Orientering om opfølgning på Genc-dommen

Ministeren
Side 1/8
1. juni 2016
Familiesammenføring
Slotsholmsgade 10
1216 København K
Tel. 6198 4000
Mail uibm@uibm.dk
Web www.uibm.dk
CVR-nr. 36977191
Sags nr. 2016 - 5066
Akt-id 79957
Udlændinge-, Integrations- og Boligudvalget
Folketinget
Christiansborg
1240 København K
Orientering om behandlingen af konkrete sager om familiesammenføring til
børn efter EU-Domstolens dom i sagen C-561/14, Genc
1. Indledning
EU-Domstolen har den 12. april 2016 afsagt dom i sagen C-561/14, Genc.
Dommen vedrører fortolkningen af artikel 13 i Associeringsrådets afgørelse nr.
1/80, samt udlændingelovens § 9, stk. 16, tidligere § 9, stk. 13, der finder anven-
delse i visse sager om familiesammenføring med børn.
Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet har i samarbejde med Justitsmini-
steriet foretaget en nærmere analyse af dommen, herunder dens betydning for
de konkrete sager, der verserer hos udlændingemyndighederne, og de sager, der
er afgjort før dommens afsigelse.
2. Associeringsaftalekomplekset
Den 12. september 1963 indgik Det Europæiske Økonomiske Fællesskab og Tyrki-
et en associeringsaftale for at styrke de økonomiske og handelsmæssige forbin-
delser mellem EU og Tyrkiet, herunder gradvist at gennemføre arbejdskraftens
frie bevægelighed. Associeringsaftalen er senere blevet suppleret med en tillægs-
protokol af 23. november 1970 og udmøntet i Associeringsrådets afgørelse nr.
1/80 af 19. september 1980.
Tillægsprotokollen til Associeringsaftalen med Tyrkiet indeholder i artikel 41, stk.
1, en såkaldt stand still-klausul vedrørende etableringsfriheden og den frie ud-
veksling af tjenesteydelser, som medfører, at Tyrkiet og medlemsstaterne ikke
efter tillægsprotokollens ikrafttræden må indføre nye restriktioner, der hindrer
etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser. Tillægsprotokollen
trådte i kraft i forhold til Danmark den 1. januar 1973, hvor Danmark blev medlem
af EF.
Udlændinge-, Integrations- og Boligudvalget, Udlændinge-, Integrations- og Boligudvalget, Udlændinge
L 191 Bilag 5, L 191 A Bilag 5, L 191 B Bilag 5
Offentligt
Side 2/8
Associeringsrådets afgørelse nr. 1/80 indeholder i artikel 13 en stand still-klausul
vedrørende arbejdstagere og deres familiemedlemmer, som medfører, at Tyrkiet
og medlemsstaterne ikke efter ikrafttrædelsen af afgørelsen den 1. december
1980 må indføre nye begrænsninger for så vidt angår vilkårene for adgang til be-
skæftigelse for arbejdstagere og deres familiemedlemmer, som har opnået op-
holds- og arbejdstilladelse efter de nationale regler herom.
EU-Domstolen har i sin praksis fastslået, at stand still-forpligtelserne i artikel 41,
stk. 1, i tillægsprotokollen til Associeringsaftalen og artikel 13 i Associeringsrådets
afgørelse nr. 1/80 er af samme art og forfølger samme formål og omfatter enhver
ny hindring for udøvelsen af etableringsfriheden, tjenesteyderenes frie udveksling
af tjenesteydelser eller arbejdskraftens frie bevægelighed.
3. EU-Domstolens dom af 12. april 2016 i sagen C-561/14, Genc.
EU-Domstolens dom af 12. april 2016 i sagen C-561/14, Genc, vedrører den tyrki-
ske statsborger, Caner Genc, der i 2005 som 13-årig søgte om familiesammenfø-
ring med sin herboende tyrkiske far, som er arbejdstager her i landet. Udlændin-
gestyrelsen meddelte i 2006 afslag på familiesammenføring med henvisning til, at
integrationskravet i udlændingelovens § 9, stk. 13, nu § 9, stk. 16, ikke var opfyldt.
Det daværende Integrationsministerium stadfæstede afgørelsen.
Der blev anlagt sag ved Glostrup Ret, som ved dom af 9. december 2011 stadfæ-
stede ministeriets afslag på opholdstilladelse.
Sagen blev anket til Østre Landsret, som besluttede at forelægge sagen for EU-
Domstolen med henblik på Domstolens besvarelse af en række præjudicielle
spørgsmål i relation til integrationskravet i udlændingelovens § 9, stk. 16.
