Om visse spørgsmål, som beslutningsforslag nr. B 169 kan give anledning til.

NOTAT
1/8
1. På sit møde den 4. maj 2016 drøftede Udvalget for Forretningsordenen
beslutningsforslag nr. B 169 om ret til at få såkaldte borgerdrevne
beslutningsforslag behandlet i Folketinget.
Forud for mødet havde justitsministeren den 27. april 2016 sendt et brev til
Folketingets formand, hvori ministeren redegjorde for en række
betænkeligheder fra regeringens side over for forslaget. Brevet er omdelt som
bilag på beslutningsforslaget.
På mødet i Udvalget for Forretningsordenen ytrede flere medlemmer ønske
om at modtage et notat fra Folketingets Administration om problemstillinger,
som forslaget kan give anledning til, herunder de spørgsmål, som
justitsministeren har rejst, og om mulige løsninger, som kan medvirke til, at
beslutningsforslagets intentioner kan gennemføres.
2. Det af justitsministeren anførte kan efter Lovsekretariatets opfattelse
sammenfattes som følgende hovedsynspunkter:
- At forslaget er unødvendigt, idet borgerne allerede kan gøre deres
indflydelse gældende gennem høringsprocessen (herunder
offentliggørelse af lovforslag på Høringsportalen) og gennem
uformelle henvendelser til ministre og folketingsmedlemmer.
- At en ordning som den, forslaget lægger op til, vil bryde med
grundlovens grundlæggende ordning med repræsentativt demokrati,
som indebærer, at vælgerne vælger folkevalgte repræsentanter til at
træffe de løbende politiske beslutninger.
- At forslaget – hvis det skal forstås således, at der i alle tilfælde skal
bestå et retskrav på at få fremsat et beslutningsforslag for Folketinget,
hvis det har samlet mindst 50.000 underskrifter – rejser væsentlige
spørgsmål i forhold til grundlovens § 21 og § 41 stk. 1, om
regeringens og folketingsmedlemmernes adgang til at fremsætte lov-
og beslutningsforslag for Folketinget og i forhold til grundlovens § 56,
10. maj 2016
Ref. 15-001042-20
LOVSEKRETARIATET
OM VISSE SPØRGSMÅL, SOM BESLUTNINGSFORSLAG NR. B 169 KAN
GIVE ANLEDNING TIL
Udvalget for Forretningsordenen 2015-16
B 169 Bilag 2
Offentligt
2/8
hvorefter folketingsmedlemmerne alene er bundet ved deres
overbevisning og ikke ved nogen forskrift af deres vælgere.
Lovsekretariatet må i alt væsentligt anse det førstnævnte punkt som et politisk
synspunkt fra regeringens side. Hvorvidt de eksisterende muligheder for, at
borgerne kan søge indflydelse på den politiske proces ved de nævnte midler,
er tilstrækkelige, må i sidste ende bero på en politisk vurdering af, hvad
tilstrækkelige midler er.
I det følgende behandles under pkt. 3 de to øvrige synspunkter – om forholdet
til grundloven – under ét med størst vægt på det sidste. Herefter opridses
under pkt. 4 en mulig ordning, hvor fremsættelsen for Folketinget finder sted
efter en politisk aftale blandt Folketingets partier eller et udsnit heraf. Under
pkt. 5 berøres visse øvrige spørgsmål, som efter Lovsekretariatets opfattelse
bør adresseres, før en ordning som den, forslaget lægger op til, iværksættes.
3. Som justitsministeren også har nævnt i sit brev til Folketingets formand, har
beslutningsforslaget ligheder med beslutningsforslag nr. B 36 fra
folketingsåret 2014-15, 1. samling, som gik ud på at pålægge regeringen at
fremsætte lovforslag om etablering af en lignende ordning. Som ministeren
ligeledes har påpeget, blev der under behandlingen af forslaget i Udvalget for
Forretningsordenen stillet et spørgsmål til Folketingets formand om
fortolkningen af grundlovens §§ 21 og 41 (B 36 – spørgsmål nr. 1).
