Henvendelse af 1/6-16 fra Institut for Menneskerettigheder om indrejseforbud for udenlandske forkyndere

1/7
20. MAJ 2016
DOK. NR. 16/01603-1
NOTAT
INDREJSEFORBUD FOR UDENLANDSKE FORKYNDERE
Der har i flere år været et politisk ønske om at forhindre religiøse
prædikanter, der formodes at kunne bidrage til radikalisering, i at rejse
ind i Danmark. Senest har Udlændinge-, Integrations- og
Boligministeriet i maj 2016 udarbejdet et udspil til et indrejseforbud for
udenlandske forkyndere. Regeringen lægger i udspillet op til, at de
religiøse forkyndere, der anses for en trussel mod den offentlige orden,
vil fremgå af en sanktionsliste, og at indrejseforbuddet rent praktisk vil
ske ved at nægte personerne visum eller afvise dem ved grænsen. Et
lovforslag planlægges fremsat i oktober 2016.
Spørgsmålet om et indrejseforbud udgør et menneskeretligt dilemma
med individets ret til ytringsfrihed og religionsfrihed på den ene side og
statens ret til at undgå indrejse af personer, som anses for at være en
trussel, på den anden side. Dette notat har til formål at beskrive de
menneskeretlige aspekter, som især bør tillægges opmærksomhed, når
et lovforslag i de kommende måneder skal udformes.
Statens mulighed for at begrænse individers rettigheder
Det klare udgangspunkt er, at stater – ifølge folkeretten – har ret til at
kontrollere udlændinges indrejse og ophold i staten. Det kaldes
staternes ’adgangsret’, og retten anerkendes også af Den Europæiske
Menneskerettighedsdomstol (EMD).
Indledningsvist kan det nævnes, at det ifølge Den Europæiske
Menneskerettighedskonvention (EMRK) er muligt for stater at undtage
visse handlinger den beskyttelse, som konventionen ellers sikrer. Derfor
vil blandt andet grove ytringer, der har til hensigt at undergrave EMRK's
formål, aldrig være dækket af ytringsfrihedsbeskyttelsen. Denne
undtagelse er dog forbeholdt meget grove ytringer, så som ytringer, der
opildner til terrorisme, had, drab eller forbrydelser mod statens
selvstændighed og sikkerhed. Instituttet vurderer i den forbindelse, at
generelle anti-demokratiske ytringer ikke falder inden for denne særlige
bestemmelses anvendelsesområde.
Derudover giver EMRK mulighed for, at stater kan indskrænke
rettigheder som ytrings-, forsamlings- og foreningsfriheden og
diskriminationsforbuddet, når det kommer til udlændinges politiske
virksomhed. Altså er det muligt for stater at foretage en begrænsning i
udlændinges ytringsfrihed og dermed også indrejse. Men muligheden
Kirkeudvalget 2015-16
KIU Alm.del Bilag 35
Offentligt
2/7
gælder kun udlændinges politiske virksomhed og for eksempel ikke
religiøs virksomhed. I praksis anvendes bestemmelsen yderst sjældent.
Domspraksis ved Den Europæiske
Menneskerettighedsdomstol
Selvom stater har adgangsretten og som udgangspunkt kan begrænse
individers rettigheder og bestemme, hvem der skal have adgang til
statens territorium, viser praksis ved EMD, at et indrejseforbud for et
individ, der befinder sig uden for staten, kan betragtes som en sanktion
og et indgreb i vedkommendes ytringsfrihed. Ytringsfriheden er en af de
demokratiske og menneskeretlige kerneværdier og er beskyttet både
efter Grundloven og EMRK.
Religionsfriheden er en anden af de menneskeretlige kerneværdier og
er ligeledes beskyttet efter Grundloven og EMRK. Religionsfrihed er
særskilt beskyttet i alle grundlæggende menneskeretlige dokumenter,
hvorfor adgang til religiøs forkyndelse må anses for særdeles
grundlæggende i et demokratisk samfund og en del af det danske
værdigrundlag.
For at en stat kan begrænse individers ytringsfrihed eller religionsfrihed
kræver konventionen, 1) at indgrebet er foreskrevet ved lov, 2) at det
er nødvendigt i et demokratisk samfund, og 3) at det forfølger et
legitimt formål.
1) Kravet om, at indgrebet har hjemmel i lovgivningen, betyder
ifølge EMD’s praksis blandt andet, at retsreglerne er
tilgængelige, og at retstilstanden er forudsigelig. Med andre ord
skal reglerne være tilstrækkeligt klare og præcise.
