvarsressurser all
den stund en angriper må ta i betraktning alliansens samlede militære potensial.
Et strategisk overfall vil i motsetning til et oppbygget angrep ha en innledende fase, frem til
forsterkninger kan ha tellende effekt, hvor striden i hovedsak må føres med det enkelte lands egne
ressurser. I dette scenarioet ligger avskrekkingen i den nasjonale forsvarsevnen, dvs. i evnen til å
hindre angriperen i å avgjøre striden før overføringer av allierte forsterkninger kan finne sted, til å
sikre mottak av strategiske forsterkninger og til å sikre utgangsposisjoner for et motangrep.
Strategisk overfall er dermed et relevant grunnlag for å treffe beslutninger om prioritering av
nasjonale forsvarsressurser.7
Det er derimot ikke en forutseting for analysen at strategisk overfall anses som en svært aktuell
trussel og dermed noe som kan tenkes å skje med en viss sannsynlighet i fremtiden. Hensikten er
tvert imot å redusere eller fjerne helt muligheten for å lykkes med et overraskende angrep for en
fremmed aktør i en eventuell fremtidig konflikt. Alternativet – å ikke etablere en relevant militær
terskel – kan derimot danne grunnlag for en destabiliserende dynamikk i en mulig fremtidig
krise.8
3.1.2 Andre utviklingstrekk
Kan vi forvente at fremtidige utviklingstrekk radikalt vil endre dette utfordringsbildet og med det
den oppgaveportefølje landmakten skal forvalte? For det første, en sentral rammebetingelse for
analysen er at det europeiske og atlantiske sikkerhetsfellesskapet ikke vil opphøre (Norheim-
Martinsen 2011, s. 33). Dette knytter potensialet for bruk av væpnet makt primært til randsonene
7
Forsvaret kan legge til grunn ulike ambisjonsnivåer mht beredskapstid. Et lavt ambisjonsnivå kan
innebære behov for en lengre oppbyggingsfase for å etablere en militær terskel, for eksempel seks måneder.
For å kunne respondere adekvat i et strategisk overfallsscenario forutsettes det at oppbyggingen kan
påbegynnes med utgangspunkt i et strategisk varsel. Et høyt ambisjonsnivå forutsetter styrker på høy
beredskap som muliggjør etablering av en militær terskel uavhengig av strategisk og/eller taktisk varsel.
8
Her er to effekter sentrale. For det første kan en plutselig, forsert styrkeoppbygging bidra til å øke det
underliggende spenningsnivået. For det andre kan tidsavgrensede styrkeasymmetrier invitere til et tidlig
angrep.
FFI-rapport 2012/00355 21
for det europeiske statssystemet og til stater som ikke er integrert i sikkerhetsfellesskapet. Dette
har viktige konsekvenser for Norge i og med naboskapet til Russland – en stat som i dag faller på
utsiden av fellesskapet. Samtidig er det viktig å presisere at militær maktbruk er et iboende trekk
ved det internasjonale systemet som sådan, og muligheten for dette kan ikke vurderes
utelukkende med referanse til enkeltaktørers sannsynlige motiver og intensjoner. Det følger av
dette at militær maktbruk, også mot Norge, fortsatt må betraktes som å være innenfor det
sikkerhetspolitiske mulighetsrommet.
For det andre, det vestlige hegemoniet økonomisk og militært vil over tid svekkes og gi rom for
en mer multipolar verdensorden. Sammen med utfordringer knyttet til migrasjon, demografi,
klima etc. bidrar dette til å øke spennet av mulige konflikter. Det behøver ikke bety at fremtidige
konflikter vil bli flere eller mer omfattende, men vi vil kunne møte nye og mer varierte
operasjonsmiljøer ute enn de vi hittil har operert innenfor. Rapporten Fremtidens internasjonale
operasjoner (Norheim-Martinsen m.fl. 2011) peker på disse eksemplene:
a) Kortvarig høyintensitetsoperasjon
b) Begrenset COIN-operasjon9
c) Militær sikkerhetssektorreform
d) Operasjon i transnasjonal konflikt
e) Megaby-operasjon
f) Kystnær landoperasjon
Militære operasjoner utenfor Norge representerer utfordringer både mht. innsatsens omfang og
art. Når det gjelder arten av oppdrag konkluderer rapporten med at ”fremtidens internasjonale
operasjoner vil kunne komme til å kreve stadig mer spesialiserte kapasiteter, som SSR-trente10
offiserer, fleksible enheter trent for urbane oppdrag, kompetanse på kultur og samfunn,
etterretning etc.” (ibid. s. 36). I en viss grad er dette kapasiteter som allerede finnes innenfor
landmakten, selv om en ytterligere spesialisering kan bli nødvendig.
Når det gjelder omfang setter strukturens totale volum og produksjonsevne rammer både for hvor
store styrkebidrag og for langvarige oppdrag det er mulig å løse på en balansert måte. Dette er
spørsmål vi skal komme tilbake til senere (se kapittel 4). Her vil vi bare peke på det i og for seg
selvsagte forhold at innsats med militære styrker i utlandet alltid vil være ”etterspørselsdrevet” i
den forstand at det er begivenheter på den utenrikspolitiske arena som setter agendaen for frem-
tidige oppdrag. Tatt i betrakting at denne typen operasjoner vanligvis er høyt profilerte og derfor
blir gitt prioritet, blir de også styrende for store deler av Forsvarets, og – erfaringsmessig –
spesielt landmaktens, virksomhet.
Dette styrker behovet for en helhetlig tilnærming til en fremtidig landmaktstruktur med en
balansert evne til å håndtere oppgaver både ute og hjemme.
9
COIN: Counter-insurgency
10
SSR: sikkerhetssektorreform
22 FFI-rapport 2012/00355
3.2 Samfunn og militær makt
Militære styrker står ofte i et motsetningsfylt forhold til det samfunn de springer ut fra. Den
militære ”verden” er på en rekke områder forskjellig fra den sivile, og forholdet mellom disse to
sfærene har stor betydning for hvordan den militære kapasiteten kan omsettes til militære, og i
siste instans, politiske resultater.
Det norske forsvaret, og i særlig grad Hæren og Heimevernet, har tradisjonelt vært en åpen
organisasjon med sterke bånd til det sivile samfunnet. Denne åpenheten, og fraværet av en
profesjonell militær tradisjon og kultur, har historisk lagt viktige føringer for utviklingen og
bruken av militær makt i Norge. I hvilken grad det har styrket eller svekket den militære
organisasjonens effektivitet er ikke umiddelbart lett å måle. I klassisk militær teori fremheves
nettopp en profesjonell militær kultur og et skarpt skille mellom den sivile og den militære sfære
som en faktor som fremmer militær effektivitet. Det motsatte – en sammenblanding av sivile og
militære normer – skaper derimot i følge denne teorien uklarhet om hva som er den militære
organisasjonens formål, ledelse og ansvar, og i siste instans til et fall i militær effektivitet
(Huntington 1957).
For å løse sine oppgaver på en kosteffektiv måte i fremtiden må Forsvaret sannsynligvis
integreres langt tettere enn i dag med det øvrige samfunns logistikkjeder, kompetansemiljøer og
arbeidsmarked. I en åpen militær organisasjon vil verdier, vurderinger, praksiser og de normative
og kulturelle rammer det øvrige samfunn setter, i økende grad påvirke den militære virksomheten.
Konsekvensen av en slik utvikling er i liten grad kartlagt. Nyttige innsikter kommer imidlertid fra
forskningen om betydningen av sosial kapital – verdien av relasjoner mellom mennesker – i et
samfunn. Denne er påvist å ha meget stor effekt for alle former for organiserte aktiviteter. Det er
eksempelvis et faktum at den norske befolkningen i komparative undersøkelser11
kommer ut med
svært høye verdier (i enkelte målinger høyest i verden) på faktorer som tillit til andre mennesker,
tillit til institusjoner etc. Tillit og pålitelighet er grunnkomponenter i sosial kapital. Samfunn med
mye sosial kapital produserer gjennomgående mer effektive bedrifter og byråkratier (La Porta
1997). Flere studier tyder også på at dette er tilfellet for militære organisasjoner. Bl.a. er det pekt
på at samhold og effektivitet innenfor primærgruppen i en militær avdeling styrkes dersom
soldatene kommer fra en homogen sekundærgruppe (Henderson 1985, s. 76). Videre er det
observert at i samfunn med høy sosial kapital, øker styrkeeffektiviteten når den militære
organisasjonen er tett integrert i samfunnet for øvrig. Dette tilskrives at styrkene kan basere
virksomheten på det øvrige samfunnets sosiale kapital.
En analyse av den norske militære tradisjon antyder at nettopp normer for gjensidighet og tillit i
samfunnet skaper et fundament for militær effektivitet (Johansen 2010). Omleggingen av
Forsvaret til en mindre og mer profesjonalisert organisasjon gjennom de siste par tiårene har
imidlertid medført en viss avsondring fra samfunnet for øvrig. På sikt må i tillegg den eksister-
ende kontaktflaten gjennom blant annet verneplikten, bygges videre ned for å kunne møte
11
Se for eksempel World Values Survey (www.worldvaluessurvey.org).
FFI-rapport 2012/00355 23
operative krav på en kosteffektiv måte.12
Det kan derfor være nødvendig å se etter nye måter å
innpasse samfunnets reservoar av sosial kapital i den militære organisasjonen på, slik at dette
styrker den totale effektiviteten. Dette er noe prosjektet ikke har hatt anledning til å studere, men
kan vurderes som problemstilling for fremtidige studier av bl.a. rekruttering, utdanning og
karriereløp innenfor Forsvaret.
3.3 Teknologi og operasjoner
Nye teknologiske muligheter er en av de drivkrefter som sterkest former det operative rom som
landmakten fungerer innenfor. Dette er en trend med svært lange røtter, og det er ingen klare tegn
til at tempoet i den militærteknologiske utviklingen dempes. Evnen til å utnytte nye teknologiske
løsninger vil derfor ha avgjørende innvirkning på utfallet av fremtidige konflikter. Det er derfor
ikke et alternativ for den norske landmakten å velge et vesentlig lavere teknologisk ambisjonsnivå
enn våre samarbeidspartnere eller potensielle motstandere.
I neste kapittel vil vi komme nærmere inn på konsekvensene av denne utviklingen for personell-
behov og kapasitetsutnyttelse i strukturen. Her skal vi se nærmere på noen operative konsekven-
ser.
Den raske utviklingen av stadig mer effektive våpensystemer har ført til en stor – og økende –
teknologisk kløft mellom de mest avanserte militærmaktene og aktører som ikke har tilgang til
moderne våpensystemer. Utviklingen forsterkes av at det er et ikke-lineært forhold mellom ytelse
og nytteeffekt. En liten økning i ytelse vil i prinsippet ha uendelig nytte dersom den marginale
økning i ytelse skaper en absolutt taktisk fordel hvor den ene siden alltid vil gå seirende ut. I
symmetriske konflikter vil det derfor – under ellers like forhold – alltid være svært viktig å
disponere minst like høye våpenytelser som motparten.
Imidlertid vil en gitt teknologis betydning avhenge av konfliktens art. Det er derfor logisk at den
teknologisk underlegne part vil søke å omdefinere konfliktens karakter for å motvirke motpartens
teknologiske overtak. Dette er hovedårsaken til at aktører som ikke kan vinne frem i en direkte
konfrontasjon mot en teknologisk moderne militærmakt, søker mot asymmetriske strategier hvor
effekten av spesifikke våpenytelser har mindre betydning. Eksempelvis har man, på tross av en
betydelig innsats, ennå ikke klart å finne tilstrekkelig effektive mottiltak mot improviserte
eksplosiver som ”veibomber” og annet.
En av de viktigste konsekvensene av de siste års utvikling har vært en klarere erkjennelse av at
det teknologiske forspranget som har gjort det mulig raskt å overvinne store konvensjonelle
styrker, ikke har kunnet forhindre at konflikten fortsetter i en annen form. Eksempler kan hentes
fra krigene i Afghanistan og Irak, hvor teknologisk overlegne vestlige styrker, på tross av operas-
jonell suksess i den symmetriske fasen av konflikten (Irak), ikke klarte å avslutte kamphand-
lingene og etablere en stabil situasjon. I den fasen som fulgte var nytten av det teknologiske
12
En struktur i balanse vil ikke kunne opprettholde dagens modell for utdanning av et stort antall
vernepliktige soldater.
24 FFI-rapport 2012/00355
forspranget mer begrenset. Årsaken er at de operative utfordringene i stabilisering og opprørs-
bekjempelse i hovedsak er knyttet til bekjempelse av irregulære styrker, beskyttelse av sivile,
trening av lokale styrker etc., og her er potensialet for å øke effektiviteten gjennom teknologi
langt mindre enn i rene stridssituasjoner. Dette illustrerer et generelt poeng: ”arbeidsintensiv”
stabilisering av et samfunn må effektiviseres på andre måter, og kan kreve andre løsninger enn
”kapitalintensiv” krigføring. Stabilisering og opprørsbekjempelse krever primært nærvær av
synlig militært personell, og ligner slik sett mer på tradisjonelle politioperasjoner.
Erfaringer fra krigene det siste tiåret er nedfelt i flere sentrale doktrinedokumenter. USA
publiserte i 2006 FM 3-2413
Counterinsurgency og i 2008 en revidert utgave av FM 3-0
Operations hvor bl.a. opprørsbekjempelse fikk en mer sentral rolle. I 2009 kom US Armys nye
Capstone Concept som flytter vekten fra konvensjonell krigføring med ubestridt teknologisk
dominans, til å styrke tilpasningsevnen til ulike operasjonelle miljøer – bl.a. opprørsbekjempelse,
fleksibilitet og trening i taktisk samvirke (Daltveit, Geiner, Ydstebø 2010 s. 18–23).
Den skisserte utviklingen betyr ikke at teknologi ikke fortsatt anses å være viktig, men at det skjer
en vektforskyvning i synet på hvilken funksjon teknologien har i ulike operasjonelle og
strategiske kontekster, og på hvilke teknologier som er sentrale. I dag har ikke minst krigene i
Irak og Afghanistan ført til økt bevissthet om konflikters komplekse natur, begrensninger i
teknologiens potensial, betydningen av trening og kompetanse og (kanskje) større nøkternhet om
den militære maktens muligheter og begrensninger.
Nye teknologiske muligheter skaper grunnlag for taktisk og operativ utvikling. Her vil vi knytte
noen kommentarer til to områder hvor teknologi og operasjoner er særlig tett knyttet sammen –
nettverkssentrisk krigføring14
og effektbaserte operasjoner (EBO). Tanken om å mangedoble
kapasiteten til militære styrker ved å koble sammen sensorer og våpen (ofte kalt effektorer) i
nettverk, sprang ut av de nye mulighetene utviklingen innen elektronisk databehandling skapte. I
teorien skulle en rekke effekter oppnås, ikke minst gjennom informasjonsdeling og desentrali-
sering av kjeden fra beslutninger til iverksettelse av tiltak. Selv om mange av målene er nådd, har
det ofte vist seg vanskelig å realisere alle effektene teorien postulerte. Til dels kan dette skyldes at
de praktiske løsningene ennå ikke har nådd et høyt nok modenhetsnivå, man har ikke lykkes med
å implementere konseptet konsekvent nok eller man er for bundet til tradisjonelle operasjonsmodi
til å kunne realisere teknologiens fulle potensial. Eksempelvis har teknologien i mange tilfeller
styrket de etablerte hierarkiene gjennom å øke formidlingsevnen fra organisasjonshierarkiets
øverste nivå til ”den spisse enden” – det motsatte av den horisontale spredning av informasjon og
beslutningsmyndighet som teorien forutså (Hafnor m.fl. 2006 s. 14).
Evnen til å samle inn og behandle nærmest ubegrensede mengder informasjon ga dessuten
grunnlag for forestillingen om å kunne skape effekter på en kontrollert måte i motstanderens
totale organisasjon. Effektbaserte operasjoner betraktet motstanderen som et system, og
13
FM: Field Manual
14
Fra engelsk terminologi – Network Centric Warfare (NCW). På norsk benevnes dette oftest ”nettverks-
basert forsvar”.
FFI-rapport 2012/00355 25
ambisjonen var å oppnå ønskede effekter i systemet som helhet gjennom intelligent bruk av bl.a.
presisjonsvåpen mot de vitale punktene som fikk systemet til å fungere.15
Her har imidlertid
ambisjonene til dels langt overskredet det realistisk oppnåelige. Hovedproblemet er at det
systemet man ønsker å påvirke og ”forme”, er karakterisert av en grad av kompleksitet som gjør
ambisjonen om å forutberegne alle effekter av militære tiltak urealistisk.
EBO i sin opprinnelige form er i dag i det store og hele forlatt (Mattis 2008). I praksis planlegger
man i større grad for de direkte resultatene av en operasjon (effekter), men toner ned ambisjonene
om å kontrollere sekundæreffekter og systemeffekter. Når det gjelder NCW fortsetter utviklingen
av denne. Daltveit m.fl. (2010) peker på at ambisjonen primært er at ”nettverket skal bidra til
hurtighet og effektivitet i et stridsmiljø preget av spredt gruppering, desentralisering samt
dynamikk og usikkerhet” (s. 38). Utfordringen fremover blir å plassere konseptet inn i en operativ
ramme som gjør det mulig å realisere potensialet på en mer fullstendig måte.
Teknologi må betraktes som et redskap for å løse militære oppgaver. Fremtidens norske land-
militære styrker skal kunne utnytte teknologiske muligheter bl.a. innen overvåkning og målopp-
dagelse, evne til langtrekkende presisjonsild, beskyttet mobilitet, samvirke med andre styrker i
nettverk etc. Dette vil være en nødvendighet, om ikke annet, så av hensynet til å kunne bekjempe
en mekanisert motstander med en kvantitativt mindre styrke. I et slikt scenario er det selvsagt en
utfordring å unngå at motstanderen kan utnytte sårbarheter i de tekniske løsningene til å sette våre
styrker ut av spill eller tvinge norske styrker til å operere med redusert effektivitet.
Strukturløsninger som er svært avhengige av kompliserte og sårbare sambandssystemer, eller med
liten redundans i kommando- og kontrollkjeden, kan i enkelte scenarioer bekjempes med enkle og
effektive mottiltak.16
En hovedkonklusjon fra analysene er derfor at mekaniserte styrker bygd opp
rundt moderne pansrede stridskjøretøyer er en kosteffektiv løsning for å håndtere relevante strids-
scenarioer.
Dette representerer en evolusjonær snarere enn en revolusjonær tilnærming til teknologisk
endring som utnytter materiellarven i strukturen og samtidig utnytter ny teknologi der dette bidrar
til å øke evnen til å løse landmaktens oppgaver. Dagens teknologiske trender utgjør altså ikke i
seg selv noen grunn til å endre verken landmaktens grunnleggende operasjonskonsept eller
struktur.
15
Disse teoriene var inspirert av ideer hentet fra luftmaktteori som anvendte et systemperspektiv for å
prioritere mellom ulike mål i motpartens militære og økonomiske system. Tanken var at ødeleggelse av
vitale ledd i motpartens system for å understøtte og lede militære styrker, kunne fremprovosere en kollaps i
hele hans evne til fortsatt strid (Warden 1989). EBO søkte å overføre denne systemtenkningen til
samfunnsnivået gjennom en doktrine for å knytte sammen den militære innsatsen som helhet med ønskede
effekter over en bred sosial og politisk skala.
16
Et eksempel på dette er analysen av avdelingstypen distribuert manøver, som utnytter avstandslevert
presisjonsild basert på måltilvisning fra fremskutte observasjonsposter som hovedkampsystem. For en
nærmere beskrivelse, se kapittel 5.4.)
26 FFI-rapport 2012/00355
3.4 Ressurser
Prosjektet skal finne kosteffektive løsninger for landmakten innenfor realistiske økonomiske
rammer. Hensikten med dette kapitlet er å adressere to viktige emner knyttet til økonomien i
landmakten:
 Utviklingen i samfunnsøkonomien vil danne forutsetninger for hvordan Forsvaret kan
utvikles på en kosteffektiv måte. Noen sentrale utviklingstrekk, og de viktigste
konsekvensene for utviklingen av en forsvarsstruktur, er kort beskrevet.
 Landmaktens ressursramme er en del av Forsvarets totale ressursramme, og det er usikkert
hvordan den vil utvikle seg i fremtiden. Noen mulige utviklingsscenarioer er omtalt, og det er
beskrevet hvordan usikkerheten er håndtert i prosjektets analyser.
De spesifikke forutsetningene som er gjort mht. de økonomiske rammene, er beskrevet i kapittel 4
sammen med de øvrige forutsetninger for analysen.
3.4.1 Økonomiske utviklingstrekk
Forsvarsøkonomien er en del av det øvrige samfunnets økonomi, og utvikler seg over tid i samme
retning som økonomien for øvrig. På den ene siden har forsvarssektoren tilgang på den samme
grunnleggende teknologien og kunnskapen som samfunnet for øvrig har, og på den annen side
arver forsvarssektoren lønnsnivået fra resten av arbeidsmarkedet. Reallønnsutviklingen er basert
på økt produktivitet i samfunnet, noe som i stor grad er en konsekvens av økt teknologi- og kunn-
skapsnivå. Effektiviseringen overføres altså i all hovedsak til prisen på innsatsfaktorene, og
Forsvaret må realisere den samme effektiviseringen for å kunne levere sammenlignbar effekt
innenfor en gitt økonomisk ramme. Det er også en forventning i samfunnet om at alle sektorer
bidrar til denne effektiviseringen som igjen fører til økt levestandard.
Prisen på arbeidskraft relativt til teknologi har økt dramatisk over de siste tiårene. Sammenlignbar
teknologi kan produseres ekstremt mye billigere enn for få tiår siden. I en optimal forsvarsstruktur
vil man derfor forvente at det i dag er vesentlig større vekt på teknologiske løsninger og materiell
som minimerer personellbehovet, sammenlignet med tidligere.
Det stadig økende teknologinivået medfører også at stadig flere systemer integreres i hver enkelt
enhet. Økningen i kompleksitet og teknologinivå er sterkere enn prisreduksjonen på teknologi.
Det enkelte fartøy, det enkelte fly og det enkelte kampkjøretøy blir dermed systematisk dyrere, og
med flat budsjettutvikling vil budsjettene kunne finansiere stadig færre enheter. Tendensen er
selvforsterkende, ettersom en stadig økende utviklingskostnad på mer avanserte systemer, også
må fordeles på færre produserte systemer. Systemene er samtidig mer effektive, og kost-
effektiviteten på materiellet forbedres totalt sett sammenliknet med eldre materiellgenerasjoner.
Imidlertid er det behov for et visst volum innenfor en kapasitet for å fordele faste kostnader
knyttet til kompetanse, vedlikehold og driftsfunksjoner. Totalt sett må derfor antall forskjellige
FFI-rapport 2012/00355 27
systemer og løsninger reduseres, i hvert fall i små land militære styrker. Dette tilsier at det vil bli
stadig viktigere med fleksible kapasiteter som kan fylle flere roller.17
Parallelt med teknologiutviklingen og reallønnsveksten som følge av den, har det vært et sterkt
fokus på organisasjonsutvikling for å øke utnyttelsesgraden på arbeidskraft. Beredskapsfunk-
sjoner – slik som krigsberedskap – er funksjoner som ikke utnytter kapasiteten i en normal-
situasjon. Det vil dermed være avgjørende hvilke løsninger man finner for å kombinere fors-
kjellige beredskapskapasiteter, eller for å utnytte beredskapskapasiteten til andre formål i en
normalsituasjon. Dette momentet taler i favør av fleksible kapasiteter som kan løse fredstids-
oppgaver i fredstid og krigsoppgaver i krig. Mobiliserbare styrker, der personellet løser helt andre
samfunnsoppgaver i fredstid, er en annen måte å realisere full kapasitetsutnyttelse.
Effektiviseringen i Forsvaret er sterkt knyttet til et økt kompetansenivå i samfunnet. Dette
omfatter på den ene side teknologisk forståelse og enkeltmannsferdigheter, og på den annen side
organisatorisk kompetanse og evne til å løse komplekse og krevende oppgaver sammen. Å bygge
opp kompetanse tar tid, og med økende kompetansekrav øker også omfanget av slik oppbygging i
form av utdanning og trening. Mens kostnaden på utdanningstid utvikler seg som reallønns-
utviklingen, øker altså totalkostnaden til kompetansebygging vesentlig raskere enn reallønns-
utviklingen. Kompetansebygging må dermed forventes å kunne utgjøre en stadig økende andel av
også Forsvarets totalkostnad. Det blir derfor stadig viktigere å ha en struktur som tar vare på og
utnytter kompetanse maksimalt.
3.4.2 Forsvarets økonomiske rammer
De økonomiske rammene for Forsvaret vil over tid dels være en konsekvens av den sikkerhets-
politiske situasjonen og behovet for militære kapasiteter, dels være en konsekvens av den
økonomiske utviklingen i landet og dels vil de være en konsekvens av avveininger mot andre
viktige samfunnsformål. På kort sikt kan de økonomiske rammene også i stor grad være styrt av
hva det koster å opprettholde en uendret virksomhet i etaten. Alle endringer vil derfor ha en
betydelig treghet.
Veldig forenklet kan man si at under store deler av den kalde krigen fulgte Forsvarets ressurser i
større eller mindre grad utviklingen i brutto nasjonalprodukt (BNP). Etter den kalde krigen kom
det først en markant reduksjon i ressurstilgangen som følge av et endret sikkerhetspolitisk bilde.
Deretter har budsjettene i hovedsak fulgt konsumprisindeksen. Budsjettets andel av BNP har gått
ned omtrent tilsvarende den økonomiske veksten, og kjøpekraften i forhold til personell har gått
ned omtrent tilsvarende reallønnsveksten. Kjøpekraften i forhold til materiellenheter som en
stridsvogn eller et kampfly har også gått tilsvarende ned. De siste årene har Forsvaret i stor grad
17
Grunnen til at denne utviklingen ikke resulterer i høyere enhetskostnader i sivil produksjon er dels (i)
mindre krav til relativ ytelse – nytteeffekten av et produkt for én forbruker er ikke i noen vesentlig grad
knyttet til nytteeffekten av andre forbrukeres produkter, og (ii) muligheten til å fordele faste kostnader på
flere enheter gjennom å øke produksjonsvolum og omsetning (stordrift). For en grundigere innføring se
Kvalvik, Johansen 2008.
28 FFI-rapport 2012/00355
fått kompensert økningen i lønninger, mens veksten i materiellkostnader ikke er kompensert
tilsvarende.
Analysene i prosjektet er avgrenset til en del av Forsvaret – landmakten – og det må derfor gjøres
forutsetninger om det helhetlige bildet. Analysene i dette prosjektet tyder imidlertid på at det
fortsatt er mulig å løse Forsvarets oppgaver innenfor omtrent dagens ressurstilgang. Den
betydelige realreduksjonen i kjøpekraft som har funnet sted etter den kalde krigen, kan derfor alt i
alt ha vært en fornuftig tilpasning til den sikkerhetspolitiske situasjonen. Samtidig tyder de
samme analysene på at det ikke vil være mulig å løse de samme oppgavene med en ytterligere
reduksjon i kjøpekraft på omkring 20 % (lav ramme).
Behovet for militær kapasitet må måles mot flere forskjellige trusler. Militære styrker i en del
fattigere land utenfor Norges nærområde, kan utgjøre en motstander i utenlandsoperasjoner.
Eksempelvis har vi i Afghanistan sett en trend i retning av mer sofistikert bruk av teknologi uten
at dette går på bekostning av volumet. En del velutviklede land, deriblant Russland, har i noen
grad konsolidert sine væpnede styrker, og moderniserer disse med dagens volum. Det kan altså
virke som den økonomiske veksten akkurat nå tas ut i form av økt militær slagkraft, og ikke i
form av redusert volum hos potensielle motstandere.
Dersom denne trenden fortsetter, og Forsvaret fortsatt skal kunne løse sine oppgaver, kan det
være nødvendig å gå over til en bane der Forsvarets økonomiske ramme i større grad følger BNP.
Dersom volumet på potensielle militære utfordringer reduseres fortløpende, tilsvarende effek-
tivitetsøkningen på systemene, kan derimot en budsjettbane som følger KPI (konsumprisindeks),
være tilstrekkelig til fortsatt å kunne løse Forsvarets oppgaver.
Prosjektet har vurdert situasjoner hvor ressurstilgangen til landmakten i Norge ligger tilnærmet
fast. Det er også forutsatt at de sikkerhetspolitiske utfordringer krever et gitt volum på innsatsen
(se kapittel 4). Det vil likevel være en betydelig usikkerhet knyttet til den fremtidige økonomiske
utviklingen. På den ene siden kan en generell reduksjon i Forsvarets budsjetter, eller en intern
omprioritering hvor midler overføres fra Hæren og Heimevernet til andre deler av Forsvaret, føre
til en større eller mindre reduksjon i ressurstilgangen. På den annen side er det også mulig å tenke
seg intern omprioritering18
eller generelle budsjettøkninger som fører til økning i ressurstilgangen
til landmakten.
Usikkerheten knyttet til fremtidig økonomisk ramme er håndtert som alternative ressursnivåer.
Referanserammen er en videreføring av dagens kjøpekraft. Lav ramme er en stabil kjøpekraft
eksakt 20 % under dagens nivå, og høy ramme er en stabil kjøpekraft 25 % over dagens nivå.
Forskjellige transisjonsbaner mellom disse nivåene er ikke adressert.
18
Prosjektet har ikke vurdert noen slike konkret, men et eksempel på intern omprioritering som vil kunne
øke landmaktens totale ressursramme kan være en overføring av ressurser fra dagens kystjegerkommando
til Hæren.
FFI-rapport 2012/00355 29
4 Presiseringer og forutsetninger
Vi har presentert noen grunnleggende forhold knyttet til utviklingen av en fremtidig norsk
landmakt. Før vi går videre med studier av konkrete delproblemer, er det nødvendig å klargjøre
noen forutsetninger knyttet til landmaktens oppgaver og ambisjonsnivå, operasjonelt scenario og
økonomisk referanseramme.
4.1 Landmaktens oppgaver og ambisjonsnivå
Landmakten løser i prinsippet to hovedtyper oppgaver – (i) løpende oppgaver i fred og (ii)
beredskapsoppgaver for krise og krig. De løpende oppgavene i fred kan dessuten deles inn i flere
spesifikke kategorier, nærmere bestemt oppgaver knyttet til utdanning og kompetanseutvikling,
forvaltning, kongevakt, grensevakt og utenlandsoperasjoner. I det følgende vil vi presentere de
forutsetninger som er lagt til grunn for de enkelte punktene.
4.1.1 Utdanning og forvaltning
En optimal struktur har eksakt sammenfall mellom utdanning og kompetansebehov. Utdannings-
kapasiteten vil altså være tilpasset kompetansekravene, turnover og det totale volum i strukturen,
dvs. behovene for å sikre rekruttering til stående og mobiliserbare avdelinger. I analysen er
kostnadene for utdanning på de ulike nivåer beregnet på basis av en representativ årskostnad.19
Det totale utdanningsbehovet er beregnet med utgangspunkt i strukturens størrelse og gitte
forutsetninger for gjennomsnittlig tjenestetid (”ståtid”), jf. tabell 4.1.
Utdanning Varighet Årskostnad (kroner) Ståtid (år)
Menig 0,75 300 000 5
GBU 1 350 000 6
Treningssenter 0,1 200 000 1
GOU 3 1 000 000 15
Master/stabsskole 2 1 000 000 15
Tabell 4.1 Oversikt over forutsatt utdanningskostnad og tjenestetid. (GBU: grunnleggende
befalsutdanning, GOU: grunnleggende offisersutdanning.)
Tabell 4.1 viser årlige kostnader for en skoleplass, varighet på de enkelte nivåer og forutsetninger
om tjenestetid. I tallene inngår alle kostnader knyttet til drift av en skoleinstitusjon inkludert lønn
under utdanning, lønn til instruktører, utgifter til læremidler med mer. For menige er det forutsatt
ni måneder grunnutdanning og tre måneder oppsetting i avdeling etter at alle har nødvendig
utdanning.
Forutsetningene om ståtid – i det minste for menige og avdelingsbefal – er vesentlig lengre enn
det som oppnås i dag og vil åpenbart kunne være utfordrende å realisere i en fremtidig landmakt-
struktur. Dette er imidlertid et praktisk spørsmål det ikke har vært mulig å gå detaljert inn på
innenfor prosjektets rammer. Det kan like fullt være verdt å notere seg at ingen annen større
19
Alle kostnadsdata er hentet fra FFIs ressurs- og kostnadsdatabase KOSTMOD.
30 FFI-rapport 2012/00355
samfunnssektor hittil har mislykkes med å rekruttere et tilsvarende antall ansatte til sin
virksomhet.20
Vi tror derfor heller ikke at dette skulle være en uoverkommelig oppgave for en
fremtidig norsk landmakt.
Landmakten må også håndtere forvaltningsoppgaver av ulik art. Forvaltningsoppgavene er i
analysen forutsatt videreført på dagens nivå. Det er lagt til grunn at dette tilsvarer 445 årsverk,
hvorav 75 % offiserer.
4.1.2 Grensevakt og kongevakt
I analysen er det lagt til grunn at grensevakt og kongevakt videreføres på dagens nivå. Prosjektet
har sett på hvordan justerte oppdrag vil påvirke ressursbehovet, men har ikke forutsatt noen slike
justeringer i de videre analysene.
Grensevaktoppdraget løses i dag kun på grensen mellom Norge og Russland. I dag er det
Garnisonen i Sør-Varanger (GSV) som løser dette oppdraget. I analysen er det lagt til grunn et
bemanningsbehov for grensevaktstyrken på 306 årsverk.
Hans Majestet Kongens Garde (HMKG) står i dag for Forsvarets bidrag til vakthold av konge-
huset.21
Oppdraget består dels i vakthold ved de kongelige residenser, og dels i en seremoniell
funksjon knyttet til parader og andre opptredener. Gardeoppdraget forutsettes å omfatte 428
årsverk. I tillegg til kongevakthold er det beregnet totalt 183 årsverk til annet lokalt vakthold. Det
samlede behovet for vakttjeneste i landmakten forutsettes dermed å omfatte 917 årsverk.22
4.1.3 Utenlandsoperasjoner
Utenlandsoperasjoner omfatter all deltagelse i allierte eller multinasjonale operasjoner utenfor
Norges grenser. Disse oppdragene varierer over en bred skala, både hva angår den institusjonelle
kontekst og det operative innhold. Oppgavene varier mellom opprørsbekjempelse og sikkerhets-
sektorreform, de omfatter operasjoner i større byer, eller bekjempelse av piratvirksomhet, og de
griper inn i konflikter som har årsaker og virkninger i flere enn ett land. Trenden, dersom man ser
disse oppdragene over tid, er at de tenderer til å bli stadig mer ambisiøse mht. målsettinger og mer
operativt krevende (Norheim-Martinsen m.fl., 2011).
St.prp. nr. 48 (2007–2008) fastsetter Hærens ambisjonsnivå slik: ”Hæren skal ha evne til å bidra
med stridsgruppe på bataljonsnivå periodevis eller stridsgruppe på kompaninivå kontinuerlig”
(s. 90). I praksis viser det seg imidlertid at Hærens kontinuerlige bidrag ligger til dels betydelig
over dette nivået og nærmer seg bataljonsnivå. Grunnene til dette kan være mange. En årsak kan
være at oppdragene i seg selv er svært krevende og fører til et press for å øke bidragets omfang.
20
Hvor store antall det kan dreie seg om varierer avhengig av den valgte strukturløsning. Flere av de
alternativene som er presentert i kapittel 8 forutsetter totalt antall soldater og befal i stående avdelinger på
om lag 4000, og for noen alternativer et tilsvarende antall på kontraktsbasert tjeneste i mobiliserbare
avdelinger.
21
I tillegg til Forsvaret opprettholder politiet en sikkerhetsberedskap rundt kongehuset.
22
Ressursbehovene er oppgitt i nettoårsverk – tolv fulle månedsverk etter at ferie og trening er trukket fra.
FFI-rapport 2012/00355 31
En annen at det er en forventning blant Norges allierte om at et bidrag av bataljonsstørrelse er et
”naturlig” nivå for et land på Norges størrelse.
En kontinuerlig innsats ute vesentlig over det landmakten er dimensjonert for, fører til at andre
evner undergraves. Det er derfor viktig at en fremtidig landmakt dimensjoneres for å håndtere det
som vil være det reelle nivået over tid. For den videre analysen er derfor følgende forutsetninger
lagt til grunn:
 Bemanning: 1000 hvorav 150 offiserer
 Rotasjon: 3/1 (dvs. ingen kan reise ut oftere enn hver tredje kontingent, selv om
det er ledig kapasitet.)
 Deployering: 6 måneder
Dersom det reelle nivået viser seg å bli mindre enn det forutsatte nivået, vil dette gjøre det enklere
å realisere en optimal struktur. Som en del av analysen er det derfor vurdert alternative ambis-
jonsnivåer mht. bemanning (500/250), rotasjon (5/1) og deployering (3 mnd). Andre løsninger,
som økt post-operativ permisjon eller økt økonomisk godtgjørelse, er også kostnadsberegnet.
Endret ambisjonsnivå her gir andre muligheter, men endrer ikke konseptene, eller konklusjonen
om optimalt konsept. Sluttrapporten vil derfor ikke gå nærmere inn på detaljene her.
Deployering til operasjoner i utlandet kan enten gjøres som fast avdeling eller som ad hoc-oppsatt
avdeling. Dette innebærer betydelige forskjeller i form av tidsbruk i forbindelse med oppsetting.
Tabell 4.2 viser forutsetninger som er lagt til grunn i analysen.
Deployering 6 mnd Ad hoc-enhet (mnd) Fast enhet (mnd)
Nøkkel-
personell
Mannskaper Nøkkel-
personell
Mannskaper
Opphold 6 6 6 6
Transitt med mer 0,5 0,5 0,5 0,5
Utdanning 0 0 0 0
Oppsetting 3 3 1 1
Etterarbeid 0,5 0,5 0,5 0,5
Oppbygging avdeling 3 0 0 0
Post-operativ leave 1 1 1 1
Totalt 14 11 9 9
Utnyttingsgrad 0,43 0,55 0,67 0,67
Tabell 4.2 Tidsbruk for oppsetting og deployering til operasjoner i utlandet for ad hoc-enhet og
fast enhet. Ferie, trening og faglig oppdatering kommer i tillegg for alt personell.
I tillegg til de tidene som er angitt, kommer tid til ferier, bevegelige helligdager, trening og faglig
oppdatering. Et deployeringsløp på ni måneder krever derfor så vidt over et fullt årsverk, mens et
deployeringsløp på fjorten måneder krever 1,6 årsverk.
32 FFI-rapport 2012/00355
4.2 Operasjonelt scenario, reaksjonsevne og styrkeoppbygging
Norges sikkerhetspolitiske situasjon bestemmes av en rekke faktorer. På det militærstrategiske
området er to egenskaper viktige: (i) evnen til å mønstre overlegen militærmakt etter en syste-
matisk oppbygging, og (ii) evnen til å mønstre tilstrekkelige styrker lokalt og på kort tid. Nato
som helhet har i dag overlegen evne til å mønstre militærmakt gitt noen måneders oppbyggings-
tid, uavhengig av det enkelte vertslands nasjonale styrker. Et strategisk overfall er et angrep hvor
slik oppbygging og strategisk forsterkning ikke er mulig på forhånd, og nasjonale styrker på høy
beredskap må derfor håndtere den innledende fasen. Dersom denne fasen håndteres nasjonalt og
både mottaksområdene for strategiske forsterkninger og utgangsposisjonene for et motangrep
holdes, vil scenarioet etter hvert gå over til et oppbyggingsløp der partene søker å oppnå en av-
gjørende fordel. Dette er et løp som Nato under dagens forhold vil dominere, og for Norge som
Nato-land, vil derfor evne til å håndtere den innledende fasen være tilstrekkelig til å avskrekke
eller eventuelt reelt håndtere et strategisk overfall.
Dersom man ikke evner å håndtere den innledende nasjonale fasen av et strategisk overfall
gjennom å sikre mottaksmulighet for strategiske forsterkninger og avgjørende utgangsposisjoner
for et motangrep, er det heller ingen klar måte å få overtaket på i den videre oppbyggingen, eller å
oppnå et fordelaktig utfall av konflikten. Den sikkerhetspolitiske risikoen forsterkes ved at et
strategisk overfall kan utføres med begrensede styrker og uten langvarige og kostbare
forberedelser.
Varigheten på den nasjonale fasen vil være bestemt av tidsbehovet for strategisk forsterkning, og
fiendtlige styrker som må håndteres i denne fasen vil være bestemt av hvor store styrker en
angriper kan stille i operasjonsteateret innenfor den aktuelle perioden uten at det er gjennomført
noen synlige forberedelser i forkant.
En angriper kan starte overføring av strategiske forsterkninger omtrent samtidig med at selve
angrepet innledes. Overføringen kan altså være forbredt på forhånd, men hvis den starter tidligere
avsløres også intensjonen, og angriperen gir da fra seg deler av det strategiske forspranget. Fors-
vareren kan på sin side ha behov for noe tid til forberedelse før strategisk overføring. Imidlertid
finnes det Nato-land med styrker på høy beredskap, og ved gode bilaterale forsterkningsavtaler,
kan denne forberedelsestiden være kun få dager. Videre vil en mekanisert angrepskapasitet kreve
jernbane- eller sjøtransport, mens lettere, defensive styrker kan overføres med strategisk lufttrans-
port. Luftstyrker vil også kunne overføres uten sjøtransport, og vil vesentlig bidra til å stanse en
fremrykning (jf. figur 4.1).
Overføring av en lett brigade på en normalt utbygget Air Port of Debarcation (APOD) kan gjen-
nomføres på én til to dager. Legger man til noen dager forberedelse og noen dager til oppsetting
og taktisk transport i operasjonsteateret, vil de første styrkene kunne være tilgjengelig etter om-
trent en uke. I løpet av den andre uken vil det med en slik overføringstakt være mulig å overføre
nok rent defensive styrker til å konsolidere situasjonen. Tunge, sjøtransporterte styrker på tilsvar-
ende høy beredskap kan, avhengig av seilingsdistanse, være tilgjengelig én til to uker etter de
FFI-rapport 2012/00355 33
første lufttransporterte styrkene. Med de første sjøveis forsterkninger er det strategiske scenarioet
inne i et normalt symmetrisk oppbyggingsløp.
En angriper med tilstrekkelige totale styrker, vil ha god tilgang på strategiske landingsstyrker i en
tidlig fase. Disse vil kunne ta nøkkelpunkter innledningsvis, og bidra til å sikre og forenkle en
fremrykning, men de vil ha lite offensivt potensial mot en forsvart front. De mekaniserte styrkene
som er tilgjengelig i en innledende fase, er imidlertid kun de som allerede er på plass i selve
operasjonsområdet. I scenarioet er det antatt at en angriper kan ta kontroll over aktuelle landakser
og føre frem deler av disse styrkene i løpet av den første uken samtidig som andre styrker sikrer
bakre område. De neste avdelingene kan føres frem noen dager senere som følge av behov for
strategisk overføring til operasjonsteateret. De vil derfor være tilgjengelig først når allierte luft-
transporterte styrker vil kunne være tilgjengelig i et visst omfang på norsk side.
Figur 4.1 Sammenheng mellom styrkeoppbygging og beredskap.
Figur 4.1 viser sammenhengen mellom oppbyggingsprosessen og beredskapsnivået på aktuelle
avdelinger. Vi forutsetter ingen tellende varslingstid forut for selve angrepet. Med realistiske
antagelser om overføringstider for allierte forsterkningsstyrker må striden på bakken i den
innledende fasen hovedsakelig føres med nasjonale styrker under nasjonal ledelse. Dette
forutsetter tilgjengelige styrker på høy beredskap, dvs. med fullt materiellsett og personell som er
utdannet, øvd og samtrent. Avdelinger på middels beredskap, dvs. som ikke er samtrent, kan ikke
D+180
Nasjonal
ledelse
Alliert ledelse Forsterkningsstyrker på lav beredskap
Forsterkningsstyrker på middels beredskap
Allierte forsterkninger (sjøtransport)
Allierte forsterkninger (lufttransport)
Mobiliserbare reserver på høy beredskap
Stående avdeling
D+90
D+0 D+7 D+360
Høy beredskap:
 utdannet personell
 fullt materiellsett
 årlig trening
Middels beredskap:
 utdannet
personell
 fullt materiellsett
 ikke samtrent
avdeling
Lav beredskap:
 mangelfull utdanning
 fullt materiellsett
 ikke samtrent
avdeling
34 FFI-rapport 2012/00355
settes inn i striden før etter anslagsvis 90 døgn.23
Disse vil følgelig ikke kunne influere på
stridsutfallet i den innledende fasen eller i en påfølgende konsolideringsfase. De vil først kunne
spille en rolle i en eventuell senere oppfølgingsfase. For avdelinger på lav beredskap kreves
oppsettingstider på mellom 180 og 360 døgn.24
Dette tilsier at det er vide rammer for hvor mange
avdelinger på lav beredskap der er teoretisk mulig å sette opp. Styrkene vil imidlertid ikke kunne
innvirke på noen del av et strategisk overfallsscenario.
Det er naturlig nok stor usikkerhet knyttet til både styrkeinnsats og forløp for et strategisk
overfallsscenario. Det er likevel klart at det å kunne stanse en fiendtlig fremrykking og bekjempe
deler av de umiddelbart klare, mekaniserte styrkene i et operasjonsområde støttet av enkelte luft-
landestyrker innenfor en tidsramme på en drøy uke, er en relevant målestokk for evnen til å
håndtere et strategisk overfall. En robust håndtering av situasjonen tilsier at det bør være
betydelige styrker igjen til også å stanse en fremrykking av deler av en neste echelon. Det er også
grunn til å minne om at studien kun tar for seg landmakten, mens det operasjonelle scenarioet skal
håndteres av de militære styrkene som helhet. Landstridsscenarioet representerer landmaktens
oppgaver, gitt rimelig forutsetninger om bidrag fra andre våpengrener, innenfor scenarioet som
helhet. Det kan likevel tenkes at andre deler av striden utvikler seg slik at overfallet enten avvises
eller lykkes uavhengig av om landmakten er i stand til å håndtere det skisserte landstrids-
scenarioet.
De alternative styrkestrukturene er vurdert mot et operasjonelt scenario hvor angriperen
innledningsvis besetter sentrale punkter i operasjonsområdet med luftlandestyrker. Strukturene er
vurdert mot evnen til å ta tilbake ett slikt punkt for å sikre egen bevegelsesfrihet og en utgangs-
posisjon for et senere motangrep. Deretter er de vurdert mot evnen til å stå imot et angrep fra
fremre deler av en mekanisert avdeling etter tre døgn, og resterende deler av den samme
mekaniserte styrken etter syv døgn. Det operasjonelle scenarioet for den innledende fasen
omfatter altså tre taktiske stridsscenarioer eller taktiske vignetter.25
Det er gjort konkrete
forutsetninger om bidrag fra andre styrkeelementer, for eksempel kampfly, direkte på landstriden.
De tre taktiske vignettene er studert og simulert enkeltvis med forskjellig styrkesammensetning
på norsk side. Resultatene fra disse simuleringene er deretter brukt som kalibreringsgrunnlag i
stridssimulatoren som er brukt til å evaluere de konkrete alternative strukturene.
23
Vi forutsetter her at tid til samtrening kan komprimeres vesentlig sammenlignet med for eksempel
avdelinger til utenlandsoperasjoner. Dette vil likevel ikke innebære så store forskjeller at det påvirker
logikken i analysen.
24
De konkrete tidsangivelsene er nødvendigvis omtrentlige, men er ment å indikere mulige tidsbehov
knyttet til tiltak som innkalling av hærreserven eller igangsetting og gjennomføring av et fullstendig
utdanningsløp.
25
De taktiske vignettene er nødvendige for å kunne analysere et bredest mulig spektrum av ulike strids-
former. Sekvensen av strider utgjør imidlertid bare ett av flere mulige taktiske valg for en nasjonal styrke
innenfor det operasjonelle scenarioet, og må ikke oppfattes som normativ for hvordan det operasjonelle
scenarioet kan håndteres.
FFI-rapport 2012/00355 35
4.3 Stående vs. mobiliserbare avdelinger
En hovedkonklusjon fra analysen er at den nasjonale styrkestrukturen må bestå av avdelinger på
høy beredskap, dvs. de må kunne settes opp innen 2–3 døgn. Eventuelle oppfølgingsstyrker må
kunne være på plass innenfor et relativt kort tidsintervall etter dette. I analysen er det anslått et
tidsvindu på syv døgn. Etter dette forutsettes det at allierte forsterkninger vil være avgjørende for
utfallet av striden.
For å tilfredsstille kravet til en reaksjonstid på mindre enn tre døgn må en avdeling sannsynligvis
være stående. Dette betyr at den innledende fasen i et strategisk overfall må kunne håndteres med
tilgjengelige stående styrker uansett hvilke konseptuell løsning som er valgt. Flere aktuelle
strukturmodeller (se kapittel 7) bygger imidlertid på et produksjonsregime med en kombinasjon
av stående og mobiliserbare enheter. For at mobiliserbare enheter skal kunne påvirke utfallet av
striden må de kunne settes opp og gjøres klar til strid innenfor tidsvinduet på syv døgn.
Den eneste mobiliseringsmodell som er kompatibel med de krav til reaksjonsevne scenarioet
setter, er kaderavdelinger oppsatt med alt materiell, med deler av personellet og som raskt og
planmessig kan ekspandere til en komplett avdeling. Beredskapstiden vil da bli redusert til tiden
det tar å trekke sammen avdelingene. Anslagsvis vil denne tiden kunne ligge på fra ett til fire
døgn.
De eksemplene som finnes på at mobiliseringsavdelinger kombineres med høy kvalitet og høy
beredskap, synes å ha to forhold felles. Det ene er at årlig treningstid ligger på rundt en måned, og
det andre er at en del av personellet til daglig tjenestegjør i avdelingene. Som et praktisk eksem-
pel kan en stridsvognseskadron ha omlag 20–25 % av personellet, for eksempel 16 personer i
stadig tjeneste. Eskadronsstaben vil da ha fire, og hver tropp vil ha fire personer. Disse vil være
ansvarlige for førstelinjes vedlikehold og forvaltning av eget materiell, for operativ- og øvings-
planlegging, og for kontakt med mannskapene som er mobiliseringsreserve. I tillegg kan kaderen
i eskadronen øve i mindre skala, og den utgjør i en krisesituasjon en tilgjengelig militær kapasitet
umiddelbart. Frem til mannskapene er trukket sammen kan kaderen i eskadronen stille fire strids-
vogner.
En militær kapasitet som bare skal brukes i en ekstraordinær situasjon bør i størst mulig grad
bestå av mobiliserbare kapasiteter for å være kosteffektiv. Forutsetningen er at det er mulig å
oppnå samme, eller nær samme, ytelse som for en stående avdeling. Hovedargumentet for
mobiliserbare avdelinger er således knyttet til kostnadene. Mobiliserbar kapasitet koster grovt sett
mellom i underkant av halvparten og ned mot en femdel av stående kapasitet. Forskjellen er minst
for mekaniserte styrker, hvor investeringsandelen utgjør en relativt stor andel av totalkostnaden.
Forskjellen er størst for lett infanteri hvor årlige materiellinvesteringer er relativt små.
36 FFI-rapport 2012/00355
Tabell 4.3 viser kostnadsforskjeller mellom mobiliserbare og stående enheter for mekanisert og
lett infanteri på høy beredskap. Kostnader for én måned årlig trening i høyintensitetsstrid er lagt
inn.26
MEKANISERT BATALJON LETT INFANTERIBATALJON
Mobilisering Stående Mobilisering Stående
Bemanning 727 727 748 749
Total investering 7,3 mrd 7,3 mrd 0,7 mrd 0,7 mrd
Årlig trening høyintensitet 1 mnd 1 mnd 1 mnd 1 mnd
Årlig investering 272 mill 272 mill 35 mill 35 mill
Årlig drift 88 mill 615 mill 58 mill 524 mill
Årlig utdanning 65 mill 65 mill 62 mill 62 mill
Total årlig kostnad (mill. kr.) 409 mill 936 mill 138 mill 621 mill
Tabell 4.3 Oversikt over total årlig kostnad for mobiliseringsavdelinger og stående avdelinger,
hhv. mekanisert bataljon og lett infanteribataljon.
4.4 Avgrensning av økonomisk referanseramme for en fremtidig landmakt
Analysene i prosjektet har ikke tatt for seg hele Forsvaret, men kun en begrenset del av Forsvaret
og en begrenset del av Forsvarets oppgaver. Når man avgrenser en analyse til en del av en integ-
rert helhet, er det en reell fare for at viktige forutsetninger for, eller konsekvenser av det man
studerer ikke er med i analysen. Det er også en fare for at de beste løsningene ligger i en felles
løsning av oppgaver som er inkludert og oppgaver som ikke er inkludert. Disse løsningene vil
man i så fall ikke finne i analysen.
I analysen av Hæren var en aktuell mulighet å avgrense analysen til Hærens og Heimevernets
organisasjon og driftsbudsjett, eventuelt sammen med Hærens og Heimevernets andel av
investeringsbudsjettet. Dette ville gitt størst gjenkjennbarhet i forhold til det samtidige arbeidet
med Fagmilitært råd og ny langtidsplan for Forsvaret. Ansvarsforholdet ville også vært avklart, i
og med at de fleste løsningene ville ligget innenfor GIHs (Generalinspektør for Hæren) og GIHVs
(Generalsinspektør for Heimevernet) beslutningsdomene.
Det er valgt en annen løsning, og det er flere grunner til det. Den mest åpenbare grunnen er at
løsning av problemstillingene som er skissert i prosjektavtalen, betinger et analyseperspektiv på
tvers av organisatoriske og budsjettmessig skiller. Den viktigste grunnen er likevel at de innled-
ende analysene tydet på at den grunnleggende utfordringen – å løse pålagte oppgaver innenfor
pålagte rammer – ikke har noen realistisk løsning lokalt innenfor Hærens og Heimevernets
organisasjon.
I stedet for å fokusere på én organisasjon og ett budsjettkapittel, er det sett på en del av Forsvarets
oppgaver, og de forskjellige organisasjonene og budsjettpostene som går med til å løse disse
oppgavene. Oppgavene er de operasjonene Hæren gjennomfører i Norge i fredstid, deployering
26
Kostnadsbesparelsen er selvsagt avhengig av hvor stor den stående andelen er. Denne kan variere
avhengig av hvilken implementering som er valgt for de enkelte strukturmodellene. I regneeksempelet er
det lagt til grunn en mobiliseringsandel på 100 %.
FFI-rapport 2012/00355 37
av regulære landstyrker i utenlandsoperasjoner, og beredskap for å håndtere en krigssituasjon,
samt all styrkeproduksjon for disse oppgavene (jf. kapittel 4.1). Relevante organisasjoner er
Brigade Nord, Garnisonen i Sør-Varanger, Hans Majestet Kongens Garde, Hærens befals- og
offisersutdanning, Hærens våpenskole og forvaltning av styrkeproduksjonen. I tillegg kommer
hæravdelinger som til enhver tid er ute i utenlandsoppdrag eller som gjennomfører forberedelse
eller etterarbeid i forbindelse med slike oppdrag. Budsjettpostene som er inkludert, er de
respektive driftsbudsjettene og andel av investeringsbudsjettet for disse avdelingene.
Den økonomiske referanserammen i prosjektet er basert på det planlagte budsjettnivået som
ligger til grunn for langtidsplanarbeidet. Innenfor dette budsjettet omfatter referanserammen
dermed en vesentlig del av Hærens driftsbudsjett, en andel av investeringsbudsjettet og en
vesentlig andel av budsjettet for utenlandsoperasjoner. Innenfor denne budsjettrammen er det sett
på alternative måter å styrkeprodusere for og løse de samme oppgavene.
Fordelen med den valgte tilnærmingen er nettopp det utvidede mulighetsrommet, og muligheten
til å kontrollere for eksterne effekter. Den viktigste ulempen er at løsningene man måtte
identifisere, kan ligge vesentlig utenfor en enkelt generalinspektørs beslutningsdomene.
4.4.1 Kostnadsramme
Som nevnt innledningsvis er prosjektet ikke bundet av en bestemt ressursramme for en fremtidig
landmakt. Likevel har vi funnet det praktisk å holde analysen av fremtidige strukturalternativer
innenfor den eksisterende budsjettlinje fra St.prp. nr. 48 (2007–2008).
Post Grunnlag Beløp
Investering Brigade N 1,48 mrd
Drift Brigade N 2,31 mrd
Utdanning og trening KS, HBS, HTTS 0,45 mrd
Fredsoppgaver (hjemme) HMKG, GSV 0,47 mrd
Utenlandsoperasjoner PRT MEY (Afghanistan) 1,00 mrd
Forvaltningsfunksjoner HVS stab, HST 0,21 mrd
Referanseramme 6,15 mrd
Lav ramme Minus 20 % 4,92 mrd
Høy ramme Pluss 25 % 7,69 mrd
Tabell 4.3 Beregning av økonomisk referanseramme for Hæren.
Tabell 4.3 gjengir grunnlaget for beregning av referanseramme for Hæren. Det er beregnet
kostnader for drift og investering i tillegg til Hærens andel av kostnadene til utenlands-
operasjoner. Det er trukket ut kostnader knyttet til eiendom, bygg og anlegg (EBA), teknisk
verksted, operativ støtte, FSK/HJK, Forsvarets kompetansesenter for logistikk (FKL) med mer.
Dette er strukturer som faller utenfor vår analyse.
38 FFI-rapport 2012/00355
5 Grunnlagsanalyse av delproblemer
I dette kapittelet vil vi søke å etablere et mer detaljert datagrunnlag for det videre søk etter en
optimal landmaktstruktur. Vi vil se nærmere på noen operative konsepter for landmakten, og med
utgangspunkt i disse bygge opp noen svært forskjellige avdelingstyper på brigade-/stridsgruppe-
nivå. De avdelingstypene som presenteres i dette kapittelet, utgjør ikke komplette strukturer, men
danner utgangspunkt for å kostnadssette og ytelsesberegne de komponenter alternative
landmaktstrukturer kan bygges opp av. De ulike avdelingstypene vil bli analysert mht.
investerings- og driftskostnader for materiell og personell, og mht. stridseffektivitet i aktuelle
taktiske vignetter.
5.1 Operasjonskonsept og bygging av avdelingstyper
Begrepet operasjonskonsept betegner den grunnidé gjennomføringen av en stridsoperasjon hviler
på. Valg av operasjonskonsept påvirkes og begrenses av ytelsen til de avdelinger man rår over.
Det vil eksempelvis ikke være mulig å velge et manøverkonsept dersom avdelinger og materiell
er knyttet til statiske installasjoner. Det er følgelig en nær kobling mellom konsept og stridsevne.
5.1.1 Operasjonskonsepter
I utgangspunktet utfører militære styrker tre hovedaktiviteter i strid – manøvrere, ramme og
skjerme. Disse tre aktivitetene er utgangspunktet for den såkalte operasjonskjernen. Det er en
veletablert innsikt i militær teori at det ikke er mulig å optimalisere en avdeling mot alle
”hjørnene” i operasjonskjernen samtidig (jf. J. F. C. Fuller 1926, R. Leonhard 1994). Eksempelvis
kan mobilitet, som er en forutsetning for effektiv manøver, gå på bekostning av styrkenes evne til
både å ramme motstanderen med tunge våpen og til å skjerme egne styrker. Samtidig kan sterk
vekt på å beskytte egne styrker for eksempel gjennom bruk av forberedte stillinger, forhindre eller
vanskeliggjøre effektiv manøver. Mekaniserte styrker er muligens det beste kompromiss man i
dag kjenner, men også her må det gjøres avveininger mellom fremkommelighet, pansring og
bestykning.
Robert Leonhard peker på at ved å kombinere to og to av faktorene i operasjonskjernen vil den
tredje kunne bli ivaretatt implisitt. Med dette
utgangspunktet utleder Leonhard tre operasjons-
konsepter: manøverkonsept, utvekslingskonsept og
posisjonskonsept (se figur 5.1).
Et manøverkonsept kombinerer faktorene ramme
og manøvrere. Den grunnleggende ideen er å
oppnå lokal asymmetri i striden ved å utnytte egne
styrker mot fiendens svakheter. Eksempelvis vil
man tilstrebe bruk av panserstyrker mot fiendens
infanteri, eller – der forholdene ligger til rette for
det – lette styrker som kan utnytte lav signatur i
komplekst terreng, mot fiendens tunge styrker.
Ramme Skjerme
Manøvrere
OPERASJONSKJERNEN
Utvekslingskonsept
Fig 1.3: Operasjonskonseptene
Figur 5.1 Operasjonskjernen.
FFI-rapport 2012/00355 39
Å bekjempe likt med likt vil ofte degenerere til ren nedsliting, noe som etter manøverteorien bør
unngås.
Utvekslingskonseptet kombinerer faktorene ramme og skjerme. Grunnideen for konseptet er å
søke maksimal beskyttelse for egne styrker samtidig som man utnytter muligheten til å ramme
fienden når han må eksponere sine styrker. Konseptet har i hovedsak blitt assosiert med en
defensiv strategi og tilsvarer grovt det vi på norsk kjenner som et nektelseskonsept.
Et posisjonskonsept kombinerer faktorene manøvrere og skjerme. Grunnideen bygger på å kunne
tvinge motstanderen til å kjempe på ugunstige betingelser gjennom overraskende manøvre, og
hvor beskyttelsen for egne styrker i hovedsak ligger i evnen til hurtige og forflytninger over store
avstander. Konseptet tilsvarer på sett og vis 1700-tallets manøveridealer. I moderne krig knyttes
konseptet primært til lette luftlande- og sjømobile styrker.
Det er ikke i utgangspunktet gitt hvilket konsept en optimal landmaktstruktur kan bygge på. Et
konsept med vesentlige innslag av nektelse (utvekslingskonsept) er tidligere analysert ved FFI (jf.
Bjørk m.fl. 2003). Konseptet bygger på å utnytte strategisk dybde til å sinke fienden gjennom en
kombinasjon av langtrekkende våpen og lette styrker med observasjon og formidling av måldata
som hovedoppgave. Det er gjennomført en overordnet vurdering av hvorvidt konseptet er egnet til
å håndtere et strategisk overfall. Konklusjonen er at et nektelsesbasert konsept er uegnet som
utgangspunkt for oppbygging av en balansert landmaktstruktur. Dette skyldes hovedsakelig to
forhold. For det første at evne til å stanse eller slå en motstander kan være nødvendig for å skape
et utgangspunkt for en senere operasjonell offensiv. En nektelsesstruktur kan derfor sies å ha et
for snevert taktisk repertoar til å kunne håndtere et strategisk overfall på en robust måte.
For det andre vil en landmaktstruktur basert på et rent nektelseskonsept – gitt styrkens
kapabilitetsprofil – ikke nødvendigvis kunne danne utgangspunkt for å sette opp avdelinger til
utenlandsoperasjoner uten ekstraordinær trening og øving samt tilførsel av ekstra materiell.
Kostnadene ved dette er ikke beregnet, men det synes i utgangspunktet lite rimelig at en slik
løsning vil utgjøre en del av en optimal løsning for landmakten.
Et posisjonskonsept er heller ikke vurdert som aktuelt for Norge. Hovedgrunnen er at dette
forutsetter omfattende investeringer bl.a. i strategisk løftekapasitet, samt anskaffelse av en rekke
nye kapasiteter Forsvaret ikke disponerer i dag. Kostnader er ikke detaljert beregnet, men
vurderes til langt å overstige realistiske fremtidige budsjettrammer.
Dermed er vi fremme ved konklusjonen at en fremtidig norsk landmaktstruktur bør utvikles innen
rammen av et manøverkonsept. For analysens formål er det utviklet tre alternative konseptuelle
løsninger – mekanisert konsept, lett infanteri-konsept og distribuert manøver-konsept.
 Mekanisert konsept bygger på ideen om å kunne manøvrere beskyttet, og inneholder følgelig
et stort innslag av tunge, pansrede styrker. Stridsvogner, stormpanservogner og artilleri er
hovedkampsystemene.
40 FFI-rapport 2012/00355
 Lett infanteri-konsept bygger på ideen om å kunne utnytte skjul og dekning i terrenget til å
ramme fienden med direktevirkende våpen. Hovedvekten er lagt på å kunne manøvrere med
lette infanteriavdelinger som utnytter langtrekkende panservernmissiler som sitt hovedkamp-
system.
 Distribuert manøver-konsept bygger på ideen om å kunne observere fremskutt og levere
langtrekkende ild fra sikre posisjoner i bakre områder. Konseptet legger stor vekt på
nettverksorganiserte enheter basert på ny teknologi.27
5.1.2 Avdelingstyper
Det er utarbeidet til sammen fem ulike avdelingstyper for videre analyse (jf. Geiner m.fl. 2011).
1) Mekanisert konsept
a) Brigade KOP28
2010 (referanseavdeling)
b) Tung brigade
c) To bataljonsstridsgrupper
2) Lett infanterikonsept
a) Lett brigade
3) Distribuert manøverkonsept
a) Distribuert manøver
Brigade KOP 2010 er modellert grovt sett lik dagens Brigade Nord utviklet iht. gjeldende planer
og har dermed vært et naturlig utgangspunkt for prosjektet, både med hensyn på ytelsesvurderin-
ger og kostnadsberegninger. I forhold til denne representerer Tung brigade og To
bataljonsstridsgrupper henholdsvis en opp- og nedskalering av Brigade KOP 2010 målt i
personell, men begge er en oppskalering målt i ildkraft. Lett brigade er en avdelingstype uten
mekaniserte enheter, der disse er vekslet inn mot økt antall, større terrengmobilitet, lav signatur
og bærbare upansrede systemer. Avdelingstypen distribuert manøver søker å utnytte muligheter
innen moderne sensorteknologi i kombinasjon med presisjonslevert ild.
I alle de gjennomførte forsøkene ble det gjort forutsetninger om fellesoperative ressurser. Dette
har vært viktig for realismen i stridssimuleringene, og har gitt et visst datagrunnlag for strids-
påvirkningen mellom spesielt bakke- og luftstyrker. På samme måte er det inkludert støtte-
funksjoner som ingeniør, logistikk, samband og sanitet. En norsk NASAMS-II stridsgruppe
(Norwegian Advanced Surface-to-Air Missile System) er tatt inn i alle vignettene. Kampluftvern
er i tillegg inkludert i alle avdelingstypene bortsett fra Brigade KOP 2010 (jf. neste avsnitt).
27
Utforming av konseptet og tilhørende avdelingstyper bygger på studier gjennomført innenfor den
australske hæren (Kelly og Brennan 2009). Konseptet har viktige trekk felles med det refererte
nektelseskonseptet, men inneholder til forskjell fra dette, mekaniserte manøverenheter med en iboende
offensiv kapasitet (se nærmere beskrivelse i kapittel 5.1.2).
28
Komplett oppsettingsplan (tidligere krigsoppsettingsplan).
FFI-rapport 2012/00355 41
Brigade KOP 2010
Brigade KOP 2010 er modellert i hovedsak lik manøverdelen av dagens hær, og består av to
mekaniserte og én motorisert bataljon, ledelse, logistikk og taktisk støtte som vist i figur 5.2.29
De
to mekaniserte manøverbataljonene er dessuten redusert i forhold til normaloppsettingen ved at de
inneholder bare én stridsvogneskadron ved siden av to stormeskadroner. 30
Figur 5.2 Brigade KOP 2010. Merk at brigaden ikke har integrert kampluftvern, markert med
rødt.
To bataljonsstridsgrupper
To bataljonsstridsgrupper representerer en dreining av brigadens manøverelementer mot mer
materiell og mindre personell. Den samlede ildkraften i de to bataljonsstridsgruppene er større
enn i brigade KOP 2010. Taktisk støtte, logistikk samt stabs- og ledelsesfunksjoner er underlagt
bataljonene. Ledelse på nivået over bataljonsstridsgruppe er forutsatt ivaretatt av det operative
hovedkvarteret (FOH), eventuelt forsterket med en tilknyttet taktisk landkommando. To
bataljonsstridsgrupper har integrert kampluftvern, noe som skiller avdelingen vesentlig fra
brigade KOP 2010.
Figur 5.3 To bataljonsstridsgrupper.
Tung brigade
Tung brigade representerer en oppskalering av brigade KOP 2010, der den viktigste forskjellen er
at manøverbataljonene er styrket betydelig med flere tunge stridskjøretøy. I tillegg til å ha tre
mekaniserte bataljoner (mot én motorisert og to mekaniserte i brigade KOP 2010), har hver av de
tre bataljonene to stormeskadroner og to stridsvogneskadroner (mot én i Brigade KOP 2010).
Tung brigade har jevnt over styrket taktisk støtte, og for eksempel er hver bataljon tilført integrert
kampluftvern og 120 mm BK (bombekaster).
29
Brigaden er modellert med Archer artillerisystem siden utfasing av M 109 A3GN uansett er regnet som
nært forestående.
30
Dette er konsistent med situasjonen da simuleringene ble gjennomført.
Ledelse Manøver Taktisk støtte Logistikk
KOP 2010 CBT
Ledelse Manøver Taktisk støtte Logistikk
Bataljons-
stridsgrupper
42 FFI-rapport 2012/00355
Figur 5.4 Tung brigade.
Lett brigade
Lett brigade er fundamentalt ulik de mekaniserte ved at de tunge pansrede stridskjøretøyene er
tatt ut. Brigaden består i stedet av tre lette bataljoner som fraktes til det taktiske operasjons-
området i upansrede lagskjøretøyer eller lastebil, og deretter opererer avsittet. I tillegg er brigaden
forsterket med én jegerbataljon oppsatt på lette terrengkjøretøyer for å gjennomføre operasjoner
på dypet mot fiendens logistikk og støtteavdelinger. For å gi evne til å bekjempe mekaniserte
avdelinger er brigaden oppsatt med betydelig panserbekjempelseskapasitet med middels og lang
rekkevidde. Lett brigade har integrert kampluftvern og håndholdte luftvernsystemer.
Figur 5.5 Lett brigade.
Distribuert manøver
Distribuert manøver er fundamentalt ulik de andre manøveravdelingene og bygger på et konsept
utviklet i Australia. Grunnideen er å øke stridseffektiviteten gjennom å la små enheter (lag) med
svært lav signatur søke opp, identifisere og ta ut målkoordinater som deretter kan rammes med
langtrekkende våpen eller bekjempes med avdelingens manøverelementer.
Hver av de tre bataljonene består derfor av fire ildledertropper og massiv støtte i form av
indirekte ild. I tillegg til artillerisystemet Archer er avdelingen oppsatt med 120 mm bombekaster
med både anslag- og sensorutløst ammunisjon samt styrt rakettartilleri med 15 og 50 km
rekkevidde. Hver bataljon er også oppsatt med en liten mekanisert manøverstyrke med
langtrekkende panserbekjempelseskapasitet. Distribuert manøver har integrert kampluftvern og
håndholdte luftvernsystemer. Man kunne i og for seg også brukt systemer med enda lengre
rekkevidde. I de taktiske spillene møtte imidlertid avdelingene kun systemer med vesentlig
kortere rekkevidde enn 50 km. Effekten av overlegen rekkevidde ble derfor rimelig godt
representert.
Ledelse Manøver Taktisk støtte Logistikk
Tung CBT
2 strv esk
2 strm esk
Ledelse Manøver Taktisk støtte Logistikk
FFI-rapport 2012/00355 43
Figur 5.6 Distribuert manøver.
5.1.3 Ubalanserte konsepter
De avdelingstypene som er presentert ovenfor, er ikke komplette strukturer, men er primært tenkt
som komponenter innenfor et helhetlig balansert konsept, dvs. at de representerer et sett
kapasiteter som kan virke mot alle trusler som de med rimelighet kan forvente å stå overfor; de
har evne til å forsterke virkningen av hver enkelt kapasitet gjennom samvirke mellom ulike
våpenarter innenfor rammen av et ”combined arms”-konsept; og de har evne til i noe tid å løse
oppdrag uten fellesoperativ støtte.
En viktig driver for strukturplanlegging er økonomi, dvs. hvilket overordnet konsept som kan
finansieres på lang sikt. Dersom et balansert konsept ikke er realiserbart, kan det være fornuftig å
optimalisere avdelinger mot bare én eller noen av de oppgavene landmakten løser som del av
Forsvarets totale oppgaveportefølje. Med dette utgangspunkt er det utformet et antall alternative
avdelingstyper innenfor tre overordnede ubalanserte konseptuelle retninger:
 Innsatskonsept: Høy kapasitet innen prioriterte områder.
 Ståtidsoptimalisert konsept: Høy utholdenhet i operasjoner utenfor Norge.
 Regionalt sikringskonsept: Høy tilstedeværelse i én eller flere landsdeler.
Ingen av disse konseptuelle retningene anses å være relevante utgangspunkt for utformingen av
en fremtidig norsk landmakt så lenge et balansert konsept antas å være realiserbart. De er følgelig
ikke tatt med videre i analysen. For en nærmere beskrivelse, se Geiner m.fl. (2011).
Et rent nektelseskonsept er i utgangspunktet ikke tenkt som en ubalansert løsning i denne
betydningen. Det beskrevne konseptet (se kapittel 5.1.1) kan likevel oppfattes som ubalansert i
visse henseender, spesielt knyttet til iboende begrensninger i enkelte stridsformer (angrep,
forsvar) og svak evne til å sette opp avdelinger for utenlandsoperasjoner.
5.2 Simulering av strid
Prosjektet har gjennomført en serie stridssimuleringsforsøk for å måle den relative ytelsen til
ulike avdelingstyper mot en fast motstander. Simuleringene har ikke hatt som hensikt å
utfallsberegne de taktiske vignettene. Simuleringene er i første rekke gjennomført for å etablere et
Ledelse Manøver Taktisk
støtte
Logistikk
44 FFI-rapport 2012/00355
datagrunnlag for i neste runde å kunne effektivitetsberegne alternative landmaktstrukturer i
operative scenarioer som inneholder denne type vignetter. For en detaljert gjennomgang av
forsøkene og forsøksoppsettet henvises leseren til egen rapport som omhandler dette (Hoff og
Geiner 2011).
Simuleringsforsøkene er utformet innenfor rammen av et operasjonelt scenario hvor sentrale
punkter på norsk territorium innledningsvis besettes med luftlandestyrker, og hvor det tas kontroll
over fremføringsaksene for å muliggjøre overføring av ytterligere styrker. De taktiske vignettene
spilles i typiske norske omgivelser, der forsvareren velger ut favoriserende terreng. Dette betyr at
selve stridshandlingene ofte foregår langs små veiakser i kanaliserende lende med avgrenset
manøverrom.
Landmakten må i samvirke med andre elementer kunne drive både offensive og defensive
operasjoner. Defensive operasjoner kan være nødvendig på strategisk nivå i en situasjon der målet
er å vinne tid i påvente av egen styrkeoppbygning og eventuelle allierte forsterkninger. Offensive
operasjoner kan være nødvendig for å etablere et utgangspunkt for en offensiv på operasjonelt
nivå. Evnen til å kombinere offensive og defensive operasjoner er viktig for å sikre egen
manøverfrihet.
I praksis innebærer dette at landstyrken må beherske stridsformene angrep, forsvar og opp-
holdende strid på taktisk nivå og samt kunne inngå i stridformene på operasjonelt nivå. Det er
utviklet et sett vignetter – konkrete stridsforløp – som eksempler på de tre stridsformene. For
bedre å kunne sammenligne avdelingstyper er alle forsøkene gjort med fullt oppbygde avdelinger
på både begge sider, selv om man i realiteten ville fått avskalling i forbindelse med fremrykning
og sekvensielle trefninger.
5.2.1 Vignetter og rammebetingelser
Simuleringsforsøkene kan sees som en representasjon av et sekvensielt stridsforløp i tre faser
(”strider”). Gyldigheten til datagrunnlaget vil imidlertid være uavhengig av en slik sekvensiering,
og det er som nevnt ingen resultater av én vignett som tas med inn i en annen vignett.
Fase 1: Angrep
Første fase begynner med innsetting av en luftmobil bataljonsstridsgruppe, som tar kontroll over
et sentralt område og etablerer et brohode. Samtidig med oppbygging og fremrykning av
forsvarsstyrker blir den luftmobile styrken avløst av en mekanisert infanteribataljon. Første fase
avsluttes med en større trefning der norske styrker søker å ta tilbake området, fulgt av en ny
styrkeoppbygging på begge sider.
Landmaktens oppdrag er å slå bataljonsstridsgruppen, og deretter holde terrenget til allierte
forsterkninger ankommer. Sluttilstand for den første fasen er oppnådd når motstanderen må oppgi
det erobrede brohodet, eller når angrepsstyrken ikke lenger har styrke til å fortsette operasjonen.
FFI-rapport 2012/00355 45
Fase 2: Oppholdende strid
I andre fase gjennomfører motstanderen en angrepsoperasjon med én mekanisert infanteribrigade.
Motstanderens målsetting er å sikre kontroll over hovedaksen og et tilstøtende oppmarsjområde,
slik at forholdene legges til rette for neste fase og støt gjennom forsvarerens antatte hovedhold.
Landmaktens oppdrag i andre fase er å vinne tid og svekke den fiendtlige fremrykkingen gjennom
å oppta oppholdende strid langs hovedaksen ned til antatt oppmarsjområde. Sluttilstand er nådd
når fienden når oppmarsjområdet eller har mistet evnen til å fortsette striden.
Fase 3: Forsvar
Tredje fase av operasjonen forutsetter at motstanderen har tatt kontroll over hovedaksen og
befestet oppmarsjområdet, i tillegg til at begge sider har fått tilført ytterligere styrker.
Motstanderen forsøker her å gjøre et angrep gjennom forsvarerens hovedhold for å nå sitt
operasjonelle mål.
Landmaktens oppdrag i den tredje og siste fasen er å stanse fiendens fremrykning og å hindre
denne i å nå sitt operative mål. Motstanderen har som mål å bryte gjennom de norske stillingene
og befeste målområdet bak disse. Sluttilstand er nådd når enten motstanderens angrepsevne er
eliminert eller ved gjennombrudd.
I alle vignetter disponeres støtte fra høyere enhet. Dette inkluderer spesialstyrker, sjø- og
luftnektelse rundt operasjonsområdet samt nærstøtte fra kampfly. Motstanderen disponerer
likeledes felles- og divisjonsressurser som spesialstyrker, kampfly, luftvern, angrepshelikoptre og
artilleriskyts.
5.3 Modellverktøy
Forsøkene er gjennomført i FFIs battlelab. For hver simulering er det gjennomført en planleg-
gingsfase, selve striden og debrief-sesjon. Planleggingsfasen er gjort på begge sider separat, og
innebærer foruten taktisk og stridsteknisk planlegging, utgruppering av styrker i simulerings-
verktøyet. Selve spillfasen har hatt en varighet på typisk tre til fem timer, hvor det er reell
konkurranse om å vinne striden. Denne har blitt etterfulgt av en debrief-sesjon der erfaringer har
blitt samlet. Nedenfor gis en mer utfyllende beskrivelse av forsøksoppsettet og simulerings-
verktøyet som er brukt.
5.3.1 Simuleringsoppsettet i FFIs battlelab
Totalt fjorten klientmaskiner er benyttet i forsøkene i tillegg til serveren, hvorav fire bemannes av
Rød side, seks av Blå og fire av stridsdommerne. Rommet er halvveis avdelt slik at Rød og Blå
holdes adskilt samtidig som stridsdommerapparatet får mulighet til å følge med på aktivitetene på
begge sider av skilleveggen. Figur 5.7 viser planoversikt over oppsettet under simuleringene.
Deltakerne på spillgjennomføringene har representert bred faglig kompetanse, noe som har vært
en forutsetning for validering, tolkning av resultater og fortløpende forbedring av simulerings-
verktøyet. Forsøkene er også gjennomført med faglig støtte fra Forsvaret.
46 FFI-rapport 2012/00355
Figur 5.7 Oppsett på FFI battlelab. Skjermer benyttes til ISTAR31
-bildet for hver side under
spillets gang.
5.3.2 Simuleringsverktøyet Mosbe
Det er valgt å benytte det kommersielle simuleringsverktøyet Mosbe fra Breakaway Inc. Verk-
tøyet fremsto som bedre egnet enn alternative kommersielle produkter og et godt alternativ til
egen programutvikling. Blant annet var de fleste aktuelle stridsplattformene allerede implementert
og muliggjorde dermed mye bruk av tid til eksperimentering i stedet for programutvikling. Kart-
data for aktuelle norske stridsområder kunne legges inn, og verktøyet har en god sensormodel-
lering.
I Mosbe er hver stridende enhet modellert, for eksempel geværlag, stridsvogn, kampfly eller
fregatt. Disse har karakteristiske parametere som pansring, forflytningshastighet, signatur,
størrelse, lastekapasitet, våpen og sensorer. Våpen og sensor beskrives igjen med egne modeller
og tilhørende parametere. Våpen beskrives for eksempel ved rekkevidde, gjennomslagskraft,
skuddtakt og magasinkapasitet. Våpen kan imidlertid kun avfyres dersom en sensor tilknyttet
plattformen, enten direkte eller via link, registrerer målet.
Alle enheter er samlet i tropper, som også er den minste styrbare enhet i Mosbe. Troppen kan
styres ved å angi ”waypoints” i kartet, og man kan sette parametere som formasjon, hastighet og
engasjementsregler. Det er i tillegg mulig å selektere enkeltenheter og gå inn i disse for å
detaljstyre dem som i et førstepersons skytespill. Når to enheter fra motsatt side møtes under
spillets gang vil disse normalt utkjempe duell.
Sensormodelleringen i Mosbe er god og inkluderer sensorkategoriene optisk, IR (infrarød), radar
(med syntetisk aperture-modus), akustisk samt elektronisk etterretning. De fleste målfatnings-
sensorene beskrives av parameterne rekkevidde, styrke samt hvorvidt de degraderes under forhold
31
ISTAR: Intelligence, Surveillance, Target Acquisition, and Reconnaisance.
Rød side
Blå side
Kartbord
Stridsdommere
Kartbord
FFI-rapport 2012/00355 47
som vær og mørke. Tilsvarende har hver enhet en signatur mot hver sensor som kan være null,
lav, middels eller høy. Dette gir mulighet til å justere plattform og sensor slik at deteksjons-
avstanden er representativ for et par av sensor og mål. Imidlertid er det ikke rom for å skille
deteksjonsavstand mot samme klasse mål, for eksempel ulike stridskjøretøy. Dette er en svakhet
som er en konsekvens av at signaturen kun kan anta diskrete verdier.
Den største svakheten til Mosbe er trolig duellmodelleringen og manglede representasjon av
mikrolende. Basert på et våpens gjennomslagskraft og målets pansring gjøres utfallsberegninger
per avfyrte skudd ved trekning. Det gjøres ikke korreksjon for treffsannsynlighet basert på
avstand, skjul eller dekke. Fordelen av forberedte stillinger blir dermed begrenset til førsteskud-
dsfordelen. Fordelene med utbedrede stillinger og god stridsteknikk med bruk av skiftestillinger
blir i mindre grad ivaretatt.
Manglende mikrolende gir seg utslag i at det er vanskelig å finne skjul og dekning, og derfor vil
plattformer med lang rekkevidde favoriseres i forhold til de med kort. Det gjør også at enkelte
sensorplattformer, særlig de luftbårne, gir for høy situasjonsforståelse. For enheter som normalt
vil være svært gode til å operere i skjul av mikrolende, eksempelvis skarpskyttere, vil oppdagel-
sessannsynligheten i simulatoren trolig være for høy.32
Andre feilkilder inkluderer akselerert tid og forskjell mellom faktisk og modellert avdeling.
Akselerert tid innebærer at striden foregår friksjonsfritt, slik at forflytningshastigheter og
duellering foregår vesentlig raskere enn i virkeligheten. Hele simuleringssekvensen er normalt
gjennomført i løpet av fem timer, og det er derfor en risiko for at begrensninger som ligger i reelle
forflytningshastigheter, ikke er godt nok representert.33
Faktiske avdelinger inkluderer støttefunksjoner som sanitet, logistikk og ingeniør, som ikke er
modellert i Mosbe. Disse vil i realiteten vært representert i operasjonsteateret med en rekke
enheter, som på den ene siden gjør det utfordrende å identifisere høyverdimålene og på den annen
side kan påvirke stridsdyktigheten til manøverenhetene.
5.4 Resultater og konklusjon
De analyserte avdelingene løste oppdraget i de tre stridsformene angrep, forsvar og oppholdende
strid på ulik måte. Brigade KOP 2010 håndterte imidlertid utfordringene på en langt mindre
robust måte enn de øvrige avdelingstypene. Dette skyldes flere kritiske svakheter ved
avdelingstypen, hvorav manglende kampluftvern og lavere samlet ildkraft sannsynligvis er de
som får størst utslag. Avdelingen lar seg dermed relativt lett bryte ned av den modellerte
motstanderen.
32
Andre mer detaljerte simuleringer av typiske stridssituasjoner fra Mosbe, der mikrolende er representert
på en mer realistisk måte, viser imidlertid utfall som i store trekk samsvarer med Mosbe-simuleringene.
Dette indikerer at manglende terrengrepresentasjon ikke har hatt tellende effekt på enkeltutfallene, selv om
forsvarende part får noe lavere uttelling i alle vignetter (Hoff og Halsør 2012).
33
Usikkerheten om reelle forflytningshastigheter er imidlertid ikke på langt nær så stor at det kan forrykke
analysens konkusjoner om styrkenes beredskap og relevans, jf. figur 4.1.
48 FFI-rapport 2012/00355
Simuleringene har klart vist at luftvern som kan følge kampenhetene, er en nødvendig
forutsetning for avdelinger som skal operere mot en motstander som disponerer offensiv luftmakt.
Kampluftvern virker ved å gi dekning inn over sidedaler hvorfra motstanderen kan virke inn mot
egne fremre enheter. NASAMS viste seg uvurderlig i simuleringene, men mangler taktisk
mobilitet og er ikke egnet til å operere sammen med egne fremre enheter.
Avdelingsdybde og systembredde
Når avdelingens dybde øker i forhold til brigade KOP 2010, viser det seg også at ytelsen øker
betydelig mot en mekanisert motstander. Dette kommer tydelig frem ved stridssimulering med
avdelingstypen To bataljonsstridsgrupper, som representerer en oppskalering av Brigade KOP
2010 målt i ildkraft. Samtidig er det viktig å notere seg at heller ikke To bataljonsstridsgrupper
løste oppdraget i de ulike vignettene. I de defensive stridsformene (forsvar og oppholdende strid)
ble avdelingen nedkjempet. I simuleringen av angrepsstrid oppnådde avdelingen gjennombrudd,
men med så store tap at den ikke var i stand til å fortsette operasjoner i ettertid. Selv om To
bataljonsstridsgrupper ikke løste oppdraget i noen av vignettene, var tapsutvekslingsforholdet
betydelig bedre enn for brigade KOP 2010.
Denne tendensen ble ytterligere forsterket i forsøkene med Tung brigade, som klarte oppdraget
med god margin i alle tre vignettene. Tung brigade har ikke bare en større dybde enn både
Brigade KOP 2010 og To bataljonsstridsgrupper, men også langt større systembredde.