Den daværende formand svarede herpå følgende:
”Lovsekretariatet har oplyst følgende, hvortil jeg kan henholde mig:
Efter grundlovens § 21 kan kongen – dvs. regeringen – for Folketinget
lade fremsætte forslag til love og andre beslutninger, og efter
grundlovens § 41, stk. 1, er ethvert medlem af Folketinget berettiget til
at fremsætte forslag til lov og andre beslutninger.
Efter Lovsekretariatets opfattelse er de nævnte bestemmelser
udtømmende, i den forstand at der ikke kan tillægges andre end
ministre og folketingsmedlemmer samme kompetence. Der kan
herved navnlig henvises til Alf Ross: Dansk Statsforfatningsret, 3.
udg. v/ Ole Espersen (1980), s. 318 f., og Jens Peter Christensen,
Jørgen Albæk Jensen og Michael Hansen Jensen: Dansk Statsret
(2012), s. 124.
Lovsekretariatet har noteret sig, at det fremgår af bemærkningerne til
beslutningsforslaget, at det forudsættes, at den ordning, der ønskes
indført, med hensyn til selve fremsættelsen af beslutningsforslag for
Folketinget indrettes på en sådan måde, at grundlovens
3/8
bestemmelser om adgang til at fremsætte forslag for Folketinget
respekteres.
Det bemærkes i tilknytning dertil, at det efter Lovsekretariatets
opfattelse i første omgang må bero på politiske overvejelser, hvordan
dette nærmere skal opnås. Lovsekretariatet har således ikke på det
foreliggende grundlag forholdt sig til lovligheden af nogen specifikke
modeller for, hvordan forslag, der opnår den opbakning, som er
forudsat i beslutningsforslaget, inden for grundlovens rammer
nærmere skal fremsættes for Folketinget.”
Det er fortsat Lovsekretariatets opfattelse, at grundlovens § 21 og § 41, stk. 1,
er udtømmende, således at der ikke kan tillægges andre end
folketingsmedlemmer og ministre kompetence til at fremsætte lov- eller
beslutningsforslag. Justitsministeren har i sit brev af 27. april 2016 oplyst, at
regeringen er enig i denne fortolkning af grundloven. Ministeren har i samme
forbindelse henvist til grundlovens § 56, hvorefter medlemmer af Folketinget –
herunder Folketingets formand – ”ene er bundet ved deres overbevisning og
ikke ved nogen forskrift af deres vælgere”.
Af bemærkningerne til B 169 fremgår bl.a., at det er hensigten, at når en
borger ”har indsamlet 50.000 underskrifter, har borgeren ret til at få forslaget
fremsat som et beslutningsforslag i Folketinget”. Det fremgår videre, at det
forudsættes, at ordningen med hensyn til selve fremsættelsen af
beslutningsforslag for Folketinget indrettes på en sådan måde, at grundlovens
bestemmelser om adgang til at fremsætte forslag for Folketinget respekteres,
Ydermere fremgår, at Folketingets medlemmer er frit stillet til at vælge at stå
som forslagsstillere, men at udgangspunkt bør være, at Folketingets formand
er forslagsstiller.
Der er ikke i forslaget eller dets bemærkninger nærmere redegjort for, hvad
det skal indebære, at vedkommende borger eller borgere skal have ”ret” til at
få et givet forslag fremsat og behandlet som beslutningsforslag i Folketinget.
En almindelig sproglig forståelse af udtrykket ”ret” i sammenhængen vil
imidlertid efter Lovsekretariatets opfattelse føre til, at ”retten” indebærer en
retlig pligt påhvilende en eller flere andre personer – som efter det
ovenstående alene kan være folketingsmedlemmer eller ministre – til faktisk
at fremsætte det pågældende forslag som beslutningsforslag i Folketinget.
Som Lovsekretariatet forstår forslagets bemærkninger, er det dette, der er
søgt taget højde for med formuleringen om, at det forudsættes, at ordningen
med hensyn til selve fremsættelsen af beslutningsforslag for Folketinget
indrettes på en sådan måde, at grundlovens bestemmelser om adgang til at
fremsætte forslag for Folketinget respekteres.