Hjemmelskravet betyder derfor ikke kun, at der skal være en
lovhjemmel, men også, at loven skal have en vis kvalitet.
Individet skal have mulighed for at overskue og forudsige
konsekvenserne af reglernes anvendelse og beskyttes mod
vilkårlige indgreb i ytringsfriheden.
2) Kravet om nødvendighed er en proportionalitetsvurdering af,
hvorvidt indgrebet sker som et svar på et påtrængende
samfundsmæssigt behov, og om der er foretaget en rimelig
afvejning mellem individets rettigheder på den ene side og
samfundets interesser på den anden side.
3) Et indgreb forfølger et legitimt formål, når indgrebet har til
hensigt at opfylde ét eller flere af de retmæssige formål, der
direkte angives i konventionen. Det kan blandt andet være
hensyn som beskyttelse af andres rettigheder, national
3/7
sikkerhed, territorial integritet, offentlig tryghed eller
forebyggelse af uorden eller forbrydelse.
Instituttets vurdering af hjemmel, nødvendighed og
legitimitet
Ifølge oplægget fra regeringen skal en udlænding blandt andet kunne
optages på sanktionslisten på baggrund af udtalelser, der vurderes som
anti-demokratiske. Det vil sige, at udtalelserne vurderes som værende
en trussel mod den offentlige orden. Betegnelsen ”anti-demokratisk”
må anses for at være meget bred, og der er derfor en risiko for en
uensartet retsanvendelse, vilkårlighed og uforudsigelighed.
Samtidig vurderer instituttet, at det kan være svært i de konkrete
tilfælde at få informationer om, hvilke forhold ytringerne har været
afgivet under, og det vil gøre det svært at vurdere, hvornår en ytring
kan anses for at være en trussel mod den offentlige orden. Om en
ytring kan være en trussel afhænger for eksempel af tilhørerskaren, og i
hvilken kontekst ytringen fremsættes. Instituttet vurderer, at
vidensgrundlaget, som beslutningerne om indrejseforbud skal tages på,
risikerer at være mangelfuld og dermed behæftet med en høj grad af
usikkerhed.
Når det kommer til at vurdere, om nødvendighedskravet er opfyldt, har
det betydning, at der eksistere en lang dansk tradition for en åben og
fordomsfri debat om grundlæggende samfundsforhold og
demokratiforståelse. Det kan tale for en vis tilbageholdenhd i forhold til
indgreb i ytringsfriheden. Dertil kan tilføjes, at religiøse forkyndere, der
opholder sig i Danmark, skal overholde dansk lovgivning og kan straffes
efter de almindelige regler, hvis behovet opstår.
Modsat kan det tale for, at et indrejseforbud vil være et proportionalt
indgreb, at der ifølge adgangsretten kun er krav om, at staten tager et
relativt begrænset hensyn til religiøse forkyndere, der ikke anses for at
have nogen grundlæggende ret til indrejse eller tilknytning til Danmark.
Samtidig har staten et vist råderum til at finde den løsning, der passer
bedst med traditioner og den kulturelle forståelse i landet.
Mens et lovforslag vil skulle tage højde for de ovennævnte
menneskeretlige risici i forhold til vilkårlighed og proportionalitet, er
det instituttets vurdering, at en lovændring kan opfylde det legitime
formål at beskytte den offentlige orden.
4/7
Det diskriminationsmæssige aspekt
Fokus for forhandlingerne og det foreløbige udspil er udelukkende på
religiøse forkyndere. Det kan være problematiske i forhold til EMRK,
som forbyder diskrimination i forhold til konventionens øvrige
rettigheder, herunder også ytringsfriheden. Formidling af ekstreme
værdier og holdninger kan forekomme fra anden side end religiøse
forkyndere, og de behøver ikke nødvendigvis være forankret i religion.
Den pågældende formidler kan have opnået en særlig position og
tilhøreskare uden om en religion. Derfor er det ensidige fokus på
religiøse forkyndere ikke nødvendigvis i overensstemmelse med
diskriminationsforbuddet i EMRK og kravet om ligebehandling efter
FN’s Konvention om Civile og Politiske Rettigheder, der begge forbyder
forskelsbehandling på grund af religiøse tilhørsforhold.