Det fremgår af udlændingelovens § 9, stk. 16, der blev indsat i udlændingeloven
som § 9, stk. 13, ved lov nr. 427 af 9. juni 2004, at opholdstilladelse til et barn, jf. §
9, stk.1, nr. 2, i tilfælde, hvor barnet og en af ansøgerens forældre er bosiddende i
hjemlandet eller et andet land, kun kan gives, hvis barnet har eller har mulighed
for at opnå en sådan tilknytning til Danmark, at der er grundlag for en vellykket
integration her i landet. Integrationskravet gælder dog bl.a. ikke, hvis ansøgningen
indgives senest 2 år efter, at den herboende forælder er meddelt tidsubegrænset
opholdstilladelse eller opholdstilladelse med mulighed for varigt ophold.
EU-Domstolen har i sin dom af 12. april 2016 fastslået, at udlændingelovens 9, stk.
16, udgør en ny begrænsning som omhandlet i afgørelse nr. 1/80 artikel 13 for
tyrkiske statsborgeres udøvelse af arbejdskraftens frie bevægelighed, idet den
fastsætter betingelser for den første indrejse for mindreårige børn af herboende
tyrkiske arbejdstagere, som er strengere end dem, der fandt anvendelse, da afgø-
relse nr. 1/80 trådte i kraft, og som derfor kan påvirke disse tyrkiske statsborgeres
udøvelse af økonomisk virksomhed i Danmark, jf. præmis 50.
Side 3/8
En sådan begrænsning er forbudt, medmindre den er begrundet i et tvingende
alment hensyn og er egnet til at sikre virkeliggørelsen af det forfulgte lovlige for-
mål og ikke går videre end, hvad der er nødvendigt for at nå dette formål, jf.
præmis 51.
EU-Domstolen finder, at sikring af en vellykket integration af tredjelandsstatsbor-
gere i Danmark kan udgøre et tvingende alment hensyn, jf. præmis 55-56.
EU-Domstolen finder imidlertid, at 2 års fristen i § 9, stk. 16 (dvs. det forhold, at
tidspunktet for indgivelsen af ansøgningen om familiesammenføring er afgørende
for, om integrationskravet skal stilles), ikke opfylder proportionalitetskravet (”for-
holdsmæssigheden”), jf. præmis 57-65.
EU-Domstolen henviser til, at kravet om en vellykket integration efter bestemmel-
sen kun skal stilles, hvis ansøgningen om familiesammenføring indgives senere
end to år efter den dato, hvor den herboende forælder er blevet meddelt tids-
ubegrænset opholdstilladelse eller opholdstilladelse med mulighed for varigt op-
hold, og at bestemmelsen tager udgangspunkt i en formodning om, at de børn, for
hvilke der ikke er indgivet en ansøgning om familiesammenføring inden for den
fastsatte frist, befinder sig i en situation, der gør, at deres integration i Danmark
kun kan sikres, hvis de opfylder et sådant krav, jf. præmis 59 og 60.
Videre udtaler EU-Domstolen, at dette krav, som angiveligt er begrundet i målet
om at muliggøre integrationen af de pågældende mindreårige børn i Danmark,
imidlertid ikke finder anvendelse med henvisning til børnenes personlige situati-
on, der ville kunne have en negativ indvirkning på deres integration, såsom deres
alder eller tilknytning til denne medlemsstat, men med henvisning til et kriterium,
der ved første øjekast synes uden relevans i forhold til muligheden for at opnå en
sådan integration, nemlig tidsrummet mellem meddelelsen af permanent op-
holdstilladelse eller opholdstilladelse med mulighed for varigt ophold i Danmark
til den pågældende forælder og datoen for indgivelsen af ansøgningen om fami-
liesammenføring, jf. præmis 61.
EU-Domstolen stiller spørgsmål ved, hvordan indgivelsen af en ansøgning om fa-
miliesammenføring efter fristen på de to år, der følger efter meddelelsen af per-
manent opholdstilladelse eller opholdstilladelse med mulighed for varigt ophold
til den i Danmark bosiddende forælder, vil stille barnet mindre gunstigt i forhold
til at gøre det muligt for denne at integrere sig i Danmark, således at ansøgeren er
forpligtet til at føre bevis for, at barnet har en tilstrækkelig tilknytning til Danmark.