4/8
Stadig under den forudsætning, at vedkommende borgers eller borgeres ret til
at få fremsat et forslag, som har opnået den nævnte offentlige tilslutning, er
ensbetydende med en pligt hos et eller flere folketingsmedlemmer eller
ministre til faktisk at fremsætte forslaget, har Lovsekretariatet imidlertid
vanskeligt ved at se, hvordan dette mål kan opnås.
Som justitsministeren også er kommet ind på i sit brev til Folketingets
formand, bestemmer grundlovens § 56, at folketingsmedlemmerne ene er
bundet ved deres overbevisning og ikke ved nogen forskrift af deres vælgere.
Bestemmelsen er i den juridiske litteratur bl.a. behandlet af Alf Ross i ”Dansk
Statsforfatningsret” (3. gennemarbejdede udgave v. Ole Espersen, 1980, s.
355 f.). Et uddrag heraf er gengivet i bilaget til dette notat, hvortil der
henvises. Der kan ligeledes henvises til Max Sørensen: Statsforfatningsret
(1969), s. 100 f., Henrik Zahle: Dansk forfatningsret I, 3. udgave (2001), s.
185 ff., og Jørgen Albæk Jensen i Henrik Zahle (red.): Danmarks Riges
Grundlov med kommentarer, s. 368 f.
Som det fremgår af uddraget af Alf Ross’ fremstilling, indebærer
bestemmelsen, at der ikke kan pålægges folketingsmedlemmerne retlige
pligter for udøvelsen af deres hverv som medlemmer – herunder nogen retlig
pligt til at udøve deres adgang til at fremsætte forslag på en bestemt måde.
Lovsekretariatet er derfor af den opfattelse, at der ikke inden for grundlovens
rammer kan etableres en ret i den ovennævnte forstand til at få fremsat
beslutningsforslag for Folketinget, hvis ordningen skal bero på, at forslagene
fremsættes af folketingsmedlemmer. Det bemærkes i den forbindelse, at
grundlovens § 56, som også påpeget af justitsministeren, også gælder for
Folketingets formand.
Lovsekretariatet må endvidere anse det for tvivlsomt, om der inden for
grundlovens rammer vil kunne pålægges ministre en retlig pligt til at
fremsætte lovforslag af et bestemt indhold, hvis en sådan ordning måtte
komme på tale. Spørgsmålet har været behandlet i juridisk teori i tilknytning til
spørgsmålet om, i hvilket omfang folketingsbeslutninger er bindende for
regeringen. Den dominerende opfattelse synes nu at være, at en sådan pligt
ikke kan pålægges regeringen, i det mindste ikke ved en folketingsbeslutning.
Der kan herom henvises til Peter Germer: Statsforfatningsret, 4. udgave
(2007), s. 84 f., Jens Peter Christensen, Jørgen Albæk Jensen og Michael
Hansen Jensen: Dansk statsret (2012), s. 124 f. og Henrik Hjort Elmquist:
Statsret – Praktisk forfatningsret i en politisk verden (2015), s. 88 ff. Det synes
i beslutningsforslagets bemærkninger i øvrigt forudsat, at det skal være
folketingsmedlemmer (som hovedregel Folketingets formand) og ikke
ministre, der skal fremsætte de forslag, som opnår den angivne offentlige
tilslutning.
5/8
Det er således sammenfattende Lovsekretariatets opfattelse, at der næppe
inden for grundlovens rammer vil kunne etableres en ordning, hvorefter en
borger eller en kreds af borgere under nærmere bestemte omstændigheder
opnår en ret til at få fremsat beslutningsforslag for Folketinget, hvis der derved
skal forstås, at Folketingets medlemmer – herunder formanden – gives en
pligt til at fremsætte vedkommende forslag.
4. Lovsekretariatet ser imidlertid ikke de samme grundlovsmæssige
vanskeligheder ved en ordning, hvor Folketingets partier – eller et udsnit
heraf, eksempelvis de partier, der står bag beslutningsforslag nr. B 169 – som
en rent politisk tilkendegivelse over for offentligheden påtager sig, at man i
almindelighed vil sikre, at forslag, som opnår den angivne offentlige
opbakning, fremsættes og behandles frem til en 2. behandling med
afstemning om dets vedtagelse.