Beskyttelse af privatliv
Instituttet vurderer desuden, at det kan føre til privatlivsmæssige
problemstillinger at offentliggøre navngivne personer på en offentlig
liste. Samtidig kan der være problemer med at sikre effektive
retsmidler, når det kommer til at få fjernet navne fra listen. Derfor vil
instituttet også have særligt fokus på de problematikker, når der
foreligger et udkast til et lovforslag.
Opsummering
Det er instituttets vurdering, at der kan være en stor usikkerhed og
risiko for vilkårlighed i forbindelse med optagelsen på en sanktionsliste
med efterfølgende indrejseforbud. Betegnelsen "anti-demokratisk" er
meget bred og kan derfor føre til vilkårlighed i anvendelsen. Ligeledes
anser instituttet det for problematisk, at udtalelser fremsat i en lukket
kreds kan resultere i et indrejseforbud, da det stemmer dårligt overens
med den almindelige tilgang i dansk retstradition: at ytringer, der
sanktioneres, skal fremsættes med forsæt til udbredelse i en videre
kreds og skal have en vis grovhed.
På den ene side er det svært at sandsynliggøre, at det er nødvendigt for
det danske demokratiske samfund at forhindre religiøse forkyndere
med et udemokratisk budskab adgang til Danmark, da vi her i landet har
en lang tradition for en stærk ytringsfrihed, hvor vi debatterer os ud af
uenigheder. På den anden side vil et lovforslag kunne opfylde det
legitime formål at beskytte den offentlige orden, og udenlandske
religiøse forkyndere har ikke nogen grundlæggende ret til at rejse ind i
Danmark.
5/7
Dog forbyder EMRK diskrimination af blandt andet religiøse grunde, og
det kan derfor være i strid med konventionen, hvis et indrejseforbud
alene retter sig mod religiøse forkyndere og ikke andre talspersoner.
Samtidig yder religionsfriheden en særlig beskyttelse, som yderligere
problematiserer det ensidige fokus på netop religiøse forkyndere.
BAGGRUND
RELEVANTE BESTEMMELSER I DEN EUROPÆISKE
MENNESKERETTIGHEDSKONVENTION
Artikel 9 – Ret til at tænke frit og til samvittigheds- og
religionsfrihed
Stk. 1. Enhver har ret til at tænke frit og til samvittigheds- og
religionsfrihed; denne ret omfatter frihed til at skifte religion eller tro
samt frihed til enten alene eller sammen med andre, offentligt eller
privat at udøve sin religion eller tro gennem gudstjeneste, undervisning,
andagt og overholdelse af religiøse skikke.
Stk. 2. Frihed til at udøve sin religion eller tro skal kun kunne
underkastes sådanne begrænsninger, som er foreskrevet ved lov og er
nødvendige i et demokratisk samfund af hensyn til den offentlige
tryghed, for at beskytte den offentlige orden, sundheden eller
sædeligheden eller for at beskytte andres rettigheder og friheder.
Artikel 10 – Ytringsfrihed
Stk. 1. Enhver har ret til ytringsfrihed. Denne ret omfatter
meningsfrihed og frihed til at modtage eller meddele oplysninger eller
tanker, uden indblanding fra offentlig myndighed og uden hensyn til
landegrænser. Denne artikel forhindrer ikke stater i at kræve, at radio-,
fjernsyns- eller filmforetagender kun må drives i henhold til bevilling.
Stk. 2. Da udøvelsen af disse frihedsrettigheder medfører pligter og
ansvar, kan den underkastes sådanne formaliteter, betingelser,
restriktioner eller straffebestemmelser, som er foreskrevet ved lov og
er nødvendige i et demokratisk samfund af hensyn til den nationale
sikkerhed, territorial integritet eller offentlig tryghed, for at forebygge
uorden eller forbrydelse, for at beskytte sundheden eller sædeligheden,
for at beskytte andres gode navn og rygte eller rettigheder, for at
forhindre udspredelse af fortrolige oplysninger, eller for at sikre
domsmagtens autoritet og upartiskhed.
Artikel 14 – Accessorisk diskriminationsforbud
Nydelsen af de i denne konvention anerkendte rettigheder og friheder
skal sikres uden forskel på grund af køn, race, farve, sprog, religion,
6/7
politisk eller anden overbevisning, national eller social oprindelse,
tilhørsforhold til et nationalt mindretal, formueforhold, fødsel eller
ethvert andet forhold.