Den omstændighed, at ansøgningen om familiesammenføring er blevet indgivet
inden for eller efter de to år, der følger efter meddelelsen af permanent opholds-
tilladelse eller opholdstilladelse med mulighed for varigt ophold til den i Danmark
bosiddende forælder, kan ikke i sig selv udgøre et holdepunkt for hensigten hos
forældrene til det af ansøgningen berørte mindreårige barn for så vidt angår bar-
nets integration, jf. præmis 62 og 63.
Side 4/8
EU-Domstolen fastslår, at indførelsen af det omhandlede kriterium med henblik
på at udpege de børn, for hvilke der skal føres bevis for en tilstrækkelig tilknytning
til Danmark, fører til usammenhængende resultater for så vidt angår vurderingen
af muligheden for at opnå en vellykket integration. Dette kriterium finder nemlig
for det første anvendelse uden hensyntagen til det pågældende barns personlige
situation og til barnets tilknytning til Danmark og risikerer for det andet at føre til
forskelsbehandling i forhold til datoen for indgivelsen af ansøgningen om familie-
sammenføring mellem børn, der befinder sig i personlige situationer, som er fuldt
ud sammenlignelige, både for så vidt angår deres alder som deres tilknytning til
Danmark og deres forhold til den dér bosiddende forælder, jf. præmis 64 og 65.
EU-Domstolen bemærker, at hvad bl.a. angår vurderingen af det pågældende
barns personlige situation skal de nationale myndigheder foretage denne vurde-
ring på grundlag af tilstrækkeligt præcise, objektive og ikke-diskriminerende krite-
rier, som skal bedømmes konkret, og idet der træffes en begrundet afgørelse, der
faktisk kan indbringes for en retsinstans med henblik på at forebygge en admini-
strativ praksis med systematiske afslag, jf. præmis 66.
EU-Domstolen fastslår på baggrund af ovenstående, at udlændingelovens § 9, stk.
16, udgør en ny begrænsning som omhandlet i artikel 13 i Associeringsrådets af-
gørelse nr. 1/80, og at en sådan begrænsning ikke er begrundet, jf. præmis 67.
4. Dommens betydning for konkrete sager om familiesammenføring med
børn
Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet har i samarbejde med Justitsmini-
steriet vurderet dommens betydning for de konkrete sager, der verserer hos ud-
lændingemyndighederne, og de sager, der før dommens afsigelse er afgjort efter
udlændingelovens § 9, stk. 16 (tidligere § 9, stk. 13).
EU-Domstolen fastslår i dommen, at kravet i udlændingelovens § 9, stk. 16, udgør
en restriktion, som er omfattet af stand still klausulerne i artikel 13 i Associerings-
rådets afgørelse nr. 1/80 og artikel 41, stk. 1, i Tillægsprotokollen til Associerings-
aftalen med Tyrkiet, og at kravet dermed er i strid med hermed, medmindre det
er begrundet i et tvingende alment hensyn og er egnet til at sikre virkeliggørelsen
af det forfulgte lovlige formål og ikke går videre end, hvad der er nødvendigt for at
nå formålet.
EU-Domstolen fastslår derefter, at hensynet til at sikre en vellykket integration af
udlændinge kan udgøre et tvingende alment hensyn.
Med henvisning til, at kravet kun finder anvendelse for ansøgninger om familie-
sammenføring, som indgives efter 2 års fristen, finder EU-Domstolen imidlertid, at
proportionalitetskravet ikke er opfyldt, idet kravet fører til ”usammenhængende
resultater”.
EU-Domstolen konkluderer på den baggrund, at kravet ikke kan begrundes.
Side 5/8
Kravet vil herefter ikke kunne stilles i forhold til de konkrete sager, der verserer
hos udlændingemyndighederne, og de sager, der før dommens afsigelse er afgjort
efter udlændingelovens § 9, stk. 16 (tidligere § 9, stk. 13).
Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet og Justitsministeriet har på bag-
grund af dommens præmisser overvejet, om dommen alene har betydning for
den del af udlændingelovens § 9, stk. 16, der vedrører 2 års fristen, således at den
del af bestemmelsen, der stiller krav om, at der skal foretages en integrationsvur-
dering, fortsat finder anvendelse for de verserende og de allerede afgjorte sager.
Det er imidlertid vurderingen, at det ikke er muligt blot at bortfortolke 2 års fri-
sten og samtidig opretholde kravet om en vellykket integration i de verserende og
allerede afgjorte sager. Kravet om en vellykket integration kan derfor ikke stilles i
disse sager.