Man kunne f.eks. lade det indgå i en sådan politisk aftale, at det som klar
hovedregel vil være Folketingets formand, der fremsætter forslaget, hvis
formanden hører til den kreds af partier, der står bag ordningen, og ellers
f.eks. et andet medlem af Præsidiet fra et af de pågældende partier. Hvis man
lægger sig fast på en sådan ordning, kan det overvejes at præcisere, at det,
at formanden er forslagsstiller, ikke nødvendigvis skal forstås således, at
formanden støtter indholdet i forslaget, men alene, at formanden påtages sig
at foranledige, at det bliver behandlet af Folketinget.
Ligeledes kan det overvejes at præcisere, at formanden (eller vedkommende
næstformand eller andet medlem af Folketinget) i alle tilfælde har ret til at
beslutte at undlade at fremsætte et forslag, selv om det har opnået den
påkrævede offentlige opbakning, og forbeholder sig at ville gøre dette, hvis
forslaget har et endeligt sigte, som vil stride mod grundloven, eller hvis det vil
stride mod hensynet til Folketingets værdighed eller arbejdsvilkår i øvrigt at
behandle det (f.eks. hvis der skulle forekomme forslag, som må betragtes
som rene vittigheder, eller et stort antal forslag med i det væsentlige samme
indhold og formål). Et lignende forbehold synes forudsat i bemærkningerne til
beslutningsforslag nr. B 169, idet der lægges op til, at det skal være en
betingelse for behandling, at de pågældende forslag ikke strider mod
grundloven.
Der er naturligvis intet i grundloven til hinder for, at andre medlemmer – som
B 169 også lægger op til – gives mulighed for være medforslagsstiller, hvis de
f.eks. i særlig grad ønsker at bakke op om forslaget på grund af dets konkrete
politiske indhold.
5. Der vil være en række praktiske spørgsmål, der skal afklares, inden en
ordning som den foreslåede kan sættes i værk. Lovsekretariatet har ikke
inden for den tid, der indtil nu har været til rådighed, haft mulighed for at
6/8
danne sig et fuldt billede heraf, hvorfor det nedenstående ikke bør tages som
en fuldstændig opregning.
Der vil navnlig skulle udarbejdes en it-løsning i Folketingets regi, hvor borgere
kan registrere deres forslag, hvor andre borgere kan ”skrive under” ved hjælp
af NemID med løbende sammentælling af antal ”underskrifter”, og hvor det
kan verificeres, at de, der ”skriver under”, har valgret i Danmark.
Lovsekretariatet kan ikke på det foreliggende grundlag afvise, at brugen af
NemID til dette formål kan kræve, at der tilvejebringes en ny lovhjemmel.
Der vil endvidere skulle tages stilling til den praktiske proces i forbindelse med
Folketingets behandling af beslutningsforslag, som ikke har en forslagsstiller i
sædvanlig forstand. Det forudsættes i den forbindelse, jf. ovenfor, at
Folketingets formand (eller vedkommende næstformand eller andet medlem
af Folketinget) ikke nødvendigvis stiller sig bag forslaget på grund af dets
indhold og ”taler dets sag” under Folketingets behandling, men blot påtager
sig det formelle at være forslagsstiller. I almindelighed påhviler private
beslutningsforslags fremdrift under udvalgsbehandlingen i vidt omfang
forslagsstillerne, så hvis det er hensigten, at de pågældende forslag normalt
skal komme til 2. behandling og afstemning, må der skulle findes en ordning
eller fælles forståelse for, hvordan det kan opnås uden en egentlig
forslagsstiller.
Det bør også overvejes, om selve ordningen for behandling af
beslutningsforslag i Folketingssalen bør tilpasses som følge af, at der ikke vil
være en egentlig ordfører for forslagsstillerne, og om 1. april-fristen eller
eventuelt en anden frist skal finde anvendelse.
Ydermere bør det overvejes, hvorvidt og på hvilken måde ministre vil
forventes at skulle medvirke under Folketingets behandling af de pågældende
beslutningsforslag.
Endelig må det overvejes, under hvilken form der skal gives regler om den
foreslåede ordning. Lovsekretariatet er foreløbig mest tilbøjeligt til at mene, at
det mest hensigtsmæssigt kan ske ved bestemmelser i forretningsordenen
eller eventuelt blot ved en beretning fra UFO, også i lyset af, at ordningen
ifølge bemærkningerne til B 169 tænkes omfattet af en ”solnedgangsklausul”.