Avdelingens systembredde er trolig en vesentlig faktor som forklarer ytelsen, men effekten er
vanskelig å kvantifisere. Systembredde gir mulighet til å oppnå fordeler gjennom å variere
virkemidlene, og derigjennom påvirke og forme motstanderens manøverrom. Motstanderen kan
eksempelvis forhindres fra å operere fra gunstige posisjoner eller få full effekt av sine våpen-
systemer. Nettopp fordi egen systembredde påvirker motstanderens handlemåte, er det vanskelig
å isolere effekten av den. Et eksempel er kampluftvern, som simuleringene har vist er en nød-
vendig forutsetning for eget manøverrom gjennom muligheten dette gir til å nekte fienden å
utnytte sine kamphelikoptre. Mellom brigade KOP 2010, To bataljonsstridsgrupper og Tung
brigade øker systembredden parallelt med ildkraften. Nettopp fordi ildkraft er en så sterk
forklaringsvariabel i våre forsøk vil denne maskere eventuelle effekter av systembredde i våre
forsøk.
Lette eller tunge styrker?
Lette styrker viste seg uegnet i oppholdende strid og angrep. I fravær av egnet stridskjøretøy
mangler slike styrker taktisk mobilitet og beskyttelse mot mekaniserte styrker. De kan dermed
sies å ha lav systembredde sammenliknet med de mekaniserte avdelingene.
Taktisk mobilitet viser seg nødvendig for å manøvrere under ild, noe som er en forutsetning for å
lykkes i angrep og oppholdende strid. Styrker som ikke kan trekkes ut av stilling etter første-
gangsengasjement, kan ikke gjenbrukes og må enten bli værende og kjempe eller legge ned
våpnene. I angrepsoperasjoner behøves beskyttelse mot fiendens artilleri og forsterkede stillinger.
FFI-rapport 2012/00355 49
Tunge styrker har vist seg å være effektive som manøverreserve for hurtig å svare på
gjennombrudd eller avskjæringsoperasjoner.
I alle simuleringene har lette styrker tatt svært store tap. Infanteri oppsatt med håndholdt middels-
og langtrekkende panserbekjempelsesvåpen kan forsinke motstanderen og stanse ham i kanaliser-
ende terreng når det er mulig å få støtte fra en kombinasjon av kommunikasjonsødeleggelse og
artilleri. Imidlertid har simuleringene vist så høye tapstall at lette styrker ikke kan anbefales mot
en mekanisert motstander.
Indirekte ild som hovedvåpen
Distribuert manøver representerer en presumptivt fremtidsrettet hær der avstandslevert og
indirekte ild er en bærende komponent. Denne avdelingstypen har søkt å ta opp i seg utviklingen
de senere år mot avstandsleverte våpen mens andelen mekaniserte styrker reduseres. Resultatene
fra simuleringene har vist at lang rekkevidde for egne våpen både former motstanderen og er
egnet til å påføre denne store tap.
Distribuert manøver lykkes likevel ikke i defensive stridsformer. Årsaken til dette kan være at
rendyrking av avstandslevert ild som hovedsystem har svakheter knyttet til sensor-til-effektor-
kjeden. For at konseptet skal fungere i en operativ sammenheng er det avgjørende at alle ledd i
kjeden virker. I simuleringsforsøkene klarte motstanderen å utmanøvrere Distribuert manøver i
defensive operasjoner gjennom selektivt å svekke enkeltledd i kjeden, bl.a. ved systematisk å
bekjempe dens OP-lag (observasjonspost) i den fremre linjen.
Systembredden i Distribuert manøver er stor, men denne er etablert på bekostning av dybden i
den mekaniserte kjernen som skal ta seg av gjennombrudd og påføre avgjørende effekt. En større
mekanisert andel ville trolig gitt bedre resultater i vignettene, men hvorvidt avdelingen som
helhet er stor nok til å huse både en stor nok mekanisert del og systembredden som Distribuert
manøver representerer, er uavklart.
5.5 Innsamling av kostnadsdata
Kostmod34
, som er brukt i en litt ny form i prosjektet, representerer hovedsakelig en nedenfra og
opp-tilnærming til kostnadsberegning. Kostnadene ved en struktur beregnes altså med utgangs-
punkt i en detaljert fremstilling av alle de komponentene strukturen består av, og en tilsvarende
oversikt over alle investerings- og driftskostnader knyttet til hver av disse komponentene.
Svakheten ved en nedenfra og opp-tilnærming er muligheten for at forskjellige mindre eller
tilfeldige kostnadselementer utelates, eller at kostnader knyttet til nødvendig infrastruktur ikke
inkluderes på en god måte. I Kostmod håndteres dette ved at erfarte totalkostnader fordeles på
relevante kostnadsbærere. Andre infrastrukturkostnader håndteres separat som
34
Kostmod er et kostnadsmodelleringsverktøy som er utviklet ved FFI for å kunne gjennomføre langsiktige
strukturkostnadsberegninger. Modellen simulerer investeringer og driftskostnader for en gitt forsvars-
struktur over en gitt tidsperiode – oftest 20 år.
50 FFI-rapport 2012/00355
infrastrukturpakker med eget kostnadsbilde. Kostnadsstrukturen er bygget opp med tanke på å gi
maksimal modularitet samtidig som det er sikret at totalkostnaden representerer reell totalkostnad.
Under arbeidet med avdelingstyper ble alle avdelingene i den operative strukturen detaljert ned til
hver enkelt personellkategori og hver enkelt materiellenhet. I stor grad er avdelingene bygget opp
av personellkategorier og materiell som også inngår i dagens struktur eller i planlagt struktur.
Drifts- og investeringskostnader er i alle disse tilfellene gjenbrukt. Flere avdelingstyper innehol-
der imidlertid helt nytt materiell som til en viss grad har konseptuelt nye funksjoner. Dette er
spesielt tilfelle for avdelinger av typen Distribuert manøver. Her er det innhentet nye
investerings- og driftskostnadsdata for representative konkrete systemer, basert enten på
informasjon fra produsent eller informasjon om inngåtte leveranseavtaler. Der det er mer uklart
hva slags materiell som vil fylle spesielle funksjonelle roller, er disse i stedet representert i
strukturen med kjente materielltyper som er forventet å ha noenlunde samme kostnad.
Eksempelvis er lette upansrede lagskjøretøyer i flere strukturer representert ved en lastebil.
En del aktivitetsbaserte kostnader – spesielt deployeringskostnad – er tradisjonelt ikke beskrevet i
detalj i Kostmod. Andre aktivitetsbaserte kostnader, deriblant utdanning, er tradisjonelt represen-
tert ved at utdanningsavdelingene er beskrevet detaljert. Det er gjort egne analyser av tilleggs-
kostnaden ved deployering sammenliknet med å ha en avdeling hjemme. Beregnet kostnad om-
fatter kjente tillegg og kostnadsposter, samt erfaringsdata knyttet til materielldrift og kjøp av
varer og tjenester i forbindelse med deployering. Kostnaden ved materielldrift er deretter sam-
menholdt med forutsatt hjemlig driftskostnad for å finne tilleggskostnaden ved deployering.
Kostnaden per utdanningsplass er basert på Kostmod-beregning av kostnadene ved utdannings-
avdelinger som er representative for forutsatt avdelingstype.
6 Syntese og søkeprosess
Analyseprosessen startet med analyse av grunnleggende forutsetninger for landmakten. Analysen
har fastlagt de ytre rammene for hva en landmakt kan være og hvilke formål den har. I neste fase
ble det bygget opp et datagrunnlag for evaluering av alternative landmaktstrukturer opp mot disse
rammene og målsettingene. I praksis ble avdelinger konkretisert, kostnadsdata for materiell ble
samlet inn, kvalitetssikret og strukturert, og gjennom omfattende stridssimulering ble det etablert
et datagrunnlag for å beregne stridsutfall med forskjellige avdelingstyper i forskjellige typer strid.
I denne prosessen er imidlertid så langt ikke en eneste helhetlig landmaktstruktur utarbeidet,
kostsatt eller ytelsesberegnet.
Formålet med søkeprosessen er som betegnelsen tilsier, å søke etter en optimal struktur innenfor
de etablerte rammene av problemet, eller mer generelt å kartlegge hvilke typer av strukturer som
vil fungere, hvilke som ikke vil fungere, og hvilke typer av strukturer som vil fungere bedre enn
andre. Prosessen forutsetter at en struktur kan beskrives og evalueres raskt og konsistent, både
med hensyn til kostnad og ytelse. Dette ligger i naturen til et søkeproblem. Vi ønsker å finne en
struktur med optimal ytelse til en gitt pris, men har ikke noen metode for å konstruere en struktur
til en gitt ytelse eller med en gitt pris. Den eneste prosessen vi rår over er å konstruere strukturer,
FFI-rapport 2012/00355 51
og deretter beregne både ytelse og pris gjennom ganske omfattende og komplekse beregninger.
Hvis denne prosessen er tilstrekkelig rask, og hvis man har et fornuftig utgangspunkt og en god
logikk for hvordan strukturer kan utvides eller reduseres, kan man prøve og feile seg frem til
strukturer som enten treffer gitte ytelsesmål ganske eksakt, eller treffer en kostnadsramme ganske
eksakt.
For dette formålet ble det utviklet en analysemodell – likevektsmodellen – som prinsipielt tillater
raske beregninger, og et regneverktøy som utfører disse beregningene ble implementert i Excel.
Logikken for hvordan en struktur er bygget opp, og hvordan den skal utvides eller reduseres, må
være gitt innenfor hver av de konseptuelle løsningene for landmakten. Uten en slik logikk vil ikke
et strukturert søk være mulig, og søket vil derfor være begrenset til de konseptuelle løsningene
som er inkludert.
6.1 Likevektsmodell
Likevektsmodellen er en modell for et målbilde som er bærekraftig ved at det til enhver tid er i
likevekt. Investeringer og foreldelse er i likevekt ved at investeringskostnaden til enhver tid er satt
lik kapitalslitet. Nyutdanning er satt til å være minst like stor som (i de fleste tilfeller eksakt lik)
avgangen av kvalifisert personell. Volumet på videreutdanning og trening er eksakt tilpasset
behovene til den strukturen som til enhver tid finnes. Ikke minst krever modellen at kapasiteten i
strukturen med hensyn til årsverk er minst så stor som det samlede årsverksbehovet knyttet til
forutsatte oppgaver. Ved manglende kapasitet til fredstidsoppgaver forutsettes det at kapasiteten
tilpasses behovet gjennom overtidsbruk eller ad hoc-løsninger med en tilhørende kostnad.
Manglende ytelse i krig kan ikke løses på en tilhørende ad hoc-maner, så det er ikke mulig å
balansere ut denne kapasiteten tilsvarende.
Likevektsmodellen består av to adskilte analyseløp. Produksjons- og kostnadsmodellen er den
egentlige likevektsdelen av modellen, og beregner først kostnadene ved å opprettholde en
beskrevet struktur. Dersom det finnes ubalanser mellom utdannings- og treningskapasitet og
forutsatt struktur, balanseres denne ut, og kostnaden ved økt utdannings- og treningskapasitet tas
inn i totalkostnaden for produksjon av strukturen. Kostnaden ved å løse de oppgavene strukturen
skal løse i fredstid, beregnes og tas inn i totalkostnaden. Kapasiteten som går med til nødvendig
trening og oppdatering samt gjennomføring av alle forutsatte oppgaver i fredstid, summeres opp,
og dersom strukturen i utgangspunktet har for liten kapasitet, beregnes kostnaden ved å kjøpe den
nødvendige tilleggskapasiteten inn i totalkostnaden. Til sammen gir dette et oversiktlig bilde av
den totale kostnaden knyttet til å opprettholde en beskrevet struktur og løse forutsatte oppgaver.
Samtidig gir beregningen et bilde av hvordan oppgavene løses, hvor godt strukturen er dimens-
jonert for oppgavene og kapasiteten til å løse ytterligere oppgaver.
52 FFI-rapport 2012/00355
LØPENDE OPPGAVER
 Fredsoppg. hjemme
 UTOPS
 Forvaltning
STYRKEPRODUKSJONS-
STRUKTUR Ev. under-
kapasitet
Tilleggs-
kostnad
STRUKTURKOSTNADER
 Investering
 Drift
Kostnad Total
kostnad
PRODUSERT KRIGS-
STRUKTUR
BEREDSKAP
Utfall i gitte
scenarioer
Tilgjengelig
kapasitet
i scenarioer
Figur 6.1 Skjematisk fremstilling av likevektsmodellen.
Den andre delen av modellen beregner og beskriver en ytelse i ett eller flere krigsscenarier.
Stridsevnen til hver enkelt avdeling kan beregnes ut fra beholdningen av materiell og personell
sammen med forutsetningene om treningsstandard. Denne beregningen er kalibrert mot de mer
detaljerte stridssimuleringene i Mosbe (beskrevet i kapittel 5). Styrkeproduksjonsløsningen for
hver enkelt avdeling er på den annen side førende for beredskapen og dermed for når de forskjel-
lige delene av avdelingen vil være tilgjengelig for operasjoner. Modellen beregner et oppbyg-
gingsforløp for strukturen, og ser på hva som vil være utfallet av et stridsforløp dersom alle klare
styrker kan settes inn i striden ved hvert tidssteg. (Verktøyene tillater også en mer detaljert
spesifisering av bruken av styrkene.) Dette forløpet og utfallet gir et relativt presist bilde av hva
som er mulig å oppnå med den tilgjengelige kampkraften og beredskapen i strukturen.
Et reelt utfall vil også avhenge av andre forhold, slik som at styrkene faktisk brukes riktig i den
operasjonelle settingen, men slike forhold hører i liten grad hjemme innenfor strukturplanlegging.
Strukturens formål er å kunne stille nok ressurser til at det er mulig å håndtere den aktuelle
situasjonen, og det aktuelle forløpet gir et relativt godt bilde av hva som er mulig med en gitt
struktur.
Utfallsberegningen som ble implementert er av Lanchester-type, kalibrert mot Mosbe-simulerin-
gene av tilsvarende strider. En utfallsberegning av Lanchester-type tar utgangspunkt i forskjellige
kampsystemers evne til å påføre tap på forskjellige typer av fiendtlige kampsystemer. Presis
statistikk for dette kan hentes direkte ut av hendelsesloggen for en detaljert simulering. Disse
verdiene benyttes så som utgangspunkt for å simulere stridsforløpet med de strukturene som skal
evalueres. En Lanchesterberegning er deterministisk – med samme inngangsverdier beregner den
samme forløp og utfall hver gang. Detaljerte sammenlikninger viste at når modellen kalibreres
FFI-rapport 2012/00355 53
mot et enkelt stridsforløp i Mosbe, vil den nesten eksakt reprodusere både stridsforløpet og ut-
fallet. Når flere simuleringer i Mosbe gir forskjellig effekt og forskjellig resultat, vil Lanchester-
beregningen glatte ut disse forskjellene, og benytte en gjennomsnittlig ytelse. Siden det reprodu-
serte stridsforløpet sammenfaller så godt med det opprinnelige stridsforløpet, er det grunn til å tro
at metoden håndterer opp- og nedskalering av strukturer svært godt, og at den håndterer kortere
og lengre stridsforløp.
Dersom man benytter utfallsberegningen til å evaluere strukturer som er vesensforskjellige fra de
strukturene som ble benyttet i kalibreringsscenariene, eller evaluere helt andre stridsformer, vil
naturlig nok resultatene kunne bli svært misvisende. Alle strukturene som er vurdert er imidlertid
av samme type som de som utgjør kalibreringsgrunnlaget.
Kostnadsdelen av modellen kan ses som en ren kostnadsmodell for en struktur som ikke endrer
seg over tid. Modellen bygger på Kostmod og har samme data- og kostnadsstruktur som en
tradisjonell Kostmod-beregning. Imidlertid forholder likevektsmodellen seg til kostnader i form
av kapitalslit og forbruk av ressurser og forutsetter at dette skal være innenfor økonomisk ramme.
En tradisjonell Kostmod-beregning forholder seg derimot ikke til kapitalslit, men til utgifter i
form av enkeltinvesteringer på bestemte tidspunkt og utgifter til løpende innkjøp av ressurser.
Likevektsmodellen gir et presist uttrykk for hvilke økonomiske rammer som gjør at en struktur er
økonomisk bærekraftig over tid, men den adresserer ikke transisjonsproblematikk, og heller ikke
variasjoner i likviditet. En tradisjonell Kostmod-beregning (en utgiftsmodell) adresserer derimot
primært transisjonproblematikk, og er et svært godt utgangspunkt for å identifisere og studere
likviditetsutfordringer. Økonomisk bærekraft adresseres imidlertid primært indirekte gjennom
likviditetsregnskapet og en lang tidshorisont.
Likevektsmodellen tar for det første utgangspunkt i en beskrivelse av en struktur – primært den
operative strukturen – og en konseptuell løsning for produksjon av hver enkelt del av denne
strukturen. Videre tar den utgangspunkt i et sett med forutsetninger om kostnader forbundet med
hver enkelt innsatsfaktor, produksjon til hver enkelt innsatsfaktor og detaljert ressurs- og tids-
behov knyttet til utføring av hver enkelt oppgave. Likevektsmodellen gir dermed et presist totalt
kostnadsbilde og et bilde av ytelsen innenfor alle forutsatte oppgaver. Den implementeringen som
ble benyttet, utførte alle beregningene i løpet av relativt få sekunder.
6.2 Strukturbyggeklosser og strukturbeskrivelse
Hele prosessen, som består i å beskrive en struktur og å evaluere den, må kunne gjennomføres på
en effektiv måte for at søkeprosessen som helhet skal være gjennomførbar. Så langt er
evalueringsmekanismene beskrevet. Oppbygging og tilpasning av strukturer må være tilsvarende
effektiv. Strukturene ble derfor bygget opp modulært basert på avdelingene som ble utviklet i
arbeidet med alternative avdelingstyper.
Utformingen av strukturer tar utgangspunkt i underavdelinger som typisk er på tropps- eller
kompaninivå, og som er beskrevet ved hvilket materiell og personell de inneholder. Basert på
disse avdelingene kan det bygges opp strukturelementer som typisk vil være bataljoner, strids-
54 FFI-rapport 2012/00355
grupper, skoler eller staber. En struktur beskrives ved at det spesifiseres hvilke strukturelementer
som er med og hvilken produksjonsmetode som skal benyttes for det enkelte strukturelement. Et
strukturelement kan eksempelvis produseres som en stående avdeling, en mobiliserbar avdeling,
en kombinasjon av stående og mobiliserbar avdeling, en forvaltningsavdeling eller en
utdanningsavdeling.
Underavdelingene (typisk kompanier) og strukturelementene utgjør til sammen byggeklosser som
strukturen kan bygges opp av. For å kunne treffe eksakt på en kostnadsramme eller et kvantitativt
ytelseskrav, måtte det også legges inn en mulighet for å skalere avdelinger opp eller ned, og å
angi en eksakt andel av en avdeling som skal være stående til enhver tid. Det er eksempelvis
mulig å angi 1,05 infanteribataljon, som angir at en avdeling har 5 % mer materiell og personell
enn det som var utgangspunktet.
Strukturbeskrivelsen må som et minimum beskrive hele den operative krigsstrukturen i form av
operativ kampstruktur og støttestruktur. I praksis ble all operativ struktur og forvaltningsstruktur
beskrevet, mens ren utdanningskapasitet ble spesifisert automatisk. På denne måten kan en
struktur bygges opp av eksisterende strukturbyggeklosser, eller strukturen og enhetene kan
justeres i løpet av få minutter. Dette var en forutsetning for å lage strukturene i en iterativ prosess
med fortløpende evaluering. Utviklingen og kvalitetssikringen av strukturene som helhet var
samtidig en omfattende prosess.
6.3 Søk i utfallsrom
Søkeprossessen hadde til formål å kartlegge utfallsrommet for en fremtidig landmaktstruktur med
hensyn til hvilke strukturer og konsepter som kan fungere og hvilke som ikke kan fungere, samt
hvilke som vil fungere bedre enn andre, og hva det optimalt sett er mulig å oppnå på forskjellige
økonomiske nivåer. Prosessen fulgte i hovedsak tre prinsipper:
 Alternative konsepter
Grunnlaget for å få et bredest mulig bilde er at helt forskjellige konseptuelle tilnærminger
forfølges. Prosessen omfattet flere konsepter enn de som er presentert her. Kun de
tilnærmingene som under gitte forutsetninger vil kunne ha fordeler, ble imidlertid tatt
med videre.
 Lik-kost løsninger
Innenfor en konseptuell løsning finnes det i prinsippet en struktur på ethvert kostnadsnivå
med en tilhørende ytelse. Analysen må imidlertid konsentrere seg om et begrenset antall
strukturer. Metoden gir godt sammenlignbare kostnadstall. Strukturer som har nøyaktig
samme totalkostnad vil derfor gi det beste utgangspunktet for sammenlikning. Det ble
utviklet strukturer for hvert konsept på tre kostnadsrammer.
 Følsomhetsanalyse med lik-ytelse-tilnærming
Det ble gjennomført følsomhetsanalyser med hensyn til viktige forutsetninger av alle
strukturene. Dette ble gjort ved å holde krigsstrukturen fast, og korrigere fredsstrukturen
FFI-rapport 2012/00355 55
slik at ytelse i fredstid ble liggende på forutsatt nivå, men til en ny kostnad. Følsomheten
kunne dermed leses av som en kostnadsendring.
Utformingen av strukturene ble gjennomført i et bredt forum med både analytikere og offiserer
for å sikre at den underliggende logikken i hvert konsept ble realisert på en best mulig måte, at de
potensielle styrkene ble realisert og at strukturene samtidig var best mulig balansert.
Figur 6.2 Illustrasjon av søketilnærming. For hvert konsept finnes det en sammenheng mellom
økonomisk ramme og ytelse (heltrukkede kurver). Analysen konsentrerte seg om å
bestemme tre verdier på hver kurve.
7 Hæren – alternative strukturmodeller
Hittil i analysen har vi betraktet landmakten som et integrert hele. I søket etter en optimal land-
maktstruktur har vi imidlertid av praktiske grunner valgt å gjennomføre dette som to separate
prosesser hvor Hæren og Heimevernet analyseres hver for seg.
I dette kapittelet vil vi identifisere noen konseptuelle løsninger for en fremtidig hær før vi i neste
kapittel presenterer resultater i form av mulige strukturer på ulike kostnadsrammer.
7.1 Konseptuell løsning for Hæren
Den konseptuelle løsning danner et helhetsbilde bestående av prinsipper for hvordan Hæren kan
bygges opp, organiseres og gjennomføre operasjoner. Det finnes ingen gitt fasit for hvordan
denne kan eller bør være, og heller ikke noen måte å identifisere alle tenkelige konsepter.
Metodikken håndterer dette på to måter. For det første ble forskjellige fagmiljøer og enkelt-
personer invitert til å presentere sine beste kandidater til konseptuell løsning på sine egne
premisser. For det andre ble det identifisert enkelte parametre som et konsept må spesifisere. Det
Ytelse
Kostnad
Forutsatte
oppgaver
Referanseramme
Høy ramme
Lav ramme
56 FFI-rapport 2012/00355
ble identifisert et antall konseptuelt forskjellige verdier på hver av disse parametrene, og dette ga i
sin helhet en mulighet for et mer strukturert søk etter relevante konsepter.
Følgende parametre ble definert:
 Operasjonskonsept
Beskriver en gitt kombinasjon av taktiske prinsipper og en bestemt materiellsammensetning.
Operativt konsept er karakterisert gjennom verdiene mekanisert, lett infanteri, distribuert
manøver og nektelse (jf. kapittel 5).
 Produksjonsregime
Prinsipper for hvordan avdelinger settes opp. En struktur kan bestå av avdelinger som
mobiliseres35
, som er stående til enhver tid, eller av en kombinasjon av disse. I tillegg har vi
med et alternativ hvor avdelingene i den operative strukturen også fungerer som utdannings-
avdelinger.36
 Forholdet mellom oppgaver
Den operative strukturen løser tre hovedtyper oppgaver – fredsoppgaver hjemme, utenlands-
operasjoner og krigsoppgaver. Oppgavene kan enten løses adskilt, dvs. at de enkelte avdelin-
gene i en struktur løser bare én oppgave, eller felles, dvs. at alle avdelinger er trent og utrustet
for å løse alle typer oppgaver. I tillegg er det mulig med ulike kombinasjoner. Her har vi tatt
med to muligheter; (i) fredsoppgaver hjemme løses adskilt fra den operative strukturen som
løser utenlands- og krigsoppgavene, og (ii) de enhetene som løser fredsoppgavene (hjemme
og ute) inngår i den operative strukturen i krise og krig.
 Styrkegenerering til utenlandsoperasjoner
Vi tar med to hovedprinsipper – ad hoc og fast avdeling. Ad hoc-oppsetting innebærer at
avdelinger som gjennomfører operasjoner utenfor Norge, settes opp separat og øves spesielt
for hvert oppdrag. Fast avdeling innebærer at utenlandsoppdrag løses av allerede eksisterende
avdelinger i den operative strukturen.
 Organisering av kampstrukturen
Kampstrukturen kan enten organiseres som en brigade eller som én eller flere
bataljonsstridsgrupper. Brigadeorganisering innebærer en fleksibilitet idet brigaden kan
splittes i et antall stridsgrupper, mens et antall stridsgrupper ikke uten videre kan organiseres
som en brigade.
Den strukturerte delen av utfallsrommet for konseptuell løsning for Hæren er fremstilt i tabell 7.2.
35
Det finnes et kontinuum av ulike modeller for mobiliserbare avdelinger. En avdeling kan enten være helt
mobiliserbar, dvs. at alt personellet settes opp ved mobilisering, eller den kan ha en større eller mindre
kader med et mobiliserbart tillegg. For en gjennomgang av den valgte mobiliseringsløsning –
kaderavdelinger – se kapittel 4.3.
36
Dette alternativet tilsvarer produksjonsregimet for deler av dagens hærstruktur.
FFI-rapport 2012/00355 57
OPERASJONS-
KONSEPT
PRODUKSJONS-
REGIME
FORHOLD MELLOM
OPPGAVER
STYRKE-GEN.
UTOPS
KAMP-
STRUKTUR
Mekanisert Mobilisering Adskilt Ad hoc Brigade/
fleksibel
Lett infanteri Stående Alt felles Fast avdeling Bataljonstrids-
grupper
Distribuert
manøver
Kombinert
mob./stående
Hjemmeops. adskilt
andre felles
Nektelse Kombinert
utdanning/operasjoner
Hjemmeops. og UTOPS
adskilt, krigsops. felles
Tabell 7.2 Utfallsmatrise for konseptuell løsning for Hæren. (UTOPS: utenlandsoperasjoner.)
7.2 Strukturmodeller
Vi vil ikke her systematisk gå gjennom alle mulige modeller som kan genereres fra matrisen.37
Vi
vil derimot søke å definere et sett av alternative løsninger basert på to kriterier; for det første at
løsningen er praktisk realiserbar, og for det andre at løsningene er vesensforskjellige og dermed
utgjør reelle alternativer.
Strukturmodellene er søkt oppbygd etter en felles logikk.38
Grunnlaget for alle modellene er
kravet til å løse fredsoppgavene dvs. hjemmeoppgaver og bidrag til utenlandsoperasjoner. For de
fleste modellene løses dette av lette, stående styrker tilpasset fredsbehovene. For de lette struktur-
modellene skjer videre oppbygging ganske enkelt ved å legge til flere stående eller mobiliserbare
lette styrker. For modeller som bygger på et mekanisert konsept, skjer videre oppbygging
prinsipielt i to steg. Først en mekanisering av den stående del av strukturen og deretter innføring
av flere stående eller mobiliserbare mekaniserte styrker. I tillegg vil vi vurdere et tredje alternativ
som innebærer en ytterligere mekanisering av den stående strukturen gjennom investering i mer
materiell, men ikke personell (se kapittel 7.3.6).
Et særtilfelle er den oppgavespesialiserte strukturmodellen (se kapittel 7.3.7) som opprettholder et
skille mellom den strukturen som løser oppgaver ute og den som løser hjemmeoppgaver (freds-
og krigsoppgaver).
7.2.1 Ekspedisjonær lett strukturmodell
Ekspedisjonær lett er en stående strukturmodell optimalisert mot rotasjon av lette styrkebidrag i
fredstid og gjenbruk av denne strukturen i krise og krig. Hele styrken er stående og organisert
som bataljonsstridsgrupper. Ved endrede økonomiske rammer kan styrken skaleres opp eller ned.
For å kunne etablere en balansert rotasjonsturnus for utenlandsoppdrag skal styrken alltid bestå av
minst tre likeverdige enheter. Styrken er satt opp som lett infanteri.
37
Det er 256 teoretisk mulige løsninger i matrisen. Dersom vi ekskluderer løsninger som inneholder
verdiene distribuert manøver og nektelse, som ikke kan løse hele eller deler av oppgavesettet, er det 128
teoretiske løsninger.
38
I kapittel 8 presenteres konkrete alternativer på ulike kostnadsrammer.
58 FFI-rapport 2012/00355
OPERASJONS-
KONSEPT
PRODUKSJONS-
REGIME
FORHOLD MELLOM
OPPGAVER
STYRKE-GEN.
UTOPS
KAMP-
STRUKTUR
Mekanisert Mobilisering Adskilt Ad hoc Brigade/
fleksibel
Lett infanteri Stående Alt felles Fast avdeling Bataljonstrids-
grupper
Distribuert
manøver
Kombinert
mob./stående
Hjemmeops. adskilt
andre felles
Nektelse Kombinert
utdanning/operasjoner
Hjemmeops. og UTOPS
adskilt, krigsops. felles
Tabell 7.3 Ekspedisjonær lett strukturmodell.
Oppbyggingslogikk
Hele den tilgjengelige rammen benyttes til å anskaffe stående lett infanteri organisert som
bataljonsstridsgrupper. Bataljonsstridsgruppene utrustes med god balanse mellom lett manøver og
tyngre indirekte ild, samt støtteavdelinger. Det tilstrebes minst tre bataljonsstridsgrupper, som
økes til fire eller fem ved høyere ressursnivåer. Avdelingene skaleres deretter til rammen nås
eksakt. Ved endrede forutsetninger med betydning for balansen mellom kostnader og ramme,
skaleres strukturen for å oppnå balanse. Dette er identifisert som den billigste måten å dekke
fredstidsbehovet. Dersom den resulterende strukturen ikke er tilstrekkelig til å dekke fredstids-
behovet på en ressursramme, er konsekvensen at dette behovet ikke kan dekkes innenfor denne
ressursrammen.
7.2.2 Kaderbasert lett strukturmodell
Kaderbasert lett modell er en lett struktur hvor den stående delen er tilstrekkelig til å oppfylle
personellbehovet i fred. Tilleggsbehov i krise og krig løses ved at strukturen fullbemannes
gjennom mobilisering. Gevinsten ved lett struktur – dvs. lavere investeringskostnader – tas ut i
større mobiliserbart volum. Siden personellbehovet i fred er gitt av fredstidsbehovet, skyves
tyngdepunktet i strukturen fra den stående andelen mot den mobiliserbare.
OPERASJONS-
KONSEPT
PRODUKSJONS-
REGIME
FORHOLD MELLOM
OPPGAVER
STYRKE-GEN.
UTOPS
KAMP-
STRUKTUR
Mekanisert Mobilisering Adskilt Ad hoc Brigade/
fleksibel
Lett infanteri Stående Alt felles Fast avdeling Bataljonstrids-
grupper
Distribuert
manøver
Kombinert
mob./stående
Hjemmeops. adskilt
andre felles
Nektelse Kombinert
utdanning/operasjoner
Hjemmeops. og UTOPS
adskilt, krigsops. felles
Tabell 7.4 Kaderbasert lett strukturmodell.
Oppbyggingslogikk
Den stående andelen av strukturen settes slik at fredstidsbehovet er mest mulig eksakt dekket.
Resten av kapasiteten vil da være mobiliserbar på høy beredskap. Den mobiliserbare kapasiteten
justeres deretter enten ved å legge til eller trekke fra enheter, eller ved skalering av enheter, inntil
den økonomiske totalrammen er nådd. Ved endrede forutsetninger som påvirker fredstidsbehovet,
FFI-rapport 2012/00355 59
justeres først den stående kapasiteten opp eller ned til behovet er dekket. Deretter justeres den
mobiliserbare strukturen motsatt vei til kostnad og ramme er i balanse. Siden investeringsandelen
er relativt liten, blir kostnadsforskjellen mellom stående og mobiliserbar kapasitet mye større enn
for mekaniserte styrker. Selv begrensede endringer i fredstidsbehov eller økonomisk ramme slår
derfor sterkt ut på totalstrukturen.
7.2.3 Mobiliserbar lett strukturmodell
Et maksimalt volum på krigsstrukturen søkes realisert gjennom lette mobiliserbare avdelinger.
Siden mobiliserbare avdelinger ikke kan løse løpende fredstidsoppgaver, må disse dels løses
separat gjennom rene fredstidsavdelinger, dels basert på ad hoc-verving til utenlandsoperasjoner
med utgangspunkt i den mobiliserbare strukturen.
OPERASJONS-
KONSEPT
PRODUKSJONS-
REGIME
FORHOLD MELLOM
OPPGAVER
STYRKE-GEN.
UTOPS
KAMP-
STRUKTUR
Mekanisert Mobilisering Adskilt Ad hoc Brigade/
fleksibel
Lett infanteri Stående Alt felles Fast avdeling Bataljonstrids-
grupper
Distribuert
manøver
Kombinert
mob./stående
Hjemmeops. adskilt
andre felles
Nektelse Kombinert
utdanning/operasjoner
Hjemmeops. og UTOPS
adskilt, krigsops. felles
Tabell 7.5 Mobiliserbar lett strukturmodell.
Oppbyggingslogikk
Modellen er ikke en helhetlig strukturtilnærming. Logikken består i å forfølge den tilnærmingen
som isolert sett kunne gitt en størst mulig krigsstruktur, men som ikke tar hensyn til at også andre
oppgaver skal løses. Strukturene forutsettes likevel å skulle løse øvrige oppgaver, og disse løses
på ad hoc-basis. Strukturen bygges opp ved at deployering i utenlandsoperasjoner løses ad hoc.
Hjemlige fredsoperasjoner løses med dedikerte avdelinger (GSV og HMKG etter dagens modell).
Det bygges så opp en lett, mobiliserbar struktur på høy beredskap, som skaleres for å få balanse
mellom økonomisk ramme og kostnader. Ved endring i økonomiske forutsetninger endres den
mobiliserbare krigsstrukturen.
7.2.4 Ekspedisjonær tung strukturmodell
Ekspedisjonær tung er en materielltung stående strukturmodell optimalisert mot rotasjon av tunge
styrkebidrag i fredstid og gjenbruk av denne strukturen i krise og krig. Hele styrken er stående og
organisert som bataljonsstridsgrupper. Ved endrede økonomiske rammer kan styrken skaleres opp
eller ned. For å kunne etablere en balansert rotasjonsturnus for utenlandsoppdrag skal styrken
alltid bestå av minst tre likeverdige enheter. Styrken er satt opp som mekanisert infanteri.
60 FFI-rapport 2012/00355
OPERASJONS-
KONSEPT
PRODUKSJONS-
REGIME
FORHOLD MELLOM
OPPGAVER
STYRKE-GEN.
UTOPS
KAMP-
STRUKTUR
Mekanisert Mobilisering Adskilt Ad hoc Brigade/
fleksibel
Lett infanteri Stående Alt felles Fast avdeling Bataljonstrids-
grupper
Distribuert
manøver
Kombinert
mob./stående
Hjemmeops. adskilt
andre felles
Nektelse Kombinert
utdanning/operasjoner
Hjemmeops. og UTOPS
adskilt, krigsops. felles
Tabell 7.6 Ekspedisjonær tung strukturmodell.
Oppbyggingslogikk
Hele den tilgjengelige rammen benyttes til å anskaffe stående, fullmekaniserte bataljons-
stridsgrupper med balanse mellom stridsvogner, mekanisert infanteri og indirekte ild, samt
taktiske støtteavdelinger. Det tilstrebes minst tre bataljonsstridsgrupper, som økes til fire ved
høyere ressursnivåer. Det ble laget avdelinger av litt forskjellig omfang for å muliggjøre dette på
forskjellige ressursnivåer, og de ble skalert for å treffe rammen eksakt. Ved endrede forutset-
ninger med betydning for balansen mellom kostnader og ramme, skaleres strukturen for å oppnå
balanse. Dersom den resulterende strukturen ikke er tilstrekkelig til å dekke fredstidsbehovet,
ville det være naturlig å redusere mekaniseringsgraden. Dette ble imidlertid ikke en aktuell
problemstilling.
7.2.5 Kaderbasert tung strukturmodell
Kaderbasert tung modell er en fullmekanisert strukturmodell hvor stående andel er tilstrekkelig til
å oppfylle personellbehovet i fred inkludert utenlandsoperasjoner. Tilleggsbehov i krise og krig
løses ved at strukturen fullbemannes gjennom mobilisering. Hjemme- og utenlandsoperasjoner er
således adskilt (stående del), mens hele strukturen kan løse krigsoppgaver. Rotasjon til utenlands-
operasjoner løses av faste avdelinger. Den operative strukturen er organisert som er brigade, men
ved liten total struktur erstattes denne av bataljonsstridsgrupper.
OPERASJONS-
KONSEPT
PRODUKSJONS-
REGIME
FORHOLD MELLOM
OPPGAVER
STYRKE-GEN.
UTOPS
KAMP-
STRUKTUR
Mekanisert Mobilisering Adskilt Ad hoc Brigade/
fleksibel
Lett infanteri Stående Alt felles Fast avdeling Bataljonstrids-
grupper
Distribuert
manøver
Kombinert
mob./stående
Hjemmeops. adskilt
andre felles
Nektelse Kombinert
utdanning/operasjoner
Hjemmeops. og UTOPS
adskilt, krigsops. felles
Tabell 7.7 Kaderbasert tung strukturmodell.
Oppbyggingslogikk
Kaderbasert tung modell følger samme logikk som kaderbasert lett modell, bortsett fra at
strukturen er satt sammen av tunge, mekaniserte styrker – i praksis én mekanisert brigade eller
flere mekaniserte stridsgrupper. Den stående andelen av strukturen skaleres slik at
FFI-rapport 2012/00355 61
fredstidsbehovet dekkes mest mulig eksakt. Prosessen forutsetter noen iterasjoner, som følge av
enkelte mindre avhengigheter i strukturen. Deretter tilpasses den mobiliserbare kapasiteten (og
totalkapasiteten) slik at kostnadene treffer den økonomiske rammen. Siden mobiliserbar kapasitet
er billigere enn stående kapasitet, fører dermed en økning av fredstidsbehov til en reduksjon av
totalstrukturen, og motsatt. Ved endret økonomisk ramme eller endrede kostnadsforutsetninger,
endres kun den mobiliserbare kapasiteten.
7.2.6 Materiellfokusert tung strukturmodell
Materiellfokusert tung er en fullmekanisert og helt stående strukturmodell hvor den totale
personellbeholdningen er gitt av behovet i fred, dvs. for å løse fredsoppgaver hjemme og
utenlandsoperasjoner. Tilleggsbehov i krise og krig løses ved at det samme personellet går over
på ytterligere materielltung oppsetting. Forskjellig materiellbehov for freds- og krigsoppgaver
håndteres ved flere materiellsett. Rotasjon til utenlandsoperasjoner løses av faste avdelinger. Den
operative strukturen er organisert som en brigade.
OPERASJONS-
KONSEPT
PRODUKSJONS-
REGIME
FORHOLD MELLOM
OPPGAVER
STYRKE-GEN.
UTOPS
KAMP-
STRUKTUR
Mekanisert Mobilisering Adskilt Ad hoc Brigade/
fleksibel
Lett infanteri Stående Alt felles Fast avdeling Bataljonstrids-
grupper
Distribuert
manøver
Kombinert
mob./stående
Hjemmeops. adskilt
andre felles
Nektelse Kombinert
utdanning/operasjoner
Hjemmeops. og UTOPS
adskilt, krigsops. felles
Tabell 7.8 Materiellfokusert tung strukturmodell.
Oppbyggingslogikk
Utgangspunktet for strukturen er en vanlig mekanisert struktur bestående av bataljonsstrids-
grupper som eksakt dekker fredstidsbehovet for personell. En økonomisk ramme utover
fredstidsbehovet skal prinsipielt benyttes til å øke materiellbeholdningen. Avdelingene byttes
deretter ut med mer materielltunge avdelinger med samme bemanning inntil kostnadsrammen
nås. Strukturene ble satt sammen av fullmekaniserte avdelinger og avdelinger med mer ekstrem
materielloppsetting. Dels ble det satt opp avdelinger med spesielt dyrt materiell, slik som MLRS
(Multiple-launch Rocket System), dels ble det satt opp avdelinger med spesielt stort antall av dyrt
materiell som krever relativt liten bemanning – i praksis et stort antall stridsvogner med
mannskap. Siden det er en del mannskap knyttet til alt materiell, er dette potensialet begrenset.
7.2.7 Oppgavespesialisert strukturmodell
Oppgavespesialisert er en strukturmodell med adskilte elementer som primært løser hhv. hjemme-
operasjoner, utenlandsoperasjoner og krise- og krigsoppgaver.
62 FFI-rapport 2012/00355
OPERASJONS-
KONSEPT
PRODUKSJONS-
REGIME
FORHOLD MELLOM
OPPGAVER
STYRKE-GEN.
UTOPS
KAMP-
STRUKTUR
Mekanisert Mobilisering Adskilt Ad hoc Brigade/
fleksibel
Lett infanteri Stående Alt felles Fast avdeling Bataljonstrids-
grupper
Distribuert
manøver
Kombinert
mob./stående
Hjemmeops. adskilt
andre felles
Nektelse Kombinert
utdanning/operasjoner
Hjemmeops. og UTOPS
adskilt, krigsops. felles
Tabell 7.9 Oppgavespesialisert strukturmodell.
Oppbyggingslogikk
Strukturen er bygget opp av tre deler med forskjellig logikk. Hjemlige fredstidsoperasjoner løses
av dedikerte avdelinger som kun løser disse oppgavene, og ikke bidrar på andre områder. Disse
avdelingene følger en produksjonslogikk som skal tilsvare dagens GSV og HMKG. Deretter
bygges det opp en organisasjon av deployerbare styrker som følger et noe mer strømlinjeformet
utdannings-, oppsettings- og deployeringsløp enn i dag. Denne strukturen forutsettes i tillegg å
kunne løse sikringsoppdrag i en krigssituasjon. Siden regneverktøyet ikke spesifiserer nøyaktig
hvilke konkrete ressurser som benyttes på forskjellige oppgaver, er dimensjoneringen av disse
fredstidsorganisasjonene gjort med et grovt overslag. Avslutningsvis bygges det opp en
mekanisert krigsstruktur bestående av en stående kader og et mobiliseringstillegg. Krigsstrukturen
skal kun løse krigsoppgaver, og all ledig stående kapasitet skal utnyttes til økt trening og øving.
Målsettingen er å kunne ha en komplett mekanisert brigade hvor underavdelingene produseres
som mobiliserbare avdelinger med en stående kader. Så langt som mulig justeres stående andel i
krigsstrukturen mellom 30 % og 100 % for å treffe den økonomiske rammen. I praksis blir dette
en stående andel på 40 % eller mer for hele brigaden. Når dette ikke er mulig endres krigs-
strukturen til enten en redusert brigade eller færre bataljonsstridsgrupper.
8 Kosteffektiv struktur for Hæren
Strukturmodellene representerer en konseptuell løsning for en bestemt type struktur. Den sier noe
om de prinsipper strukturen bygger på, men ikke konkret hvordan den ser ut. Vi er altså ennå ikke
fremme ved et punkt hvor det er mulig å knytte verken konkrete kostnader eller noen bestemt
ytelse til konkrete strukturer. Før dette kan skje må det utvikles representative konkrete strukturer
for de enkelte strukturmodellene.
8.1 Kriterier for kosteffektiv struktur
I det videre søk etter optimal struktur vil vi legge vekt på følgende kriterier.
1. Strukturmodellen må kunne implementeres. Det må finnes minst én konkret og realiserbar
struktur som gjenspeiler prinsippene i den konseptuelle løsningen. Her vil vi søke å rendyrke
prinsippene så langt det er praktisk mulig. Dette kan lede til strukturer som avviker sterkt fra
hva som kan anses som militær fornuft (dette kan eksempelvis gjelde konkrete løsninger for
FFI-rapport 2012/00355 63
mobiliserbar lett eller materiellfokusert tung modell), men hensikten er å kunne teste ut
ytterkantene av utfallsrommet.
2. Strukturmodellen må representere rasjonell ressursutnyttelse i fred. Dette innebærer at
konkrete strukturer må kunne løse fredsoppgavene (hjemme) og produsere bidrag til
operasjoner ute på en kosteffektiv måte. Årsaken er at konsepter hvor fredsdriften organiseres
ineffektivt, åpenbart kan forbedres ved nettopp å endre fredsdriften. I praksis vil dette si at
strukturen må kunne produsere et tilstrekkelig volum (i form av tilgjengelige årsverk) til å
løse disse oppgavene på en balansert måte.
3. Strukturmodellen må kunne håndtere et strategisk overfall. Dette innebærer at de totale
ressursene i strukturen må representere tilstrekkelig kampkraft til å gi et ønsket stridsutfall i
det dimensjonerende scenarioet.
Det er utviklet og analysert strukturer for hver av de konseptuelle tilnærmingene innenfor hver av
de tre økonomiske rammene.
8.2 Strukturer på referanseramme
8.2.1 Ekspedisjonær lett (referanseramme)
Strukturen er implementert som tre lette, balanserte stridsgrupper. Hver stridsgruppe er til enhver
tid oppsatt og består av knapt 1900 soldater fordelt på blant annet fem manøverkompanier og et
ni-rørs artilleribatteri. Samlet investeringskostnad er 6,3 mrd kroner. Avdelingene løser alle
forutsatte operative oppgaver i Norge og i utlandet i fredstid. Utdanningsavdelinger og
forvaltningsstaber kommer i tillegg.
Figur 8.1 Ekspedisjonær lett struktur på referanseramme.
Strukturen har betydelig overkapasitet i fredstid i forhold til referanseforutsetningene, med en
total deployeringsevne på 1910 soldater. 35 % av total kapasitet utnyttes ikke. Referanserammen
fremstår som romslig i forhold til ambisjonsnivået i fred, og konseptet lar seg lett implementere.
Utfallsberegningene tyder på at strukturen i teorien vil kunne nedkjempe en angrepsstyrke ved et
strategisk overfall. Imidlertid tyder de mer detaljerte simuleringene på at tapene av menneskeliv i
stridene vil være svært omfattende. Flere av oppdragene er dermed å betrakte som selvmords-
oppdrag for de avdelingene som skal utføre dem. Oppdragene er derfor vurdert som uakseptable
og ikke gjennomførbare. Det er derfor konkludert med at strukturen ikke håndterer scenarioet.
64 FFI-rapport 2012/00355
8.2.2 Kaderbasert lett (referanseramme)
Krigsstrukturen består av en lett infanteribrigade med tre infanteribataljoner og én jegerbataljon. I
tillegg kommer en komplett lett stridsgruppe og ytterligere to lette infanteribataljoner. Krigs-
strukturen utgjør 9900 soldater og 22 mrd. kroner i investering. 69 % av strukturen er
mobiliserbar, resterende er stående kadre. Hjemlige fredsoperasjoner løses av dedikerte
avdelinger (HMKG/GSV). Forvaltningsstaber og utdanningsavdelinger kommer i tillegg. I figur
8.5 er de ekstra manøverbataljonene skissert som del av brigaden, mens bataljonsstridsgruppen er
satt opp som en selvstendig avdeling. Den stående kaderen i krigsstrukturen løser alle
utenlandsoperasjoner i fredstid.
KLV
CSS MP
Jeger
HMKG GSV
Figur 8.2 Kaderbasert lett struktur på referanseramme.
Konklusjonen er den samme som for ekspedisjonær lett: utfallsberegningene tyder på at styrken i
teorien vil kunne slå en motstander, men tapene av liv er så omfattende at operasjonen forventes å
være uakseptabel og derfor også urealistisk. Et konsept som fremstår som lite troverdig forventes
videre å gi svært usikker avskrekking.
8.2.3 Mobiliserbar lett (referanseramme)
Krigsstrukturen består av lette 100 % mobiliserbare avdelinger på høy beredskap. Strukturen har
ingen stående kadre, og alle oppgaver må følgelig løses på ad hoc-basis eller med andre avdelin-
ger utenfor krigsstrukturen. Dette gjelder både fredsoppgaver hjemme, som løses av dedikerte
avdelinger (HMKG og GSV) og uteambisjonen som forutsettes løst etter ad hoc-mønster. For å
treffe referansekostnaden, må krigsstrukturen derfor reduseres til 19 % av en lett mobiliserbar
brigade, tilsvarende ca to kompanistridsgrupper. Dette er såpass langt unna en troverdig krigs-
struktur, at det i praksis ikke er mulig å implementere dette konseptet innenfor referanserammen.
FFI-rapport 2012/00355 65
Krigsstrukturen utgjør ingen operativ kapasitet av betydning, og vil ikke kunne påvirke
hendelsesforløpet i et strategisk overfallsscenario.
Figur 8.3 Mobiliserbar lett struktur på referanseramme.
I tillegg til den skisserte operative strukturen vil fredstidsstrukturen måtte ha en omfattende
skolestruktur for å utdanne personell til ad hoc-løsning av utenlandsoperasjoner i fredstid. Det vil
imidlertid være betydelige utfordringer med å få en slik struktur til å henge sammen uten noen
operativ struktur å falle tilbake på. Dette kan illustrere noen av de utfordringene Hæren opplever
med ad hoc-konseptet for utenlandsoperasjoner i dag. Konseptet spesifiserer ikke hvor personellet
i de mobiliserbare avdelingene er ansatt når de ikke trener med avdelingene. Med en så liten
krigsstruktur og det store utdanningsvolumet som er nødvendig for å understøtte ad hoc-
deployering, vil det være mulig å la alt personellet i krigsstrukturen være ansatt i skolestrukturen.
Det kan være behov for en forklaring på dette resultatet. Som det fremgår, er ”mobiliserbar lett”
konsept ikke det konseptet som gir maksimalt volum på krigsstrukturen under de gitte
forutsetningene. Det er det ”kaderbasert lett” konsept som gjør. En avgjørende forutsetning i
analysen, som Forsvaret også opplever til daglig, er at løpende oppgaver faktisk skal løses – enten
strukturen er optimalisert for å løse dem eller ikke. Mobiliserbar lett konsept følger en logikk som
kunne ha gitt maksimal krigsstruktur innenfor et gitt budsjett isolert sett, ved å kjøpe den
krigsstrukturen som har lavest enhetskostnad uavhengig av evnen til å løse andre oppgaver. Når
løpende oppgaver likevel skal løses, og må løses på ad hoc-basis innenfor samme budsjett,
reduseres imidlertid den økonomiske rammen for krigsstrukturen mye mer enn innsparingen som
skyldes enhetskostnaden på styrkene. Resultatet blir dermed en svært liten tilgjengelig
krigsstruktur.
8.2.4 Ekspedisjonær tung (referanseramme)
Hele strukturen består av tre stående mekaniserte bataljonsstridsgrupper. Hver stridsgruppe har
4,5 manøverkompanier og to 6-rørs Archer-batterier, og er ellers sammensatt som en balansert
mekanisert styrke. Krigsstrukturen (som er lik fredsstrukturen) teller drøyt 4700 soldater og
krever en totalinvestering på 33 mrd. kroner. Strukturen løser alle operative oppdrag hjemme og
ute i fredstid. Utdanningsavdelinger og forvaltningsstaber kommer i tillegg.
Figur 8.4 Ekspedisjonær tung struktur på referanseramme.
HMKG GSV
66 FFI-rapport 2012/00355
Strukturen har overkapasitet i forhold til forutsatt ambisjonsnivå i fredstid, og 23 % av kapasitet-
en er uutnyttet. Utfallsberegningene tyder på at styrken er tilstrekkelig til å håndtere alle strids-
situasjonene i den innledende, nasjonale fasen av et strategisk overfallsscenario. Styrken er
vesentlig mindre enn kaderbasert tung struktur, og håndteringen er derfor mindre robust. Likevel
peker beregningene på at striden vil gå i egen favør både med hele styrken tilgjengelig og med
styrker som er deployert utenlands ved krigsutbruddet.
8.2.5 Kaderbaser tung (referanseramme)
Strukturen er implementert som en tung, balansert mekanisert brigade med tre panserbataljoner. I
tillegg er den styrket med en ekstra artilleribataljon og en fjerde mekanisert manøverbataljon.
Krigsstrukturen teller ca. 7200 soldater, og 39 mrd. kroner i investering, fordelt omtrent likt
mellom stående og mobiliserbar andel. Strukturen fremstår som en relativt presis implementering
av konseptet. Brigadens avdelinger løser alle forutsatte operative oppdrag i Norge og utlandet i
fredstid. Strukturen inneholder i tillegg nødvendige utdanningsavdelinger og staber.
Den stående andelen er dimensjonert for eksakt å håndtere fredstidsbehovet, i tråd med
forutsetningene for konseptet. Det er derfor ingen ledig kapasitet i fredstid.
KLV
CSS MP
Figur 8.5 Kaderbasert tung struktur på referanseramme.
Utfallsberegningene tyder på at alle stridssituasjonene i en nasjonal fase av et strategisk overfall
kan håndteres på en robust måte. Dersom hele styrken er tilgjengelig i Norge på angreps-
tidspunktet, oppnås det et gunstig styrkeforhold i alle strider, og egne tap blir relativt små.
Dersom styrken innledningsvis er disponert i utenlandsoperasjoner og i fredstidsoperasjoner i
Norge, vil den egne styrken lide nærmere 50 % tap i en tenkt strid hvor motstanderstyrken
nedkjempes fullstendig. Også i det siste tilfellet vil utfallet fremstå som forutsigbart, og må
forventes å medføre tilstrekkelig avskrekking.
FFI-rapport 2012/00355 67
8.2.6 Materiellfokusert tung (referanseramme)
Strukturen er implementert som to stående stridsgrupper på til sammen 1900 soldater med 26
mrd. kroner i investering for hver. Materiellet omfatter blant annet et stort antall stridsvogner, to
kanonbatterier og to MLRS-batterier per stridsgruppe. Avdelingene løser alle forutsatte operative
oppdrag i Norge og i utlandet i fredstid. Utdanningsavdelinger og forvaltningsstaber kommer i
tillegg.
Figur 8.6 Materiellfokusert tung struktur på referanseramme.
Det er vurdert som rimelig å anta at materiellet og avdelingene rent teknisk lar seg operere med
den aktuelle bemanningen og taktisk og logistisk støtte. Vurderingen er samtidig at avdelingene
er ubalanserte og at det derfor ikke vil være mulig å nyttegjøre seg alle systemene på en operativt
optimal måte. Bemanningen er ca. 7 % større enn fredstidsbehovet skulle tilsi. Dette var ansett
nødvendig for å få bemannet alle funksjoner, og det kan derfor virke som konseptet er strukket for
langt allerede på referanserammen.
Utfallsberegningen er basert på at kampsystemene kan brukes på en relativt fleksibel måte.
Beregningen tilsier at en angrepsstyrke vil bli nedkjempet med relativt små egne tap. Som nevnt
over, er det imidlertid reist vesentlig tvil om forutsetningen om fleksibel bruk er gyldig.
8.2.7 Oppgavespesialisert (referanseramme)
Strukturen består av garde og grensevakt for hjemmeoperasjoner i fredstid, en lett infanteristyrke
som vekselvis utdanner styrker og deployerer i utenlandsoperasjoner, og en redusert mekanisert
brigade for krigsoppgaver. I tillegg kommer forvaltningsavdelinger (Hærstab og våpenskole),
samt skoler for GOU og GBU. Samlet bemanning på UTOPS-styrken, inkludert personell under
utdanning, er 3000. Den mekaniserte brigaden har to panserbataljoner, en total bemanning på
5000 soldater og en totalinvestering på 25 mrd. kroner 76 % av den mekaniserte brigaden er
mobiliserbar, resterende er stående kadre. I tillegg vil de deployerbare styrkene kunne utføre
enklere manøveroppdrag som del av brigaden. Samlet volum på den mekaniserte brigaden og den
deployerbare styrken er 8000 soldater og samlet investering er på 28 mrd. kroner
Kaderen i den mekaniserte brigaden må bidra til total oppgaveløsing i fred, og strukturen har ikke
ledig kapasitet. Det er ikke mulig å øke krigsstrukturen til en komplett brigade innenfor referanse-
rammen. Siden strukturen ikke har ledig kapasitet i fred, kan ikke krigsstrukturen fokusere på
krigsoppgaver. Når det heller ikke lykkes å etablere en komplett brigade for krigsoppgaver,
fremstår dette som en noe mangelfull implementering av konseptet. Det virker derfor ikke som
det er mulig å realisere konseptet slik det er forutsatt å fungere innenfor referanserammen.
68 FFI-rapport 2012/00355
KLV
CSS MP
GSV HMKG
Figur 8.7 Oppgavespesialisert struktur på referanseramme.
Utfallsberegninger tyder på at krigsstrukturen (den mekaniserte brigaden) alene er for liten til å
håndtere et strategisk overfallsscenario. Samtidig er en relativt liten del av styrken tilgjengelig de
første dagene. Dersom hoveddelen av UTOPS-styrken kan brukes som kampavdelinger under
brigaden, tyder likevel beregningen på at striden vil falle ut i norsk favør. Dette vil imidlertid
være en diskutabel forutsetning – i konseptet er det forutsatt at de lette bataljonene ikke er trent
som kampavdelinger.
Analysen som helhet tyder dermed på at den oppgavespesialiserte strukturen på referanseramme
verken får realisert fordelene ved spesialisering, eller er egnet til å løse hele oppgaveporteføljen.
8.2.8 Oppsummering av strukturer på referanseramme
Figur 8.8 illustrerer oppbyggingen av de seks strukturene. Mobiliserbar lett konsept representerer
ikke noen tellende operativ evne og er følelig ikke tatt med.
FFI-rapport 2012/00355 69
Figur 8.8 Oppbygging av strukturer på referanseramme. Grønn farge indikerer at elementet
kan utgjøre en del av en balansert løsning. Gul farge indikerer at elementet har
vesentlige mangler som gjør at det ikke kan innpasses i en balansert løsning.
 Den oppgavespesialiserte strukturen bygger først opp en hær for utenlandsoperasjoner, og
starter deretter på null med å bygge opp en hær for krigsoperasjoner. Krigsstrukturen består
av relevante kapasiteter, men volumet blir for lite innenfor den økonomiske rammen.
 De to lette strukturene oppnår et visst volum, men effekten og fleksibiliteten i styrkene er for
liten for krigsformål, samtidig som det kan trekkes i tvil om det over hodet vil være
akseptabelt å benytte dem til de aktuelle operasjonene.
 To av de mekaniserte strukturene løser ifølge analysen hele oppgaveporteføljen med to
viktige forbehold:
o Den materiellfokuserte tunge strukturen har størst ”kampkraft”, og kommer best ut av
utfallsberegningene forutsatt at organisasjonen kan fungere balansert. Det er
imidlertid reist alvorlig tvil om organisasjonen vil fungere balansert. Man bør derfor
se etter mindre radikale varianter av en slik styrket materiellprofil.
o Den tunge ekspedisjonære strukturen løser riktignok krigsoppgavene, men på en
langt mindre robust måte enn kaderbasert tung struktur.
 Kaderbasert tung struktur løser ifølge analysen alle oppgaver på en robust måte.
Nøkkeltall for strukturene på referanseramme er gjengitt i tabell 8.1.
Økonomisk
ramme
Personellintensiv Materiellintensiv
Lett
mob/stå.
Lett
s
tående
Mekanisering
Lette stående, allsidige styrker dimensjonert
for fredsbehov
Høy
Referanse
Lav
UTOPS
hær
Mek.
krigshær
Oppgavespes.
Stående
mek.
Mob.
Mek.
Mer
mater.
Eksp.
lett
Kaderb.
lett
Eksp.
tung
Kaderb.
tung
Materiellf.
tung
70 FFI-rapport 2012/00355
Referanseramme Eksp.
lett
Kaderb.
lett
Mob.
lett
Eksp.
tung
Kaderb.
tung
Matrf.
tung
Oppgave-
spes.
Årlige kostnader (mrd.)
Investering 0,9 1,1 0,2 1,3 1,6 1,8 1,2
Drift 4,3 3,6 0,9 4,0 3,4 3,5 3,8
Utdanning/trening 0,5 1,0 0,2 0,5 0,7 0,4 0,5
Annet 0,2 0,2 4,6 0,2 0,2 0,2 0,3
Totalt 5,9 5,9 5,9 5,9 5,9 5,9 5,9
Krigsstruktur
Personell totalt 5 600 9 900 1 300 4 700 7 200 3 800 5 100
Mobiliserbar
andel
0 % 69 % 100 % 0 % 52 % 0 % 76 %
Materiell (mrd.) 19 22 3 33 39 52 25
MBT 0 0 0 102 88 224 55
IFV 0 0 0 105 117 14 69
Art 27 33 5 36 48 24 24
MLRS 0 0 0 0 0 24 0
PB – bærbar 117 199 21 87 140 82 57
Tabell 8.1 Nøkkeltall for strukturer på referanseramme.
8.3 Strukturer på lav ramme
Det er utviklet strukturer som implementerer hver av de konseptuelle løsningene på lav ramme.
Forutsetningene om ambisjonsnivå i fredstid både for deployering i utenlandsoperasjoner, for
operasjoner i Norge og for forvaltning og utvikling ligger fast.
Figur 8.9 illustrerer utnyttelsen av ressursrammen på lav ramme. De konseptene som ikke løser
forutsatte oppgaver når de implementeres på referanserammen, vil heller ikke løse dem innenfor
lav ramme.
 Krigsstrukturen i den oppgavespesialiserte strukturen på lav ramme blir kun én
bataljonsstridsgruppe og er helt utilstrekkelig til å håndtere krigsscenarioet.
 De to lette strukturene realiserer strukturer på normal brigadestørrelse, men effektiviteten og
fleksibiliteten er for liten til å løse oppgavene i krig.
 Mobiliserbar lett konsept forutsetter at utenlandsoperasjoner løses på ad hoc basis. Med
forutsatt volum er imidlertid kostnaden ved dette mer enn hele rammen, og konseptet lar seg
derfor ikke implementere som noen struktur.
FFI-rapport 2012/00355 71
Figur 8.9 Oppbygging av strukturer på lav ramme.
For de tre mekaniserte konseptene, går rammen i sin helhet med til å bringe den stående styrken
som løser oppdrag i fredstid, opp på normalt mekaniseringsnivå. De tre konseptene forutsetter
forskjellig bruk av en ytterligere ramme utover dette nivået, men denne forskjellen slår altså ikke
ut i noen vesentlig grad for lav ramme.
Den felles mekaniserte strukturen som er implementeringen av de tre konseptene, består av tre
stående, mekaniserte bataljonsstridsgrupper med 1200 personell i hver. Innenfor denne strukturen
løses utenlandsoperasjoner og hjemlige fredstidsoperasjoner. Skoler og forvaltningsavdelinger
kommer i tillegg.
Strukturen har akkurat nok kapasitet til å løse oppgaver i fredstid. Lav ramme fremstår dermed
som den laveste rammen som muliggjør både det skisserte ambisjonsnivået i fredstid og en fullt
mekanisert struktur. Utfallsberegningene tyder videre på at strukturen under gunstige
forutsetninger kan oppnå et ønsket resultat ved et strategisk overfall, og håndtere en angreps-
styrke i den nasjonale fasen. Dette forutsetter imidlertid at ingen styrker er disponert til andre
formål ved krigsutbruddet, og at oppdelingen i enkeltstrider er akkurat som forutsatt. Krigs-
scenarioet løses altså på en svært lite robust måte, men strukturen kan være tilstrekkelig til å
oppnå avskrekking. Analysen kan dermed tyde på at lav ramme utgjør en nedre grense for det
økonomiske området hvor de sikkerhetspolitiske utfordringene kan håndteres, dog med høy
risiko.
8.4 Strukturer på høy ramme
På høy ramme er det betydelig større økonomisk rom for å realisere forskjellige styrkekonsepter,
og også få dem til å fungere. Det er utviklet konkrete strukturer for hvert enkelt konsept også på
denne rammen, slik prinsippskissen i figur 8.10 illustrerer. Forutsetningene om ambisjon for
operasjoner i fredstid er uendret.
Økonomisk
ramme
Personellintensiv Materiellintensiv
Mekanisering
Lette stående, allsidige styrker dimensjonert
for fredsbehov
Høy
Referanse
Lav
UTOPS
hær
Lett
s
tående
Lett
mob/stå.
Mek.
krigshær
Eksp.
lett
Kaderb.
lett
Eksp.
tung
Kaderb.
tung
Materiellf.
tung
Oppgavespes.
72 FFI-rapport 2012/00355
Figur 8.10 Oppbygging av strukturer på høy ramme.
Det er mulig å realisere ganske imponerende lette strukturer på høy ramme fordi mobiliserbar
kapasitet med lett utstyr er relativt billig. Kaderbasert lett struktur på høy ramme består av vel to
og en halv fullt oppsatte lette infanteribrigader, tilsvarende en liten, lett divisjon. Total bemanning
i krigsstrukturen er 14 600 soldater, og total investering er 35 mrd. kroner 79 % av krigs-
strukturen er mobiliserbar, og den stående kaderen på 21 % løser løpende oppgaver i utenlands-
operasjoner.
Kostnadsforskjellen mellom stående og mobiliserbar kapasitet er spesielt stor innenfor lette
styrker. Strukturen innenfor ekspedisjonært lett konsept består dermed av fire store og helt
stående bataljonsstridsgrupper med totalt 7200 personell. Investeringsbudsjettet er på 24 mrd.
kroner Med forutsatt ambisjonsnivå i fredstid er det bare 51 % av kapasiteten som utnyttes. 49 %
uutnyttet kapasitet fremstår som urimelig høyt.
På tross av høyt volum, står konklusjonen angående lette styrker ved lag. De er i liten grad egnet
til å gjennomføre offensive operasjonsformer, slik scenarioene forutsetter, og tapene av mennes-
keliv er så høye at det er tvil om det vil være akseptabelt å benytte styrkene på den måten
simuleringene forutsetter. Det er derfor tvil om de overhodet er i stand til å håndtere forutsatte
oppgaver i krig.
De to normalt mekaniserte strukturene – ekspedisjonær tung struktur og kaderbasert tung struktur
på høy ramme – løser alle forutsatte oppgaver både i fred og i krig. Det er imidlertid stor forskjell
på hvor robust oppgavene løses. Den kaderbasert tunge strukturen består av en komplett
mekanisert brigade, og omtrent 70 % av en tilsvarende brigade. Strukturen omfatter totalt 10 400
personell og en investering på 61 mrd. kroner. Kun en tredel av kapasiteten er stående, og løser
oppgavene i fredstid.
Økonomisk
ramme
Personellintensiv Materiellintensiv
Lett
mob/stående
Lett
s
tående
Mekanisering
Ståen.
mek.
Mob.
Mek.
Mer
mater.
Eksp.
lett
Kaderb.
lett
Eksp.
tung
Kaderb.
tung
Materiellf.
tung
Lette stående, allsidige styrker dimensjonert
for fredsbehov
Høy
Referanse
Lav
UTOPS
hær
Mek.
krigshær
Oppgavespes.
FFI-rapport 2012/00355 73
Det helt stående strukturalternativet – ekspedisjonær, tung struktur – har omtrent 40 % mindre
krigsstruktur. Samtidig er 40 % av kapasiteten til enhver tid ubrukt i fredstid. Strukturen løser
oppgavene som forutsatt, men mindre robust enn kaderbasert tung struktur på referanserammen,
og selvsagt langt mindre robust enn kaderbasert tung struktur på høy ramme. Selv om det kan
argumenteres for at en viss overkapasitet i fredstid gir mer robusthet også i fredstidsoppgavene,
fremstår 40 % uutnyttet kapasitet som uhensiktsmessig.
Materiellfokusert tungt konsept består i å la fredstidsoperasjonene bestemme det totale personell-
tallet, og benytte alle resterende midler på materiell. Det er imidlertid grenser for hvor mye
materiell et begrenset antall personell kan operere på en god måte. Det lyktes derfor ikke fullt ut å
implementere denne ideen på referanseramme, og det lyktes i enda mindre grad på høy ramme. I
stedet ble det implementert en mindre ekstrem variant, som også er mindre ekstrem enn den
tilsvarende strukturen på referanseramme. Strukturen er organisert som tre stående stridsgrupper
med knapt 1800 personell, et stort antall stridsvogner, to kanonbatterier og et MLRS-batteri i hver
stridsgruppe. Strukturen gir svært stor ildkraft, og forutsatt at organisasjonen fungerer, løser den
alle oppgaver på en svært robust måte. Selv om denne implementeringen er mindre ekstrem enn
konseptet skulle tilsi, er det imidlertid reist tvil om organisasjonen faktisk vil fungere.
På høy ramme lyktes det å implementere en oppgavespesialisert struktur med mulighet for å løse
hele oppgaveporteføljen. Den er implementert som tre lette bataljoner for utenlandsoperasjoner i
fredstid, og en komplett mekanisert brigade for krigsoperasjoner. Knapt halvparten av den meka-
niserte brigaden er mobiliserbar. Alle deler av strukturen vil ha tilstrekkelig grad av kapasitet til å
kunne fokusere primært på én oppgave slik som forutsatt, selv om også den mekaniserte brigaden
må bidra til utenlandsoperasjoner. Strukturen realiserer dermed det som er tenkt å være styrken til
konseptet – et enhetlig oppdrag til avdelingene over tid. Samtidig er svakheten også svært synlig
– krigsstrukturen er bare litt over halvparten av krigsstrukturen med et kaderbasert tungt konsept,
og strukturen løser krigsoppgavene på en langt mindre robust måte.
På høy ramme lykkes det også å realisere en meningsfull struktur innenfor et mobiliserbar lett
konsept. Alle utenlandsoperasjoner løses på ad hoc-basis, og hjemlige operasjoner i fredstid
utføres av dedikerte avdelinger. I tillegg kan det etableres én helt mobiliserbar, lett infanteri-
brigade med totalt 6400 personell og 14 mrd. kroner total investering. Sammenliknet med andre
konsepter er imidlertid krigsstrukturen svært liten i forhold til ressursnivået, og strukturen vil ikke
kunne løse forutsatte oppgaver i krig.
8.5 Oppsummering av søkefasen
Søket etter optimale strukturer på forskjellige økonomiske nivåer gir grunnlag for å tegne et mer
generelt bilde av hvordan en norsk hærstruktur bør bygges opp, avhengig av ressurstilgang.
Anbefalingene er illustrert i figur 8.11.
Forutsatt at et ambisjonsnivå for operasjoner i fredstid er gitt, bør disse utføres av stående
avdelinger som i tillegg til å løse disse oppgavene, også er en del av krigsstrukturen. Dette er
illustrert i figur 8.11 som lette, stående styrker tilpasset fredsbehovet. Dersom økonomisk ramme
74 FFI-rapport 2012/00355
i sin helhet skulle gå med til dette, er dette fortsatt den måten å løse oppgavene på som gir størst
samlet ytelse. Alternativet er å løse fredstidsoppgavene med en ad hoc-tilnærming som både
koster mer og ikke bidrar til krigsstrukturen, eller med dedikerte fredstidsavdelinger som koster
omtrent det samme, men ikke bidrar til krigsstrukturen. Med skissert ambisjonsnivå i krig og fred,
er imidlertid ikke dette alene nok til å løse oppgavene i krig. En slik ramme vil derfor være for
liten til å løse forutsatte oppgaver.
En ytterligere budsjettramme bør benyttes til å øke mekaniseringsgraden i de samme avdelingene
frem til de er vanlige fullmekaniserte avdelinger. Ved forutsatt ambisjonsnivå er en økonomisk
ramme omtrent 20 % under dagens nivå (lav ramme) tilstrekkelig til å løse fredstidsoppgavene
med kun fullmekaniserte stridsgrupper. Den skisserte strukturen består av tre stridsgrupper, hver
med ca. 1200 personell og en materiellinvestering på 9 mrd. kroner. Analysene tyder på at denne
strukturen under gunstige forhold vil kunne løse forutsatte oppgaver også i krig. Lav ramme later
dermed til å være den laveste rammen som på noen måte gir rom for å løse forutsatte oppgaver
både i fredstid og i krig. En stående fullmekanisert struktur med ca. 3600 personell later til å være
den billigste strukturen som til en viss grad løser forutsatte oppgaver, om enn på en svært lite
robust måte.
Figur 8.11 Kosteffektiv bruk av ressurser ved forskjellige økonomiske rammer.
En budsjettramme utover lav ramme kan brukes på tre måter:
 Hoveddelen av en ytterligere ramme bør benyttes til å bygge mobiliserbare kapasiteter på høy
beredskap rundt den stående kaderen. Personellet har samme utdannelse og samme trenings-
volum på krigsoppgaver som det stående personellet, men ledig kapasitet i fredstid benyttes
andre steder i samfunnet, eller eventuelt i Forsvarets øvrige organisasjon. Kostnaden i fredstid
for mobiliserbar kapasitet blir derfor mindre enn for stående kapasitet. En struktur som er
Økonomisk
ramme
Personell Materiell
Lett
mob/stående
Lett
s
tående
Mekanisering
Mob.
Mek.
Eksp.
lett
Kaderb.
lett
Eksp.
tung
Kaderb.
tung
Materiellf.
tung
Lette stående, allsidige styrker dimensjonert
for fredsbehov
Høy
Referanse
Lav
Mer
mater.
Løserikke
krigs-
oppgaver
Stående
mek.
FFI-rapport 2012/00355 75
bygget opp etter kaderbasert tungt konsept og tilpasset dagens ressurstilgang (referanse-
ramme), løser alle forutsatte oppgaver i krig og fred på en robust måte.
 En mindre økning i budsjettrammen kan benyttes til å øke volumet på den stående mekaniser-
te styrken noe. Kapasitetsøkningen i fredstid kan dels benyttes til å løse fredstidsoppgaver på
en mer robust måte, dels til å perfeksjonere styrkene gjennom ytterligere trening. En ramme
på dagens nivå (referanseramme) benyttet på denne måten, gir 23 % ledig kapasitet i struk-
turen i fredstid, og dette kan kanskje forsvares ut fra disse argumentene. En økning av den
stående strukturen utover dette kan neppe forsvares.
 Mekaniseringsgraden kan økes ytterligere i forhold til det som er vurdert som normal
mekanisering. Så lenge det er mulig å operere materiell og avdelinger på en god måte med
tilgjengelig bemanning, er økt investering i tunge våpensystemer løsningen som gir størst
effektøkning i forhold til kostnadsøkningen. Noe tyngre strukturer og tyngre våpensystemer
bør derfor vurderes. Analysen tyder imidlertid på at potensialet for dette er begrenset, og ved
en ressursramme på dagens nivå (25 % over lav ramme) er det ikke mulig å benytte hele
økningen på økt materiellinnslag.
Av de rendyrkede strukturene på referanseramme og høy ramme, har de kaderbaserte tunge
strukturene høyest ytelse. Analysen tyder på at kaderbasert tung struktur på referanseramme er
tilstrekkelig til å løse alle forutsatte oppgaver på en robust måte.
Ved en økonomisk ramme som ligger stabilt og forutsigbart vesentlig over dagens nivå, kunne det
vurderes å løse fredstidsoppgaver og krigsoppgaver med separate strukturer. Forutsetningen måtte
også være at fokuset på kun én oppgave gir en grad av perfeksjonering som oppveier redusert
tilgjengelig volum til hver oppgave. Et slikt konsept (oppgavespesialisert konsept) er svært
følsomt for variasjoner i økonomisk ramme og kan ikke implementeres med dagens ressurs-
tilgang. Selv ved en betydelig økning i ressurstilgangen på kort sikt, vil det være betydelig risiko
for at ressurstilgangen vil reduseres igjen på lengre sikt. Dette er derfor et konsept som vi ikke
anbefaler å følge.
76 FFI-rapport 2012/00355
9 Implementering – transisjonsstrategi
Analysene i prosjektet har i hovedsak fokusert på å finne et bærekraftig målbilde – en måte å løse
Forsvarets landmaktsoppgaver over tid innenfor realistiske økonomiske rammer. Dette er fortsatt
vurdert å være hovedutfordringen. Implementeringen av en målstruktur byr imidlertid på enkelte
tilleggsutfordringer som det er ønskelig å adressere.
9.1 Implementeringsutfordringer
Hensikten med transisjonsanalysen har vært å identifisere aktuelle utfordringer knyttet til over-
gangen fra dagens situasjon til en målstruktur, og se etter rimelige strategier for å løse disse
utfordringene. Analysen har fokusert på å identifisere strategier som kan fungere, og eventuelle
grenser for hva som lar seg gjennomføre. Det har ikke vært meningen å søke etter en optimal
implementeringsstrategi. Analysen har dermed preg av en risikoanalyse for en implementering av
strukturen.
Fem områder er identifisert som potensielt problematiske. Analysen har adressert to av disse
relativt grundig, og et tredje område mer overfladisk:
 Økonomi og kontantstrøm: Økonomiberegningene i prosjektet har tatt utgangspunkt i
Kostmod, men brukt denne som en kostnadsmodell, ikke en utgiftsmodell. Litt forenklet sier
en kostnadsmodell at man ikke kan forbruke mer enn man har (dvs. kostnadene må ikke
overstige inntektene), men den sier lite om hvorvidt det er penger til å betale regninger
akkurat når de forfaller. Dvs. den beregner ikke hvorvidt virksomheten til enhver tid er likvid.
Dette siste er viktig i en oppbyggingsfase fordi det da skal tas store initielle investeringer. En
tradisjonell Kostmod-kjøring er en ren utgiftsmodell. Den sier lite om forbruk og kapitalslit,
og ingen ting om en strukturs evne til å løse et oppgavesett, men fokuserer på utgifter og
kontantstrøm – altså virksomhetens likviditet. Den representerer derfor tilleggsproblemet
knyttet til implementeringsfasen. Det er gjennomført flere Kostmod-beregninger av mulige
implementeringsløp, og dette tilleggsproblemet er dermed relativt godt dekket.
 Kapasitet til å løse oppgaver: Forsvarets oppgaver må løses også i transisjonsfasen, og i en
omstilling hvor enkelte kapasiteter skal bygges ned mens andre er under oppbygging, kan
evnen til å løse oppgaver bli skadelidende. Kapasiteten til å løse enkelte viktige oppgaver
innenfor de forskjellige fasene i oppbyggingen er analysert på en relativt grundig måte på
samme måte som for målstrukturen.
 Kompetanse: Oppbygging av ny kompetanse kan representere en vesentlig utfordring. Den
kan være forbundet med både en betydelig risiko, kostnad og tidsbruk. Det er gjort en ganske
enkel gjennomgang av dagens struktur og målstrukturen for å få oversikt over forskjellige
kompetanseområder, og tilhørende risiko og ressursbehov.
 Personellstruktur: Endring i personellstruktur er et viktig område fordi det er grunn til å tro
at landmaktens behov for bl.a. kompetanse og personell på ulike gradsnivåer vil være anner-
ledes i fremtiden enn i dag. Det er andre prosjekter på FFI som ser på akkurat denne problem-
FFI-rapport 2012/00355 77
stillingen.39
Derfor ble det tatt en beslutning om at Fremtidens landmakt ikke skulle se på den.
Problemstillingen er relevant og viktig; denne beslutningen handler kun om arbeidsdeling.
 Omstillingskostnader: Selve omstillingsprosessen vil ta tid, og den vil måtte koste penger.
Vi har ikke forsøkt å kvantifisere beløpet. Problemstillingen er implisitt håndtert ved at det er
identifisert løsninger som har økonomisk rom for slike kostnader tidlig i perioden. Det er
også andre faktorer som vil kunne bidra med slike engangskostnader, og som heller ikke er
adressert spesifikt.
Listen er ikke uttømmende – dette er ikke alle områder hvor det kan oppstå utfordringer. Vi
mente imidlertid at dette er de områdene hvor det var størst grunn til bekymring, og som det
derfor var viktig å få analysert.
9.2 Fremgangsmåte
Analysen har tatt utgangspunkt i en aktuell målstruktur, og identifisert viktige beslutnings-
parametre og alternative strategier for å avhjelpe implementeringsutfordringene. Det er deretter
utformet helt konkrete oppbyggingssteg i form av en komplett strukturbeskrivelse som kan kost-
settes og ytelsesberegnes for hvert tidssteg. Det var ikke en målsetting med analysen å finne en
anbefalt implementeringsstrategi for en anbefalt struktur. Målsettingen var å kartlegge
implementeringsutfordringer og mulighetene for å avhjelpe disse utfordringene. Analysen tar
derfor utgangspunkt i det implementeringsscenarioet som best bidrar til å belyse de aktuelle
utfordringene.
På referanserammen ble det identifisert to strukturer som løser forutsatte oppgaver på en
tilfredsstillende måte – kaderbasert tung struktur og tung ekspedisjonær struktur. Kaderbasert
tung struktur er brukt som målbilde av to grunner. For det første har den størst investeringsbehov,
og implementeringsutfordringen forventes derfor å være størst. For det andre har den høyest
ytelse i krigsscenarioet, og dermed høyest total måloppnåelse.
Både anskaffelsesprosesser, organisasjonsbygging og kontantstrøm tilsier at oppbyggingen må gå
over noe tid. Tidsfasingen av de forskjellige grepene blir dermed en essensiell del av en imple-
menteringsstrategi. Endringen fra dagens struktur til målstrukturen består på den ene siden av et
endret driftsmønster som medfører innsparinger. De to viktigste innsparingselementene er et
utdanningsvolum som er tilpasset rekrutteringsbehovet i den operative strukturen, og deployering
av faste avdelinger i stedet for ad hoc-avdelinger. På den annen side økes den operative strukturen
og deployeringsvolumet betraktelig, noe som medfører investering og driftsutgifter. Ved å reali-
sere innsparingene før strukturen og aktiviteten øker, frigjøres det midler til de initielle invester-
ingene. Implementeringsstrategiene innledes derfor med at utdanningsvolum og deployerings-
mønster endres.
39
Prosjekt 1185, Støtte til Forsvarsdepartementets langtidsplanlegging og prosjekt 1241 Forskning på
årskull II.
78 FFI-rapport 2012/00355
Det er søkt etter implementeringsstrategier som ikke fører til et temporært fall i operativ kapasitet.
For fredstidsoperasjoner i Norge og utenlandsdeployering er det derfor forutsatt at volumet
innledningsvis opprettholdes på konstant nivå før det økes i flere steg. Det er detaljert ut fire
oppbyggingssteg. De tre første er for beregningsformål beskrevet som tre nedskalerte,
mekaniserte bataljonsstridsgrupper, mens det siste steget er målstrukturen:
1. En rent stående struktur med tre små stridsgrupper à 800 personell. Strukturen deployerer 500
personell og løser hjemmeoppgaver i fredstid på dagens nivå.
2. Tilsvarende struktur med ca. 950 personell i hver stridsgruppe. Strukturen deployerer 750
personell og løser hjemmeoppgaver i fredstid på dagens nivå.
3. Tilsvarende struktur med omtrent 1100 personell i hver stridsgruppe. Strukturen deployerer
1000 personell og løser hjemmeoppgaver i fredstid på dagens nivå. Strukturen sammenfaller i
hovedsak med ekspedisjonær, tung struktur på lav økonomisk ramme.
4. Målstruktur – forsterket mekanisert brigade, hvor knapt halve styrken er mobiliserbar. Steg 4
er i hovedsak oppbygging av den mobiliserbare tilleggskapasiteten.
Oppbyggingsstegene 1–3 er volummessig dimensjonert for å ha akkurat stor nok kapasitet til å
løse forutsatte oppgaver. Kvalitetsmessig er de organisert som mekaniserte avdelinger, som gir
størst evne til å løse krigsoppgaver innenfor et gitt volum. I hvert steg er behovet for
utdanningsinstitusjoner og treningsfasiliteter dimensjonert eksakt til behovet, mens
forvaltningsorganisasjonen er forutsatt å være den samme gjennom hele oppbyggingen.
FORVALTNING OPERATIV STRUKTUR
Steg 1 Steg 2 Steg 3 Målstruktur
Personell 290 2 350 2 882 3 369 6 763
CV90 0 83 101 119 173
MBT 0 45 55 64 81
Archer 0 14 18 21 46
PB 0 46 57 66 131
Deployert 0 500 750 1 000 1 000
Andel Mob 0 % 0 % 0 % 0 % 49 %
Tabell 9.1 Hovedtall for strukturen i hvert oppbyggingssteg.
9.3 Økonomi og kontantstrøm
Det er studert flere scenarioer. Primærscenarioet er en transisjon i moderat takt over tolv år med
et nytt oppbyggingssteg hver fireårsperiode. Dersom akkumulert drift og investering aldri kom-
mer over akkumulert ramme, er det rimelig å tro at implementeringen ikke vil føre til likviditets-
problemer. Initielle innsparinger gjennom lav aktivitet har da finansiert hele den initielle inves-
teringen. Deretter er det søkt etter den raskeste oppbyggingstakten hvor akkumulert drift og
investering aldri overstiger akkumulert ramme.
FFI-rapport 2012/00355 79
Figur 9.1 Utgiftsprofil til venstre, og akkumulerte utgifter mot akkumulert ramme til høyre, ved
oppbygging hvert 4. år og en samlet transisjonsperiode på 12 år.
Ved transisjon over 12 år, ligger drift og investeringer vesentlig under rammen de første ti årene.
Akkumulert differanse mellom utgifter og ramme ved fullført oppbygging er på omtrent 14 mrd.
kroner Dette gir stort rom for å dekke inn organisatoriske omstillingskostnader, endrede EBA-
behov og temporære etterslep på realisering av innsparingen.
Figur 9.2 Utgiftsprofil til venstre, og akkumulerte utgifter mot akkumulert ramme til høyre, ved
forsert oppbygging over 7 år.
Ved oppbygging av aktivitetsnivået over fire år og implementering av hele strukturen over syv år,
er akkumulert differanse mellom utgifter og ramme kun 0,7 mrd. kroner ved fullført oppbygging.
Når oppbygging av deployerbar kapasitet skal prioriteres, er dette den raskeste oppbyggingen som
ikke trenger å føre til likviditetsproblemer. Ved å skyve oppbyggingssteg 3 ut til år 5, kan full
oppbygging fremskyndes til år 6. Ved faste økonomiske rammer og stegvis oppbygging, er 6–7 år
den korteste oppbyggingsperioden som er likviditetsmessig gjennomførbar. Marginene er
imidlertid så små at det er lite sannsynlig at de dekker EBA-behov, omstillingsprosess og andre
tilleggskostnader.
9.4 Operativ evne under implementering
Operativ evne består i evne til å utføre hjemlige operasjoner i fredstid, deployere til utenlands-
operasjoner i fredstid, og håndtere relevante trusselscenarioer i krig. Strukturene på alle
oppbyggingsstegene er dimensjonert for å opprettholde fredstidsoperasjoner i Norge på dagens
nivå. Innledningsvis opprettholdes deployeringsvolumet i utenlandsoperasjoner på 500 – tilsvar-
ende dagens nivå, før det økes til 750 i oppbyggingssteg 2, og til 1000 i oppbyggingssteg 3 og 4.
80 FFI-rapport 2012/00355
Evnen til å løse krigsoppgaver er målt i form av et stridsforløp og -utfall ved et strategisk overfall.