Det må antages, at den proportionalitetsvurdering, hvorefter 2 års kravet er ble-
vet fundet usammenhængende i forhold til Associeringsaftalekomplekset, vil blive
lagt til grund af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol i en lignende sag
vedrørende fortolkningen af artikel 8 i Den Europæiske Menneskerettighedskon-
vention om retten til respekt for familielivet.
Dette indebærer efter Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriets og Justits-
ministeriets opfattelse, at det er nødvendigt at følge dommens resultat i forhold
til alle nationaliteter.
Det er på baggrund af ovennævnte Udlændinge-, Integrations- og Boligministeri-
ets og Justitsministeriets vurdering, at dommen betyder, at der ved udlændinge-
myndighedernes behandling af sager om familiesammenføring med børn, jf. ud-
lændingelovens § 9, stk. 1, nr. 2, skal ses bort fra udlændingelovens § 9, stk. 16
(tidligere § 9, stk. 13), i alle sager om familiesammenføring med børn, uanset bar-
nets og den herboendes nationalitet.
4.1. Verserende sager om familiesammenføring med børn
Som anført ovenfor finder udlændingelovens § 9, stk. 16, ikke anvendelse, og ud-
lændingemyndighederne skal derfor ved behandlingen af verserende sager om
familiesammenføring med børn, jf. udlændingelovens § 9, stk. 1, nr. 2, se bort fra
udlændingelovens § 9, stk. 16, uanset barnets og den herboende forældres natio-
nalitet.
Udlændingemyndighederne vil i forbindelse med sagsbehandlingen vurdere, om
de øvrige betingelser, dvs. de betingelser, der stilles ud over udlændingelovens §
9, stk. 16, er opfyldt.
Side 6/8
4.2. Afgjorte sager, hvor der er meddelt afslag på familiesammenføring med
et barn med henvisning til udlændingelovens § 9, stk. 16 (tidligere § 9,
stk. 13)
En afgørelse fra EU-Domstolen i en præjudiciel sag er konstaterende og ikke rets-
stiftende med den konsekvens, at afgørelsen i princippet får retsvirkning fra
ikrafttrædelsen af den fortolkede regel.
EU-Domstolen konkluderer i sin dom i sagen C-561/14, Genc, at kravet i udlæn-
dingelovens § 9, stk. 16, ikke kan begrundes. Det betyder, at bestemmelsen ikke
kan anvendes og ikke har kunnet anvendes på noget tidspunkt.
Kravet i udlændingelovens § 9, stk. 16, blev oprindeligt indsat i § 9, stk. 13, jf. lov
nr. 427 af 9. juni 2004 om ændring af udlændingeloven og integrationsloven. Be-
stemmelsen trådte i kraft den 1. juli 2004 og fik virkning for udlændinge, der ind-
gav ansøgning om opholdstilladelse fra og med denne dato, jf. lovens § 3, stk. 2.
Afgørelser, der er truffet fra og med dette tidspunkt – den 1. juli 2004 – er således
afgjort på grundlag af en regel, der ikke har kunnet anvendes.
På den baggrund kan sager, hvor der fra og med den 1. juli 2004 er meddelt afslag
på opholdstilladelse efter udlændingelovens § 9, stk. 1, nr. 2, med henvisning til
udlændingelovens § 9, stk. 13, nu § 9, stk. 16, genoptages.
Det fremgår af Udlændingestyrelsens sagsbehandlingssystemer, at styrelsen i
perioden 1. juli 2004-31. marts 2016 i alt har meddelt 1.052 afslag på familiesam-
menføring under henvisning til kravet om vellykket integration, jf. udlændingelo-
vens § 9, stk. 1, nr. 2, jf. § 9, stk. 16 (tidligere § 9, stk. 13). Det bemærkes generelt
i den forbindelse, at de statistiske oplysninger er behæftet med usikkerhed, da
udlændingesystemerne er opbygget som journaliserings- og sagsstyringssystemer
og ikke som egentlige statistiksystemer.
Det bemærkes, at der i opgørelserne kan være børn, der har fået flere afslag, og
som således optræder flere gange. Der kan ligeledes være børn, der har fået af-
slag, men som senere er meddelt tilladelse til familiesammenføring.
Det bemærkes endvidere, at opgørelserne for 2015 og 2016 er foreløbige og op-
gjort på baggrund af registreringerne i udlændingemyndighedernes digitale sags-
behandlingssystem pr. 11. april 2016.
Det er Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriets og Justitsministeriets vur-
dering, at udlændingemyndighederne som udgangspunkt vil være forpligtet til på
begæring at genoptage sagerne.