Artikel 16 – Indskrænkninger i udlændinges politiske virke
Intet i artiklerne 10, 11 og 14 må anses for at være til hinder for, at de
Høje kontraherende Parter fastsætter indskrænkninger i udlændinges
politiske virksomhed.
Artikel 17 – Forbud mod misbrug af rettigheder
Intet i denne konvention må fortolkes, som om den medførte ret for
nogen stat, gruppe eller person til at indlade sig på nogen virksomhed
eller udføre nogen handling, der tilsigter at tilintetgøre nogen af de heri
nævnte rettigheder og friheder, eller at begrænse dem i videre omfang,
end der er hjemmel for i konventionen.
RELEVANT RETSPRAKSIS FRA DEN EUROPÆISKE
MENNESKERETTIGHEDSDOMSTOL
Udgangspunktet er, at staten har ret til at kontrollere udlændinges
indrejse. Se dog udvalgt domspraksis nedenfor.
COX 20/5 2010
Amerikansk professor fik permanent forbud mod at rejse ind i Tyrkiet
på grund af udtalelser om assimileringen af kurdere og for at havde
udtalt sig om det armenske folkemord i 1915. EMD fandt, at art. 10 var
krænket.
Women on Waves 3/2 2009
Det fandtes at udgøre en krænkelse, at et skib blev nægtet ret til at
sejle ind i portugisisk farvand. Skibet blev benyttet af en forening, der
ønskede at informere om prævention, kønssygdomme,
familieplanlægning og afkriminalisering af abort, herunder ved at
afholde møder seminarer og workshops. Det var uden betydning, at
personer fra foreningen kunne rejse ind i landet og informere om de
omhandlede emner, idet konventionen ikke alene beskytter indholdet
af ytringen, men også den form, der ønskes anvendt, og det er overladt
til de pågældende selv at bestemme den mest hensigtsmæssige form,
uden indblanding fra myndigheder. Der var ikke tale om at nægte
personer adgang til private områder eller offentlige bygninger m.v.,
men derimod adgang til offentligt tilgængelige område. Der var ikke
grund til at antage, at foreningen havde til hensigt at begå strafbare
handlinger, herunder overtræde lovgivning om abort. Hvis der var risiko
7/7
for, at ulovlig medicin ville blive givet til personer, fandtes andre og
mindre indgribende midler, herunder beslaglæggelse af medicin. EMD
fandt, at art. 10 var krænket.
Nolan og K 12/2 2009
Klagerens opholdstilladelse i Rusland blev annulleret af grænsepolitiet
ved hans tilbagevenden fra en udlandsrejse, samtidigt med at han blev
nægtet indrejse og tvunget til at rejse videre til et tredjeland. Klager var
en udenlandsk repræsentant for Unification Church og havde opholdt
sig en del år i Rusland. EMD fandt krænkelse af art. 9.
Perry 8/11 2007
De lettiske myndigheder afviste at forny opholdstilladelsen for en
udenlandsk repræsentant for Morning Star International. De lettiske
myndigheder argumenterede med, at EMRK ikke garanterer
opholdstilladelse (ratione materiæ), men EMD fandt, at når de lettiske
myndigheder tillader indrejse og ophold, må EMRK’s øvrige
bestemmelse overholdes, herunder art. 9. Da afvisning af
opholdstilladelse klart refererede til den pågældendes religion, var art.
9 krænket.
Piermont 27/4 1995
Klageren, en tysk EU-parlamentariker, var inviteret til Tahiti i Fransk
Polynesien af en lokal separatistisk politiker. Her deltog hun i en
demonstration imod franske atomprøvesprængninger i Stillehavet og
holdt ved denne lejlighed en tale, hvor hun bl.a. støttede
separatisternes krav. Som følge heraf blev hun udvist fra Fransk
Polynesien og blev nægtet adgang til at rejse ind i Ny Caledonien.
EMD’s flertal (5-4) fandt krænkelse af art. 10.
Kilder:
 Den Europæiske menneskerettighedskonvention – for praktikere; 3.
udgave, Jurist- og Økonomforbundets forlag 2010; Jon Fridrik
Kjølbro.
 Den Europæiske Menneskerettighedskonvention Art. 10-59 samt
tillægsprotokollerne; 3. udgave, Jurist- og Økonomforbundets forlag
2011; Peer Lorenzen, Jonas Christoffersen, Nina Holst-Christensen,
Peter Vedel Kessing, Sten Schaumburg-Müller, Jens Vedsted-
Hansen.