Strukturene kjøres gjennom et simulert forløp som representerer den innledende fasen i et
strategisk overfall før det vil være mulig å overføre strategiske forsterkninger. Beregningen er
gjennomført både for et strategisk scenario hvor utenlandsbidrag og andre operasjoner i Norge er
nedprioritert, og for et strategisk scenario hvor både utenlandsbidrag og hjemlige fredstids-
operasjoner er på forutsatt normalnivå.
Analysene tyder på at strukturene på oppbyggingssteg 1 og 2 ikke er tilstrekkelige til å håndtere
den innledende fasen av scenarioet, selv med alle styrker tilgjengelig og en svært gunstig
oppdeling i enkeltstrider. En angrepsstyrke som måtte ønske å angripe norske styrker og stenge
APOD/SPOD og muligheten for strategisk forsterkning i teateret, vil kunne gjøre det uten å bli
hindret av den norske hæren.
I oppbyggingssteg 3, som i stor grad tilsvarer den mest slagkraftige strukturen på lav økonomisk
ramme, vil stridsutfallet være uavklart såfremt hele strukturen er tilgjengelig i Norge og i riktig
landsdel. Med en gunstig oppdeling i enkeltstrider, tyder analysen på at striden kan falle ut i norsk
favør. Evnen til å gi et uavklart stridsutfall, kan være tilstrekkelig til å oppnå avskrekking.
Figur 9.3 Styrkenivå over tid. Til venstre: oppbyggingssteg 3 med alle styrker i Norge.
Til høyre: målstruktur med styrker deployert og disponert for andre operasjoner i
Norge. Figurene illustrerer tilgjengelig styrke i operasjonsområdet på begge sider
(heltrukket linje), og total styrke (stiplet linje). Verdiene på Y-aksen måler kamp-
kraftekvivalenter. Alle systemer er målt mot et typisk enkeltsystem, her brukt for
presentasjonsformål.
Den fullt oppbygde strukturen (kaderbasert tung struktur) vil i henhold til analysen håndtere
scenarioet på en robust måte, og vil ha igjen store deler av egen styrke etter at angrepsstyrken er
nedkjempet. Med styrker innledningsvis deployert utenlands og i andre landsdeler, vil blå tap øke,
men situasjonen håndteres fortsatt på en robust og forutsigbar måte.
FFI-rapport 2012/00355 81
9.5 Behov for kompetansebygging
Når en virksomhet skal endres, vil bygging av ny kompetanse ofte være en vesentlig del av
omleggingen. Behovet for kompetansebygging kan også være en vesentlig risikofaktor for et
omstillingsprosjekt. Et dyptgripende behov for kompetansebygging kan dessuten ha sammenheng
med at selve forståelsen for målstrukturen og den tilhørende virksomheten er mangelfull, noe som
medfører en risiko for at det oppstår feil i målbildet. Kompetanseoppbygging er her brukt som en
fellesbetegnelse på mange forskjellige fenomener – alt fra opplæring av et stort nok antall ansatte
på enkeltmannsferdigheter, via samtrening og oppbygging av organisatorisk kompetanse, til
utvikling av helt ny kunnskap om hvordan virksomhet kan gjennomføres.
Utfordringene knyttet til kompetanseoppbygging kan i grovt deles i to grupper:
 Tids- og ressursbruk
 Risiko for at prosjektet slår feil
Det er gjennomført en enkel, men systematisk gjennomgang av de forskjellige kompetanse-
områdene som vil inngå i ny struktur (Sundfør, 2012 (b)). Behovet for kompetanseoppbygging er
deretter kategorisert avhengig av om det kreves grunnleggende nyutvikling, oppbygging av flere
kompetansemiljøer, utvidelse av kompetansemiljøer eller kun normal videreutvikling av et
kompetansemiljø. Behovet vil få betydning for både tids- og ressursbruk og for prosjektrisiko.
Det ble ikke funnet noen områder som krever utvikling av grunnleggende ny kompetanse. Mål-
strukturen viderefører kompetanseområder som allerede finnes i Forsvaret, men forutsetter at
miljøene enkelte steder settes sammen på nye måter, samtidig som det etableres flere enheter
innen enkelte fagområder. Det ble identifisert seks områder som krever etablering av nye
fagmiljøer, deriblant kampluftvern som må kombinere luftvernkompetanse og kompetanse om
mekaniserte operasjoner.
Etablering av et fagmiljø vil ofte ta et par år, og omfanget på etablering av nye fagmiljøer tilsier
at omstillingen bør tas i flere steg av minst et par års varighet. Det økonomiske likviditets-
regnskapet tilsier at en stegvis omstilling må gå over minst 6–7 år. Behovet for kompetanse-
oppbygging vil kunne gi omtrent samme begrensning på omstillingstiden.
9.6 Oppsummering av implementeringsanalyse
Analysen tyder på at alle utfordringer knyttet til implementeringsfasen er håndterbare. Analysen
har bestått i å søke etter aktuelle problemområder, og deretter se om det finnes rimelige strategier
for å avhjelpe disse utfordringene. Alle strategiene opprettholder operativ evne på dagens nivå
eller høyere, for så å øke både krigsstruktur og deployeringsvolum.
Ved innledningsvis å tilpasse utdanningsvolumet til rekrutteringsbehovet, samt gå over til deploy-
ering av faste enheter, og deretter stegvis bygge opp både deployeringsvolum og krigsstruktur, vil
driftsinnsparingene innledningsvis finansiere investeringer og omstillingskostnader.
82 FFI-rapport 2012/00355
Kontantstrømanalysen tyder på at en transisjon over en tolvårsperiode gir stort rom for å håndtere
uspesifiserte omstillingskostnader. Oppbyggingen må tas over mer enn seks år dersom den
økonomiske rammen er fast. Ved oppbygging over 6–7 år vil driftsinnsparingene finansiere alle
materiellinvesteringer, men det er lite rom for å håndtere andre uspesifiserte engangskostnader.
Ved et strategisk overfall har alle oppbyggingsstegene minst like store tilgjengelige styrker som i
dagens situasjon. På de to innledende oppbyggingsstegene er imidlertid strukturens evne til å
håndtere situasjonen usikker. Dagens sikkerhetspolitiske risiko videreføres altså på de to
innledende oppbyggingsstegene. På steg 3 vil styrkesituasjonen kunne være tilstrekkelig til å
oppnå avskrekking. Med fullt oppbygget struktur vil scenarioet kunne håndteres på en robust
måte.
Behovet for å bygge opp nye kompetansemiljøer innenfor etablerte områder peker – sammen med
økonomien – i retning av at transisjonen må gå over flere steg som hver for seg vil ta mellom to
og fire år. Det er imidlertid ingen områder hvor det må utvikles helt ny kompetanse. Behovet for
kompetansebygging medfører derfor liten risiko for prosjektet som helhet.
9.7 Andre problemstillinger
Det er en rekke problemstillinger med relevans for transisjonsproblemet som vi ikke har kunnet
studere i denne omgang. De viktigste knytter seg til utfordringer med omforming av personell-
strukturen. Aktuelle problemer er å balansere rekruttering, utdanning og avgang på en slik måte at
landmakten til enhver tid disponerer tilstrekkelig personell på rette grads- og kompetansenivåer.
Et viktig område, som i dag er lite kartlagt og hvor vi i stor grad mangler praktisk erfarings-
materiale som er relevant i en norsk kontekst, er å gjennomføre verving av et tilstrekkelig antall
personell og å realisere de nødvendige ståtider for en struktur i personellmessig balanse.
Et beslektet problem er praktiske ordninger for å kunne etablere kaderavdelinger på høy
beredskap. Dette vil kunne innbære tiltak i form av endring av blant annet ansettelsesavtaler og
kompensasjonsordninger som vi i dag har liten oversikt over.
Det er heller ikke sett spesifikt på base- og støttestruktur. For å realisere en optimal base- og
støttestruktur kan det bli nødvendig både med omorganiseringer og eventuelt relokalisering av
avdelinger. Ingen problemstillinger knyttet til lokalisering er studert i dette arbeidet.
FFI-rapport 2012/00355 83
10 Heimevernet – fremtidige muligheter
Analysen av Heimevernet støtter seg på de grunnleggende analysene som er gjort innenfor
prosjektet som helhet. Dette gjelder både analyser av stridseffektivitet av alternative avdelings-
typer og kostnadsanalyser av drift, investering og styrkeproduksjon for ulike strukturer. Det har
imidlertid ikke vært mulig å gjennomføre en analyse som adresserer det strategiske totalbehov for
heimevernstyrker innenfor hele scenarioporteføljen. Dette skyldes hovedsakelig at en rekke av de
oppgaver Heimevernet er forutsatt å kunne utføre, bl.a. støtte til allmenn samfunnsberedskap,
faller utenfor den type oppgaver prosjektet har studert, og en analyse av disse vil følgelig
forutsette nye og omfattende grunnlagsanalyser.
Av samme grunn har det heller ikke vært verken mulig eller hensiktsmessig å bruke dagens
heimvernsstruktur som utgangspunkt eller ”referansestruktur” for analysen. Samtidig kan
avdelingstypen ”statisk sikringsstruktur” betraktes som representativ for en gitt kapasitet innenfor
dagens heimevern.
I stedet for en bred innretting mot det totale sikringsbehov som Heimevernet er forutsatt å dekke,
har det vært spesielt viktig å avdekke eventuelle diskontinuiteter i oppgaveporteføljen og mulige
konsekvenser av dette for oppbygging av kapabiliteter innen Heimevernet. En kritisk distinksjon
går mellom oppgaver som knytter seg til håndtering av en militær trussel, og oppgaver som
knytter seg til å håndtere ulike mindre krevende sikringsoppdrag mot ikke-militære trusler, natur-
katastrofer, ulykker o.a. I den grad de sistnevnte oppgavene er drivende for totalbehovet for
heimevernsstyrker, gir arbeidet i prosjektet følgelig ikke grunnlag for å vurdere et slikt
totalbehov. Analysen har i stedet primært rettet seg mot å avklare noen relevante militære
trusselkategorier knyttet til et operasjonelt scenario, og noen relevante kvalitetsnivåer for
alternative avdelingstyper innen rammen av en fremtidig struktur for Heimevernet. Målsettingen
for analysen er å besvare spørsmål om hva slags heimevernstyrker fremtidens landmakt bør
inneholde, snarere enn å finne ut hvor mye heimevern som behøves gitt et nærmere definert
strategisk totalbehov.
10.1 Forutsetninger og problemstillinger
Analysen tar utgangspunkt i rollen en fremtidig heimevernstyrke kan ha innen rammen av en
større landmilitær operasjon i Norge. Spesielt er det fokusert mot kapabiliteter som er nødvendige
for å kunne håndtere en regulær militær motstander. Det er definert et antall delscenarioer under
den overordnede scenarioklassen strategisk overfall. Scenarioene representerer mulige
utfordringer en styrke skal kunne håndtere. Scenarioene er her ment å dekke utfordringer som er
relevante for en heimevernstyrke, men er ikke ment å være uttømmende for alle utfordringer et
fremtidig Heimevern skal kunne håndtere. De utgjør dermed heller ikke et fullstendig grunnlag
for å vurdere et fremtidig totalt styrkebehov – verken kvantitativt eller kvalitativt.
10.1.1 Strategisk og operasjonelt scenario
Utgangspunktet er det samme operasjonelle scenario som ligger til grunn for analysen av frem-
tidig hærstruktur. Som det allerede er drøftet tidligere (jf. kapittel 3.1.1 og 4.2), representerer
84 FFI-rapport 2012/00355
dette et overraskende angrep med omfattende militær styrkeinnsats. Motstanderens strategiske
målsetting er å etablere stabil kontroll over et avgrenset område som utgangspunkt for videre
politiske og/eller militære fremstøt mot norske myndigheter og militære styrker.
Den operasjonelle rollen til Heimevernet kan i dette scenarioet være å gjennomføre operasjoner
for å sikre nasjonale styrker og mottaksområdet for allierte forsterkninger.
10.1.2 Taktiske scenarioer
Målsettingen er å studere alternative løsninger for Heimevernet i den rollen hvor styrkene
kompletterer de øvrige landmaktselementene. Analysen har tatt utgangspunkt i noen utvalgte
taktiske og operasjonelle problemstillinger og tilhørende oppgaver. Spesielt er følgende oppgaver
viet oppmerksomhet:
 Sikre bevegelsesfrihet: sikring/forsvar av fremførings- og forsyningsakse for egne styrker.
 Sikre mottak av strategiske forsterkninger: sikring/forsvar av flybase (APOD).
 Sikre klargjøring av strategiske forsterkninger: sikring/forsvar av bakre område med havn
(SPOD) og oppsettingsområder.
Figur 10.1 Tre taktiske sikringsoppdrag.
Det er en forutsetning at scenarioet er dimensjonerende for Heimevernets evne til å håndtere en
militær trussel fra en fremmed makt. Hensikten har vært å analysere de taktiske scenarioene hver
for seg, uten å adressere helheten i den operative situasjonen.
Egne fremste linjer
Fremføringsakse
APOD
SPOD
Mottaksområde
FFI-rapport 2012/00355 85
10.1.3 Relevante trusselkategorier
Utgangspunktet for analysen er en nærmere bestemmelse av et sett trusler en heimevernstyrke kan
stå overfor i de taktiske scenarioene. Trusselen vil ha stor betydning for hvilken styrkeløsning
som er mest kosteffektiv. Det er derfor lagt stor vekt på å søke å identifisere alle relevante trussel-
kategorier i scenarioene. Relevante trusselkategorier er:
Ikke-militære trusler
 Eget personell som forviller seg inn på steder de ikke skulle vært.
 Nysgjerrige tilfeldig forbipasserende, flyktninger o.a.
 Kriminelle
Militære trusler
 SOF40
– etterretning og sabotasje (fiendtlig).
 SOF – angrep (DA)41
(fiendtlig).
 Avskjæringsoperasjon med infanterikompani på terrengakse (fiendtlig).
 Angrep med luftlandsatt infanteri i bakre område (fiendtlig).
Listen er ment å være dekkende for alle trusler styrkene kan bli stilt overfor i de aktuelle taktiske
scenarioene. Det er søkt spesielt etter trusselnivåer som kunne ligge mellom kriminelle og
spesialstyrker, men det er ikke identifisert noen slike mellomliggende trusler. Dette tyder på at det
er et diskontinuerlig sprang i de trusler en heimevernstyrke skal kunne håndtere mellom den mest
omfattende ikke-militære trussel (kriminelle) og den minst omfattende militære trussel (fiendtlig
SOF).42
10.1.4 Alternative kvalitetsnivåer
Distinksjonen mellom ikke-militære og militære trusler er utslagsgivende for kravene til
kvalitetsnivå på heimevernstyrker. Det er vurdert fire alternative kvalitetsnivåer for styrkene.43
1. Personell innkalt på bakgrunn av sesjon, uten militær utdanning eller trening. Kan
administrere enkel adgangskontroll.
2. Personell som har enkel vekterutdanning og trening, med mulighet for å avvise kriminelle, og
med evne til å praktisere normal adgangskontroll og ID-kontroll.
40
SOF: Special Operations Forces
41
DA: Direct Action
42
Dersom en slik mellomliggende trussel hadde latt seg identifisere, kunne dette vært utslagsgivende for
konklusjonene i analysen. Forutsetningen ville i så fall vært at trusselen enten hadde vært for omfattende til
at den kunne håndteres med de styrkene som er nødvendig for å håndtere en militær trussel, eller for
krevende til å kunne håndteres med styrker som er trent og utrustet for å møte ikke-militære trusler.
43
Alternativene er vurdert som kandidater hver for seg i den taktiske løsningen. I en endelig struktur vil det
imidlertid være mulig å kombinere disse. Problemstillingen rundt en endelig og komplett struktur er imid-
lertid ikke adressert. Det er ikke vurdert hvorvidt aktuelle trusselnivåer og sikringsbehov i andre landsdeler
innebærer andre kvalitetsnivåer enn de som er identifisert i denne studien.
86 FFI-rapport 2012/00355
3. Sikringsstyrker med mulighet til å sikre statiske enkeltobjekter, samt håndtere og avvise
angrep fra mindre grupper av SOF eller regulære styrker. Styrken er tenkt å operere taktisk
opp til troppsnivå.
4. Lette kampavdelinger i bataljonsforband med evne til å gjennomføre alle typer kampoppdrag
opp til bataljonsnivå.
Forutsetningen for inndelingen er at kategori 2 skal kunne avvise kriminelle handlinger samt
drive enkel massekontroll overfor grupper og individer som i hovedsak samarbeider. Kategori 1
må gis enkel opplæring etter innkalling for å komme opp på kategori 2-nivå.
Kategori 3 og 4 kan i prinsippet håndtere en regulær militær angriper, men er begrenset av
utrustning, organisering og operasjonskonsept. Treningsnivået forutsettes å være satt tilstrekkelig
høyt til å håndtere materiell og operasjonskonsept. Skissen til produksjonsløsning for de
alternative styrkene er utformet med sikte på å bygge inn denne forutsetningen i trening og
kostnader.
Det er også her søkt spesielt etter kvalitetsnivåer som ligger mellom evne til å håndtere mindre
militære trusler (kategori 3) og evne til å håndtere kriminelle (kategori 2) ettersom dette vil kunne
påvirke konklusjonene i studien. Det er ikke funnet noen slike.
Siden scenarioene som studeres forutsetter trussel fra en fiendtlig militær styrke, har analysen tatt
utgangspunkt i kvalitetsnivåer som er nødvendig for å håndtere en slik trussel. Det er spesifikt sett
nærmere på to strukturelementer:
1. Lett infanteri med en viss evne til beskyttet forflytning og satt opp med støttevåpen som tung
PB (panserbekjempelse) og BK. Styrken skal kunne avvise angrep fra en lettpansret
motstander.
2. Statisk sikringsstyrke med evne til administrativ forflytning så lenge trusselnivået er lavt, men
ellers henvist til å operere statisk. Styrken mangler tyngre støttevåpen, men skal kunne avvise
angrep fra en mindre styrke med lette våpen (SOF).
For en oversikt over materielloppsetting og kostnader henvises til FFI-rapporten Mulig innretting
av Heimevernet (Sundfør 2012).
10.2 Stridseffekt
Felles for alle vurderinger er at avdelingene skal ha det nødvendige utdannings-, øvings- og
treningsnivå til å håndtere en regulær militær trussel. Dette innebærer at en ren vaktstyrke uten
reell kampevne ikke anses som relevant for de situasjonene som er vurdert. I tillegg er det valgte
suksesskriteriet for alle studerte situasjoner at styrken skal kunne avvise et angrep med minimale
eller små tap.
FFI-rapport 2012/00355 87
10.2.1 Sikring av bakre område med lett infanteri
Det er sett på tre separate oppdrag:
 sikring av fremføringsakse
 sikring av SPOD (Sea Port of Debarcation) og mottaksområde
 sikring av flybase (APOD)
Styrken opererer etter et mobilt operasjonskonsept med patruljering langs akser. Sikring av
flybase gjøres gjennom en kombinasjon av perimetersikring og patruljering av adkomstakser.
Trusselen vil hovedsakelig kunne bestå av mindre styrker (SOF) eller en større landsatt avdeling
(lettpansret infanteri). Analysen viser at oppdragene kan løses med en styrke bestående av seks
lette bataljoner, hvor én utgjør en operasjonell reserve – til sammen 4500 soldater.
10.2.2 Sikring av bakre område med statisk sikringsstyrke
Trusselen er her lik den som er definert for lett infanteri. Det er også sett på de samme tre
oppdragene.
Styrken opererer etter statisk konsept med utgruppering til aktuelle punkter/objekter. Det er
forutsatt at den statiske sikringsstyrken har kapasitet til å avverge angrep fra mindre styrker, ink-
ludert SOF. Den har imidlertid klare begrensninger mot regulære tropper når disse har lengre
våpenrekkevidder samt evne til beskyttet mobilitet. Styrken kan bekjempe en større landsatt
styrke i innsettingsfasen, men dette forutsetter et svært tett og personellkrevende utgrupperings-
mønster.
For de studerte situasjonene vil det kreves en mer enn dobbelt så stor statisk styrke for å oppnå
samme grad av sikkerhet som med en mobil styrke. Der den mobile styrken eksempelvis klarer å
sikre brigadens fremføringsakse med tre bataljoner (2250 soldater), krever en statisk sikrings-
styrke 130 tropper (5200 soldater). Likeledes kan en mobil styrke på én bataljon (750 soldater)
realisere et tilsvarende sikkerhetsnivå som en omtrent fire ganger så stor statisk styrke (3000
soldater) i mottaksområdet (SPOD). En statisk sikringsstyrke er imidlertid godt egnet til sikring
av flybase (APOD) mot en SOF-trussel. Ca. 750 soldater kan gi omtrent samme sikkerhet som én
lett infanteribataljon.
10.3 Styrkeproduksjonsmodell
I analysen er det lagt vekt på at alle forutsetninger knyttet til produksjon av en heimevernstyrke
skal være konsistente med tilsvarende forutsetninger i analysen av hærstrukturer.
En styrke som bare skal brukes i ekstraordinære situasjoner (Heimevernet løser ingen løpende
oppgaver i fred) bør i størst mulig grad bestå av mobiliserbare kapasiteter for å være kosteffektiv.
For å løse oppdraget bør styrken i tillegg ha høy beredskap, dvs. at personellet til enhver tid har
nødvendig utdanning og øving, og at avdelingene er utrustet og samtrent.
88 FFI-rapport 2012/00355
Produksjonsmodellen for lett infanteri og statisk sikringsstyrke er i hovedtrekk sammenfallende.
Begge bygger på at personell først inngår i avdelingsstrukturen etter fullført utdanning i egne
utdanningsavdelinger som gir hhv. grunnleggende soldatutdanning, GBU og GOU. Siden det er
en eksplisitt forutsetning at personellet skal fungere som del av en mobiliserbar avdeling uten
ytterligere utdanning ut over den årlige treningen, forutsettes det at den grunnleggende soldat-
utdanningen er tolv måneder.44
For å opprettholde enkeltmannsferdigheter og samtreningsnivå
forutsettes et felles årlig treningsvolum tilsvarende én måned.
Det legges opp til et rotasjonsmønster der maksimalt 20 % av personellet roteres hvert år, dvs. en
gjennomsnittlig ståtid i avdelingen på fem år. For avdelingsbefal og høyskoleutdannede offiserer
forutsettes hhv. seks år og 15 år. Forutsetninger er gjengitt i tabell 10.1.
Grunnutdanning Varighet Årlig trening Ståtid
Menig (lett infanteri) 1 år 1 mnd 5 år
Menig (sikring) 0,5 år 1 mnd 5 år
Avdelingsbefal 1 år 1 mnd 6 år
Offiser 1+3 år 1 mnd 15 år
Tabell 10.1 Oversikt over årlig trening og ståtider for ulike personellkategorier.
Det er ikke gjort noen eksplisitt forutsetning om frivillighet. Med 12 måneders grunnutdanning og
5 x 1 måneds trening kan hele engasjementet i prinsippet gjennomføres innenfor vernepliktlovens
18 måneder. Tatt i betraktning de høye kostnadene som er forbundet med å utdanne soldater, vil
en frivillig ordning med et kontraktsregime, som knytter personellet til avdelingen et større antall
år, kunne sikret en bedre utnyttelse av personellressursene.
Styrken er satt opp med en minimumskader basert på behovet for personell til å løse utdannings-,
trenings-, forvaltnings- og driftsfunksjoner i fredstid. Det forutsettes at dette er tilstrekkelig til å
sikre en rask mobilisering, samt sikre kontinuitet mellom fredstidsplanlegging og beslutninger i
en operasjon.45
10.4 Kosteffektiv løsning
Det er kostsatt i alt ni forskjellige grunnstrukturer. Disse kan betraktes som mulige elementer i en
total heimevernstruktur, eller som kandidater til komplette strukturer. Siden analysen ikke bygger
på noen helhetlig oversikt over hvilke oppgaver Heimevernet faktisk skal løse, gir den ikke
grunnlag for å si noe om hvorvidt noen av strukturene er overdimensjonert eller
underdimensjonert i forhold til oppgavene.
44
Det er mulig at dette kan reduseres noe for en statisk sikringsstyrke tatt i betraktning den relativ enklere
karakter til en slik styrkes oppdrag. Det er følgelig forutsatt en halvårig utdannelse som sikringssoldat, jf.
tabell 10.1.
45
Beregninger viser at det med konsistente forutsetninger om økonomi er mulig å opprettholde en kader på
mellom 5 % og 7 % av totalbemanningen. Det er ikke gjort noen systematisk gjennomgang av hvilke
konsekvenser dette får for kvalitet på årlig trening.
FFI-rapport 2012/00355 89
Det er derfor satt opp tre infanteristrukturer med hhv. 5000, 7000 og 10 000 personell i den
operative strukturen, og tre sikringsstrukturer med eksakt samme personelltall i den operative
strukturen. I tillegg er det satt opp tre infanteristrukturer med et varierende antall bataljoner.
Forvaltningsstrukturen kommer i tillegg – den er behandlet som en fast kostnad og er den samme
for absolutt alle strukturene.
Tabell 10.2 viser årlige totalkostnader i snitt over et livsløp, fordelt på investering, drift og
utdanning. Totalkostnaden for en struktur med fem infanteribataljoner ligger vesentlig under
dagens heimevernsbudsjett . Det samme gjør en sikringsstruktur med 5000 personell.
Totalkostnaden for en infanteristruktur med syv komplette bataljoner ligger noen få prosent over
dagens budsjett.46
Ser man bort fra utdanningskostnadene, koster en struktur med syv infanteri-
bataljoner 890 mill. kroner per år, og en sikringsstruktur på 7000 personell koster 100 mill.
kroner mer. Uten utdanning koster altså begge godt under dagens budsjett. En infanteristruktur
med ti komplette bataljoner koster marginalt mer enn dagens heimevernsbudsjett når utdanning
ikke er medregnet. Strukturer på 10 000 soldater eller mer koster vesentlig mer enn dagens
heimevernsbudsjett enten det er snakk om sikringsstyrker eller infanteri, og enten utdanning er
regnet inn eller ikke.
Strukturalternativ Operativ
struktur
Bemanning Årlige kostnader (mill. kroner)
Invest. Drift Utd. Total
HV Inf 5 000 6,7 Lt inf bn 5 000 247 607 372 1 226
HV Inf 7 000 9,4 Lt inf bn 7 000 345 819 514 1 678
HV Inf 10 000 13,4 Lt inf bn 10 000 493 1 139 727 2 359
HV Sikring 5 000 34 sikrings kp 5 000 119 607 256 982
HV Sikring 7 000 47 sikrings kp 7 000 167 820 352 1 339
HV Sikring 10 000 67 sikrings kp 10 000 238 1 139 496 1 873
HV Inf 5 bn 5 Lt Inf bn 3 700 184 473 283 940
HV Inf 7 bn 7 Lt Inf bn 5 200 258 632 389 1 279
HV Inf 10 bn 10 Lt Inf bn 7 500 369 871 548 1 788
Tabell 10.2 Oversikt over årlige kostnader fordelt på investering, drift (inkludert alle
treningskostnader) og utdanning.
Sikringsstrukturer fremstår naturlig nok som billigere enn en infanteristruktur. Med likt antall
personell er prisforskjellen 20 %. Det er i tillegg vurdert om det er mulig å realisere vesentlige
besparelser dersom man reduserer treningsvolumet for sikringsstyrker. Dersom en forutsetter at
sikringssoldater behøver 2/3 måned trening/år øker kostnadsdifferansen til 30 %.
46
Dagens budsjett dekker i tillegg til landstyrkene også Sjøheimevernet, og det er derfor ikke gitt at hele
budsjettet er et naturlig sammenlikningsgrunnlag for en fremtidig landstruktur. Heimevernets årlige drifts-
budsjett er i St.prp. 1 (2011-2012) satt til 1 109 mill. kroner. Investeringene vil over tid ligge omkring 100
mill. kroner/år. Landkapasitetenes andel av budsjettet er anslått til å utgjøre omkring tre firedeler, altså
omkring 0,9 mrd. kroner/år. Til gjengjeld dekker ikke dagens budsjett utdanning.
90 FFI-rapport 2012/00355
Vurderinger av effekt og i noen grad også kostnader knyttet til de analyserte heimevernstyrkene,
hviler på et vesentlig skjønnsmessig element. Det er derfor betydelig usikkerhet i anslagene, men
resultatene gir likevel relativt tydelige utslag. De sentrale parametrene er trusselnivå, styrkebehov
og kostnader.
En første observasjon er at en lett infanteristyrke, men ikke en statisk sikringsstyrke, har evne til å
håndtere en trussel fra en landmilitær avdeling på bataljonsnivå med normal våpenutrustning. I
scenarioer hvor dette utgjør en reell trussel vil derfor en statisk sikringsstyrke ikke utgjøre en
adekvat løsning.
For det andre, i scenarioer med et lavere trusselnivå (typisk SOF, mindre enheter) medfører et
statisk konsept et vesentlig større styrkebehov enn for avdelinger som opererer etter et mobilt
konsept, selv om en statisk styrke i og for seg er i stand til å håndtere trusselen. Her er det
imidlertid betydelig variasjon, fra APOD-scenarioet hvor styrkebehovet er omtrent likt, til sikring
av SPOD/mottaksområde hvor behovet for sikringssoldater er omtrent fire ganger høyere enn
tilsvarende for en mobil styrke oppsatt som lett infanteri. Antatt styrkebehov er gjengitt i tabell
10.3.
Taktisk scenario Forutsatt styrke (bemanning)
Statisk sikring Mobilt infanteri
APOD 750 750
Fremføringsakse 5200 2250
SPOD/oppsettingsområde 3000 750
Total 8950 3750
Tabell 10.3 Antatt styrkebehov i tre taktiske scenarioer.
En infanteristyrke med evne til både å håndtere trusler fra større avdelinger, og å operere mobilt
mot småskalatrusler, fremstår alt i alt som svært mye mer kosteffektiv enn statiske sikringsstyrker
til sikring av bakre område mot militære trusler. I områder med høyt trusselnivå vil evnen til å
håndtere alle trusselkategorier slå sterkt ut på kosteffektiviteten. I områder med lavt trusselnivå
vil evnen til å operere mobilt slå tilsvarende sterkt ut i favør av denne løsningen. De relativt enkle
operative analysene som er gjort, antyder at infanteristyrker kan være inntil 3–4 ganger mer
kosteffektive enn statiske sikringsstyrker i å sikre bakre område mot militære trusler. Det er
meget stor usikkerhet knyttet til selve kosteffekt-tallet. Det er imidlertid relativt sikkert at den
økte effektiviteten til infanteri mer enn oppveier en kostnadsforskjell på 20–30 %.
10.5 Alternative strukturer
For en styrke som skal kunne håndtere ikke-militære trusler – kriminelle o.a. – fins det flere
alternative løsninger innenfor ulike kostnadsintervaller. Det er kun gjort noen svært foreløpige og
usikre anslag over dette. En vekterkapasitet på lav beredskap, eksempelvis med et oppbyggings-
steg etter tre uker, og neste oppbyggingssteg etter to måneder, koster svært lite i fredstid. Denne
behøver verken utdannes eller trenes før mobilisering. Utvelgelse kan gis på bakgrunn av sesjon,
og nødvendig utdanning kan skje etter at styrken mobiliseres.
FFI-rapport 2012/00355 91
En styrke på høyere beredskap må utdannes og trenes i fredstid. Dette kan enten etableres som en
helt ekstern kapasitet, for eksempel i samarbeid med den sivile vaktbransjen, hvor personellet
driver ordinær vakttjeneste i fredstid, eller som en intern kapasitet som organiseres, utdannes og
øves innen Forsvaret. Kostnadene for et gitt personelltall vil også her være vesentlig lavere enn
for en avdeling med evne til å håndtere en militær motstander. Det er gjort kostnadsberegninger
basert på utdanningsløsninger og forskrifter for vaktbransjen, og forskjellige forutsetninger om
treningsløsninger og økonomiske ytelser til personellet.47
Dette gir ulike kostnadsbilder. Års-
kostnader for en styrke på 10 000 personell kan være om lag 30 mill. kr for en helt ekstern styrke,
og om lag 175 mill. kr for en styrke hvor all utdanning, trening og bruk skjer innenfor Forsvaret.
Mellom disse ytterpunktene fins det mange alternative løsninger.
Det er heller ikke gjort beregninger av verken ytelseskrav eller kostnader knyttet til en styrke som
skal kunne håndtere et større anti-terrorscenario. Forutsetningen er at dette i hovedsak vil falle inn
under støtte til sivile myndigheter og dermed ikke være dimensjonerende for styrken som helhet.
Oppgaven vil likevel kunne være svært krevende, både mht. utholdenhet og totalt volum, og mht.
evne til å avvise angrep. Dette er vurderinger som vil måtte adresseres i en mer omfattende
analyse, noe som kan være aktuelt i en eventuell oppfølgende studie.
10.6 Konsekvenser for et fremtidig Heimevern
Analysen har ikke adressert hva som er det strategiske totalbehovet for heimevernstyrker. Den
viser derimot til klare konklusjoner om hvilke kvalitetsnivåer som er relevante for Heimevernet.
Hovedfunnet er at heimevernstyrker som skal utføre sikring mot militære trusler, bør organiseres
og utrustes på et nivå som tilsvarer lett infanteri. Konklusjonen er basert på forskjellige taktiske
scenarioer. Det må samtidig påpekes at det vil være et behov for å inkludere flere taktiske
scenarioer i analysen, og spesielt er operasjoner i storby identifisert som en mangel i scenario-
grunnlaget.
Siden totalbehovet ikke er adressert, kan det ikke utelukkes at behovet for styrker til å håndtere
mindre krevende motstandere er større enn behovet for styrker som kan håndtere en militær
motstander. Et eventuelt slikt tilleggsbehov bør dekkes av styrker som er tilpasset disse
oppgavene. Det er innenfor rammen av de analyserte vignettene ikke funnet noen trussel-
kategorier mellom de som håndteres best med lett infanteri, og de som kan håndteres med vanlige
vaktmannskaper.
Det er ikke gjort noe forsøk på å kvantifisere Heimevernets totale størrelse basert på en vurdering
av det totale strategiske sikringsbehovet. Det er derimot gjort beregninger av hvor store strukturer
som kan realiseres innenfor ressursnivåer som tilsvarer dagens nivå. For det første kan den delen
av en heimevernstyrke som skal ha evne til å håndtere en militær motstander fra en fremmed
makt, innenfor et slikt ressursnivå være på mellom 3000 og 7000 soldater. Usikkerheten skyldes
primært at det er et stort tolkningsrom for hva som er en naturlig videreføring av dagens ressurs-
47
Den grunnleggende utdanning til sivil vakttjeneste gjennomføres innenfor tre normale ukesverk (120
timer) med oppfriskningskurs hvert fjerde år.
92 FFI-rapport 2012/00355
tilgang. Det er samtidig klart at det ikke fins noen realistiske ressursnivåer som kan opprettholde
en styrke på 10 000 personell eller mer med evne til å håndtere en militær motstander.
For det andre, den kvantitative tilgang på en vekterkapasitet for å håndtere ikke-militære trusler,
er i liten grad underlagt ressursbegrensninger. Forutsatt en beredskapsprofil tilsvarende dagens
planer, vil det i praksis ikke være noen vesentlige økonomiske barrierer knyttet til hvor stor en
slik styrke kan være. Det må imidlertid presiseres at analysen ikke har adressert behovet for en
slik mobiliserbar vekterstyrke. Analysen har heller ikke adressert spørsmålet om hvorvidt en slik
styrke vil bidra til større sikkerhet i samfunnet utover det som allerede ligger implisitt i
vernepliktslovgivningen.
11 Konklusjon – en fremtidig landmakt i balanse
Analysen viser at det er mulig å implementere og opprettholde en norsk landmaktstruktur med
god balanse mellom oppgaver og struktur innenfor realistiske budsjettrammer. Det er like fullt
viktig å presisere at vår modell representerer et langsiktig målbilde, og i mindre grad beskriver
hvilke steg som må tas på kort sikt for å nå dette målbildet. Studien har derfor en annen rolle og
tidshorisont enn de løpende fireårsplaner for Forsvaret.
11.1 En fremtidig struktur for landmakten
Utgangspunktet for arbeidet med den norske landmakten har vært de oppgavene Hæren og
Heimevernet løser som del av sitt oppdrag. Disse kan grupperes i tre: (i) fredsoppgaver hjemme
(kongevakt og grensevakt), (ii) deltagelse i operasjoner i utlandet og (iii) oppgaver i krise og krig.
I tillegg må strukturen kunne løse sitt eget forvaltningsbehov. Det er en grunnforutsetning for
analysen at en landmakt i balanse skal ha evne til å løse alle forutsatte oppgaver innenfor gitte
ressursrammer.
Et sentralt funn i prosjektet er at dagens norske landmakt er ute av balanse på viktige områder.
Ubalansen kommer til uttrykk på flere måter, bl.a. gjennom et høyt utdanningsvolum, men
samtidig lav tilgjengelighet på operative styrker. Når enkelte oppdrag blir gitt prioritet – bl.a.
fordi de er svært synlige – løses disse på bekostning av evnen til å håndtere andre deler av
oppgaveporteføljen. Dette har særlig kommet til syne i håndteringen av utenlandsoppdragene som
i stor grad løses på en måte som svekker den øvrige strukturens evne til å løse andre oppgaver,
spesielt utvikling av evne til å løse oppdrag i et nasjonalt krise- eller krigsscenario.
Prosjektet har gjennomført et omfattende analysearbeid med sikte på å beregne en strukturs evne
til å løse hele oppgavespekteret. Krigsstrukturens evne til å håndtere oppgaver i krise og krig er
analysert gjennom grundige ytelsesberegninger av ulike strukturløsninger i et representativt
krigsscenario. Løpende oppgaver (fredsoppgaver og forvaltning) er analysert gjennom nøkkel-
tallsberegninger for kostnader og produksjonsevne.
FFI-rapport 2012/00355 93
Gjennom analysen er det demonstrert at det er mulig å bygge en balansert struktur som løser alle
oppgaver, og som gjør det innenfor realistiske ressursrammer. Viktige kjennetegn ved en optimal
landmaktsstruktur er:
 All utdanning samles i spesialiserte skoler.
 Utdanning etterfølges av 5–15 års tjeneste i gjennomsnitt – avhengig av personellkategori – i
en stående avdeling eller en mobiliserbar avdeling.
 All tjeneste baseres på verving. Det utformes et kontraktsregime som sikrer rekruttering og
tilstrekkelig ståtid.
 Strukturen vil bestå av dels (i) helt stående avdelinger, dels (ii) mobiliseringsavdelinger
basert på et kaderprinsipp og dels (iii) skole-, kompetanse- og forvaltningsavdelinger.
 Alle avdelinger er til enhver tid utrustet med materiell og er oppsatt med personell med
nødvendig trening og utdanning. Hver avdeling er i stand til å samvirke med andre
avdelinger. (I dagens struktur brukes store ressurser på å utdanne avdelinger med mangelfull
utrustning og øving. Dette gjelder spesielt for Heimevernets struktur og det store tilknyttede
utdanningsvolumet i Hæren.)
 Alle oppgaver løses innen rammen av den operative strukturen. En optimal struktur består av
avdelinger som både løser løpende oppgaver i fred og som kan løse beredskaps- og strids-
oppgaver i krise og krig.
 Alle løpende oppdrag i fred løses av den stående kapasiteten i avdelingene. Forutsatt at
behovet for volum i strukturen er større i krig enn i fred legges det til mobiliserbar kapasitet i
avdelingene som kun løser oppgaver ved ekstraordinære behov, som i tilfelle krise og krig.
Det er ikke rom for spesialiserte avdelinger som kun løser oppdrag i fred hjemme (kongevakt
og grensevakt), og heller ikke en særegen og separat struktur for operasjoner i utlandet. Disse
avdelingene fjernes fra strukturen, men oppgavene blir værende og løses av stående
avdelinger.
 Krigsstrukturen bør utrustes som mekaniserte avdelinger.
 Heimevernets struktur bygges opp rundt to klart adskilte kvalitetsnivåer. Styrker som skal
kunne håndtere en militær motstander, organiseres tilsvarende lette infanteribataljoner.
Eventuelle styrker som kun skal kunne utføre enkle sikringsoppdrag mot ikke-militære
trusler, eller bidra med andre typer støtte til det sivile samfunn, kan utrustes og trenes etter
mindre krevende standarder.
Et eksempel på en hærstruktur som ligger innenfor det beskrevne konseptet, og som kan realiseres
på dagens ressursnivå, er en forsterket mekanisert brigade med fire identiske mekaniserte
manøverbataljoner, to artilleribataljoner og andre støtteavdelinger (jf. kaderbasert tung struktur,
se kapittel 8.1.3). Halvparten av kapasiteten er stående, og underavdelingene varierer mellom å ha
100 % av personellet stående i fredstid og å ha en kader på 25 %. Den stående kaderen er
tilstrekkelig til å stille kontingenter til oppdrag i utlandet, og strukturen som helhet er tilstrekkelig
til å løse forutsatte krigs- og kriseoppgaver på en robust måte. Et annet eksempel er en struktur
bestående av tre helt stående mekaniserte stridsgrupper (jf. ekspedisjonær tung struktur, se
kapittel 8.1.4). Denne løser også alle oppgaver, men på en mindre robust måte.
94 FFI-rapport 2012/00355
Det er lagt til grunn at all tjeneste skjer på basis av frivillighet og at det etableres en ordning for
kontraktsbasert verving til alle avdelinger og stillinger i en fremtidig landmakt. Et slikt
kontraktsregime er tatt med i kostnadsberegningen, og det er vurdert som avgjørende for at
styrkene skal være tilgjengelige når det er behov for dem. Det etableres en grunnleggende
soldatutdanning på utsiden av den operative strukturen. Kostnadene ved dette er tatt med i
beregningen. Hvordan denne utdanningen bør organiseres og plasseres er imidlertid ikke studert i
denne analysen.
Det er også en klar konklusjon fra analysen at avdelinger tilsvarende dagens vernepliktsbaserte
avdelinger – hvor operative avdelinger bemannes av soldater under utdanning – aldri vil kunne
fungere godt uansett løsning for øvrig. Det er allerede i kapittel 1.2 pekt på at slike avdelinger
primært er å betrakte som skoler, og at de av den grunn har svært begrenset operativ kapasitet. De
representerer derfor en lite kosteffektiv utnyttelse av både personell- og materiellressurser,
forutsatt at det ikke er behov for dem som skoler. Det har følgelig ingen hensikt å addere flere
avdelinger til en struktur dersom de er beheftet med de samme svakheter som dagens.
Betyr omleggingen også en avvikling verneplikten? Dette er et spørsmål vi ikke har vurdert, men
vi ser i utgangspunktet ikke noen vesentlige grunner til at de foreslåtte endringene skal rokke ved
fundamentene i verneplikten som samfunnsinstitusjon. Det er heller ingen åpenbare grunner til at
verneplikten er avhengig av én bestemt modell for praktisering eller av hvor mange som til
enhver tid gjør tjeneste. Her må en dessuten ta i betraktning at det allerede i dag bare er et lite
mindretall av årskullene som avtjener førstegangstjeneste.48
Vår alternative tjenestemodell bygger
derfor ikke på en avvikling av verneplikten, men snarere en endret praksis hvor hovedelementet
er at førstegangstjenesten faller bort. Det sentrale hensyn vi søker å ivareta er at tjeneste i
Forsvaret skal representere en fornuftig forvaltning av den enkeltes tid og av samfunnets midler.
Forholdet mellom Hæren og Heimevernet er bare delvis analysert. Hæren og Heimevernet er i
dag tett integrert i og med at all utdanning til Heimevernet skjer innenfor Hærens avdelinger.
Mulighetene dette innebærer utnyttes imidlertid ikke med dagens modell. Dette skyldes i første
rekke at ambisjonene om å videreføre et ikke bærekraftig nivå for Heimevernets totale struktur
fører til at en rekke avdelinger verken får tilstrekkelig øving eller utrustning. Heimevernet makter
derfor ikke å nyttiggjøre seg de store personellressursene fra Hærens utdanningsavdelinger. I
tillegg er soldatutdanningen i Hæren i liten grad tilpasset Heimevernets behov, noe som
ytterligere reduserer effekten av denne. Operativ evne er et produkt av utdanning, øving og
utrustning, og dersom ett eller flere av disse elementene mangler vil all annen innsats gi liten eller
ingen effekt.
Analysen har ikke presentert en komplett modell for integrering av Heimevernet i en modernisert
norsk landmakt. Den har derimot sett på noen avgrensede problemstillinger knyttet til en
fremtidig innretting av Heimevernet. Analysen har gjort en vurdering av ulike trusselnivåer en
heimevernsstyrke skal kunne håndtere, og av ulike kvalitetsnivåer for en slik styrke. Det er påpekt
et mulig diskontinuerlig sprang mellom en militær trussel og ulike ikke-militære trusler, og et
48
Årlig gjennomfører mellom 8000 og 9000 førstegangstjeneste av et samlet årskull på om lag 60 000.
FFI-rapport 2012/00355 95
korresponderende sprang mellom kvalitative krav til styrker som skal kunne håndtere de ulike
trusselnivåene. Konklusjonene fra denne analysen er relativt entydige: Styrker som skal kunne
håndtere en militær trussel, bør organiseres og utrustes som lett infanteri. Styrker som ikke skal
kunne håndtere militære trusler, kan organiseres rundt enkle og lite kostnadskrevende løsninger.
Analysen har imidlertid ikke adressert det faktiske strategiske totalbehovet for en styrke som ikke
skal kunne håndtere militære trusler.
Selv om det ikke er funnet et mellomliggende trusselnivå som kunne begrunne et annet kvalitets-
nivå for Heimevernet, er det ikke mulig å konkludere endelig på dette punktet med bakgrunn i en
såpass begrenset studie som denne. Det er derfor et behov for mer inngående studier med sikte på
å avdekke det totale nasjonale sikringsbehovet som utgangspunkt for å dimensjonere en
heimevernstyrke som del av en fremtidig landmakt.
11.2 Realisering av fremtidig struktur
Et sentralt spørsmål er hvorvidt det er mulig å realisere den anbefalte fremtidige landmakt-
strukturen innenfor realistiske ressursrammer, spesielt tatt i betraktning den tilsynelatende
ressursknapphet som preger dagens norske landmakt.
Vårt svar er ”ja” – med to viktige forutsetninger. For det første blir det nødvendig å frigjøre
ressurser som i dag er bundet opp i svært kostnadskrevende praksiser og som dessuten gir svært
liten uttelling i form av operativ kapasitet. En av disse praksisene er førstegangstjenesten som vi
anbefaler å avvikle i sin nåværende form. En annen er kongevakt og grensevakt – oppgaver som
vi forutsetter løst innenfor rammen av den operative strukturen. En tredje er praksisen med ad
hoc-oppsetting av styrker til utenlandsoppdrag som vi i stedet anbefaler løst gjennom rotasjon av
stående avdelinger med korte klargjøringstider.
For det andre må det etableres et klart skille i strukturen mellom avdelinger som løser alle
oppgaver, og avdelinger som kun skal løse oppgaver i krise og krig. De første må være stående.
Avdelinger som kun skal brukes i en ekstraordinær situasjon bør imidlertid i størst mulig grad
være mobiliserbare. Det bør derfor innføres mobiliseringsavdelinger med høy beredskap, basert
på et kaderprisnipp, i strukturen.
Et potensielt problem er knyttet til dimensjoneringen av fredsstrukturen ved deployeringsnivåer
vesentlig under 1000. For å unngå en temporær eller varig overkapasitet i stående struktur bør det
etableres fleksible ordninger som gjør det mulig å skifte personell mellom stående og mobiliser-
bar struktur, utnytte ledig kapasitet andre steder i Forsvaret eller annet.
Et annet spørsmål gjelder transisjonsproblemet – hvordan vi kommer fra nå-situasjonen og til en
fremtidig balansert struktur. Her har det bare vært mulig å gjøre en forenklet analyse med sikte på
å identifisere eventuelle problemområder. Resultatene fra denne analysen tyder på at det ikke
finnes uoverstigelige problemer, og at det innenfor en tidshorisont på 8–10 år er mulig å
implementere den anbefalte strukturen gjennom en gradvis overgang fra dagens hær og
heimevern uten tap av operativ evne underveis i prosessen.
96 FFI-rapport 2012/00355
Enkelte potensielle transisjonsproblemer er ikke adressert. Det viktigste eksempelet er personell-
strukturen, hvor det forventes et behov for vesentlige endringer for å oppnå balanse mellom
rekruttering, stillingsstruktur og gradsnivåer. Hva som skal til for å gjøre en karriere i Forsvaret
tilstrekkelig attraktivt til å sikre et tilstrekkelig rekrutteringsgrunnlag, og hvilke økonomiske
konsekvenser dette innebærer, har vi heller ikke studert. Her kan vi foreløpig bare vise til at ingen
annen samfunnssektor som har prøvd på dette, hittil har mislykkes. Vi har derfor ingen grunn til å
tro annet enn at de nødvendige endringene vil vise seg mulig å iverksette også for Hæren og
Heimevernet.
11.3 Videre arbeid
Det er en rekke problemstillinger med betydning for realiseringen av en balansert landmakt som
vi ikke har kunnet underkaste nærmere undersøkelse i dette arbeidet. Følgende vil være særlig
aktuelle problemstillinger for et slikt oppfølgingsarbeide:
 Personellstruktur. Finne og evaluere alternative løsninger for å rekruttere, utdanne og
beholde personell, som er tilpasset landmaktens overordnede struktur og oppgaveportefølje.
Dette innebærer også å vurdere omfanget på eventuelle ansettelsesforhold som ikke bidrar til
å dekke Forsvarets fremtidige behov, samt alternative løsninger, kostnader og betalingsvilje
for å avvikle disse.
 Base- og støttestruktur. Finne og evaluere alternative løsninger for base- og støttestruktur
som er tilpasset landmaktens behov.
 Stridseffekt. Videreføre kartlegging av ytelser i taktiske og operative scenarioer. Det kan være
spesielt interessant å vurdere utfall i taktiske vignetter av ulike løsninger mht. materiell-
sammensetning eller av alternative operative tilnærmingsmåter. Et særlig interessant
eksempel kan være nye konsepter for utnyttelse av teknologi og nettverksbaserte løsninger.
Slike konsepter kan få betydelige konsekvenser for strukturens utrustning og sammensetning
(jf. kapittel 5.4).
 Kaderavdelinger. Undersøke forutsetninger for å etablere og opprettholde kaderavdelinger på
høy beredskap, bl.a. endring av avtaler, kompensasjonsordninger, treningsbehov, lokalisering
med mer.
 Strategisk behov for heimevernstyrker. Kartlegge aktuelle sikringsbehov og trusselnivåer med
sikte på å kartlegge et nasjonalt strategisk totalbehov for heimevernstyrker. Dette arbeidet bør
også se nærmere på forholdet mellom Hæren og Heimevernet på utdanningsområdet og
evaluere ulike modeller for å gjennomføre utdanning for Heimevernet.
 Samfunn og Forsvar. Omlegging av dagens ordning for praktisering av verneplikt vil endre
forholdet mellom samfunn og militær organisasjon. Mulige konsekvenser av dette bør
kartlegges og alternative måter å innpasse samfunnets reservoar av sosial kapital i landmakten
bør utredes.
 Utenlandsoperasjoner. Trender i det internasjonale konfliktbildet kan innebære nye
utfordringer for styrker som skal operere utenfor Norge. Det bør derfor undersøkes hvilke
begrensninger lett oppsatte styrker vil ha i mulige fremtidige konfliktscenarioer i utlandet og i
hvilken grad ulike former for spesialisering kan være hensiktsmessig.
FFI-rapport 2012/00355 97
 Fredsoppgaver i Norge. Se nærmere på det reelle tidsregnskapet knyttet til gardetjeneste og
grensevakt. Vurdere praktisk gjennomførbarhet spesielt med tanke på rotasjon, geografisk
tilhørighet, familiepolitikk med mer, samt vedlikehold av nødvendig trenings- og
øvingsstandard.
98 FFI-rapport 2012/00355
Forkortelser
APOD Air Port of Debarcation
BK Bombekaster
BNP Brutto nasjonalprodukt
COIN Counter Insurgency
DA Direkte aksjon
EBA Eiendom, bygg og anlegg
EBO Effects Based Operations
FD Forsvarsdepartementet
FKL Forsvarets kompetansesenter for logistikk
FLO/M Forsvarets logistikkorganisasjon / Materielldivisjonen
FM Field Manual
FMR Fagmilitært råd
FOH Forsvarets operative hovedkvarter
FoU Forskning og utvikling
FSK/HJK Forsvarets spesialkommando / Hærens jegerkommando
FHS/FSTS Forsvarets høgskole / Forsvarets stabsskole
FST/HST Forsvarsstaben/Hærstaben
FST/HVST Forsvarsstaben/Heimevernstaben
FST/LST Forsvarsstaben/Luftforsvarsstaben
FST/SST Forsvarsstaben/Sjøforsvarsstaben
GBU Grunnleggende befalsutdanning
GIH Generalinspektøren for Hæren
GIHV Generalinspektøren for Heimevernet
GOU Grunnleggende offisersutdanning
GSV Garnisonen i Sør-Varanger
HBS Hærens befalsskole
HMKG Hans Majestet Kongens Garde
HTTS Hærens taktiske treningssenter
HV Heimevernet
HVS Hærens våpenskole
IR Infrarød
ISTAR Intelligence, Surveillance, Target Acquisition, Reconnaisance
KJK Kystjegerkommandoen
KOP Komplett oppsettingsplan
KPI Konsumprisindeks
MJK Marinejegerkommandoen
MLRS Multiple Launch Rocket System
NASAMS Norwegian Advanced Surface-to-Air Missile System
NCW Network Centric Warfare
OP Observasjonspost
PB Panserbekjempelse
PRT MEY Provincial Reconstruction Team Meymaneh
SOF Special Operational Forces
SPOD Sea Port of Debarcation
SSR Sikkerhetssektorreform
UTOPS Utenlandsoperasjoner
FFI-rapport 2012/00355 99
Litteratur
Bjørk, Hanne Marit, Fredrik Dahl, Bård Eggereide, Tore Eriksen, Greger Johannesen, Olav
Magne Joli, Øyvind Karlsrud og Per Einar Lindquister. Analyse av nektelsesoperasjoner i
Finnmark – innspill til MFU-03. Kjeller: Forsvarets forskningsinstitutt, FFI-rapport
2003/00018 (KONFIDENSIELL).
Daltveit, Egil, Jan Fredrik Geiner og Palle Ydstebø. Trender i militære operasjoner. Kjeller:
Forsvarets forskningsinstitutt, FFI-rapport 2010/00692.
Forsvaret. Forsvarets Fellesoperative Doktrine. Forsvarsstaben, Oslo, 2007.
Forsvaret. Forsvarssjefens fagmilitære råd. www.forsvaret.no/fmr/Sider/start.aspx. Oslo, 2011.
Forsvarets forskningsinstitutt, Prosjektavtale 2008.28 – I/911– Fremtidens landmakt. Kjeller:
Forsvarets forskningsinstitutt, 2008 (BEGRENSET).
Forsvarsdepartementet. Stortingsproposisjon nr. 48 (2007–2008), Et forsvar til vern om Norges
sikkerhet, interesser og verdier. Oslo, 2007.
Forsvarsdepartementet. Om langtidsplanprosessen.
http://www.regjeringen.no/nb/dep/fd/tema/langtidsplanlegging-i-forsvarssektoren/dette-
er-langtidsplanprosessen.html?id=632925. Oslo, 2010.
Forsvarsdepartementet. Stortingsproposisjon 1 (2011–2012). Oslo, 2011.
Forsvarsdepartementet. Stortingsproposisjon 73 S (2011–2012), Et forsvar for vår tid. Oslo,
2012.
Fuller, John Frederick Charles. The Foundations of the Science of War. London: Hutchinson
& Co, 1926.
Geiner, Jan Fredrik, Iver Johansen og Egil Daltveit. Alternative strukturer for landmakten.
Kjeller: Forsvarets forskningsinstitutt, FFI-rapport 2011/00863.
Hafnor, Hilde, Geir Enemo, Anne Lise Bjørnstad og Bård Reitan. Sluttrapport for prosjekt 879
NbF i operasjoner. Kjeller: Forsvarets forskningsinstitutt, FFI-rapport 2006/03966.
Henderson, Wm. Darryl Cohesion. The Human Element in Combat. Leadership and Societal
Influence in the Armies of the Soviet Union, the United States, North Vietnam and Israel.
Washington D.C.: National Defence University Press, 1985.
Hoff, Erlend Øby og Jan Frederik Geiner. Stridssimulering med mulige fremtidige hærstrukturer
– resultater og gjennomgang av spill i Mosbe. Kjeller: Forsvarets forskningsinstitutt, FFI-
rapport 2011/02145 (BEGRENSET).
100 FFI-rapport 2012/00355
Hoff, Erlend Øby og Marius Halsør. Sammenligning av resultater fra simuleringer i Mosbe og
VBS2. Kjeller: Forsvarets forskningsinstitutt, FFI-rapport 2012/01509.
Huntington, Samuel P. The Soldier and the State. The Theory and Politics of Civil-Military
Relations. Cambridge Mass.: Belknap, 1957.
Johansen, Iver. Hva betyr samfunnet for militær effektivitet? En analyse av sosial kapital i
produksjonen av militær makt. Kjeller: Forsvarets forskningsinstitutt, FFI-rapport
2010/ 01176.
Johansen, Iver. Scenarioklasser i forsvarsstudie 2007: En morfologisk analyse av
sikkerhetspolitiske utfordringer mot Norge. Kjeller: Forsvarets forskningsinstitutt, FFI-
rapport 2006/02664.
Kelly, Justin og Mike Brennan. Distributed Manoeuvre: 21st Century Offensive Tactics. Land
Warfare Studies Centre, Working Paper No. 134, June (2009).
Kvalvik, Sverre Rud og Per Kristian Johansen. "Enhetskostnadsvekst på forsvarsinvesteringer
(EKV-I)." Kjeller: Forsvarets forskningsinstitutt, 2008.
La Porta, R. (1997). "Trust in large organizations." Interaction of Economic Institutions and
Theory 87(2): 333–338.
Leonhard, Robert. Fighting by Minutes: Westport: Praeger, 1994.
Mattis, James. "Commanders Guidance for Effects Based Operations." Joint Forces Quarterly,
no. 51 4th quarter (2008).
Norheim-Martinsen, Per M. Trender, scenarioer og sorte svaner - utfordringer for fremtidens
landmakt. Kjeller: Forsvarets forskningsinstitutt, FFI-rapport 2011/ 01667.
Norheim-Martinsen, Per M., Tore Nyhamar, Anders Kjølberg, Stian Kjeksrud og Jacob Aasland
Ravndal. Fremtidens militære operasjoner. Kjeller: Forsvarets forskningsinstitutt, FFI-
rapport 2011/ 01697.
Sundfør, Hans Olav (a). Mulig innretting av Heimevernet. Kjeller: Forsvarets forskningsinstitutt,
under utarbeidelse, 2012 (BEGRENSET).
Sundfør, Hans Olav (b). Fremtidens landmakt – en transisjonsstrategi. Kjeller: Forsvarets
forskningsinstitutt, FFI-rapport 2012/ 01321 (BEGRENSET).
Warden, John A. The Air Campaign. Planning for Combat. Washington: Pergamon-Brassey,
1989.


Deutscher Bundestag Drucksache 17/7209
17. Wahlperiode 28. 09. 2011
Die Antwort wurde namens der Bundesregierung mit Schreiben des Bundesministeriums der Verteidigung vom 27. September
2011 übermittelt.
Die Drucksache enthält zusätzlich – in kleinerer Schrifttype – den Fragetext.
Antwort
der Bundesregierung
auf die Kleine Anfrage der Abgeordneten Inge Höger, Wolfgang Gehrcke,
Christine Buchholz, weiterer Abgeordneter und der Fraktion DIE LINKE.
– Drucksache 17/6935 –
Reservistinnen und Reservisten in Bundeswehr-Auslandseinsätzen
Vorbemerkung der Fragesteller
Seit 20 Jahren ist die Bundeswehr weltweit an militärischen Interventionen
beteiligt. Ein Großteil der Kontingente setzt sich aus Berufssoldatinnen
und -soldaten zusammen. Zudem sind auch freiwillige Wehrpflichtige in den
Auslandseinsätzen tätig.
Nicht zuletzt aufgrund wachsender Armut und fehlender sozialer und wirt-
schaftlicher Perspektiven ist die Bundeswehr in den letzten Jahren zum attrak-
tiven Arbeitgeber geworden, nicht nur für Jugendliche in strukturschwachen
Regionen.
Im Zuge der Umstrukturierung der Bundeswehr und der Bereithaltung von
etwa 10 000 Einsatzkräften für militärische Interventionen will das Bundesmi-
nisterium der Verteidigung (BMVg) in Zukunft auch stärker auf Reservistin-
nen und Reservisten bei Auslandseinsätzen zurückgreifen.
Sie sind die kleinste Gruppe der deutschen Soldatinnen und Soldaten im Ein-
satz. In letzter Zeit häufen sich Hinweise, auch in Gesprächen mit Reservistin-
nen und Reservisten, dass auch für diese Gruppe finanzielle Gründe zu einer
positiven Entscheidung für einen Auslandseinsatz beitragen.
Vo r b e m e r k u n g d e r B u n d e s r e g i e r u n g
Reservistinnen und Reservisten sind ein unentbehrlicher und künftig noch
wichtigerer Bestandteil der Bundeswehr. Sie werden, wo immer möglich, die
aktive Truppe verstärken und selbst im Einsatz die Durchhaltefähigkeit er-
höhen.
Allerdings beabsichtigt das Bundesministerium der Verteidigung (BMVg) ent-
gegen der Behauptung in der Vorbemerkung der Fragesteller nicht, in stärkerem
Maße als bisher auf Reservistinnen und Reservisten bei besonderen Auslands-
verwendungen zurückzugreifen.
Forsvarsudvalget 2015-16
FOU Alm.del endeligt svar på spørgsmål 321
Offentligt
Drucksache 17/7209 – 2 – Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode
Die Teilnahme von Reservistinnen und Reservisten an besonderen Auslands-
verwendungen erfolgt ausschließlich auf freiwilliger Basis und nur dann, wenn
kein oder nicht genügend aktives Personal zur Erfüllung der Einsatzaufgaben
zur Verfügung steht.
1. Wie viele Reservistinnen und Reservisten der Bundeswehr waren seit 1995
in Auslandseinsätzen tätig (bitte nach Einsatzmandaten und -jahren und
aufgeschlüsselt nach Geschlecht und Altersgruppen aufführen)?
Zur Beantwortung wird auf die Anlage 1 verwiesen.
Dazu wird darauf hingewiesen, dass während der ersten Auslandseinsätze der
Bundeswehr das Mandat des Auslandseinsatzes statistisch nicht erfasst werden
konnte. Diese Datensätze sind daher ohne Mandat aufgelistet.
Reservistinnen und Reservisten, die mehrmals an besonderen Auslandsverwen-
dungen teilgenommen haben, wurden mehrfach berücksichtigt, da andernfalls
eine Zuordnung zu den entsprechenden Mandaten nicht möglich ist.
2. Wie viele Reservistinnen und Reservisten der Bundeswehr sind derzeit in
Auslandseinsätzen tätig (bitte nach Einsatzmandaten aufführen)?
In den aktuellen deutschen Einsatzkontingenten sind 409 Reservistinnen und
Reservisten eingesetzt.
Die Aufgliederung nach Einsatzkontingenten stellt sich wie folgt dar:
3. Welche beruflichen Tätigkeiten haben die derzeit in Auslandseinsätzen der
Bundeswehr tätigen Reservistinnen und Reservisten ausgeübt, bevor sie
ihren Auslandseinsatz begonnen haben (bitte nach Berufsgruppen auf-
führen)?
Die Daten zu der o. a. Frage werden von der Bundeswehr nicht statistisch er-
fasst.
Einsatzmandat Stärke
KFOR 78
EUFOR 1
ISAF 310
UNIFIL 4
ATALANTA 10
OAE 4
UNAMID 1
AWACS (ISAF) 1
GESAMT 409
Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode – 3 – Drucksache 17/7209
4. Wie viele der derzeit in Auslandseinsätzen der Bundeswehr tätigen Reser-
vistinnen und Reservisten waren vor Beginn ihres Auslandseinsatzes er-
werbslos (bitte nach Einsatzmandaten aufführen)?
Die Daten zu der o. a. Frage werden von der Bundeswehr nicht statistisch er-
fasst.
5. Wie viele der derzeit in Auslandseinsätzen der Bundeswehr tätigen Reser-
vistinnen und Reservistenwurden für die Zeit von ihren zivilen Berufen
freigestellt?
Die Daten zu der o. a. Frage werden von der Bundeswehr nicht statistisch er-
fasst.
6. Welche Mittel und Anreize setzt die Bundesregierung ein, um Reservistin-
nen und Reservisten für Auslandseinsätze zu gewinnen?
Die Bundesregierung setzt keine Mittel und Anreize ein, um Reservistinnen
und Reservisten für besondere Auslandsverwendungen zu gewinnen. Deren
Teilnahme an einer besonderen Auslandsverwendung erfolgt ausschließlich auf
freiwilliger Basis und nur dann, wenn kein oder nicht genügend aktives Perso-
nal zur Erfüllung der Einsatzaufgaben zur Verfügung steht.
7. In welchen Verwendungen werden die Reservistinnen und Reservisten
derzeit eingesetzt (bitte aufschlüsseln nach Einsatzgebieten)?
Zur Beantwortung wird auf die Anlage 2 verwiesen.
Dazu wird darauf hingewiesen, dass ungeachtet spezieller Verwendungen, die
vorrangig durch Reservistinnen und Reservisten ausgeübt werden (u. a. Per-
sonal Einsatzwehrverwaltung, Feldpostamt), nur dann Reservistinnen und Re-
servisten für besondere Auslandsverwendungen vorzusehen sind, wenn für den
entsprechenden Dienstposten aktive Soldatinnen und Soldaten nicht zur Ver-
fügung stehen.
8. Wie viele Reservistinnen und Reservisten plant die Bundeswehr 2012 für
laufende Auslandseinsätze einzuberufen?
Die Bundeswehr plant grundsätzlich keine Angehörigen der Reserve für beson-
dere Auslandsverwendungen einzuberufen, da deren Teilnahme an einer beson-
deren Auslandsverwendung ausschließlich auf freiwilliger Basis erfolgt.
9. Von welchem Bedarf für die Auffüllung der Einsatzkontingente durch Re-
servistinnen und Reservisten geht die Bundeswehr derzeit für die nächsten
fünf Jahre aus?
Der Bedarf an Reservistinnen und Reservisten für die Auffüllung der Einsatz-
kontingente kann grundsätzlich nicht abgeschätzt werden (auf die Antworten
zu den Fragen 6, 7 und 8 wird verwiesen). Durchschnittlich werden etwa
7 Prozent der Dienstposten für besondere Auslandsverwendungen durch Ange-
hörige der Reserve besetzt.
Drucksache 17/7209 – 4 – Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode
10. Welche Maßnahmen plant das BMVg, um künftig mehr Reservistinnen
und Reservisten für Auslandseinsätze der Bundeswehr anzuwerben, und
mit welchen zusätzlichen Kosten sind diese Maßnahmen verbunden (bitte
die Maßnahmen einzeln aufführen)?
Das BMVg plant diesbezüglich keine Maßnahmen. Im Übrigen wird auf die
Antwort zu Frage 6 verwiesen.
11. Hat die Bundesregierung vor, künftig mehr Menschen als Reservistinnen
und Reservisten zu gewinnen (bitte begründen)?
Über die Strukturen und Umfänge der Reserve innerhalb der Neuausrichtung
der Bundeswehr ist gegenwärtig noch nicht entschieden.
12. Wie bewertet die Bundesregierung ihre Zusammenarbeit mit dem Ver-
band der Reservisten der Deutschen Bundeswehr e. V.?
Der Verband der Reservisten der Deutschen Bundeswehr e. V. ist der beauf-
tragte Träger der beorderungsunabhängigen Reservistenarbeit außerhalb der
Bundeswehr. Des Weiteren hat er die Aufgabe, die Betreuung aller ehemaligen
Soldatinnen und Soldaten der Bundeswehr sicherzustellen. Diese Aufgaben
nimmt der Verband in enger Abstimmung und loyaler Zusammenarbeit mit der
Bundeswehr wahr.
13. Für welchen Zeitraum werden Reservistinnen und Reservisten jeweils zur
Verwendung im Auslandseinsatz von der Bundeswehr angestellt?
Die Teilnahme von Reservistinnen und Reservisten ist grundsätzlich nach § 62
Absatz 2 Satz 1 des Soldatengesetzes (SG) bis zu einer Dauer von sieben Mo-
naten zulässig, wenn diese sich schriftlich gemäß § 1 Absatz 2 Satz 3 SG dazu
bereit erklärt haben. Ausnahmen von dieser gesetzlichen Regelung stehen unter
dem Entscheidungsvorbehalt des BMVg. Die durchschnittliche Stehzeit beträgt
vier Monate.
14. Unter welchen Umständen sind Reservisten und Reservisten verpflichtet,
an Auslandseinsätzen der Bundeswehr teilzunehmen?
Reservistinnen und Reservisten sind nicht verpflichtet, an besonderen Aus-
landsverwendungen teilzunehmen. Sie leisten ausschließlich Dienst auf freiwil-
liger Basis.
15. Wie viele Reservistinnen und Reservisten, die an einem Auslandseinsatz
teilgenommen haben, leiden nach Kenntnis der Bundesregierung unter
Posttraumatischen Belastungsstörungen (PTBS), und wie werden diese
behandelt?
Aufgrund der gesetzlichen Vorgaben erfolgt die Behandlung derart erkrankter
ziviler Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter sowie von Reservistinnen und Reser-
visten in der Regel im zivilen Bereich, wobei bei Vorliegen einer Wehrdienst-
beschädigung die zuständigen Versorgungsämter die Kosten tragen. Eine statis-
tische Erfassung von PTBS-Erkrankungen ziviler Mitarbeiterinnen und Mit-
arbeitern sowie Reservistinnen und Reservisten erfolgt daher derzeit bei der
Bundeswehr nicht.
Deutscher
Bundestag
–
17.
Wahlperiode
–
5
–
Drucksache
17/
7209
Anlage 1 zu Parl Sts beim Bundesminister der Verteidigung Kossendey
1780018-V91 vom 27. September 2011
Altersgruppen zum Zeitpunkt der besonderen Auslandsverwendung
Während der ersten Auslandseinsätze der Bundeswehr konnte das Mandat des Auslandseinsatzes statistisch nicht erfasst werden. Diese Datensätze sind daher ohne Mandat aufgelistet.
Einsatzjahr < 30 J
< 30 J
Männer
< 30 J
Frauen 30-40 J
30-40 J
Männer
30-40 J
Frauen 40-50 J
40-50 J
Männer
40-50 J
Frauen 50-60 J
50-60 J
Männer
50-60 J
Frauen > 60 J
> 60 J
Männer
> 60 J
Frauen Gesamt Gesamt Männer Gesamt Frauen
1995 5 5 0 6 6 0 9 9 0 5 5 0 0 0 0 25 25 0
1996 75 75 0 93 93 0 78 78 0 81 81 0 0 0 0 327 327 0
1997 79 79 0 87 87 0 64 64 0 68 68 0 4 4 0 302 302 0
1998 79 79 0 94 94 0 73 73 0 73 73 0 4 4 0 323 323 0
1999 386 382 4 209 209 0 146 146 0 118 118 0 9 9 0 868 864 4
2000 276 270 6 188 187 1 132 132 0 97 97 0 10 10 0 703 696 7
2001 118 105 13 176 167 9 128 123 5 96 94 2 16 16 0 534 505 29
2002 98 84 14 163 156 7 174 168 6 108 106 2 16 16 0 559 530 29
Summe 1.116 1.079 37 1.016 999 17 804 793 11 646 642 4 59 59 0 3.641 3.572 69
Einsatzjahr < 30 J
< 30 J
Männer
< 30 J
Frauen 30-40 J
30-40 J
Männer
30-40 J
Frauen 40-50 J
40-50 J
Männer
40-50 J
Frauen 50-60 J
50-60 J
Männer
50-60 J
Frauen > 60 J
> 60 J
Männer
> 60 J
Frauen Gesamt Gesamt Männer Gesamt Frauen
1996 0 0 0 0 0 0 4 4 0 1 1 0 0 0 0 5 5 0
1997 2 2 0 2 2 0 2 2 0 1 1 0 0 0 0 7 7 0
1998 5 5 0 4 4 0 1 1 0 5 5 0 0 0 0 15 15 0
1999 14 14 0 3 3 0 3 3 0 0 0 0 0 0 0 20 20 0
2000 17 16 1 3 3 0 3 3 0 6 6 0 1 1 0 30 29 1
2001 5 4 1 10 10 0 9 8 1 5 5 0 2 2 0 31 29 2
2002 26 22 4 50 41 9 36 33 3 30 29 1 6 6 0 148 131 17
2003 45 38 7 82 72 10 81 75 6 61 57 4 13 13 0 282 255 27
2004 56 43 13 97 87 10 86 78 8 65 60 5 8 8 0 312 276 36
2005 8 8 0 10 7 3 10 10 0 5 5 0 2 2 0 35 32 3
2006 1 1 0 0 0 0 1 1 0 1 1 0 0 0 0 3 3 0
2010 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0 0 0 0 1 1 0
Summe 179 153 26 261 229 32 236 218 18 181 171 10 32 32 0 889 803 86
Einsatzjahr < 30 J
< 30 J
Männer
< 30 J
Frauen 30-40 J
30-40 J
Männer
30-40 J
Frauen 40-50 J
40-50 J
Männer
40-50 J
Frauen 50-60 J
50-60 J
Männer
50-60 J
Frauen > 60 J
> 60 J
Männer
> 60 J
Frauen Gesamt Gesamt Männer Gesamt Frauen
2002 1 0 1 0 0 0 1 1 0 1 1 0 0 0 0 3 2 1
2003 6 6 0 3 2 1 3 3 0 0 0 0 0 0 0 12 11 1
2004 2 2 0 1 1 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0 4 4 0
Summe 9 8 1 4 3 1 4 4 0 1 1 0 1 1 0 19 17 2
SFOR Internationale Friedenstruppe im ehemaligen Jugoslawien
SFOR Folgeoperation "JOINT FORGE"
Drucksache
17/
7209
–
6
–
Deutscher
Bundestag
–
17.
Wahlperiode
Anlage 1 zu Parl Sts beim Bundesminister der Verteidigung Kossendey
1780018-V91 vom 27. September 2011
Einsatzjahr < 30 J
< 30 J
Männer
< 30 J
Frauen 30-40 J
30-40 J
Männer
30-40 J
Frauen 40-50 J
40-50 J
Männer
40-50 J
Frauen 50-60 J
50-60 J
Männer
50-60 J
Frauen > 60 J
> 60 J
Männer
> 60 J
Frauen Gesamt Gesamt Männer Gesamt Frauen
2000 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0 0 0 0 1 1 0
2004 1 0 1 0 0 0 2 2 0 0 0 0 0 0 0 3 2 1
2005 41 33 8 66 55 11 75 67 8 44 38 6 13 13 0 239 206 33
2006 38 32 6 57 53 4 64 61 3 40 39 1 6 6 0 205 191 14
2007 14 13 1 27 24 3 19 18 1 15 14 1 3 3 0 78 72 6
2008 0 0 0 3 3 0 3 3 0 4 4 0 2 2 0 12 12 0
2009 0 0 0 1 1 0 5 5 0 6 6 0 2 2 0 14 14 0
2010 3 3 0 7 5 2 3 3 0 5 5 0 1 1 0 19 17 2
2011 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0 0 0 0 1 1 0
Summe 97 81 16 161 141 20 171 159 12 116 108 8 27 27 0 572 516 56
Einsatzjahr < 30 J
< 30 J
Männer
< 30 J
Frauen 30-40 J
30-40 J
Männer
30-40 J
Frauen 40-50 J
40-50 J
Männer
40-50 J
Frauen 50-60 J
50-60 J
Männer
50-60 J
Frauen > 60 J
> 60 J
Männer
> 60 J
Frauen Gesamt Gesamt Männer Gesamt Frauen
1997 1 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0
1998 1 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0
2000 2 2 0 0 0 0 1 1 0 0 0 0 0 0 0 3 3 0
2001 0 0 0 1 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 1
2002 1 1 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0 0 0 0 2 2 0
2004 0 0 0 1 1 0 0 0 0 1 0 1 0 0 0 2 1 1
Summe 5 5 0 2 1 1 1 1 0 2 1 1 0 0 0 10 8 2
Einsatzjahr < 30 J
< 30 J
Männer
< 30 J
Frauen 30-40 J
30-40 J
Männer
30-40 J
Frauen 40-50 J
40-50 J
Männer
40-50 J
Frauen 50-60 J
50-60 J
Männer
50-60 J
Frauen > 60 J
> 60 J
Männer
> 60 J
Frauen Gesamt Gesamt Männer Gesamt Frauen
2000 2 2 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2 2 0
2002 0 0 0 0 0 0 1 1 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0
2003 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0 0 0 0 1 1 0
2008 0 0 0 0 0 0 1 1 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0
2010 0 0 0 0 0 0 1 1 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0
Summe 2 2 0 0 0 0 3 3 0 1 1 0 0 0 0 6 6 0
Rüstungskontrolle des Abkommens von Dayton
UNMAC Teilnehmer Minenräumzentrum VN in Bosnien und Herzegowina
Deutsches EinsKtgt EUFOR
Deutscher
Bundestag
–
17.
Wahlperiode
–
7
–
Drucksache
17/
7209
Anlage 1 zu Parl Sts beim Bundesminister der Verteidigung Kossendey
1780018-V91 vom 27. September 2011
Einsatzjahr < 30 J
< 30 J
Männer
< 30 J
Frauen 30-40 J
30-40 J
Männer
30-40 J
Frauen 40-50 J
40-50 J
Männer
40-50 J
Frauen 50-60 J
50-60 J
Männer
50-60 J
Frauen > 60 J
> 60 J
Männer
> 60 J
Frauen Gesamt Gesamt Männer Gesamt Frauen
1997 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0 0 0 0 1 1 0
1998 0 0 0 1 1 0 1 1 0 0 0 0 0 0 0 2 2 0
1999 0 0 0 0 0 0 1 1 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0
2001 0 0 0 0 0 0 1 1 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0
2002 1 1 0 2 2 0 3 3 0 2 2 0 0 0 0 8 8 0
2003 2 2 0 0 0 0 2 2 0 1 1 0 0 0 0 5 5 0
2004 3 1 2 3 3 0 5 5 0 3 3 0 0 0 0 14 12 2
2005 0 0 0 0 0 0 1 1 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0
2006 0 0 0 1 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0
2007 0 0 0 1 1 0 1 1 0 0 0 0 0 0 0 2 2 0
2008 0 0 0 1 1 0 1 1 0 2 2 0 0 0 0 4 4 0
2009 1 1 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0 0 0 0 2 2 0
2010 0 0 0 3 3 0 1 1 0 3 3 0 0 0 0 7 7 0
Summe 7 5 2 12 12 0 17 17 0 13 13 0 0 0 0 49 47 2
Einsatzjahr < 30 J
< 30 J
Männer
< 30 J
Frauen 30-40 J
30-40 J
Männer
30-40 J
Frauen 40-50 J
40-50 J
Männer
40-50 J
Frauen 50-60 J
50-60 J
Männer
50-60 J
Frauen > 60 J
> 60 J
Männer
> 60 J
Frauen Gesamt Gesamt Männer Gesamt Frauen
1998 0 0 0 1 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0
2001 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0 0 0 0 1 1 0
2003 2 2 0 3 3 0 5 5 0 0 0 0 0 0 0 10 10 0
2004 1 1 0 1 1 0 1 1 0 1 1 0 0 0 0 4 4 0
2005 0 0 0 1 1 0 1 1 0 0 0 0 0 0 0 2 2 0
2007 0 0 0 0 0 0 1 1 0 1 1 0 0 0 0 2 2 0
Summe 3 3 0 6 6 0 8 8 0 3 3 0 0 0 0 20 20 0
Einsatzjahr < 30 J
< 30 J
Männer
< 30 J
Frauen 30-40 J
30-40 J
Männer
30-40 J
Frauen 40-50 J
40-50 J
Männer
40-50 J
Frauen 50-60 J
50-60 J
Männer
50-60 J
Frauen > 60 J
> 60 J
Männer
> 60 J
Frauen Gesamt Gesamt Männer Gesamt Frauen
1999 2 2 0 0 0 0 1 1 0 0 0 0 0 0 0 3 3 0
2002 0 0 0 1 1 0 1 1 0 0 0 0 0 0 0 2 2 0
2003 1 1 0 1 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2 2 0
2010 0 0 0 1 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0
Summe 3 3 0 3 3 0 2 2 0 0 0 0 0 0 0 8 8 0
Civil-Military-Cooperation in Bosnien und Herzegowina
OSZE-Kosovo Verifikationsmaßnahmen
Kosovo Verifikationsmission der NATO
Drucksache
17/
7209
–
8
–
Deutscher
Bundestag
–
17.
Wahlperiode
Anlage 1 zu Parl Sts beim Bundesminister der Verteidigung Kossendey
1780018-V91 vom 27. September 2011
Einsatzjahr < 30 J
< 30 J
Männer
< 30 J
Frauen 30-40 J
30-40 J
Männer
30-40 J
Frauen 40-50 J
40-50 J
Männer
40-50 J
Frauen 50-60 J
50-60 J
Männer
50-60 J
Frauen > 60 J
> 60 J
Männer
> 60 J
Frauen Gesamt Gesamt Männer Gesamt Frauen
1996 0 0 0 1 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0
1997 2 2 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2 2 0
1998 1 1 0 1 1 0 2 2 0 0 0 0 0 0 0 4 4 0
1999 56 56 0 0 0 0 2 2 0 1 1 0 0 0 0 59 59 0
2000 60 60 0 3 3 0 2 2 0 1 1 0 2 2 0 68 68 0
2001 8 7 1 11 10 1 17 16 1 2 2 0 1 1 0 39 36 3
2002 43 34 9 59 57 2 43 42 1 29 28 1 3 3 0 177 164 13
2003 65 51 14 133 123 10 137 134 3 61 60 1 7 7 0 403 375 28
2004 80 70 10 137 128 9 160 144 16 95 87 8 11 10 1 483 439 44
2005 94 75 19 145 130 15 122 114 8 71 69 2 10 9 1 442 397 45
2006 131 106 25 153 142 11 172 157 15 94 85 9 12 11 1 562 501 61
2007 87 59 28 148 125 23 154 132 22 104 93 11 12 11 1 505 420 85
2008 64 42 22 122 106 16 148 128 20 108 98 10 16 16 0 458 390 68
2009 68 45 23 155 141 14 174 155 19 112 99 13 22 21 1 531 461 70
2010 52 32 20 108 95 13 139 125 14 115 110 5 10 10 0 424 372 52
2011 21 16 5 26 17 9 38 35 3 24 21 3 8 8 0 117 97 20
Summe 832 656 176 1.202 1.079 123 1310 1188 122 817 754 63 114 109 5 4.275 3.786 489
Einsatzjahr < 30 J
< 30 J
Männer
< 30 J
Frauen 30-40 J
30-40 J
Männer
30-40 J
Frauen 40-50 J
40-50 J
Männer
40-50 J
Frauen 50-60 J
50-60 J
Männer
50-60 J
Frauen > 60 J
> 60 J
Männer
> 60 J
Frauen Gesamt Gesamt Männer Gesamt Frauen
2003 1 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0
Summe 1 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0
Einsatzjahr < 30 J
< 30 J
Männer
< 30 J
Frauen 30-40 J
30-40 J
Männer
30-40 J
Frauen 40-50 J
40-50 J
Männer
40-50 J
Frauen 50-60 J
50-60 J
Männer
50-60 J
Frauen > 60 J
> 60 J
Männer
> 60 J
Frauen Gesamt Gesamt Männer Gesamt Frauen
1996 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0
2003 0 0 0 1 1 1 1 0 0 0 0 0 0 0 2 2 0
Summe 1 0 0 1 1 0 1 1 0 0 0 0 0 0 0 3 2 0
Einsatzjahr < 30 J
< 30 J
Männer
< 30 J
Frauen 30-40 J
30-40 J
Männer
30-40 J
Frauen 40-50 J
40-50 J
Männer
40-50 J
Frauen 50-60 J
50-60 J
Männer
50-60 J
Frauen > 60 J
> 60 J
Männer
> 60 J
Frauen Gesamt Gesamt Männer Gesamt Frauen
2009 1 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0
Summe 1 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0
Teilnahme UN-MISSION im Kosovo
KOSOVO FORCE Internationale Friedenstruppe
ALLIED HARVEST NATO-Operation zur Munitionsbergung in der Adria
ALLIED FORCE mit Teilnahme NATO-Luftoperationen im Kosovo-Konflikt
Deutscher
Bundestag
–
17.
Wahlperiode
–
9
–
Drucksache
17/
7209
Anlage 1 zu Parl Sts beim Bundesminister der Verteidigung Kossendey
1780018-V91 vom 27. September 2011
Einsatzjahr < 30 J
< 30 J
Männer
< 30 J
Frauen 30-40 J
30-40 J
Männer
30-40 J
Frauen 40-50 J
40-50 J
Männer
40-50 J
Frauen 50-60 J
50-60 J
Männer
50-60 J
Frauen > 60 J
> 60 J
Männer
> 60 J
Frauen Gesamt Gesamt Männer Gesamt Frauen
2003 0 0 0 1 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0
Summe 0 0 0 1 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0
Einsatzjahr < 30 J
< 30 J
Männer
< 30 J
Frauen 30-40 J
30-40 J
Männer
30-40 J
Frauen 40-50 J
40-50 J
Männer
40-50 J
Frauen 50-60 J
50-60 J
Männer
50-60 J
Frauen > 60 J
> 60 J
Männer
> 60 J
Frauen Gesamt Gesamt Männer Gesamt Frauen
2003 1 1 1 1 1 1 0 0 0 0 0 0 3 3 0
Summe 1 1 0 1 1 0 1 1 0 0 0 0 0 0 0 3 3 0
Einsatzjahr < 30 J
< 30 J
Männer
< 30 J
Frauen 30-40 J
30-40 J
Männer
30-40 J
Frauen 40-50 J
40-50 J
Männer
40-50 J
Frauen 50-60 J
50-60 J
Männer
50-60 J
Frauen > 60 J
> 60 J
Männer
> 60 J
Frauen Gesamt Gesamt Männer Gesamt Frauen
2002 0 0 0 1 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0
2003 0 0 0 0 0 0 1 1 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0
Summe 0 0 0 1 1 0 1 1 0 0 0 0 0 0 0 2 2 0
Einsatzjahr < 30 J
< 30 J
Männer
< 30 J
Frauen 30-40 J
30-40 J
Männer
30-40 J
Frauen 40-50 J
40-50 J
Männer
40-50 J
Frauen 50-60 J
50-60 J
Männer
50-60 J
Frauen > 60 J
> 60 J
Männer
> 60 J
Frauen Gesamt Gesamt Männer Gesamt Frauen
1999 2 2 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2 2 0
2000 1 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0
2005 0 0 0 1 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0
Summe 3 3 0 1 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 4 4
Teilnahme UN-MISSION in Bosnien und Herzegowina
Friedensschaffung und Erhaltung Mazedonien (ALLIED HARMONY)
NATO-Mission AMBER FOX in Mazedonien
Teilnahme WEU Kroatien
Drucksache
17/
7209
–
10
–
Deutscher
Bundestag
–
17.