Hvis brugen af NemID kræver en særskilt lovhjemmel, må det i den
forbindelse søges afklaret i samarbejde med regeringen, hvor i lovgivningen
den mest hensigtsmæssigt kan indsættes, hvis selve ordningen ikke skal
indføres ved lov.
7/8
BILAG
Uddrag af Alf Ross: ”Dansk Statsforfatningsret”, 3. gennemarbejdede udgave
v. Ole Espersen (1980). s. 355 f.:
”At folketingsmedlemmerne ikke er tjenestemænd og at de er retligt
uafhængige af regeringen er en selvfølge.
Væsentligere er det at betone, at de også er retligt uafhængige af
vælgerne og de partier de tilhører. Det er ganske vist almindeligt,
også i lovsproget, at tale om medlemmerne som indehavere af et
mandat. Men denne sprogbrug er misvisende for så vidt der til
mandatbegrebet knyttes privatretlige forestillinger.
Folketingsmedlemmernes retsstilling er ikke bestemt ud fra
kontraktsretlige synspunkter og kan ingenlunde sammenlignes med
en mandatars eller en repræsentants (…). Dette kommer til udtryk i
det i grdl. § 56 givne forbud mod imperativt mandat:
”Folketingsmedlemmerne er ene bundet ved deres overbevisning og
ikke ved nogen forskrift af deres vælgere.” I denne bestemmelse
kommer det repræsentative demokrati til udtryk – folket har ret til at
vælge, men ikke til at instruere, kontrollere, eller tilbagekalde dets
repræsentanter. Ovf. § 36 er det omtalt at forbudet mod imperativt
mandat i vore dage er ret illusorisk. Der er opnået en afhængighed
der efter forholdstalsvalgmådens indførelse dog er mere i forhold til
partiet end i forhold til en bestemt vælgergruppe.
Folketingsmedlemmerne er i vore dage faktisk mere at betragte som
en slags partifunktionærer end som bærer af individuelle
overbevisninger. Men stadig gælder det dog at et medlem ikke er
pligtig at nedlægge sit mandat fordi han bryder med det parti i
tilslutning til hvilket han er valgt, og at aftaler herom er uden
gyldighed.
Det er en udbredt populær misforståelse at grdl. § 56 krænkes i
samme omfang som folketingsmedlemmerne i deres afstemninger
lader sig bestemme af hensyn til partidisciplin og -taktik. Der er
naturligvis intet i vejen for at forståelse af berettigelsen, ja
nødvendigheden, af organiseret partimæssigt samarbejde indgår som
en integrerende bestanddel af et folketingsmedlems ”overbevisning”.
Han handler da efter sin højeste og bedst begrundede overbevisning,
når han lader sig lede ikke blot af ”sit eget hoved”, men også af
hensyn til partiets samvirke. Det hører til dagens orden, at et
folketingsmedlem må fire på egne meninger for at kunne gå i trit med
den gruppe hvis anskuelser han i hovedsagen deler. Sagernes
mængde og tekniske indviklethed vil også i vidt omfang føre med sig
at en specialisering og arbejdsdeling er nødvendig med den virkning,
8/8
at et folketingsmedlem ikke er i stand til med samme grundighed og
sagkundskab at danne sig en personlig mening om alle spørgsmål. I
vist omfang bliver han (eller hun) nødt til at lade sin holdning
bestemme af de synspunkter som de særligt sagkyndige indenfor
hans gruppe forfægter. Lignende hensyn gælder også med henblik på
taktiske og strategiske hensyn. Det er helt i orden at den der vil
kæmpe for en sag må tilrettelægge sin kamp under hensyntagen til
hvilke veje og midler der har chance for at føre frem til målet på
kortere eller længere sigt. Og intet af alt dette står i strid med at
folketingsmedlemmerne ene er bundet af deres overbevisning.
Betydningen af grdl. § 56 ligger derfor udelukkende i det negative, at
de ikke er bundet ved nogen forskrift af deres vælgere.”