Udlændingestyrelsen vil – i det omfang det er muligt – kontakte de pågældende
ved brev via den herboende forælder og orientere om muligheden for at få sagen
genoptaget.
Side 7/8
Der vil endvidere blive oplyst om muligheden for genoptagelse på udlændinge-
myndighedernes hjemmeside www.nyidanmark.dk.
Udlændingemyndighederne vil derimod ikke af egen drift tage initiativ til at gen-
optage sagerne. Ministerierne har herved lagt vægt på, at det må forventes, at
der vil være en del af de pågældende udlændinge, der ikke har noget ønske om i
dag at gøre brug af en opholdstilladelse i Danmark. Det vil derfor ikke være hen-
sigtsmæssigt eller i overensstemmelse med de pågældendes interesser at gen-
nemføre en sagsbehandling i alle sager og tage stilling til, om der er grundlag for
at udstede opholdstilladelse.
Ved behandlingen af en genoptaget sag om familiesammenføring efter udlændin-
gelovens § 9, stk. 1, nr. 2, skal der som nævnt ses bort fra kravet i udlændingelo-
vens § 9, stk. 16 (tidligere § 9, stk. 13).
Det vil være et krav for at meddele opholdstilladelse, at ansøgeren på det oprin-
delige ansøgningstidspunkt var under 15 år, jf. udlændingelovens § 9, stk. 1, nr. 2.
Dette gælder i alle tilfælde.
Der vil herefter skulle tages stilling til, om betingelserne for familiesammenføring i
øvrigt er opfyldt på nuværende tidspunkt.
Ved behandlingen af den enkelte sag vil det herefter være af betydning for vurde-
ringen, om ansøgeren på tidspunktet for afgørelsen i genoptagelsessagen er fyldt
18 år og dermed er blevet myndig.
Hvis ansøgeren er under 18 år, vil alle betingelserne for familiesammenføring
skulle være opfyldt på tidspunktet for afgørelsen i genoptagelsessagen. Det gæl-
der bl.a. betingelsen om, at mindst den ene af barnets forældre er fastboende her
i landet, og at barnet skal tage ophold hos forælderen/forældrene og ikke har
stiftet selvstændig familie, jf. udlændingelovens § 9, stk. 1, nr. 2.
Udlændingestyrelsen skal ved vurderingen af den enkelte sag endvidere tage stil-
ling til, om der i overensstemmelse med gældende praksis skal stilles forsørgelses-
og boligkrav, jf. udlændingelovens § 9, stk. 15, og om meddelelse af opholdstilla-
delse åbenbart vil stride mod barnets tarv, jf. § 9, stk. 18.
Hvis ansøgeren er fyldt 18 år på tidspunktet for afgørelsen i genoptagelsessagen,
vil det ligeledes være en betingelse, at mindst den ene af forældrene har fast op-
hold i Danmark på dette tidspunkt. Det vil endvidere være en betingelse for med-
delelse af opholdstilladelse, at ansøgeren ikke har stiftet selvstændig familie.
Derimod vil der ikke blive stillet krav om, at ansøgeren skal tage ophold hos for-
ælderen/forældrene, ligesom der ikke vil blive stillet forsørgelses- og boligkrav, jf.
udlændingelovens § 9, stk. 15. Endvidere finder kravet i udlændingelovens § 9,
Side 8/8
stk. 18, om barnets tarv ikke anvendelse, hvis ansøgeren er fyldt 18 år. Dette
hænger sammen med, at ansøgeren er blevet myndig.
4.3. Fremsættelse af lovforslag om ændring af udlændingelovens § 9, stk. 16
Regeringen har den 31. maj 2016 fremsat forslag til lov om ændring af udlændin-
geloven, hvorved 2 års kravet ophæves (Lovforslag nr. L 191). Herved bringes ud-
lændingelovens § 9, stk. 16, i overensstemmelse med Danmarks forpligtelser som
fortolket af EU-Domstolen i sagen C-561/14, Genc. Alle ansøgere omfattet af ud-
lændingelovens § 9, stk. 16, vil således fremover blive mødt med et krav om vel-
lykket integration, medmindre ganske særlige grunde, herunder hensynet til fami-
liens enhed, taler derimod.
Det indgår i lovforslaget, at lovændringen kommer til at gælde for udlændinge,
der ansøger om opholdstilladelse fra og med tidspunktet for lovforslagets frem-
sættelse. Herved sikres det, at kravet om vellykket integration vil finde anvendelse
fra det tidligst mulige tidspunkt.
Inger Støjberg
/
Jesper Gori