Wahlperiode
Anlage 1 zu Parl Sts beim Bundesminister der Verteidigung Kossendey
1780018-V91 vom 27. September 2011
Einsatzjahr < 30 J
< 30 J
Männer
< 30 J
Frauen 30-40 J
30-40 J
Männer
30-40 J
Frauen 40-50 J
40-50 J
Männer
40-50 J
Frauen 50-60 J
50-60 J
Männer
50-60 J
Frauen > 60 J
> 60 J
Männer
> 60 J
Frauen Gesamt Gesamt Männer Gesamt Frauen
1999 1 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0
2000 1 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0
2003 1 1 0 1 1 0 1 1 0 0 0 0 0 0 0 3 3 0
2005 0 0 2 2 0 0 0 0 0 0 0 0 2 2 0
Summe 3 3 0 3 3 0 1 1 0 0 0 0 0 0 0 7 7 0
Einsatzjahr < 30 J
< 30 J
Männer
< 30 J
Frauen 30-40 J
30-40 J
Männer
30-40 J
Frauen 40-50 J
40-50 J
Männer
40-50 J
Frauen 50-60 J
50-60 J
Männer
50-60 J
Frauen > 60 J
> 60 J
Männer
> 60 J
Frauen Gesamt Gesamt Männer Gesamt Frauen
1999 1 1 0 1 1 1 1 0 0 0 0 0 0 0 3 3 0
2000 0 0 0 0 0 0 1 1 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0
2001 0 0 0 0 0 0 4 4 0 0 0 0 0 0 0 4 4 0
2002 11 10 1 22 21 1 23 22 1 9 8 1 3 3 0 68 64 4
2003 51 47 4 139 133 6 117 111 6 58 57 1 8 8 0 373 356 17
2004 53 45 8 130 120 10 112 105 7 63 62 1 8 8 0 366 340 26
2005 62 54 8 143 132 11 136 126 10 84 80 4 14 14 0 439 406 33
2006 93 76 17 198 187 11 189 171 18 127 117 10 15 14 1 622 565 57
2007 72 61 11 203 180 23 276 250 26 155 140 15 21 18 3 727 649 78
2008 86 72 14 201 175 26 330 296 34 211 197 14 21 18 3 849 758 91
2009 101 90 11 266 241 25 380 342 38 253 234 19 25 24 1 1.025 931 94
2010 86 75 11 283 256 27 448 398 41 299 277 22 31 30 1 1.147 1.036 102
2011 31 26 5 91 80 11 169 151 18 107 99 8 9 8 1 407 364 43
Summe 647 557 90 1.677 1.526 151 2186 1.978 199 1.366 1.271 95 155 145 10 6.031 5.477 545
Einsatzjahr < 30 J
< 30 J
Männer
< 30 J
Frauen 30-40 J
30-40 J
Männer
30-40 J
Frauen 40-50 J
40-50 J
Männer
40-50 J
Frauen 50-60 J
50-60 J
Männer
50-60 J
Frauen > 60 J
> 60 J
Männer
> 60 J
Frauen Gesamt Gesamt Männer Gesamt Frauen
2007 0 0 0 0 0 0 1 1 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0
2008 0 0 0 1 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0
Summe 0 0 0 1 1 0 1 1 0 0 0 0 0 0 0 2 2 0
Einsatzjahr < 30 J
< 30 J
Männer
< 30 J
Frauen 30-40 J
30-40 J
Männer
30-40 J
Frauen 40-50 J
40-50 J
Männer
40-50 J
Frauen 50-60 J
50-60 J
Männer
50-60 J
Frauen > 60 J
> 60 J
Männer
> 60 J
Frauen Gesamt Gesamt Männer Gesamt Frauen
2003 0 0 0 1 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0
Summe 0 0 0 1 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0
Deutsches Einsatzkontingent im Rahmen der EU in Mazedonien
ISAF Afghanistan
Teilnahme Hilfs-Aktion Mozambik
United Nations Assistance Mission Afghanistan (UNAMA )
Deutscher
Bundestag
–
17.
Wahlperiode
–
11
–
Drucksache
17/
7209
Anlage 1 zu Parl Sts beim Bundesminister der Verteidigung Kossendey
1780018-V91 vom 27. September 2011
Einsatzjahr < 30 J
< 30 J
Männer
< 30 J
Frauen 30-40 J
30-40 J
Männer
30-40 J
Frauen 40-50 J
40-50 J
Männer
40-50 J
Frauen 50-60 J
50-60 J
Männer
50-60 J
Frauen > 60 J
> 60 J
Männer
> 60 J
Frauen Gesamt Gesamt Männer Gesamt Frauen
2001 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2 2 0 2 2 0
2002 1 1 0 3 3 4 4 0 0 0 0 0 0 0 8 8 0
2003 14 14 0 6 5 1 19 18 1 6 6 0 1 1 0 46 44 2
2004 10 8 2 9 8 1 8 7 1 4 4 0 4 4 0 35 31 4
2005 4 3 1 13 13 3 3 0 7 7 0 2 2 0 29 28 1
2006 5 4 1 9 8 1 9 8 1 9 9 0 0 0 0 32 29 3
2007 3 2 1 10 9 1 7 6 1 4 4 0 2 2 0 26 23 3
2008 3 3 3 2 1 11 10 1 8 8 0 2 2 0 27 25 2
2009 3 3 2 1 1 7 6 1 10 10 0 1 1 0 23 21 2
2010 3 2 1 3 0 3 2 2 0 3 3 0 3 3 0 14 10 4
2011 0 0 0 0 0 0 1 1 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0
Summe 46 40 6 58 49 9 71 65 6 51 51 0 17 17 0 243 222 21
Einsatzjahr < 30 J
< 30 J
Männer
< 30 J
Frauen 30-40 J
30-40 J
Männer
30-40 J
Frauen 40-50 J
40-50 J
Männer
40-50 J
Frauen 50-60 J
50-60 J
Männer
50-60 J
Frauen > 60 J
> 60 J
Männer
> 60 J
Frauen Gesamt Gesamt Männer Gesamt Frauen
2003 0 0 0 2 2 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2 2 0
2006 0 0 0 0 0 0 1 1 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0
Summe 0 0 0 2 2 0 1 1 0 0 0 0 0 0 0 3 3 0
Einsatzjahr < 30 J
< 30 J
Männer
< 30 J
Frauen 30-40 J
30-40 J
Männer
30-40 J
Frauen 40-50 J
40-50 J
Männer
40-50 J
Frauen 50-60 J
50-60 J
Männer
50-60 J
Frauen > 60 J
> 60 J
Männer
> 60 J
Frauen Gesamt Gesamt Männer Gesamt Frauen
2001 0 0 0 0 0 0 1 1 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0
2002 0 0 0 4 4 0 4 4 0 1 1 0 0 0 0 9 9 0
2003 2 2 0 3 2 1 3 3 0 4 4 0 0 0 0 12 11 1
2004 1 0 1 0 0 0 1 1 0 1 1 0 0 0 0 3 2 1
2005 0 0 0 1 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0
Summe 3 2 1 8 7 1 9 9 0 6 6 0 0 0 0 26 24 2
Einsatzjahr < 30 J
< 30 J
Männer
< 30 J
Frauen 30-40 J
30-40 J
Männer
30-40 J
Frauen 40-50 J
40-50 J
Männer
40-50 J
Frauen 50-60 J
50-60 J
Männer
50-60 J
Frauen > 60 J
> 60 J
Männer
> 60 J
Frauen Gesamt Gesamt Männer Gesamt Frauen
2003 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0 1 1 0
2005 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0 0 0 0 1 1 0
2006 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0 0 0 0 1 1 0
2007 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0 0 0 0 1 1 0
Summe 0 0 0 0 0 0 0 0 0 3 3 0 1 1 0 4 4 0
Einsatzkontingent Marine ENDURING FREEDOM
STRATAIRMEDEVAC im Rahmen ENDURING FREEDOM
Lufttransport im Rahmen ENDURING FREEDOM
GE NAVAL LIASION TEAM TO US NAVCENT Bahrain
Drucksache
17/
7209
–
12
–
Deutscher
Bundestag
–
17.
Wahlperiode
Anlage 1 zu Parl Sts beim Bundesminister der Verteidigung Kossendey
1780018-V91 vom 27. September 2011
Einsatzjahr < 30 J
< 30 J
Männer
< 30 J
Frauen 30-40 J
30-40 J
Männer
30-40 J
Frauen 40-50 J
40-50 J
Männer
40-50 J
Frauen 50-60 J
50-60 J
Männer
50-60 J
Frauen > 60 J
> 60 J
Männer
> 60 J
Frauen Gesamt Gesamt Männer Gesamt Frauen
2002 1 1 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0 0 0 0 2 2 0
2003 3 0 3 3 3 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 6 3 3
Summe 4 1 3 3 3 0 0 0 0 1 1 0 0 0 0 8 5 3
Einsatzjahr < 30 J
< 30 J
Männer
< 30 J
Frauen 30-40 J
30-40 J
Männer
30-40 J
Frauen 40-50 J
40-50 J
Männer
40-50 J
Frauen 50-60 J
50-60 J
Männer
50-60 J
Frauen > 60 J
> 60 J
Männer
> 60 J
Frauen Gesamt Gesamt Männer Gesamt Frauen
2002 1 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0
2003 0 0 0 2 2 0 1 1 0 0 0 0 0 0 0 3 3 0
2004 2 2 0 2 2 0 5 5 0 2 2 0 0 0 0 11 11 0
2005 0 0 0 1 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0
2010 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2 2 0 1 1 0 3 3 0
2011 0 0 0 0 0 0 1 1 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0
Summe 3 3 0 5 5 0 7 7 0 4 4 0 1 1 0 20 20 0
Einsatzjahr < 30 J
< 30 J
Männer
< 30 J
Frauen 30-40 J
30-40 J
Männer
30-40 J
Frauen 40-50 J
40-50 J
Männer
40-50 J
Frauen 50-60 J
50-60 J
Männer
50-60 J
Frauen > 60 J
> 60 J
Männer
> 60 J
Frauen Gesamt Gesamt Männer Gesamt Frauen
2005 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2 2 0 0 0 0 2 2 0
2006 0 0 0 3 2 1 2 2 0 1 1 0 0 0 0 6 5 1
2007 0 0 0 1 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0
Summe 0 0 0 4 3 1 2 2 0 3 3 0 0 0 0 9 8 1
Einsatzjahr < 30 J
< 30 J
Männer
< 30 J
Frauen 30-40 J
30-40 J
Männer
30-40 J
Frauen 40-50 J
40-50 J
Männer
40-50 J
Frauen 50-60 J
50-60 J
Männer
50-60 J
Frauen > 60 J
> 60 J
Männer
> 60 J
Frauen Gesamt Gesamt Männer Gesamt Frauen
2004 0 0 0 1 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0
Summe 0 0 0 1 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0
Einsatzjahr < 30 J
< 30 J
Männer
< 30 J
Frauen 30-40 J
30-40 J
Männer
30-40 J
Frauen 40-50 J
40-50 J
Männer
40-50 J
Frauen 50-60 J
50-60 J
Männer
50-60 J
Frauen > 60 J
> 60 J
Männer
> 60 J
Frauen Gesamt Gesamt Männer Gesamt Frauen
2004 0 0 0 1 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 1
2006 0 0 0 0 0 2 2 0 1 1 0 0 0 0 3 3 0
Summe 0 0 0 1 0 1 2 2 0 1 1 0 0 0 0 4 3 1
Deutsches Heereskontingent ABC-Abwehr für Kuwait
Deutscher Beitrag zur EU Operation ARTEMIS Kongo
Seeüberwachung Str. v. Gibraltar
United Nations Mission Ethopia and Eritrea
Seeüberwachung Ost-Mittelmeer (ACTIVE ENDEAVOR)
Deutscher
Bundestag
–
17.
Wahlperiode
–
13
–
Drucksache
17/
7209
Anlage 1 zu Parl Sts beim Bundesminister der Verteidigung Kossendey
1780018-V91 vom 27. September 2011
Einsatzjahr < 30 J
< 30 J
Männer
< 30 J
Frauen 30-40 J
30-40 J
Männer
30-40 J
Frauen 40-50 J
40-50 J
Männer
40-50 J
Frauen 50-60 J
50-60 J
Männer
50-60 J
Frauen > 60 J
> 60 J
Männer
> 60 J
Frauen Gesamt Gesamt Männer Gesamt Frauen
2004 0 0 0 0 0 0 1 1 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0
2006 0 0 0 1 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 1
Summe 0 0 0 1 0 1 1 1 0 0 0 0 0 0 0 2 1 1
Einsatzjahr < 30 J
< 30 J
Männer
< 30 J
Frauen 30-40 J
30-40 J
Männer
30-40 J
Frauen 40-50 J
40-50 J
Männer
40-50 J
Frauen 50-60 J
50-60 J
Männer
50-60 J
Frauen > 60 J
> 60 J
Männer
> 60 J
Frauen Gesamt Gesamt Männer Gesamt Frauen
2007 0 0 0 0 0 0 1 1 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0
2009 0 0 0 0 0 0 1 1 0 3 3 0 1 1 0 5 5 0
2010 0 0 0 0 0 0 0 0 2 2 0 0 0 0 2 2 0
Summe 0 0 0 0 0 0 2 2 0 5 5 0 1 1 0 8 8 0
Einsatzjahr < 30 J
< 30 J
Männer
< 30 J
Frauen 30-40 J
30-40 J
Männer
30-40 J
Frauen 40-50 J
40-50 J
Männer
40-50 J
Frauen 50-60 J
50-60 J
Männer
50-60 J
Frauen > 60 J
> 60 J
Männer
> 60 J
Frauen Gesamt Gesamt Männer Gesamt Frauen
2008 0 0 0 1 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0
2009 0 0 0 0 0 0 1 1 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0
2010 0 0 0 1 1 0 0 0 0 2 2 0 1 1 0 4 4 0
Summe 0 0 0 2 2 0 1 1 0 2 2 0 1 1 0 6 6 0
Einsatzjahr < 30 J
< 30 J
Männer
< 30 J
Frauen 30-40 J
30-40 J
Männer
30-40 J
Frauen 40-50 J
40-50 J
Männer
40-50 J
Frauen 50-60 J
50-60 J
Männer
50-60 J
Frauen > 60 J
> 60 J
Männer
> 60 J
Frauen Gesamt Gesamt Männer Gesamt Frauen
2006 3 3 0 6 4 2 11 8 3 2 2 0 1 1 0 23 18 5
Summe 3 3 0 6 4 2 11 8 3 2 2 0 1 1 0 23 18 5
Einsatzjahr < 30 J
< 30 J
Männer
< 30 J
Frauen 30-40 J
30-40 J
Männer
30-40 J
Frauen 40-50 J
40-50 J
Männer
40-50 J
Frauen 50-60 J
50-60 J
Männer
50-60 J
Frauen > 60 J
> 60 J
Männer
> 60 J
Frauen Gesamt Gesamt Männer Gesamt Frauen
2006 6 5 1 4 4 0 1 1 0 1 1 0 0 0 0 12 11 1
2007 9 9 0 15 12 3 16 12 4 8 8 0 6 4 2 54 45 9
2008 2 2 0 6 6 0 6 4 2 3 3 0 2 2 0 19 17 2
2009 4 3 1 6 6 0 5 5 0 6 6 0 1 1 0 22 21 1
2010 1 1 0 5 4 1 4 4 0 3 3 0 1 1 0 14 13 1
2011 0 0 0 3 3 0 1 1 0 2 2 0 2 2 0 8 8 0
Summe 22 20 2 39 35 4 33 27 6 23 23 0 12 10 2 129 115 14
African Union Mission in Sudan (AMIS)
United Nations Mission in Sudan (UNMIS)
Teilnahme EU-Mission DR KONGO (COD)
Interim Force in Lebanon (UNIFIL)
VN Einsatz Darfur/Sudan (UNAMID)
Drucksache
17/
7209
–
14
–
Deutscher
Bundestag
–
17.
Wahlperiode
Anlage 1 zu Parl Sts beim Bundesminister der Verteidigung Kossendey
1780018-V91 vom 27. September 2011
Einsatzjahr < 30 J
< 30 J
Männer
< 30 J
Frauen 30-40 J
30-40 J
Männer
30-40 J
Frauen 40-50 J
40-50 J
Männer
40-50 J
Frauen 50-60 J
50-60 J
Männer
50-60 J
Frauen > 60 J
> 60 J
Männer
> 60 J
Frauen Gesamt Gesamt Männer Gesamt Frauen
2009 5 5 0 6 6 0 9 9 0 5 5 0 0 0 0 25 25 0
2010 4 4 0 7 6 1 6 6 0 3 3 0 0 0 0 20 19 1
2011 0 0 0 4 2 2 0 0 0 3 3 0 0 0 0 7 5 2
Summe 9 9 0 17 14 3 15 15 0 11 11 0 0 0 0 52 49 3
Einsatzjahr < 30 J
< 30 J
Männer
< 30 J
Frauen 30-40 J
30-40 J
Männer
30-40 J
Frauen 40-50 J
40-50 J
Männer
40-50 J
Frauen 50-60 J
50-60 J
Männer
50-60 J
Frauen > 60 J
> 60 J
Männer
> 60 J
Frauen Gesamt Gesamt Männer Gesamt Frauen
2011 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0 0 0 0 1 1 0
Summe 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0 0 0 0 1 1 0
Einsatzjahr < 30 J
< 30 J
Männer
< 30 J
Frauen 30-40 J
30-40 J
Männer
30-40 J
Frauen 40-50 J
40-50 J
Männer
40-50 J
Frauen 50-60 J
50-60 J
Männer
50-60 J
Frauen > 60 J
> 60 J
Männer
> 60 J
Frauen Gesamt Gesamt Männer Gesamt Frauen
2009 1 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0 2 2 0
2010 1 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0
Summe 2 2 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0 3 3 0
Einsatzjahr < 30 J
< 30 J
Männer
< 30 J
Frauen 30-40 J
30-40 J
Männer
30-40 J
Frauen 40-50 J
40-50 J
Männer
40-50 J
Frauen 50-60 J
50-60 J
Männer
50-60 J
Frauen > 60 J
> 60 J
Männer
> 60 J
Frauen Gesamt Gesamt Männer Gesamt Frauen
2005 0 0 0 4 4 0 5 5 0 2 2 0 1 1 0 12 12 0
Summe 0 0 0 4 4 0 5 5 0 2 2 0 1 1 0 12 12 0
Einsatzjahr < 30 J
< 30 J
Männer
< 30 J
Frauen 30-40 J
30-40 J
Männer
30-40 J
Frauen 40-50 J
40-50 J
Männer
40-50 J
Frauen 50-60 J
50-60 J
Männer
50-60 J
Frauen > 60 J
> 60 J
Männer
> 60 J
Frauen Gesamt Gesamt Männer Gesamt Frauen
2005 0 0 0 1 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0
Summe 0 0 0 1 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0
Einsatzjahr < 30 J
< 30 J
Männer
< 30 J
Frauen 30-40 J
30-40 J
Männer
30-40 J
Frauen 40-50 J
40-50 J
Männer
40-50 J
Frauen 50-60 J
50-60 J
Männer
50-60 J
Frauen > 60 J
> 60 J
Männer
> 60 J
Frauen Gesamt Gesamt Männer Gesamt Frauen
2000 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0 0 0 1 1 0
2005 0 0 0 0 0 0 3 3 0 1 1 0 0 0 4 4 0
Summe 0 0 0 0 0 0 3 3 0 2 2 0 0 0 0 5 5 0
FLUTHILFE "2002"
Einsatz Humanitäre Hilfe in Südostasien
Standing NATO Maritim Group 2
Humanitärer Hilfseinsatz Erdbebenkatastrophe in Pakistan
Teilnahme EU-Mission ATALANTA
Teiln. EU-Mission EUTM-Somalia
Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode – 15 – Drucksache 17/7209
Anlage 2 zu Parl Sts beim Bundesminister der Verteidigung Kossendey
1780018-V91 vom 27. September 2011
ISAF
Aufklärungsoffizier
Brandschutzfeldwebel
Beobachter Feldwebel für Militärisches GeoInfo-Wesen
Betreuungsoffizier
Brandschutzoffizier
Brandschutzunteroffizier
Bürosachbearbeiter Personal/Lohnrechnung
Datenverarbeitungsfeldwebel System- und Nutzerbetreuung IT-System
Fallschirmjägerunteroffizier
Feldjägerfeldwebel
Feldpostfeldwebel
Feldpostsoldat
Feldwebel Fluggerätemechaniker Triebwerk
Feldwebel Luftfahrzeug Avionik
Gruppenführer Kommandant Transportpanzer Fuchs
Heimbetriebsfeldwebel
Informationsfeldwebel
Infrastruktur-Offizier
Instandsetzungsunteroffizier LEOPARD
Interkultureller Einsatzberater
Kantinen Stabsoffizier/Offizier
Kraftfahrzeug-Mechanikerunteroffizier
Kraftfahrer C
Luftumschlag-Feldwebel
Nachschuboffizier
Offizier Kampfmittelbeseitigung
Offizier Militärisches Nachrichtenwesen
Personalstabsoffizier
Projekt-Offizier Bauwesen
Rechtsberater Stabsoffizier
Rüstungs- Stabsoffizier/Rüstungs- Offizier
Rüstungs-Feldwebel/Techniker/Ingenieur Rüstungsbereich
S 3- Stabsoffizier
Sachbearbeiter zentrale Aufgaben/ Beauftragter für den Haushalt
Sanitätsfeldwebel
Sanitätsfeldwebel AirMedEvac
Sanitätssoldat Kraftfahrer C
Sanitätsstabsoffizier Apotheker
Sanitätsstabsoffizier Arzt
Sanitätsstabsoffizier Arzt; Arzt/Rettungsmediziner
Sprachmittler-Offizier/Sprachmittler-Feldwebel
Sprachmittlerstabsoffizier Ltr Servicebereich Sprachendienst
Sprengmittelfeldwebel
Sprengmitteloffizier
Truppenpsychologe Stabsoffizier
Verwaltungsfeldwebel Beschaffung
Verwaltungsfeldwebel Materialbuchhalter
Drucksache 17/7209 – 16 – Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode
Anlage 2 zu Parl Sts beim Bundesminister der Verteidigung Kossendey
1780018-V91 vom 27. September 2011
Verwaltungsfeldwebel Bauzeichner
Verwaltungsfeldwebel Bürosachbearbeiter Personal
Verwaltungsfeldwebel Bürosachbearbeiter Geschäftszimmer
Verwaltungsfeldwebel Bürosachbearbeiter Haushalt
Verwaltungsfeldwebel Bürosachbearbeiter Lohnrechnung
Verwaltungsfeldwebel Bürosachbearbeiter Nebengebührnisse
Verwaltungsfeldwebel Facharbeiter Elektriker
Verwaltungsfeldwebel Facharbeiter Kanalarbeiter
Verwaltungsfeldwebel Facharbeiter Klempner
Verwaltungsfeldwebel Facharbeiter Klimatechniker/ Heizungsmonteur
Verwaltungsfeldwebel Facharbeiter Mess-/Regeltechnik
Verwaltungsfeldwebel Facharbeiter Motorenschlosser
Verwaltungsfeldwebel Facharbeiter Schlosser
Verwaltungsfeldwebel Facharbeiter Schlossermeister
Verwaltungsfeldwebel Facharbeiter Tischler
Verwaltungsfeldwebel Facharbeiter Ver- und Entsorger Abwasser
Verwaltungsfeldwebel Facharbeiter Wiederaufarbeitung
Verwaltungsfeldwebel Fachhandwerker Elektromeister
Verwaltungsfeldwebel Fachhandwerker Maler
Verwaltungsfeldwebel Fachhandwerker Tischler/ Modellbauer
Verwaltungsfeldwebel Fachkraft Geländebetreuung / Kraftfahrer
Verwaltungsfeldwebel Fachkraft Ver- und Entsorger/ Müllwerker
Verwaltungsfeldwebel für Beschaffung/ Zölle und Steuern
Verwaltungsfeldwebel für Nebengebührnisse
Verwaltungsfeldwebel Hausmeister
Verwaltungsfeldwebel Kammerverwalter
Verwaltungsfeldwebel Koch
Verwaltungsfeldwebel Küchenbuchhalter
Verwaltungsfeldwebel Küchenmeister
Verwaltungsfeldwebel Lagerverwaltung
Verwaltungsfeldwebel Liegenschaftsgeräteverwaltung
Verwaltungsfeldwebel Verpflegungsannahme und Versand
Verwaltungsfeldwebel Verpflegungsdisposition
Verwaltungsoffizier Beschaffung
Verwaltungsoffizier Leitung des Teilbereiches Geländebetreuung
Verwaltungsoffizier Sachbearbeiter Haushalt
Verwaltungsoffizier Sachbearbeiter internationale Abrechnung
Verwaltungsoffizier Sachbearbeiter Objektmanager
Verwaltungsoffizier Sachbearbeiter Schadensbearbeitung
Verwaltungsoffizier Schadensbearbeitung/Internationale Abrechnung
Verwaltungsoffizier Umweltschutz
Verwaltungsoffizier Verwaltungsaufgaben Infrastrukturwesen
Verwaltungsoffizier Verwaltungsaufgaben Infrastrukturwesen und NATO-Refinanzierung
Verwaltungsstabsoffizier Bauingenieur Hoch-/ Tiefbau
Verwaltungsstabsoffizier Bauingenieur Maschinenbau/Elektro
Verwaltungsstabsoffizier Maschinenbau/ Elektro-Ing.
Verwaltungsstabsoffizier Leitung des Teilbereiches Unterkunfts-/ Liegenschaftswesen
Verwaltungsunteroffizier Lagerarbeiter
Verwaltungsunteroffizier Vorhandwerker/ Kraftfahrer
Zahlstellenfeldwebel
Zugführeroffizier
Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode – 17 – Drucksache 17/7209
Anlage 2 zu Parl Sts beim Bundesminister der Verteidigung Kossendey
1780018-V91 vom 27. September 2011
UNIFIL
Erster Offizier
Fernmeldebetriebsbootsmann
Kommandant
Kraftfahrer B
Sanitätsdienstoffizier
Sanitätsfeldwebel
Sanitätsstabsoffizier Zahnarzt
Schiffseinsatzoffizier
ATALANTA
Kraftfahrer B
Materialbewirtschaftungsbootsmann Kraftfahrer C, E
Rechtsberater
S4 Logistik Stabsoffizier/Offizier Kraftfahrer B
Sprachmittler
Verwaltungsfeldwebel
Verwaltungsoffizier
Verwaltungsstabsoffizier
AWACS
Betriebsstoffspezialist
Kraftfahrer C,E
UNAMID
Expert on Mission
OAE
Rechtsberater
Sanitätsstabsoffizier Zahnarzt
Sprachmittler
Drucksache 17/7209 – 18 – Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode
Anlage 2 zu Parl Sts beim Bundesminister der Verteidigung Kossendey
1780018-V91 vom 27. September 2011
KFOR
Betreuungsfeldwebel
Betreuungsoffizier
Fachkraft Psychologischer Dienst
Feldpostfeldwebel
Feldpostsoldat
Flugbetriebsunteroffizier
Kantinenführer
Kraftfahrzeug-Instandsetzungsunteroffizier
Maschinenbauingenieur Offizier
Nachschubunteroffizier
Personaloffizier
Psychologe Stabsoffizier
Rechtsberater
Stabsdienstfeldwebel Kraftfahrer B
Stabsoffizier Operative Information
Verbindungsoffizier
Verwaltungsfeldwebel
Verwaltungsoffizier
Verwaltungsstabsoffizier
Zahlstellenfeldwebel
EUFOR
Stabsdienstfeldwebel
VS-Verwalter
Gesamtherstellung: H. Heenemann GmbH & Co., Buch- und Offsetdruckerei, Bessemerstraße 83–91, 12103 Berlin, www.heenemann-druck.de
Vertrieb: Bundesanzeiger Verlagsgesellschaft mbH, Postfach 10 05 34, 50445 Köln, Telefon (02 21) 97 66 83 40, Fax (02 21) 97 66 83 44, www.betrifft-gesetze.de
ISSN 0722-8333


DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 1 of 94
LESSONS LEARNED FROM COMMITMENTS OF
RESERVISTS IN OPERATIONS (LLCRO)
PRELIMINARY REPORT
Version 2.0
Status Draft
Date 6 June 2016
Forsvarsudvalget 2015-16
FOU Alm.del endeligt svar på spørgsmål 321
Offentligt
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 2 of 94
Colophon
Editor: Major Dr. Jeroen H. Saat
Bureau Reservisten en Samenleving (BReS)
(Reservists and Society Bureau)
Ministry of Defence
The Netherlands
M +31 6 418 285 85
jh.saat@mindef.nl
Cover: Dutch Functional Specialist in Africa
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 3 of 94
Table of contents
Introduction to study p. 4-5
Research Methodology p. 6-7
Summary p. 8-9
Conclusion & Recommendations p. 10-12
Annex A: Questionnaire p. 13-14
Annex B: Participating Countries &
Research Method
p. 15-19
Annex C: National Contributions p. 20-90
Annex D: Redeployment Checklist and
Clearance Form Canada
p. 91-93
Annex E: Timeframe agreed at the SOM
2016/1 and next steps
p. 94
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 4 of 94
INTRODUCTION TO THE STUDY
Since the establishment of the National Reserve Forces
Committee (NRFC) in 1981, the NRFC has gradually evolved
into the main accredited advisory board on reservist policy
of NATO’s International Military Staff. The past 35 years
have shown that, although NRFC members often look for a
specific approach and solution to the subject of reservists,
countries regularly encounter similar opportunities and
difficulties. The exchange of knowledge and experience
concerning the ways and means of using reservists is of
major importance to the Alliance. The purpose of the study ‘Lessons Learned from
Commitment of Reservists in Operations’, conducted by the Netherlands at the
request of the NRFC Council, focuses on (international) deployment of reservists.
At present, NATO sees itself confronted with a deteriorating global security
situation. Russia’s involvement in the conflict in Eastern Ukraine and the terrorist
actions of the so-called Islamic State in Iraq and the Levant (ISIL) forces the
Alliance to change and update its strategic objectives and policies. In order to
effectively counter hybrid warfare - the purpose of which is to keep an adversary
politically, militarily and societally off balance- a fundamental overhaul of security
and defence planning is required. This also directly concerns the position and role
of reservists in the armed forces. For example, after the 2015 terrorist attacks in
France, the French government decided to increase the number of reservists by
10.000 to improve national security.
The nature of future threats is often difficult to predict. Armed Forces need to be
flexible to be able to adapt to changing conditions. Reservists provide this
flexibility: they offer more capacity (quantity) and specialised skills (quality) if and
when needed. Increasingly, most (if not all) NRFC-countries see reservists as a
means to build a financially and operationally durable armed forces. Reservists are
suitable for tasks in a wide range of areas, such as national tasks in the context of
disaster relief and security, they provide specialist knowledge in national and
international operations and, in general terms, reservists are an alternative for the
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 5 of 94
expansion of the available armed forces.
One of the main areas of interest, when it comes to reservists, is (international)
deployment and everything associated with it. In February 2016, the Heads of
Delegation stated their interest to contribute to a detailed study on ‘Lessons
Learned from Commitments of Reservists in Operations’ (LLCRO). In April 2016, at
the Staff Officers Meeting in Sofia, Bulgaria, 18 NRFC members reiterated they
would participate in the LLCRO study. The Netherlands has volunteered to collect,
process and analyze the information.
Many countries are currently in the process of developing their policies with
respect to reservists. The purpose of the LLCRO study is to provide an overview of
best practices and experiences, so countries can benefit from the insights and
knowledge of other NRFC-members/observers. It is my firm belief that a study like
this one will contribute greatly to a more efficient and effective way of deploying
reservists.
Colonel Dick P. Scherjon
Netherlands-Army
Head of the Reservists and Society Bureau
Ministry of Defence
The Netherlands
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 6 of 94
RESEARCH METHODOLOGY
In the past, the NRFC has tried to gather insights into lessons learned of reservists
on missions for example with the Reserve Forces Monitor. However, this failed to
deliver sufficient insights into the best practices of reservists on operations. The
Monitor includes a somewhat complicated scoring card and it requires a lot of staff
capacity (database research, outreach to civil organizations etc.) to properly work
with the Monitor. The adopted methodology for this study is different from the
Research Monitor, but some questions/research topics are identical.
In the framework of this study, the NRFC countries agreed to check their national
lessons learned database for information on the deployment of reservists.
However, this did not result in sufficient information, because many lessons
learned systems do not differentiate between regulars and reservists.
Subsequently, the NRFC requested support from NATO’s Joint Analysis and
Lessons Learned Centre (JALLC). However, JALLC indicated that it did not have
sufficient resources for this research assignment. In February 2015, the
Netherlands offered to take the lead in this study.
The Netherlands then decided to request the information directly from the source:
the reservists and their commanders. In order to streamline the focus of this
current ‘Lessons Learned from Commitment of Reservists in Operations’ study, the
Netherlands have compiled a questionnaire -for reservists, who have mission-
experience and their mission-commander- with a list of potential fields of interest.
The objective of the questionnaire is to collect sufficient empirical data to be able
to identify best practices and – equally important- room for improvement, when it
comes to the international deployment of reservists.
The questionnaire (see Annex A to this report) covers three separate phases of
missions: the pre-mission phase (the preparation), the actual mission conduct and
the post-mission phase. The purpose of the questionnaire is not to limit the scope
of the research, but rather to give countries an example of which areas could be of
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 7 of 94
RESEARCH METHODOLOGY (CONTINUED)
interest. All contributing countries were -and some did- free to embellish on the
list of questions.
For various reasons -such as time constrains or legal boundaries- most countries
have decided not to submit the questionnaire to their reservists. Instead these
countries have collected the necessary data on the topics listed in the
questionnaire by other means. Annex B lists all countries participating in the study
and the method of research they have used.
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 8 of 94
SUMMARY
Following the NRFC Winter Meeting in Brussels, Belgium This study was executed
to collect and compare knowledge and best practices from 18 NRFC
members/observers pertaining to Lessons Learned from Commitments of
Reservists in Operations. The overall objective of the study is to establish a more
efficient and effective way to deploy reservists and to identify and remove any
possible obstacles.
The principal methods of research was a questionnaire (survey), which consisted
of questions to reservists and their commander and which focused on three phases
of deployment: pre-deployment, mission conduct and post-mission. Not all
countries had the opportunity to conduct this survey and some have used different
methods to obtain the requested information. The basic questionnaire, as well as a
list of all participating countries and the research method they have applied and
the national contributions can be found in the appendices.
All NRFC countries that have experience with the deployment of reservists
emphasize the fact that reservists are a great source of specialist knowledge, who
provide another perspective. Reservists require more support and preparation. In
order to get the most out of reservists, it is important to invest in employer
engagement and in family support. Countries, who have fully integrated reservists
into the armed forces encounter little difficulties with the deployment of reservists.
An area that requires special attention is the post-mission phase. In several
countries reservists have stated that they were not offered an adaptation
programme, while this is vital to ensure that Reservists are prepared to return to
their civilian employment and lifestyles.
The following recommendations are made in the study:
A notification period of at least 3-6 months for deployment makes it easier for
reservists to properly screen and handle personal admin including housing, job,
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 9 of 94
SUMMARY: RECOMMENDATIONS (CONTINUED)
and family situations. In practice, in some countries reservists receive only little
notice. A pre-deployment checklist of items that need to be taken care of prior to
deployment helps to ensure that the reservist can devote 100% of his/her
attention to the pre-deployment training and the deployment
Increase utilization of e-learning for the pre-deployment training or organize more
sessions of the same training, so reservists can chose the session and the timings.
Good interaction between regulars and reservists is important in missions. More
interaction (also before the mission starts and after it ends) could be beneficial for
mutual understanding. By demonstrating how Reservists can bring different
capabilities that complement those delivered by Regular forces, rather than simply
producing less well trained copies of Regulars, mutual respect can be built.
Reservists should have the basic required equipment/clothing they need for their
deployment, when they arrive in the mission theatre.
A detailed post-redeployment checklist is important to aid in decompression and to
identify those in need of additional support.
It would be helpful if –for future reference and research- countries register specific
‘reservist data’ in their national lessons learned system.
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 10 of 94
CONCLUSION & RECOMMENDATIONS
Many countries in the NRFC are currently in the process of developing and
updating their policies vis-à-vis reservists. Some countries still have a form of
conscription, others are in the process of transition to fully professional armed
forces. Especially in countries where policy is under review, it is sometimes difficult
to find a role for part-timers (i.e. reservists). As a result, not every country in this
study has ample experience with deploying reservists. Some only use reservists in
a limited role- as medical personnel for example- or in very small numbers, rather
as an exception than as a rule. Other countries have legal boundaries, which make
the deployment of reservists impossible.
Countries that have fully integrated the reservists into the armed forces and that
make intensive use of them, like for example the United Kingdom, encounter little
difficulties deploying reservists. In countries that have not fully integrated
reservists there are more difficulties.
Reservists have -in most cases- less experience with the MOD rules and
procedures, and therefore require more support and better preparation. The MOD
often requires a lot of flexibility from reservists, but is not always able to be
flexible itself.
A good relationship with civilian employers is vital to make it possible for reservists
to contribute to missions. Employer Engagement at a strategic level and Employer
Support at a tactical level are essential to make sure that the reservist is able to
successfully complete a deployment.
Equally important is proper family care for families of reservists, who- especially in
case of first time deployments- do not have inside knowledge of the MOD and
procedures. Most countries have Military Family Services, but in case of individual
deployments -where there are no colleagues involved- reservist families do not
always receive a lot of attention.
In all the countries in this study, reservists maintain their basic military training on
an annual basis, which is indispensable for deployment.
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 11 of 94
CONCLUSION & RECOMMENDATIONS (CONTINUED)
In most countries, the pre-deployment training is identical for regulars and for
reservists. However, whereas regulars can focus on the pre-deployment training,
the reservist also has to find a way to combine with his civilian job. A Dutch
reservists described the pre-deployment training ‘a mission before the mission’,
which is quite an apt description.
Most countries maintain a 3-6 months notification period for the deployment of
reservists. However, in practice this is often less, sometimes as little as 4-6 weeks,
which hampers a proper preparation.
Most commanders note the added value of having reservists participating in
missions. They provide specialist knowledge and a different perspective, which
often has a very beneficial effect on the mission conduct. Furthermore, because of
their flexibility they often can adapt to changing conditions -even in case their
training/preparation is lacking.
The post-mission phase is one area that requires more attention. In several
countries, reservists indicate that the MOD did not offer them an after-mission
adaptation program. Time needs to be built into the post mission model for longer
periods of observation during reintegration to ensure that Reservists are prepared
to return to their civilian employment and lifestyles.
RECOMMENDATIONS
• A notification period of at least 3-6 months for deployment makes it easier for
reservists to properly screen and handle personal admin including housing, job,
and family situations.
• A pre-deployment checklist of items that need to be taken care of prior to
deployment helps to ensure that the reservist can devote 100% of his/her
attention to the pre-deployment training and the deployment
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 12 of 94
RECOMMENDATIONS (CONTINUED)
• Increase utilization of e-learning for the pre-deployment training or organize more
sessions of the same training, so reservists can chose the session
• Good interaction between regulars and reservists is important in missions.
Maximum interaction (even before the mission starts) could be beneficial for
mutual understanding. By demonstrating how Reservists can bring different
capabilities that complement those delivered by Regular forces, rather than simply
producing less well trained copies of Regulars, mutual respect can be built.
• Reservists should have the basic required equipment/clothing they need for their
deployment, when they arrive in the mission theatre.
• A detailed post-deployment checklist is important to aid reacclimation and to
identify those individuals, who are in need of additional support.
• It would be helpful if –for future reference- countries document specific ‘reservist
data’ in their national lessons learned system.
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 13 of 94
Annex A. QUESTIONNAIRE
LESSONS LEARNED RESERVISTS IN OPERATIONS
I: QUESTIONS FOR THE RESERVIST
Focus on Pre-mission phase:
- Are there policies in place to create predictability in the mobilization of reserves
and to give members of the reserve possibility to plan their civilian life by giving
them a warning period before mobilization/deployment/for extended periods of
routine and non-routine training?
- How are Reserves chosen for deployment?
- To which extend did you meet the required level of military basic skills?
- To which extend did you meet the required level of functional skills?
- To which extend were you well prepared for the specific mission?
- Where do you see room for improvement? Could you illustrate this?
- How did you combine the pre-deployment activities with obligations in your
private life (employer, home front, social life etc.)? Where did you encounter
difficulties? Could you illustrate this?
- Do the armed forces (or any other instance working on behalf of the armed
forces) ensure that families get information and updates regarding support and
news about family members deployed in service of the armed forces?
- Do the Government or Armed Forces actively work to reach an understanding
with private and public employers on the use of reservists, provide information
about reservists and market reservist skillsets and competencies?
- What other remarks do you have concerning the Pre-mission?
Focus on mission conduct phase
- What specific reservist-related problems (if any) did you encounter during the
mission conduct? Where do you see room for improvement? Could you illustrate
this?
- If applicable, how was the cooperation between you and the regulars in your
unit? Where do you see
room for improvement? Could you illustrate this?
Focus on post-mission phase
- How did you experience the preparation to the re-deployment and end of the
mission? What specific problems did you encounter? Could you illustrate this?
- What adaptation-program (if any) did you follow after the mission? How (if
applicable) was this tailored to the reservist? Where do you see room for
improvement? Could you illustrate this?
- What (if any) special program for (health)care is there after the mission? How
(if applicable) was this tailored to the reservist? Where do you see room for
improvement? Could you illustrate this?
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 14 of 94
LESSONS LEARNED RESERVIST IN MISSIONS
NRFC Research project
II:QUESTIONS FOR THE MISSION COMMANDER
Focus on Pre-mission phase:
- How did the reservists in your unit meet the required level of military basic
skills?
- How did the reservists in your unit meet the required level of functional skills?
- How well where the reservists in your unit prepared for their specific mission?
- Where do you see room for improvement? Could you illustrate this?
Focus on mission conduct phase:
- What’s your opinion concerning the deployment of reservists during the
mission? Where (if applicable) did you experience certain problems or certain
advantages?
- What’s your opinion concerning the cooperation between reservists and regulars
during the mission? Where (if applicable) did you experience special problems?
- Where do you see room for improvement? Could you illustrate this?
-
Focus on post-mission phase:
- How is the reservist prepared to post-mission phase? In what regard (if
applicable) is the post-mission phase for reservists different from that of regulars?
Where (if applicable) did you experience certain problems? Could you illustrate
this?
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 15 of 94
Annex B. Participating Countries and Research Method
Involvement
of reservists
in
operations
Participate
in study
Questionnaire/other
means of data
collection
Remarks
Yes Yes Other: i.e. centrally
held data in the
Directorate of
Reserves and
Employer Support
The time frame will
not allow Australia to
obtain approval to
conduct the survey;
distribute the
document to
Australia’s
approximately 23,000
active Reservists in
the Navy, Army and
Air Force; collate the
information in the
returns and prepare a
timely response.
Limited No N/A The number of
reservists involved in
international
operations
(deployment) is
limited. Belgium is
therefore unable to
participate in this
NRFC study.
Limited No N/A The number of
reservists involved in
international
operations
(deployment) is
limited and only
concerns medical
professionals (doctors
and nurses). Bulgaria
is therefore unable to
participate in this
NRFC study.
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 16 of 94
Yes Yes Other: i.e. The
Canadian Armed
Forces recently
conducted a survey
among its Reserve
Force. The outcome of
this survey-combined
with other available
lessons learned-
provides sufficient
data for the LLCRO
study.
Canadian regulations
governing the
conduct of surveys
places significant
constraints upon the
development and
delivery of any such
survey. Furthermore,
the sheer size of
Canadian Reserve
Force limits Canada’s
ability to obtain
suitable responses
within the given time
frame.
None No N/A Czech legislation
does not foresee in
the involvement of
reservists in
international
operations
(deployment).
Deployment of
reservists will
become possible as
of 1 July 2016, when
a new law will come
into force. At present,
the Czech Republic is
unable to participate
in this NRFC study.
? ? ? ?
? ? ? ?
Yes Yes Questionnaire Bundeswehr
reservists
fundamentally man
individual posts
within the
contingents, which
comprise mainly
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 17 of 94
active-duty
personnel, when they
take part in missions.
Germany therefore
has only answered
Part I "Questions to
the Reservist".
Yes Yes Questionnaire Data to follow
Limited Yes Questionnaire The number of
reservists involved in
international
operations
(deployment) is
limited, less than 10
soldiers. Only 4 of
the deployed
reservists have sent
back the
questionnaire. The
voluntary reservists
mostly fill individual
assignments
therefore they do not
operate in Hungarian
units but under
multinational
command out of the
Hungarian chain of
command. Hungary
has therefore not
answered the
questions from the
mission commanders
perspective.
Yes Yes
Other: centrally
held data in the
Directorate of
Personnel.
Italy conducts its
own annual report
of deployment of
Reservists in
homeland and
The number of
reservists involved
in international
operations is
limited. It only
concerns officers
belonging to Italian
Army Selected
Reserve, that
consists of men
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 18 of 94
international
operations,
collecting
information both
from Reservists and
their chain of
command
and women
possessing special
skills of interest for
the Army, which
cannot be
immediately
available
(Engineers,
Architects, Doctors
and Surgeons
Lawyers, Political
advisors,
Sociologists,
Foreign and rare
language experts,
journalists)
Yes Yes Questionnaire
Yes ? ? ?
Yes No N/A Norway is currently
conducting a major
reorganization of its
Human Resources
Management. The
current data system
is not able to
differentiate between
reservists and
regulars. Norway is
therefore unable to
participate in this
NRFC study.
None No N/A Polish legislation does
not foresee in the
involvement of
reservists in
international
operations
(deployment). Poland
is therefore unable to
participate in this
NRFC study.
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 19 of 94
? ? ? ?
Yes Yes Other: policy team
and own annual
survey
The UK conducts its
own annual survey of
reservists and has
used existing data
from 2015 (from over
5000 responses) to
contribute to this
study.
Yes Yes Other: Joint Lessons
Learned Information
System
Some answers to the
questionnaire have
been taken from
information available
in the US Joint
Lessons Learned
Information System.
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 20 of 94
Annex C. National Contribution
NATIONAL CONTRIBUTIONS
At the NRFC Winter Meeting in Brussels, Belgium which took place 1-4 February
2016, the NRFC Heads of Delegation stated their interest/commitment to
participate in and contribute to the LLCRO study.
At the Staff Officers Meeting in Sofia, Bulgaria, the NRFC countries reiterated this
earlier statement and it was agreed that all participating countries would submit
data for inclusion in the preliminary report not later than 20 May 2016. Not all
countries managed to do so. Late submissions (i.e. all data sent in after the 20
May deadline) will be included in the second draft of the preliminary report that
will be submitted to the NRFC Secretary General by 10 June 2016. (See annex E to
this report for a full timeline).
This section of the report will cover all the individual national contributions per
country:
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 21 of 94
Reservists In Missions - Australia
Introduction. The survey could not be actioned within the available time due to
the Australian Defence Force ethics approval requirements for the administration
of surveys. However, Australia provides the following general comments from
existing data.
General. Australia has approximately 23,000 active Reservists in the Navy, Army
and Air Force. Approximately 1,000 Reservists have deployed on operations each
year for the last ten years.
Terminology. ‘Deployed Reservists’ is the usual term used in Australia rather
than the phrase ‘Reservists in Missions’.
Foundations: Supporting the Reserve Capability. To successfully deploy
Reservists, Australia supports Reservists strategically. This includes legislation to
guarantee availability and the fostering of relationships with employers. The link
below provides access to fact sheets and Memoranda of Understanding detailing
the responsibilities and policies for Reservists and their employers.
http://www.defencereservessupport.gov.au/resources/publications/
The link includes a Benefits of Reserve Service booklet that outlines ‘What
Reservists offer to Australian Employers’.
Integrating Reserves into Defence Capability. Australia has a long history of
Reserve Service. Currently, all Australian Reservists on deployment are volunteers.
The modern Australian Defence Force is structured to rely on Reservists as part of
an integrated Total Work Force. For deployment, a Reservist must agree to
Continuous Full time Service (CFTS), which equates to full time service for a
defined period of time and it provides the Reservist with the same rights,
responsibilities, and conditions of service as permanent members. Reserve
capability is managed at both the individual and the collective levels. Australian
Reservists can be deployed as individuals providing force supplementation or
deployed as a discrete Reserve unit or integrated with a Regular unit. The priority
tasks for Navy and Air Force Reservists are domestic operations and individual
supplementation to operational deployments. While the Army Reserve has a
similar responsibility, every year, on a rotational basis, two (of the six) Reserve
Brigades generate a deployable Battle Group to supplement their partnered
Regular Bde I its ‘Ready Year’ in the Force Generation Cycle.
Individual Readiness level. Each Reservist is required to maintain a minimum
individual readiness level. The level of preparedness required is increased as the
likelihood of deployment increases. The base individual readiness level for a
Reservist requires the annual assessment of availability, employment, physical
fitness, weapon readiness, medical and dental. Prior to deployment a Reservist
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 22 of 94
must undergo individual force preparation and then participate (as applicable) in
collective, mission-specific, pre-deployment training with the deploying unit or
force element.
Lessons Learnt
Attached is a comprehensive lessons learnt document for the deployment of
Reserve contingents on a stabilisation operation in a benign environment. The 48
lessons are short and have been produced from the assessment of ten rotations
that primarily comprised Reserve personnel, over a four year duration. The
information is organised under three headings: Pre-deployment, Operations and
Post-deployment. A glossary is provided at the rear of the document to explain any
unfamiliar terms. Also attached is an extracted summary of Army Reserve Lessons
from operations. Normally, Australian Lesson Learnt documents do not separate
Reservist-specific issues.
(Both documents are waiting official clearance. Advice received 3 Jun is that
clearance is expected Mon 6 Jun 16. An updated copy of this document including
the attachments will be forwarded once clearance has been received.)
Deployment Guides
Key Themes
The following key themes are offered:
Pre-Deployment
Operational Planning. Reservists require more certainty than regulars, especially
clear start and finish times for training and deployment dates. A lack of notice
leaves inadequate time to allocate dedicated resources to cater for specialised
Reserve needs to prepare or follow up the individual, family and employer. Where
possible avoid short planning times, limited distribution of information and the lack
of clear guidance. The optimal warning period depends on the level of prior
preparedness.
Standardised Deployment Readiness Standards. Reserve training should align
with the deployment specific standards required for both Regular and Reserves.
Deployment
Reservists are treated the same. On deployment Reservists are treated the
same as permanent members. This covers skill requirements, pay, conditions of
service, medical, dental, welfare and family support.
Reservists are different. While Reservists successfully integrate as part of the
Total Work Force model they do present some distinctly different administrative
and logistic challenges when compared to the deployment of permanent personnel.
Specialised support may be required to address the differences.
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 23 of 94
Post Deployment
Post Deployment Support. Improving the ongoing demobilisation processes for
returned Reservists or attached permanent individuals has been identified as an
area of concern. A permanent member remains part of the ‘system’ and can be
monitored by peers and superiors. This is not the case for the Reservist. Normally,
the burden of responsibility to monitor any adverse change is transferred to the
individual, the returning member’s original unit, the family, or the employer, who
may not have the expertise to recognise potential issues. This is especially
significant for incidences of delayed onset post traumatic stress syndrome or moral
injury. The returned member may not be aware of these issues or may prefer not
to disclose any potential injury. Normally, when individuals return to their normal
unit their immediate priority is reconnecting with their family and employer rather
than addressing symptoms of potential concern. Other reserve considerations are
that the member may be separated from their unit by long distances, or the
Reserve unit may not have the resources to manage the member’s complex needs.
Post deployment support is available if the member chooses to access these
resources.
Conclusion
Strategic Support. A successful deployment occurs when a Reservist seamlessly
transfers and integrates between civilian and military life. Legislation Reserve
support policies and deployment planning that address civilian employment and
family considerations significantly assist this process.
Communication. Timely and efficient communication is essential. Standardised
procedures, specialised administration liaison officers and a good means of
communication and appropriate notification ensures the individual, the Reserve
unit, the employer and the supporting family are adequately informed. ForceNet is
an online e-portal, which sits outside of the AUS Defence Restricted Network, for
current and former members of the ADF. It provides access to Defence services
and information anytime and anywhere members have access to the internet to
improve communications, in particular for Reservists. It permits ‘For Official Use
Only’ communication with Reservists and can be used to play a role (within
security requirements) in keeping Reservists informed about deployments.
Civilian Qualifications. An opportunity exists to fully harness the full potential of
reservists by recognising and applying their civilian knowledge, skills and
qualifications. ForceNet provides an opportunity for Reservists to nominate their
skills.
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 24 of 94
The number of reservists involved in international operations (deployment) is very
limited. Belgium is therefore unable to contribute any lessons learned, best
practices or insights to this study.
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 25 of 94
The number of reservists involved in international operations (deployment) is
limited and only concerns medical professionals (doctors and nurses). Bulgaria is
therefore unable to contribute any lessons learned, best practices or insights to
this study.
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 26 of 94
The Canadian Armed Forces have ample experience deploying reservists. Canada
has used a number of sources to answer the questions listed in the questionnaire:
the Canadian Armed Forces Warfare Center Lessons Learned, the Reserve
Retention Survey 2015/16 and insights from the Director of Reserves Staff
Assessment.
I: QUESTIONS FOR THE RESERVIST
Focus on Pre-mission phase:
Are there policies in place to create predictability in the mobilization of reserves
and to give members of the reserve possibility to plan their civilian life by giving
them a warning period before mobilization/deployment/for extended periods of
routine and non-routine training?
In many cases, reservists receive very little notice to organize themselves prior to
deployments. Reservists typically need approximately three months’ notice to
properly screen and handle personal admin including housing, job, and family
situations. The Managed Readiness Plan (MRP) allows for a predictable model on
sustained operations. Home units should put an emphasis on Annual Personal
Readiness Verifications to ensure that items such as immunizations, medicals,
security clearance, and passports are always up to date.
How are Reserves chosen for deployment?
Reserve service is with consent only. Typically, open positions in deployments are
communicated via Canadian Forces Task Planning and Operations (CFTPO)
messages. Members interested in participating on the identified deployment
indicate their availability and intention (thus demonstrating consent). Suitable
applicants are selected by the relevant the Force Employer (FE) and processed
accordingly.
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 27 of 94
To which extend did the reservist meet the required level of military basic
skills?
All CAF members receive the Basic Military Qualification (BMQ), though it may be
delivered in different ways. The CA Reserve train in a series of weekend sessions.
The RCN Reserve use Distance Learning (DL) to provide theoretical and
administrative instruction, followed by a 9 week residential phase to cover all
practical matters. Annually, CA Reservists requalify their Individual Battle Task
Standard (IBTS).
To which extend did the reservist meet the required level of functional
skills?
Some occupations have different qualification standards for “equivalent” Regular
and Reserve Force courses (especially in the medical fields) even though they
appear to be the same qualification. This difference creates a gap in
skills/knowledge between Regular Force and Reserve Force personnel at the same
level.
To which extend was the reservist prepared for the specific mission?
All CAF members receive the same mission preparation training, with both Regular
and Reserve Force members attending on the same serials. 13.2% of Reservists
who have deployed felt the pre-deployment training may have been too short.
Where do you see room for improvement? Could you illustrate this?
Reserve Forces should deploy Liaison Officers with higher Headquarters to assist
with administration of reserve personnel and control all deployment and
redeployment details to allow for a more seamless transition on and off missions.
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 28 of 94
How did you combine the pre-deployment activities with obligations in
your private life (employer, home front, social life etc.)? Where did you
encounter difficulties? Could you illustrate this?
Insufficient data is available to answer this question
Do the armed forces (or any other instance working on behalf of the
armed forces) ensure that families get information and updates regarding
support and news about family members deployed in service of the armed
forces?
Military Family Services (MFS) is a national support agency whose mandate is to
ensure the families of military members are taken care of during periods where
military members are required to be away from their homes. This support is made
available for both Regular and Reserve Force members.
Do the Government or Armed Forces actively work to reach an
understanding with private and public employers on the use of reservists,
provide information about reservists and market reservist skillsets and
competencies?
The Canadian Armed Forces Liaison Council (CFLC) is a Canada-wide network of
more than 120 senior civilian business executives and educational leaders who
volunteer their time and effort to promote the Primary Reserve Force by
highlighting the benefits of Reserve Force training and experience to the civilian
workplace.
The Council has encouraged civilian employers and educational institutions to
grant Reservists military leave on a voluntary basis, without penalty, to participate
in their military activities, duties and training.
The Compensation for Reservists Program (CERP) will provide financial support to
civilian employers and self- employed Reservists in order to help offset operational
costs when a Reservist is deployed on certain named operations.
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 29 of 94
What other remarks do you have concerning the Pre-mission?
Insufficient data is available to answer this question
Focus on the mission conduct phase:
What specific reservist-related problems (if any) did you encounter during
the mission conduct? Where do you see room for improvement? Could you
illustrate this?
Reservist Private/Corporals possessed the required experience for the job;
however Master Corporals and above in leadership positions were challenged to
perform the duties at their rank. The reason for this is not clear, but it is assessed
that the level of actual experience (i.e., actual time working in a leadership
position) is often much less for a Reservist than for a Regular Force member (at
the same rank) who works full-time as a military leader. There are likely other
factors and this issue is under review.
Advisor positions need senior personnel who possess the required depth of job
knowledge/skills; many times personnel are selected based solely on rank and not
level of experience. (This observation applies equally to Regular and Reserve
Forces personnel). Reservists, in many cases, are more qualified for these
positions due to the civilian skill sets that they bring with them. Regular Force
personnel sometimes lack these alternate perspectives and proficiencies.
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 30 of 94
If applicable, how was the cooperation between you and the regulars in
your unit? Where do you see room for improvement? Could you illustrate
this?
81.4% of Reservists deployed were satisfied with the treatment by the regular
Force members of their unit.
Post-mission phase
How did you experience the preparation to the re-deployment and end of
the mission? What specific problems did you encounter? Could you
illustrate this?
Canada has undertaken significant effort in ensuring all redeploying personnel,
Regular and Reserve are exposed to a comprehensive redeployment regimen
designed to aid in decompression and to identify those in need of additional
support. A post-deployment checklist (attached) must be signed off by unit
Commanding Officer for each returning member.
What adaptation-program (if any) did you follow after the mission? How
(if applicable) was this tailored to the reservist? Where do you see room
for improvement? Could you illustrate this?
Upon return from a deployment, all members are to receive a thorough debrief,
which is typically conducted during an Arrival Assistance Group (AAG). An AAG is a
controlled administrative activity that ensures members address all necessary and
appropriate post-deployment administrative requirements. 59.7% of Deployed
Reservists indicated that they did not receive a post-deployment AAG. Of those
who did, receive one, only 64.8 % felt that it adequately addressed their post-
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 31 of 94
deployment issues. This is perhaps symptomatic of the disconnection between the
employing unit on a mission and the Reservist’s home unit. Additionally, when
Reservists live great distances from their support base (sometimes hundreds of
kilometers), it becomes very difficult to provide and sustain the support they may
require.
What (if any) special program for (health) care is there after the mission?
How (if applicable) was this tailored to the reservist? Where do you see
room for improvement? Could you illustrate this?
All personnel (regulars and reservists) receive post deployment debriefs. These
assess the risk factors and potential exposures that the member may have
endured. As a result, additional medical testing/treatment (physical and/or
psychological) may be prescribed. This includes decompression briefs, to ensure
that both members and their supervisors are aware of what signs to look for, are
actually looking for them and know what to do if they arise (see attached post-
deployment checklist).
II: QUESTIONS FOR THE MISSION COMMANDER
Focus on Pre-mission phase:
How did the reservists in your unit meet the required level of military
basic skills?
All Reservists receive the CAF Basic Military Qualification (BMQ). Parent unit
Commanding Officers are responsible to ensure that members maintain this
fundamental skill level through annual refresher training activities.
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 32 of 94
How did the reservists in your unit meet the required level of functional
skills?
In occupation training Reservists are taught the same technical skills as their
Regular Force counterparts. However, Regular Forces courses are often slightly
longer than Reserve Forces sessions, affording the Regular Forces members
enhanced familiarity with practical skills. Regardless, all occupational skills are
maintained at the unit level via ongoing annual training cycles.
How well where the reservists in your unit prepared for their specific
mission?
During initial rotations, in some cases reserve units did not carry the required
deployment equipment/clothing requirements therefore many reservists arrived to
pre-deployment without some basic kit. This was remedied by the host unit. It is
recommended that reserve units issue personal military equipment, while mission-
specific kit is issued at pre-deployment location.
Where do you see room for improvement? Could you illustrate this?
A general observation spanning many operations reported that successful work-
ups (weapons handling, physical fitness, marksmanship, combat first aid, basic
fieldcraft) resulted in a more prepared and cohesive force when integrating
augmentees. Check Reservist civilian qualifications through a questionnaire to
ascertain relevant additional experience (e.g. policing, which could be valuable for
police training missions).
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 33 of 94
Focus on mission conduct phase:
What’s your opinion concerning the deployment of reservists during the
mission? Where (if applicable) did you experience certain problems or
certain advantages?
For Reservists who are tasked to larger formations or units that are deploying, any
gaps in training can and are covered off on the road to high readiness to ensure
that high functioning and seamless team deploys. Challenges remain resident with
individual augmentation to HQ’s and small missions where the lead up training is
compartmentalized. For many of these positions Reservists remain capable of
leveraging their civilian skill sets to augment the positions they are assigned to.
Where this is lacking is in the absence of a comprehensive skills register for
Reservists, which would allow for the “right fit” of senior Reservists to mission
requirements.
What’s your opinion concerning the cooperation between reservists and
regulars during the mission? Where (if applicable) did you experience
special problems?
Within the unit model that relies on long lead up training, the disparity and
potential problems of Regular and Reserve integration is less prevalent as
Reservists essentially demonstrate their worth during training. For more senior
personnel this routinely comes down to whether or not the individual Reservist is
capable of completing the mission assigned to them. It should be noted that for
many of the specialized advisor positions in Afghanistan it was Reservists who
better integrated into the mission framework by leveraging their civilian best
practices, as opposed to a baseline of solely military experiences.
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 34 of 94
Where do you see room for improvement? Could you illustrate this?
Little improvement is required within the unit deployment model as harmonization
and camaraderie are developed on the road to high readiness. Individual advisor
augmentation for Afghanistan, and one presumes future missions of the same ilk,
require much deeper appreciation of the cultural nuances and the softer
negotiating skills required to work across government and within a multinational
framework.
Focus on post-mission phase:
How is the reservist prepared to post-mission phase? In what regard (if
applicable) is the post-mission phase for reservists different from that of
regulars? Where (if applicable) did you experience certain problems?
Could you illustrate this?
The post-mission phase is one area that requires more attention. Time needs to be
built into the post mission model for longer periods of observation during
reintegration to ensure that Reservists are prepared to return to their civilian
employment and lifestyles. The long lead time for training and lengthy missions
often leaves little time for decompression for members before they return to work
within the legislated window of coverage to protect their employment. This can be
remedied through shorter lead up training periods or extended coverage while
undergoing reintegration
Canada uses a detailed Redeployment Checklist and Clearance Form to keep track
of personnel after deployment. This also applies to reservists. A copy of this
Checklist and Clearance Form is attached to this study as annex D.
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 35 of 94
Czech legislation does not foresee in the involvement of reservists in international
operations (deployment). Deployment of reservists will become possible as of 1
July 2016, when a new law will come into force. At present, the Czech Republic
does not have any experience to contribute to this NRFC study.
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 36 of 94
Denmark has not submitted data.
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 37 of 94
Georgia has not yet submitted data.
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 38 of 94
Role of reservists in international operations
On average 7% of the Bundeswehr personnel on mission abroad consists of
Reservists. However, this percentage includes civil employees of the Bundeswehr
(for example, personnel of the administration, who participate in missions as
“soldier”). The percentage of genuine reservists (former regulars, enlisted, short-
time career) in German contingents on missions abroad is about 4%.
Reservists are predominantly attached to posts in active units and they are
activated if necessary. The Bundeswehr wants reservists to be employed mainly
for routine duties at home IOT compensate the absence of comrades on active
duty/regulars who are absent because of deployment on mission abroad (or other
reasons).
Reservists also can get deployed into missions abroad; but only when they are
trained and volunteer for that. The precondition for a reservist to be deployed in
mission abroad is to have the same training standard as his or her comrades on
active duty. The Bundeswehr does not send Reserve Units (of the reinforcement
reserve) in Missions abroad.
Experience and lessons learned
Germany has good experience with deployment of reservists, but, it also places a
high demand on the time burden shortly before deployment. Reservists who are
busy in their civilian profession often encounter difficulties in managing this.
Reservists on mission abroad are completely integrated in the respective
contingent during the preparation-/training-phase, the mission conduct and the
post processing phase.
The Bundeswehr does not differentiate in the mission analysis/the lessons
identified and lessons learned process between active duty personnel and
reservists.
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 39 of 94
Pre-mission Phase:
Are there policies in place to create predictability in the mobilization of
reserves and to give members of the reserve the possibility to plan their
civilian lives by giving them a warning period before
mobilization/deployment/for extended periods of routine and non-routine
training?
Reserve duty is fundamentally voluntary. The same therefore applies to reservists,
who participate in Bundeswehr missions abroad. A deployment abroad ("special
foreign assignment) is always subject to a reservist's employer's consent. This is
the reason why the reservists are fundamentally given enough "warning" time to
plan their service and personal lives before leaving on a mission. They usually
have 6 to 12 months to do so.
How are Reserves chosen for deployment?
Appropriately qualified personnel are assigned to man contingents' organizational
structures, which are fundamentally specified by the Bundeswehr Joint Forces
Operations Command, at so-called force generation conferences. If the responsible
force providers do not have any suitable active-duty personnel available and
suitably qualified reservists, on the other hand, agree to be called up for a special
foreign assignment, these reservists can be deployed. The deployment of active-
duty personnel has fundamental priority. Reservists are also deployed if special
skills are required for which no active-duty personnel has been trained and/or
which none have (e.g. merchant ship officers for Navy operations abroad, military
CIMIC personnel or mail room personnel). The respective reservists are either
contacted and asked whether they are interested in going on a tour of duty abroad
or can also apply to go on one themselves.
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 40 of 94
To what extent did you meet the required level of military basic skills?
Prior to a deployment, reservists brush up on their general military skills. For this,
they have to undergo two types of training: general pre-mission training (ELUSA*)
and specific pre-mission training tailored to the requirements of the country of
deployment (ELSA†). Each of them usually takes one to two weeks.
To what extent did you meet the required level of functional skills?
Both reservists and active-duty military personnel are selected on the basis of the
functional training status required. Supplementary training should usually be
confined to a few mission-specific aspects. Thus, the reservists assigned for
operational deployment usually have the skills to meet the requirements.
To what extent were you well prepared for the specific mission?
All active-duty and reserve personnel fundamentally have the same mission-
tailored general military training status and the skills and knowledge they need for
their functions during missions. The time required to prepare for deployment
depends on whether or not a reservist has already been deployed on a mission
and, if so, how often and where.
How did you combine the pre-deployment activities with obligations in
your private life (employer, home front, social life etc.)? Where did you
encounter difficulties? Could you illustrate this?
The training courses and periods are planned on a long-term basis in consultation
with the reservists and, if applicable, with their employers. Reservists are thus
fundamentally able to harmonize their working and personal lives. Experience
shows that this does not cause any major problems.
* ELUSA – Einsatzlandunspezifische Ausbildung = non-theatre-specific training
† ELSA – Einsatzlandspezifische Ausbildung = theatre-specific training
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 41 of 94
Do the armed forces (or any other institution working on behalf of the
armed forces) ensure that families get information and updates regarding
support and news about family members deployed in service of the armed
forces?
The armed forces have their own points of contact for the members of the families
of military personnel (reservists) deployed on missions abroad at the so-called
family support centres. No matter whether the military personnel are active-duty
or reserve personnel, the family support organisation ensures that equal treatment
is provided for their families.
Do the government or armed forces actively work to reach an
understanding with private and public employers on the use of reservists,
provide information about reservists and market reservist skill sets and
competencies?
Germany is currently working on an information package for the employers to
enhance their acknowledgement of reserve duty and enter into some form of
cooperation with them. This includes informing the employers about the skills and
knowledge the reservists acquire during periods of reserve duty and the resulting
added value they constitute for the employer. In March 2016, the Federal Minister
of Defence, together with the President of the Bundeswehr Reservist Association,
awarded the "Partners of the Reserve" prize to three employers during the plenary
assembly of the Association of German Chambers of Industry and Commerce.
What other remarks do you have concerning the pre-mission phase?
Pre-mission activities are time-consuming and require the reservists to have a
great deal of flexibility.
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 42 of 94
Mission Conduct Phase:
What specific reservist-related problems (if any) did you encounter during
mission conduct? Where do you see room for improvement? Could you
illustrate this?
We have no information on reservist-related problems during mission conduct.
If applicable, how was the cooperation between you and the regulars in
your unit? Where do you see room for improvement? Could you illustrate
this?
The cooperation between active-duty and reserve personnel is professional due to
the tasks both of them have to perform. There is no/ hardly any difference
between reserve and active-duty personnel on operations.
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 43 of 94
Post-Mission Phase:
How did you experience the preparation for redeployment and the end of
the mission? What specific problems did you encounter? Could you
illustrate this?
The post-mission measures are basically the same for active-duty and reserve
personnel. The period of reserve duty must be tailored so as to enable the
reservists to take the leave they are entitled to and undergo the planned post-
mission measures and necessary medical examinations during their periods of
reserve duty. Here, too, we have no knowledge of any specific reservist-related
problems.
What adaptation program (if any) did you follow after the mission? How
(if applicable) was this tailored to the reservist? Where do you see room
for improvement? Could you illustrate this?
Post-mission activities are planned in consultation with the reservists. Reservists
are thus fundamentally able to harmonize their working and personal lives also
after a mission.
What (if any) special program for (health) care is there after the mission?
How (if applicable) was this tailored to the reservist? Where do you see
room for improvement? Could you illustrate this?
All military personnel returning home from tours of duty abroad first undergo a
medical examination to establish whether special aftercare measures will be
required in addition to the regularly planned post-mission measures. The post-
mission measures fundamentally consist of a one-week post-mission seminar and
a cure of up to three weeks. These measures have to be undergone during the
period of reserve duty allowed for the mission. Reservists who return from a
mission with some physical or mental injury may again be called up for reserve
duty despite their physical or mental injury so that they can undergo additional
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 44 of 94
medical examinations and rehabilitation measures under the free organic medical
care scheme.
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 45 of 94
In the timeframe 2012-2014, France has deployed approximately 890 reservists in
operations. France deploys all ranks officers, non-commissioned officers and
privates and all branches: Army, Air Force, Navy. The majority of reservists on
missions are officers, most of which belong to the army or have a medical
background. See table 1 for more detail.
Table 1. French reservists on operations 2012-2014
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 46 of 94
Data for 2015 :
Number and days performed by reservists in operations
for the year 2015
Operations by 31/12/2015
Manning Days Percentage
Army 172 11 779 2,49%
Navy 32 2 808 2,31%
Airforce 33 2 129 1,82%
Medical 51 1 699 2,70%
TOTAL 288 18 415 2,37%
Table 3: number of French reservists in operations 2015
Percentage refers to the weight of days performed by reservists in operations
compared to the total number of activity days performed by reservists.
Total number of operational reservists by end 2015 amounts to 28.000 to which
can be added 23.000 reservists assigned to the Gendarmerie. Operational
reservists are managed by MOD whereas Gendarmerie reservists are managed by
the Interior Ministry The quantitative objective for 2018 is to reach the number of
40.000 operational reservists.
Preliminary remarks :
- French HOD/NRFC decided to concentrate on a sample of 20 reservists to
answer the questionnaire
- Army and Air Force reservists participated
QUESTIONS FOR THE RESERVIST
Focus on Pre-mission phase:
To which extend did you meet the required level of military basic skills?
A great majority of reservists declared to master 100 % of basic military skills
required for their deployment on operation
To which extend did you meet the required level of functional skills?
A great majority of reservists declared to master 100 % of specific to the mission
military skills required for their deployment on operation
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 47 of 94
To which extend were you well prepared for the specific mission?
A majority of reservists declared to have been adequately prepared to their
specific mission on operation.
Is there room for improvement? Could you illustrate this?
No comment on this point
Could you fit in well your obligations in you private life (employer, home
front, social life etc) with the deployment? If not, could you illustrate
that?
No specific problem on that point
Do you have other remarks concerning the Pre-mission?
The preparation / training of the reservist for the mission has sometimes to be
adapted / concentrated in specific periods of time which are convenient to the
reservist’s agenda.
Focus on mission conduct phase
Did you experience specific reservist-related problems during the mission
conduct? Is there room for improvement? Could you illustrate this?
Administrative support (especially finance) not always perfect for a good number
reservists deployed on operations
If applicable, how was the cooperation between you and the regulars in
your unit? Is there room for improvement? Could you illustrate this?
Very good integration in the active units / HQs for a great majority of reservists
deployed on operation
Focus on post-mission phase
How did you experience the preparation to the re-deployment and end of
the mission? Did you experience specific problems? If so, could you
illustrate this?
No specific problems. Most of the reservists declare they are ready to go again on
operations when possible.
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 48 of 94
Did you follow an adaptation-program after the mission? Is this also
suitable for the reservist? Is there room for improvement? Could you
illustrate this?
In some cases yes
Do you have a special program for (health)care after the mission? Is this
also suitable for the reservist? Is there room for improvement? Could you
illustrate this?
In some cases yes, but most of the reservists don’t see the necessity of this.
QUESTIONS FOR THE MISSION COMMANDER
Focus on Pre-mission phase:
To which extend did the reservists in your unit meet the required level of
military basic skills?
100% of them mastered the basic military skills required for their deployment on
operations
To which extend did the reservists in your unit meet the required level of
functional skills?
100% of them mastered the specific to the mission military skills required for their
deployment on operations
To which extend did the reservists in your unit well prepared for the
specific mission?
A great majority of them are well prepared for the mission on operation.
Is there room for improvement? Could you illustrate this?
In a few isolated cases, more time would be necessary for the preparation of the
deployment.
Focus on mission conduct phase:
What’s your opinion concerning the deployment of reservists during the
mission? Did you experience special problems or special advantages?
In most of the cases, the job done by our reservists on operations is comparable
to the one done by their active duty comrades. No difference
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 49 of 94
What’s your opinion concerning the cooperation between reservists and
regulars during the mission? Did you experience special problems?
Very good integration of our reservists in active units / HQs. No specific problems.
Is there room for improvement? Could you illustrate this? No comment on
this point
Focus on post-mission phase:
How is the reservist prepared to post-mission phase? Did you experience
specific problems? If so, could you illustrate this?
Every active duty and reservist back from a theatre of operations identified as
“hard” by the military (Afghanistan, Mali, Central African Republic) has to go for a
few days through a “decompression center” located in Cyprus where psychologist,
physical training specialists and other qualified personnel prepared him / her to the
transition back to homeland life. It is part of the deployment and is achieved at the
very end of the mission, on the way back home.
QUESTIONS FOR THE REGULAR COMMANDER
Focus on Pre-mission phase:
What’s your experience with the preparation of reservists for missions? Is
there room for improvement? Could you illustrate this?
The great majority of our reservists are well prepared for their deployment on
operation
Are the requirements with respect to the level of military, functional or
specific mission skills comparable for reservists and regulars?
Yes, there is no difference between active and reserve on this point
To which extend did the reservists deployed for missions meet the
required level of military basic skills?
100%
To which extend did the reservists deployed for missions meet the
required level of functional skills?
100%
To which extend were the reservists in your unit well prepared for the
specific mission?
Very well prepared
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 50 of 94
Focus on mission conduct phase:
Do you receive feedback (experiences/lessons identified/lessons learned)
from the deployment of your reservist who served in missions? Could you
illustrate the feedback?
Yes, coming from the mission commander and the reservist himself
Is there room for improvement? Could you illustrate this?
No comment on this point
Focus on post-mission phase:
Does your organization have an adaptation-program? Is this also suitable
for the reservist? Is there room for improvement? Could you illustrate
this?
Yes, we have an re-adaptation program at the end of the mission, which is easily
adapted to the reserve
Do you have a special program for (health)care after the mission? Is this
also suitable for the reservist? Is there room for improvement? Could you
illustrate this?
Yes, in some cases
QUESTIONS FOR THE EMPLOYER
Your employee has beside his/her civilian job an obligation as reservist
and recently joined a military mission. What’s your opinion about that?
In which way did the absence of your employee influence your
organization? Did you have a good solution for the temporally absence?
Which benefits and disadvantages for your organization do you
experience by the deployment of your employee for a military mission?
Do you have the intent to support future deployments of your employee or
do you have problems with that? Could you explain this?
Is (more/other) support from the Defense organization desirable? Could
you explain this?
France unfortunately received very few answers to the questionnaire from
employers. The critical point is ANTICIPATION. Employers have to know well in
advance in order to organize the period of time when the reservist is absent on his
job
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 51 of 94
In Hungary reservists are voluntary (100% up to them) involved in military
operations (missions) abroad where the Hungarian Defense Forces (HDF) is
operating. The voluntary reservists mostly fill individual assignments therefore
they do not operate in Hungarian units but under multinational command out of
the Hungarian chain of command. Hungary is therefore unable to answer the
questions about the perspective of the mission commander.
The number of reservists involved in international operations (deployment) is
limited, less than 10 soldiers. 4 of the deployed reservists have sent back the
questionnaire. This segment is based on their answers.
I: QUESTIONS FOR THE RESERVIST
Focus on Pre-mission phase:
Are there policies in place to create predictability in the mobilization of
reserves and to give members of the reserve possibility to plan their
civilian life by giving them a warning period before
mobilization/deployment/for extended periods of routine and non-routine
training?
Hungary has a law on mobilization, which contains a warning period. Furthermore,
the HDF has a pre-selected pool of possible candidates for different missions.
How are Reserves chosen for deployment?
The relevant law allows reservists to carry out foreign military service
(deployment). The HDF posts information about vacancies on its website.
However, priority is given to regular military. Therefore sometimes not all
information is readily available, reservists then have to be pro-active and search
for information about possibilities for deployment.
To which extend did you meet the required level of military basic skills?
During the pre-deployment training (which in some cases lasts 5 weeks), all
relevant basic military skills and mission specific information are covered. While
some reservists note that reservists should have the same skills as regulars,
others indicate that their knowledge was ‘just enough’
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 52 of 94
To what extent did you meet the required level of functional skills?
Reservists are selected for their functional skills. All reservists indicate that they
fully met the requirements.
To which extend were you well prepared for the specific mission?
The pre-deployment training is generally quite extensive. Most reservists indicate
they felt well-prepared.
Where do you see room for improvement? Could you illustrate this?
Sometimes there is insufficient information available about conditions in specific
missions.
How did you combine the pre-deployment activities with obligations in
your private life (employer, home front, social life etc.)? Where did you
encounter difficulties? Could you illustrate this?
3 reservists indicate that they did not encounter difficulties whatsoever, because
events were scheduled well in advance. 1 reservist had difficulties explaining his
wish to be deployed with his wife.
Do the armed forces (or any other institution working on behalf of the
armed forces) ensure that families get information and updates regarding
support and news about family members deployed in service of the armed
forces?
The HDF endeavors to keep families of deployed personnel informed.
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 53 of 94
Do the government or armed forces actively work to reach an
understanding with private and public employers on the use of reservists,
provide information about reservists and market reservist skill sets and
competencies?
Insufficient data available. 1 reservists advices the HDF to establish a list of
companies supporting the army reserve program and publish this official list on
different army-civilian cooperation web sites.
What other remarks do you have concerning the pre-mission phase?
Insufficient data available.
Mission Conduct Phase:
What specific reservist-related problems (if any) did you encounter during
mission conduct? Where do you see room for improvement? Could you
illustrate this?
In Hungary, the home pay for reservists is much lower than that of regular military
for the same position. (During deployment, reservists get the same allowance, ,
but the other element of reservist income i.e. the home pay is lower.)
If applicable, how was the cooperation between you and the regulars in
your unit? Where do you see room for improvement? Could you illustrate
this?
Most reservists indicate that cooperation with regulars was good and that they
received a lot of support from their regular colleagues during the pre-deployment
phase and the actual mission.
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 54 of 94
Post-Mission Phase:
How did you experience the preparation for redeployment and the end of
the mission? What specific problems did you encounter? Could you
illustrate this?
Insufficient data.
What adaptation program (if any) did you follow after the mission? How
(if applicable) was this tailored to the reservist? Where do you see room
for improvement? Could you illustrate this?
In Hungary, -upon- return veterans receive a health care examination,
psychological support and they are eligible for a week long recreation holiday with
family at one of the army resorts. This program does not differentiate between
reservists and regulars. A possible improvement would be the flexibilisation of the
timings of these programs.
What (if any) special program for (health) care is there after the mission?
How (if applicable) was this tailored to the reservist? Where do you see
room for improvement? Could you illustrate this?
In Hungary, -upon return- veterans receive a health care examination,
psychological support and they are eligible for a week long recreation holiday with
family at one of the army resorts. This program does not differentiate between
reservists and regulars.
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 55 of 94
ROLE OF ITALIAN RESERVISTS IN INTERNATIONAL OPERATIONS
The number of reservists involved in international operations (deployment) is
limited and it only concerns Officers belonging to Italian Army Selected Reserve,
with specific professional skills (engineers, architects, doctors and surgeons,
lawyers, political advisors, sociologists, foreign and rare language experts,
journalists). Italy does not send Reserve Units in missions abroad. The percentage
of reservists in Italian contingents on missions abroad in about 3%. All reservists
deployed in operations have the same training standard as active duty personnel.
Before deployment Reserve Officers are completely integrated in the respective
contingents during the preparation/training-phase, the mission conduct and the
post processing phase.
I: QUESTIONS FOR THE RESERVIST
Focus on Pre-mission phase:
Are there policies in place to create predictability in the mobilization of
reserves and to give members of the reserve possibility to plan their
civilian life by giving them a warning period before
mobilization/deployment/for extended periods of routine and non-routine
training?
Reserve Officers deployment in missions abroad is always voluntary. Reservists
receive a little notice to organize themselves before deployment; they typically
need approximately two months notice to properly screen and handle personal
admin including housing, job and family situations. The warning time is necessary
to plan their service and personal lives before leaving on a mission.
How are Reserves chosen for deployment?
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 56 of 94
The deployment of active duty personnel is a priority. Reservists are deployed only
if special skills are required (Officers belonging to Italian Army Selected Reserve,
with specific professional skills like engineers, architects, doctors and surgeons
Lawyers, political advisors, sociologists, foreign and rare language experts,
journalists). Reservists are contacted and asked if they are interested in going on a
tour of duty abroad.
To what extent did you meet the required level of military basic skills?
Reservists attend a specific basic course (5 week) and receive their basic military
preparation.
To what extent did you meet the required level of functional skills?
Reservists are selected on the basis of their functional skills. Experience and
lessons learned have shown that Selected Reserve Officers with their civilian
knowledge and functional skills are useful and positive for the Mission
Commanders. Reservists, in many cases, have shown to be more qualified for
some specific positions due to the civilian skill sets they bring with them and
alternate perspectives they have.
To what extent did you well prepared for a specific missions?
All active duty personnel and reservists have the same mission-tailored military
training status and the skills and knowledge necessary for their functions during
missions. The time required to prepare for a deployment depends on whether or
not a reservist has already been deployed on a mission, how often and where.
How did you combine the pre-deployment activities with obligations in
your private life (employer, home front, social life, ect.)? Where did you
encounter difficulties? Could you illustrate this?
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 57 of 94
Pre-deployment activities and training courses are planned in consultation with the
reservists and, when necessary, with their employers. Lessons leaned have shown
that reservists are able to organize themselves and to harmonize obligations in
their private life.
Do the Armed Forces ensure that families get information and updates
regarding support and news about family members deployed in service of
the armed forces?
The armed Forces have their own points of contact for families of reservists
deployed in missions abroad. National Family Support Centers are activated in
order to ensure support.
Do the government or armed forces actively work to reach an
understanding with private and public employers on the use of reservists,
provide information about reservists and market reservist skill sets and
competencies?
Italian Army is currently working on an information package for both employers
and professional associations in order to enhance their acknowledgement of
reserve duty and enter into same form of cooperation with them. This includes
informing the employers about skills and knowledge the reservists acquire during
periods of reserve duty and the resulting added value they constitute for the
employers.
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 58 of 94
FOCUS ON MISSION CONDUCT PHASE
What specific reservist-related problems did you encounter during mission
conduct? Where do you see room for improvement? Could you illustrate
this?
Reservist officers deployed in mission abroad are assigned to units and refers to
their Chains of Command for any problems they usually encounter during mission
conduct.
How was the cooperation between you and regulars in your unit?
There is hardly a difference between reserve and active duty personnel. Lessons
learned and experiences have shown that there is an high level of cooperation
between reservists and regulars deployed in operations.
FOCUS ON POST MISSION PHASE
How did you experience the preparation for redeployment and the end of
the mission? What specific problems did you encounter?
The preparation for redeployment and the post-mission measures are the same for
both active duty personnel and reservists. No specific problems are reported.
What adaption program did you follow after the mission? How was this
tailored to the reservists?
Post mission activities are planned in consultation with the reservists. Even in this
phase, reservists are able to harmonize their personal obligations.
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 59 of 94
What special program for care is there after the mission? How was this
tailored to the reservist?
All military personnel returning home from tour of duty in abroad mission first
undergo a medical examination programme. All personnel (regular and reservists)
also receive an after action review and some decompression briefings. Other
logistic and administrative activities are planned by the Unit.
QUESTIONS FOR THE MISSION COMMANDER
FOCUS ON PRE-MISSION PHASE
How did the reservists in your unit meet the required level of military
basic skills?
All reservists assigned to the Unit have the required level of military basic skills. In
order to meet the required level of military preparation to be deployed in mission
abroad they attend a focused training. The time required (2/3/4 weeks) to prepare
for a deployment depends on whether or not a reservist has already been deployed
on a mission, how often and where.
How did the reservists in your unit meet the required level of functional
skills?
Reservists are selected on the basis of their functional skills. So they meet the
required level.
How well were the reservists in your unit prepared for their specific
mission?
On average, well prepared.
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 60 of 94
Where do you see room for improvement? Could you illustrate this?
More focus on military procedures.
FOCUS ON MISSION CONDUCT PHASE
What is your opinion concerning the deployment of reservists during the
mission? Where did you experience certain problems or certain
advantages?
Selected Reserve Officers with their civilian knowledge and functional skills are
useful and positive for the mission. Reservists, in many cases, have shown to be
more qualified for some specific positions due to the civilian and functional skill
sets they bring with them.
What is your opinion concerning the cooperation between reservists and
regulars during the mission? Where did you experience special problems?
Lessons learned and experiences have shown that there is an high level of
cooperation between reservists and regulars of the same unit when deployed in
operations.
Where do you see room for improvement? Could you illustrate this?
More joint training activities and exercises could be useful in order to improve
preparation and integration with active duty personnel.
FOCUS ON POST - MISSION PHASE
How is the reservist prepared to post mission phase? In what regard is
the post-mission phase different from that of regulars? Where did you
experience certain problems?
The preparation for redeployment and the post-mission measures are the same for
both active-duty personnel and reservists. All military personnel returning home
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 61 of 94
from a tour of duty in abroad mission receive an after action review briefing and
some decompression briefings. They undergo a medical examination programme
and other logistic and administrative activities are planned by the Unit.
Where do you see room for improvement?
Improve the loyalty with unit.
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 62 of 94
In the period 2012-2015, the Netherlands have deployed approximately 234
reservists on operations. The Netherlands deploy all ranks: officers, non-
commissioned officers and privates and all branches: Army, Air Force, Navy,
Military Police. The majority of reservists on missions are officers, most reservists
had a supporting role during operations. See table 2 for more details
Table 2. Dutch reservists on operations 2012-2015‡
‡ This table is not complete, because not all data is stored centrally. As of 2016, the data registration system will be updated to
properly cover information on reservist and deployments.
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 63 of 94
Role of reservists in international operations
Most Dutch reservists were deployed on an individual basis as functional specialist
to serve as a subject matter expert to assist and advice the mission commander.
Some reservists were deployed to provide force protection.
Experience and Lessons Learned
I: QUESTIONS FOR THE RESERVIST
Focus on Pre-mission phase:
Are there policies in place to create predictability in the mobilization of
reserves and to give members of the reserve possibility to plan their
civilian life by giving them a warning period before
mobilization/deployment/for extended periods of routine and non-routine
training?
The MOD strives to give the reservist 6 month’s notice about a potential
deployment, so the individual has ample time to make arrangements. In practice,
this is not always achieved.In some cases, the reservists receive a very limited
notice to move (i.e. less than 4 weeks), which significantly impacts the possibility to
make proper arrangements with their civilian employer and their family.
A short notice to move, also significantly impacts the pre-mission training
opportunities. Sometimes due to time constraints certain training sessions cannot
be completed before deployment and have to be done in the mission theatre (or not
at all). The MOD is experimenting with the use of e-learning programs to increase
training capabilities.
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 64 of 94
How are Reserves chosen for deployment?
Whereas regulars are appointed for deployments, reservist service is always on a
voluntary basis. Mission requirements and vacancies are published in a so-called
Matching Tool, where reservists can then indicate if they are available and if they
meet the criteria. If there is more than 1 suitable candidate, job-interviews are
conducted. Sometimes reservists are handpicked for their specific expertise and/or
language skills. In case of medical personnel, there is a special contact person, who
directly contacts reservists to ask them if they are available.
To which extend did the reservist meet the required level of military basic
skills?
All military personnel (regulars and reservists) maintain military basic skills on an
annual basis. In most cases, the military skillset of reservists has proven to be
sufficient to meet the mission requirements. The only exception are reservists, who
have been deployed with Special Operations units. They require more military skills
(i.e. additional training). In case of staff officers, it is important that they are up-to-
speed on common staff procedures and doctrines.
To which extend did the reservist meet the required level of functional
skills?
Experience has shown that -in virtually all cases- reservists bring useful (vital even)
civilian knowledge and functional skills that are beneficial to the mission
commander.
To which extend was the reservist prepared for the specific mission?
The basic pre-deployment training is the same for regulars and reservists.
Sometimes reservists are added to a mission contingent at a late stage, which
hampers the possibility to participate in the full mission preparation.
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 65 of 94
Most pre-deployment training encompasses general awareness of the mission
theatre, ammunition awareness, media training etc.) there is not always a lot of
focus on the specific mission requirements.
Additionally, it is sometimes not clearly defined which mission specific skills are
required. This makes it difficult for the reservist, who is less accustomed to military
procedures to adapt and prepare.
Where do you see room for improvement? Could you illustrate this?
The MOD often requires flexibility from the reservist, but is not always able to be
flexible itself. In case of issues, the MOD often leaves the initiative for damage
control (changes in the agreement with the civilian employer for example) to the
reservist.
The MOD now has a Bureau for Individual Deployments, which is responsible for the
preparation of people for individual missions. Most reservists note that this is a
positive development, because this Bureau can tailor training programmes to the
specific needs. However, sometimes insufficient manpower is a concern which
affects mission preparation.
Quite a few reservists have indicated that a checklist with pre-deployment elements
(training, vaccination, clothing, admin procedures etc. etc) would be very helpful.
How did you combine the pre-deployment activities with obligations in
your private life (employer, home front, social life etc.)? Where did you
encounter difficulties? Could you illustrate this?
Reservists indicate that pre-deployment activities are sometimes difficult to
combine with other issues. It is quite common that training sessions are cancelled
or postponed to another day, which requires a great deal of flexibility of the
reservists and his/her environment. Regulars can focus solely on the mission
preparation, which is an advantage (luxury), reservists do not have.
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 66 of 94
Do the armed forces (or any other instance working on behalf of the armed
forces) ensure that families get information and updates regarding support
and news about family members deployed in service of the armed forces?
The MOD has a specialized section that exists to support families of deployed
military personnel and provide them information. The MOD also organizes (in some
cases) family days for the families of deployed military. However, most reservists
are deployed individually and MOD support to their families is mostly ad-hoc (i.e.
reactive, rather than pro-active).
The MOD has a 24/7 call center in place, which family members can contact with
questions.
Do the Government or Armed Forces actively work to reach an
understanding with private and public employers on the use of reservists,
provide information about reservists and market reservist skillsets and
competencies?
The Netherlands has an employer support section within the MOD and organizes
annual Employer Information Days. Furthermore, the MOD has an award for the
most reservist friendly employer.
However, the employer support package requires some improvement: at present,
the MOD pays employers a € 55 per day compensation if their employees are active
as reservists. This also applies to self-employed reservists. However, this scheme
only applies to missions with a duration of 3 months or more. There is no additional
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 67 of 94
compensation for reservists, who make more in their civilian profession than in their
military rank.
Dutch reservists, who are deployed do not enjoy job guarantees/protection. In most
cases, the reservists try to make adequate arrangements with their civilian
employer and the MOD assists in this regard. However, some reservists return from
mission and find themselves unemployed. At present, the MOD does not have a
safeguard in place for these individuals.
What other remarks do you have concerning the Pre-mission?
Some reservists have indicated that too many sections and branches are involved
with the pre-deployment phase, which sometimes results in confusion. Many also
consider the pre-deployment phase -with all the time it consumes- as a mission
before the actual mission.
Focus on the mission conduct phase:
What specific reservist-related problems (if any) did you encounter during
the mission conduct? Where do you see room for improvement? Could you
illustrate this?
Some reservists indicate that they did not have the proper equipment for their task.
This mostly refers to reservists, who have been deployed with Special Operations
units.
Regulars do not always understand that reserves may be unfamiliar with all
procedures.
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 68 of 94
If applicable, how was the cooperation between you and the regulars in
your unit? Where do you see room for improvement? Could you illustrate
this?
Regulars do not always have a proper understanding about reservists and their
added value to the mission. Some reservists have also reported that regulars see
them as competition.
Most reservists note a positive working relationship with their regular colleagues.
Mutual respects grows when the two categories of personnel cooperate and interact.
Regular military personnel is often used to a specific procedure/way of working,
even when the circumstances call for a different approach, which sometimes is
confusing/frustrating for reservists. Most important, however, is that there is
communication. Some reservists note that regulars did not always give them room
to express their point of view/assessment of a situation.
Post-mission phase
How did you experience the preparation to the re-deployment and end of
the mission? What specific problems did you encounter? Could you
illustrate this?
In some cases the duration of the deployment was not fixed, which required some
flexibility and negotiation between the reservist and the commander.
What adaptation-program (if any) did you follow after the mission? How (if
applicable) was this tailored to the reservist? Where do you see room for
improvement? Could you illustrate this?
Formally, the MOD has an adaptation programme for all military personnel, who
return from deployment. This programme is not tailored to the reservists. It
generally consists of two session with a MOD social worker: one shortly after
redeployment and the second session approximately 4 months after return. For
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 69 of 94
some missions there is also a ‘decompression’ phase, where military personnel can
exchange experiences before they return home.
Many reservists indicate that they did not follow any adaptation programme.
Primarily because the MOD did not actively offer this. Some indicate that they do
not see the added value, because of the nature/duration of their deployment. The
decompression phase is described by some as ‘an unnecessary obstacle on the way
home’.
What (if any) special program for (health) care is there after the mission?
How (if applicable) was this tailored to the reservist? Where do you see
room for improvement? Could you illustrate this?
The MOD has a program to monitor the health of military personnel, who have
returned from missions. However, regular military personnel is more visible than
reservists.
In the case of reservists the initiative to request care/support has to come from the
individual. Formally, every person, who returns from mission should have at least
two sessions with an MOD social worker, but if the individual is not pro-active it
happens quite frequently that the MOD loses track and no sessions take place.
II: QUESTIONS FOR THE MISSION COMMANDER
Focus on Pre-mission phase:
How did the reservists in your unit meet the required level of military basic
skills?
All reservists met the minimal level. In the pre-deployment training phase, the basic
skills are trained and checked.
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 70 of 94
How did the reservists in your unit meet the required level of functional
skills?
Difficult to say, because every (most) reservist has his/her functional skills
How well where the reservists in your unit prepared for their specific
mission?
On average, well prepared.
Where do you see room for improvement? Could you illustrate this?
More focus on military procedures, so reservists have a better understanding when
and how their specific knowledge can contribute to the mission.
Focus on mission conduct phase:
What’s your opinion concerning the deployment of reservists during the
mission? Where (if applicable) did you experience certain problems or
certain advantages?
Reservists bring civilian experience and knowledge, which can be greatly beneficial
to the mission and which is normally not present in a regular army.
What’s your opinion concerning the cooperation between reservists and
regulars during the mission? Where (if applicable) did you experience
special problems?
In most cases cooperation went without hiccups. However, some commanders note
that reservists do not always demonstrate a proper understanding of military
procedures (security during operations), dress code and conduct.
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 71 of 94
Where do you see room for improvement? Could you illustrate this?
There should be more joint exercises, where reservists can train side-by-side with
regulars. This will contribute to mutual understanding and it will be of great value in
case of deployment.
Focus on post-mission phase:
How is the reservist prepared to post-mission phase? In what regard (if
applicable) is the post-mission phase for reservists different from that of
regulars? Where (if applicable) did you experience certain problems? Could
you illustrate this?
Difficult to keep track of reservists in the post-mission phase.
Where do you see room for improvement?
At present, the Netherlands does not have a centralized database to properly store
all information/lessons learned/evaluations from reservists with mission experience.
This is something that will be introduced in 2016.
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 72 of 94
New Zealand has not submitted data.
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 73 of 94
Norway is currently conducting a major reorganization of its Human Resources
Management. The current data system is not able to differentiate between
reservists and regulars. Norway is therefore unable to participate in this NRFC
study.
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 74 of 94
Polish legislation does not foresee in the involvement of reservists in international
operations (deployment). Poland is therefore unable to participate in this NRFC
study.
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 75 of 94
Slovakia has not submitted data.
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 76 of 94
The UK regularly deploys reservists. The UK has not conducted a survey among
its reservists, but has used other resources to collect data.
Role of reservists
The UK uses Reserves to deliver:
General capability: Mass – Reserves can now (under the Defence Reform Act
2014) be mobilised for any duty for which Regular forces can be used (except
front-line duties in industrial disputes and service in Northern Ireland).
Specialist Capability: Better access to skills and capabilities more readily
available in the civilian sector; this is most apparent in specialist areas such as
medicine and cyber.
Regeneration: Strategic reserve for resilience and regeneration of our Armed
Forces in case of national crisis.
Making the best of available resources: Maintaining regular force may not be
best value for money in some areas.
Connecting with Society
Reserves service comes in varied forms:
Volunteer
Members of society who voluntarily accept a liability to attend training and to
be mobilised to deploy on operations.
Varying levels of commitment and readiness, including full time reserve service.
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 77 of 94
Ex-Regular
Former members of the Regular Forces who retain a liability to be called up for
service. Generally only called upon if they have volunteered or when volunteer
Reservists have not been available.
Sponsored Reserve
Contractors and Civil Servants who, because of their civilian employment
contract, can be mobilised to provide support to Defence in operational
theatres.
The large majority of the Armed Forces remain Regular, with the proportion of
Reserves within each structure increasing as readiness levels decrease. Thus,
while there are some high readiness reservists, capability that might be
required at short notice is largely Regular; where tasks have longer lead times
or are conducted on a routine basis, Reservists can be used more widely as
there is sufficient time to mobilise and train the required number of Reserves.
No major capability rests entirely with the Reserve. Compulsory mobilisation of
different types of Reservist is also possible should there be insufficient
volunteers to meet a task.
While the proportion of Reservists within the whole force is increasing, Reserves
should not be seen as a replacement for Regulars. Regulars and Reserves bring
different but complementary capabilities and we are seeking to maximise the
utility of our Reserves through the FR20 programme.
In peacetime, the Reserves commitment is to training rather than routine
delivery of Defence objectives. When mobilised, Reserves are generally
deployed in their own right rather than as replacements for Regulars. However,
once mobilised, a Reservist is treated as a Regular. The size of the pool from
which Reservists are drawn varies by capability: thus a Reserve infantry
company may be required to generate individuals or formed groups depending
on need. In Iraq and Afghanistan Reserves were generally deployed as
individual augmentees, with some platoon and company-sized formations
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 78 of 94
deploying. Medical units were the chief example of units deploying as an
integrated whole.
A number of distinct capabilities are lodged with Reserve units: the most
obvious examples are the wide range of specialist medical positions and the
Joint Cyber Unit (Reserve). The former is maintained through a close working
relationship with the National Health Service. Similarly, deep specialist groups
such as the Engineer and Logistic Staff Corps provide the means by which
appropriately skilled peoples’ expertise can be accessed. More widely, Defence
actively seeks partnership with civilian employers to enable mutually beneficial
support in developing capability. For example, the Portfolio Employment Model
enables truck drivers with seasonal working patterns to be used to support
Defence at times of low demand while maintaining their skills, while their
Reserve liability is limited in periods of high demand. The accreditation of
civilian and military skills makes them transferrable, incentivizing Reservists to
employ and develop their civilian skills as part of their Reserve training.
Lessons learnt and best practices
When a Reservist is mobilised, the employer can claim financial
assistance to cover:
the cost of a temporary replacement if it’s more than the reservist’s salary (up
to £110 a day)
advertising costs and agency fees for finding a replacement
a period of handover and takeover (5 days before and after mobilisation)
75% of the cost of specialist clothing for the replacement (up to £300)
training costs for the replacement (up to £2,000)
overtime, if other employees cover the work
any training the reservist needs when they return
Extra support for small and medium-sized businesses
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 79 of 94
The employer can claim £500 a month in addition to the costs of replacing and
retraining the reservist unless both of the following apply:
The employer’s annual turnover was more than £25.9 million in the 12 months
before the reservist was called up.
The employer had more than 250 employees or partners on the date of
mobilization.
These are known as employer incentive payments.
No compensation is paid to employers for routine training. However, it should
be noted that employers reap real benefits from employees who are Reservists.
Reserve service provides individuals with transferable skills which can be used
in the workplace such as leadership, management and communication skills.
Much Reservist training is accredited with civilian qualifications so employers
know exactly the standards which have been attained. SaBRE research,
endorsed by the Chartered Management Institute, show an employer would
have to purchase more than £8,000 of commercial civilian training to
provide the same amount of development that an average Reservist’s military
service provides in just one year.
Quantitative Research
The UK MOD sends a survey to a sample of Reservists annually. In 2015 (the
most recent survey), 5215 responses were received, of which 2165 were
officers and 3050 were other ranks. 40% of respondents had been mobilised as
a Reservist. The topics below are of relevance to this study:
Kit and Equipment
58% of volunteer reservists are satisfied with the kit and equipment they have
to do their role effectively, while almost a quarter (23%) are dissatisfied. RAF
volunteer reservists are more satisfied than Maritime reservists and Army
reservists with the availability and standard of their kit and equipment.
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 80 of 94
Half (50%) of volunteer reservists are satisfied with the availability of kit and
equipment they have to do their job e.g. clothes, boots, personal weapon.
Satisfaction is highest in the RAF Reserve.
59% of volunteer reservists are satisfied with the standard of the kit and
equipment they have to do their job e.g. clothes, boots, personal weapon. One
fifth (20%) of Army volunteer reservists are dissatisfied. This level of
dissatisfaction is slightly lower than the level of dissatisfaction among trained
Army Regulars where almost a quarter (24%) are dissatisfied with the standard
of personal equipment/kit they have to do their job.
Training
62% of volunteer reservists are satisfied with the amount of training they have
received for their current role with the highest levels of satisfaction found in the
RAF Reserve (75%) and Maritime Reserve (67%).
Two thirds (67%) of volunteer reservists are satisfied with the quality of
training they have received for their current role. Satisfaction with the quality of
training received for the current role is higher in the Maritime Reserve (72%)
and in the RAF Reserve (74%) than in the Army Reserve (65%).
Relationship with Regulars
It is not necessarily the case that there is a cultural difference between regulars
and reservists: in some areas the civilian skills that Reservists bring to
specialist capability mean that they may be better qualified and more
experienced than their Regular counterparts.
This perception, insofar as it exists, may arise where Reserves are asked to do
the same military specialisms as Regulars; in these cases it is unreasonable to
expect them to attain the same standards as Regulars with less time in which
to train. In these areas Reservists
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 81 of 94
are required to train to a specified level that can be built upon on mobilisation.
As the Green Paper identified, Reserves had been comparatively neglected for a
sustained period, and were less well equipped and trained than they should
have been. There was also a lack of pairing and partnering between Regular
and Reserve units, preventing the challenging of stereotypes.
Work is ongoing to produce a Culture Change Maturity Model. This identifies
effective behaviours, positive and negative indicators, standards (what ‘good’
looks like) and measures sed to evaluate. The core of this work is in the
integration of Reserves with Regulars for routine training and mobilisation. By
demonstrating how Reserves can bring different capabilities that complement
those delivered by Regular forces, rather than simply producing less well
trained copies of Regulars, mutual respect can be built. Improving Reservist
access to training and equipment, defining their roles and giving them the
opportunity to deploy alongside Regualrs are all means by which this issue is
being addressed.
Just under a third (30%) of volunteer reservists agree or strongly agree that
they feel valued by Regulars, while over a third (36%) disagree or strongly
disagree that they feel valued by Regulars. Reservists in the Maritime Reserve
are most likely to report feeling valued by Regulars (42%) and Reservists in the
Army Reserve are least likely to report feeling valued by Regulars (29%).
While over a quarter (28%) of volunteer reservists agree or strongly agree that
they are treated as an equal member of the Service by Regulars, 43% disagree
that they are treated as an equal member of the Service by Regulars. These
results are largely driven by the Army Reserve where 44% disagree or strongly
disagree that they are treated as an equal member of the Army by Regulars.
Work is being undertaken to develop a culture change maturity model.
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 82 of 94
Support during mobilisation
Almost two thirds (64%) of volunteer reservists are satisfied with the support
they received from the Service when they were last mobilised.
While 42% of volunteer reservists are satisfied with the amount of support their
family received from the Service when they were last mobilised, a further 29%
are dissatisfied. Levels of satisfaction are broadly similar across the Services.
Support provided to Reservist from others
Over two thirds (70%) of volunteer reservists feel that their employer supports
their Reserve service, while one in ten (11%) feel that their employer doesn't
support their Reserve service. The Maritime Reserve has a higher level of
employer support than the level of support found in the Army Reserve.
Half (50%) of volunteer reservists agree or strongly agree that their civilian
employer values their Reserve service; almost one in five (18%) reservists
disagree or strongly disagree that their civilian employer values their Reserve
service.
Over two thirds (70%) of volunteer reservists feel that their employer supports
their Reserve service, while one in ten (11%) feel that their employer doesn't
support their Reserve service. The Maritime Reserve has a higher level of
employer support than the level of support found in the Army Reserve.
Half of volunteer reservists agree or strongly agree that their civilian employer
values their Reserve service; almost one in five (18%) reservists disagree or
strongly disagree that their civilian employer values their Reserve service.
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 83 of 94
The United States regularly deploys reservists. The US has not conducted a
survey among its reservists, but has used other resources to collect data.
Some of the information used to answers the following questions was pulled
from the Joint Lessons Learned Information System (JLLIS). Querying JLLIS
using the key word “Reservist” resulted in 690 observations, 54 documents
and 5 after action reports dating back to the 1990 Gulf War to present day.
I: QUESTIONS FOR THE RESERVIST
Focus on Pre-mission phase:
Are there policies in place to create predictability in the mobilization
of reserves and to give members of the reserve possibility to plan
their civilian life by giving them a warning period before
mobilization/deployment/for extended periods of routine and non-
routine training?
The United States has multiple laws documented in Titles 10, 14, 32 and 50 of
the United States Code (U.S.C.), as well as numerous documented policies in
place to create predictability in the mobilization of their Reserve Component
forces. For example, Department of Defense Directive (DoDD) 1200.17
discusses “Managing the Reserve Components as an Operational Force”.
Department of Defense Instruction (DoDI) 1235.09 discusses the
“Management of the Standby Reserve”. DoDD 1235.10 discusses “Activation,
Mobilization and Demobilization of the Ready Reserve”. DoDI 1235.12
discusses “Accessing the Reserve Components (RC)”. Additionally, there are
several memorandums from the Secretary of Defense, Office of the Secretary
of Defense for Reserve Affairs, and various Service specific memorandums
that discuss various aspects of the mobilization to dwell.
How are Reserves chosen for deployment?
The sourcing of Reserve Component for pre-planned and emergent
requirements is done by each of the services after receiving a sourcing
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 84 of 94
request from the Joint Staff as part of their Global Force Management Process
(GFMAP). Additionally, the Navy Reserve bases their mobilization on a mobility
accessibility code – if there is no restriction, the service member is chosen
based on need and clearance level requirements.
To which extend did the reservist meet the required level of military
basic skills?
Basic military skills are maintained by Reserve Component members as part of
their annual training such as weapons qualification, combat first aid, etc.
Additional military skills training, that may be specific to the requirements of
the deployed location, is provided as part of the pre-mobilization training
which includes both hands-on and computer aided training. The Reserve
Component will leverage a service member’s active duty experience and
training as much as possible.
To which extend did the reservist meet the required level of functional
skills?
Pre-mobilization training ensures that all deploying forces meet their required
level of functional skills. Selection of personnel for deployment is based on
their military specialty and the fact that they have all functional skills required
to meet the deployment requirements.
To which extend was the reservist prepared for the specific mission?
Pre-mobilization training can be tailored to prepare a Reserve Component unit
to meet the requirements of a specific mission. If the requirement is
emergent, training may be done until the member arrives at their deployed
location but that is the exception, not the rule. Preparation starts with a
successful and thorough pre-deployment in-processing process that identifies
any shortfalls in a members training that will be required for a specific mission
set and insures that the member receives that training prior to deployment.
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 85 of 94
Where do you see room for improvement? Could you illustrate this?
Additional funding would provide the required equipment and man-days for
Reserve Component members and units the opportunities to maintain critical
skill sets between deployments. Providing as much pre-notification prior to a
scheduled deployment will provide the unit adequate time to insure their
personnel are fully ready for the specific mission they are deploying for.
How did you combine the pre-deployment activities with obligations in
your private life (employer, home front, social life etc.)? Where did
you encounter difficulties? Could you illustrate this?
Pre-deployment activities are normally done at a different location than the
person lives so everything they need to get done in their private life needs to
be done before they leave for their pre-deployment training. Reserve
members often encounter difficulties with school (leaving college mid-way
through a semester for example), leases on apartments (having to break a
lease to deploy) and financial (loan payments, etc.) Additionally, members
sometimes have issues with their employers. Employers are usually very
supportive of their Reserve Component personnel if they receive adequate
pre-notification and are informed on the rights that both they and their
employee have considering service in the military.
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 86 of 94
Do the armed forces (or any other instance working on behalf of the
armed forces) ensure that families get information and updates
regarding support and news about family members deployed in
service of the armed forces?
There are multiple family support programs that help the family stay
connected when the reserve component member is deployed. The Employer
Support for the Guard and Reserve (ESGR) work with the member’s employer
to make sure any employment issues are taken care of during the
deployment. Many units provide monthly update meeting to keep the family
informed on what the member is doing at the deployed location and to work
through any administrative issues the family may be having; for example,
with TRICARE (medical) access for the family.
Do the Government or Armed Forces actively work to reach an
understanding with private and public employers on the use of
reservists, provide information about reservists and market reservist
skillsets and competencies?
The Reserve Component has an organization called Employer Support for the
Guard and Reserve (ESGR) that actively engages employers on behalf of the
military. This interaction can be improved through more interaction between
the leadership of the units sending out information to the employers which
provide them points of contact both at the unit and with the ESGR to resolve
any issues that may come up during the deployment.
What other remarks do you have concerning the Pre-mission?
Providing checklists of items that need to be taken care of prior to deployment
helps to ensure that the member can devote 100% of their attention to the
pre-deployment training and the deployment.
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 87 of 94
Adequate notification prior to a mobilization allows the member to obtain
TRICARE (medical) benefits for their family prior to the deployment which
many times is the key no cost family benefit for deploying members.
II: QUESTIONS FOR THE MISSION COMMANDER
Focus on Pre-mission phase:
How did the reservists in your unit meet the required level of military
basic skills?
Basic military skills that are learned during their initial active duty training are
refreshed annually so that Reserve Component members retain a basic level
of their military skills.
How did the reservists in your unit meet the required level of
functional skills?
Functional skills are taught to the Reservist during their individual advanced
training following their basic training. These skills are maintained during the
24 days of drills. Team related skills are refreshed by crew level training
during their drills and exercised during their annual training period (12-15
days).
How well where the reservists in your unit prepared for their specific
mission?
If the specific mission the unit is mobilized for is the same as that assigned to
the unit (example, an artillery unit deploying as an artillery unit) reservists are
well prepared for the mission. When the assignment is other than their normal
assigned mission (example, an artillery unit deploying for convoy security)
additional training will be required both pre-deployment and during the initial
stages of the deployment.
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 88 of 94
Where do you see room for improvement? Could you illustrate this?
Capabilities determined to be important, such as providing base or convoy
security, need to become part of every Reservists training profile. The annual
training requirements may need to be modified and the number of training
days evaluated to insure what we are asking our Reservists to complete can
be done in the 24-39 days each year that we provide them.
Focus on mission conduct phase:
What’s your opinion concerning the deployment of reservists during
the mission? Where (if applicable) did you experience certain
problems or certain advantages?
Once deployed, the fact is that it is transparent that the person is either a
reservists or regular member of the military. Advantages to using Reservists
include being able to pull down to individual fills for positions, tailoring the
number of days the person is deployed, leveraging their civilian skill sets, etc.
Problems include educating personnel on the mobilization/demobilization
process and providing access to the websites from non-military networks to
insure that reserve personnel that would like to deploy are aware of the active
duty employment opportunities available.
What’s your opinion concerning the cooperation between reservists
and regulars during the mission? Where (if applicable) did you
experience special problems?
Based on the extensive amount of time that Reservists have deployed over
the past 15 years, there is a high level of cooperation between reservists and
regulars. There is still among some of the regular forces a negative opinion of
a Reservist but that is the exception, not the rule. On the Active Component
(AC) side, there is a lack of understanding of how Reserve Component
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 89 of 94
personnel/admin is conducted. The AC will refer RC issues back to the RC but
when the member is on active duty, it really is an AC issue to resolve. The
demobilization process is very different for AC vs. RC – the reintegration of
the RC member back into the workforce is something the AC does not have to
deal with and therefore does not understand.
Where do you see room for improvement? Could you illustrate this?
Ensuring that your members have their personal affairs in order prior to
deployment will allow members to concentrate 100% of their attention on the
deployment. Providing your members an avenue to maintain contact with their
families (such as internet conductivity so personnel can Skype for example)
helps to maintain high morale during the deployment.
Focus on post-mission phase:
How is the reservist prepared to post-mission phase? In what regard
(if applicable) is the post-mission phase for reservists different from
that of regulars? Where (if applicable) did you experience certain
problems? Could you illustrate this?
The U.S. has multiple programs to help re-integrate back into society following
a deployment to include the Yellow Ribbon program, 9/11 GI Bill, etc.
Post-mission reintegration is significantly different from the regulars as they
have to re-integrate back into their civilian jobs whereas the regulars just
integrate back into their military position. The majority of employers have
been very supportive of their deploying employees but there are a few that,
even though the law protects the deploying member, will give the employee a
difficult time such as requiring them to come back to work earlier than
required.
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 90 of 94
Some deployed members will come back with medical issues that will require
appointment at a VA hospital – some members have had difficulty getting
appointments in a timely fashion. Retaining medical benefits for 180 days post
deployment usually resolves the majority of these issues.
Some RC members will return from a deployment without a job. Having the
Department of Labor brief during the demobilization process and providing
access to job fairs are some of the activities that could ease this transition.
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 91 of 94
Annex D. Redeployment Checklist and Clearance Form Canada
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 92 of 94
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 93 of 94
DRAFT | LLCRO | June 2016
Page 94 of 94
Annex E. Timeframe for the completion of the study:
Timings in blue were agreed at the SOM 2016/1 in Sofia, Bulgaria (12-15
April 2016)
Timings in red are new/changed
When What
NLT 20 April 2016 Countries will inform the
Netherlands if they are able to
collect sufficient data to
participate in the study.
NLT 20 May 2016 Countries will submit their
national input to the Netherlands
for processing and analysis.
NLT 1 June 2016 The Netherlands will submit a
preliminary report based on the
national contributions of the
participating states.
NLT 3 June 2016 Countries to review the
preliminary report to clarify any
ambiguities or factual errors,
send in their contributions (if
they were not able to do so
before) and provide suggestions
for further improvements.
NLT 10 June 2016 The Netherlands will submit
preliminary draft on LLRCO
version 2 to the Secretary
General
NRFC meeting Paris, France Countries to agree on the final
version of the report;
The Netherlands will give a short
presentation about the process
and the outcome of the LLCRO
study.


ON TRACK
43
Independent and Informed Autonome et renseigné
There are too many names to mention, but I would
point you to individuals such as Louie Palu, the photographer
who has incidentally spent more time with Canadian and
American troops than any other journalist.
Calgary Herald journalist Michelle Lang gave up her
life covering Canadian soldiers last year.
With all due respect to the distinguished judges who
awarded me the Ross Munro prize, I would suggest she was
more deserving of the tribute. Her compendium of defence
writing my not have been large, but the spirit which brought
her here; the desire to bear independent witness while our
fellow citizens shed blood was every bit was much deserving
of recognition as the gallons of ink spilled in my copy.
At least three other Canadian journalists have
been wounded in Afghanistan; many others have returned
irrevocably changed by their experiences.
There have been so many gifted, honest people
who’ve gone through Kandahar and given journalism a better
name.
They didn’t sit behind the wire.
Few of us do.
I’m con•ident history will •ind a way of reconciling
the different viewpoints, but in the meantime I cling to
something Edward R. Murrow once said:
“To be persuasive we must be believable; to be
believable we must be credible; credible we must be
truthful.”
Those are words for all of us to live by in war and in
peace. ©
In March of 2006 Brigadier-General O’Brien deployed to
Afghanistan where he served as the Deputy Commanding
General, Political Military Integration, in the Coalition
Headquarters of Combined Security Transition Command –
Afghanistan for nine months. Upon his return to Canada he
was appointed Director General Land Reserve and is now Chief
of Staff Land Reserve.
Canada’s Army Reserve - Post the Combat Mission in
Afghanistan
by Brigadier-General Gary O’Brien
Canada’s success in Afghanistan
has shaped a new vision and
con•idence in its Army Reserve. The mission could not
have been accomplished without the signi•icant Reservist
contributionathomeandintheatre. Athome,mostReservists
were employed to ensure that all operational requirements
to sustain efforts were delivered. The war has done much
to shape the transformation plans within the Army and a
substantial new realization about the depth of contribution
of the Army Reserve is leading to a more Operational style
Reserve, capability based, and actively engaged in the Army
missions of the future.
Army Reserve Transformation—now linked and
driven by the requirements of the Army through Army
Transformation—is forging the roles of the Army Reserve in a
focused manner. Clearly supporting the capabilities required
by the Canada First Defence Plan, Reserve roles, missions,
and tasks are being developed to deliver real capability
and relevance within the Armys missions. It is important
to understand that these new requirements of the Army
Reserve are fundamentally changing the culture and essence
of this proud institution and are shaping a new Reserve
con•idence that will be important in securing success. There
remain many challenges. Thoughtful and rigorous analyses
will be help ensure that this institution is not broken through
the process.
These new capabilities are focused to deliver effect
in both the Domestic and Expeditionary realms. In addition
to these operational requirements, a new focus on connecting
with communities and Canadians will ensure that the Army
Reserve is achieving the critical success the people of Canada
expect.
Domestic
The Army Reserve has always been available for
military response in a domestic crisis. In recent history
almost all of the domestic operations have had substantial
Reserve participation. In some cases, the Reserve has
supplied all of the support. Soon the Army is standing up the
remaining Territorial Battalion Groups (TBG) to bring this
capability to ten battalions in total, one from each Reserve
Canadian Brigade Group (CBG). These TBGs formalize the
capability the Army Reserve will deliver for basic Domestic
Operations. The TBG may be a Force Employment model, but
it shapes how each CBG will organize and train its soldiers
to conduct these operations. Every unit will contribute
and it is designed to act as the follow on force after the
Immediate Response Units have deployed or to deploy as
the Army’s •irst response to a domestic emergency. It will be
structured to deliver capability across the military spectrum
and its integral Command and Control will provide for the
basic functionality required of an organization to conduct
domestic operations. TBGs will be self-sustaining and
Forsvarsudvalget 2015-16
FOU Alm.del endeligt svar på spørgsmål 321
Offentligt
ON TRACK
44 Independent and Informed Autonome et renseigné
PRIX MÉDIA ROSS MUNRO
Nous invitons les nominations pour le prix média
Ross Munro, 2011.
Le prix Média Ross Munro a été
décerné pour la première fois en 2002 par la
Conférence des associations de la défense (CAD),
en collaboration avec l’Institut Canadien de la
Défense et des Affaires Etrangères (ICDAE). Ce
prix a pour but de reconnaître annuellement un
journaliste canadien qui a contribué de manière
importante et remarquable à la sensibilisation du
grand public aux questions liées à la défense et à
la sécurité canadiennes.
Le lauréat ou la lauréate du Prix recevra
une reproduction de la statuette Ross Munro et un
prix en argent de 2500 $.
Au nombre des lauréats des années
précédentes, •igurent Stephen Thorne, Garth
Pritchard, Sharon Hobson, Bruce Campion-
Smith, Christie Blatchford, Matthew Fisher, Alec
Castonguay, Brian Stewart, et Murray Brewster.
Toute personne peut nommer un
(une) journaliste pour le prix Ross Munro. Les
nominations doivent nous parvenir par deux
lettres du soutien, être accompagnées
d’un sommaire citant les raisons qui
motivent votre nomination, d’une
biographie du candidat et des examples
des travaux du journaliste. Pour les
détails voir www.cda-cdai.ca, click:
Ross Munro Award. Les nominations
doivent nous parvenir au plus tard
le 1 septembre 2011, et doivent être
adressées au:
COMITÉ DE SÉLECTION DU PRIX
MÉDIA ROSS MUNRO
LA CONFÉRENCE DES
ASSOCIATIONS DE LA DÉFENSE
THE ROSS MUNRO MEDIAAWARD
Nominations are invited for the 2011 Ross
Munro Media Award.
The Ross Munro Media Award was
initiated in 2002 by the Conference of Defence
Associations (CDA) in collaboration with the
Canadian Defence & Foreign Affairs Institute
(CDFAI). Its purpose is to recognize, annually,
one Canadian journalist who has made a
signi•icant and outstanding contribution to
the general public’s understanding of issues
that relate to Canada’s defence and security.
The recipient of the Award will receive a
replica of the Ross Munro statue, along with a
cash award of $2,500.
The past recipients of this prestigious
award are Stephen Thorne, Garth Pritchard,
SharonHobson,BruceCampion-Smith,Christie
Blatchford, Matthew Fisher, Alec Castonguay,
Brian Stewart, and Murray Brewster.
Anyone may nominate a journalist
for the award. Nominations must be in
writing, accompanied by two letters of
support, and include a summary of reasons
for the nomination, a brief biographical
sketch of the nominee, and samples of
the journalist’s work. Further details
are available at www.cda-cdai.ca, click:
Ross Munro Award. Nominations must
be received by 1 September 2011, and
should be addressed to:
ROSS MUNRO MEDIA AWARD
SELECTION COMMITTEE
CONFERENCE OF DEFENCE
ASSOCIATIONS
222 SOMERSET STREET WEST, SUITE 400B
OTTAWA, ON K2P 2G3
The Ross Munro Media Award will be presented
on Friday, 18 November 2011, at the Vimy Award dinner
that will be held at the the Canadian War Museum.
For more information, including ticket orders
for the Award dinner, contact the Conference of Defence
Associations at: fax (613) 236-8191, e-mail pao@cda-cdai.
ca, or telephone (613) 236-9903.
222, RUE SOMERSET OUEST, SUITE 400B
OTTAWA, ON K2P 2G3
Le prix média Ross Munro sera présenté vendredi,
le 18 novembre 2011, à un dîner qui aura lieu au Musée
canadien de la guerre.
Pour plus d’informations, incluant la demande de
billets pour le dîner, veuillez contacter la Conférence des
associations de la Défense: télécopieur (613) 236 8191;
courriel pao@cda-cdai.ca, ou téléphone (613) 236 9903.
ON TRACK
Independent and Informed Autonome et renseigné 45
capable of operating in austere environments where civilian
infrastructure has become severally degraded or overloaded.
Fundamentally, the TBG is a signi•icant step forward in
ensuring that the Army Reserve delivers real capability in
real time when required.
In addition to the Territorial Battalion Groups the
Army Reserve makes further contribution in providing HQ
capability and detailed liaison between the multi agency
response organizations during any event. Signi•icantly, as the
military plans develop domestic readiness, the TBG concept
will evolve to ensure the Army Reserve has an important role
in defending Canada.
Arctic
The growing importance of the Arctic will have a
signi•icant effect on the Reserves. To provide capabilities
for potential operations in the Arctic, the Army has stood up
four speci•ically identi•ied Arctic Reserve Company Groups
(ARCGs). These groups are based on four Reserve units, each
in the four Land Force Areas: The Royal Winnipeg Ri•les, The
Grey and Simcoe Foresters, Les Voltigeurs de Québec, and
the 1st
Bn, The Royal New Brunswick Regiment (Carleton and
York). The purpose of these company groups is to provide
additional soldiers specially trained in Arctic operations,
and resources for these operations. Critical to this important
and potentially dangerous task is that each of these Units are
being resourced with appropriate equipment sets and special
training to be able to provide follow on forces for Domestic
operations. The Army has already seen successful training
exercises with these new ARCGs and they will participate
broadly across all tasks in the Arctic.
Expeditionary
The Army has recognised that future expeditionary
missions will not succeed without signi•icant inclusion of
reservists, especially with the Civil Military Cooperation
(CIMIC) and Psychological Operations (PSYOPS) capabilities
coming from the Reserve Force. To meet the evolving threats
and to shape the Armys contribution to CF missions abroad
the Army has developed the Af•iliated Battle Group (ABG)
concept. This concept delivers an integrated Regular and
Reserve battle group, scalable by mission. Reserve Units
will receive speci•ic Force Generation tasks to augment
both individually and in sub-sub-units to assist in building
the ABG. The ABGs are shaped around the nine existing
Infantry battalions and the speci•ic linking of Reserve units
in support of individual ABGs will greatly assist in identifying
the readiness requirements and more predictable tasks
for Reserve Augmentation. Every arm in the ABG will
have a Reserve contribution whether that is a troop, gun
detachments, or a ri•le section. The fourth ri•le company of
every ABG will be a Reserve company and each of the ri•le
companies will receive additional Reserve soldiers to bring
them up to operational strength. Overall the ABG will be
20% Reserve soldiers that are prepared and integrated long
before the mission training begins.
The Army Reserve was very successful in supporting
the Afghan mission and shared the terrible cost as well. This
success contributes to the con•idence the Army has with its
choiceforthewayforwardandtheABGapproach. Inaddition
to the tactical forces, the Army Reserve will continue to
contribute select Reservists for roles in the higher HQs and
potential capacity building organizations around the world.
Institutional Capabilities
Theimpactofthesenewtasksandamoreoperational
focus for the Army Reserve is also putting pressure on the
basic processes and policies for Reserve management in the
Army. A maturing of the systems within the Army is allowing
for more detailed examination of the Reserve dynamic and
highlighting key policy changes required in supporting this
new environment. The implementation of a Reserve Annual
Military Occupational Review (RAMOR) will lead to a deeper
understanding and more deliberate method of manning
critical occupations across the Army Reserve. This process
also allows for improved planning of individual training and
training capacity. It will have a profound impact on Army
Reserve Culture by enabling a deeper understanding of the
make up of the force.
Key to sustaining this operational focus will be the
establishment of a separate training capability that will
leverage the success of many of the ad hoc training structures
across the Reserve. The establishment of an effective
management organization at the Brigade-level capable of
coordinating the complex requirements of our individual
training system is critical to sustaining the Reserve force
today.
Lastly, within the institutional pillar, the Army is in
the last stages of a fundamental review of its Army Reserve
Establishment Model. This has been a bottom up review
with the intent of revising the establishment model and
subsequently, the actual establishment to correct and align
the Army Reserve to the emerging new requirements. This
review has been undertaken with participation from all
components of the Army and will set the baseline foundation
for a more disciplined management approach across the
Army Land Force Areas.
Summary
The Army Reserve has matured in the last few years.
We have learned and relearned many important lessons. Our
Soldiers are proud and committed. It is also no secret that
the operations in Afghanistan required the Army Reserve to
do more than ever before. At the height of these operations in
2010, almost one in three Reservists was working full-time in
the Army. A substantial number of these full-time Reservists
were critically employed to back-•ill the Army and reinforce
the systems supporting and force generating for operations.
ON TRACK
Independent and Informed Autonome et renseigné
46
Reducing this dynamic is not an easy task as the effect of
this large scale activation has been to reduce the leadership
available on the Armoury •loor. With the coming changes in
the operations and commitments we need to address these
positions and reconstitute the part time Army Reserve.
Each of the new capabilities discussed here
strengthen the Army Reserves’ place in the Army and greater
Canadian Forces capability. It demonstrates a greater
commitment from the Army Reserve to our communities, the
nation, and the people of Canada. Many challenges remain,
but the con•idence now exuded by the Army Reserve is proof
of our acceptance of these challenges and tasks. We are re-
loading and ready for the future. ©
Gertrude Kearns of Toronto has worked both of•icially and
unof•icially as a Canadian war artist for nearly two decades.
She had a 2006 contract with TFA Roto 0 embedded in theatre
in Kandahar and Kabul under Colonel S P Noonan. Work is in
private, public and corporate collections in Canada; currently
in the 2009-2012, eight venues across Canada “Brush with
War: military art from Korea to Afghanistan”, under DND and
the Canadian War Museum. She is the ‘unof•icial’ war artist
in residence at the RCMI and a SSC member, on the SITREP
Boulter Award jury for 4 years.
WAR POSTERS?
by Gertrude Kearns
“Editorial in nature, propaganda like in energy and attitude, with a bias towards chivalry and a hint of the devious, this series is
about the nature of command perspectives in modern operations. From Lieutenant-Commander to Colonel to General and Defence
Analyst this group of four Canadians creates a cross section of platforms spanning post cold war Balkans, Canadian security, and the
current Afghan counterinsurgency.“
This article is in part an artist’s statement, the term used
in current art practise whereby the visual arts practitioner
explains the intentions, ideas and contexts of his work, in
general as regards his practice, or as here speci•ically in
relation to a particular body of work.
This series of posters (2004-2010) is a war art
documentation of sorts using Canadian Forces individuals as
subjects. These expanded portraits function on three levels:
military portraiture, editorially tinged commentary, quasi
historical records, inasmuch as each subject’s Canadian
defence career is represented in the context of a speci•ic yet
verbally abstracted mission type. The one exception is the Col
Brian MacDonald piece which is about the nature of defence
analysis.
It is equally imperative that these works function
in the contemporary art forum, establishing another viable
credibility. This age of irony with a penchant for nihilistic
predisposition seeks integrated message and can be as
crucial as any visually technical prowess. These posters
seem to appeal to civilians even if the message remains
somewhat unclear. Even when they function as ‘just guys in
uniforms’, and by association the military in general, there is
an existential ring of sorts which bridges civilian and defence
interpretations.
These posters are the antithesis of traditional war
posters, which targeted speci•ic audiences for immediate
results in the ‘war effort’. They were highly emotional sales
devices via propaganda, not reliant on symbolism, humour
or metaphor. (The two earlier posters in this series can be seen
in ON TRACK Vol 15 No 3 and Vol 15 No 4, at http://cda-cdai.
ca/cdai/on-track-library - ed.).
My intentions are contrary in every sense. These
‘posters’ are not made to be reproduced in quantity,
understood easily, or sell anything. They need to be
interpreted,andgradatedthroughaninherentunderstanding
of the concern in question. In other words ‘they are meant
for a sophisticated audience’; these words came in response
to a recent informal presentation I made of this group in a
Toronto think tank environment. They cannot even hint
at ‘real’ propaganda as they are not selling defence, not
even questioning it. Rather they aim to express the hinge
in operations via apparent oxymoron. However they are
intended to ‘look’ like propaganda, to suggest some campaign
is being waged as they are responding to the urgency of the
times. Because these portraits are heroic in nature, they are
meant to command attention and impart military ethos and
the psychological and strategic rationale of modern defence
sensibilities.
Suggested paradox and the general aesthete of each
work are points of departure from historical military art into
modern expressions of ‘social commentary’ it has been said,
but more signi•icantly from my perspective, an attempt to
make ‘defence commentary’. If they do not function in this
respect, they are not successful.
Each poster idea evolved slowly, in the midst of
other related work. My intention was to say as much as
possible with the fewest words. A 1942 war poster study
by the Toronto agency Young and Rubicon showed emotional
appeal to be the most effective, whereas humour and
symbolism were ineffective sales tools/methods. Relying on


Reserves in the Future Force 2020:
Valuable and Valued
Presented to Parliament
by the Secretary of State for Defence
by Command of Her Majesty
July 2013
Forsvarsudvalget 2015-16
FOU Alm.del endeligt svar på spørgsmål 321
Offentligt
Reserves in the Future Force 2020:
Valuable and Valued
Presented to Parliament
by the Secretary of State for Defence
by Command of Her Majesty
July 2013
Cm 8655 £21.25
© Crown copyright 2013
You may re-use this information (excluding logos) free of charge in any format or medium,
under the terms of the Open Government Licence. To view this licence, visit http://www.
nationalarchives.gov.uk/doc/open-government-licence/ or e-mail: psi@nationalarchives.
gsi.gov.uk.
Where we have identified any third party copyright information you will need to obtain
permission from the copyright holders concerned.
Any enquiries regarding this publication should be sent to us at
FR20 White Paper Responses
6. D
MOD Main Building
Whitehall
London SW1A 2HB
Email: PersTrg-RFC-Enquiries@mod.uk
You can download this publication from
www.gov.uk/government/consultations/future-reserves-2020-consultation
ISBN: 9780101865524
Printed in the UK by The Stationery Office Limited
on behalf of the Controller of Her Majesty’s Stationery Office
ID 2569937		 07/13
Printed on paper containing 75% recycled fibre content minimum.
Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued 3
Contents
Foreword by the Secretary of State for Defence 6
Executive Summary 8
Section 1 - Introduction: Why and How We Are Changing 10
Drivers for Change 10
How we are Changing 11
Our Vision for Reserves – Valuable and Valued 12
Resetting Relationships for the Future 12
Achieving the Numbers 14
The White Paper 14
Section 2 - The Future Reserve Forces and What They Will Do 15
Categories of Reservists 16
How We Will Use Our Reserve Forces 17
Future Roles 17
Mobilisation Powers 18
Authorisation and Parliamentary Notification 19
Mobilisation model: cycle, readiness and liability 19
Training 20
Predictability And Notification 21
Training 21
Operations 21
Variations on Liability for Specialists 21
How the Individual Services’ Reserves Will be Structured 22
Maritime Reserves 22
Army Reserves 22
Royal Air Force Reserves 24
Reserve Forces’ and Cadets’ Associations 24
Section 3 - The Offer to Reservists and Their Families 25
Providing a Challenging and High Quality Experience 27
How We Will Value Our Reservists 27
Improving the Reserve Experience 28
Career Structures 29
How We Will Recognise and Reward the Commitment Made by Reservists 31
Pay and Pension 31
Training Bounty 32
Reservist Award 32
Standard Learning Credits 33
4 Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued
Measures to Encourage Recruitment 33
Encouraging Ex-Regulars to join the Volunteer Reserve 33
Early Commitment Bonus 34
Reservists not in employment 35
Health Provision 37
Dental health 38
Mental Health 38
Rehabilitation 38
Welfare and Family Support 39
Armed Forces Covenant 40
Section 4 - The Offer to Employers 41
Balancing the Proposition 42
Financial Support for Employers of Mobilised Reservists 43
Financial Incentives 44
Benefits of Reserve Service 45
Accreditation of Training 46
Recognising the Contribution Made by Reservist Employers 47
Developing New Relationships 48
Joint Employer - MOD Focus on Recruitment 50
Developing An Open Relationship 50
Notifying Reserve Service 51
Predictability and Notification 51
Feedback on Deployments 52
Protecting the Reservist 53
Tailoring the Relationship 54
The Public Sector 54
Large Employers 55
Micro, Small and Medium-sized Enterprises 55
Self-employed 55
Communication Structures 55
National Relationship Management Scheme 56
Supporting Information 56
Developing Mutual Benefit 57
Education to Work Transition 57
Capability Delivery 58
Joint workforce planning 58
Section 5 - Implementation 59
Future Reserves 2020 Programme 59
External Scrutiny 60
Summary of Future Reserves 2020 Measures 61
Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued 5
Annex A – Achieving the Strength Targets 62
Annex B – Additional information on the Reserve Forces 65
Annex C - Reservists’ Training Requirement and Regime 69
Annex D – Specialist Areas 73
Annex E – Glossary of Terms 78
Annex F – List of Abbreviations 87
6 Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued
Foreword by the Secretary of State for Defence
Reserve Forces make an essential contribution to delivering the nation’s security, a
contribution which is growing proportionately as we restructure our Armed Forces to
meet the security challenges of the future.
That is why we are revitalising our Reserve Forces, reversing the decline of the recent
past, growing their trained strength and investing an additional £1.8 billion in them over
ten years. We are fully committed in Defence and across Government to making these
changes, which are necessary and are right for the country.
These changes are substantial. They will require a shift in the way we think of Reserve
Forces in both the country and in the Armed Forces themselves and how we support
them. They will take time to deliver fully. But they are eminently achievable.
In November 2012 I published a Green Paper, Future Reserves 2020: Delivering the
Nation’s Security Together. I am grateful for the more than 3,000 responses we received
and for those who supported the many consultation events. The exercise has been
invaluable, starting a wider debate, particularly amongst employers, enabling us to
develop the approach I am now setting out. Above all, the consultation started a dialogue
with reservists, employers and the nation as a whole. This is a dialogue we intend to
maintain as we build the new relationships we need.
At the heart of the changes is the individual reservist who makes an invaluable
contribution to the nation over and above his or her day job. We recognise this
contribution. In return for the commitment of the reservist to train and to be available
when needed for operations, we commit to delivering a challenging and rewarding
experience with the opportunity to contribute in a variety of ways, from infantryman to
intelligence analyst, from engineer to cyber expert, from logistician to medic. And the
skills gained in the military can be used to enhance the day job or to help find a new one.
Our reservists are essential members of our Armed Forces. They work alongside their
regular counterparts to deliver the military capability the nation needs in an integrated
fashion. Recognising this, we are aligning the Reserves more closely with the Regulars in
all areas, including training, equipment and remuneration, while continuing to recognise
the specific demands reserve service makes.
Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued 7
Specifically, this White Paper announces the introduction of pension and paid leave
accruals in respect of training days - a substantial increase in the overall package, and
one that aligns the structure of reservists’ remuneration with that of the regulars they will
be training with.
We recognise also the importance of reservists’ families. They too make a vital
contribution through supporting the reservist as he or she takes time to train or to deploy.
While each of the Services supports families in different ways, our policy is that welfare
support is delivered to regulars and reservists alike, according to need and the impact of
military service on their situation.
We seek new relationships with employers which are open, predictable, based on mutual
benefit and tailored to reflect the different impacts reserve service can have on different
types of organisation. The consultation showed a lack of awareness about reservists
among many employers or of the potential benefits reserve service can offer them.
Feedback showed that Defence needs to articulate a more balanced business case on the
impact of reserve service on employers. This we accept. The skills achieved by individual
reservists, whether personal effectiveness or specific qualification, can be of direct benefit
to employers. For some, there might be real benefit in close co-operation where sectors
are aligned. The relationship between the Defence Medical Services and the NHS is one
example; similar opportunities can be developed in other areas such as engineering,
communication or logistics. I encourage British industry to seize the moment.
Above all we seek a new relationship with society. Our Armed Forces, regular and
reserve, enjoy considerable public support and admiration, but if they are to continue to
flourish they require individuals to volunteer to join and to serve. The Reserves enable
the security on which we all depend to be delivered more cost-effectively. Under our
new model, the use of the Reserves is no longer exceptional or limited to times of
imminent national danger or disaster, but is integral to delivering military effect in almost
all situations. This is something we ask society to recognise and understand and, in so
doing, provide the support and encouragement to individuals to make that exceptional
contribution to the nation’s defence.
Alongside this White Paper, I have also published details of the future structure and
basing of the Army Reserve. These important changes, necessary to deliver the
institutional resilience to sustain a capable Army Reserve in the future, will provide Army
reservists with the certainty they need on their future roles, training and organisation.
This paper sets the conditions to grow and sustain our Reserves. The measures it
proposes are substantive and necessary. I am confident that they will enable delivery of
the future Reserve Forces that we require.
The Rt Hon Philip Hammond MP
Secretary of State for Defence
8 Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued
Executive Summary
i. The Reserve Forces are a valuable and highly valued part of our Armed Forces.
They are vital to the delivery of the nation’s security at home and overseas.
ii. The 2010 Strategic Defence and Security Review set out what our Armed Forces
will look like and outlined the role of the Reserve Forces within that Future Force.
Reserves will have a greater role – providing both a larger proportion of the force
and also Defence’s capability in certain specialist areas that it is not practical or
cost effective to maintain full time.
iii. On that basis, we have redesigned our Armed Forces to make best use of the
resources available, harness better the talents of the country and provide the
Government with the options it needs to address the scale and range of future
challenges to our national security. The Reserves will complement the Regulars,
working together within an integrated force, providing military capability in a
different way from the past to deliver the range and scale of military forces and
skills required.
iv. The 2011 Independent Commission on the Reserve Forces reported that the
Reserves were in decline, particularly in the Army, and needed to be updated
and revitalised to meet the demands of the new security environment. This led
to a Green Paper in November 2012 and a public consultation which prompted
over 3,000 responses. These activities have informed this White Paper which sets
out the future relationships Defence seeks with reservists, their employers and
society.
How do we need things to change
to meet our needs in the future?
v. The increased reliance on the Reserves means that we need greater assurance
that reservists are at the training levels needed and are available when required.
This means that new relationships need to be developed with:
a. Society. We all depend on national security; business and the economy
cannot flourish without it. Greater reliance on the Reserves is more
cost-effective for the nation but it also requires society to play its part
in supporting and encouraging reserve service - through joining the
Reserves and employing or championing reservists.
b. Reservists and their Families. Reservists and their families make
an additional contribution over and above other members of society.
Defence relies on them and needs to reward them in return. The reservist
commits to be available to train and deploy on operations; in return we
commit to offer stimulating challenges, high quality training, leadership
and development opportunities and fair rewards and incentives.
c. Employers. Employers of reservists make a greater contribution to
national security than others. Defence understands and values the
commitment employers make; we will make employing reservists easier,
more attractive and provide appropriate recognition of the contribution
those employers make.
Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued 9
vi. What we are asking is significant and it will require a cultural shift both in society
as a whole and within the Armed Forces. This won’t happen overnight; it will take
time to achieve.
How will we achieve this change?
vii. The changes we will make, particularly in the Army, are substantive. Under the
Future Reserves 2020 programme the Government has committed an additional
£1.8 billion over ten years and this is already delivering change.
viii. We need to attract and retain reservists by offering a challenging and rewarding
experience. As reservists will be required, at least in small numbers, for almost all future
operations they must be trained to the levels required to perform their roles. That is
why we are investing in better training, including overseas training exercises, pairing
and training alongside regular military units and access to the latest equipment and
technology to enhance the reservist experience. We are simplifying the route from
selection, making it easier for reservists to get to the level of training required.
ix. We are also investing in reservists and their families. We will improve the alignment
of pay and benefits with regulars. We will increase reservists’ total remuneration
through the provision of a paid annual leave entitlement. From April 2015, when the
new Armed Forces pension scheme is introduced, reservists will accrue pension
entitlements for time spent on training as well as when mobilised. We will ensure
that welfare support is delivered to regulars and reservists alike, and their families,
according to the impact of military service and their need.
x. We will provide occupational health services for all reservists and medical
rehabilitation for injuries received when training as well as from operations. We
will make reservists more employable in the civilian world by accrediting skills
obtained from reserve service with recognised civilian qualifications.
xi. In addition, we are incentivising recruitment of Army Reserve officers and those
leaving the Regular Army to join the Reserves through bonuses of up to £5,000.
xii. We recognise the contribution employers make to supporting reservists. We seek
new relationships which are open and more predictable. We will give more notice
so that employers know who their reservist employees are and are able to plan for
their absences. We will establish a National Relationship Management scheme to
strengthen our relationships with employer organisations and the largest employers
from both the public and private sector. We will provide extra financial support
to small and medium sized employers; and we will introduce a new employer
recognition scheme which builds on the Corporate Covenant to ensure that
reservist employers get the recognition they deserve.
xiii. We will introduce new legislation to enable mobilisation for the full range of tasks
which our Armed Forces may be asked to undertake. We will also rename the
Territorial Army the ‘Army Reserve’ to reflect the significant changes in its role
and its integration into the Whole Force.
The Way Forward
xiv. This White Paper is an important step in the process of delivering our Reserve
Forces as a vital part of our future Armed Forces. Implementing these changes
will take time, but we are committed to delivering them in order to provide the
Armed Forces our nation needs.
10 Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued
Section 1 - Introduction: Why
and How We Are Changing
1.1. The Reserve Forces are a vital component of our Armed Forces and make an
essential contribution to our security. Reservists contribute to society over and
above most other citizens; balancing their military duties with their other work
and family commitments.
1.2. We need the Reserves’ contribution to national security to expand. By 2020 they
will provide a greater proportion of the overall Defence effort relative to Regular
Forces and we will use them differently. But in recent years our Reserves have
been in decline, particularly in the Army. To meet the future requirement we will
stabilise, grow and revitalise our Reserve Forces by enhancing the experience we
offer to reservists and harnessing the volunteer ethos of society to tap into the
best talent the country has to offer. To sustain a revitalised Reserve we will need
a greater commitment from society as a whole.
Drivers for Change
1.3. The 2010 National Security Strategy1
described the strategic uncertainties and
the diverse range of security risks that the nation faces. In turn, the 2010 Strategic
Defence and Security Review (SDSR)2
identified the highly capable future Armed
Forces that we will need to meet these threats over the next ten years and
1 A Strong Britain in an Age of Uncertainty: The National Security Strategy – October 2010.
Published by The Stationery Office ISBN: 9780101795326
2 Securing Britain in an Age of Uncertainty: The Strategic Defence and Security Review – October 2010.
Published by The Stationery Office ISBN: 9780101794824
Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued 11
beyond. It set out a Future Force that gives us the ability to deploy assets quickly
and prepare a greater scale of response if required.
1.4. The SDSR identified that the Reserve Forces should be an integral part of this
Future Force; providing additional capacity as well as certain specialists whom it
would not be practical or cost effective to maintain as regular capability.
1.5. The 2011 Independent Commission to Review the United Kingdom’s Reserve
Forces reported3
against this context. They found that the Reserves were in
decline, particularly in the Army, and needed to be brought up to date to meet the
demands of the new security environment.
How we are Changing
1.6. We have redesigned our Armed Forces to make best use of the resources
available, harness better the talents of the country and provide the Government
with the options it needs to address the scale and range of future national
security challenges. The Reserve Forces will complement the Regular Forces
within an integrated Whole Force4
, providing military capability in a different way
from the past to deliver the range and scale of military forces and skills required.
1.7. To build the Reserve Forces we need for the future we have first had to stabilise
their recent decline and will now increase their trained strength5
as recommended
by the Independent Commission (to 3,100 for the Maritime Reserves, 30,000 for
the Army Reserves and 1,800 for the Royal Auxiliary Air Force). These are the
primary aims of the Future Reserves 2020 Programme; this White Paper explains
how we plan to achieve them.
1.8. Transforming our Reserve Forces allows the Regular Forces to focus on
capabilities with greater training requirements and those required at shorter
notice. Other capabilities which can be held at lower readiness requiring less
routine training, or where specialist skills can be more readily maintained in the
civilian sector, can be delivered by the Reserves or by contractors, including in
some cases through the use of sponsored reserves6
.
1.9. Irrespective of the financial climate, this approach enables delivery of Defence’s
contribution to national security in a cost effective way that makes best use of
the resources available, better harnesses the talents the country has to offer and
provides the options needed to address the scale and range of future national
security challenges.
3 Future Reserves 2020 – The Independent Commission to Review the United Kingdom’s Reserves – July 2011.
Published by the Stationary Office ISBN: 9780108510892
4 The Whole Force Concept was introduced in the Defence Reform Review, June 2011 (recommendation 11)
and seeks to ensure that Defence is supported by the most sustainable, effective, integrated and affordable
balance of regular military personnel, reservists, Ministry of Defence civilians and contractors.
5 Reservists who have completed their Phase 1 (initial) and Phase 2 (specialist) training.
6 Members of a civilian workforce who are required to join the volunteer reserves or regular reserve as a
condition of a contract – see Annex B for further information.
12 Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued
Our Vision for Reserves –
Valuable and Valued
Reserves in future will continue to be recruited from volunteers across the whole
of our society; fit, well-motivated people, often with families and job commitments;
training mostly in their spare time, but sometimes on leave from their employers.
They will be recruited to the same standards as our Regular Forces for equivalent
roles.
They will be organised and trained as part of an integrated force. Training will be
high quality and well-organised, making good use of the limited time available, using
up-to-date training facilities and current equipment. Most reservists will be trained
to a good basic standard in a trade which is judged to be both achievable and
useful. Some will be employed as specialists using skills from their previous regular
service or civilian life. We will expect them regularly to attend key training sessions.
We will use our Reserve Forces to provide military capability as a matter of routine,
mobilising them when appropriate. The wide range of possible activities may
include enduring campaigns (such as Afghanistan), resilience operations in the UK,
contributions to capacity-building overseas and to support activity at home. In some
cases a level of specialist capabilities will be held only in the Reserve Forces.
During their service, volunteers will experience a level of challenge and personal
development difficult to replicate elsewhere. They will gain work, life and leadership
skills which benefit them, their employers and society as a whole. They will be
rewarded fairly and on a comparable basis to their regular colleagues. We will
incentivise delivery of the commitment and capabilities we need from them, and will
support them and their families.
The future Reserves will be recognised as a central part of Defence. Its volunteers
will be recognised by society for their commitment of time and energy; they will
be understood and sought out by employers as good employees; and held in high
regard by regular colleagues who acknowledge the distinct contribution they make.
Box 1 - Our Vision for Reserves
Resetting Relationships
for the Future
1.10. As reservists will be required, at least in small numbers, for almost every future
military operation, they will have defined roles with a genuine prospect of
deployment on operations when they occur.
1.11. Although the future strengths of the Reserves will be well within historical levels7
,
they will form a greater proportion of the Whole Force. This increased reliance
means that we will need greater assurance that reservists are trained to the levels
7 For example, the total strength of the Territorial Army in 1990 was 72,500.
Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued 13
needed and are available when required. This means that new relationships need
to be developed with:
1.11.1. Society. Increasing our reliance on the Reserves allows greater Defence
resilience to be achieved within our overall budget constraints, but
requires a greater willingness by society as a whole to support and
encourage reserve service. We all depend on national security; however,
most people choose not to contribute to it beyond paying their taxes.
We recognise the additional contributions made by reservists, who serve
their country, and by their families and employers, who support them.
Society as a whole should recognise these contributions.
1.11.2. Reservists and their Families. Reservists and their families make
an additional contribution over and above other members of society.
Defence seeks the commitment of reservists to deliver essential security
roles by attending training, building skills and being available for
operations; in return we are revitalising the challenge and quality of the
reservist experience. We will ensure that the reservist is appropriately
recognised and supported and that the impact of reserve service on the
reservist’s family is adequately addressed.
1.11.3. Employers. While the number of reservists required is a very small
proportion of the national work force, employers of reservists make a
greater contribution to national security than others. We understand and
recognise this; we will make it more attractive to employ a reservist, make
it easier to plan and manage the consequences of so doing and provide
appropriate recognition of the contribution made by employers.
1.12. While individual reservists have made significant contributions and performed to
the highest standards alongside their regular counterparts on recent operations,
reversing the institutional decline in the Reserves and increasing understanding
and awareness of them in society and amongst employers are challenging
tasks. The benefits and value of reserve service to society and employers are
not always well understood. What is needed is a cultural shift in society; like
all changes in culture this will take time and requires a sustained campaign of
communications and supporting measures. The Government is committed to
leading a change in the national narrative on Reserves: this White Paper is an
essential foundation on which this narrative will build.
1.13. If we are to achieve a truly integrated Whole Force, a change in culture is
also needed within Defence, particularly in the Army. Regular personnel have
sometimes tended to associate professionalism with exclusive, full-time
commitment and dedication to one cause, which has made it difficult for them
properly to recognise reservists, for whom commitment is necessarily part-time
– however capable they show themselves to be. The challenge for regulars is to
recognise and value the contribution of their reservist colleagues. Reservists on
the other hand need to feel valued by their regular counterparts and have a clear
sense of their role. The scale of this challenge should not be underestimated.
Overcoming it will require a sustained campaign of communication and
supporting action within each Service. This White Paper sets the conditions for
these changes to gather pace.
14 Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued
Achieving the Numbers
1.14. While the strength of the Reserve Forces has stabilised after years of decline, the
required increase in numbers has yet to begin. The Army has the largest numbers
to attract, but the Royal Navy and Royal Air Force also require significant
increases proportionate to their current strengths and in specialist capabilities.
1.15. We are confident that the targets can be met. The total requirement represents
only 0.15% of the overall UK workforce and, in an historic context, we require only
about half the strength of the Reserves in 1990.
1.16. The fundamental driver of the strength of the Reserves is a clear purpose and roles
supported by high-quality, well-organised, progressive and worthwhile military training.
This is why we are investing significantly in additional training and equipment, and
expanding the range of opportunities, for example increasing overseas training exercises.
In the Army, more integrated training with regular units will improve both the quality and
scale of training for reservists, as well as providing access to modern equipment.
1.17. The recruiting effort has also been significantly increased. Recent national
single-Service and tri-Service campaigns have produced noticeable increases
in enquiries. All three Services will continue to spend substantial amounts on
Reserves’ marketing. The Army has developed a strategic recruiting partnership
with Capita to harness the best of commercial practice. We are also improving our
data on manning, working to understand the recruiting climate better, simplifying
administrative procedures, and taking initiatives to reduce the number dropping
out during initial training. We are offering attractive cash incentives to those leaving
the Regular Forces to join the Reserves. Additional information on these and other
measures we are taking to meet our manning targets is at Annex A.
1.18. Nevertheless, the required rate of increase in the size of the Reserves is
challenging. We should therefore not be surprised if growth is neither uniform
nor smooth, nor should we be surprised if trained strength falls slightly as we
restructure the Reserves before beginning a sustainable rise. Given the time
it takes to train reservists the trained strength improvement will lag behind
recruitment. Further, changes to the Army Reserve’s trained strength may result
from changes to its structures and basing as it moves to its Army 2020 laydown.
The White Paper
1.19. This paper is an important step in the process of establishing new and enduring
relationships and communication between Defence, reservists and their families,
civilian employers and the nation. It follows an extensive consultation with regular
and reservist service personnel, their families and employers on the proposals
set out in the consultation paper. The findings of the consultation are referred to
throughout this paper and set out in more detail in the Summary of Consultation
Findings, which are being published in parallel with this White Paper.
1.20. Section 2 of the paper describes how we will use our Reserves in the future,
what changes have already been made and our proposals to meet the future
requirement. Section 3 sets out our proposition to reservists and their families (ie
what we expect of reservists and what Defence will offer them and their families
in return), while Section 4 sets out our proposals for the future relationships with
the civilian employers of reservists. Section 5 sets out the next steps we will take
to deliver the future Reserve Forces.
Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued 15
Section 2 - The Future
Reserve Forces and
What They Will Do
Effective Reserve Forces are essential to meet the nation’s security
requirements. They will be central to Future Force 2020, delivering a greater
proportion of the Whole Force than in the past, with some capabilities held
only in the reserves. Better access to skills and capabilities more readily
available in the civilian sector through Reserve Forces is needed to meet
the range and breadth of future security challenges to the nation. Some
reservists will be required for almost all military operations.
To enable this change we will:
• Provide Reserve Forces with challenging, demanding and effective training
to enable them to meet the roles required of them, and with the modern
equipment they need to achieve this;
• Provide clarity of the purpose and role of the Reserve Forces;
• Integrate reserve training more closely with the regulars through pairing
between regular and reserve units;
• Legislate to enable mobilisation for the full range of tasks which the Armed
Forces may be required to undertake; and
• Rename the Territorial Army the ‘Army Reserve’, better to reflect the major
changes to its role and its integral place in the Whole Force.
Box 2 - Enabling Changes to Our Reserve Forces
16 Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued
2.1. This section describes how we will use our Reserves in the future, what changes
have already been made and our proposals to meet the future requirement.
Categories of Reservists
2.2. There are two principal categories of reservists:
Volunteer Reserves comprise the Royal Naval Reserve, the Royal Marines
Reserve, the Territorial Army and the Royal Auxiliary Air Force. They are members
of society who accept an annual training commitment and a liability to be
mobilised to deploy on operations. As they are at a known level of readiness they
are usually the first reservists called on for operations.
Ex-Regular Reserves are former members of the Regular Forces who retain a
liability to be called up for service. They meet two functions: some are available
to provide specialist capability for a limited time after leaving regular service; all
form a strategic reserve for resilience and regeneration of our Armed Forces in
case of national crisis. In general, ex-regular reservists have only been called
upon to support routine operations if they have volunteered or when volunteer
reservists have not been available.
2.3. This paper is primarily focused on the volunteer reserves. Additional information
on our plans for ex-regular reservists, High Readiness Reserves and sponsored
reserves is at Annex B.
Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued 17
How We Will Use Our Reserve Forces
Future Roles
2.4. The Independent Commission identified the need for the Reserves to have
meaningful roles. During the Cold War, reserve units had clearly defined roles
which they were trained to meet. Over the last decade, resources have been
focused on those individuals about to deploy to augment Regular Forces on
operations, primarily in Afghanistan and Iraq. While this ensured that the right
numbers of reservists were available to support current operations, it has
damaged the institutional integrity of the Reserves, particularly in the Army.
2.5. This will change. As an integral part of the Armed Forces, reservists will be required
for almost all military operations, often as small numbers of individuals but also,
principally in the Army’s case and as the situation demands, as formed sub-units
or units. This will range from short-notice contingent operations to longer term
enduring operations, as well as other activities supporting wider foreign policy aims
or to meet standing commitments as summarised in the table below.
Abroad:
• Short term operations such as the
evacuation of UK citizens from
Lebanon in 2006 and the 2011 Libya
operation.
• Longer term stabilisation operations
such as in the Balkans, UN
missions, Iraq and Afghanistan.
• Standing commitments abroad
such as the Cyprus garrison and the
defence of the Falkland Islands.
• Deployments overseas aimed at
Defence engagement, conflict
prevention, security sector reform
and capability building in priority
countries, such as the British Peace
Support mission in East Africa and
the EU operation in Mali.
At Home in the UK:
• Playing a general role in homeland
security, including activities such
as support to the Olympics and
Paralympics, or specialist roles such
as cyber.
• Delivering national resilience
such as responding to the foot
and mouth crisis, flood relief, and
communications support to crisis
management.
• Standing national commitments,
such as defence of the UK’s
airspace.
Box 3 – Tasks that the Reserves will be Required to Undertake
2.6. In addition, we will increasingly draw on the civilian talent, experience and skills of
reservists to support more routine activity to ensure that Defence is best placed
to meet future threats (for example the increased threat from cyber attacks).
2.7. Some reservists deliver military capability through on-the-job training. For
example intelligence reservists from all three Services often work on active
intelligence issues as part of their annual training commitment. Similarly, Royal Air
Force reservist movements specialists load and unload aircraft at the strategic
airhead at RAF Brize Norton or deploy to assist with movements tasks generated
18 Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued
by the Defence Exercise Programme. Army reservist port operators load and
unload ships at the Sea Mounting Centre at Marchwood. The use of reservists in
this way enables their skills to be kept up to date and at the same time directly
contributes to the delivery of military capability. This will continue.
2.8. Each Service uses Reserves in different ways, owing to the distinct nature of their
operational roles. The Maritime and Royal Air Force Reserves generally provide
individuals and small teams to fill specified roles in deployed forces, often in the
earliest stages of an operation, whereas the Army, while continuing to deploy
individuals, will have a greater reliance on formed sub-units and units. For all
three Services, Reserves will deliver an integral part of their military capability.
Reservists from all three Services will also increasingly contribute to specialist
units under the recently established Joint Forces Command.
2.9. The increased reliance on the Reserve Forces means that we require assurance
that they will be available and trained to the appropriate level when they are
needed.
Mobilisation Powers
2.10. Under sections 52, 54 and 56 of the Reserve Forces Act 1996 (RFA 96) reservists
can be mobilised:
• In response to imminent national danger, great emergency, or actual or
apprehended attack on the UK (section 52);
• If warlike operations are in preparation or progress (section 54); or
• For the protection of life and property outside the UK, for operations
anywhere in the world to alleviate distress or the preservation of life or
property in time of disaster or apprehended disaster or for urgent work of
national importance (section 56).
2.11. Additional powers to mobilise the Reserves are required if they are to be available
to contribute to the full range of future military tasks at home and overseas.
Otherwise we will constrain our access to key personnel and skills held mainly or
exclusively within the Reserve Forces. This is particularly important to the Royal
Navy and the Royal Air Force who rely heavily on reservists to provide intelligence
and cultural specialists and in some cases, such as media specialists, maintain
specific capabilities only in the Reserve Forces. The majority of respondents to
the consultation8
supported this approach.
2.11.1. We therefore plan to introduce legislation to revise section 56 of
the RFA 96 to enable mobilisation of reservists for the full range of
tasks which the Armed Forces may be asked to undertake.
2.12. This is one of the four early measures to be implemented through primary
legislation to strengthen and support the Reserve Forces. There will be no
change to the rights of both employers and reservists to seek to defer or be
exempted from mobilised service.
8 58% of reservist participants and 55% of employer participants supported the proposals to extend
mobilisation of reservists to non-warfighting operations, while around a quarter of each audience disagreed
(24% and 23% respectively).
Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued 19
Authorisation and Parliamentary Notification
2.13. RFA 96 empowers the Secretary of State for Defence to mobilise the Reserve
Forces, except for mobilisation in response to imminent national danger9
where
the power is retained by The Sovereign. Parliament must be informed forthwith
when a call-out order is made. In the case of sponsored and High Readiness
Reserves, the mobilisation authority can be delegated to an appropriate level. For
High Readiness and sponsored reserves, Parliament is notified of total numbers
mobilised at the end of each year.
2.14. The consultation did not result in clear views on whether Ministerial oversight
and Parliamentary notification on the use of Reserves should be retained10
. In
the absence of a compelling reason to change the Ministerial oversight process,
existing arrangements will continue. Tensions around operational security affecting
mobilisation for sensitive operations will be managed within the existing system.
Mobilisation Model: Cycle,
Readiness and Liability
2.15. Mobilisation for the three Services varies based on their respective requirements.
2.16. We will broadly continue our current approach to the mobilisation of Maritime and
Royal Air Force reservists. On this basis we will continue to mobilise personnel
individually, or in some cases as small teams, for short duration tasks as well as
for extended periods, depending on the operational requirement. When required,
we will continue to mobilise for enduring operations but will increase the amount
of warning time provided as explained later in this paper.
2.17. The Army Reserve force structure is designed to sustain a worst case cycle of up
to one six month deployment in any five-year period to meet the requirements of
the most demanding and enduring operations such as Afghanistan. This structure
provides confidence that the required capability can be delivered over time,
while having sufficient flexibility to accommodate the likely needs of reservists,
their employers and their families. Under this cycle an Army reservist could be
mobilised for a period which covers: additional training for the specific tasks to
be undertaken; the deployment itself (typically for up to six months); and a period
of post-deployment leave.
2.18. To support this model, we plan for Army Reserve units to move through a
training and readiness cycle at the peak of which a proportion of reservists
will be liable for mobilisation, if required. In reality, unless the Armed Forces
become committed to another enduring stabilisation operation, Army reservists
are likely to be mobilised considerably less often than once in every five years.
Some deployments will be shorter than six months, dependent on the task. For
example, the majority of the 2,250 reservists who supported the Olympics and
Paralympics were mobilised for about four weeks.
9 Under Section 52.
10 38% of reservists agreed that ministerial authorisation is needed, but 42% felt that it is not. 39% of employers
said that it was needed, with 23% saying that it is not.
20 Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued
2.19. The Armed Forces must be able to respond to unexpected emergencies so, in
some circumstances, we might have to exceed these planning assumptions.
For example, if there were to be a major flood in the home region of a reservist
engineer unit, that unit may be mobilised to build an emergency bridge,
notwithstanding recent previous mobilisations. We may also have to exceed
these planned rates and durations of reserve mobilisation in response to national
emergencies (such as an event of the magnitude of the 9/11 attack or the 1982
invasion of the Falkland Islands).
Training
2.20. High quality, challenging and interesting training is central to the reservist
experience. It is essential to attract and retain reservists and to deliver the
operational capability required. We have already made changes to improve the
delivery and quality of initial training for reservists.
2.21. The Army will continue to improve the quality and variety of training for reserve
units. Reservists have increasing access to modern equipment; an additional
£200 million will be invested in the equipment for the Army Reserve over ten
years; they have already received new vehicles and wear the same new-style
uniform as their regular counterparts. We will procure additional dismounted
close combat equipment for the Army Reserve in this financial year. We are
investing an additional £240 million11
across the three Services in improved
training for reservists; in 2012, 22 additional Army Reserve overseas training
exercises took place in countries including Cyprus, Italy and Denmark. More are
programmed in the future.
2.22. Importantly, from 2015 Army Reserve units will be paired with regular units in
similar roles. This system, described in more detail at Annex C, will enable the
sustained delivery of high quality training to reservists and the development of
fully integrated capabilities. It will facilitate the sharing and development of skills
and qualities between regulars and reservists. It will also enable the most training
benefit to be gained from the time available, with better resourced training
support and administration.
2.23. The average training requirement for most Army reservists will rise to about 40
days per year, from a current average of 35. This reflects the need for units to
train together on collective tasks, rather than only as individuals. For the Royal
Navy, an average annual commitment of 24 days for the Royal Naval Reserve and
35 days for the Royal Marines Reserve will continue, while the Royal Auxiliary Air
Force will also continue with an average annual commitment of 35 days. For all
three Services, training is usually conducted in evenings and at weekends and
during an annual camp of up to 16 days. As is the case today, there will be some
elements of all three Services whose training requirement will be higher or lower
than these average annual commitments.
2.24. To achieve collective capability the Army needs reservists to train together and
with their regular counterparts. Army reservists will therefore be required to
attend certain core training events, which will usually include their annual camp of
up to 16 days.
11 This includes funding for additional training days to reflect the planned increased in reservist numbers.
Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued 21
Predictability And Notification
2.25. A strong theme from the consultation has been the need of employers for
adequate notification of training and mobilisation requirements to enable them
better to plan for and manage the absence.12
Training
2.26. We will give reservists and their employers good notice13
of core training events
that the reservist is expected to attend, providing reasonable notice of any
changes. This will give reservists a better opportunity to balance their other
commitments and attend core events, and thereby achieve required standards
and gain appropriate qualifications. We will routinely inform employers of the
annual training plan at least three months before the start of the training year in
April.
Operations
2.27. We will give as much notice as possible before mobilisation, depending on
the lead time for planning the task. For enduring operations, we will mobilise
reservists according to the underlying organisational model, giving at least
three months notice to Maritime and Royal Air Force reservists and nine months
notice to Army reservists. For unplanned contingent operations, the aspiration
will be to give at least 28 days notice. However, for operational reasons we may
occasionally not be able to meet these notice periods; we will seek to manage
this by considering the circumstances of individual reservists and through the use
of High Readiness reservists where possible.
2.28. In selecting individuals for mobilisation, we will, as far as is practical, take into
account their personal circumstances, including employment, and will continue
to operate an appeals process for employers and reservists. The flexibility in
selection for call-out will depend on the urgency and scale of threat.
Variations on Liability for Specialists
2.29. While this section of the paper sets out the general position for each of the
Armed Forces, and the majority of reservists will be required to train as described
above, there are and will continue to be variations for some roles such as for
medical reservists (see Annex D).
12 The notice period for absence was the most frequently mentioned issue in response to the question: ‘What
type and level of support is required for employers in order to minimise any impact of the absence of their
reservist employees’.
13 See para 4.34 for details of notice periods.
22 Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued
How the Individual Services’
Reserves Will be Structured
Maritime Reserves
2.30. The Royal Navy delivers capability using regular and reservist service personnel,
contractors and civilians. The Maritime Reserves consists of the Royal Naval
Reserve and the Royal Marines Reserve. We will increase the trained strength of
the Maritime Reserves to 3,100 sailors and marines.
2.31. In future, the capability delivered by the Maritime Reserves will increase. The
Maritime Reserves are structured to provide a range of specialist capability and
augmentation broadly orientated to support roles. This contribution will increase
in breadth and depth. The Maritime Reserves will provide personnel for enduring
operations and will also deliver key effects in support of contingent operations, with
greater use of the High Readiness Reserves mechanism. There are some areas in the
Royal Navy (such as media operations) where capability is only held in the Reserves;
this is a cost-effective approach which makes the best use of the talent available.
Army Reserves
2.32. The Army has fundamentally redesigned its structure; the future Army will
comprise 120,00014
service personnel in a single structure, of whom 30,000
will be trained reservists. Within the force, regular and reserve capabilities will
complement each other. High readiness elements will be found mainly from
Regular Forces, supplemented where necessary by reservists (generally as
individuals). Greater reliance will be placed on the Reserves to provide routine
capability at lower readiness, primarily in the areas of combat support (artillery
and engineers), combat service support (such as logistics, medical), information
systems and intelligence; these will principally be for use in the later stages of an
enduring operation such as Afghanistan. Reserve combat units will continue to
provide augmentation, resilience and depth to regular units.
2.33. These future requirements necessitate changes to Reserve organisation, growing
capability in some areas but reducing it in others. The Army is also exploring how
it could increase the use of contractors to generate military capability under the
Total Support Force.15
Ex-regular reservists will provide resilience to the volunteer
reserve component.
2.34. The consultation paper proposed changing the name of the Territorial Army to
the ‘Army Reserve’. This change better reflects the significant developments in
the Reserves’ role. It would signal that the Reserve is an integral and integrated
part of the Army delivering military capability at home and abroad. This proposal
received strong support from those who responded to the consultation16
. The
14 This figure includes regulars under training.
15 The Total Support Force is the support component of the Whole Force, providing logistics and sustainment to
the fighting force.
16 72% of Army reservist and 80% of regular Army respondents agreed that the name would better reflect the
Reserves’ future roles and tasks.
Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued 23
most common reason for supporting a change of name was the negative and
out-dated associations of the Territorial Army. To distinguish the volunteer reserve
from the ex-regular reserve, we propose that the Territorial Army will be renamed
the ‘Army Reserve’ and the ex-regular reserve (currently known in law as the
Army Reserve) will be renamed the ‘Regular Reserve’.
2.34.1. We will legislate to rename the Territorial Army the ‘Army Reserve’
to reflect the significant changes in its role and its integration
into the Whole Force. This is one of the four early measures to be
implemented through primary legislation to strengthen and support the
Reserve Forces.
Army Reserve Structure
2.35. Within the integrated Army of 120,000, the Army Reserve has been restructured to
deliver 30,000 trained reservists, with an additional 8,000 reservists in training, from
2018. The future Army Reserve is optimised against this liability; it results in some
changes to the structure of the Reserves. These will ensure maximum efficiency
and operational effectiveness within the future integrated force. The capabilities
which will make up the Army Reserve will be different from today. This will result in
the total number of major and minor units, and of sub-units, changing to reflect the
requirement to generate deployable capability (from individuals to formed sub-
units) from the Reserve as part of the integrated force structure under Army 2020.
This change will be reflected in the future Order of Battle of the Army Reserve
being announced in parallel to the publication of this White Paper.
Army Reserve Basing
2.36. The Territorial Army is currently structured on the basis of a trained strength of
36,500 (although it has not been manned to that level for a number of years). The
force structure changes mentioned above, and based on an establishment of a
trained strength of 30,000, require the basing footprint of the future Army Reserve
to change. The number of locations occupied by the Army Reserve will reduce
from around 340 to just over 300 against criteria based on:
• Structure and Capability. As well as the reduced structure, the
capabilities the future Army Reserve will be required to generate are
different to those of the Territorial Army. Where structure and capability is
no longer required there is an opportunity for estate rationalisation.
• Recruiting. Small or poorly recruited sub-units (those with less
than about 30 personnel) will increasingly be consolidated into more
populated areas to optimise future recruitment.
• Integration. Greater concentration of reserve manpower in fewer
locations and increasing proximity to their paired regular unit will lead
to efficiencies in manpower, infrastructure and equipment and deliver a
better integrated and better trained Army.
2.37. Overall, the resulting footprint of the Army Reserve will deliver a more efficient
and effective structure, necessary to meet the requirements of the integrated
force. A summary of these changes, which we expect to be complete by 2016,
are being announced in parallel to the publication of this White Paper. Where
Cadets are co-located on Army Reserve sites for which there is no longer a
Defence requirement, we will ensure that a Cadet presence is retained.
24 Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued
Royal Air Force Reserves
2.38. The Royal Air Force Reserves comprise two elements: the Royal Auxiliary Air Force,
of volunteer reservists; and the Royal Air Force Reserve, primarily consisting of
individuals with previous regular service. Royal Auxiliary Air Force trained strength
will increase to at least 1,800 by the end of 2016. It will continue to operate as it
does today, augmenting the Regular Force with individuals or small groups.
2.39. The future concept for the Royal Air Force Reserves is to continue to augment
the Regular Forces as an integral part of the Whole Force. The future nature of
conflict puts a higher premium on air forces being used at high readiness and
the reserve air forces are being rebalanced to enable them to play a greater role.
We will hold some 10% of the force as High Readiness Reserves, to rebalance
away from the basic generalist roles of force protection and to allocate a greater
proportion to specialist roles such as cyber, intelligence and medical. This
rebalancing is underway and will be largely complete by April 2016.
Reserve Forces’ and
Cadets’ Associations
2.40. The changes we are making in the Armed Forces, regular and reserve,
particularly in the Army, are significant and, as has been seen, will have
implications for structures, basing and operational models. The Reserve Forces’
and Cadets’ Associations provide important support both to the Reserve Forces
and the Cadets and their role will continue to develop.
Vignette: Royal Marines Reserve in 2020
– Sergeant Paul Matthews QVRM
A former regular, Sergeant Paul Matthews served in the Royal Marines during the
latter stages of operations in Afghanistan and left to set up what is now a successful
building business in his home town of Liverpool. He now employs a team of four
people and is expecting to expand further over the next few years. Missing the
camaraderie of the marines he decided to join the Royal Marines Reserve back in
2016 and is now fully established in his local unit RMR MERSEYSIDE. It was hard
work getting back up to the necessary level of fitness but he relished the challenge.
Paul has since trained overseas on a number of occasions, including Exercise BLACK
ALLIGATOR where he went to California to train alongside regular Royal Marines and
the United States Marine Corps. Closer to home, last year he was deployed at short
notice under the domestic resilience arrangements to support the community after
serious flooding in North Wales. In 2021 he will be mobilised to serve for a year in
Lead Command Group as part of the nation’s very high readiness Response Force
Task Group. Leaving his business for an extended period is a concern but one of
his team will take on his managerial responsibilities in his absence and there are a
range of financial support measures available, especially for Small and Medium-sized
Enterprises such as Paul’s. Looking for promotion to Colour Sergeant, 2020 has been a
good year for Paul as his reserve service has been recognised in the Queen’s Birthday
Honours List with the award of the Queen’s Volunteer Reserve Medal (QVRM).
(note: this is a fictional scenario set in 2020)
Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued 25
Section 3 - The Offer to
Reservists and Their Families
The Reserves are valuable to the country and we value what reservists deliver
for Defence. Mutual commitment is at the centre of the new proposition:
the reservist commits to be available to train and deploy on operations; in
return Defence commits to offer attractive challenges, high quality training,
leadership and development opportunities and fair rewards and incentives.
Defence also commits to provide appropriate support to reservists’ families,
recognising the contribution they make.
Changes we are making to the offer include:
• More high quality training, both on joining and subsequently;
• New individual training to enhance military skills and, through increased
civilian accreditation, to improve civilian employability;
• Access to Standard Learning Credits;
• A substantial increase in total remuneration value as we better align pay
and benefits with regulars through:
• An allowance for paid annual leave, recognising that reservists deliver
capability for Defence;
• Accrual of benefits under the future Armed Forces pension scheme, not
only when mobilised but also when training;
• A restructured training bounty incentivising commitment and rewarding the
delivery of capability;
• An Early Commitment Bonus of £5,000 to encourage recruitment of Army
Reserve officers;
• Incentives to encourage those leaving regular service to transfer into the
volunteer Reserve Forces, including a transfer bonus in the Army Reserve;
• Better defined career structures, increased opportunities for reservists
outside the field forces and better managed careers including provision of
career management staff in Army Reserve units;
• Improved health care when not mobilised:
• Access to full occupational health assessment;
• Dental assessment;
• Rehabilitation for injuries received while training;
• Improved access to mental health support;
• Provision of welfare officers in Army Reserve units to a deliver a higher,
more consistent and more accessible level of direct welfare support to
reservists and their families.
Box 4 - Changes to the Offer to Reservists and Their Families
26 Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued
3.1. This section sets out our proposition to reservists and their families and
demonstrates how we value the commitment reservists make to their country.
3.2. Defence needs to attract and retain high quality individuals by offering the right
mix of challenge, opportunity, incentive, recognition, skills and reward. For many
reservists, reserve service offers an alternative focus and worthwhile addition to
their normal employment. The opportunity to gain skills which will increase their
employability is also an important factor for many. What reservists do matters
and delivers an essential contribution to national security. It must be properly
recognised and valued.
3.3. Mutual commitment is at the heart of the future relationship between Defence
and the reservist. The consultation paper set out a proposition of what Defence
will offer to individuals who volunteer for reserve service in the Armed Forces
and what commitment Defence expects in turn from the reservist. This received
a broadly positive response from reservists17
. Following the consultation this has
been slightly revised as follows:
‘As a serving member of the Armed Forces a volunteer reservist commits to train
routinely and mobilise when required. In return, Defence will: offer attractive
challenges, high-quality training, leadership and development opportunities
and fair rewards and incentives to volunteers; support them throughout their
service (including when mobilised and recuperating); treat them as veterans after
their service; and, subject to national emergencies, seek to predict training and
deployment requirements’.
17 55% of reservists who answered the question agreed with the revised proposition, 16% said that they
disagreed and 29% said that they did not know.
Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued 27
Providing a Challenging and
High Quality Experience
3.4. The future Reserves’ roles were explained in Section 2. These underpin the
purpose, ethos and structure of the future Reserve Forces and, most importantly,
provide the requirement to attract the resources necessary to deliver them.
Training is central to the reservist experience and, as has been explained earlier,
has been significantly enhanced. Other measures that have already been
implemented to improve the reserve experience are summarised in Box 5.
How We Will Value Our Reservists
3.5. In the past we have placed insufficient emphasis on the career development
and progression of reservists. We are clear that in future we must invest in our
reservists as individuals if we are to be able to make best use of the talent they
represent. But we also need to recognise the real challenges that reservists face
in reconciling the needs of family, civilian career and reserve service. This means
that while, with the necessary time and training, reservists can deliver as much as
their regular counterparts, the way that this is delivered must take due account of
their circumstances. This demands changes in cultures, attitudes and behaviours
from both regulars and reservists. If Defence routinely asks more than reservists
or employers can reasonably give, then it is unlikely that Defence will have the
reservists needed to deliver an assured contribution to national security.
3.6. Defence’s New Employment Model (NEM)18
will redesign the employment
structures and terms and conditions of service for regulars and reservists. It will
deliver greater parity and comparability between regular and reserve service –
for broadly equivalent levels of commitment there should be broadly equivalent
reward – and set the framework for easier transition between regular and reserve
service. This provides a significant opportunity and is fundamental to the design
of our future Armed Forces. It will take time to develop fully.
3.7. Important early decisions have already been made on reservist terms of service.
These are designed to support delivery of the operational capability needed from
our Reserve Forces in the future, to enable delivery of the proposition set out
above and to set the conditions for the development of the detailed measures
within the NEM to support reservists and regulars as integrated elements of the
Whole Force.
18 The Ministry of Defence’s transformation programme to deliver the future terms and conditions of service for
all service personnel.
28 Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued
Improving the Reserve Experience
Much has been done and is being done to improve the offer to reservists, in order
to banish the perception of a two-tier force and to deliver an integrated Reserve of
genuine utility. Improvements to date include:
Maritime Reserves
• The recruiting and training organisations have been strengthened to attract the additional
recruits and accelerate initial and specialist training processes.
• The Maritime Reserves Bounty Scheme has been introduced which encourages existing
personnel to sponsor a friend or colleague through the recruitment process.
• Project FIREFLY has been initiated to improve the transfer of regular personnel into the
Maritime Reserve on completion of their service.
• Betterment of the Maritime Reserves estate has commenced, with initial work
concentrating on the aspects that directly relate to training, such as the supporting IT
infrastructure.
Army Reserves
• Initial recruit selection procedures have been improved and there is now a common
regular and reserve selection process.
• There is improved access to initial training courses including fast-track consolidated
officer and soldier courses.
• A reserve Command, Leadership & Management (CLM) programme is being established
and will be complete by December 2013.
• 79 dedicated unit career managers have been recruited to coordinate reserve career
management and awareness.
• 45 dedicated welfare officers have been recruited, with a further 31 to be recruited in
2013.
• Administration has been reviewed to reduce the burden on the reservist.
• The Army Reserve has received new equipment including vehicles, enhanced
communications equipment and new uniforms.
• 22 overseas training exercises for reservists were delivered last year; more are planned in
the future.
• £2m of cardio-vascular and fitness training equipment has been delivered to units / sub-
units.
• Adventurous training and reserve sport are now resourced core activities.
Royal Air Force Reserves
• New squadrons have been formed in areas where the Royal Auxiliary Air Force did not
previously have a presence.
• Man training day (MTD) provision has been restored to pre-SDSR levels, both in terms of
the number of personnel being trained and the MTDs allocated in certain areas.
• A fast-track process for Regular to Reserve transfers has been instituted.
• There are more overseas training opportunities; Royal Air Force Reserves have recently
trained in Germany, the USA and Norway with international partners.
• Full access to regular Adventurous Training (AT) facilities is available for reservists and
there are improved opportunities for unit level AT.
Box 5 - How We’ve Improved the Reserve Experience
Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued 29
Career Structures
3.8. Individuals join the Reserve Forces for different reasons and for varying lengths
of time. Most posts in the Maritime Reserves, the Army Reserve and the Royal
Auxiliary Air Force are based in local units around the country, although there is
scope for reservists to take up full or part time headquarters roles. To provide
the best opportunity to develop individual reservists in the future, allow the
development of targeted and appropriate conditions of service and facilitate
opportunities for transfer between Regular and Reserve Forces and vice-versa,
a refined and updated reservist career structure is necessary. This is significant
work which includes the identification of non-frontline posts for reservists and the
development of career paths.
3.9. Unlike regular career structures, which are based on length of service, reservist
career structures also need to reflect the personal, career and domestic
circumstances and level of commitment a reservist is able to make. The reservist
career structure will recognise:
3.9.1. The relatively high level of commitment and flexibility an individual gives
in the early stages of his or her service, normally within a field force unit;
3.9.2. The reduced availability the individual may have later on as he or she
develops his or her civilian career and/or due to family commitments; and
3.9.3. The need to draw a cohort of future senior leaders and some specialists
through to a third stage where their potential can be fully realised.
3.10. As part of the process to ensure that appropriate career structures are developed
for both Reserve and Regular Forces, work is already well underway to consider
how service personnel are going to be employed in the future. The work, being
undertaken within FR20, is intimately connected with the NEM programme and
will ensure coherence between reserve and regular structures.
30 Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued
Vignette: Army Reserve in 2020 – Corporal Steve Gray
‘My name is Steve and I am a 30 year old Infantryman in the Army Reserve; my
civilian job is with a major facilities management company. I have served for ten
years and have seen at first hand the transformation from the Territorial Army to the
Army Reserve. When I first joined, we were just doing the same old routine low level
training but now we have a focussed, demanding and exciting training programme
linked to a predictable commitment cycle paired with our regular counterparts.
In the past there were many inconsistencies between regular and reserve service
but I’ve noticed really positive changes over the years. Our training centre has
now got loads of new fitness kit, I get paid leave, I’m a member of the Armed
Forces pension scheme and I used my Standard Learning Credits to help pay for
a language course at my local college which has benefited me, the Army and my
civilian employer.
People in the office often ask me what I’ve been up to on training and one
colleague has just applied to join my unit. My employer has recently signed up to
the Corporate Covenant; this is a real plus for me because it shows that both my
employers, military and civilian, recognise their mutual obligations to each other and
to me.
When I deployed to Afghanistan back in 2013 we did some great pre-deployment
training and I felt totally ready for the challenge ahead – there was no difference
between regulars and reservists and I felt that my wider life experience was of
additional benefit when we were deployed. The Army’s welfare provision was
excellent; my wife was invited to events before and during the tour so she could
understand what I was doing and where she could look for help if needed. My
employer was supportive too; it was quite a team building exercise for my office
because they really rallied round and got together to support me with letters,
presents and updates on how things were going back home. My family were a bit
worried but I could tell how proud they were when they came to my medal parade –
no-one else in my family had been in the Army so it was a real first. I also deployed
to Kenya for a month two years ago as part of a fully integrated regular and reserve
team training the Kenyan Armed Forces and setting up a new training school. This
gave me a chance to put the skills I’ve developed in my civilian career to use in a
military context.
All in all, the Army Reserve has really given me something extra in my life –
challenge, experiences, mates, opportunity, fitness, pride; I could go on for ever.
Frankly, it is such a part of my life that I can’t really imagine not doing it. Yes, it
is hard work but it has really given me something different that is exciting and
meaningful.’
(note: this is a fictional scenario set in 2020)
Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued 31
How We Will Recognise and
Reward the Commitment
Made by Reservists
Consultation Findings
• Responses focused primarily on deficiencies in the current Conditions of Service
package and the desire for alignment with regular allowances, including health
and welfare provision. It was observed19
that what was expected of a reservist
was relatively clear, but that the package for the reservist was less clear.
• There was broad agreement that allowances and training bounty payments
should support individuals who commit to and achieve training standards20
,
rather than simply rewarding attendance, and should reward those who achieve
the required standard early.
• Reservists listed pay and training bounty, minimising impact on employers and
well organised and stimulating training as the best incentives to attend training21
.
Responses pointed to the importance of the training bounty payment as a
tangible reward for commitment.
• Interest in a reserve pension came more from officers than other ranks22
and
was seen as a requirement to reflect parity of treatment rather than to incentivise
further service23
.
Box 6 - Consultation Findings - Conditions of Service19 20 21 22 23
Pay and Pension
3.11. In the longer term, the package of pay and allowances for all service personnel,
regular and reserve, will be developed by the NEM Programme. In the short term,
we will recognise the additional commitment of reservists to train and deploy
routinely by providing a substantial increase in the overall remuneration package,
delivering greater alignment with regulars. Specifically:
3.11.1. In addition to the current annual leave awarded for time on
deployment, reservists will earn approximately one day’s paid leave
for every ten training days completed. This additional entitlement will
be applied retrospectively with effect from the leave year commencing 1
April 2013.
19 Primarily at the single Service focus groups.
20 A number of respondents in the single Service reservist groups and some of the white mail responses
suggested that recognising a commitment greater than the minimum with an increase in bounty would reward
those who are motivated and encourage reservists not to work just to the minimum standard.
21 The top answers from reservists to the open question ‘How could [training] attendance be incentivised’
were pay, money or bounty (19%), minimising the impact on the employer (17%), and quality training / well-
resourced training facilities (16%).
22 Pensions were mentioned in response to the open question ‘What aspects of [the proposition] would you
modify’ by 10% of reservist officers compared to 6% of all reservist participants.
23 Observation from single Service focus groups.
32 Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued
3.11.2. We will provide access to the future Armed Forces pension
scheme in respect of all elements of reserve service (training
and deployments). The MOD is introducing a single Armed Forces
pension scheme in 2015, to be known as Armed Forces Pension
Scheme 2015 (AFPS 15). To recognise the value of reserve service we
will give reservists access to AFPS 15 from 1 April 2015 to provide a
defined pension contribution for all paid service. This will deliver parity
of treatment between regular and reservist personnel and will help to
encourage transfer from regular to reserve service.
Training Bounty
3.12. The primary purpose of the Training Bounty is to encourage reservist personnel
to complete their annual training obligation24
. It increases progressively over five
years. It is tax exempt and is paid to reservists for undertaking specific training
and attaining prescribed levels of efficiency. Even though we are substantially
increasing the overall remuneration package for reservists by introducing a paid
annual leave entitlement and pension benefits for training days, we will also retain
a Training Bounty. As we move to the future model for the Reserve Forces, we will
develop the Training Bounty more clearly to recognise commitment, encourage
retention and reward the delivery of a prescribed level of capability both individual
and, where appropriate, collective. We will introduce these changes at the earliest
possible date: April 2014 (the start of the 2014/15 training year).
3.13. The independent Armed Forces Pay Review Body makes recommendations
about reservists’ Bounty. It will continue to do so, taking account of the overall
reservists’ remuneration package.
Reservist Award
3.14. The Reservist Award includes payments to make up the difference between
civilian earnings and military salary when a reservist is mobilised. This is to
ensure that the reservist is not financially disadvantaged by mobilisation, for
example by being unable to continue mortgage payments.
3.15. The Reservist Award is critical to the success of the mobilisation process.
However, the current system has led to a small number of cases where very
highly-paid civilians have been employed in non-specialist military roles but
have received very high reservist awards. This does not always provide value for
money to the taxpayer.
3.15.1. We will restructure the financial assistance regulations25
to place a
cap on the level of Reservist Award in non-specialist roles. We will
retain the ability to offer higher reservists awards to attract the best talent
in specialist roles (for example surgeons).
24 Single Service training requirements for Training Bounty qualification are set out in JSP 754, available on www.
gov.uk. At present, approximately two-thirds of reservists meet their annual training obligation (FY 11/12).
25 Statutory Instrument 2005/859.
Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued 33
Standard Learning Credits
3.16. The Standard Learning Credit scheme provides funding support to service
personnel who wish to enhance their educational or vocational achievements. It
allows service personnel to claim 80% of fees paid to civilian bodies for certain
personal development courses, examinations and support, up to a maximum of
£175 per financial year.
3.16.1. We will extend access to the Standard Learning Credit scheme
to all reservists from April 2014. Extending the Standard Learning
Credit scheme will encourage reservists to enhance their educational
and vocational achievement which benefits Defence, the individual and,
potentially, his or her employer.
Measures to Encourage Recruitment
Encouraging Ex-Regulars to
join the Volunteer Reserve
3.17. Former regular service personnel in the volunteer reserve bring their experience
and training to improve and sustain the capability of the Reserve Forces. They
improve the institutional robustness of the Reserves and contribute directly to
capability. The transfer of service leavers and ex-regulars also reduces the initial
training cost of the volunteer reserves.
3.17.1. The Army is therefore incentivising the transfer of service leavers
and ex-regular soldiers and officers by offering a £5,000 taxable
commitment bonus on top of their other pay and allowances,
payable over a four year period of service in the Army Reserve.
3.18. To encourage transfer to the Army Reserve of those leaving the regular Army
we have significantly streamlined our transfer policy and processes. Supporting
measures include:
• The retention of regular rank on transfer;
• Access to higher rates of Training Bounty on account of prior regular
service;
• Establishing formal links between regular personnel and reserve units;
and
• Targeted communications to raise awareness of reserve service among
regular personnel, with specific measures to stimulate initial contact
towards the end of regular service.
3.19. In addition, we have further streamlined movement between regular and reserve
service in all three Services by:
• Ensuring continuity of the security clearance enjoyed as a regular for 12
months after leaving regular service;
34 Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued
• Aligning medical standards to ensure consistent application of measures
of ‘fitness to serve’ with the volunteer reserve;
• Improving record keeping and simplifying the re-instatement of service
records; and
• Establishing dedicated unit career management and supporting staff to
smooth the regular to reserve transfer process.
3.20. The Support for Britain’s Reservists & Employers (SaBRE)26
and the three
Services’ websites have been amended to enable ex-regulars to access
information and register interest in volunteer reserve service. We are also
investigating the use of service records to facilitate contact with regular personnel
once they have left the Regular Forces.
Early Commitment Bonus
3.21. Young officers are essential to the health of any military organisation. Their
leadership helps to attract new recruits and to enrich the experience of those
already serving, thus aiding retention. Recruiting Army Reserve officers is a high
priority.
3.21.1. Since April 2013 an Early Commitment Bonus has been available to
direct entry officer entrants into the Territorial Army. It provides an
initial taxable payment of £2,000 on completion of initial officer training,
followed by three staged annual payments of £1,000 on completion of
the annual training commitment. These payments are in addition to the
standard pay and allowances.
26 SaBRE is an MOD sponsored organisation who provides reservists and employers with advice and support on
reservist matters.
Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued 35
Vignette: Royal Auxiliary Air Force Medical
Reservist in 2020 – Flight Sergeant Jane Smith
Jane is a Senior Staff Nurse in the Emergency Department in a major NHS Trust.
She also serves as a RAF medical reservist with 4626 (County of Wiltshire)
Squadron, based at RAF Brize Norton in Oxfordshire. She joined the Royal Auxiliary
Air Force in 2008.
The 33-year-old, who now holds the rank of Flight Sergeant, spends one weekend
a month at RAF Brize Norton where she takes part in a variety of training ranging
from leadership, military skills, specialist clinical courses and physical fitness
exercises. Jane is also committed to 15 consecutive days annual training for which
her employer grants special paid leave. Recently, her Squadron has undertaken
exercises in Cyprus and Kenya simulating humanitarian relief operations.
Jane deployed to Afghanistan for three months in 2013 and has since been
deployed elsewhere in the world for shorter periods to assist humanitarian
operations. When she went to Afghanistan she was given four months formal notice
of mobilisation although it had been clear some months before then that she would
be required. Given the notice period and help received from the MOD, her civilian
manager was able to adjust the workload in her department and bring in additional
temporary staff. Her manager said:
‘Given the notice, we were able to minimise the impact of Jane’s absence; it was
fairly similar to other absences such as maternity leave. When she came back from
each operation, Jane discussed her experiences with staff. It was clear she had
grown in confidence and clinical skills – I suspect being part of a medical response
team in Afghanistan and during humanitarian crisis such as the recent earthquake;
helped make her like that!’
Since returning from Afghanistan, Jane’s military and clinical skills and experience
have been recognised and recorded in her NHS training file. Jane’s department
has adopted similar procedures to those which she learned on operations, such
as the ‘After Action Reviews’ if there is a patient safety incident in the Emergency
Department.
Jane has recently applied for a commission to become a Nursing Officer in the
Royal Auxiliary Air Force.
(note: this is a fictional scenario set in 2020)
Reservists not in employment
3.22. For those seeking employment, reserve service offers an excellent opportunity
to gain employment skills and experience, particularly for those who have
recently entered the employment market. Personal development through reserve
education, skills, training and experience helps to improve employment prospects
for unemployed reservists.
36 Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued
3.23. Under the Partnering for Talent Programme, 15 (North East) Brigade is running
four pilots focused on improving employability skills for reservists. Early findings
suggest all four have the potential for wider application. The pilots are:
3.23.1. A vehicle maintenance course for unemployed reservists in partnership
with Hull College. 13 unemployed TA soldiers recently completed a six
week course, attending one day a week. The course included a level two
qualification in employability and a guaranteed job interview with local
employers.
3.23.2. A ‘veterans and reservist’ Job Club in Hull in partnership with Job Centre
Plus. As at 10 June 2013, of the 52 who joined the club, seven are in full-
time employment, three are at college, two are on educational courses,
two are on Enhanced Learning Credit courses and two are on other
courses.
3.23.3. Technical engineering training for unemployed reservists in partnership
with The Prince’s Charities and Redcar Council. For one day a week,
individuals receive vocational training at a TA centre, learn engineering
skills and brush up basic numeracy and literacy skills. The aim of the
pilot is to connect individuals with employment opportunities, indirectly
through Further Education or directly with employers.
3.23.4. A two-week residential course for unemployed 18-24 year olds to develop
trust, attitude and maturity through team work, leadership development,
problem solving and experiential learning, delivered by an Army Outreach
Team in conjunction with the Police, Fire Service, Nurses, Prison Service
and Job Centre Plus. 30 students completed the first course on 28 June
2013.
3.24. In addition to this we are piloting traineeships for reservists, providing modules
that contribute to accredited vocational awards and will set the foundation
for joint industry-led apprenticeships. For example, the Royal Electrical and
Mechanical Engineers (REME) have recently introduced a pilot scheme to
train unemployed reservists in engineering skills alongside their regular REME
counterparts. The pilot has resulted in six reservists completing apprentice
training and being awarded NVQ qualifications which will enable them to secure
new civilian careers as vehicle mechanics or fitters. A further 20 places on
the scheme are being filled this year. The scheme not only gives otherwise
unemployed young people new skills and qualifications, which open up real
career opportunities for them, but also delivers genuine integration of regular and
reserve training. We aim progressively to extend this approach to other technical
trades in the Army Reserve.
Impact of Universal Credit on Reservists
3.25. Important measures have been put in place to support the application of
Universal Credit (UC) to reservists. The UC system replaces and consolidates a
number of existing benefits (including income-based job-seekers allowance and
housing benefit) and is intended to reform and simplify the benefit system. It will
remove the distinction between in-work and out-of-work support.
Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued 37
3.26. Reservists will not lose their benefit entitlement or have to submit a new claim
following completion of a period of training. However, any earnings related to
the period of training undertaken will be taken into account when calculating the
value of the UC award. This policy treats reservists in a similar manner to any
individual undertaking short term work; it ensures that work always pays.
3.27. Reservists living in social housing, whether as a single occupant or living with
family members, will retain their entitlement to that housing when mobilised as
long as they continue to pay the rental charge to the landlord.
3.28. Where a regular or reservist lives at home with his or her parents, he or she will
continue to be treated as occupying his or her room in the parental home while
on operations or pre-deployment training. The parents therefore do not see a
reduction in their housing benefit entitlement as a result of their adult child’s
bedroom being unoccupied during that period of absence. In addition the non-
dependant deduction (ie the contribution non-dependants are expected to make
towards their living expenses) ceases until they return home. This provision was
introduced in recognition of the contribution Armed Forces personnel (including
reservists) make to their communities and wider society as a whole and ensures
that those serving in the Armed Forces and their families are not unfairly affected
by the recent changes to the Housing Benefit system when on operations or pre-
deployment training.
Health Provision
3.29. Healthcare for regular and reservist personnel is in large part provided by
the NHS. However, the MOD provides health assessment and healthcare to
deliver the assured security capability the nation requires, and to meet the
responsibilities of Defence to promote, protect and (where not provided by the
NHS) to restore the health of its people. When mobilised, a reservist has the
same entitlement to healthcare as a regular service person. However, if Reserve
Forces are to provide an assured contribution to national security greater
certainty is needed that reservists will be medically fit to deploy when they are
called upon, and that their health is protected on deployment and in training.
3.30. Defence requires an understanding of the functional capacity and fitness to work
of its reservists and must be able to minimise the risk to their health. Provision
of occupational health also reduces the risk (and therefore disruption to the
reservist and employer) of a reservist being mobilised and found subsequently
to be unfit to deploy. Occupational health support for non-mobilised reservists,
not currently consistently provided by the MOD27
, is therefore routinely required
throughout their service to support their availability for operations.
3.30.5. We will extend occupational health provision to all reservists,
including the provision of:
• Fitness for work medicals;
• Hearing assessment (audiometry);
• Visual acuity tests; and
• Other health surveillance requirements.
27 Navy and RAF reservists already receive an occupational health provision, including medicals upon joining.
38 Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued
3.31. The requirements of the three Services will be delivered by the Defence Primary
Healthcare Service, except those required to support recruitment, which they will
continue to manage.
Dental health
3.32. To support dental health for deployment, we will resource the assessment
of occupational dental fitness for those preparing to deploy. Any conditions
identified will be managed through referral to the reservist’s civilian dentist.
Mental Health
3.33. Considerable attention is already given to identify and address mental health
issues arising from military service for regular and reserve personnel alike.
Programmes already in place to ensure pre-deployment mental health briefings
and preparations are aligned with those for regular personnel. During the
immediate post deployment phase reservists are made aware of how and where
appropriate assistance can be sought for any mental health concerns. We will
continue to develop this support for veterans and reservists who have deployed
on operations, in partnership with the Department of Health, the Devolved
Administrations and the Service Charities.
3.34. The enhanced occupational health provision for reservists will be critical to
providing support to reservists with mental health problems. It will provide a
mechanism to identify any mental health issues and to assess any implications
in the context of service in the Reserves. We expect, however, that reservists will
continue to receive mental healthcare from their GPs and specialist mental health
services in the NHS for mental health problems unrelated to military service.
Rehabilitation
3.35. The Defence Medical Rehabilitation Programme (DMRP) provides rehabilitation
for injured or ill service personnel, including reservists mobilised for operations,
but does not currently support reservists who are injured in training. This goes
against the principle of the future Whole Force and must change.
3.35.1. We will therefore increase the rehabilitation service to reservists to
include provision of rehabilitation for those injured during reserve
training. We will provide timely physiotherapy and rehabilitation support
to reservists injured in training, in order to enable their return to fitness for
their military role; this will also benefit their civilian occupation.
3.36. Given the geographic spread of reservists, the delivery of this support will be
tailored to the requirement, and may include Defence Medical Services primary
care rehabilitation or contracted services, supported by the more specialised
facilities such as the Regional Rehabilitation Units when required. This provision
will be accessed through, and forms part of, the enhanced occupational health
provision to reservists.
Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued 39
Welfare and Family Support
3.37. Existing welfare policy affords equal welfare support to reservists and their families
as for regulars, although delivery is through different single Service mechanisms.
But the consultation showed that the delivery of welfare to reservists was not
being applied uniformly and was often determined by resources and outdated
perceptions of entitlement.28
Specifically, many Army reservists were unable to
access Service welfare support unless they were mobilised.
3.38. In order to deliver the assured capability that we require, we must ensure
reservists have appropriate access to welfare services and that we recognise the
contribution and sacrifices that continue to be made by their families.
3.39. The provision of welfare for reservists must be based on an assessment of
an individual’s commitment, on Service need and on an assumption of broad
equivalence with that for regulars, though not always provided in identical
form. For example, reservists should expect greater welfare support around
mobilisation, when the Service need is high and where their commitment to
reserve service is high, and should expect greater reliance on support through
the NHS and other agencies during less intense periods of routine training.
3.40. We will therefore implement the following measures to improve welfare and family
support to reservists in the short term:
3.40.1. The Army will provide welfare officers at unit level to enable a
higher, more consistent and more accessible level of direct welfare
support to reservists and their families. This will provide a level of
welfare support that, particularly for non-mobilised Army reservists, has
not been previously possible. It will allow Army reservists to access the
more professional Army Welfare Service support29
at times when they are
not mobilised, for example for help to resolve relationship difficulties. The
Army has already started a programme of recruiting unit-based welfare
officers that will be complete by the end of 2013.
3.40.2. We are revising our policy and guidance better to reflect the
particular welfare needs of reservists and their families and provide
support equivalent to that provided for regulars. This means that
there will be no barriers to reservists and their families accessing the
normal range of support provided by welfare officers, whether they are
mobilised or not. However, as with regulars, the support offered will
reflect the degree to which service life has created or aggravated the
problem as well as the degree to which the problem is impacting on the
individual’s ability to fulfil their service responsibilities. This policy will be
underpinned by a new research-led welfare maturity model. Policy will be
revised by early 2014 and further updated in light of the maturity model
research that will be commissioned in mid 2014.
28 Qualitative and white mail responses acknowledged that because Reserve Forces are more geographically
dispersed, they face a different situation to the regular Armed Forces regarding support for families.
Reservists generally felt that this should be acknowledged by units and alternative methods of support for
families should be put in place.
29 The AWS contains trained specialists (military and civilian) who provide specialist welfare services for more
serious or complex welfare cases such as dispute resolution, signposting to specialist local authority care and
the preparation of specific casework reports to assist in case decision making.
40 Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued
Armed Forces Covenant
3.41. The offer to reservists and their families is supported by the Armed Forces
Covenant. There is a continued requirement nationally to ensure that the Armed
Forces Covenant is being applied for all military personnel, regular and reserve.
The scope of the Covenant spans terms and conditions and recognition through
to support to families. It is an obligation on the whole nation: Government,
Devolved Administrations, Local Authorities, civil society and others.
3.42. As part of the overarching Armed Forces Covenant, the Community Covenant
was established to follow up Covenant commitments at the local level and to
encourage local communities to support the service community in their area,
promoting mutual understanding and awareness between the Armed Forces
community and the local communities in which they find themselves. Through
this successful initiative (over three-quarters of some 400 local authorities have
now signed pledges with their local Armed Forces unit, with more in the pipeline)
we are seeing the issues affecting Armed Forces community, including Reserves
and their families, being taken into consideration in the planning of local services
as never before. How these discussions impact upon practical measures taken in
each area varies depending on particular local circumstances.
3.43. In addition to the Community Covenant, we have also recently introduced the
Corporate Covenant. This is a voluntary corporate statement of support for the
Armed Forces. The aim of this is to complement the Armed Forces Covenant
to ensure that the wider Armed Forces community faces no disadvantage in its
engagement with business. In relation to reserve service, it sets out the basic
behaviours required from Defence and reservists and what we will ask from
employers in order to provide and enable a supportive employment environment.
Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued 41
Section 4 - The Offer
to Employers
For many reservists, successful service in the military is dependent on being able to
manage the separate demands of the military and of their civilian employer. Defence
recognises the contribution employers make to supporting reserve service and accepts
the need for a new approach if the nation’s future dependence on the Reserve Forces is
to be assured. Reserve service will affect employers in different ways according to, for
example, their size and sector. We seek a relationship which is tailored to reflect this,
which is open and predictable and which is based on mutual benefit.
We will therefore:
• Revise the financial assistance regulations to ensure that the levels of financial
assistance provided to employers are appropriate and that the administrative
arrangements are streamlined;
• Legislate to allow us to provide financial awards to micro, small and medium-sized
enterprises when their reservist employees are mobilised;
• Extend civilian accreditation of military provided skills, training and experience;
• Introduce a new scheme to recognise supportive employers and underpinned by
the Corporate Covenant;
• Develop an open and predictable relationship by:
• Ensuring that reservists notify employers of their reserve status30
;
• Notifying employers of the training programme annually;
• Providing notice of mobilisations and periods when a reservist is at high
readiness for mobilisation;
• Providing relevant feedback on what a reservist has achieved during a period of
reserve service;
• Introduce a new pan-Defence framework for civilian employer engagement,
including a National Relationship Management scheme to establish strategic
personnel relationships with major employer organisations, relevant trade bodies
and the largest employers;
• Continue to work with public sector employers to provide an exemplar of support
for reserve service;
• Provide improved information and material for employers on reserve service;
• Work with employers and education organisations to develop opportunities for
both the employer, the reservist and Defence in the transition period between
education and work, including for those not in education, employment or training;
• Develop innovative solutions with industry, building on sponsored reserves, to
deliver capability for the Armed Forces;
• Legislate now to provide reservists with right of access, without a qualifying
employment period, to the Employment Tribunal for unfair dismissal if the
dismissal relates to their reserve service; and
• Gather evidence on reservists being disadvantaged in, or when seeking,
employment, follow up individual cases and, if the evidence justifies it, we will
consider additional measures, including whether to provide additional protection
in the next quinquennial Armed Forces Bill.
Box 7 - Changes to the Offer to Employers
30 Subject to security requirements.
42 Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued
4.1. This section sets out our proposals for the future relationship with employers.
4.2. We recognise that many employers support their reservist employees and
take pride in their achievements. However, while many relationships between
employers and Defence are good, they are often transactional in nature and
established as the result of a mobilisation or because a concern has arisen.
4.3. In future we commit to making every effort to establish more sustained and
enduring relationships which facilitate reserve service while recognising and
accommodating the needs of the employer, the reservist and Defence. This future
approach provides significant opportunities for all parties.
4.4. Defence recognises that to have assurance on the availability of reserves there
must also be sufficient flexibility to accommodate the real challenges employers
face in meeting their business needs. We should only routinely ask for what can
reasonably be delivered.
4.5. Our proposals have two inter-dependent themes: Balancing the Proposition
and Developing New Relationships. Together these create the conditions to
develop the opportunity for Mutual Benefit between the reservist, the employer
and Defence.
Balancing the Proposition
4.6. Some employers, particularly larger ones, consider enabling reserve service to be
part of their Corporate Social Responsibility, with positive benefits to perceptions
of their organisation. We encourage and support such an approach.
Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued 43
Consultation Findings
Responses to the consultation, supplemented by recent research31
and wider
engagement with employers and the employer community indicate a need to:
• Improve Defence’s engagement with the employer community, placing that
relationship on an enduring footing. Many employers have no experience of
employing reservists and little or no knowledge of the issues surrounding such
employment. Many were clear that they want better information regarding
reservist service.
• Better manage our relationships with the employer of each reservist. While
many employers of reservists have been supportive of mobilised employees,
many are unclear of the support available. Many commented adversely on the
administrative burden of claiming support.
• Provide sufficient notice of reservist absence from the work place, both for
training and mobilisation.
• Ensure that the balance between the requirements of the reservist, the employer
and Defence is correct. The business impact of the absence of a reservist is
normally a key determinant in the decision to be supportive or not. Civilian line
managers play a critical role in this decision process.
• Work together to deliver the supportive environment necessary to enable reserve
service. Many saw few benefits of a relationship primarily based upon legislative
compliance, rather than one based on mutual benefit.
• Provide some flexibility in Defence’s use of a reservist where particular
circumstances mean that absence from the work place would cause business
impact beyond what it is reasonable to expect an employer to accommodate.
In addition, just under half (46%) of reservist respondents said that they had
experienced disadvantage in the workplace on the basis of their reserve service.
Box 8 - Consultation Findings - Employer Relations
Financial Support for Employers
of Mobilised Reservists
4.7. The consultation showed that many employers consider current levels of
financial assistance provided to employers of reservists to be inadequate32
.
Many employers also considered the bureaucracy of making a claim to be
cumbersome. Assistance is governed by financial assistance regulations33
which
31 MOD funded, SaBRE FR20 Research, by Jigsaw Research, January 2012. Defence Human Capability Science
& Technology Centre, FR20 the Future reservist: Employer Issues and Incentives Literature Review, Oct 2012.
MOD funded, FR20 Understanding the Factors that Affect Support for Reserve Service, by the University
of Edinburgh, Jan 2013. Defence Human Capability Science & Technology Centre, Partnering for Talent: the
Future Medical reservist, What Do NHS Employers Want? Feb 2013.
32 A number of employers who attended consultation events felt that the current financial compensation did not
offset the full cost of recruiting, employing and training a replacement, and potentially retraining the reservist
on return. Additionally, current arrangements for reclaiming costs are considered to be such an administrative
burden that many larger businesses do not bother to do so, and smaller companies, that could not afford to
overlook the cost, invested significant effort to do so.
33 Statutory Instrument 2005/859.
44 Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued
enable an employer to make a ‘capped’ claim for replacement and training costs
caused by the absence of their employee due to mobilised service. These are
summarised in Box 9. Regardless of the other changes we are proposing, there is
a continuing requirement for this provision.
4.7.1. We will therefore revise the financial assistance regulations by
April 201434
to ensure that the financial limits and types of costs open for
claim, including for training of replacement staff, are appropriate and that
the administrative arrangements are streamlined.
Financial Incentives
4.8. A general observation from the consultation was that the benefits of employing
a reservist were not seen to outweigh the costs35
. In particular, many employers,
especially micro, small and medium-sized enterprises (SMEs), indicated that the
loss of key staff had a business impact over and above the direct cost of finding a
replacement.
4.8.1. We will introduce legislation to allow the Secretary of State to
make payments to SME employers of reservists. Full details will
be laid out in regulations. This is one of the four early measures to be
implemented through primary legislation to strengthen and support the
Reserve Forces.
4.9. The award, in addition to the financial support detailed above, will be a flat-rate
payment of £500 per reservist per month when mobilised and will be targeted at
SMEs36
, on whom the impact of absence is likely to be greater.
34 Changes to the financial assistance regulations will need to take account of the new financial incentives set
out in para 4.8.1 and are therefore dependant on the commencement of this piece of primary legislation.
35 General observation from employer workshops.
36 Defined by the Department of Business, Innovation and Skills as enterprises with fewer than 250 employees
and less than £25m annual turnover.
Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued 45
Financial Assistance Currently
Available to Employers of Mobilised
Volunteer Reservists
Additional Costs
Employers do not have to pay reservist employees whilst they are mobilised as
they will be paid by the military. Employers can claim financial assistance to cover
additional salary costs incurred, for example:
• Overtime, if other employees are used to cover the work of the reservist.
• Marginal salary costs of a temporary replacement, where they exceed the usual
cost of the reservist employee’s salary.
The maximum that can be claimed for additional costs is currently set at £110
per day. The MOD will pay this award for every working day that a reservist is
mobilised.
Non-recurring Costs
Employers can also claim for certain one-off costs including:
• Agency fees, if a recruitment or employment agency is used to find a temporary
replacement.
• Advertising costs to find a temporary replacement.
There is no maximum amount that can be claimed for such non-recurring costs.
Financial Assistance for Re-training
Employers can claim for any re-training that reservist employees need when they
return if it is essential for them to carry out their duties properly. There is no cap on
the amount employers can claim for this element.
Pension Contributions
A reservist who is called out is entitled to remain a member of their occupational
pension scheme. Provided that the reservist agrees to continue to pay their own
contributions, the MOD will pay the employer contributions.
Box 9 - Financial Assistance Currently Available to Employers
Benefits of Reserve Service
4.10. The majority of employers agree that there are benefits in employing reservists,
especially when the civilian and military roles are close, although benefits
will vary according to employer and to the reservist’s role in the organisation.
46 Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued
However, a strong observation in the consultation was that the potential benefits
from reserve service were poorly understood and articulated37
.
4.11. Benefits to employers from reserve service broadly fall into three areas:
4.11.1. Directly Transferable Qualifications, Skills and Experience. Where
the civilian and military roles are close, there are potential benefits from
directly transferable qualifications, skills and experience. There is also
potential for direct transfer in those areas that are generic to many
organisations (eg health and safety or driving).
4.11.2. Leadership and Management. Reserve education, training and
operational experience tests delivery, decision-making, management and
leadership capabilities in very demanding environments. These make
reservists well placed to deal with work place challenges; employers have
indicated that they value the generic skills developed in this way.
4.11.3. Employability Skills. The Armed Forces pride themselves in developing
the behavioural skills and attitudes required for both operational
and organisational success; these include self-discipline, personal
organisation and communication. These behaviours and attitudes benefit
any employer. The majority of reservists are dependable, physically fit,
have a proven ability to work in and for a team, can communicate clearly,
are robust and are committed.
4.12. While there are existing employer awareness initiatives, often organised at a
local or regional level, our investment in this area has reduced over recent years.
We see these events as an important means of engaging employers and raising
their awareness and understanding of the opportunities and benefits of reserve
service. We will therefore be reinvigorating these events in a more systematic and
coherent manner.
Accreditation of Training
4.13. The consultation indicated that employers value accredited, industry standard
and nationally recognised training and qualifications; unsurprisingly, this was
reflected by reservists themselves. Whilst reservists frequently have relevant
transferable training, skills and experience, employers told us that they were not
always able to exploit this where a military qualification was not formally accepted
as the equivalent to a civilian qualification or standard. We have taken these
findings into more focussed discussions with industry sector leads and identified
that in sectors such as the retail, medical and cyber fields and the construction
and oil & gas industries, particularly where the same function is conducted
by an individual in both their civilian and reservist roles, there is considerable
opportunity for specialist trade accreditation. However, the consultation identified
that the military skill-set most highly regarded by employers and reservists is
leadership, management and communication38
.
37 Many of the employers who attended the consultation workshops felt that there were potential benefits from
reserve service but that these were not being ‘sold’ to them, either by the reservist or by the MOD, and that
more could be done to ensure this occurs.
38 The top responses to the open question ‘what specific competencies would be considered to be particularly
attractive’ were accredited / recognised qualifications (19%), leadership (16%), management (8%) and
communication (7%).
Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued 47
4.13.1. We will improve the level of accreditation available to reservists
completing trade courses by working with trade bodies
and awarding organisations to map our training to existing
qualifications and standards. We will better articulate generic military
attributes (such as positive work ethos, confidence and working under
pressure) and what reservists gain from military training and experience
(such as leadership, line management and communication skills) so that
civilian employers can more readily recognise the benefits of reservist
military service.
4.14. Where our training does not map directly to a civilian qualification, improved
access to the Standard Learning Credit scheme (as described in para 3.16) will
help eligible personnel to bridge the gap and complete the award.
Implementation Plan
4.15. Following the consultation we have started work to review reservist training; this
will be completed by the end of 2013, allowing changes to be implemented in
2014. This process is establishing the current levels of accreditation, the extent
to which existing training could be further accredited to recognised industry
standards and, where appropriate, we are undertaking additional course design
work in order to meet awarding body criteria.
4.16. We have already accredited reserve initial officer training and are making good
progress in mapping recruit training, a process that we aim to complete by the
end of the year. On completion we will be able to offer a fully civilian-accredited
developmental pathway that reservists will be able to follow throughout their
military careers. For many, this will complement and support progress in their
civilian careers.
4.17. In summary, accreditation of military skills, training and personal development
will enable employers better to understand what reservists bring to their
organisations. We will work with recognised providers to examine how relevant
civilian qualifications can be utilised to accredit prior learning, shorten military
training and enhance career development. In doing so, we will improve the
transparency and transferability of reservists’ skills and qualifications, enhancing
their value to both civilian employer and reservist alike.
Recognising the Contribution
Made by Reservist Employers
4.18. The UK has a well established honours and awards system to recognise
exceptional public service. But in addition to this, Defence must recognise the
contribution that employers make to support their reservist employees if we are
to develop and sustain the employment environment required. Our recognition
scheme will be scalable in order to acknowledge the specific level of contribution
provided.
4.19. We currently recognise employers who support our Reserve Forces through
the SaBRE organisation. Employers are recognised by the award of a SaBRE
certificate with additional material available to support in house publications and
48 Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued
websites. This approach has been appropriate to the operational demands of
the last decade and therefore provides a foundation for the greater emphasis on
employer relationships planned for the future. The existing SaBRE campaign has
generated a total of over 14,000 supportive employers.
4.20. Our new approach to recognising supportive employers will build on established
best practice and on the newly established Corporate Covenant. It will provide
an initial, visible means for employers to show their intent to be supportive of the
Reserve Forces.
4.21. The second step will be properly to recognise employers who demonstrate levels
of commitment; this is already evident with the many employers who have been
supportive during the last decade and have been so important to the success
of reservists on operations. We will reinforce the established SaBRE approach
in order to provide proper and appropriate recognition for employers at the
organisational level. We will continue to provide employer certificates and will
update the material that can be used on company letterheads and websites
in order better to reflect the contribution made by supportive employers. This
second step recognises employers who have moved beyond intent and are
actively demonstrating supportive behaviours.
4.22. There will be some employers who are able and willing to take a more proactive
approach to encourage reserve service amongst their employees. This we will
recognise specifically as the third level.
4.23. Although the majority of individuals and organisations will be comfortable
with recognition in the public domain, there are some with market or cultural
sensitivities who, whilst content to support the Reserves, will require discretion.
The recognition scheme will therefore only publicly recognise employers who
have given their consent for us so to do.
4.24. We intend to develop our recognition scheme further within the Corporate
Covenant. The future National Relationship Management scheme (as described in
para 4.50) will enable a more systematic approach to identifying and recognising
the most supportive employers and will provide the overall management of the
recognition scheme.
Developing New Relationships
4.25. We will make it as easy as possible for employers to support reserve service.
We will do this primarily through building relationships with employers based
on better communication, providing greater clarity of what we require and
development of mutual benefit. We seek relationships which are:
4.25.1. Open and based on predictability and notice;
4.25.2. Tailored for different sizes and sectors of employer; and
4.25.3. Based on mutual benefit.
Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued 49
4.26. In addition, we envisage relationships being managed on three levels:
4.26.1. Locally, generally through the reservist and supported by the reservist’s
unit;
4.26.2. Regionally where an employer has a number of reservists and with
regional employer bodies;
4.26.3. Nationally with the largest employers, the public sector and national
employer organisations.
4.27. Relationships will continue to be maintained with the Devolved Administrations
both from the MOD and through Defence’s regional commands and the relevant
Reserve Forces’ and Cadets’ Associations.
4.28. Reservists are at the centre of the relationship and are the primary channel for
communications with employers. Our approach is to enable and support this
relationship by providing appropriate training and support from the reservist’s
unit, not to seek to take its place.
Vignette: Royal Naval Reserve in 2020 –
Lieutenant Sarah Haworth RNR
Lieutenant Sarah Haworth joined the Royal Naval Reserve in 2016, completing
her officer selection and training immediately after leaving the University of
London. Reserve service is in her family, her father reached the rank of Major in
what was then the Territorial Army and her brother has for some time served in
London’s Royal Naval Reserve unit, HMS PRESIDENT. Sarah joined the submarine
operations specialisation and was able to complete the necessary training whilst
qualifying as a solicitor in a firm in the City of London. Her company has been
particularly positive and she has progressed quickly to the rank of Lieutenant; they
were recognised last year with a supportive employer award after releasing Sarah
for additional training.
As a submarine operations officer, Sarah has served in naval headquarters ashore
but also on a number of occasions at sea; this year she embarked for the first time
in the new aircraft carrier HMS QUEEN ELIZABETH for a major NATO exercise. Her
employer recognises the accredited leadership qualifications she has gained as a
Royal Navy officer and as a result she achieved a management position within her
firm a little earlier than others in her peer group. They do however recognise that
she might be required at short notice for a contingent operation, but have regular
contact with the Navy through her unit Commanding Officer. Sarah is committed to
her work as a solicitor and to the Royal Navy; she plans to fully develop her career
in both.
(note: this is a fictional scenario set in 2020)
50 Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued
Joint Employer - MOD Focus on Recruitment
4.29. As part of the Partnering for Talent Programme, a number of large employers, as
well as Skills Sector Councils, are proactively helping to promote the benefits of
reserve service. Learning about reserve service via their employer automatically
removes any uncertainly about how an employer feels about employees
becoming reservists. Embedded employer marketing within large companies is
often underpinned by a reserve-supportive HR policy and the identification of
other reservist employees as role models. Examples of such initiatives include :
• Rolls-Royce hosted Reserves’ recruiting teams at their annual
briefing of graduates and apprentices, followed by the use of internal
communications to raise awareness of the Reserves.
• BAE Systems preceded Armed Forces Day with a week-long ‘Proud
to Support our Armed Forces’ campaign across its UK businesses
including the launch of an employee relations intranet site for Reserves
with a revised policy, employee registration and news articles. This was
supported by senior leader blogs, promotion of Uniform to Work Day, and
fund-raising events on behalf of Armed Forces Charities.
• Carillion ran a Reserves’ awareness day, as well as analysing how to
make reserve service more attractive to their employees and have
adopted measures actively to support recruiting to a national Army
Reserve unit.
• Oil and Gas UK (OGUK) facilitated the attendance of Reserves recruiting
teams at an OGUK event in Aberdeen, attended by 300 companies.
• e-skills UK is working in partnership with the MOD to promote the
benefits of becoming a reservist to cyber professionals and their
employers.
• BT is trialling the recognition of selected reservist training as part of it’s
employee professional and technical development. BT has also employed
well over 1,200 Service leavers in recent years, and includes reserves
awareness as part of their induction.
4.30. Some employers have already seen the potential to develop relationships with
specific reserve units, for example where there are shared requirements for
specialist skills.
4.31. These measures, and others, will all be made easier for other firms and sectors to
follow through the provision of the Online Toolkit (as described at para 4.54).
Developing An Open Relationship
4.32. Our vision is to enhance our relationship with employers in order to develop and
maintain a robust, balanced and open three-way dialogue between the reservist
employer, the reservist and Defence. An open relationship based on predictability
and notice will help employers plan and manage the impact of their employee’s
absence and provide increased assurance that reservists will be available when
they are needed.
Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued 51
Notifying Reserve Service
4.33. For the future relationship to work, employers need to know who their reservists
are. We will, subject to security considerations, mandate and oversee
notification by reservists of their reserve service to their employers.
Predictability and Notification
4.34. In the consultation, employers consistently cited the positive effect that
predictability and good notice of a reservist’s training and mobilisation would have
on both their relationship with Defence and their ability to manage the effect of the
mobilisation, mitigating any business impact39
. We recognise this and therefore:
4.34.1. We will routinely inform employers three months before the start
of the training year in April of the key training events that their
employee is expected to attend, providing reasonable notice
of change. This is aimed principally at the 16 day annual camp that
involves mid-week activity but will extend to weekend duties to help the
management of shift workers.
4.34.2. We will give at least a year’s notice of when an Army reservist is
entering their minimum warning period (and is therefore liable
for mobilisation)40
. Given the more predictable cycles of training and
readiness we will usually be able to give at least 18 months’ notice.
4.34.3. We will give as much notice as possible of mobilisation. When
committed to an enduring operation, we will be able to give employers of
Army reservists (who will represent 85% of the future Reserve Forces) at
least nine months’ notice of mobilisation and give employers of Maritime
and Royal Air Force reservists three months notice of mobilisation. For
short-notice contingent operations, we will seek to give at least 28 days’
notice. However, for operational reasons we may occasionally not be able
to meet these notice periods; we will seek to manage this by considering
the individual circumstances of reservists and through the use of High
Readiness Reserves where possible.
4.34.4. We will consider reasons from employers for the deferment of
mobilisation through the existing appeals process. Examples
include where several reservist employees are being mobilised from a
single business at the same time or where there are specific business
pressures. While there is scope for flexibility, its degree will depend on
the level of national security threat to which we are responding and the
availability of reservists with the specific skills required.
4.34.5. We will seek to resolve any issues with availability for training or
mobilisation through constructive dialogue.
39 The notice period for absence was the most frequently mentioned issue in response to the ‘What type and
level of support is required for employers in order to minimise any impact of the absence of their reservist
employees’ question.
40 See para 2.17 for explanation of Army Reserve mobilisation model.
52 Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued
4.34.6. We will give formal notification to employers of the return to work
date from periods of mobilised service.
Vignette: Army Reserve in 2020 – Employer’s Perspective
‘I am the MD of an engineering and fabrication firm employing around 30 people.
One of my welders, Mike, is a member of the Army Reserves. Though initially
sceptical about the wisdom of employing someone with such an additional
commitment, I have found him to be a real asset to my company and, now that I
can forecast the periods when he will be away training or could be called-up for
operations, I am able to adapt work patterns to cover his absence.
Though Mike’s Army role has no direct link to my business I have found that the
soft skills he has developed have been greatly beneficial. For example, his ‘can do’
attitude, strong communication skills and personal standards set him apart from the
majority of his colleagues. He has proved to be a loyal and reliable employee who
organises his work without prompting and always meets my production deadlines.
He has also brought with him a range of hard skills which have materially benefited
my company, such as an accredited first aid qualification which has saved me
money and the time involved in sending someone on a course. As an all-round
good guy and a real team player, I like his self-confidence and in a small company
environment, I rely on him a lot.
When Mike did deploy on an operational tour I received great support from the
Army. Twelve months out when Mike’s unit told me about the deployment I was
able plan to recruit a temporary replacement in good time to cover his job, the
application system for financial support was really easy and the MOD paid up
without fuss. After the tour I received a useful report on what Mike had done
which really brought home to me that he had been doing a really valuable job
and the responsibility he had out there, as well as telling me that he had gained
recognised civilian qualifications in management and health & safety, which he is
now using in my business. Aside from that, at the local Chamber of Commerce
awards, I was able to talk about something a bit different by including in my speech
that I employed a reservist and how his service and deployment had affected my
business in a positive way.’
(note: this is a fictional scenario set in 2020)
Feedback on Deployments
4.35. We will provide employers with relevant information on what a reservist has
achieved during a period of reserve service. For example, for a mobilised period,
the feedback could include detail on the individual’s appointment and role and
any significant achievements or events relevant to that reservist. It would also
cover any qualifications gained. Information will only be given with the reservist’s
consent.
4.35.1. We will provide employers with a post-deployment report
detailing what their reservist employees have achieved during the
deployment and what qualifications or skills they have learnt /
Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued 53
practised and a periodic update on skills and qualifications gained
during training.
4.35.2. We will improve the flow of information to employers of reservists
who have deployed or who also have employees deployed as part of
support contracts with the MOD.
Protecting the Reservist
Preventing Disadvantage at Recruitment
4.36. While Defence is fully committed to an open relationship with employers, it
is essential that the interests of reservists are protected at the same time.
Openness on notification must not affect a reservist’s employment prospects.
Reservists being disadvantaged on account of their reservist status is behaviour
which society as a whole should not accept.
4.37. Many reservists reported in the consultation that they believed they had been
disadvantaged as a result of their reserve service41
. In addition, we regularly
receive anecdotal reports that reservists have felt disadvantaged when seeking
employment. This is a significant issue which could undermine the more open
relationships we seek with employers. Addressing it also presents significant
challenges. In the consultation, employers were largely against the introduction of
new legislation on the grounds that it risked penalising supportive employers and
was likely to prove ineffective42
.
4.38. Based on the available evidence, our understanding of the nature of the issue is
insufficient to take legislative action now without a significant risk of unintended
consequences. We need to understand better the nature of the issue through
systematic collection of data. Further, delivering new relationships with employers
in the way we propose should give reservists greater confidence in this area.
4.38.1. We have therefore set up a web-based portal43
to enable us to
gather evidence on reservists being disadvantaged in, or when
seeking employment as a direct result of their service. This will allow
us to follow up individual cases and, if the evidence justifies it, we will
consider additional measures, including whether to provide additional
protection in the next quinquennial Armed Forces Bill.
Employment Protection
4.39. The legal framework44
already exists to protect reservists from being dismissed
solely or mainly on account of any duties or liabilities a reservist has to undertake.
Such a dismissal is a criminal offence. This protection exists whether or not any
formal notification of mobilisation has been given to the employer. Likewise,
41 46% of reservists who responded online said that they have experienced disadvantage in the civilian
workplace on the basis of their status as a reservist; 40% said that they have not.
42 37% of employers did not think legislation would be an effective tool to mitigate disadvantage in the civilian
workplace. 40% of employers provided reasons such as these listed as to why legislation would not be an
effective way to prevent disadvantage.
43 surveys.mod.uk/reserve-employer-issues
44 Reserve Forces (Safeguard of Employment) Act 1985, Section 17.
54 Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued
provision is already in place to ensure that when a mobilised reservist returns to
his or her previous employment within six months of demobilisation, this does not
break his or her continuity of employment.
4.40. However, an individual cannot generally raise a claim for unfair dismissal at an
Employment Tribunal until he or she has completed two years of continuous
employment with their employer. Periods of mobilisation do not count towards
continuous employment; therefore it can take reservists longer than two years to
gain this protection.
4.40.1. We will therefore legislate to give additional protection to reservists
by providing an exemption from the statutory two-year qualifying
period in bringing unfair dismissal claims where the dismissal is by
reason of the employee’s reservist service. This special protection
for reservists in employment will enable a reservist who has been so
dismissed to bring a claim for unfair dismissal before an employment
tribunal, regardless of their period of employment.
4.41. This is one of the four early measures to be implemented through primary
legislation to strengthen and support the Reserve Forces. The protection will
be limited to cases where it is claimed that the reason or principal reason for
dismissal is related to the employee’s reserve service. It will not apply where a
reservist has been dismissed for any other reason, such as capability or conduct.
Tailoring the Relationship
4.42. Employing a reservist affects different sizes and types of employer in different
ways. This is why we recognise the need for a tailored approach towards
employers.
The Public Sector
4.43. As a major employer of reservists the public sector will take, and will be seen to
be taking, a lead with respect to the employment of reservists.
4.44. The Secretary of State for Defence announced in October 2012 that Central
Government departments would grant ten days additional paid leave to reservists
to undertake their training. Since then, further progress has been made with
Central Government departments through the Civil Service publication of
common reservist HR policy and guidance and the identification of ‘Reserve
Champions’ in each department to act as a reservist focus.
4.44.1. Central Government will set an example and encourage the public
sector as a whole to embrace the required changes to demonstrate
the Government’s, and the nation’s, commitment to the Reserve
Forces.
Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued 55
Large Employers
4.45. While recognising that reserve service does have an impact on large employers,
particularly where work forces are lean, we believe they have more opportunity to
benefit from the employment of reservists and may be better placed to manage
them within their workforces. We continue to develop closer relationships with
such employers to enable shared talent development and co-ordinated workforce
planning to the mutual benefit of all concerned. The National Relationship
Management scheme (as described in para 4.50) will provide a focus for coherent
engagement and identification of mutual opportunity.
Micro, Small and Medium-sized Enterprises
4.46. We recognise that reserve service can have a particular impact on SMEs; the
consultation confirmed this. We acknowledge these challenges and believe
that our measures, particularly those around providing employers with greater
predictability, greater transparency and financial support, will be particularly
important for SMEs. We will closely monitor the impact of these initiatives
through continued dialogue with employers, with representative bodies such as
the Federation of Small Businesses and the British Chambers of Commerce and
through the Regional SaBRE Campaign Directors and SaBRE helpline.
Self-employed
4.47. There are two broad groupings of self-employed: those who work for others on a
contract basis, including some who follow portfolio career paths, and those who
have historically been termed ‘sole traders’. The consultation evidence suggests
that there is limited appetite to serve in the reserves from ‘sole traders’45
. For
the rest, the evidence indicates that the current financial assistance provision
for mobilised periods is not optimised to support them. Predictability of use,
provision of a pension and clear reserve career pathways featured in the
responses as ways of encouraging reserve service amongst the self-employed.
4.48. The self-employed have to balance the impact on their business with the package
of benefits and compensation Defence can provide. The needs of the self-
employed will be considered as part of our update to the financial assistance
regulations, in order to enable more self-employed to serve in the Reserves.
Communication Structures
4.49. The consultation highlighted to Defence that we need to improve the way we
communicate with employers, employer organisations, and sectors (including
Higher Education and Further Education as well as Sector Skill Councils).
Improved communication is needed, not only on reserves-related issues but
more widely, so that employers and Defence can benefit from partnering across a
range of personnel areas. To achieve this we will put a new employer engagement
45 In a survey of small businesses (Federation of Small Businesses Voice of Small Businesses Panel, survey
conducted by Research by Design, December 2012), only 9% of those who do not employ any staff in their
business said that they would consider becoming a reservist.
56 Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued
structure in place that builds on the existing elements of the National Employer
Advisory Board (NEAB), SaBRE, and Defence Career Partnership (DCP).
National Relationship Management Scheme
4.50. The consultation has confirmed the need for a coherent and consistent approach
to employers and employer organisations by Defence at the national level. The
largest employers engage with the MOD on a range of personnel issues of which
Reserves are but one. Experience gained through the Partnering for Talent
programme confirms that opportunity for mutual benefit between Defence and
industry on personnel issues is likely to be greatest if engagement is conducted
in this way.
4.50.1. We will therefore establish a National Relationship Management
scheme by April 2014. It will provide a single point of contact for
the largest external stakeholders on Defence personnel issues. It will
establish a mechanism by which relationships can be managed and
worked effectively across our Departmental and tri-Service boundaries.
The organisation will be developed in consultation with employer bodies
and employers, including through the Partnering for Talent programme
and the NEAB.
Regional
4.51. The regional level is crucial in developing and maintaining relations with
employers. Within the three Services, it will direct, assure and support activity
at the unit level, provide advice and, through the regional SaBRE Campaign
Directors based in the Reserve Forces’ and Cadets’ Associations, engage with
and support the employers of reservists. We are providing additional staff to
strengthen this capability.
4.52. We will continue to engage with the Devolved Administrations through the
regional Chain of Command, the Reserve Forces’ and Cadets’ Associations and
at Ministerial level.
Local
4.53. The individual reservist provides the essential link to the employer. We will
ensure, subject to security considerations, that the reservist notifies the employer
of his or her reservist service. We will provide additional training and support to
individual reservists on how to engage with their employers, and are increasing
the staff available at unit level to support this engagement. Employers will be
notified in advance by the unit of planned activity (as described in para 4.31)
and the unit will provide the initial point of contact on issues relating to individual
reservists.
Supporting Information
4.54. As we develop and implement these proposals we will continue to engage with
employers and employer organisations. Within this overall approach:
Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued 57
4.54.1. We will further develop and improve the advice and supporting
material on employing reservists, for use at all levels. This includes
skills guides, specific to each Service, that allow employers to get an
understanding of the value of training undertaken by their reservists. The
skills guide for the Army Reserve and the Royal Air Force Reserves have
been completed and the equivalent for the Maritime Reserves will be
completed by the end of 201346
.
4.54.2. We will update the current system of help-line/help web-pages
support for employers to take account of the changes detailed in
this Paper. This includes the recently launched Online Toolkit, hosted on
the SaBRE website47
. Combined with personal interaction from employer
engagement staff, the Online Toolkit is designed to provide a source of
‘digital collateral’ that employers can use to enhance their understanding
of Reserve Forces and promote such service in their organisations.
Developing Mutual Benefit
Education to Work Transition
4.55. There are opportunities for undergraduates and students in Further Education
colleges48
to complete reservist training while still in education. This allows initial
training to be completed before the reservist enters full time employment and
provides additional experience and opportunity for personal development which
could benefit both the individual and future employers.
4.56. An example of how this is being developed is through the development of
an accelerated Commissioning route into the Army Reserve. The Army has
developed a fast-track mechanism, currently known as the fast-track TA
Commissioning Course (TACC(+)), for those with the time, either as a result
of university vacation or in partnership with industry. The TACC(+) will take an
individual from being a civilian with an Army Officer Selection Board pass to a
Commissioned Second Lieutenant in eight weeks. Pilot programmes are being
run in 2013, the first commenced in June, with a view to establishing up to three
TACC(+) courses in future training years.
4.57. Several large employers, recognising the benefits of the Royal Military Academy
Sandhurst49
brand, have expressed an interest in exploring the possibility of
offering candidates in their graduate training programmes the opportunity
of gaining an Army Reserve Commission as part of a single process. Early
indications suggest that there might be demand for a TACC(+) aligned with
graduate training schemes.
4.58. Opportunities also exist for Defence to work with employers to support their
apprenticeship schemes. In a number of sectors, such as engineering, there
46 Guides can be found at www.sabre.mod.uk/guides.
47 www.toolkit.sabre.mod.uk
48 Subject to the three Services’ standard minimum age requirements – 16 for the Maritime Reserves (although
can’t deploy on operations until they are 18), 18 for the Army Reserve and the Royal Auxiliary Air Force.
49 The British Army Officer initial training centre.
58 Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued
is potential to exploit the complementary military leadership training and the
employer’s trade skill development.
Capability Delivery
4.59. As set out in Annex B, there are sponsored reserves in all three Services.
With the development of the Whole Force Concept we see a greater role for
contractors to deliver elements of capability, generally in support areas. We will
continue to work with industry to identify, develop and deliver opportunities for
reserve service in this area.
Joint workforce planning
4.60. Closer co-operation with industry goes beyond the sponsored reserve model. In
some areas developing close relationships with sectors or individual employers
may offer more cost effective and better opportunities for the employer, the
reservist and Defence. Such arrangements already exist in the health area with
NHS trusts, as shown at Annex D, and are being developed in respect of cyber
defence. There is potential in other sectors for similar approaches. The National
Relationship Management scheme will provide the mechanism to develop and
sustain such opportunities.
Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued 59
Section 5 - Implementation
5.1. This paper has set out our approach to achieving the Reserve Forces that the
nation requires. The table overleaf summarises the main actions we have taken
so far and that we are taking in the near future to ensure that our approach is
implemented successfully.
Future Reserves 2020 Programme
5.2. The changes to our Reserve Forces will be delivered by the MOD’s Future
Reserves 2020 (FR20) programme. The Chief of Defence Personnel, is the Senior
Responsible Owner for FR20 and is accountable to the Reserves Executive
Committee, chaired by the Vice-Chief of the Defence Staff, and ultimately to the
Secretary of State for Defence for the delivery of the future Reserve Forces.
5.3. FR20 is part of the wider Transforming Defence campaign that is aiming to
transform our Armed Forces and deliver Future Force 2020. Transforming
Defence involves contributions from a large number of programmes and projects
across Defence, including the programme to deliver the future Army (Army 2020),
our future basing requirements and the New Employment Model for service
personnel, to deliver the maximum defence capability we can with the resources
available. The MOD’s Director General Transformation and Corporate Strategy
is responsible for overseeing and driving these activities to ensure that they are
taken forward coherently and delivered effectively.
60 Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued
External Scrutiny
5.4. The Independent Commission report identified a clear requirement for external
scrutiny. The Council of the Reserve Forces’ and Cadets’ Associations External
Scrutiny Team has been established to ensure the overall health of the Reserves
and provide Parliament with a report and independent advice to the Defence
Council on reserve matters. This group, headed by Lieutenant General (Retired)
Robin Brims, includes representatives of each of the three Services and two
independent members.
5.5. The group will first report in the summer of 2013 and will report annually until
July 2018 or until such time as FR20 implementation is deemed complete. This
limitation on the duration of the Scrutiny Team is based on the intent to integrate
Reserve Forces within the Whole Force, which will negate the requirement for
separate consideration of regular and reserve capabilities in the longer term.
Reports will be submitted to the Secretary of State for Defence, and copied to
the Chairman of the House of Commons Defence Committee.
Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued 61
Summary
of
Future
Reserves
2020
Measures
Immediate
or
already
implemented
•
Investment
in
high
quality
training
and
modern
equipment
for
all
three
Services
•
Improvement
to
the
Maritime
Reserves
estate
commenced
•
Integrated
Army
Reserve
force
structure
and
basing
plan
announced
•
Additional
Royal
Auxiliary
Air
Force
units
in
the
north-west
of
England,
Northern
Ireland
and
Wales
•
Single
Service
and
tri-Service
recruitment
campaigns
underway
•
Army
initial
selection
and
training
procedures
streamlined
•
Introduce
legislation
to:
•
Rename
the
Territorial
Army
the
‘Army
Reserve’
•
Enable
mobilisation
for
the
full
range
of
military
tasks
•
Enable
payments
to
SMEs
when
employees
are
mobilised
•
Give
additional
employment
protection
to
reservists
for
unfair
dismissal
claims
•
Web-based
portal
for
reservists
who
feel
they
have
been
disadvantaged
in
or
when
seeking
employment
•
Reservist
annual
leave
entitlement
granted
•
Army
Early
Commitment
Bonuses
implemented
•
Regular
to
Reserve
transfer
processes
streamlined
and
incentivised
•
Employer
support
help-line
and
web
pages
updated
•
Employer
Online
Toolkit
live
•
Armed
Forces
Corporate
Covenant
introduced
Now
–
March
2014
•
Army
regular
and
reserve
unit
pairing
commences
•
Procure
additional
dismounted
close
combat
equipment
for
the
Army
Reserve
•
Fast
track
TA
Commissioning
Course
(TACC(+))
piloted
•
Army
Recruiting
Partnering
Project
with
Capita
fully
operational
•
Partnering
for
Talent
pilot
programmes
focused
on
improving
reservists
employability
•
Single
Service
reviews
of
Reserves’
welfare
policy
•
Occupational
health
provision
extended
•
Provision
of
rehabilitation
extended
for
those
injured
during
reserve
training
•
Improved
predictability
and
notification
of
reservist
status
and
commitments
•
Introduce
feedback
on
deployments
to
employers
•
Flat-rate
payments
to
SME
employers
of
mobilised
reservists
•
Army
welfare
and
reserve
career
management
officers
established
at
unit
level
•
New
employer
recognition
scheme
implemented
•
Training
Bounty
criteria
revised
•
Employer
Engagement
Strategy
implemented
•
Workforce
planning
partnership
with
Department
of
Health/NHS
established
•
Pilot
scheme
to
inform
future
generation
of
cyber
reserves
April
2014
–
March
2015
•
Revise
financial
assistance
regulations
to
improve
financial
assistance
to
employers
and
cap
the
level
of
Reservist
Award
for
non-specialist
roles
•
Establish
National
Relationship
Management
scheme
•
Civilian
accreditation
of
military
provided
training
implemented
•
Reservist
access
to
Standard
Learning
Credits
implemented
April
2015
onwards
•
Army
regular
and
reserve
unit
pairing
fully
implemented
•
Reservists
given
access
to
Armed
Forces
Pension
Scheme
2015
•
NEM
review
of
Regular
and
Reserve
Conditions
of
Service
•
If
the
evidence
justifies
it,
consider
additional
measures
to
provide
additional
employment
protection
to
reservists,
including
whether
to
provide
additional
protection
in
the
next
quinquennial
Armed
Forces
Bill
•
Restructured
Training
Bounty
62 Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued
Annex A – Achieving
the Strength Targets
A.1. As explained in Section 2, we need to stabilise the recent decline in the
trained strength of our Reserve Forces and then increase them to the levels
recommended by the Independent Commission; 3,100 for the Maritime Reserves,
30,000 for the Army Reserves and 1,800 for the Royal Auxiliary Air Force.
A.2. We should not be surprised if the growth of the Reserve Forces is neither
uniform nor smooth; we will continually track progress against our targets and
take appropriate action if the strength of the Reserves does not increase at the
pace required. Nor should we be surprised if trained strength falls slightly as
we restructure the Reserves before beginning a sustainable rise. Given the time
it takes to train reservists (typically between 12 and 24 months), the trained
strength improvement will lag behind recruitment.
A.3. The challenge is greatest for the Army Reserve. With this in mind, we have
initiated a range of specific measures under a bespoke Army plan to grow the
Reserve to achieve an integrated (regular and trained reserve) Army strength
of 120,000. It seeks not only to increase capability in the immediate term, but
also to sustain a credible, usable and relevant volunteer reserve as an enduring
component of the Whole Force.
Improvements to the
Recruiting Process
A.4. The Army’s plan harnesses a range of coordinated initiatives to energise the
recruitment and training engine which powers soldier and officer in-flow to the
Army:
A.4.1. Recruiting Partnering Project. In concert with our commercial partner,
Capita, this major project is delivering a step-change in the way the Army
conducts recruiting. The recruiting operation is incentivised to deliver the
right quantity and quality of recruits to demanding targets.
A.4.2. Marketing Activity. Reserves-specific marketing will run to help build
awareness of the Reserve and attract sufficient recruits. A constant
drumbeat of digital activity will be interspersed with high profile national
marketing campaigns.
A.4.3. Media Activity. Media activity at a national and regional level will explain
the reserve proposition to the public and increase awareness of the
Reserves in order to set the conditions for successful recruiting.
A.4.4. Unit Activity. Army Reserve units will be resourced to deliver regional
and local activity to raise awareness and support recruiting activity. Army
Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued 63
Reserve units will mentor recruits during selection and training to ensure
retention.
A.4.5. Estate. Infrastructure improvements to reserve bases will support the
recruiting effort.
A.4.6. Employers. The new relationships we seek with employers, particularly
larger organisations, will encourage and support reserve service. We
expect that committed larger employers will actively support recruitment
of reservists in the workplace.
Improving Training Efficiency
A.5. The Army has introduced major changes to the recruiting and individual training
processes to reduce wastage and minimise delay, as well as increasing the
training capacity to deal with an increased number of enlistments. Our goal is to
deliver a trained and employable reservist within 24 months of enlistment, and to
do so in significantly less time where individual circumstance permits. To achieve
this, some of the measures we have already introduced include:
A.5.1. Making the initial training programme more flexible to demand, both
now and in the future. It is now possible to complete initial training by
attending a single course, which allows a reservist to become a trained
soldier in less than two years. For those reservists whose employment
or personal circumstances allow less flexibility, we will continue to offer
the same training package based on a number of shorter modules in the
first phase of training. We have also combined these two approaches, so
it is possible for a reservist to attend both weekend modules and longer
components of the single, continuous course.
A.5.2. Expanding and enhancing facilities available for the initial individual
training of reservists.
A.5.3. Increasing the number of high quality instructors in our training
establishments and schools, and enhancing the numbers of personnel in
training support and administration.
A.5.4. Holding additional instructors from the Field Army at readiness to meet
surges in recruitment, and activating an additional training site should the
numbers in training exceed our increased capacity.
A.5.5. After supporting operations, making recruiting and the manning of the
teams which deliver the essential role of nurturing the recruit through
training, the highest priority for our commanding officers.
A.5.6. Introducing a single standard for enlistment for regulars and reservists,
which ensures a potential reservist is medically and physically resilient to
meet the demands of training, and has the appropriate mental aptitude to
meet the requirements of military service.
A.6. As a result of the measures we have already introduced, and over the period
between April 2012 and April 2013, retention in initial training has improved by
64 Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued
some 15%, and we have reduced the time it takes to enlist and complete initial
training of recruits. Further work continues to reduce the time to complete
specialist training to become a trained and employable soldier. As our processes
mature, we expect to see further improvements in the proportions of reservists
successfully completing training.
A.7. As explained earlier in the paper, we aim to ensure employers are aware of the
overall commitment we require of their reservist employees as part of military
forces which integrate in training and on operations; and the direct and indirect
benefits which reservist service brings back into the civilian workforce.
A.8. Among the wide range of initiatives planned or currently under way, we are
specifically seeking to revitalise junior officer recruitment by:
A.8.1. Developing joint graduate training schemes in conjunction with
employers;
A.8.2. Aligning reserve recruiting within the Further/Higher Education (FE/HE)
sector and promoting the training and financial benefits of reserve service
when ‘time rich/cash poor’ students are undergoing FE/HE;
A.8.3. Incentivising reserve service as an officer in a field force unit with a
£5,000 pre-tax financial commitment bonus, in addition to normal pay
and allowances, payable over five years in return for a similar period of
service.
Enhancing the
‘Soldiering Experience’
A.9. We are energising the ‘offer’ to reservists at the tactical level through
improvements to training, opportunity for deployment on operations and access
to equipment, within the context of future Army integrated roles. We envisage this
will support recruiting and encourage retention to deliver and sustain the reservist
component as a credible component of the fully integrated Army for the longer
term.
Improving Retention after
Training is Complete
A.10. Retention at unit level, once trained, is comparable to, or better than, regular
retention rates: retention through recruitment and training is where the greatest
gains may be made. Retention pivots around the new Reserve ‘offer’ – greater
parity of role, equipment, training, remuneration, health, welfare, engagement
terms and conditions.
Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued 65
Annex B – Additional
information on the
Reserve Forces
Ex-Regular Reservists
B.1. Ex-regular reservists are former members of the Regular Forces who retain a
liability to be called up for service50
. Although the military utility of ex-regulars
decreases the longer they have been out of service due to skill fade and the
introduction of new equipment, they continue to provide important networks
to link with society and are valued by employers. We value their contribution,
skills and utility. Defence has used and continues to use ex-regular reservists on
operations, principally for specific operational requirements.
B.2. The consultation highlighted the need for Defence better to explain the
requirement and role for ex-regular reservists as part of the Whole Force.
Furthermore, and in light of our move towards an integrated force, we will
consider the arrangements that enable its maintenance and the conditions under
which ex-regular reservists would be called out in support of operations.
B.3. For the Army, given the reduction in its overall size and the migration of capacity
and some capabilities from the regular to the reserve components, assured
access to ex-regulars in certain areas to support front-line services has become
more important. This is particularly true for a range of complex military systems
and equipment (such as armoured infantry crews).
B.4. We therefore see an enduring requirement to retain the Regular Reserve as a
distinct Reserve Force, for long-term national resilience and as the means to
regenerate the standing forces for strategic scales of operation beyond our
current planning assumptions. It will continue to include regular and reserve
personnel who have completed their terms of engagement who will remain liable
for recall to service for a fixed period of time.
B.5. In the Army work is under way to determine how to enable more ready access
to ex-regular reservists. Noting our aspirations to increase the number of ex-
regulars in the volunteer reserves, we are considering removing further liability
for recall for an ex-regular reservist who undertakes a fixed length of limited
liability service in the Army Reserve. Elsewhere, and as part of the Army’s work
to rebalance to an integrated force of regulars and reservists, the Army is also
scoping how better to secure regular service leavers in pinch-point trades, niche
capabilities or operating complex equipment. This work is considering how to
recruit, train and equip ex-regular officers and soldiers into a discrete and active
50 On completion of the period of liability for recall, all become members of the Long-Term Reserve up to the age
of 55, or on completion of 18 years in the Regular Reserve. The Long-Term Reserve may only be recalled for
national danger, great emergency or attack on the UK.
66 Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued
element of the Regular Reserve, enabled by appropriate legislation and terms
and conditions of service.
B.6. We are aware of the impact any change to the liability for recall of an ex-regular
reservist will have on the individual, the family and the employer of recent service
leavers. As we further develop our work in this area, we will actively consult with
each group, to ensure we understand their requirements and needs, and how
best to align them with the needs of Defence as it develops an integrated Whole
Force of regular and reserve military personnel.
Sponsored Reserves
B.7. Sponsored reserves are members of a civilian workforce who are required to
join the volunteer or ex-regular reserves as a condition of a contract, which
their civilian employer has entered into with the MOD to provide a capability
under normal conditions as well as on operations. Over 2,000 personnel hold
sponsored reserve status across a range of military capabilities as diverse as
fulfilling our strategic sealift51
requirement and meeting the Army’s need for
the transportation of heavy equipment. They are an established element of the
Whole Force which have supported UK operations at home and abroad over the
last decade and beyond by delivering an assured military capability through a
commercial contract.
B.8. The consultation drew a strong response from industry expressing an interest in
providing further sponsored reserve personnel to fulfil specific defence capability
requirements as necessary. The MOD remains committed to exploring sponsored
reserve options whereby they offer an acceptable operational and commercial
risk to Defence, for capabilities that are not cost-effective to maintain either within
the regular or volunteer reserve force, and for capabilities that are too specialist
to be considered within the volunteer reserve.
B.9. Specifically, we will undertake and conclude by December 2013, in conjunction
with interested parties, further work on delivering a more consistent policy
approach52
when contracting for future sponsored reserve commercial
arrangements.
High Readiness Reserves
B.10. High Readiness Reserves (HRR) were introduced in the Reserve Forces Act 1996
(RFA 96). The HRR are drawn from the ex-regular reserves and the volunteer
reserves. These are individuals who may be trained to a higher standard and, are
available for military service at an agreed minimum notice, for which they receive
an annual payment. This agreement is designed to meet the requirement for skills
that may be needed early in a crisis and provides greater assurance of availability
within a set period of time. The agreement of the employer is required before an
individual can be accepted as an HRR. Currently the Royal Navy has one HRR
51 The use of cargo ships for the deployment of military assets, such as weaponry, vehicles, military personnel,
and supplies.
52 Most likely to be executed through the development of a Defence Standard.
Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued 67
cohort, the Army has two and the Royal Air Force one. In total this constitutes
approximately 250 reservists. All three Services are considering increasing their
HRR capability.
Recent Operational Usage
B.11. Since 1 April 2003, 26,219 reservists have deployed around the world, and
within the United Kingdom. Reservists have fulfilled diverse roles ranging from
infantryman to intelligence analysts in Afghanistan and Iraq through to security
in support of the 2012 Olympics. The map overleaf shows where reservists have
been committed over the last ten years (between 1 April 2003 and 31 March
2013).
68 Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued
Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued 69
Annex C - Reservists’ Training
Requirement and Regime
Initial Training
C.1. On entry to the volunteer reserve, sailors, marines, soldiers and airmen complete
initial training upon which the foundations of their career is built. Initial training
seeks to instil in the individual an understanding and adherence to the Service’s
Core Values.53
For officers, there is the additional benefit of leadership training
which requires individuals to set an example and inspire others to follow them.
Additional elements of initial training consist of developing: individual and task
planning abilities and techniques; self-reliance; the ‘can-do attitude’; task, team
and personal organisation ability; the use of initiative; and the ability proactively
to deal with problems and situations. Whilst all of these are required by the three
Services, some are more applicable to civilian life than others but when taken
together it will have significant benefit by developing an individual who stands
out amongst their peers. Initial training is delivered either through a series of
weekends, or through consolidated courses that run throughout the year.
Specialist Training
C.2. Following the completion of initial training, sailors, marines, soldiers and airmen
will be required to train in the specialist role for which they joined up. Specialist
training ranges from maritime trade operations through to electrical and
mechanical engineering on a variety of equipment. It also covers everything that
would be expected of their regular counterpart. Specialist training commences
once a reservist has successfully completed initial training; within two-three
years, depending on role, a reservist will have attained all the basic skills to
become operationally effective. Where civilian and military specialisations
and qualifications are aligned, such as in the medical area, training can be
significantly shorter.
Integration and Progressive Training
C.3. Whilst initial and specialist training continues, the requirement remains to
integrate individuals into the teams in which they will operate; this could be an
entirely reservist unit or as part of a regular unit. This requires the reservist to
perform to a high standard under stressful conditions, both as an individual
and also as part of a team. Officers must additionally be able to lead, setting
an example to those they command. Depending upon the role of the individual,
this could encompass working within a small fire team, such as an Army Platoon
53 The Navy’s Core Values are: Courage, Discipline, Respect for Others, Integrity and Loyalty; the Army’s are:
Courage, Discipline, Respect for Others, Integrity, Loyalty and Selfless Commitment; the RAF’s are: Respect,
Integrity, Service and Excellence.
70 Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued
or Royal Marines Troop, through to an individual in the Royal Navy Reserve
providing forward logistic support to an Amphibious Task Group. Single Services
have their own specific programme for each role. However, the ultimate aim is to
ensure the individual becomes an integral element of the Whole Force made up of
both regulars and reservists. In all cases, the reservist will develop into a trained,
resourceful and resilient individual with an inner confidence and a mindset that is
focussed on both the task and the team.
Maintenance and
Enhancement of Skills
C.4. Each year, reservist sailors, marines, soldiers and airmen will be required to
maintain a mandatory individual skill set. There will also be opportunities to
develop their specialisation in more depth with additional courses in their
respective role. In many cases, reservists will undertake a module of the
same course that their regular counterpart is attending. Junior and senior
reserve ranks undertake progressive professional military development and
Command, Leadership & Management courses that have tactical, instructional
and educational components. Officers will do likewise, with more advanced
military concepts and at higher educational and academic levels as the
Armed Forces seek to develop their ability to handle complex problems. This
includes attendance at staff courses at the Defence Academy. Table 1 below54
benchmarks the mandated core courses required to qualify for substantive
promotion against rank (in this case in the Army) in the context of the National
Qualification Framework (NQF). These are indicative equivalents; completion of
these military courses does not automatically result in the award of an academic
qualification.
Mandatory
training (Army)
Approximate
rank (Army)
Vocational
description
NQF Academic
equivalent
level of study
TA Initial Staff
Course
Military
Knowledge 2
Maj / Lt Col &
above
Strategic Level 7 Masters Degree
/ Post graduate
certificates &
Diplomas
Junior Officers
-Tactics Course
Military
Knowledge 1
Lt / Capt Operational Level 4 Certificate HE /
NVQ 4
54 Based on a the Chartered Management Institute endorsed report ‘An Assessment of the Value of Reserve
Forces Training to Civilian Employers’, published by SaBRE.
Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued 71
Mandatory
training (Army)
Approximate
rank (Army)
Vocational
description
NQF Academic
equivalent
level of study
TA
Commissioning
Course155
2Lt Supervisory Level 3 A-level / NVQ
3 / Advanced
Apprenticeship
/ Vocational
Diploma
Initial Training Pte / LCpl Team
member
Entry
level
Entry level
certificate
(eg adult
numeracy,
literacy)
55
Table 1 - Mandatory Core Courses Required for Promotion
C.5. This training will be organised around, or instead of, components of integration
and continuous training, taking due consideration of the employer’s requirements.
There will clearly be periods when there is competition between any two or more
of these components which will have to be actively managed. However, the three
Services are keen both to invest in the individual and then use his or her talents
as part of a wider team; it will not be in the Service’s interests to be unduly
inflexible as that runs the risk of the investment being lost.
Mission Specific Training
C.6. All the training conducted will be generic and applicable to the kind of operations
that the Government might commit the Armed Forces to. However, it is difficult
to predict the exact nature of an operation in advance and therefore, once the
characteristics of the situation are understood, some additional mission specific
training may be required for those deploying on operations. The time required to
conduct mission specific training will vary depending on the particular operation.
For the Army, experience from Iraq and Afghanistan has led us to conclude
that we will require the reservist around four to five months before the actual
deployment date for a similar type of operation.
Army Regular and Reserve Pairing
C.7. The March 2013 regular Army basing announcement heralded an era of a UK-
based and more stable Army. In concert and as part of the overall Army 2020
plan, the Army has formalised unit-level pairing arrangements between the
regular and reserve components. This is a capability-based arrangement; the
structures, command and control, core equipment and basing of the Army
55 The TA Commissioning process is made up of four modules of which the TA Commissioning Course is the
fourth.
72 Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued
Reserve reflects the need to focus on the benefits of a far closer association.
Although due regard has been given to cap-badge affiliations and geographical
location, delivery of capability remains the core driver.
C.8. Army Reserve units will be paired with regular units who provide the same
capability. This is to ensure the two organisations work closely together for
mutual benefit. Pairing will take place across the full range of military capabilities
unless there is no regular or reserve equivalent or if they are joint units drawn
from the three Services.
C.9. The guiding principles for cooperation are as follows:
C.9.1. Units will work together to deliver common outputs at the point of use.
C.9.2. Units will operate under the same Chain of Command.
C.9.3. Pairing will involve the sharing of training, equipment and manpower to
build a common culture, understanding and integrated capability.
C.9.4. The readiness cycles of both regular and reserve units will be
appropriately aligned to facilitate collective training and deliver capability
when required.
C.10. Pairing will be tailored to different circumstances:
C.10.1. Units which are already composed of regular and reserve elements
(Hybrid Units) will not be subject to any further pairing as they are already
integrated.
C.10.2. In some areas of the Army the pairing assumption will be at will be at
sub-unit56
or Group57
level rather than unit level.
C.11. In concert with the Regular and Reserve Structures and Basing programmes,
pairing will be fully implemented by 2020 with, for those with little or no re-basing
or role changes, some early relationships developed in the immediate future.
56 A sub-unit is a Company or Squadron composed of approx 100 soldiers commanded by a Major.
57 A Group is a specialist organisation usually composed of a number of Reserve units commanded by a Colonel.
Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued 73
Annex D – Specialist Areas
Medical Reserves
D.1. Medical reservists are an essential and fully integrated component of the Defence
Medical Services (DMS). Medical reservists represent 38% (5,170) of the total
13,530 DMS manpower requirement.
D.2. In 2008 a new DMS strategy58
was implemented to sustain the medical support
required for enduring operations. This included a tri-Service approach to manning
and organisation for hospital services and training of DMS personnel. This
enabled greater tri-Service flexibility and equality of burden sharing with the DMS
when deploying on exercises and providing medical support to operations.
D.3. Medical reservists have always been an integral component of the capacity of
the DMS. In the past their primary role had been to expand the DMS to meet the
demand resulting from a high intensity war in Europe. Over the 1990s, this role
was adjusted to underpin the capacity required for large scale military operations.
A recent internal review into the total manpower requirement for the DMS
reaffirmed the vital contribution of medical reservists to the DMS for operations
and that specific medical capabilities such as paediatrics and midwifery for
which there is insufficient demand within the Regular Force are best delivered by
reservists.
How we Train and Use Medical Reservists
D.4. As described in Section 2, the training requirement for medical specialists does
not always reflect the Service average; it is flexible depending on the individual
specialism. Operational cycles can also vary; the DMS Reserve proposition for
many medical specialities is for 3 month deployments; this defines the structure
of the DMS Reserve and will assist employer mitigation planning.
Reserve Recruiting and Retention Challenges
D.5. DMS reserve recruiting occurs mainly from the NHS as the majority employer.
The pool from which each medical service is trying to recruit currently presents
significant challenges to DMS recruiters; especially for many specialists where
there are low overall NHS numbers (eg neurosurgeons), an increasing age range
and a demographic that does not usually consider Military careers59
.
D.6. The current generation of DMS reservists benefit from the deployment
opportunities presented by current operations in Afghanistan. The withdrawal
of forces from Afghanistan after 2014 (and subsequent reduction in operational
opportunities), present retention challenges as the immediacy of a predictable
operational deployment reduces.
58 Defence Medical Services: A Strategy for the Future 2008.
59 Eg individuals with family commitments.
74 Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued
Consultation Findings
The consultation with NHS employers and reservists occurred through focus
groups in England, Scotland, Wales and Northern Ireland; online, in response to the
consultation paper and through internal research with front line employers.
Common themes from the consultation suggest there is an enthusiasm for change,
in particular:
• There is a general lack of awareness amongst NHS employers of reservists60
but
a strong appetite for knowledge and understanding.
• The workforce planning mechanisms need to be improved to ensure that
patients/targets/business do not suffer from the absence of the reservist61
.
• There is an appetite for closer working between the military and the NHS.
Mutually beneficial relationships are essential62 63
.
• Cross mapping of competencies between military and NHS careers through
a common training framework (accredited where appropriate) leading to joint
or portfolio careers is very attractive. This will fit in with the requirement for
appraisal and revalidation for doctors.
• The benefits that reservists bring to the workplace through their leadership skills
were strongly evidenced64
. The MOD should jointly, with the NHS, develop a
common leadership (and other soft skills) framework and allow NHS to access
military leadership training65
.
Box 10 - Consultation Findings - Medical Reserves
Next Steps
D.7. To address the challenges of recruiting and retaining reservists we are working
with the Department of Health and NHS Employers to develop the three-way
relationship between MOD, the NHS employer and the individual reservist to
enable the training and mobilisation of the individual without disadvantaging the
employer or the reservist. Areas being considered are:
D.7.1. Supported leave for training.
D.7.2. Authority to use NHS Continuing Professional Development time for
military medical training where the training has additional direct relevance
to the civilian employment.
60 Up to 78% of respondent NHS Employers were unaware of the reservists’ role, reservist organisations and
reservist employers entitlements (Cranfield University).
61 Around 27% responding NHS employers viewed covering reservist employees absences as the main threat to
employing reservists. Many employers whilst acknowledging the difficulty viewed absence management as an
employers national responsibility (Cranfield University).
62 67.3% survey respondents said the provision of funding for additional posts by MOD would be the main
incentive for them to employ Medical Reserves (Cranfield University).
63 54% respondents saw the main barrier to achieving effective collaboration between the NHS/GPs and the
MOD as being ‘insufficient funding’ (Cranfield University).
64 Between 65% and 84% of responding NHS employers recognise skills reservists bring to the workforce
(Cranfield University).
65 Supported by most NHS Respondents, (Cranfield University).
Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued 75
D.8. We will also establish a triad partnership with the Department of Health/NHS and
the reservist to address workforce planning concerns. This will include:
D.8.1. Sponsorship of specialist consultants to NHS with a Memorandum of
Understanding of military/NHS ‘ownership’. We will implement this by
December 2013.
D.8.2. Cross mapping of competencies including developing ways through the
NHS Leadership Academy to align and develop opportunities for military
and NHS Medical and clinical training. This research will be implemented
in the DMS Leadership Strategy by January 2014.
D.8.3. Nurturing reservists during their training pathway by financial student
bursaries. There is a greater chance of recruiting (and subsequently
retaining) personnel into the DMS as students, whilst the chance of
recruiting fully qualified consultants, some with a ten year training
pipeline post qualification, is slim. A student bursary will be offered to
nurses, Allied Health Professionals and doctors in training to determine
whether the offer has a positive impact on recruiting and retaining
students into the DMS Reserves. We will implement Phase 1 by January
2014 and Phase 2 by September 2014.
D.8.4. Providing military funded specialist clinical courses to support the future
Humanitarian Relief Response, Health Sector Reform and UK Resilience
specialist roles. Accreditation will be effected by December 2014.
Future Roles for DMS Reserves
D.9. As described elsewhere in this White Paper, reservists will in the future be integral
in small or larger numbers to almost every future military operation. Additional
types of operations that medical reservists will be required to support include:
D.9.1. Humanitarian Relief Response. We will provide the additional training
needed to enable reservists to be part of an MOD contribution to a UK
Humanitarian Relief Response to civil disasters (natural or man-made)
in support of a Department for International Development (DFID) led
response, focused around early entry trauma surgery.
D.9.2. Health Sector Reform. We will provide the additional training and
development needed to supply a senior military medical team to deliver
health sector reform advice, and Security Sector Reform. Medical
reservists would contribute personnel based on recruiting from the UK
health sector (including the academic sector) to be ready to deliver this
advice, at national/regional level, in support of up-stream stabilisation
and capacity building activity in fragile states, in support of the Building
Stability Overseas Strategy. The training will be implemented by
December 2013.
D.9.3. UK Resilience Response. Reserves will provide a military medical
contribution to increased UK Resilience, with training implemented by
December 2013, in the following areas:
76 Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued
i. Hazardous Area Response Teams – additional resilience in
support of urban search & rescue role and chemical, biological,
radiological, and nuclear roles in the event of an extended
incident at the top end of the risk spectrum (low likelihood
but high impact) which would exceed current mutual aid
arrangements, either to support the incident or provide cover
while the incident persists; or additional resilience to support pre-
planned events.
ii. Public and Environmental Health – additional resilience in the
event of a major disease outbreak.
iii. Medical command and control – providing a medical component
within the Army regional command structure to ensure a medical
planning and coordination element within any UK resilience
operations. Specific training includes the Major Incident Medical
Management and Support course.
Cyber
D.10. The National Security Risk Assessment lists ‘hostile attacks upon UK cyber
space by other states and large scale cyber crime’ as a Tier 1 risk to the UK. In
response, in 2010 the Government instigated the £650m National Cyber Security
Programme (NCSP); this aims to be a transformative programme for cyber
security, which addresses threats from states, criminals and terrorists, and seizes
the opportunities which cyber space provides for our future prosperity and for
advancing our security interests. A key part of the NCSP is the ‘mainstreaming’ of
cyber into Defence planning and operations.
D.11. The FR20 Commission report identified a requirement to make better use within
the Reserve Forces of individuals’ skills gained from their civilian experience, with
cyber named as one area where this may be achieved.
D.12. The skills required cover a range of technically complex information technology
competencies such as system penetration testing, network intelligence,
forensics, malware analysis, computer security, defence monitoring, counter
eavesdropping, Information Assurance (IA) and threat awareness training. These
skills are in very short supply not only within Defence but across the UK as a
whole and the individuals with these skills are usually in high demand.
Consultation
D.13. Engagement with industry is an essential component in the development of a
cyber reserve, as Defence may be asking companies to give up their individuals
to work for MOD on potentially the same type of work. During the FR20
consultation three cyber-specific events were held in order to expose the current
thinking on cyber reserves with potential employers of cyber reservists.
D.14. Industry representatives at all three meetings highlighted a lack of innovation in
military thinking as being a potential block to the success of the cyber reserve.
They pointed out that their experience of the particular nature of the range of
individuals either working in this specialisation or with applicable self-taught
Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued 77
skills may mean that some will not fit easily into the classical military mould.
They suggested that a traditional military approach to recruitment, training and
structures would not be successful.
Next Steps
D.15. The difficulty facing Defence is that not only are these specialists in short supply
nationally but they might not necessarily fit the traditional reservist profile.
Thus they may either be unable or unwilling to meet the current military entry
standards. Defence will therefore look at the terms and conditions of service and
mobilisation requirements in order to ensure they are set at a level that will not
discourage or deny these scarce specialists from joining the cyber reserves.
D.16. We will run a pilot scheme, starting in August 2013, to evaluate a significantly
more innovative and inclusive approach to recruiting, training, employment and
retention of reservists employed in cyber-related posts. The terms and conditions
of service employed in the pilot will recognise the unique attributes of individuals
who might otherwise not be attracted to the Reserve Forces. This pilot will inform
how best to approach the future generation of the joint cyber reserves and cyber
capability.
78 Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued
Annex E – Glossary of Terms
Term Explanation Remarks
Armed Forces Bill An Armed Forces Bill is required every
five years in order to continue in force the
provisions of the current Service legislation
relating to Service discipline, and to make any
amendments.
Armed Forces
Pension Scheme
2015
A single Armed Force pension scheme to
be introduced in 2015 that includes both
regular and reserve members across the three
Services.
Annual Camp A training period of up to 16 days carried out
by all three Services, at which reservists hone
their military skills and the unit develops its
military capability.
Armed Forces The entire military forces of a nation.
Armed Forces Act The Act that provides the legal basis for the
system of military law which exists in the
United Kingdom (UK). The quinquennial
review provides an opportunity to make any
suggested or necessary amendments or to
introduce new measures relating to the Armed
Forces.
This Act is
updated every
five years, the
last was in 2011
and the next in
2016.
Army 2020 Army 2020 is the concept for transforming
the British Army, enabling it to better meet the
security challenges of the 2020s and beyond.
Augmentation The provision of additional resources, for
example personnel, equipment or capability.
Basing Where military units are geographically
located.
Bounty The tax-free annual payment awarded to
reservists on completion of their annual
training obligation.
Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued 79
Term Explanation Remarks
Cadet Members of the MOD sponsored Cadets
Forces comprising of the Sea Cadets, Army
Cadet Force, Air Training Corps and the
Combined Cadet Force. The Cadets Forces
are voluntary youth organisations and are not
part of the Armed Forces.
Cadets are
usually 12 – 18
years of age.
Chain of
Command (CoC)
The hierarchical structure which the Armed
Forces operates, running from the most
senior officer to the newest recruit. The CoC
is the means by which orders are executed,
concerns are raised and leadership and
management are supported.
Contingent
Operations
Potential military operations in which members
of the Armed Forces are, or may become,
involved in military actions, operations, or
hostilities against an opposing force.
Corporate
Covenant / Armed
Forces Covenant
/ Community
Covenant /
The Corporate Covenant is a voluntary
statement of support for the Armed Forces
Community working for and using the services
of a particular company, corporate entity or
charitable organisation. It complements the
Armed Forces Covenant and Community
Covenant which encourages companies, local
authorities and communities to develop a
relationship with the members of the Armed
Forces Community.
Cyber Activities made possible by the network
of information technology infrastructures,
computer systems and embedded processes
and controllers that power the internet and
telecommunications networks.
Defence Academy The Defence Academy is the UK’s higher
educational establishment, responsible for
post-graduate education and the majority
of command, staff, leadership, defence
management, acquisition and technology
training for the UK Armed Forces and MOD
Civil Servants.
Defence Medical
Services
DMS is an umbrella organisation within the
MOD which organises and delivers all medical,
dental and nursing services within the Armed
Forces.
80 Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued
Term Explanation Remarks
Deployed Force The Deployed Force comprises those force
elements committed on current operations.
Deployment The process which enables units to go on
exercises or operations. Deployment concerns
the practicalities of how units or individuals
get to where the operation or exercise is being
conducted.
Devolved
Administrations
The Northern Ireland Assembly, the Scottish
Government and the Welsh Assembly
Government.
Enduring
Operation / Task
A long lasting commitment for the Armed
Forces without an immediate likelihood of
ending or of any defined length, for example
current operations in the Falklands and
Cyprus.
This could be
any type of
commitment
for example a
contingent or
stabilisation
operation.
Exercises Practicing and training for the delivery of
military capability. These can be conducted in
the UK or overseas.
Future Force 2020 Future Force 2020 outlines the military
capability the nation will require over the next
ten years and defines the changes required to
deliver them.
Future Reserves
2020
FR20 is the programme to deliver the Reserve
capability element of Future Force 2020.
High Readiness
Reserve
A reservist who has signed an additional
agreement undertaking to be available within
a given response time in support of UK
operations.
Must also have
employer’s
agreement.
Joint Forces
Command
The new command established to manage
allocated joint capabilities from the three
Services, including medical services, training
and education, intelligence, and cyber.
Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued 81
Term Explanation Remarks
Man Training Day
(MTD)
A term used by the Armed Forces to determine
a reservists’ attendance and to calculate their
subsequent rate of pay. Payment may be made
for less than a full day’s training.
A full MTD is
paid for
8-24 hours
training, 4-6
hours = ½ a
MTD; 2-4 hours
is ¼ of a MTD.
Manning Manning is the process used to ensure that
organisations or tasks have the required
manpower.
Maritime Reserves The Maritime Reserves are made up of the
Royal Naval Reserve and Royal Marines
Reserve, commanded by Commander
Maritime Reserves based in Portsmouth.
Memorandum of
Understanding
A Memorandum of Understanding is a
document that describes a formal agreement
between two parties.
Military Capability That which the Armed Forces actually deliver.
For example, to do a particular job, the
Armed Forces does not deliver servicemen or
weapons; it delivers a capability composed
of many elements which may include soldiers
and weapons.
Mobilisation The act of preparing for war or other
emergencies through assembling and
organising national resources.
National Employer
Advisory Board
NEAB is an advisory non-departmental public
body of the MOD. It advises the Secretary of
State for Defence on issues such as employing
reservists, as well as managing the Supporting
Britain’s Reservists and Employers (SaBRE)
campaign.
Occupational
Health
The branch of medicine that deals with the
health of people in their workplace or in
relation to their job. In this context it also
includes dental and mental health.
Officers Members of the Armed Forces who hold the
Queen’s Commission, which sets out the
individual’s responsibilities. Officers form the
middle and senior management of the Armed
Forces.
82 Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued
Term Explanation Remarks
Operations/
Operational Tour
Event where actual delivery of military
capability occurs. Operations can take place
in the UK as well as overseas; for example
Operation OLYMPICS was the Armed Forces
contribution to the Olympic Games.
Operations are
given a name
such as Op
HERRICK which
is the UK’s
contribution in
Afghanistan.
Order of Battle The order of battle of an Armed Force
participating in a military operation or
campaign shows the hierarchical organisation,
command structure, strength, disposition
of personnel, and equipment of units and
formations.
Partnering for
Talent
A programme developed to provide greater
support to employers and reservists, ensuring
mutual benefits, the coordination of better
training opportunities and the sharing of
experience, talent and qualifications.
Qualitative
Response
In the context of this paper, qualitative refers
to the responses received during the public
consultation via employer and single Service
workshops.
Readiness The time within which a unit can be made
ready to perform the tasks for which it has
been organised, equipped and trained.
Regular A full time member of the Armed Forces. Excludes
reservists on Full
Time Reserve
Service.
Regular Forces The regular (full time) elements of the Armed
Forces.
Ex-Regular
Reservist
Regular members of the Armed Forces
automatically become ex-regular reservist
when they leave full time service. Ex-regular
reservists are occasionally recalled to fill
specific operational requirements. Ex-regular
reservists do not undertake routine training.
Employers
of mobilised
ex-regular
reservists would
be entitled to the
same support
as if a volunteer
reservist was
mobilised.
Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued 83
Term Explanation Remarks
Reserve Forces The reserve elements of the Armed Forces.
Reserve Forces
(Safeguard of
Employment) Act
1985
The Reserve Forces (Safeguard of
Employment) Act 1985 gives a reservist who
is called up service the right to apply to his
or her former employer to be reinstated. The
employer is obliged to reinstate the reservist
provided the application is made within the
stipulated time and it is reasonable and
practicable to do so.
It also makes it a
criminal offence
for an employer
to dismiss an
employee solely
or mainly by
reasons of a
result of being
called up.
Reserve Forces
Act 1996
The Reserve Forces Act 1996 provides the
legal basis for the establishment, organisation
and regulation of the Reserve Forces. It also
sets out the circumstances in which a member
of the Reserve Forces can be called out for
permanent service.
Reserve Forces’
and Cadets’
Association
RFCAs are regional civilian bodies comprising
voluntary members. They are established
by statute to offer advice and support to the
Defence Council on behalf of the Reserve
Forces and Cadet Movement.
Reservist A part time member of the Armed Forces. A
reservist may be part of a volunteer reserve, an
ex-regular reserve or be on Full Time Reserve
Service.
Royal Auxiliary Air
Force
The volunteer element of the Royal Air Force
Reserves, made up of squadrons across the
UK.
Royal Marines
Reserves
The Royal Marines Reserves are made up of
Royal Marine units across the UK, who employ
part-time volunteer reservists.
Royal Naval
Reserves
The Royal Naval Reserves are made up of
Royal Naval Reserve establishments across
the UK, who employ part-time volunteer
reservists.
Support
for Britain’s
Reservists and
Employers
SaBRE provides reservists and employers with
advice and support on reservist matters.
84 Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued
Term Explanation Remarks
Standing
Commitment
An enduring or long lasting operation.
Statutory
Instrument
Statutory Instruments (SIs) are a form of
secondary legislation which allows the
provisions of an Act of Parliament to be
subsequently brought into force or altered
without Parliament having to pass a new Act.
Statutory
Instrument 859
The Reserve
Forces (Call-
out and Recall)
(Financial
Assistance)
Regulations 2005
(SI 2005/859)
The Regulations which give effect to the
scheme for providing financial assistance to
reservists and employers who suffer financial
loss as a result of the mobilisation of reservists
for permanent service in the Armed Forces.
A reservist who is self-employed may claim
in the capacity of a reservist, an employer or
both.
Single Service An individual service of the Armed Forces; the
Royal Navy, Army, or Royal Air Force.
Sponsored
Reserves
Sponsored reserves are members of a civilian
workforce who are required to join the reserves
as a condition of a contract, which their civilian
employer has entered into with the MOD to
provide a capability under normal conditions
as well as on operations.
Stabilisation
Operations
A joint military and civilian operation to
establish peace and security in regions
affected by conflict and instability.
Sub Unit A sub-unit is a component part of a unit.
Within the Army, a sub-unit is the smallest
organisation that can operate independently.
.
Territorial Army
(To be renamed
Army Reserve)
The volunteer reserve element of the Army.
Tri-Service An issue that applies across all three Services.
Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued 85
Term Explanation Remarks
Unit Generic term for the specific Armed Forces
organisation that officers, Non Commissioned
officers and soldiers belong to.
Naval Unit is a ship, submarine or naval aid
squadron comprised of up to 600 personnel. A
ship is divided into sections by specialisation
and is commanded by a Captain, Commander
or Lieutenant Commander.
Marine Unit is a Commando comprised of
about 600 personnel. A Commando is made
up of six sub-units and is commanded by a
Lieutenant Colonel.
Army Unit is a Battalion or Regiment
comprised of about 500 personnel. A Battalion
is made up of about three-six sub-units and is
commanded by a Lieutenant Colonel.
Royal Air Force Unit is an independent
formation, either a squadron or a wing,
comprised of about 600 personnel. The unit is
commanded by a Squadron Leader or Wing
Commander.
Veteran An individual who has served in the Armed
Forces but no longer works in the military.
Volunteer
Reserves
Comprises the Royal Naval Reserve, the
Royal Marines Reserve, the Territorial Army
(to be renamed Army Reserve) and the Royal
Auxiliary Air Force. They are members of
society who voluntarily accept a liability to
attend training and to be mobilised to deploy
on operations.
White Mail Responses to the FR20 Consultation that were
submitted as written responses rather than
on the official response form online. Unlike
the online responses that were analysed
automatically via an analysis database, white
mail responses were individually read and
analysed.
86 Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued
Term Explanation Remarks
White Paper White Papers are documents produced by the
Government setting out details of future policy
on a particular subject.
Whole Force A concept by which Defence is supported
by the most sustainable, effective, integrated
and affordable balance of regular military
personnel, reservists, MOD civilians and
contractors.
Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued 87
Annex F – List of
Abbreviations
Abbreviation Term
ADC Additional Duties Commitments
AFPS 15 Armed Forces Pension Scheme 2015
AT Adventurous Training
AWS Army Welfare Service
BT British Telecommunications
CLM Command, Leadership & Management
DCP Defence Career Partnership
DfID Department for International Development
DMRP Defence Medical Rehabilitation Programme
DMS Defence Medical Services
EU European Union
FE Further Education
FR20 Future Reserves 2020
FY Financial Year
GP General Practitioner
HE Higher Education
HR Human Resources
HRR High Readiness Reservists
88 Reserves in the Future Force 2020: Valuable and Valued
IA Information Assurance
JSP Joint Service Publication
MOD Ministry of Defence
NCSP National Cyber Security Programme
NEAB National Employer Advisory Board
NEM New Employment Model
NHS National Health Service
NQF National Qualification Framework
NVQ National Vocational Qualification
OGUK Oil and Gas United Kingdom
RAF Royal Air Force
REME Royal Electrical and Mechanical Engineers
RFA96 Reserve Forces Act 1996
RFCAs Reserve Forces’ and Cadets’ Associations
SaBRE Support for Britain’s Reservists and Employers
SDSR Strategic Defence and Security Review
SI2005/859 Statutory Instrument 2005/859
SMEs Small and Medium-sized Enterprises
TA Territorial Army
TACC Territorial Army Commissioning Course
UC Universal Credit
UN United Nations
Published by TSO (The Stationery Office) and available from:
Online
www.tsoshop.co.uk
Mail, telephone, fax and email
TSO
PO Box 29, Norwich NR3 1GN
Telephone orders/general enquiries: 0870 600 5522
Order through the Parliamentary Hotline Lo-Call 0845 7 023474
Fax orders: 0870 600 5533
Email: customer.services@tso.co.uk
Textphone: 0870 240 3701
The Houses of Parliament Shop
12 Bridge Street, Parliament
Square, London SW1A 2JX
Telephone orders/general enquiries: 020 7219 3890
Fax orders: 020 7219 3866
Email: shop@parliament.uk
Internet: http://www.shop.parliament.uk
TSO@Blackwell and other accredited agents


The Independent Commission to Review
the United Kingdom’s Reserve Forces
Future Reserves 2020
July 2011
London
Forsvarsudvalget 2015-16
FOU Alm.del endeligt svar på spørgsmål 321
Offentligt
Front Cover: Lance Corporal Martin Goodright LONDONS
Afghanistan 2010
The Independent Commission to Review
the United Kingdom’s Reserve Forces
July 2011
London
Commission’s Vision for the Reserve Forces in 2020: A Reserve Force that is an integral element
of the Whole Force; that is optimised to deliver assured capability across all military tasks on
operations at home and abroad; that harnesses for Defence the widest pool of talent in the
UK; and that upholds the volunteer ethos. A force for good in the community, that effectively
represents both Defence and Society; and that is sustained by formal governance safeguards and
an appropriately resourced and equitable Reserve Proposition.
© Crown copyright 2011
You may re-use this information (excluding logos) free of charge in any format or medium,
under the terms of the Open Government Licence. To view this licence, visit http://www.
nationalarchives.gov.uk/doc/open-government-licence/ or e-mail: psi@nationalarchives.
gsi.gov.uk.
Where we have identified any third party copyright information you will need to obtain
permission from the copyright holders concerned.
Any enquiries regarding this document/publication should be sent to us at:
Ministry of Defence
Main Building
Whitehall, London
SW1A 2HB
This document is also available from our website at www.mod.uk
ISBN: 9780108510892
Printed in the UK by The Stationery Office Limited
ID: P002442608 07/11
Printed on paper containing 75% recycled fibre content minimum.
Future Reserves 1
Contents
Foreword 4
Summary of Major Conclusions and Recommendations 6
Conclusions 6
Recommendations 7
Section 1 Context: The Case for Change 8
Introduction 8
Security 9
Societal 10
Financial 11
Current State of Reserves 11
Maritime Reserves 13
Territorial Army 14
RAF Reserve 18
Special Forces 19
Defence Medical Services (DMS) 19
International Comparison 21
Summary 23
Section 2 Taking the Reserves Forward: An Outline Plan for the Future 24
Stage 1: Investment and Betterment 25
Stage 2: Enabling the Future 31
Stage 3: Realising the Potential 35
Section 3: Transforming the Reserves: Factors Affecting Implementation 38
Introduction 38
Implementation 39
National Security Council Considerations 39
Costs 40
Governance 42
Integration and the Whole Force Concept 43
Annex A to FR20 Final Report 45
Summary of Wider Recommendations 45
2 Future Reserves
Annex B to FR20 Final Report 48
Outline Cost of Betterment and Enablement 48
Annex C to FR20 Final Report 50
Recommendations by Environment 50
Royal Navy 50
Army 52
RAF 53
Special Forces 54
Defence Medical Services 54
Annex D to FR20 Final Report 56
International Dimension 56
Annex E to FR20 Final Report 64
Acknowledgements 64
Future Reserves 3
4 Future Reserves
Foreword
When the Prime Minister announced the outcome of the Strategic Defence and Security Review
to the House of Commons in October 2011 he commissioned a separate Review of the Reserve
Forces. He did so because he questioned whether or not the balance between our Regular and
Reserve Forces was the right one and whether or not, in the context of modern threats and
modern skills, we made optimum use of our Reservists and the volunteer ethos of our society.
The Review was timely, indeed it was probably overdue, since we have recently witnessed
a significant decline in the size of our Reserve Forces such that the very viability of some
elements of them is questionable. Our Commission has now completed its work and this report
represents a summary of our findings and recommendations.
The work of the Commission has been stimulating, enjoyable and challenging and has drawn
on inputs from the widest possible sources. From the very outset we have been keen to ensure
that the outcome of our work would be of benefit to Defence, National Security and Society in
the widest possible way. Specifically, given the Prime Minister’s remit, we were guided by the
desire to meet four requirements:
• First, that the overall capability and utility of our Armed Forces would be enhanced.
• Second, that Defence would better harness the talents and the volunteer ethos of
the country.
• Third, that the Armed Forces would become better integrated with and understood
by the society from which they draw their people.
• Fourth, that Defence would become more cost effective to run.
Our Commission has concluded that the UK’s Reserve Forces are in need of significant
revitalisation and re-orientation. Although continuing to do a remarkable job in many areas,
for example as part of the Defence Medical Services and in providing individual augmentation
for operations, the wider picture is one of relative neglect and decline. By both our own
historic standards and by current international comparison our Reserves form too small a part
of our overall national military capability. As a result we are failing to harness the volunteer
ethos of society and to access the best talent that the country has available. More widely we
are missing an opportunity to create a reserve for domestic resilience, homeland security
and military regeneration. And the result is a less robust force structure, a potentially less
cost-effective manpower balance across the Armed Forces and an erosion of the vital links
Future Reserves 5
our Armed Forces must maintain with society. Our Commission therefore recommends the
immediate need for resources to be committed to stabilise and then improve the state of the
Reserve; and for concurrent action to create the policy, legal and administrative frameworks to
increase the size of the Reserve in the future. Thereafter we recommend consideration of wider
roles for the Reserve and a potentially significant shift in the Regular:Reserve balance.
One of our principal conclusions is the need to treat the various human elements of Defence
capability as an integrated whole. Within this unifying idea, our view is that the Reservist
element of the Armed Forces must grow to become a far greater proportion of overall Service
manpower; that the Reservist element must become more integrated within the overall Force
Structure; that the roles of the Reservists must expand to include such tasks as stabilisation,
cyber, civil contingency and wider regeneration; and that Reservists must no longer simply be
used as individual specialists and augmentees, but as formed units and sub-units.
A shift in the Regular:Reserve balance is recommended as being in the interests of national
security and the overall resilience, utility and sustainability of the Armed Forces: though it
is not without risk and will need political conviction and legislative change to deliver. The
Commission recognises that, if the Reserves are going to become an essential and integrated
element of the Whole Force Structure, then their availability and quality has to be guaranteed.
Such a guarantee will require a significant change in mind-set and a change in the nature of
the bargain between the Government, the country and its Reserves. This bargain will need
to be based on: a much better proposition to our Reservists in respect of their training, career
progression and command and leadership opportunities; a change in legislation to allow for
the more routine mobilisation of Reserves outwith combat operations; better employer support
and greater employment protection; and better methods to partner, twin and integrate the
Regular and Reserve components. But the Reserves will also need to become more efficient in
the way they are trained and mobilised; though it is also our recommendation that the Reserves
must retain a well dispersed national footprint, such that they are able to connect effectively
with the nation.
In carrying out our work the Commission has consulted very widely; we have tested our
findings against comparator nations; and we have enjoyed excellent support from the staff of
the Ministry of Defence. We believe that most of what our report has to say will be welcomed
by the Armed Forces; but our findings and recommendations are wholly our own. Moreover,
some of our recommendations involve quite fundamental change and are not without risk.
So we recognise that our report will need wide Government consideration, specifically by the
National Security Council, and a measured and progressive implementation plan thereafter.
Such is the fragile state of some elements of our Reserve Forces that resources and action are
required immediately to arrest their decline; but the wider vision of our Review will take several
years to realise.
Julian Brazier MP
General Sir Nicholas Houghton
Lieutenant General (Retired) Sir Graeme Lamb
6 Future Reserves
Summary of Major Conclusions
and Recommendations
Conclusions
The Commission has reached four broad conclusions, all of which support the need for change
and early action:
Our Reserve Forces are in Decline. By our national historic standards and by comparison
with other nations our Reserves form too small a part of our overall national military
capability. The Proposition we currently offer our Reservists has declined; the
opportunities for individual and collective training have reduced; the prospects for
promotion and command opportunity are less. The offer that we make is ceasing to
attract a sustainable Reserve; and the demands of individual augmentation for operations
have accelerated the institutional decline of our Reserve Forces.
We have failed to modernise Reservist Roles. The purpose for which we hold Reserves
and the roles to which we attribute them, have not been updated to match the demands
of the new security environment. For example the Territorial Army is still structured for
large scale intervention operations. We have not fully re-assessed the utility of Reserves
in the context of Homeland Security, UK Resilience, wider specialist capabilities such as
stabilisation and cyber, and as a formal mechanism for regeneration.
We are not exploiting the potential of our Reserves. We are not fully harnessing the
volunteer ethos of society or exploiting the best talent the country has to offer. We are
denying the opportunity to adopt a far more cost-effective manpower balance across the
Armed Forces. And, by failing to exploit the Reserves more fully, we are contributing to an
erosion of the links between our Armed Forces and wider society.
We are not using the Reserves efficiently. We are not using our Reserves in the most
cost-effective manner. The Reserve estate needs rationalisation, the training overheads
need optimisation and Reserve units need better mechanisms to partner with the Regular
component. The force generation of the Reserve component needs to be done more
efficiently, with a greater guarantee of quality and a surer knowledge of availability.
Notwithstanding these sobering conclusions, the Commission fully recognises the remarkable
contribution that our Reserve Forces continue to make to operations. Indeed the outstanding
acts of individual and collective service, particularly on recent operations in Iraq and
Afghanistan, show that, despite the true and worrying condition of our Reserve Forces, their
potential remains invaluable.
Future Reserves 7
Recommendations
In the context of our major conclusions, the following recommendations are made:
Stabilisation and Betterment. Resources are needed immediately to arrest the severe decline in
the state of the Reserves. Included in this is the need for a revised Proposition which provides the
challenge and reward that makes Reserve service worthwhile and sustainable. This will require
enhancements to individual, collective and command training. It will also require increased command
opportunities, in peacetime and on operations. The Reserve will require new roles, more viable
structures and better mechanisms to integrate with the Regular component. We estimate that a
betterment package, when coupled with the need to abate other savings measures against Reserves,
will cost £590M over four years.
Revised Roles. The National Security Council should examine the breadth of roles which Reservists
undertake. We recommend that Reservists should play a greater part in Homeland Security (for
example maritime coastal protection) and UK Resilience. We are not advocating a third force, rather
that Reserves should have a more formal role in support of specific security tasks and their local
civil communities. More widely, specialist tasks should expand, specifically in areas such as cyber,
stabilisation and medical roles in humanitarian crises. Beyond individual operational augmentation,
Reserves should be able to meet some operational tasks as formed sub-units and units. And our
Reserves must form the framework around which military regeneration can be effected.
Enablement. The availability of a larger and more usable Reserve has to be guaranteed. Such a
guarantee has to be underpinned by legislative changes which permit greater ease of mobilisation,
better employee protection and greater recognition of employers, perhaps through a nationally
endorsed Kitemark. We should exploit the potential for innovative partnerships between Defence,
Education and Industry to optimise the sharing and development of human talent. And we need
modern administrative systems for enlistment, processing and transfer between the Regular forces
and the Reserves.
Adjusting the Regular: Reserve Balance. Defence should adopt a Whole Force Concept which
optimises the most cost-effective balance of Regular, Reserve, Contractor and Civilian manpower.
Within this, the Reserve element should proportionately increase. By 2015, the trained strength of
the Reserves should be: Royal Navy Reserves/Royal Marine Reserves 3,100; Territorial Army 30,000
and Royal Auxiliary Air Force 1,800. Thereafter the size of the Reservist component should increase
further to maximise the cost effectiveness of having a larger Reserve component within the Whole
Force. The Commission’s view is that, in the future, the trained strength of the Army – Regular and
Reserve – should be about 120,000.
Force Generation. In order to improve the efficiency of Force Generation, the Reserve estate
should be rationalised in a way that is sensitive to maintaining geographically dispersed local links
whilst providing access to training. Once we have rebuilt the officer and non commissioned officer
structures, and in the context of more effective Regular:Reserve twinning, the requirements for
Regular Permanent Training Staff should be reviewed. And the overall Force Generation ratio within
the TA should be optimised so that, if required, a 1:8 ratio of mobilised to non-mobilised Reservists
could be sustained.
Governance. A revised governance structure for the Reserve is recommended to: first, oversee the
implementation of recommendations arising from this Review; second, to provide an independent
mechanism to report to the Ministry of Defence and Parliament on the state of the Reserves; and
third, to help ensure the appropriate influence of certain Reserve appointments.
The Commission believes that, if these recommendations are carried through, then the overall capability,
utility and resilience of our Armed Forces will be enhanced, in a way that meets the security, financial and
societal challenges of the day, and in a way that maintains continuity with historic British practice.
8 Future Reserves
Section 1
Context: The Case for Change
Introduction
1. The need for an integrated Reserve Force to complement a full-time Regular Force, was
reaffirmed in the Strategic Defence and Security Review (SDSR) 2010: “Reserve Forces will
contribute to each element of the future force.”1
The prima facie issue for the Commission
is, therefore, not whether to have Reserve Forces, but how they should most effectively
contribute to the Armed Forces in light of the strategic context.
2. Against the strategic context set out below, the Commission has examined whether the
Reserve Forces are properly structured to make the most efficient use of their skills,
experience and capabilities. The Commission has sought to re-shape the Volunteer
Reserves for each Service by developing innovative ideas to harness the Nation’s talent
more cost-effectively. In the main, this has been done through the vehicle of the Whole
Force Concept, which we believe will provide much greater agility and flexibility, as well
as the unifying thread that will enhance the Armed Forces’ capability and deliver cost
effective manpower for Defence in the future.
The Whole Force Concept:
The Whole Force Concept seeks to ensure that Defence is supported by the most
sustainable, effective, integrated and affordable balance of regular military personnel,
reservists, Ministry of Defence civilians and contractors. (Derived from Recommendation
11, the Defence Reform Review, June 2011).
3. This Study offers a generational opportunity to make much needed changes to the
UK’s Reserve Forces. We believe that our proposals are logical, transparent and, where
possible, have been based upon the clear operational requirement laid down in the SDSR.
1. HM Cabinet Office (2010) Securing Britain in an Age of Uncertainty: The Strategic Defence and Security Review, page
20.
Future Reserves 9
4. In this section we review emerging changes to the current strategic environment in
three principal contexts: security, societal and financial. This is then supported by an
analysis of the current state of the Reserves, and by a comparison of the ways in which
our international colleagues manage their Reserves. The Commission believes that this
section confirms that there is a pressing case for change to the UK’s Reserves, in particular
the Territorial Army (TA).
Security
5. Thirty years ago the Armed Forces were designed to fight a conventional war of national
survival. The principal role of the Reserve Forces was to provide mass reinforcements to
help counter the Soviet threat. However, there was little political appetite for mobilising
them for any other contingency: for example, Reserve units were not mobilised for either
the Falklands Conflict or to support the Civil Power in Northern Ireland. Following the end
of the Cold War, however, the reduction in size of the Regular Forces led to an increasing
use of Reserves in operations such as those in the Balkans, Iraq, Afghanistan and now
Libya.
6. Concurrently, the terrorist attacks in New York, Madrid, London and Mumbai, flooding
in Cumbria, and the global financial crisis have highlighted that the environment is now
highly volatile, uncertain and in constant flux. Even in the 9 months since the SDSR we
have witnessed: the ‘Arab Spring’, the devastating Japanese tsunami (coupled with the
Fukushima nuclear incident), an increase in tension in Northern Ireland and the Libyan
crisis.
7. Cumulatively, this represents a significant shift in the strategic context over the last three
decades, in turn demanding a corresponding change in the way we organise, train and
equip our Armed Forces – Regular and Reserve – in order to meet these new challenges.
This context was largely set out in the 2010 National Security Strategy which calls for “a
radical transformation in the way we think about national security and organise ourselves
to protect it” 2
. In turn, the SDSR sought to address this uncertainty by developing the
concept of an ‘adaptable’ response, coupled with the need to collaboratively build regional
capacity overseas, in areas of critical strategic interest to the UK, to prevent further crises
and conflicts. To some extent, the SDSR only started to address the implications of the
National Security Strategy. This was particularly evident in the areas of improved cross-
Government approaches, wider attraction of national talent and the need to be able to
expand capacity quickly in this uncertain environment so as to react to unexpected threats
effectively.
8. The strategic security context described in SDSR, in which there is no current conventional
military threat to the UK, argues for an ability to take risk against holding large scale
military capability at high readiness. Furthermore, specific security needs, such as
increased employment of specialists capable of helping a nation to rebuild its governance
and infrastructure, linguists and cyber experts demand ready access to a wider set of
skills than have routinely sat in our Regular forces. Similarly, potential domestic threats –
whether from terrorism or natural disaster – argue for the ability to call on both specialist
military capabilities and a disciplined cohort of second-responders that could sustain
2. HM Cabinet Office (2010), A Strong Britain in an Age of Uncertainty: The National Security Strategy, page 3.
Reinforced by the Rt Hon Dr Liam Fox (Secretary of State for Defence) on 19 May 11, (Chatham House): “The Strategic
Defence and Security Review has ensured that we will remain in the premier league of military powers. It is not an
agenda for retrenchment, it’s an ambitious agenda for transformation over time.”
10 Future Reserves
the national response to such incidents. The Commission believes that now is the time
to anchor the Reserves much more firmly to a set of clear operational requirements in
response to the spectrum of potential threats. The definition of this requirement will then
enable the detail of Reserve Force numbers and their basing requirements to be refined.
Societal
9. The societal context is equally complex. The reduction in the size and footprint of the
Regular Forces has made them more remote from British society. Arguably most of
British society has never been more supportive of its Armed Forces than it is now. But
that support is borne more out of sympathy than understanding; and the links between a
rapidly changing society and an ever smaller and more professional military are eroding.
10. Cohesion between what is referred to as the Clausewitzian Trinity of Government, Armed
Forces and Society3
, has been weakened by misunderstanding over the UK’s involvement
in unpopular conflicts, and the absence of an existential threat. The Commission’s
work has shown that this is not unique to the UK, as our closest allies have faced similar
problems. In the US, the ‘Abrams’ Doctrine’4
, also developed at a time of significant fiscal
pressure, rebalanced capabilities into their Reserves. This means that the US Government
has to more fully engage the American public before being able to use military force. In
the UK, a revised National Security/Defence strategic narrative should be developed, to re-
establish popular understanding of Defence and the rationale for the Nation’s Reserves.
11. Reserves should play a key role in delivering this narrative. With their community base,
wide footprint and local influence, Reserves offer a conduit for representing Defence
interests. With the Government’s ‘Big Society’ initiative giving prominence to the need
for citizens to volunteer, the Reserve Forces also have an opportunity to provide an outlet
for newly engaged volunteers. Response in support of civil contingencies is an important
area where localism, volunteering and the Defence narrative could be substantiated by
visible, positive Reservist action. This role is seen as central to Community and Employer
support in our principal allied nations.
12. Society has changed radically over the last 30 years: it is older; it is more diverse; it
is more urban-based, but with marked regional differences. The workforce has more
graduates and fewer in manufacturing, and more people are electing for a portfolio career,
rather than staying with a single employer throughout their working life. Defence will have
to shape its Regular and Reserve recruitment strategies to match this changing manpower
pool, its expectations and the competition from other employers and volunteering
opportunities. However, these changes to the social environment offer Defence the
opportunity to successfully develop and implement the Whole Force Concept.
3. von Clausewitz, C. (1989), On War. Princeton University Press. London, page 89.
4. General Creighton Abrams, Chief of Staff US Army, 1972-1974.
Future Reserves 11
Financial
13. The Secretary of State for Defence has rightly highlighted5
that sustainable military
power depends on a sound economic base. Given the challenging financial pressures
on the UK, there is a real risk that the Armed Forces will be unable to meet the full range
of tasks demanded, unless more cost-effective ways of generating the capabilities
required are found. The manpower element of the Defence budget currently accounts
for over 30% of overall costs and the size of our Regular force structure is unsustainable
on current financial projections of the future Defence Budget. Thus, there remains a
financial imperative for Defence to deliver its manpower more effectively to avoid further
unwelcome squeezing of the equipment and support budgets, without any significant
decrease in output.
14. The Armed Forces are currently unable to flex manpower in a responsive way and are
not accessing the full range of talent within society. In broad terms, our analysis has
revealed that a TA unit, of comparable size to its Regular counterpart, costs about 20% of
the latter’s manpower bill when not mobilised. When mobilised, the same unit costs some
10-15% less than a Regular one. Any assumptions about savings and cost-effectiveness
are therefore critically sensitive to the rate of use that is assumed over a given period – the
more Reservists are used, the less cost benefits are derived from them – and the assumed
force generation factor.
15. The Commission has identified two initiatives to help maximise affordability and talent
whilst retaining capability. The first is to consider greater use of non-Regular manpower
through adoption of a Whole Force Concept. This approach is now the standard among
our principal allies, notably the USA and Canada. If risks regarding the quality and
guaranteed availability of the Reserve element can be satisfactorily mitigated, a re-
balanced force offers the prospect of financial savings without detriment to our National
Security. The second initiative is to place some capability at lower readiness, ie move
whole units/capabilities to the Reserves.
16. The current Volunteer Estate used by both Reserve and Cadet forces is widely dispersed
and scaled against a TA requirement based on Defence assumptions from at least 30
years ago. Given the immense financial pressure on the Defence budget, there was an
expectation in the SDSR that this estate would be rationalised. This was reflected in a
range of anticipated capital receipts. Nevertheless, we are mindful of the fact that while a
unit can easily be moved on paper, it is not so easy in practice. If we want the Reserves to
link with society, and to contribute locally to UK Resilience, we need to be sensitive to how
estate rationalisation is effected.
Current State of Reserves
17. Over the last 20 years the Reserves have been widely used and, as befits a high quality
military reserve, have undertaken a wide variety of roles. They have provided a de facto
strategic reserve, additional capacity for large scale conventional operations, and support
to enduring operations, as well as filling vital specialist roles and supporting some UK
domestic operations. At the peak in 2004, Reservists made up 20% of our forces in Iraq
and 12% in Afghanistan. A number have been decorated and 27 have given their lives. A
5. Rt Hon Dr Liam Fox, op cit.
12 Future Reserves
small number of formed sub-units have been deployed in Bosnia, Iraq and Afghanistan
and continued to be so until 2009.
Case Study 1 – Nuclear Biological and Chemical (NBC) Protection Gulf War 2:
The Royal Yeomanry (RY) mobilised Regimental Headquarters (RHQ) and two sub-units
in support of the UK’s CBRN counter-measures for Operation TELIC. Royal Yeomanry’s
standing mission had been to provide force elements at 180 days’ notice. In practice, in
early December 2002, the Commanding Officer, who was a Territorial, received a warning
order, and personnel received mobilisation papers on 4 January 2003, ordering them to
report for duty on 1 February. After two weeks at Chilwell, RHQ deployed to theatre on 13
February, with the remainder of the regiment carrying out pre-deployment training and
arriving in Iraq on 3 March less than 90 days after the original warning order. In theatre the
two squadrons formed a composite squadron, which became Y Squadron of the Joint NBC
Regiment. During the war-fighting phase of the operation they had responsibility for NBC
support to 1 (UK) Armoured Division’s rear area and 3 Commando Brigade; Y Squadron,
also commanded by a Territorial, had by the time of initial hostilities been re-organised to
take Regular components of the Jt NBC Regiment under command. RHQ were detached
from 1 (UK) Armoured Division to the US 75th Exploitation Task Force (75 XTF) and
Coalition Force Land Component Command (CFLCC) to act as the liaison between the UK
and US NBC efforts throughout the theatre of operations. On cessation of the war-fighting
phase, Y Sqn reverted to Operational Command (OPCOM) Royal Yeomanry and took
up Peace Support Operations to the North of Al-Qurnah following a relief-in-place with
elements of 16 Air Assault Brigade. By virtue of deploying the Regimental HQ and 2 sub-
units under command, the Royal Yeomanry were awarded the battle honour ‘Iraq 2003’.
Since the introduction of the Reserve Forces Act 1996, there have been around 30,000
Reservist mobilisations mostly as individual augmentees or specialists, and less
frequently as formed bodies – usually sub-units. The invaluable contributions made by
these Reservists are an irrefutable testament to their continued utility.
18. However, individual examples of outstanding Reserve service defy any wholly accurate
generalisation of the state of the Reserves today. In the Commission’s view, this
operational contribution has often been in spite of, and not because of, the structure,
funding and perception of the Reserves. Certain worrying trends are clearly discernable,
predominantly in the TA, but to varying degrees they characterise all the Reserves:
a. First, the overall size of the Reserve component has been steadily reducing – both in
absolute terms and as a proportion of the overall force structure. For example, the TA
was 76,0006
strong in 1990, yet some estimates put its trained and active strength as
low as 14,000 today.
b. Second, the Reserve component is getting older. The Regular Army is a predominantly
young force, under the age of 30; not so the TA. This is particularly true of the officer
ranks, the majority of whom are over 40. The ability to attract and retain young officers
is one of the greatest concerns of all our Reserve Forces.
c. Third, the overall Reservist Proposition has markedly declined. This is manifest in many
ways: a failure to resource recruiting and good training, especially collective training;
to offer career progression; to update operational roles; to permit deployment in
formed sub-units and therefore offer command opportunities. Such factors have been
6. In 1990 there were a total of 76,000 Volunteer Reserves in the Army. This figure includes Officer Training Corps and
Non-Regular Permanent Staff, but excludes R IRISH Home Service Force. Source: MOD UK Defence Statistics 2008 (a
National Statistics Publication) issued in Dec 2008.
Future Reserves 13
compounded by the imposition of recruiting ceilings and greatly reduced activity and
marketing budgets. The net result is a Reserve of declining morale, uncertain as to its
role and the fairness of the Proposition it is offered.
The Existing Proposition:
“Defence will offer the challenge and reward which attracts people to volunteer, and
undertakes to train and support them throughout their Service, including when mobilised
and recuperating.” (Strategic Review of Reserves, 2009, page 1-3).
19. A combination of circumstances has brought about the decline in the overall health of the
Reserves. Financial pressures on Defence at a time of significant operational commitment,
have led to an overall reduction in the resources dedicated to the Reserves, with the wider
utility and sustainability of Reserves being neglected in the context of more immediate
priorities. Similarly, the increasing tendency to use the TA primarily as a source of
individual augmentees is due in part to the end of the Iraq commitment, with Defence
now operating within planning assumptions, combined with the view that the standard
of collective training required for operations in Afghanistan is so high that it is deemed
impossible for UK Reserve sub-units to achieve within a 12 month mobilisation window.
The funding assigned to pay for Man Training Days, primarily for the TA has been seen
as ‘uncommitted’ cash and has frequently been used to help ‘balance the books’ during
difficult financial years. This has significantly eroded the trust that must exist between
the Regular and Reserve components of our Armed Forces and is one of the critical issues
which must be addressed.
Maritime Reserves
20. The Maritime Reserves combine the Royal Naval Reserve (RNR) and Royal Marines
Reserve (RMR) and its role is to augment the RN and RM. The RNR has 14 shore
establishments, all but one commanded by a Reservist. The RMR is based around 5
Headquarters and 24 detachments with each Headquarters commanded by a Regular
or Reservist. Together, the Maritime Reserve has a dispersed UK-wide presence which,
outside of the Naval Bases, is the only Naval presence in many parts of the country.
21. The Maritime Reserve’s strength is 2,809 which represents 86% of the target number
which the Royal Navy believes is required – known as the ‘liability’. The RNR is at 94% of
liability. The RMR is only at 77% of liability, but it is improving due to increased recruit
numbers. In addition to the Maritime Reserve, there are approximately 2,500 Sponsored
Reserves , predominantly personnel employed within the Royal Fleet Auxiliary. The Fleet
Reserve, consisting of some 16,000 ex-Regular RN/RM personnel with a Reserve liability, is
not widely used, but, with better tracking could be utilised for regeneration.
22. Since 2003, the Maritime Reserves have continuously provided personnel as both
individual augmentees and as formed detachments to operations in Iraq, Afghanistan,
the Northern Arabian Gulf and in support of wider naval operations such as the anti-
piracy effort off Somalia. Reflecting the flexibility of the Reserve, many individuals have
deployed outside of their specialisations, having been trained specifically for the roles
undertaken in theatre. The Maritime Reserve uses the 1 in 3 mobilisation interval (ie a
Reservist can be mobilised for one year in every three) enabled by the Reserve Forces Act
1996 (RFA 96). Well over half of the trained strength of the RNR and the majority of the
14 Future Reserves
RMR have been mobilised since Operation Telic 1, with many individuals having deployed
several times. In addition, 10% of the Maritime Reserve has been employed at any given
point on Full Time Reserve Service contracts, although this has reduced within the last
year.
23. The Commission has noted that the RNR Air Branch is unusual in that its aircrew
contribution contrasts markedly with the more limited Reservist flying capability in
the Army and RAF. The RNR Air Branch is currently providing support to operations in
Afghanistan, while simultaneously undertaking Search and Rescue missions and training
personnel for the Commando Helicopter Force. A range of supporting roles is also
delivered, including specialists embarked in the RN’s Response Force Task Group and
personnel working in UK Naval Air Stations. The Branch is commanded by a Volunteer
Reservist, with minimal supporting staff and a modest budget.
24. The Maritime Reserves cost approximately £32M per year, sub-divided into £19M for the
RNR and £13M for the RMR. £12.2M pa (38%) is spent on Reservist pay, with Regular and
civilian staff costing £10.1M pa (31%). Estates currently cost £6.2M pa (16%), although
work is being carried out to rationalise the overall footprint and reduce this element.
25. The Commission’s view is that the RNR is a taut and effective Reserve, well structured,
manned and deployed against a clearly defined and current operational requirement. Ex-
Regular and civilian skills are used appropriately, within a coherent Reservist organisation,
offering a viable Proposition, including command opportunities, witnessed by reasonably
buoyant numbers. Amongst a number of recommendations that the Commission makes,
the most significant for the Maritime Reserve is a proposal that the National Security
Council should examine the scope for them to contribute to new tasks, including UK
coastal security and domestic resilience. However we believe that in the longer term the
RN should consider greater use of Reservists to man a wider range of roles.
26. We are concerned that the structure of the RMR, with five units, each with its own
headquarters, for a total (trained and untrained) liability of some 980 people, is expensive
and the permanent staff numbers are too high. It is also short of junior officers, despite
having an exceptionally high quality of personnel in its junior ranks (more than 50%
graduates in one unit). We believe that the Navy’s proposals to make more use of formed
RMR troops and detachments will lead to a considerably better officer offer. Both the
RN and RM have already started to adopt the Whole Force approach to manning. The
Maritime Reserve is well placed within that Force.
Territorial Army
27. Following the Cold War and the subsequent removal of the requirement for a large reserve
against a Soviet attack across the plains of Europe, the TA has reduced from 76,000 in
1990 to 40,000 (post-1998). This is the seventh review it has been subject to since the
Cold War. Many of these reviews have ignored their predecessors, often in ways deeply
frustrating for the TA. For example, the 1998 Strategic Defence Review (SDR) removed
most support weapons from the TA infantry, while Future Army Structures (TA) in 2006
decided that support weapons were to be the major focus of the TA infantry, and reduced
the size of sub-units, making it difficult for collective training. The 1998 SDR envisaged
Future Reserves 15
the TA supporting the Regular Army in large scale, mainly conventional, operations. The
2003 SDR New Chapter reflected that the Reserve Forces “have evolved from a large,
but little used force, to one that is structured to support more frequent expeditionary
operations” and envisaged “the provision of trained individuals and composite sub-units
and elements.” Indeed, the large mobilisations in 2003 and 2004 demonstrated that
point. Yet, in 2005, the Army policy stated that it intended in future to conduct a “Medium
Scale operation without recourse to the Reserves”, using the Reserve to reinforce the
Regular Army in large scale operations and for additional capacity when Defence Planning
Assumptions were exceeded.
28. In 2005, the requirement to support large scale operations was removed. However, the
TA has not been restructured significantly to reflect this, resulting in a force with an
unbalanced and unattributed structure which lacks organisational purpose, and with some
80 major units still technically configured for large scale operations.
29. The TA occupies approximately 380 sites spread across the UK. The estate has been
subject to limited rationalisation since SDR 1998, meaning some now populous areas
have very few TA Centres, whilst others have too many. In particular, unit locations may
not maximise potential links into specific civilian skills and industry partnering. Similarly,
they are not located to meet any stated requirement for societal connection, support to
civil authorities or closer integration with the Regular Army. Efforts to rationalise the
estate have been complicated by a lack of clear requirement from the single Services,
unwillingness to make decisions at all levels, and a lack of accurate management
information about the sites. This has become a source of tension between the Front Line
Commands, the Defence Infrastructure Organisation and the Reserve Forces’ and Cadets’
Associations (RFCA) who are charged with administration of much of the Volunteer Estate,
and the Ministry of Defence. During implementation of this Review, and the further
rationalisation that can be expected, the Ministry of Defence will need to work closely with
the new Defence Infrastructure Organisation, Headquarters Land Forces and the RFCA to
ensure that changes take account of a wide range of factors, including the importance of
TA Centres whose units are well recruited.
16 Future Reserves
Case Study 2 – Somme Company in Afghanistan:
Somme Company (The London Regiment), was a composite unit of over 140 personnel
tasked, initially, to be the Camp Bastion Force Protection Company (FPC) for Op HERRICK
6. The composition was based on a mobilised TA Company Headquarters from The
London Regiment, with 4 rifle platoons that integrated troops from other TA units, the
Regular Reserve and a platoon from the Regular Army. Somme Company’s training for
Afghanistan started in April 2006 with field firing, culminating in the 12th Mechanised
Brigade Live Firings at Otterburn. On completion of field firing, the Brigade Commander
was confident that he could deploy Somme Company as an autonomous Infantry
company led by a TA company commander. They deployed to Afghanistan from the
14th March 2007. Close integration with the 12th Mechanised Brigade and its sub-units
throughout Pre-Deployment Training, combined with bold command decisions taken
in theatre, provided the opportunity for this TA-led Company Group to participate in a
range of combat operations. These included Op TUFAAN with 2 MERCIAN in the Upper
Gereshk valley, 2 platoons on rotation within the Forward Operating Bases, a platoon
carrying out Afghan Police Mentoring, and integrating the Jordanian Special Forces
into the 12th Mechanised Brigade, which was important to the UK Government’s wider
political strategy. The Company also provided troops for the incident response teams (the
evacuation of wounded civilians and soldiers from the battlefield and protection of Camp
Bastion). The Company completed its tour on the 6 October 2007.
“Somme Company was an outstanding body of men: well trained, highly motivated and
exceptionally well led.” Brigadier (now Major General) J G Lorimer (Commander 12th
Mechanised Brigade).
30. TA strength is shrinking, exacerbated by successive in-year savings measures, including
an 80% cap on the strength of some units and some marketing restrictions since 2007.
Against an establishment of some 37,000, recent work indicates a TA trained strength of
about 20,000, but the active trained strength may be as low as 14,000. Current forecasts
see the TA ageing and reducing to potentially unsustainable levels by 2015.
31. The shortfalls in Junior Officer (ie Captain and below) manning are particularly acute,
hampered by under-resourced recruiting and lack of clarity over the TA’s purpose.
Satisfaction has been affected by failures to deliver the Reservist Proposition for officers.
In particular, the current emphasis on mobilising junior soldier individual augmentees has
reduced both command and deployment opportunities for mainstream (as opposed to
specialists) TA officers. However, it is TA soldier strength which has declined the most,
declining by 65.5% over the period 1990-2010. For both officers and soldiers, the process
of enlistment and medicals is slow, bureaucratic and adds to the scale of pipeline wastage.
The network of University Officer Training Corps provide good, effective training for
student officer cadets up to commissioning, but the alternative pipeline for commissioning
has deteriorated and, in some regions, virtually disintegrated due to the complexity of the
administration and lack of critical mass.
32. TA morale was dented by the 2009 freeze on Reservist training and pay. Although
reversed, the decision made the TA feel under-valued and vulnerable and created a
significant rift between the Regular Army and the TA. It also resurrected the concerns
originally expressed by Lord Haldane in 1908 that the Army would be tempted to use its
Reserve Force’s training budget as an in-year financial regulator. However, with 70% of its
budget fixed by Regular manpower, the scale of successive Defence savings rounds has
left the Army with few options. Since then, against the context of a TA ill-structured for
Future Reserves 17
the main effort in Afghanistan, the Army faced the hard decision to invest money in those
elements of the TA that it could readily use in the current fight, and to reduce activity levels
for the rest – this is known as the Graduated Commitment Mechanism. Concurrently,
activity levels for all elements of the Regular Army not devoted to Afghanistan have also
been reduced or stopped, leaving many TA units with under-resourced and unstimulating
training, and all of the administrative burdens. The latter include personnel systems for
individual performance appraisal reporting which follow the Regular process, but create a
disproportionate load on Reservist officers.
33. Separately, the potential capability of the Army Regular Reserve (35,000 ex-Regular Army
personnel with a reserve liability) is not fully exploited. Of the total Reservist contribution
to current operations, the Regular Reserve provides just 6%. The wealth of skills and
unparalleled operational experience contained within this element of the Reserve must
be re-activated cost-effectively when the Nation calls. This is especially salient as the
Army will lose 7,000 personnel by 2015 as part of the SDSR reductions. Ex-Regulars are
not managed sufficiently well to contribute significantly to operations, not least because
the system for transferring is unwieldy and unattractive and often results in the non
commissioned officer having to revert to a lower rank on entry. This is a source of huge
frustration to volunteer units who see potential key members lost. This is in contrast with
our allies, particularly the US, who use their ex-Regulars to enhance the professionalism
of their Reserve cadre. Early betterment must be made to move ex-Regular personnel
to a potentially new type of more accessible Reserve status. The current administrative
system for managing transfers of ex-Regulars to the TA also needs updating by migrating
the processes, onto the Joint Personnel Administration system as soon as possible7
. In
the short term, this would help bolster TA numbers.
34. The TA costs in the order of £490M per year. Of this, £173M goes on the annual cost of
activity (pay, ammunition, movement, etc); £180M is spent on paying the Civilian and
Regular staff costs for those supporting TA training and administration; £60M to the RFCA;
£30M to the University Officer Training Corps and £47M other costs (eg infrastructure
running costs).
35. The Commission’s assessment is that the TA has not been given clearly defined roles, has
been repeatedly reorganised and, since 2006, many units have been in structures that
lack the critical mass for imaginative collective training, even where funds are available.
Its officer corps has been marginalised by the focus on individual augmentation on
operations. It is in serious decline in terms of numbers, capability and morale. Against
all the odds, it has risen to the continuing challenge of providing necessary support to
operations.
7. MOD (2011) Personnel Policy Implementation Team Final Delivery Report, page 37.
18 Future Reserves
Case Study 3 – UK Resilience: Cumbrian Floods:
Operation GIRAFFE is the standing contingency plan for providing Military Aid to the Civil
Authorities after serious flooding in the UK. This operation was last used in November
2009 in Cumbria, after the highest recorded rainfall caused severe flooding, and destroyed
road and rail links. Reserves were deployed in support of life saving activities during
the Cumbria floods, then subsequently mobilised in support of a military bridge-building
operation. TA Royal Signals specialist teams also provided backup support to emergency
Services and the very fragile civil communication system. TA members of 4th Battalion
the Duke of Lancaster’s Regiment were mobilised to provide a pool of manpower to secure
and run the ‘crossing area’ - where the bridge was constructed. The experience was hugely
significant, and constituted the first call out and mobilisation into permanent service
of Reserves for UK operations since the 1950s. The Reserves brought local knowledge,
awareness and many additional skills to the operation and worked alongside their Regular
colleagues to deliver Defence’s contribution to a very grateful community.
RAF Reserve
36. There are 2 reserve air forces; the RAF Reserve comprises individuals with previous
Regular service; the Volunteer Reserve component – Royal Auxiliary Air Force – comprises
principally reservists without previous regular service. Personnel on Sponsored Reserves
commitments serve in a special category of the RAF Reserve. University Air Squadron
cadets are excluded from all RAF considerations of ‘Reserves’ as they routinely have no
mobilised liability. The Regular Reserve currently consists of 6,000 personnel, who have
incurred a 6 year reserve liability through their non-pensionable Regular service.
37. Royal Air Force Reserve (RAFR). The RAFR employs personnel in established Reservist
posts - providing continuity of outputs at lower cost compared with regulars on ‘contracts’
up to 4 years. These personnel are not routinely mobilised, as their abated Terms and
Conditions of Service reflect their stability of employment. Additionally, some 290 RAFR
personnel fill gapped regular posts funded within the regular headcount.
38. Royal Auxiliary Air Force (RAuxAF). The RAuxAF liability is 1,975 posts – allocated
against 20 squadrons/flights - principally against Force Protection, Movements, Medical,
Intelligence, Media roles and Flight Operations tasks. Of these roles, only Medical,
Media and aircrew do not require professional training from the RAuxAF. The RAuxAF is
currently manned to approximately 68% of liability (down from 75% pre-SDSR). Its trained
strength is just below 1,000 personnel. This reflects the time taken to train civilians, using
on average only 35 training days per year. The RAF believes that the bulk of its technically
trained trades are not represented in the Reserve Forces because the time necessary
to achieve and sustain technical competence is not available. RAuxAF units are mainly
located on RAF bases; their outputs are integrated with those of Regulars. There is no
discrete RAuxAF command chain and, because mobilisation takes place through the
parent RAF station, there is no requirement for a bespoke mobilisation centre.
Future Reserves 19
Case Study 4 – Reserve Aircrew:
1359 Flight (Reserve Aircrew) currently has a strength of some 25 Part Time Volunteer
Reserve personnel, spread across all aircrew trades on Hercules, VC10 and Tri Star. The
flight has on average contributed 1,700 days flying per year over last 3 years. More
aircrew are being recruited to fly these aircraft types. Their main utility is backfilling
training/tasking to allow regular personnel to deploy on operations. However, Reserve
Aircrew also deploy regularly although their deployments tend to be of short duration – a
maximum of 4 weeks. So far this Financial Year 1359 Flight has completed 8 detachments
totalling 105 days in support of the Libyan operation, with further detachments planned.
All aircrew on 1359 Flight are High Readiness Reserves. (This is the only significant body
of Volunteer Reserve aircrew in the RAuxAF – there are a further 90 aircrew on Full Time
Reserve Service).
39. It is our view that, whilst the RAF has partially adopted the Whole Force Concept
principles, it now needs to be more vigorous in their application, providing far more
opportunities to maximise its use of the Nation’s talent, especially that from the aviation
industry. Proportionally, the small number of Reservist personnel in the RAuxAF is far
outstripped by the equivalent numbers in allied forces.
Special Forces
40. The SDSR announced that the Government would significantly enhance Special Forces
and increase their capability. Accordingly, both of the Special Forces Reserve units will
be retained and steps will be taken to further enhance the output of the Special Forces
Reserve overall. Modest changes will be made to the organisational structure. As Reserve
personnel can fulfil a number of roles, the Commission sees this as a valuable opportunity
to further develop military capability, while integrating Reserves into the Regular structure.
Defence Medical Services (DMS)
41. In terms of Reserves integration and adoption of the Whole Force Concept the
Commission sees the Medical Reserves as an exemplary specialist model. They have
been routinely deploying as formed Units and individual augmentees since the start of
operations in Iraq and since 2003 Reserves have provided over 40% of the hospital-based
personnel for operations in Afghanistan, as the ‘lead unit’ for 50% of the operational tours.
20 Future Reserves
Case Study 5 – Current Medical Support to Operations:
The Medical Reserves are fully integrated within Defence Medical Services (DMS) and
are a key element of the support to ongoing operations. Within the UK military, the DMS
are recognised as a leading practitioner of a Whole Force Concept, with the Royal Navy,
Army and RAF Medical Services routinely deploying Reserves as individual augmentees
to Regular Medical Units and also as formed units of the TA. Since the start of Operation
Telic, Reserves have provided a large proportion of the UK’s medical support to operations
and have filled over 40% of the hospital-based liability on Operation Herrick. In addition
to the hospital-based surgical capability, RAF Auxiliary units also provide individual
personnel to support Aeromedical Evacuations. RAF paramedics have been on continuous
deployment with the Camp Bastion based Medical Emergency Response Teams since
May 2009. Individual RAF Reserve paramedics have played an integral role in the clinical
teams who so far this year have flown more than 400 missions to retrieve casualties on Op
Herrick. These missions have been in support of both the 212 (Volunteer) Field Hospital
deployment and the more recent Royal Navy led medical deployment, which is in turn
reinforced by more than 10% of the trained strength of the Maritime Reserve Medical
Branch. This integrated approach demonstrates the adoption of Whole Force Concept and
jointery in its widest form.
42. Overall DMS manning numbers (at Oct 2010) are approximately 10,400, of whom 8,200
are Regular personnel and 2,200 are Reserves (2000 Army, 130 RAuxAF, 70 RNR, against
establishments of 3400 Army, 230 RAuxAF, 150 RNR). Whilst there are 14 Land Field
Hospital Units, of which 11 are Reserve Units, there also 2 RAuxAF Squadrons, and RN
Reserves attached to various establishments. The TA also support a range of Land based
Units such as 16 Close Support Medical Regiment. The RAuxAF and RNR predominantly
deploy individual augmentees, who are used to support strategic aeromedical evacuation
in the case of the RAF, and in the case of the RNR are used to backfill firm base
commitments. Whilst recognising the significant contribution that Medical Reserves
have made to operations the Commission notes that, in common with DMS Regular
cadres, there are a number of shortages. These include consultants in anaesthetics and
resuscitation, emergency medicine, trauma and orthopaedics and burns and plastics, as
well as nursing shortages in burns and plastics, orthopaedics, emergency medicine and
Intensive Treatment Units. Recruitment and retention of qualified medical personnel is a
challenge and the long training pathways for clinicians have led to difficulties in attracting
personnel once they are qualified. These factors mean that it has been difficult to increase
Medical Reserve numbers.
43. The NHS, as the employer of the majority of Reserves and potential Reserves8
, and the
provider/commissioner of much of the medical training in the UK, is a key stakeholder in
developing the role of Medical Reserves. At the same time as the Ministry of Defence is
considering FR20, the NHS is undergoing radical reform. The result of this uncertainty
is already being felt by increasing, and in some case, severe, difficulty in being able to
secure appropriate clinical placements for DMS Regular personnel. The Commission
believes that managing the relationships between the Department of Health, the NHS and
the Ministry of Defence will require continuing attention at both the high level Partnership
Board, and at management level within Trusts. In the last three years, DMS has made
considerable progress in its advocacy of Reserve service amongst NHS employees in
Scotland. The flourishing relationship between DMS, the Scottish NHS Regional Health
Boards and 205 (Scottish) Field Hospital now represents an exemplar model of the
8. Around 75% of employment within the UK’s health sector is within the NHS.
Future Reserves 21
partnership approach to personnel management. The two Scottish RFCAs through their
links with the Scottish Executive played an important role in brokering this.
44. In order to develop the DMS Reserves to allow the realisation of the Commission’s
proposals, it is necessary to reverse the perceived erosion in status of the Reserves,
building on the successes achieved in Scotland, where the partnership between the DMS,
the RFCA and employers has been very effective in improving the Proposition.
45. In addition to the benefits to Defence, the DMS is uniquely placed to share the
development of operationally specific medical science and clinical excellence with the
NHS. The National Institute for Health Research (NIHR) has brought both military and
civilian trauma surgeons and scientists together to share innovation in medical research
and advanced clinical practice in the battlefield to benefit all trauma patients in the NHS
at an early stage of injury. This is a clear demonstration of what is good for Defence also
being good for the UK population at large. The proposed options for increased use of
Reserves will further benefit the already well integrated Ministry of Defence/Department
of Health relationship.
International Comparison
46. As the Prime Minister requested, the Commission has looked in detail at several
international models in order to put the state of UK Reserve Forces into context. While it is
dangerous to make direct comparisons, since every nation’s Reserves reflect their bespoke
circumstances of culture and geography, some broad conclusions have been drawn. The
state of our Reserve Forces is thrown into stark relief when contrasted to those of the US,
Canada and Australia (the other ABCA9
countries). The most obvious contrasts with these
countries are that:
• Each has a higher proportion of Reservists in the overall Force Structure (eg 40-
50% of each Army) as opposed to the TA, which is currently only 20% of our total
Army;
• In most cases their Reservists enjoy far higher levels of collective training;
• Their Officers receive much more intensive training (especially post-
commissioning);
• Their armies are structured into Reservist brigades, commanded by Reservists;
• They are principally deployed on operations as formed units or sub-units, as well
as providing augmentees;
• Collectively they fulfil a much wider array of roles, including flying modern fast jets
in some cases; and,
• Individual Reservists have far greater command opportunities, including almost all
Reservist units and brigades.
Closer integration of Reservists within a wider range of challenging tasks develops a
culture of mutual respect between the Regular and Reserve components. It is also evident
that the Reserve Forces of our comparator countries have an important role in domestic
9. American, British, Canadian, Australian and New Zealand.
22 Future Reserves
resilience – indeed this is seen as pivotal in maintaining both Employer and wider public
support for Reserve service.
47. However, none of the nations studied has been able to justify the use of Reservists on the
basis of cost-effectiveness alone. The US government uses a wider ‘value’ proposition
for its high proportion of Reserves, based on the provision of strategic depth and widely
dispersed community engagement which it assesses strengthen the case for a robust
defence budget.
48. The USA has used large numbers of Reservists from all its services at unit level since
Operation Desert Storm (1991), including manning fast jets, armour and artillery, and
providing infantry. From 2003 onwards, it has regularly used formed brigades of the
National Guard, and at one point Reserves constituted more than half of the US forces in
the Gulf. Canada included a formed militia infantry company with every battalion sent
to Afghanistan whilst Australia has deployed three formed sub-units. All three countries
make regular use of formed bodies for lower intensity operations and hold their Reserves
at higher readiness for domestic operations, such as disaster relief and managing the
consequences of terrorism. The other ABCA nations structure some of their Reserves
inter alia to project territorial sovereignty over significantly larger geographical areas, in
a manner that cannot be easily, or affordably, performed using Regular manpower alone.
This is a significant role in Canada and Australia, but not a factor in the UK.
49. It is evident from the Commission’s analysis that a greater perceived existential threat
to a nation raises support for the use of Reserves, and improves a society’s underlying
tolerance for spending on such contingency forces. The attacks on the World Trade
Center in 2001 renewed the Cold War perception of an existential threat to the US, and
found resonance within its distinct ‘militia nation culture’. For Americans, and despite a
$14 trillion national debt, this perception justifies greater than double the UK per capita
spending on Defence, and is a significant factor in the manner in which the US employs
its Reserves. Nevertheless there was widespread support for Guard and Reserve
deployments in the First Gulf War, long before 9/11.
50. In comparison with our allies, UK Defence is not postured to optimise the recruitment
and retention of talent and skills. By providing much greater Reserve officer training
‘up front’ and structuring it around the academic year, the UK could greatly improve
standards at low cost. Considering new and radical methods of appropriating specific
technological skills into the Reserve Component, as the Israeli Talpiot Programme10
has
done, would present a more dynamic and retention-positive Proposition to future leaders.
By restructuring their large Reserve Forces into a more integral ‘Total Force’ concept, and
integrating personnel systems, the US, Canada and Australia are also enabling the efficient
migration of Active Component personnel into the Reserves, which is in turn significantly
improving the performance and professionalism of the Reserves on operations. The UK
should undoubtedly do better in this area.
51. The over-arching conclusion from the international comparison analysis is that our
allies recognise the value that Reservists bring in maintaining society’s understanding
of the reasons for continuing to invest in Defence. By better officer training and more
intelligent use of ex-Regulars in the Reserves, they have also achieved a higher degree
of professionalism in their Reserves, for example the US Air Guard is responsible for
the defence of most the airspace of the USA as well as flying combat air patrols in F-16
10. Started in 1979, the Talpiot programme selects promising science /technology students for an enhanced education
for a return of military service. The scheme is broadly credited for contributing to Israel’s technological boom over
the past 20 years. (See Annex D, para 8).
Future Reserves 23
squadrons over Pennsylvania and Afghanistan. Provision of better, more condensed
training, particularly collective training, has allowed them to maintain an attractive
proposition and the respect of their Regular counterparts. The provision of a hierarchy
of Reservist brigade commanders has sheltered the Reserve Forces from the cycle of
reorganisation and the associated disproportionate cuts which have hit our Reserves. We
can learn from their experience and practice. More detail on the International Dimension
is provided at Annex D.
Summary
52. The Reserve Forces are in decline and they form too small a part of our overall military
capability. The Proposition is not being delivered in many areas, and the opportunities
for training, command and deployment as formed bodies are fewer. The main problems,
in terms of both scale and depth, are in the TA, where the offer is ceasing to be attractive
and its roles are structured for past requirements. Furthermore, Defence could better
exploit the wider civilian talents available across the UK, use the Reserves better to
reinforce the links with society, and enhance the cost-effectiveness of its human capability
by altering Defence’s manpower mix. There are many areas where our Reserves are not
being used in the most cost-effective manner. The Volunteer Estate requires sensitive
rationalisation, the TA force generation factors must be improved and, once the officer and
non commissioned officer base has been rebuilt, training overheads must be reduced, and
more effort must be made to integrate the Reserve component within the Whole Force. A
new governance system, designed to ensure independent scrutiny of the way the Reserve
Forces are managed inside Defence and to safeguard the critically important Reservist
Proposition, which distinguishes Volunteer Reserve service from Regular service, is
required. If this can all be achieved, as we sincerely believe it can, then Defence has
the potential to produce refocused Reserves and a significant enhancement to Defence
capability in the round.
24 Future Reserves
Section 2
Taking the Reserves Forward:
An Outline Plan for the Future
53. The Commission shares a common vision for the Reserves in 2020:
A Reserve Force that is an integral element of the Whole Force; that is optimised to
deliver assured capability across all military tasks on operations at home and abroad; that
harnesses for Defence the widest pool of talent in the UK; and that upholds the volunteer
ethos. A force for good in the community, that effectively represents both Defence and
Society; and that is sustained by formal governance safeguards and an appropriately
resourced and equitable Reserve Proposition.
Given the future threats identified in the National Security Strategy, the Commission is
convinced that only a response configured around the capabilities of the Whole Force can
provide the agility to deliver sustainable and affordable security.
Recommendation – Whole Force Concept (WFC):
The Ministry of Defence must now direct and implement the adoption of the WFC.
Implementation will require optimisation of the Regular, Reservist, civil servant and
contractor mix, balanced against operational risk and affordability.
54. Based on the analysis of Section 1, we recognise that the scale and pace of change
required is significant. We are also mindful of the critical priority to sustain operations
in Afghanistan and elsewhere, and for the Ministry of Defence to implement an already
significant portfolio of change and efficiency in the aftermath of the SDSR. We therefore
advocate a three stage approach to reform:
a. Stage 1: Investment and Betterment. To arrest the decline of our Reserve Forces the
Commission recommends that an immediate period of investment and betterment is
required. This would put our Reserves on a healthier footing in respect of recruiting,
manning and the Reserve Proposition and be coupled with an immediate commitment
to a larger Reserve and a set of clearly defined roles.
Future Reserves 25
b. Stage 2: Enabling the Future. At the same time, we believe there is a requirement to
put in place a range of enabling measures, some based on changed legislation, to help
guarantee the availability of Reservists. This will potentially alter the nature of the
relationship between Government, Society, the Reserves and their Employers. This is a
necessary precondition for the third stage.
c. Stage 3: Realising the Potential. The third stage, following withdrawal from
Afghanistan, would be a calibrated change in the Regular:Reserve force balance, but
within a more integrated force structure. This stage would enable the full realisation
of revised Reservist roles and the cost-effectiveness which derives from a Whole Force
approach.
55. We envisage the first two stages will take until 2015 and that the next SDSR should confirm
the degree of ambition to be realised in the third stage. The following paragraphs provide
some detail on our vision.
Stage 1: Investment and Betterment
56. The first stage of our recommendations is fundamental to turning the tide of Reservist
fortunes. At least four basic elements need to be addressed to achieve this: redefine
Reservist roles; improve the Reservist Proposition; increase manning levels; and
implement a number of immediate initiatives to restore Reservists’ sense of value.
57. Redefining Reservist Roles. We have seen that the roles of some Reservists, mainly
within the TA, have not been redefined since the Cold War and yet a modern and relevant
role is absolutely fundamental to a Reservist’s sense of purpose. These roles must be tied
firmly to the Defence requirement which in turn flows from the National Security Strategy.
Therefore, the Commission recommends that, as part of an integrated force, all Reservists
are formally attributed to at least one role within Defence Planning Assumptions. The
National Security Council should review what additional roles the Reserve Force should
undertake in the future. The specific roles we recommend are:
a. Specialist Tasks. Employing Reservists as specialists is a cost-effective way of
importing civilian expertise rather than replicating expensive training pipelines. We
have identified a range of specialist skills in areas such as Cyber, Medical, Intelligence,
Police, Linguistic and Stabilisation, to which the Reserves of all three Services
should contribute. A growth in the capabilities within the Defence Cyber Operations
Group (DCOG) and the Military Stabilisation Support Group (MSSG) are among our
recommendations. In more detail:
(1) Cyber. To defend against the growth in the Cyber threat, Defence will need to
engage additional civilian experts. This may involve outreach to skills in IT firms and
the establishment of a larger Reserve structure around the DCOG. The TA already has
an excellent Cyber unit, recruited from some of the best specialists from the worlds of
international finance, security and policing. It has carried out a range of challenging
operations both in support of our forces in Afghanistan and Iraq and in a much wider
context.
(2) Conflict Prevention and Capacity Building. The SDSR highlighted the ongoing
commitment to tackle at source the causes of instability and invest in a more stable
world. The expectation is that the UK will continue to expand its ability to build
capacity in other states. The Commission is aware that the SDSR intent is now
26 Future Reserves
being translated into the ‘Building Stability Overseas Strategy’ and we believe that
the Ministry of Defence should continue its engagement to identify how and where
Reserve expertise can best contribute. But we also recommend new specialist
capabilities are considered, such as an expeditionary field hospital for deployment on
Humanitarian Relief in the context of international civil disaster.
Recommendation – Civilian Skills Database:
Continue to develop a data capture process to enable recording of Reservists’ civilian
skills.
(3) Sustaining Technological Advantage. More widely, as part of the Whole Force
Concept, the Commission believes that Defence should be actively seeking civilians
from leading technology companies to maintain our technological advantage over
potential adversaries. We recommend the pursuit of partnerships with universities
and industry, as well as development of schemes similar to Israel’s successful Talpiot
programme.
Recommendation – Enhancing Defence Technological Advantage
Work with key partners to establish accredited development schemes to enhance Defence
technological advantage, similar to Israel’s Talpiot programme.
b. Contingent and Deployed Operations. The Reserves must become a more integrated
part of the routinely deployable Whole Force. Their roles must be clearly defined
and ideally they should be part of a predictable and/or recurring deployment cycle,
where readiness changes can be anticipated well in advance. A proportion of these
may be individual augmentees, as it will normally be easier for individual Reservists,
rather than Reserve units, to respond to shorter-notice demands. Where collective
Reservist groups are needed as formed sub-units (or units if the situation is sufficiently
permissive), the training and maintenance burden should be minimised, and we should
examine best practice abroad in order to develop an efficient mechanism to deliver
appropriate training, deployment and recovery within a 12 month mobilised period. The
exception might be in areas where the skill set is almost directly transferable from the
Reservists’ civilian life and/or embodied in ex-Regulars, or, where a Sponsored Reserve
contract can be arranged with industry, Reserve units could undertake highly complex
tasks and for shorter periods – the field hospitals are an example. Alternatively, tasks
for Reserve units should be selected where the threat, and therefore the training
level required, is less demanding, eg UN operations in Cyprus and the UK’s security
commitment to the Falkland Islands.
Recommendation – Formed Sub-Units:
Commit to returning formed sub-units to ‘the fight’, and continue to use units in more
permissive environments entailing a return to collective training at unit and sub-unit level:
TA and RMR, plus some opportunities in RNR and RAuxAF.
c. UK Resilience and Homeland Security. In the UK, responsibility for civil contingency
rests with the Cabinet Office and local and regional authorities. However, international
comparative analysis, and recent global occurrences of natural and man-made disasters
have highlighted the need for a comprehensive and sustained response to such events.
Whilst first responders to these emergencies are not currently military, the Armed
Forces have provided assistance when requested. Following their successful use
Future Reserves 27
in the response to the Cumbrian floods, there is now a stronger case for a properly
constituted capability based on Reserve manpower. Therefore we recommend that
the majority of Reserve Forces, with their wider footprint and local knowledge, have
a role in helping sustain Government responses to domestic emergencies. We also
recommend that consideration is given to more formalised roles for elements of the
Reserves in Homeland Security. Specifically we envisage roles in Maritime Coastal
Security and Chemical Biological Radiological and Nuclear Protection. In making this
recommendation we recognise the need for Government to resolve the issue of funding,
not for the contingent capability, but for its actual use. However, in order to initiate
this reinforcement capacity, we recommend that the Ministry of Defence core budget
contains funds to cover the cost of 5,000 Reservists being used for 5 days per annum.
Recommendation – UK Resilience Funding:
That the Ministry of Defence core budget contains funds to cover the cost of 5,000
Reservists being used for 5 days per annum.
d. Regeneration. Ultimately we see a role for the Reserves as the formal basis for
national regeneration of larger Armed Forces if future threats demand it. The Ministry
of Defence will need to determine what framework is required for this task and what
efficiencies can be derived from placing more capability into the Reserve at extended
readiness. The Commission recommends that the Ministry of Defence should formalise
plans and have the necessary ‘seed corn’ in place to enable the Reserve Force to be
scaled according to the developing threat. In addition, a sensible risk assessment
is required to consider placing some capabilities at lower readiness in the Reserves.
For instance, the Commission sees no strong reason why Reservist Fast Jet, Support
Helicopter Squadrons and warships should not be considered in the future, making
greater use of ex-Regulars’ skills.
e. Connecting with the Nation. The benefits of using Reservists to help connect with the
Nation are extensive. We believe that there is a strong case for maintaining a dispersed
volunteer estate in order to help the Armed Forces maintain their connection at a time
when the Regular force will increasingly operate from fewer bases.
Recommendation – Attribution and Connecting with the Nation:
All Reserve force elements must be attributed to specific roles which should include:
specialist tasks, contribution to deployed and contingent operations, UK Resilience and
Homeland Security, regeneration, Connecting with the Nation.
Allocate the Reserves a more formalised role in connecting Defence with society and the
Nation at large.
58. Improving the Reservist Proposition. Attracting and retaining high calibre people is
at the heart of achieving a good quality Reserve. Such people have to feel inspired by
their chosen Service to be willing to have a twin-tracked career. The Commission has
concluded that the current definition of the Reservist Proposition “Defence will offer the
challenge and reward which attracts people to volunteer, and undertakes to train and
support them throughout their Service, including when mobilised and recuperating”11
does
not encapsulate fully the offer which those who are to be officers and non commissioned
officers in the Reserves need. A reworked Proposition must recognise the commitment,
11. MOD (2009) Strategic Review of Reserves 2009, pages 1-2 and 1-3.
28 Future Reserves
motivations and special qualities of the volunteer; “it must offer opportunity, including
command and leadership, which satisfy the volunteer ethos”. And the Commission
believes that improvements like better training opportunities, especially in collective
training and in officer development must be resourced to prevent further long-term
damage to the Reserve. A fuller list of the recommendations, is at Annex A. We note that,
post-Afghanistan, the challenge may be in providing an outlet for the ambitions of those
Reservists who join specifically to deploy on operations.
Recommendation – Revised Proposition:
We recommend a reformulation of the Proposition to embrace opportunities for leadership
and command, as follows:
“Defence will offer the challenge and reward which attracts people to volunteer, and
undertakes to train and support them throughout their Service, including when mobilised
and recuperating; it must offer greater opportunity for command and leadership, in order
to fully satisfy the volunteer ethos.”
59. With both the TA and RAuxAF suffering serious shortfalls in Reservist numbers, the
Commission recommends that consideration is given to the re-establishment of the
various Reserve decorations. The visibility that such decorations give to the particular
commitment of the Reservist is significant.
Recommendation – Volunteer Reserve Decorations:
Consideration is given to the reinstatement of Volunteer Reserve decorations (ie Reserve
Decoration (RNR/RMR), Territorial Decoration and Air Efficiency medal) for long service
and efficiency, recognising the different sacrifices made by Reservists.
60. The Commission recognises that the move to the Whole Force Concept may change the
nature of the Proposition as it is currently understood, although we feel that Reservists
are likely to welcome this greater clarity. For example, a greater reliance on the Reserves
within the Whole Force may require greater compulsion for some training, in order to
ensure that units remain at the correct readiness level. It is also likely that the elements
that make up the Proposition may alter over time as Defence’s requirements change.
Contributory factors might include the changing threat, Defence responses, Whole Force
structures, the budget and legislation. Defence should not fear such change, but recognise
that a significant shift in the nature of military volunteering will require adjustments to the
expectations of serving Reservists and changes in the marketing to new Reservists.
61. With the move towards the Whole Force, the Commission suggests that the Reserves
should be fully represented within the Armed Forces Covenant. Finally, to avoid any
repeat of today’s perilous situation, we believe that the health of the Proposition needs
to be monitored and protected within a robust governance system. We return to this in
paragraph 102 of Section 3.
62. The requirement to re-invest in the Reserves’ Proposition also offers the opportunity to
trial new and more innovative methods of drawing high-grade young officer candidates
into the Reserve Forces. One such initiative, proposed by National Employers’ Advisory
Board, recommends the piloting of a ‘Partnership for Talent’ between Defence, Education
and Industry whereby the three are in a joint venture in seeking talented school-leavers
and undergraduates. The aim would be for Ministry of Defence, Higher Education
Future Reserves 29
establishments and civilian companies to jointly recruit, train and develop selected
high calibre graduates; potentially involving the mutually beneficial co-sponsorship of
successful candidates through college or university. Subsequent Reserve service could
be used by Employers as an integral part of their management training – rather than a
distraction from it. Proposals currently suggest a linked career profile of approximately
three to four years, prior to decoupling of the respective career paths resulting in a future
capable civilian employee and a motivated Reservist. Southampton University has
expressed interest in leading a pilot project.
Recommendation – Partnership, Recruiting and Training:
That the Ministry of Defence engages with large Employers of Reservists and Defence
Industry under the Defence Career Partnering initiative to establish pilot programmes
to deliver ‘Partnership for Talent’ as soon as possible. This will form a key part of the
recruiting drive for Reservists required as part of Stage 1 of FR20 implementation.
63. Increased Manning Levels. The Commission’s assessment is that the manning levels
of the Reserves must be increased. In the case of the RNR/RMR and RAuxAF, where
the existing operational requirement is apparent, actual personnel numbers are well
below those needed. Despite its current Cold War structure, we believe that the TA is
below critical mass for the range of tasks that it could reasonably be asked to undertake
in the future. We also believe that the size of the Special Boat Service Reserves and
the supporting capabilities of the Special Forces should be increased. Moreover, the
conditions need to be set now for the realisation of a Whole Force by 2020, replicating the
best practice of our closest allies.
64. The Commission has considered a number of options for changing the liability (authorised
size) and hence desired strength of the Reserves. For the RN and RAF Reserves, these
numbers are less contentious. Broadly, action needs to be taken to increase their strength
to match their existing commitments, and then a further step to take account of the
additional tasks which the Commission recommends should be assigned to them. In the
case of the TA, this is more challenging given its size and the outmoded roles to which it is
currently attributed. Taking each in turn:
a. RNR/RMR. Their current requirement for 2,400 trained personnel is justified
by existing tasks; initially therefore the Maritime Reserve needs to increase
from its current trained strength of 1,900 to meet this requirement. Thereafter,
the Commission’s proposed additional roles for the RNR/RMR will increase the
requirement to a total of 3,100 personnel.
b. TA. The current overall requirement for the size of the TA (trained and untrained,
Group A, ie excluding University Officer Training Corps) of some 37,000 is based
largely on obsolete planning assumptions. Whilst it is difficult to divide the number
into trained and untrained figures, a requirement for 30,000 trained reservists within
that total is a reasonable approximation, against which the TA’s current trained
strength has been allowed to drop to about 20,000. The Commission’s view is that
the combination of roles outlined above provide a strong justification for increasing
the current trained strength back to 30,000, assuming that an additional 8,000 would
be under training at any given time to sustain this number. Notwithstanding the
initiatives recommended in this Report, we acknowledge that it will be challenging to
increase the TA’s trained strength by 10,000 by 2015. We recognise that the detailed
Order of Battle (ORBAT) for the TA cannot be finalised until the Army’s Multi-Role
Brigade structures have been finalised and future Reservist roles endorsed. However,
30 Future Reserves
given that the trained strength liability of the TA will be broadly unchanged under our
proposals, we assess that the number of local TA units will remain similar, albeit with
some re-roling and some re-balancing of units, in order to build up sub-unit size in
certain units to achieve critical training mass.
Recommendation – Critical Mass:
Increase Reservist sub unit size to produce greater critical mass for training, disbanding
some poorly manned nationally recruited TA units to release liability.
c. RAuxAF. The RAuxAF’s current trained liability of about 2,000 is probably larger than
can be justified post-SDSR. The Commission agrees that a trained liability of some
1,800 would broadly meet its current requirements. Therefore, initially the RAuxAF
needs to increase its current trained strength of some 1,180 personnel to meet this
liability. Our recommendations will result in some variation of the existing tasks within
this 1,800 ceiling. If a robust analysis of the prospects for putting elements of the RAF
at lower readiness were to be carried out, as we believe it should, there is scope for a
considerable increase in Reserve numbers, and a reduction of Regular manpower.
65. In summary, the Commission’s recommendation is that the betterment package should
result in a rejuvenated and more stable Reserve Force Structure of trained manpower by
2015 as follows:
Current Strength*
(2011)
Commission’s
Recommendation**
(2015)
Royal Navy (RNR/RMR) 1,900 3,100
Army (TA) 20,000 30,000
Royal Air Force (RAuxAF) 1,180 1,800
*The figures reflect Reserves trained to Phase 1 level.
**These figures reflect Reserves fit for role (trained to Phase 1, Phase 2 and where
applicable, to Phase 3 levels).
Recommendation – Increased Manning Levels:
The size of the Reserves must be increased so that their strength matches Defence’s
requirement, making them viable entities, better able to sustain Defence outputs. By 2015,
Reservist trained strength should be: RNR/RMR 3,100; TA 30,000; RAuxAF 1,800.
A recruiting and training surge will be needed to meet the demands of the revised
Reservist roles and to provide for more viable unit strengths. The establishment of an
effective recruiting and training mechanism to handle the potential surge requirement will
be an essential pre-condition of success if Reserve manpower decline is to be arrested
initially and then increased. This should include rapid changes to existing processes and
Regulations to make it more attractive for ex-Regulars to join the Reserves on leaving.
Future Reserves 31
Stage 2: Enabling the Future
66. The second stage of our recommendations is designed to put in place a range of
enabling measures, some based on changed legislation, which will alter the nature of the
relationship between Government, Society, the Reserves and their employers. This will
create the circumstances from which a significantly larger Reserve should be grown in
Stage 3. Key elements of this are: legislation; employer support; marketing, recruiting and
training; volunteer estate; career planning; and some wider policy issues.
67. Legislation. Our analysis shows that new legislation will be required to improve the
mobilisation process, allow for more flexible use of the Reserve (particularly in regards
to operations in the UK) and ensure that robust employment protection and support
safeguards are in place. Having legislation in place enables the Reserves to be utilised
effectively, providing these changes are clearly understood, have full political support and
mobilisation notices are sent in a timely fashion. Key issues include:
a. The Reserve Forces Act 1996 and the Reserve Forces (Safeguard of Employment) Act
1985, as the two key pieces of primary legislation related to the Reserve Forces, are
broadly fit for this current purpose. However, the strict limitation of circumstances
under which mobilisation can be undertaken is now out of step with the ambition and
requirement of the Whole Force Concept.
b. Therefore, the Commission fully supports the proposed amendment to the Armed
Forces Bill to enable mobilisation of Reservists for UK Operations involving ‘urgent
work of National importance’ which is, at the time of writing, under consideration
by Parliament. This amendment will enable the use of Reservists in supporting a
wider range of UK operations than currently permitted. Specifically it will make the
Reserves available to assist in relation to incidents such as extreme weather, providing
support following accident or security incidents (including medical assistance) and
to support high profile national events. Evidence from abroad suggests that such
engagement, even on a very limited basis, provides a disproportionate benefit to
societal and employer support.
c. The implementation of the Whole Force Concept and the New Employment Model
offers the opportunity to examine a further extension in legislation, either through
a revised RFA for 2013, or a single Armed Forces Act in 2015-16, although legislation
could be introduced earlier with sufficient political drive. Legislative changes may be
needed to facilitate the possibility of:
• Enabling more flexible mobilisations in a greater range of circumstances, from
multiple short-term usage to support UK civil contingencies, to ensuring long-term
availability in key operational roles.
• Greater compulsion and improved support mechanisms to undertake training, to
reduce the readiness risk inherent in a Whole Force approach.
• Use of a Reservists’ civilian skills, including developing and enshrining the
potential of educational/industrial/Defence partnerships.
• Introducing anti-discrimination legislation for Reservists, along the lines of some
other countries.
d. Whilst the Commission’s view is that we should not routinely mobilise our Reserves
for peace, it recognises that enhancing the Reserves’ utility will also require a degree
of political will to use legislation currently in place to ensure the viability of some
elements of training. We believe that no Reservist should be routinely compulsorily
32 Future Reserves
mobilised for longer than 12 months – this is the maximum that the Reservist and
Employer would be likely to bear for routine ‘discretionary’ tasks. Legislation exists to
extend mobilisation for a greater period should an existential threat or an unforeseen
dire emergency materialise.
e. The Commission believes that there should, in time, be a broader inquiry into the
state and suitability of Employment legislation, with a view to allowing greater
training commitment and to providing enhanced support to Reservist and Employer,
specifically in advance of and in support of mobilisation.
68. Employer Support. Initiatives will also need to be put in place to ensure that employer
support for Reservists is encouraged, recognised and potentially rewarded. Current
Employer Support activities have reduced mobilisation risk effectively, but much more
could be done. Relatively simple methods of recognising national employers for their
contribution to Reserve Forces, such as a ‘Kitemark’, have proved successful for other
nations (and could be amongst the criteria considered when selecting those bidding for
Government contracts). This should also be extended to Government Departments and
local authorities who employ Reservists. Organisations should be encouraged to consider
military volunteering as an important element of their social action plans. There may also
be opportunities to explore partnerships between Defence/Industry/ Education/Reservist
to provide joint funding for individuals to obtain mutually beneficial qualifications,
practical experience, training opportunities and accreditation. The Commission’s desired
end state for employer support is to draw society, through employers, into the Whole
Force by introducing more collective responsibility for national security.
Recommendations – Employer Recognition, Employer Feedback and Legislative Change:
Formal recognition of Reservists’ employers (such as a ‘Kitemark’) is required, to include
Government Departments and local authorities who employ Reservists. Employers should
be encouraged to consider military volunteering as an important element of their social
action plans.
Give employers greater feedback on what their Reservist employees have completed
during training, describing any competencies and skills gained.
Legislative changes are required to enable better use of Reservists in support of Defence
outputs at home and abroad, whilst protecting Reservists’ and Employers’ interests.
69. Marketing, Recruiting and Training. The Commission is convinced that Reserve marketing
and recruiting must be focussed on delivering immediate change to the size of the
Reserves. This activity must fully exploit technology such as social media. The enlistment
process must be updated and streamlined to reduce the number of potential Reservists
who walk away at an early stage frustrated by long delays in processing. This will need
to recognise the bespoke circumstances of Reserve service, focused at the regional and
local level, and should potentially re-invigorate the responsibilities of the RFCAs in support
of local commanders. We do not believe that current proposals for a wholly national
marketing and recruiting system are appropriate for Reserves.
70. The officer training pipeline outside University Officer Training Corps (UOTCs) is
cumbersome at best. A new approach, arising out of the Roskelly UOTC Study 2010 will
be piloted by the Army in September 2011 in two regions. This will bring together Officer
Cadets from outside university with those in UOTCs from the second year onwards. This
is a very welcome initiative, but will not be available for over a year in most of the country
Future Reserves 33
(if the pilot is successful) so in the interim we recommend that all Officer Cadets be
allowed to join UOTCs as these offer good quality training.
Recommendations – Recruiting, Marketing and Training:
Restore funding for recruiting and marketing to enable betterment measures to be
implemented.
In the short term, reinvigorate the Reservist recruiting and training pipeline to halt the
decline and rebuild numbers.
For the longer term, determine the strategy to enable the Recruiting Partnering Project to
fully support Reservist recruiting.
Make rapid changes to existing administrative processes and regulations to make it more
attractive for ex-Regulars to join the TA.
71. We believe that one of the greatest deficiencies in UK Reserve officer training, compared
with allied nations, is in ‘special to arm/branch’ training (Phase 2 and 3 training). This is
the training after commissioning which teaches officers the specialist skills required by
their branch, arm or service. We suggest that much longer periods of Reservist special to
arm training be offered, optimised to fit in with university vacation/post-graduation breaks
and summer holidays for those officers and soldiers not in further/higher education. One
solution would be to reschedule a Regular course in each branch or arm, to start in June,
so that Reservists could do it before commencing their civilian careers.
72. We also believe that there is greater scope for tailoring training to fit the Reservist
employment style, with delivery of e-training where possible, in a modularised fashion,
making maximum use of the internet and, where applicable, delivery of more training
through simulation and synthetic environments.
Recommendations – Rebuild Officer and Soldier Training and E-Training:
Allow all Officer Cadets who are not students to join University Officer Training Corps
(UOTC), as a temporary measure, until the full UOTC Study recommendations have been
implemented.
Introduce special to arm training for Reservists aligned to university summer vacations/
post graduation breaks, and summer holidays for those officers and soldiers not in further/
higher education.
Deliver improved individual training and education via the internet, simulation and
synthetic environments.
73. Volunteer Estate and Infrastructure. There is enduring validity to the recommendation of
the Strategic Review of Reserves 2009: “The Volunteer Estate (VE) should be modernised
and strategically rationalised to improve its strategic management and design its 21st
century footprint”. The implementation of FR20 provides the first opportunity for a
number of years to address all of these issues and ensure Defence delivers a fit-for-
purpose Volunteer Estate 12
of the required size and in the correct locations. A significant
number of Reserves are accommodated on the Regular Ministry of Defence estate
12. This includes standalone VR sites and where VR units sit on the Regular estate.
34 Future Reserves
(approximately 5,000 TA personnel and virtually the whole of the RAuxAF). That said, it
is likely that pressures on the Regular Estate (eg re-basing from Germany) will prevent
significant Reservist expansion in this area. The lack of tri-Service strategic focus in
setting out a customer requirement, coupled with successive reviews, has hampered
improvements in estate utilisation13
and this has allowed inefficiencies to persist.
Evident spare capacity should now be subjected to a targeted and strategically-managed
rationalisation programme, whilst remaining mindful that any future changes to the
Regular:Reserve balance might require additional capacity in which to base potential
Reservist expansion. This is essential to ensure that a fit-for-purpose, properly resourced
Volunteer Estate is maintained.
74. The rebasing of all forces from Germany back to the UK by 2020 will be centred on a
formation-based footprint for multi-role brigades which will be in tension with Defence’s
requirement to recruit and support the Reserve element of the Whole Force. Such a
footprint may also be inadequate to meet UK Resilience expectations and the requirement
to connect with the Nation. Therefore, analysis will be required and direction given to
determine the optimum Whole Force laydown against these factors. A range of issues,
including the particular characteristics of Reservists’ home to duty journeys, must be
considered in order that re-basing does not inadvertently compromise the ability to recruit
and retain Reserve personnel.
75. We propose that there must be a balance between the optimal volunteer estate
requirement for operational imperatives and the need to retain close connection with the
Nation in some parts of the UK. We recognise that the Cadet Forces offer an additional,
more dispersed footprint, but we believe that as much of the population as possible
should be able to volunteer for the Reserve.
76. As part of an integrated force, the future basing strategy for the Armed Forces will need
to reflect an improved twinning/pairing mechanism between Regular and Reserve units.
Inevitably it will involve the rationalisation of some of the Reserve estate. Once steps have
been taken to rebuild the officer and non commissioned officer base of the Reserves, there
should be a review of the size of the requirement for Regular permanent staff in Reserve
units. We foresee the far greater use of ex-Regulars in Reservist units, both to improve the
quality and experience levels within units and eventually to reduce the need for Regular
permanent staff.
77. Career Planning and Policy Issues. To manage a sizeable force of Reservists requires
changes to personnel policies and procedures. Acknowledging that Reservists are
different is critical and although some processes can be mirrored, many cannot for the
simple reason that they are designed solely to deal with full-time Regular, service men
and women. This is apparent in the Army where there are also a range of policy issues
which will need consideration and change. One significant such issue is the need to
re-introduce the policy of TA primacy for Commanding Officer appointments and a
mechanism to oversee it – see Annex A. But there are wider policy issues such as those
relating to the Terms and Conditions of Reservist Service that will in future need to be
more flexible in order to allow a greater flexibility of employment within different elements
of the Whole Force. The bureaucratic nature of Reserves personnel management is not
confined to problems with the enlistment system. By seeking to adapt all aspects of
13. Strategic Review of Reserves, 2009, para 20, chap 7, “The majority of the VE is underutilised. This is because of the
part-time nature of Reserve and Cadet Activity. Facilities are left unused for much of the working week. Clearly this
level of utilisation is inefficient and significant opportunities exist for increasing usage through the sharing of facilities,
particularly in City areas.” This evidence of significant spare capacity has been further proven during the work of the
Volunteer Estate Modernisation Team.
Future Reserves 35
Regular arrangements, Reservists, particularly officers, spend substantial amounts of
time on reporting and administration. Further, many career management and transition
procedures are lengthy and need to be supported by an agile Management Information
System. The Commission recommends that reform is needed here. TA matters are
currently dealt with by a single Military Secretary Reserves section at the Army Personnel
Centre in Glasgow, where a single Reservist Colonel OF5 serves as advisor. We suggest
that a Reservist, at Brigadier level, ideally with practical civilian personnel management
experience, is appointed to take responsibility for this area and is given the brief to
review all processes and simplify administration, ensuring that appropriate practices are
established at all levels. Importantly, this appointment should provide strategic oversight
of TA command appointments and the relevant boards advised, crucially to ensure that
TA primacy is adopted and that wider TA management is developed. The new Deputy
Commander Army Reserves should sit on the relevant promotion boards.
Recommendations – TA and RMR Primacy and Career Management:
Reintroduce TA primacy for unit commands and introduce it for RMR; (it still exists in
RNR).
Appoint a 1* TA deputy Military Secretary to take charge of advice to the MS on TA career
management matters and to oversee TA primacy and review TA appraisal reporting
procedures.
Stage 3: Realising the Potential
78. In the previous two stages, we have identified the outline plan for delivering the immediate
betterment and enabling packages required. Stage 3 looks at what we will need to do to
build on these ideas in order to realise the longer term benefits of a larger Reserve. The
recommendations we have made are a coherent, integrated package which will require
implementation in full if the benefits are to be realised.
79. It will be critically important to start planning for further migration towards the Whole
Force immediately. The current implementation of the Total Support Force14
and the
design process for the New Employment Model for Service Personnel will be significant
components within the Whole Force development and are already going ahead as part of
SDSR 2010. The results of the Basing Study and its implications for our troops returning
from Germany by 2020 will also have to be taken into account.
80. To maintain coherence between these key transformation programmes, the Commission
recommends that the Army should undertake further detailed work to show how it
would make the further shift needed in Stage 3. This work should explain how it would
mitigate operational risk and what improved force generation mechanism could be put in
place to achieve the 1:8 force generation ratio15
which the Commission assess is needed.
The SDSR in 2015 will provide the opportunity to review the pace at which adoption
could then be taken forward in light of progress in Afghanistan, and to reflect any other
14. The Total support Force provides a fully integrated and sustainable military (Regular and Reserve), Civil
Service (CS) and contractor support force E2E, in which the characteristics and strengths of each are optimised to
deliver Defence Support in the Firm Base and which are deployable when necessary to meet specific operational
requirements and conditions that provide Value for Defence whilst managing the risk to operations.
15. This force generation ratio represents a planning target to indicate the potential element of the Reserves that could
be mobilised at a given time not necessarily the actual number mobilised.
36 Future Reserves
unforeseen changes to the strategic context. In the view of the Commission, the post-2015
Regular:Reserve balance within the total Army should be in the region of 120,000 trained
personnel in order to achieve the necessary resilience required in the Whole Force.
Recommendation – SDSR 2015:
The Regular:Reserve balance should be addressed in SDSR 2015 in order that the optimum
Whole Force balance can be realised thereafter.
The post-2015 Regular: Reserve balance within the total Army should be in the region
of 120,000 uniformed and trained personnel in order to achieve the necessary resilience
required in the Whole Force.
81. We also assess that there is more scope to maintain important capabilities at a greater
scale than currently planned in the RAF, by holding some elements at lower readiness
and by using Reserve aircrews to man them. It has not been possible to establish the
degree to which this could be achieved during this Study. The Commission therefore
recommends that an independent body is invited to conduct a full analysis of the options
that might be available in order to inform SDSR 2015.
82. The RN has made a proposal to provide support to a new coastal security role. Should the
National Security Council support this proposal, the RN will need to undertake, with other
Government Departments as necessary, a more formal assessment of the requirements
and potential costs in order to inform the Ministry of Defence’s response to this report.
The long term benefits to the Nation of having a more effective and efficient coastal
security system are self-evident.
Vignette – Coastal Security:
Although the Maritime Reserve is structured to support the Naval Service on operations
worldwide, the FR20 review has highlighted the potential for personnel to also deliver a
contribution to UK resilience operations and coastal security. From existing personnel
who already have the skill sets and experience, the RNR is able to quickly the augment the
recently established National Maritime Information Centre (NMIC) based in Northwood.
Seagoing personnel are also able to augment the P2000 Inshore Patrol Vessels (IPV)
and the River Class Offshore Potential Vessels; these 2 classes are able to deliver a
patrol capability within our 12 nautical miles Territorial Waters and our 200nm Exclusive
Economic Zone. In the case of the former, the use of RNR personnel allows the P2000s
to move beyond their current role training university personnel into a coastal security
contribution. Personnel from the Maritime Reserve, both sailors and Marines, can be
trained to conduct port and riverine security duties, and to conduct boardings. The RNR
Air Branch, which provides a range of support to the Fleet Air Arm, including aircrew, have
the potential to augment airborne surveillance platforms engaged in coastal security. In
short, the Maritime Reserve is able to provide a cost-effective contribution to UK coastal
security at sea, in the air and on land.
83. To realise the full potential offered by assigning a formal role for Reserves in supporting
UK Resilience and Homeland Security, it will be necessary for the Ministry of Defence to
work with the other Government departments involved to define suitable policy and a
strategic concept of operations. The higher profile that this will afford Reservists within
their local communities should have significant long term benefits in developing a Society
which is connected with and more supportive of Defence.
Future Reserves 37
84. To realise the potential which Reservists offer in supporting sustained capacity-building
overseas, it will be necessary for the Ministry of Defence to expand its current work in
support of the Foreign and Commonwealth Office in the “Building Stability Overseas”
policy to include the benefits that additional specialists will bring to such programmes.
Adoption of a longer term sustained approach to capacity-building has the real potential to
deliver substantial benefits in regions of strategic interest to the UK by ensuring stability
and thereby improving our economic prosperity.
85. As the Ministry of Defence moves towards the Whole Force, opportunities to realise
greater benefits for both industry and the Armed Forces will arise through strategic
partnering. The Commission has identified that such partnerships have been extremely
effective in other countries in allowing national defence industries to gain competitive
advantage. Maintenance of mutually beneficial partnerships, designed to attract
Reservists who aspire to middle management development programmes in their civilian
jobs, also offers the potential to help with the recruiting surge needed and to rebuild the
quality of officers entering the Reserves.
86. Lord Levene’s Defence Reform Review has highlighted the importance of viewing human
capability as a strategic resource alongside and complementary to equipment capability.
The restructuring within the Ministry of Defence and wider Armed Forces required by
his Review will clearly bring this into sharper focus. However, it will also need proper
management. We have been struck by the enormous difficulties that we have encountered
in accessing useful Management Information about Defence manpower. The lack of an
agreed costing model for both Regular and Reserve units and poor information relating to
the levels of training that have been achieved, particularly within the TA, have thwarted a
more rigorous analysis of cost benefits. In the future, the acquisition community will also
need a more nuanced approach to the way they include manning considerations in their
procurement decisions.
Recommendation – MIS
We recommend that resource is put into a more effective Management Information
System to underpin the Whole Force, which will allow planners rapidly and easily to
understand the impacts of assigning people on different types of Terms and Conditions of
Service to any given post.
87. The use of the Reserves on operations in formed sub units and units and the more
intelligent use of civilians and contractors will reduce personnel costs and make human
capability more affordable in the medium to long term. The scale of this extension will be
a political, rather than military judgement and in accordance with the direction received
from the National Security Council, probably in the context of SDSR 2015. The principal
factors informing the degree of re-balancing within the Whole Force will be its overall
relative affordability and consideration of strategic and operational risk. We offer some
illustrative details on personnel numbers and relative costs in the next Section.
Future Reserves
38
Section 3:
Transforming the Reserves: Factors
Affecting Implementation
Introduction
88. In Section 1, the Commission outlined the context of the Reserves Review which
establishes the case for change; Section 2 offered a vision for a reinvigorated Reserve,
integrated within the Whole Force and indicated a three stage approach to achieving that
vision. In this section, we set out:
a. The manner in which we believe our recommendations for Reserve transformation
should be implemented;
b. The issues which we consider warrant National Security Council attention and direction;
c. The cost implications of these recommendations, both in the short and long term, with
an illustrative indication of the potential savings that future re-balancing might offer;
d. Our proposals for the governance arrangements which should guide implementation of
our recommendations and guard against future neglect of the Reserves;
e. How we have considered integration within the Whole Force Concept.
89. In conducting our Review, we commissioned five separate work strands into the
Maritime, Army, Air Force, Special Forces and Medical Reserves. This work provided
the Commission with some excellent ideas for how Reserves might best contribute to
the Whole Force, whilst also cautioning where the Services judge that risks outweigh
benefits. These inputs have helped us agree a view for Reserves’ transformation, Service-
by-Service. In some places the Commission has been guided by the Services’ views, in
others we have gone beyond that advice by advocating greater innovation to achieve our
vision of a reinvigorated Reserve transformed into an integral component of the Whole
Force. The five environmental work strands are summarised at Annex C.
Future Reserves 39
Implementation
90. The Commission has set out an ambitious and innovative vision for reinvigorating the
Reserves such that they enhance the Armed Forces’ capability: harness talent from
across the country; better integrate with Society; and make Defence more cost-effective.
However, we are under no illusion about the difficulty in achieving this vision. The
challenges include financial, organisational, operational, presentational, cultural and legal
issues, to name but a few.
91. The degree to which the Commission’s recommendations are adopted will depend
upon political and military will to deliver, balanced by the keen eye of many who have a
heartfelt interest in Defence. We strongly advocate that all of the measures proposed
are adopted by Defence – piecemeal selection of the easy or the shiny options will not
address the problems which now afflict much of the Reserves. The remedial package
must be comprehensive, deep and sustained. This will take significant leadership, vision,
commitment and endurance.
92. The three stage approach to reform set out in Section 2 provides a suitable framework for
implementation. If there is to be a decisive point within the package, it rests at the likely
time of the next SDSR, which is assumed to be 2015, and should be after the completion of
combat operations in Afghanistan.
a. The first two stages – investment/betterment and enabling the future – must be adopted
if the Reserves are not to be consigned to obscurity and irrelevance. We firmly believe
that this investment must be made; legislation, terms of service and roles modernised;
support to employers enhanced, and the Government/Society/Reserve relationship
restored with new governance proposals overseeing the process.
b. The third stage – moving consciously and deliberately to a true Whole Force,
necessitating the adoption of a different balance of forces – will need further political
review after force reductions in Afghanistan. This will probably form a key part of SDSR
2015. However, there is considerable conceptual and practical work required in the
preceding years to assess the degree of change necessary, and the milestones to realise
the re-balanced force by 2020. The total size of our Armed Forces after that point is a
matter for that review, but, whatever the size decided on, we believe that rebalancing
the proportion between Regular and Reserve is in the national interest and, as indicated
earlier, a target strength of a total trained Army should, in the Commission’s view,
be in the region of 120,000. The Commission recognises Defence will have to make
necessary changes on the allocation of resources as the Implementation Plan is
developed and enacted.
National Security Council Considerations
93. The Commission is very conscious that a number of its recommendations are matters
which impact on National Security, that change the construct of the military role in
Homeland Security and UK Resilience, enhance Defence’s contribution to stabilisation
including preventative capacity building, and, potentially, recalibrate the Regular:Reserve
balance such that we redefine the nature of the bargain between Government, Society,
the Reserves and National Employers. We, therefore, recommend that National Security
Council consideration of these issues must form a part of the initial Government response
40 Future Reserves
to our report. Without such a response, the nature and ambition of implementation plans
cannot be set.
94. Specifically, the Commission believes that the National Security Council (NSC) needs to
tackle the following issues:
a. Does the National Security Council accept that the case for change and remedial action
is made? If so, does it therefore recognise the need to spend over £500M during the
first 4 years on betterment and enabling further change?
b. Is the NSC content to consider changing the Regular:Reserve balance, recognising that
this involves taking some military risk and raising the political threshold for committing
to certain sorts of operations?
c. Does the NSC agree further work is required between Departments to identify to what
extent the Reserves should be attributed against the following new roles:
(1) Homeland Security including a role in Coastal Security?
(2) UK Resilience?
(3) Operational use at sub-unit and, possibly unit level, where appropriate?
(4) Specialist contributions to emerging requirements including sustained preventative
capacity-building overseas, cyber operations and humanitarian relief?
(5) National regeneration of large scale capability and capacity held within the
Reserves?
d. Does the NSC recognise the important link between Reservists and wider society and
that a viable and vibrant Reserve helps legitimise the ownership and use of Armed
Force? Does the NSC support the need to maintain a dispersed volunteer estate
footprint which may present an opportunity cost in limiting its rationalisation?
Recommendation – Roles:
The National Security Council should examine the proposed Reserves’ roles and consider
a shift in the Regular:Reserve balance (within a more integrated Whole Force structure),
given the national security implications of both.
Costs
95. In Section 1, the Commission set out the extremely challenging economic situation
affecting Defence. Service pay and pension costs are set to rise faster than inflation,
making the overall Defence programme increasingly unaffordable. This has spurred the
need to find innovative ways of reducing the manpower costs of military capability.
96. In addressing the financial challenge faced by the Department during SDSR, the Ministry
of Defence generated a number of savings measures against the full range of capability
areas with those levied against the Reserves totalling £280M over 4 years from 2012.
These measures were for the most part deferred to come into effect from financial year
2012/13 in light of this Review. These measures would need to be reprieved in light of the
recommendations of the Commission.
Future Reserves 41
97. Considerable work was undertaken during the Review to develop an initial
Regular:Reserve Cost Comparison Model. The Cost Comparison Model builds from the
basic costs of the individual, through their employment, and finally considers the costs
of deployment at individual and unit level, using known costs to produce the capability
at steady state. The model, based on a light infantry battalion, has been subjected to
Defence Science Technology Laboratory scrutiny and an external audit by a qualified
appointee of the RFCA. However, no qualitative judgements or force generation and rate
of use assumptions for operational deployment were applied. Within these constraints,
this work indicated that the steady-state costs of a TA infantry battalion are 20% of those
of a Regular battalion of similar size. The costs of a TA infantry battalion mobilised for
12 months, including a six month operational tour, are 87% of a Regular battalion over
the same period. The costs of using a formed unit of TA soldiers will increase when
force generation factors and rates of use are taken into account. Once the TA has been
attributed against specific Military Tasks, the Ministry of Defence will have to review
the possible training and cost implications of integrating Reservists across all arms and
services.
98. Work conducted using the Cost Comparison Model led to the development of a number
of key initiatives and indicative costs to improve the utility of the Reserves. Each of the
single Services have identified an Investment and Betterment package that will reverse
the decline and increase the size of the Reserves. The packages should go some way to
reinstating the Proposition by providing better training and improved career opportunities.
This initial package would cost approximately £309M over 4 years from 2012.
99. In summary, the Ministry of Defence starts from a budgetary position where, in broad
order terms, savings of £280M over 4 years have been scored against the Reserves and
most of these will need to be reprieved. The detail of the additional funding requirements
(£309M + £280M) is at Annex B. The Commission believes that the prioritisation of
the additional funding must be an issue for the Ministry of Defence to judge during
implementation, since scare resources must be targeted at the areas of most critical need.
Recommendation – Resources:
Additional resources are required immediately to stabilise and then improve the state of
the Reserves, (including the reprieve of previous measures).
100. Thereafter, in the third stage post-2015, if the right conditions are set, significant
economies could be made in the overall force structure. Fundamentally Reserves are
inexpensive to own and more expensive to use, but less overall than holding large scale
military capability at high readiness. Cost efficiency, therefore, rests on a number of
factors:
a. The Defence budget must remain responsible only for the costs of ownership of the
Reserves. If they are mobilised for operations, then the additional costs will need to be
met by Contingency Funding as is currently the case. In this context the issue of who
pays for actual tasks on civil contingency needs to be resolved. We recommend that
the civil authorities reimburse marginal costs only and that elements of the costs of civil
contingency tasking are held in the Ministry of Defence core budget.
b. The implication of this is that the majority of Reserve Forces will not routinely be
mobilised or brought to high readiness unless the Nation commits to a sustained
operation of a certain scale. However, we should consider, within the pairing
mechanism of a more integrated force, giving elements of the Reserve an increased
level of training, so that they could be ready for mobilisation more quickly.
42 Future Reserves
c. Separately, the overall efficiency of Reservist basing, training costs and force generation
are critical in improving cost-effectiveness; and these areas will need rationalisation and
improvement, once administrative reforms have been implemented.
101. Notwithstanding these factors, the potential benefits to the core Defence Budget of
a rebalanced force are considerable. The table below simply gives some illustrative
examples of how a rebalanced Army might look (before further optimisation of the force
generation factors, training wastage, reduced estate requirement and other aspects are
taken into account), and the scale of savings which could be achieved. The figures are
only illustrative, since they do not reflect the requirement to reprieve the savings measures
and run on some of the betterment costs.
Illustrative
Model
Regular
Component
-Trained
Reserve
Component –
Trained/Untrained
Overall Army
Strength -
Trained
Potential
Savings
1 94 K 20 K / 7 K 114 K Baseline
2 84 K 32 K / 10 K 116 K £335M per year
3 75 K 41 K / 14 K 116 K £650M per year
Recommendation – Manpower Costs:
Develop a transparent manpower (Regular, Reserve, Civilian and Contractor) cost
comparison model as one of the factors to help planners achieve an optimal Whole Force
manpower balance.
Governance
102. Since 1908 RFCAs have undertaken an important role in supporting the Reserves (and
Cadets), both through the provision of property, facilities and services and through their
ability to generate regional support from communities. As membership organisations,
their volunteers use their regional influence to maintain relations with civic bodies,
employers and welfare organisations in order to enhance support to all three Services.
Their continued support will be an essential component in enabling the changes
demanded of FR20, not least on estate modernisation, and they have therefore been
involved in FR20 work from the outset. Their utility is now also exploited by the Army
in support of ‘Firm Base’, building on their contact network to better support Regular
personnel and families as well. Essential as this support structure is, RFCAs are arguably
as important in acting as advocates for the Armed Forces, in helping connect them to the
Nation, and for the provision of advice on these matters to the Defence Council.
103. Our Commission believes that, as recent events have shown, there is a real risk that
subsequent implementation of the Reserves Review and the downstream protection
of a revised Reservist Proposition may falter, if strong independent governance is not
established. We need to ensure that our Reserve Forces do not again become an easy
resource regulator. We also need to ensure that the structures put in place will remain
dynamic and adaptive over time, to ensure that the essential direction from this Review
is maintained, while recognising that the Reserves will become a core component of the
Whole Force.
Future Reserves 43
104. The Commission recognises that there is a clear requirement for a report to be laid
before Parliament, annually, on the overall ‘health’ of the Reserves. This requirement
is best fulfilled by an updated version of the Council of RFCAs which is already charged
by (non-discretionary) statute to provide independent advice to the Defence Council
and Ministers on Reserve matters. Constituted in accordance with the provisions of the
Reserve Forces Act (1996), the Council will be well placed to deliver oversight of how the
Ministry of Defence is delivering the Reservist Proposition and implementing the accepted
recommendations of this Review. Enabling this will require comprehensive new direction
from the Defence Council to the RFCAs and the Council, thus providing an opportunity to
refresh that direction across the breadth of their Reserves responsibilities.
105. In addition to the revised external governance arrangements, outlined above, the
strategic level internal governance system should be transformed to take account of
both the change to the external governance and the recently endorsed Defence Reform
Review proposals for the future High Level Defence Operating Model. The Commission
recommends the establishment of a permanent Reserves Executive Committee, at the
same level as the Service Boards, which reports to the Defence Board through the Chief
of Defence Staff’s Armed Forces Committee. The Reserves Executive Committee should
be Chaired by the Vice Chief of the Defence Staff with a membership that provides an
appropriate mix of knowledge and independence, thus including: an appointed Non-
Executive Director; both senior Regular and Reserve serving officers; an appropriately
experienced retired senior officer, and NEAB and Council of RFCAs representatives.
In addition, we welcome the important establishment of the new 2* post of Deputy
Commander Army Reserves as Head of the TA. We believe that the appointment
mechanism for the four most senior Reservist officers – the ACDS (R&C) and the 3 single
Service Reservist Heads – needs to be reviewed in accordance with the changes for Senior
Appointments announced in Defence Reform. In addition, we have made a number of
detailed proposals to safeguard and enhance the position of senior Reserve officers,
including a new Deputy Military Secretary.
Recommendation – Governance:
Governance is required to: first, oversee the implementation of the Commission’s
recommendations; second, provide an independent mechanism to report to the Ministry of
Defence and Parliament on the state of the Reserves; third to help ensure the appropriate
influence of certain Reserve appointments. The appointment mechanism for the four
most senior Reservist officers – Assistant Chief of Defence Staff (Reserves and Cadets)
and the 3 single Service Reservist Heads – needs to be reviewed in accordance with the
changes for Senior Appointments announced in Defence Reform.
Integration and the Whole Force Concept
106. Throughout this report we have used the word ‘integrated’ and the phrase ‘Whole
Force Concept’ quite liberally. This has been done deliberately, because both represent
concepts rather than rigidly definable structures. We do not want to pre-determine
the degree of integration that every part of the Reserve component will enjoy with
its Regular component. For example, individual Reserve specialists may have a very
44 Future Reserves
loose association with Regular Forces, indeed their mobilised role may be with another
Government Department altogether. In contrast, we absolutely encourage formalised
pairing mechanisms within the cap-badges of the Combat Arms.
107. The concept of the Whole Force is that the size and nature of its component parts –
Regular, Reserve, civilian and contractor – are dynamic over time. The key is that, at
any moment in time, the aggregation of the component parts represents the most
operationally relevant and cost efficient blend of our national human resource. The
Commission believes that such a concept must be at the very heart of how the Ministry of
Defence manages its human capability.
Future Reserves 45
Annex A to FR20 Final Report
Summary of Wider Recommendations
1. General. The Commission’s Review has concluded that there are a number of actions that
must be taken to arrest the decline of the Reserves in the short-term and to structure the
Reserves properly and maximise their contribution to Defence in the longer-term. These
are as follows:
Serial
No
Commission Recommendations Reference
1 Whole Force Concept (WFC) Adoption. The Ministry of Defence must
now direct and implement the adoption of the WFC. Implementation
will require optimisation of the Regular, Reservist, civil servant and
contractor mix, balanced against operational risk and affordability.
Para 53
2 Resources. Additional resources are required immediately to stabilise
and then improve the state of the Reserves, (including the reprieve of
previous measures).
Para 99
3 Revised Proposition. We recommend a reformulation of the Proposition
to embrace opportunities for leadership and command, as follows:
“Defence will offer the challenge and reward which attracts people to
volunteer, and undertakes to train and support them throughout their
Service, including when mobilised and recuperating; it must offer
greater opportunity, for command and leadership, in order to fully satisfy
the volunteer ethos.”
Para 58
4 Roles. The National Security Council should examine the proposed
Reserves’ roles and consider a shift in the Regular:Reserve balance
(within a more integrated Whole Force structure), given the national
security implications of both.
Para 94
5 Attribution. All Reserve force elements must be attributed to specific
roles which should include: specialist tasks, contribution to deployed
and contingent operations, UK Resilience and Homeland Security,
regeneration, Connecting with the Nation.
Para 57
6 Increased Manning Levels. The size of the Reserves must be increased
so that their trained strength matches Defence’s requirement, making
them viable entities, better able to sustain Defence outputs. By 2015,
Reservist trained strength should be: RNR/RMR 3,100; TA 30,000 and
RAuxAF 1,800.
Para 65
46 Future Reserves
7 Governance. Governance is required to: first, oversee the
implementation of the Commission’s recommendations; second,
provide an independent mechanism to report to the Ministry of
Defence and Parliament on the state of the Reserves; third to help
ensure the appropriate influence of certain Reserve appointments. The
appointment mechanism for the four most senior Reservist officers –
Assistant Chief of Defence Staff (Reserves and Cadets) and the 3 single
Service Reservist Heads – needs to be reviewed in accordance with the
changes for Senior Appointments announced in Defence Reform.
Para 105
8 Legislative Change. Legislative changes are required to enable better
use of Reservists in support of Defence outputs at home and abroad,
whilst protecting Reservists’ and Employers’ interests.
Para 68
9 Employer Recognition. Formal recognition of Reservists employers
(such as a ‘Kitemark’) is required, to include Government Departments
and local authorities who employ Reservists. Employers should be
encouraged to consider military volunteering as an important element
of the social action plans.
Para 68
10 SDSR 2015 Preparation.
• The Regular:Reserve balance should be addressed in SDSR 2015
in order that the optimum Whole Force balance can be realised
thereafter.
• The post-2015 Regular Reserve balance within total Army should
be about 120,000 trained personnel in order to achieve the
necessary resilience required in the Whole Force.
Para 80
11 Formed Sub-Units. Commit to returning formed sub-units to ‘the fight’,
and continue to use units in more permissive environments entailing a
return to collective training at unit and sub-unit level: TA and RMR, plus
some opportunities in RNR and RAuxAF.
Para 57b
12 Recruiting, Marketing and Training.
• Restore funding for recruiting and marketing to enable the
Investment and Betterment measures to be implemented.
• In the short-term, reinvigorate the Reservist recruiting and
training pipeline to halt the decline and rebuild numbers.
• For the longer term, determine the strategy to enable the
Recruiting Partnering Project to fully support Reservist
recruiting.
• Make rapid changes to existing administrative processes and
regulations to make it more attractive for ex-Regulars to join the
TA.
Para 70
13 Partnership Recruitment and Training. That the Ministry of Defence
engages with large Employers of Reservists and Defence Industry under
the Defence Career Partnering initiative to establish pilot programmes to
deliver ‘Partnership for Talent’ as soon as possible. This will form a key
part of the recruiting drive for Reservists required as part of Stage 1 of
FR20 implementation.
Para 62
14 TA & RMR Primacy. Restore TA primacy for unit commands and
introduce it for RMR; (it still exists in RNR).
Para 77
Future Reserves 47
15 Career Management. Appoint a 1* TA deputy Military Secretary to
take charge of advice to the MS on TA career management matters and
oversee TA primacy and review TA appraisal reporting procedures.
Para 77
16 Rebuild Officer and Soldier Training.
• Allow Officer Cadets who are not students to join University
Officer Training Corps (UOTC), as a temporary measure, until the
full UOTC Study recommendations have been implemented.
• Introduce special to arm training for Reservists aligned to
university summer vacation/post-graduation breaks, and
summer holidays for those officers and soldiers not in further/
higher education.
Para 72
17 Critical Mass. Increase the Reservist sub-unit size to produce greater
critical mass for training, disbanding some poorly recruited national
units to release liability.
Para 64b
18 Connecting with the Nation (CWN). Allocate the Reserves a more
formalised role in connecting Defence with society and the Nation at
large.
Para 57e
19 Manpower Costs. Develop a transparent manpower (Regular, Reserve,
Civilian and Contractor) cost comparison model as one of the factors to
help planners achieve an optimal Whole Force manpower balance.
Para 101
20 UK Resilience Funding. That the Ministry of Defence core budget
contains funds to cover the cost of 5,000 Reservists being used for 5
days per annum.
Para 57c
21 E-Training. Deliver improved individual training and education via the
internet, simulation and synthetic environments.
Para 72
22 Civilian Skills Database. Continue to develop a data capture process to
enable recording of civilian skills.
Para
57a(2)
23 Enhancing Defence Technological Advantage. Work with key partners
to establish accredited development schemes to enhance Defence
technological advantage, similar to Israel’s Talpiot programme.
Para
57a(3)
24 Employer Feedback. Give employers greater feedback on what their
Reservist employees have completed during training, describing any
competencies and skills gained.
Para 68
25 Volunteer Reserve (VR) Decorations. Consideration is given to the
reinstatement of Volunteer Reserve decorations (ie Reserve Decoration
(RNR/RMR), Territorial Decoration and Air Efficiency medal) for long
service and efficiency, recognising the different sacrifices made by
Reservists.
Para 59
26 MIS. We recommend that resource is put into a more effective
Management Information System to underpin the Whole Force, which
will allow planners rapidly and easily to understand the impacts of
assigning people on different types of Terms and Conditions of Service
to any given post.
Para 86
Environmental Recommendation
27 See Commissions’ specific Environmental recommendations at Annex C
48 Future Reserves
Annex B to FR20 Final Report
Outline Cost of Betterment and Enablement
Year 1 -
2012/13
Year 2 -
2013/14
Year 3 -
2014/15
Year 4 -
2015/16
RN - Accelerated Development Package: additional
funds to accelerate Recruitment and Initial Training
plus focussed training for RMR non-commissioned
officers in order to significantly improve current
contribution to Operational Capability.
1.38 1.38 1.38 1.38
RN - Increased Reserves Utilisation in Current Ops:
generates additional capability in C4ISTAR, RNR
Air Branch, generates a Disaster Relief / Counter
Narcotics formed sub-unit, builds contribution to
UK Resilience and Coastal Security, includes Estate
rationalisation.
1.61 -1.92 -0.13 -0.87
RN Longer Term Measures: generates further
capability in C4ISTAR and Cyber, expands RNR Air
Branch roles including Wildcat, delivers additional
Media Operations Specialists and strengthens the
Regular supporting spine.
0.00 0.20 0.20 -0.06
TA Betterment: increase TA Phase 1 trained
strength to 30K, including OH/dental care,
operational welfare support, physical training
equipment, and opportunities for TA to use their
civilian skills for mobilisation.
16.10 33.92 33.72 36.46
TA Enhancement: increase in TA attribution against
Military tasks and deliver better integrated CT2/3
training for the 30K trained strength.
3.00 9.00 15.00 21.00
RAF Get Well Package: Restore RAF Regiment
to full manning; restoring funding for training;
restoring marketing & recruiting budget; restoring
600 Squadron to full manning (an HQ Support
Squadron that provides manpower to RAF static
and mobile HQs at home and overseas.)
6.10 6.10 6.10 6.10
RAF Increasing Resilience and Strength: including
increasing the numbers of Reserves in Medical,
Intelligence and Police; substituting Regular posts
for Reservist posts across the Royal Auxiliary
Airforce
9.44 4.39 -0.90 -0.90
RAF Longer Term including creating New
Squadrons: eg Cyber Security; Aerial Erector
Support; Tactical Fuel Support.
8.06 8.06 8.06 8.06
Future Reserves 49
Defence Medical Services: delivery of a
Humanitarian Relief (field hospital); offering
advice alongside other Government Departments
in support of health sector reform in failed and
failing states; provision of Chemical, Biological,
Radiological & Nuclear decontamination which, in
the event of a major or extended incident, could be
deployed in support of Fire & Rescue Services.
11.87 4.10 13.81 5.16
Central Measures: including 5000 troops for
Resilience; restoring Employer Support provision
to 2009/10 levels; Special Forces enhancements
8.04 8.55 8.54 8.06
PR 11 Measures 40.00 66.00 86.00 88.00
Totals (£ Millions) 105.61 139.78 171.78 172.38 589.55
Note: Costs to fund all measures would total approximately £1,800M over 10 years. The
Commission believes that the prioritisation of the additional funding must be an issue for the
Ministry of Defence to judge during implementation, since scare resources must be targeted at
the areas of most critical need.
50 Future Reserves
Annex C to FR20 Final Report
Recommendations by Environment
1. The Commission recognises that transformation cannot take place overnight; it will take
commitment, vision, resources and energy. Against the framework of the three stages
of reform proposed, the Commission has identified below what it believes its potential
changes to be for each of the Services, Special Forces and the Defence Medical Services.
Royal Navy
2. Overview. From an assessment of the current state of the RNR/RMR, the Commission
views the Maritime Reserves as well placed to transform further, as in many ways, they are
already operating in the manner in which we envisage in the future. The Maritime Reserve
is already integrated well within the overall Naval structure and delivers consistent
operational effect against an up to date set of requirements. We envisage the Maritime
Reserves being brought up to strength in the short term, with the RNR shortly assuming
a portfolio of specialist roles currently ascribed predominantly to the Royal Navy. In the
medium to long term, more innovative Reservist utility should be possible by giving the
RNR and RMR clear cut roles in Coastal Security and UK Resilience. Overseas, greater
Maritime Reserve involvement in disaster relief, counter-narcotics and counter-piracy
is envisaged, coupled with a significant contribution to enduring operations. Increased
command opportunities through changes in unit structures and the delivery of existing
and new capabilities will improve the Reserve Proposition that is so vital, particularly at
the level of junior leaders. This should include introducing Reserve primacy to the RMR
and seeking more opportunities for formed bodies of the RMR and certain parts of the
RNR to deploy. We welcome the plans the Navy has outlined in order to achieve the latter
point. Overall the dynamic operational responsibilities of a re-vitalised Maritime Reserve
will underpin its continued effectiveness as an integrated component of the whole Naval
Service. The Commission does not anticipate larger Naval vessels being wholly crewed
by the Reserve – the low number of large vessels in the Navy and their resultant high
readiness level generally militate against it. However, the existence of a pool of trained
and accessible augmentees for larger vessels – whether from the RN Volunteer or Fleet
Reserves – would appear sensible.
3. Investment and Betterment. The manning of the RNR and RMR needs attention in order
to achieve its current liability by 2015; (together they are about 500 personnel below their
trained liability). Filling this gap will need a focus on innovative and appropriate means
to more effectively recruit and retain personnel, streamlining administrative hurdles and
better enabling the transfer in of ex-Regular personnel – this will require an immediate, but
modest, uplift in funding. The RNR permanent staff structure is already exceptionally lean
and leaves no room for reduction. However, in the RMR we believe that a reduction of at
least one HQ and some permanent staff could be achieved in order to provide some cost
efficiencies whilst not diluting operational output. Like the TA, the RMR needs to build up
its officer base and the plans it has to make more use of formed troops on operations will
help with this.
Future Reserves 51
4. Further adoption of the Whole Force Concept within the Maritime Reserves will improve
the training of the RMR non-commissioned officers to enable them to better integrate
within RM units and increase their utility in key unit support roles. Optimisation of the
Maritime Reserves with low operational risk against delivering Defence’s outputs, will see
the broadening of Reservists’ roles. We believe that the following changes to the delivery
of military capability should be immediately taken forward:
a. Increasing use of Reservists particularly in C4ISTAR16
and greater use of Reservists in
the Air Branch as the current RN rotary wing aircraft are updated and replaced;
b. Consideration of how in the future, Reservists (RN and RAF) might contribute to
helicopter Search and Rescue (SAR), including the use of Sponsored Reserves;
c. The training and delivery of formed sub-units in the RNR and RMR (eg force protection/
boarding parties) to enhance utility, ethos and command opportunities:
d. Greater integration of the Reserves with the Naval Regional organisation to deliver
cost and operational benefits, especially in connecting with society and supporting
recruiting;
e. Changes to the RNR Unit roles and Branch Management to deliver training efficiencies
and provide a clearer interface between the Maritime Reserve and the functional
employers in Fleet and Defence. It is important that changes to the RNR Branch
management structure should not undermine the Volunteer Reserve leadership of the
Branch and their ability to ensure the delivery of Phase 2 training;
f. Developing a Reserve counter-narcotics capability to support the UK seasonal interest
in the Caribbean;
g. Developing a low-cost initial Reserve contribution to Coastal Security and UK
Resilience. (If the NSC approves a larger contribution to coastal security, then important
decisions will need to be made regarding the replacement for the P2000 patrol boats
and the forthcoming DEFRA contract for fishery protection vessels); and,
h. Support to overseas stabilisation and disaster relief.
Unit relocation and co-location will generate minor savings in overall manpower costs
with a one-off infrastructure cost. The proposed enhanced structure would, however,
provide an effective ‘base-plate’ for further development of the Reserves in the coming
years.
5. Enabling the Future. To ensure that the Maritime Reserve presents a compelling prospect
for future recruits, the RN will continue to increase its use of Reservists in a number of
key areas. These are expected to include their greater use in C4ISTAR, UK Resilience
(as possible Second Responders), Capacity Building and Coastal Security. There a
number of other areas where Reservists could be employed cost effectively, especially
in niche capabilities such as Cyber and Media Operations. Another opportunity is to
expand the Air Branch to provide additional support to the Fleet Air Arm and through the
establishment of a Reservist Wildcat flight held at lower readiness.
6. Realising the Potential. Building on an impressive starting point, additional work will be
required to expand the Whole Force Concept further within the RN, especially regarding
the use of Reservists to provide sea-going manpower on warships. Any additional
significant change in the manpower mix will require careful consideration and will have
to be balanced against the operational requirement, risk and affordability. Nevertheless,
16. Command. Control, Computers, Communications, Intelligence, Surveillance, Target Acquisition and
Reconnaissance.
52 Future Reserves
Reservists should be used more widely in areas that deliver less complex capabilities.
7. Maritime Reserves Summary. The RN is well advanced in adopting the Whole Force
Concept and should be able to deliver the Betterment and Enabling the Future packages
relatively easily.
Army
8. Overview. The Army sees this review as a generational opportunity to harness the very
best from the pool of national talent. Its vision is for a fully integrated Army whose
Reserve component, optimised to deliver assured capabilities across all military tasks, is
integrated completely on operations and in training; is enabled by appropriate legislation
and Terms & Conditions of Service to guarantee availability; makes best use of the widest
talent pool within the UK; Defence in the local communities; and, has sufficient and
sustainable resources to deliver the Reserve Proposition. In planning for the transition to
the Whole Force, the Army recognises that current Regular and Reserve structures and lay
down will need to change, and that this will result in difficult choices for both components.
The culture of both the Regular and Reserve components will need to adapt to embrace
integrated and flexible ways of working, with successful reconciliation requiring
compromise on both sides.
9. Investment and Betterment. To achieve a truly integrated force, whilst maintaining
Defence’s current focus on achieving success in Afghanistan, the Commission
understands measures will need to be applied incrementally; but some can, and must, be
implemented as soon as possible. The short term priority is to address the TA manning
crisis which will require remedial action to build the TA’s trained strength to a target
of 30,000 by 2015 – an intentionally challenging target set by the Commission. The
requirement to optimise and modernise the Reserves’ infrastructure will inevitably lead to
the improvement of some TA Centres, but the closure of others. Allowing for some 8,000
recruits, this will leave the liability broadly unchanged to the pre-SDSR numbers. We
believe it will not be possible to achieve this without immediate and substantive measures
to bring meaning to the Reserve Proposition. Specific measures should include:
a. An increase in marketing, consideration of financial incentives, employment of
additional recruiting staff and improving the effectiveness of the Phase 1 training
pipeline;
b. Devoting more resources to recruiting and creating greater Phase 1 training capacity;
c. Allowing all Officer Cadets to join UOTCs and rescheduling Regular special to arm
training to start in June to fit in with summer vacation/post-graduation, and summer
holidays for those officers and soldiers not in further/higher education;
d. Devoting more resources to improving retention including the provision of the same
level of medical and dental support in pre-mobilisation, providing additional sports
equipment to improve individual fitness – backed by sanctions against those who fail to
keep in shape – and welfare support to TA families whilst they are deployed;
e. Providing greater opportunities for Reservists to use their civilian skills and
qualifications for mobilisation and employability on operations by recording individual
Reservist civilian skills on a central database and improving contact management with
Reservist Employers; and,
Future Reserves 53
f. Increase TA attribution against military tasks and deliver additional operational
collective training.
10. Realising the Potential. It is recognised that, for the Army, this is just the start of a
transformation of its forces through the adoption of the Whole Force Concept. It has
embarked upon a programme of innovative force development to identify the design
principles and force structure options to inform the next SDSR. In the limited time
available, the Army has focussed its attention on the short-term, the immediate Investment
and Betterment phase, to ensure that appropriate cultural and organisational changes are
delivered to set the conditions for the adoption of the Whole Force Concept as soon after
2015 as possible. The Army’s real challenge will be the attribution of roles, delivering the
Proposition and achieving proper integration.
11. Army Summary. The TA is in decline and urgent steps should be taken now to redress the
problem. The Commission’s target of 30,000 TA by 2015 is challenging and will require
significant resources and commitment to deliver. However, we judge that this has to be
done if the TA is to remain viable and deliver its part within the Whole Force Concept.
Further work is now required to develop the Whole Force approach comprehensively
within the Army to allow the more significant shift in the Regular:Reserve balance required
from 2015.
RAF
12. Overview. Like the RN, the RAF has already adopted the Whole Force Concept to a degree,
with significant elements of non-Regular manpower integrated into the force structure.
It will continue to develop this approach and use the opportunity of the introduction of
new equipment to expand the Reservist role. The RAF sees the implementation of a
betterment package as an essential part of redressing the existing financial shortfalls in
the delivery of current military capability. Wider adoption of the Whole Force Concept will
continue in the medium to longer-term.
13. Investment and Betterment. The RAF should ensure that its Reserve reaches its liability
of 1,800 by 2015. The delivery of an immediate betterment package will enable the RAF
to do this through increased recruitment activity and improved retention, which should
rapidly restore the wider utility of the RAuxAF and reduce risk to Front Line output. For
a small additional increase in both funding and Reservist numbers, the RAF will provide
additional capability required to meet the new Defence Planning Assumptions across a
number of different areas which include:
a. Increasing medical reserves by 47 personnel a year earlier than planned;
b. Increasing intelligence Reservists by 20 personnel;
c. Increasing RAuxAF Police establishment by 50 personnel;
d. Transferring 200 RAF Regular posts to an appropriate full time reserve commitment;
e. Delete 2 RAuxAF Force protection sqadrons and create 2 RAuxAF hybrid squadrons in N
Ireland and NW England; and
f. Transfer 18 junior aircrew posts on 100 Squadron to an appropriate full time reserve
commitment.
54 Future Reserves
g. Consideration of how in the future, Reservists (RN and RAF) might contribute to
helicopter Search and Rescue (SAR), including the use of Sponsored Reserves.
14. Realising the Potential. We believe further work is required to determine which Regular
posts could be filled from the Reserve with compensating savings. In particular, the
possibility of backfilling posts using Reserves to cover home surge deployments in high-
readiness units, along the lines of the RN Air Branch should also be determined, as should
the likelihood of any savings being made using mixed manning of rotary assets. Wider
implementation of Whole Force measures presents an important opportunity to retain
operational experience as it migrates out of the Regular force, and to have access to
specialist knowledge outside the Regulars. We are convinced that more needs to be done
to engage with the 500,000 personnel employed within the civil aviation industry in order
to realise a more cost effective solution to our air power needs.
15. RAF Summary. The RAF has started to adopt the Whole Force Concept to a degree,
especially in the manner in which it routinely uses (cheaper) mostly full-time Reserve
personnel to fill posts where continuity, specific experience and/or special skill sets
are required. Although its Volunteer Reserves are making a significant contribution to
output, the Commission’s view is that the RAF has been restrictive in some areas of
Reserve employment. There is greater scope to utilise ex-Regular flying and ground-crew
expertise than the RAF has so far been willing to accept. The Commission believes that
greater exploitation of the ex-Regular stream and some further transfer of capability to the
RAuxAF would provide both savings and greater depth of capability. From the experience
of other nations, we assess that greater capacity would be affordable if some capabilities
were held at lower readiness. We strongly recommend that a follow up, independent
study, be conducted in order to evaluate in full the prospects for a much more radical shift
of Regular capability, including fast jets, into the Reserves. This will necessitate a rigorous
analysis of the best way of generating aviation assets at different levels of readiness in the
future.
Special Forces
16. Investment and Betterment. The Commission welcomed the SDSR additions to the
support elements of our Special Forces and we commend further enhancements to
the Special Forces Reserve. We recommend a number of minor structural changes
and the retention of the 2 Special Forces Reserve Regiments in their current form. We
suggest increasing the number of Special Forces Reserves overall to better integrate
them with the Regular front line units. We recommend the reorganisation of the Reserve
communications unit to provide integrated support to the Reserve Regiments.
Defence Medical Services
17. Overview. Defence Medical Services has already embraced the Whole Force Concept
and continues to exploit and successfully develop the advantages that widespread use
of civilian medical expertise offers. We particularly welcome recent initiatives to build
closer ties with elements of the NHS, the Royal Colleges and others in order to improve the
Proposition for Reserve medical personnel.
Future Reserves 55
18. Investment and Betterment. Defence Medical Services has identified a number of key
areas where additional capability is needed to enhance the Government’s response to
either a UK or international natural or man-made disaster. Central to these proposals is
the ability, held at a suitable readiness level, to deliver Humanitarian Relief based on the
current Field Hospital model. Although all the other costs would be born by the Defence
budget in the ordinary way, the National Security Council should consider whether
readiness costs and – if used – mobilisation costs (including stores expended) could fall on
the International Development Budget. Other shorter-term benefits have been identified
and Defence Medical Services will work with the NHS to further develop the proposals,
which include:
a. Enhancing the relationship between the Defence Medical Services, Ambulance Trusts
and helicopter Emergency Medical Services by increasing numbers of both Reservists
and Regulars on placements to deliver potential benefits to both parties;
b. Creating and developing military Hazardous Area Response Teams from both Regular
and Reserve cohorts, which can be delivered at nil cost;
c. Improving the deployability of an existing Chemical, Biological, Radiological and
Nuclear capability in support of civilian Fire and Rescue Services in the event of a major
or extended incident;
d. In the event of a major incident, Defence Medical Services’ personnel could provide
command level planning and coordination of military medical assets within the overall
Incident Command, led by the Police;
e. Providing experienced Public and Environmental Health staff to increase domestic
resilience in managing potential major disease outbreaks; and,
f. Providing Senior Medical Leadership in an advisory capacity to support DfID/FCO in
health sector reform for failed or failing states.
19. Realising the Potential. The ongoing Defence Medical Services 2020 Strategic Manpower
Review, which is due to report in 2012, may identify additional areas where Reservists can
be better integrated into the Whole Force, including their recruitment, military training
and attribution to specific military tasks. For example, lessons identified from current
operations suggest there may be a requirement to develop a capability to provide medical
support to both the indigenous authorities and population. There is also a longer-term
aspiration for the NHS to provide placements for Regular clinicians.
20. DMS Summary. The Commission fully supports Defence Medical Services’
recommendations for developing military medical capability in support of Other
Government Departments for UK Resilience, stabilisation and humanitarian relief. As
the costs of providing some of these capabilities are significant, and extend across
Government Departments, they will need to be subject to National Security Council
scrutiny.
56 Future Reserves
Annex D to FR20 Final Report
International Dimension
Introduction
1. The high-level international analysis has enabled the Commission to test initial findings
against comparator nations. Whilst principally focussed on ABCA nations17
, some
compelling initiatives have emerged from a broader study of countries such as Israel and
Singapore. Whilst requiring some careful contextualisation, our allies present us with
clear evidence of the relative imbalance of UK force structures; the relative dislocation
of our Reserves from our society; and the imperative to attribute clear and relevant roles
to Reserve Forces, including the requirement to provide resilience to communities and
homeland defence. This Annex summarises some tactical and operational findings of
the International Comparison, and explains how they contribute to a more strategic level
narrative.
Comparative Balance
2. There is a profound difference between the balance of Regular and Reserve components
in the UK military, and that of our principal NATO allies:
The Reserve Forces of the ABCA countries are significantly better manned in proportion
to their British equivalent and none are experiencing a similar crisis in junior TA officer
numbers. The US Reserve Component (RC) retains nearly a million members and
comprises about a third of the total US military force; it is thoroughly integrated across
the spectrum of military missions. The US Reserve comprises seven component force
elements18
. The National Guard (NG) is a joint Reserve Component of the US Army and Air
Force maintaining two subcomponents: the Army National Guard (ARNG 77%) and the Air
17. American, British, Canadian, Australian and New Zealand Armies’ Program.
18. The National Guard (NG), The Army Reserve (AR), The Navy Reserve (NR), , The Air Force Reserve (AFR),
The Marine Corps, Reserve (MR), The Coast Guard Reserve (CG) and The National Oceanic and Atmospheric
Commissioned Corps (NOAA).
40
US UK
ABCA Nations: Reserves by % age of Total Force
Canada Australia
35
30
25
20
15
10
5
0
Future Reserves 57
Force’s Air National Guard (ANG 23%). 9% of the NG are employed on Active Duty TACOS
(AGR19
– 41,010 personnel). Established under Title 10 and Title 32 of the US Code, Sate
National Guards are stationed in every State, Territory and District, and operate under their
respective State Governor or Territorial Adjutant General (TAG). They are organised as
an operational force capable of accomplishing state, national, and international missions
during war and peace.
Organisation
3. To meet these requirements, the ARNG maintains a balanced mix of Combat, Combat
Support, and Combat Service Support units. These units are structured to integrate
seamlessly with Active Component (AC) units as needed, and are located in nearly 3,000
communities throughout the United States enabling them to respond rapidly to domestic
emergencies. At the strategic level, the National Guard Bureau (NGB) is responsible for
the control and coordination of funds, end strength, force structure and equipment for
the ARNG; funding, equipment and policy passes through the NGB, Division and Brigade
structure. The National Guard is organised into 8 deployable Divisions each typically
comprising 3 brigade Headquarters and 5-6 supporting units. This enables a Divisional
National Guard deployment on every operational rotation in addition to specialist
augmentation from the Army Reserve. The ratio of Reserves to Regular Forces in the
Canadian Forces (CF) is equally high, equivalent to almost 27% of the Maritime force,
40% of the Land Force and 11% of the Air Force. Canadian Army Reserves are held in 10
(‘mini’) brigades, Australian Army Reserves in 6 brigades, all of which are commanded by
Reservists.
Operational Output
4. The US Reserve Component has supported operations on an unprecedented scale
in the last 10 years. At the time of writing, some 91,522 Reservists are mobilised to
support Operation Noble Eagle (US Homeland security), Operation Enduring Freedom
(Afghanistan) and Operation New Dawn (Iraq) with cumulative deployments since
September 2001 now having surpassed 800,000.
a. Hybrid War. In 2004 the Division Headquarters and divisional troops of the 42nd
Infantry Division (New York National Guard’s Rainbow Division) were mobilised for
service in Iraq. They were the first National Guard division to be sent to an active
combat area of operations under its own command since the Korean War. Taking
control of the North Central Area of Operations which included the provinces of Salah
Ah Din, Diyala, At Tamamim (Kirkuk) and As Sulymaniah, they also became the first
National Guard contingent to be in charge of an area of operation in the Middle East. In
a hybrid threat environment, soldiers engaged in close combat, raids, weapon seizures,
as well as training Iraqi Army forces and undertaking reconstruction projects. To date,
more than 320,000 ARNG soldiers have been deployed on Federal duty to Iraq and
Afghanistan. As well as the deployment of individuals and small teams of specialists
(medics, lawyers and engineers), there have been three Australian Reservist sub-unit
deployments to Afghanistan; all from 1 Commando Regiment and all during the winter
period when the frequency of insurgent activity is reduced. Canadian Reservists can
provide up to 25% of the deployed force on rotation, including a large component of the
deployed air wing. As formed Companies, Canadian Reservists have frequently been
integrated within Regular battalions, usually retaining a Reservist sub-unit commander.
b.Peace Support Operations. Australian Reservists currently provide 2 or 3 platoons
of the Multi-National Rifle Company which forms the core of the military contribution
to the Combined Task Force (CTF) in the Solomon Islands. While the initial military
19. Active Guard Reserve.
58 Future Reserves
response was made by Regulars, since 2006 Reservists have comprised between
70% and 85% of the Australian contingent, with the Regular personnel concentrated
in the CTF HQ. It is noteworthy however, that the CTF is commanded by a Reservist
Lieutenant Colonel and the Rifle Company by a Major. By late 2011, the Reserve
Component is expected to be about 95% of the strength. Each Reserve rotation is for
4 months with mobilisation totalling no more than 6 months. Australian analysis for
this scale of operations (albeit a low threat and permissive environment and with an
extensive civilian support component) is broadly positive, indeed the Reserves were
widely considered to have performed to a very high standard in the Solomon Islands
stability and security mission, and to be ideally suited for it due to the aggregation of
their civilian skills and life experience. In October 2010, an Australian joint Regular/
Reserve Component was raised to constitute the Timor Leste Task Group 2, the primary
foreign military security force in Timor Leste and commanded by a Reserve Colonel.
In contrast to the Solomon Islands deployment, Reservists are in continuous full time
service for 12 months, including three months pre-deployment training, eight month
deployment and one month decompression and normalisation. While the environment
is again permissive, the potential for the threat to increase and instability to return is
higher than in the Solomon Islands.
c. Homeland Security and Domestic Resilience. Australian Reservists also play a
significant role in providing Military Aid to the Civil Authority (MACA). Sub-units have
been generated and deployed for events of significant international profile such as the
2000 Sydney Olympics, 2006 Melbourne Commonwealth Games, 2007 Asia Pacific
Economic Cooperation forum and the 2008 Papal Visit. Reservists are used for low-
risk search tasks and for vehicle control, and now represent the default solution for this
type of operation. At State level in the US, 10,000 personnel were deployed in support
of the 2009 Presidential inauguration and nearly 6,000 were mobilised for State Active
Duty to combat flooding in North Dakota. In support of the civil authority, the US
National Guard is explicitly responsible for the management of consequence, and has
no counter-terrorism mandate. They provide expertise and niche capability to assist
state governors in preparing for and responding to chemical, biological, radiological
or nuclear incidents as part of a state’s emergency response structure. Civil Support
Teams were established to deploy rapidly to assist incident commanders in determining
the nature and extent of an attack or incident; provide expert technical advice on WMD
response operations; and help identify and support the arrival of follow-on state and
federal military response assets. They are joint units and consist of both Army National
Guard and Air National Guard personnel, with some of these units commanded by Air
National Guard lieutenant colonels.
5. Equipment Capability. The US field a far greater array of ‘high end’ capabilities in the
Reserves, but budgetary restraint has always precluded fielding to full establishment
(normally between 45-79%). There is no singular rationale on decisions to retain
capabilities in the Reserve Component; rather, capability is either retained or deleted on
a case-by-case basis. Whilst aviation such as the A Model Apache, Huey UH-1 and Cobra
remain in service with the Army National Guard it is principally to preserve skills prior
to the roll-out of bespoke unit platforms, such as the new Lakota scout helicopter, and
is supported by a significant Federally funded, and full time technical support echelon.
Distribution of capability is co-ordinated by the National Guard Bureau in conjunction with
the Department of Defense, but the intervention of politicians is decisive in determining
precisely where it is distributed; for instance the delivery of 56th Stryker Bde to the
Pennsylvania Army National Guard was chiefly orchestrated by Representative John
Murtha. To conduct its specified maritime defence responsibilities (including Coastal
Operations, Naval Control of Shipping and Mine Countermeasures) the Canadian Naval
Future Reserves 59
Reserve deploy 12 Kingston Class Maritime Coastal Defence Vessels. There are 24
Reserve Units spread across the country with major bases on both coasts, 14 units on the
St Lawrence River and Great Lakes and 5 deep in the land-locked interior. The Canadian
Air Force chose to fully integrate the Air Reserve and the Regular Air Force establishments
following the USAF Total Air Force model. Most Air Force wings, squadrons and units
are now comprised of both Regular and Reserve Force personnel. Members of the Air
Reserve are employed, primarily on a part-time basis, alongside their Regular Force
counterparts, across the spectrum of air force activities. The Air Reserve provides support
to the Air Force in ongoing peacetime tasks as well as deployed operations. There are
three Reserve-heavy flying units – one DASH-8 training unit and 2 tactical helicopter
squadrons.
Optimising Access to Talent
6. Officer Recruiting. Each of the Canadian Services is responsible for the recruitment of
Reserve recruits including Officer and Non-Commissioned candidates. Processing of
all recruits, both Regular Force (Reg F) and Reserve Force (Res F) is done by Canadian
Forces Recruiting Centres located in major centres across Canada. There are essentially
two officer production programmes in the CF. The first, Direct Entry Officers (DEO) for
candidates qualified to university degree level prior to recruitment.  The second program
combines attaining a degree in conjunction with military training. For Reg F candidates
this is Royal Military College (RMC) while the Res F equivalent is the Reserve Entry
Scheme Officer (RESO). In Australia, there are two main channels used for the recruitment
of Reserve officers. These are recruitment of civilians into the Army using recruiting
processes, and in-service applications or transfers of Army members using personnel
management processes.
7. Alignment of Officer Training with University Terms. The Canadian RESO program
permits the officer candidate to attend any civilian university rather than RMC and is the
Canadian Army’s equivalent to UOTC and the US Reserve Officer Training Corps (although
not based on any formal linkage between Canadian Forces and civilian institutions).  The
RESO candidate enrols in a Reserve unit that is located in the same area as the college or
university in which the candidate studies. The course is specifically designed to enable
the flexibility to complete training around civilian employment commitments and leave
allowances, whilst optimising training opportunities around common university breaks
and the academic year. The course is normally completed within 18 months to 3 years,
and like its Australian equivalent20
, is designed to train Reserve officers to command
platoon size groups on peace and security operations.
8. More Novel Approaches to the Sourcing of Talent. The international analysis has
emphasised the extent to which UK Defence is not postured to optimise the recruitment
and retention of human talent. International precedents such as the Israeli Talpiot
Programme illuminate radical methods of appropriating specific technological skills
into the Reserve Component. Although not a function of the Reserve Forces, the Talpiot
Programme presents a radical and dynamic engagement model that brings specific
skills into the Reserve component through a return of (national) service. The idea was
conceived in the 1973 Yom Kippur War, which undermined Israel’s confidence in its
military and technical capability. It was argued that given Israel’s scant manpower and
limited natural resources, its military needed a technological edge. In 1979, the first
class of 25 Talpions entered the Hebrew University as cadets. Each year, the program
selects the most promising high-school graduates in science and submits them to a
strict educational regime for 3 years. Instead of serving in active military units, Talpions
are then charged with improving the armed services through technological innovation
20. The Army Reserve General Service Officer First Appointment Course.
60 Future Reserves
for 6 years. Recently the focus of a feature in The Economist (UK) entitled ‘MBAs are
for Wusses: Military Service Makes Israeli Techies Tougher’21
it is now becoming widely
recognised that initiatives such as the Talpiot are being credited with creating the
technological boom that now fuels the Israeli economy. Not only would such a model
provide a dynamic linkage between the Armed Forces and society, it also reaffirms the
assertion of Future Character of Conflict analysis, that people provide the UK with its
strategic edge.
Total Force Development
9. The US, Canada and Australia are restructuring their large Reserve Forces into a more
integral Total Force concept. For the US, nearly ten years of continuous operations in Iraq
and Afghanistan has generated a renewed sense of the viability of the Total Force concept.
As conceded in the Army Posture Statement 2010, demand for the Army is exceeding the
capacity of the Regular Army (Active Component) alone. The Reserve Component has
been continually mobilised and employed in support of Army operations to such an extent
that Reservists are more experienced than ever before and now constitute the sole surge
capability short of full mobilisation.
10. The Abrams Doctrine. As of March 2006, the Army Reserve was still providing 96%
of the Army’s Civil Affairs units and two of the Army’s three Psychological Operations
groups – as well as 30 % of the Army’s total combat support and 45% of its combat service
support capabilities. This reflects the historical legacy of the so-called Abrams Doctrine.
General Creighton Abrams, Chief of Staff of the US Army from 1972-74, allegedly placed
certain essential military assets in the Army Reserve and Army National Guard in order
to make it difficult for the United States to fight another Vietnam-scale military operation
without mobilising the Reserves. 22
The Reimer Report23
self-consciously echoes the
Abrams Doctrine by (re)stating the requirement to mobilise Reservists for their civilian
skills during an era of persistent conflict. Consistent with the Total Force approach, the
US Army has implemented a supply based model of deployment to introduce the rigour
and predictability necessary for sustained combat operations. Under the Army Force
Generation (‘ARFORGEN’) system, the Army deploys certain force capability packages
for specific periods (‘Boots on Ground’ or ‘BOG’) and then returns each unit during its
period of ‘dwell’ for a reset period. The Reimer panel recognised that the full function of
this model remains (at time of writing) an aspiration rather than a realisation; principally
because the personnel management system remains configured around hierarchical
stovepipes that severely restrict, and sometimes prevent soldiers from changing and
moving from one component (TACOS) to another as their life goals change; problems
that also persist in the UK. This process is defined as a ‘continuum of service’ and aims
to contribute to a quality Army by adapting efficient horizontal integration processes
between the components; enhancing Army readiness and fulfilling personal aspirations.
11. The Continuum of Service / Multi Lane Highway. The number (and percentage) of
officers with at least two years of active duty before becoming a member of the Army
National Guard stands at 21,725 (51.5%) and 21,378 (58.8%) within the Army Reserve.
There is consensus within the US National Guard that the increased migration of Active
Component personnel into the Reserves has significantly contributed to the qualitative
performance of the Reserves on operations. Whilst not yet a full realisation, the
‘continuum of service’ glide-path between different TACOS (within the Total Force) is (as a
minimum) now providing a range of alternate engagement options for service personnel
21. See http://www.economist.com/node/16892040 accessed 28 May 11.
22. See Weitz. R, The Reserve Forces of Nations: a Comparative Analysis (2007), page 12-13.
23. Reimer, D.J., Shultz, R.C. and Helmly, J.R. (2010) The Independent Panel Review of Reserve Component
Employment in an Era of Persistent Conflict.
Future Reserves 61
with changed personal circumstances. In the UK Defence model, the ‘Continuum of
Service’ principle emerged as a recommendation from the 2009 Strategic Review of
Reserves (‘The Cottam Report’). But implementation of the ‘Multi Lane Highway’ is fairly
elementary by comparison and not yet institutionalised.
12. Employer Support. Other nations have more successfully drawn Employers into their
Total Force framework. Underpinning the Australian Army’s relationship with Employers
is its status as a Registered Training Organisation. Reserve Officer training is delivered
using the Australian Quality Training Framework and provides graduates with a Certificate
IV in Public Safety (Military Leadership). More broadly, most Australian employers
are happy to have their staff join the Army Reserve given its focus on instilling the
Army’s values of courage, initiative and teamwork and the development of leadership
potential. Moreover, the Employer Support Payment (ESP) Scheme provides financial
assistance to eligible employers to help offset the costs of releasing employees. ESP is
paid at a weekly rate (currently $1243.10 per week) regardless of the employee’s salary,
and there are no restrictions on the way in which employers can use the money. Both
the US and Singapore have developed graduated bonus schemes for employers of
Reservist personnel. The Total Defence Award is issued to eligible firms in Singapore
who employ five or more Reservists, but can also be awarded on the nomination an
individual Reservist on their staff. Consideration is given to what that company does
to promote physical fitness/activity; to facilitate availability for national service, and for
general compliance with the Total Defence initiative. The equivalent in the US is the
ESGR Statement of Support Program. This seeks to inform and educate employers about
their rights and responsibilities towards employees who serve in the National Guard and
Reserve, and to also recognise and reward those employers who go “over and above” the
requirements of the law. The UK has no equivalent method of rewarding the commitment
of employers, nor has it fully recognised the value of integrating employers within the
Whole Force model.
The Societal Context
13. Economy. The imperative to systematically base each national analysis in careful
context is as relevant for ABCA models as for other nations within the wider study set.
Notwithstanding discernible contrasts in national culture, dissimilarities in political
economy are profound; the UK Comprehensive Spending Review in 2010 represented a
further divergence from the US approach to curtailing public sector borrowing. With a
Department of Defense budget of $663bn in 2010, the Pentagon annually accounts for
5% of the >$14 trillion US National Deficit. Expressed in comparative terms, per capita
spending on defence in the US is more than double that of the UK, and to replicate the US
16.13% GDP expenditure on defence, the UK Government would need to cease interest
payments on National Debt, or the Ministry of Defence subsume the budgets of Transport,
Industry, Agriculture and Employment. This gives a sense of the very different national
scales and priorities which affect how the US chooses to structure its force.
14. The Value Proposition. None of the nations studied have sought to justify the use of
Reservists on the basis of cost-effectiveness alone. Effective output costing has remained
elusive. Since announcement of a $178bn reduction24
in defence spending (staged over
five years) amorphous terminology such as value and cost-effectiveness has emerged
within US strategic discourse, where previously expressions of pure cost were currency.
This increasingly rhetorical and interchangeable use of the terms cost and value hinders
broader strategic objectivity and otherwise valid statements of logic are obfuscated.
24. See http://www.defensenews.com/story.php?i=5990365&c=BUD&s=TOP accessed 28 May 11.
62 Future Reserves
The Historical Context
15. Conclusions cannot be drawn from analyses of this nature without an appreciation of
the historical basis of the selected international models. With the exception of the UK,
the other English-speaking nations have structured a proportion of their Reserve Force
elements inter alia to retain territorial viability in a significantly larger geographic space,
over which sovereign authority cannot be easily or affordably projected using Regular
manpower alone. Furthermore, other national Reserve Components are now as likely
to be mobilised for domestic consequence management as expeditionary operations.
Significant examples of Canadian Ranger support to civil operations include the avalanche
at Kangiqsualujjuaq in northern Québec and the drinking water crisis in Kashechewan,
Northern Ontario. Australian Sub-units were mobilised in response to the 2009 Victorian
Bushfires and the simultaneous 2011 Queensland and Victorian Floods, dispersed over
thousands of miles. This Haldanian emphasis on the importance of territoriality and
localism however, does not readily support a purely quantitative critique of the current
size of UK Reserve Forces; indeed it rather provokes the observation that in terms of
geographic density alone, UK Reserve Forces are proportionately larger than in any
other ABCA nation. Therefore the more prescient case for territoriality and the Reserves’
qualitative contribution to UK Resilience and Homeland Security must be developed,
recognising that its geographic identity will be more relevant in 2020 than ever previously.
Conclusion: Reserve Forces and the Strategic Narrative
16. The longstanding absence of an existential threat to the UK has resulted in a misalignment
of the ‘Clausewitzian Trinity’25
. It is evident from the analysis that a greater perceived
existential threat to a nation raises tolerance for the use of Reserves, and reduces the
salience of ‘duty of care’ risk avoidance. In the US, attacks on the World Trade Center in
2001 upheld the perception of an existential threat to the homeland and found resonance
within the distinct ‘militia nation culture’ which still pervades. This mentality was no less
evident following the death of Osama Bin Laden at the hand of US Special Forces. Quoted
in the editorial of US publication Defense News, one US tax payer was quoted as saying:
“I don’t know how much we’re paying for Defense; I know it’s a lot, but it’s worth it.”26
The perception of threat to a nation, no matter how intangible, changes the motives
for serving in the military; indeed, recent studies of American youth identified heavily
value-orientated, intrinsic motivations as reasons for young people to undertake military
service.27
This increasingly institutional nature of US society and it’s Reserve Forces
since 9/11 has also induced a heightened appreciation of Reserve Force issues in the
political sphere and ensured that Homeland Security is a well established ‘vote winner’.
This political interest is further enhanced in the US through a more coherent alignment
of Reserves to territorial space (territoriality) and crucially a specified role for Reserves
in National Resilience. Other nations also define a role for their Reserves within a wide-
ranging national strategic narrative, and carefully align the importance of their Reserve
Forces to the sovereign integrity of the Nation. In the absence of an existential threat,
some nations have successfully synthesised this narrative as a means to galvanising a
people in the event of strategic shock. Singapore for instance, has adapted the posture
25. Understood as the State, the Armed Forces and Society.
26. Defense News 9 May 11. page 28.
27. Griffith, J. Being a Reserve Soldier: A Matter of Social Identity. In Armed Forces and Society. 36/1, October 2009,
page.253.
Future Reserves 63
of Switzerland and Sweden, and now implements a Total Defence model which is
proving particularly effective at bringing cohesion to an ethnically and culturally diverse
population. So diverse are the potential threats to the UK, and so diverse our society, the
opportunities afforded by a more strategically conceived Reserve Force are innumerable,
indeed their potential role within a coherent UK ‘strategic narrative’ is critical.
64 Future Reserves
Annex E to FR20 Final Report
Acknowledgements
The Commission would like to thank all those who took the time to contribute to the information
and evidence which underpins the FR20 Report. Without their support, the task would have
been made much more difficult to undertake and deliver.
• The Prime Minister and his staff, Cabinet Office, National Security Council and
Other Government Departments.
• Jeffery Donaldson MP for undertaking unit visits in Northern Ireland on behalf of
Mr Brazier.
• All members of the Reserve Forces and Employers who responded to the FR20
Survey.
• Single Services – Regulars and Reserves who supported the Commission in
compiling the evidence to underpin the Report.
• Employers, Reservists and their families.
• Mr Richard Boggis-Rolfe, Chairman and all members of the National Employers’
Advisory Board.
• All those who contributed papers to enrich the Reserves debate – Regular and
Reserve personnel, both serving and retired, and members of the general public.
• The Reserves Steering Group and co-opted members for FR20, including Captain
(RN) Ian Robinson, Brigadier Maurice Sheen and Mr Keith Mans.
• The Ministry of Defence – Single Services staffs and all Directorates.
• All Headquarter staffs, Units and individuals who were visited or met by members
of the Commission.
• International partners and allies, especially America, Canada, Australia, New
Zealand, Singapore and Israel.
• The Council for Reserve Forces’ and Cadets’ Associations (CRFCA) and the 13
Regional RFCAs.
• The Royal United Services Institute (RUSI).
• The All Party Parliamentary Group on Reserve Forces and Cadets.
68 Future Reserves Designed by
DMC Secretariat Graphics DMC00316/11-12
© Crown Copyright 07/11
e-document published by the Ministry of Defence UK