Redegørelse (R 13) til Folketinget om Organisationen for Sikkerhed og Samarbejde i Europa (OSCE)

Redegørelse nr. R 13 (1/4 2016) Folketinget 2015-16
Skriftlig redegørelse
(Redegørelsen er optrykt i den ordlyd, hvori den er modta-
get).
Redegørelse af 1/4 16 om Organisationen for Sikkerhed og
Samarbejde i Europa (OSCE).
(Redegørelse nr. R 13).
Udenrigsministeren (Kristian Jensen):
RESUMÉ
Ukraine-krisen fortsatte i 2015 med at dominere OSCE’s
dagsorden. Organisationen vedblev med at udfylde en vigtig
rolle ift. krisehåndteringen i Ukraine, både på jorden – bl.a.
gennem den Særlige Monitoreringsmission (SMM) – og i de
diplomatiske bestræbelser – bl.a. gennem den såkaldte Trila-
terale Kontaktgruppe – på at tilvejebringe en politisk løsning
på krisen. Med Ukraine-krisen var OSCE’s rolle som regional
sikkerheds- og samarbejdsorganisation blevet genaktualise-
ret. I løbet af det forgangne år blev denne genaktualisering
kun genbekræftet.
Serbien overtog OSCE-formandskabet i en fortsat vanske-
lig kontekst. Med indgåelsen af Minsk-implementeringsafta-
len i februar 2015 blev den rolle, som OSCE skulle udfylde i
Ukraine, endnu større. Det serbiske formandskab formåede
at videreføre de vigtige resultater fra det foregående schwei-
ziske formandskab, men søsatte ikke egne store initiativer.
Det reducerede ambitionsniveau var bl.a. et udslag af, at skil-
lelinjerne mellem primært Rusland på den ene side og de
vestlige lande på den modsatte prægede drøftelserne inden-
for flere af OSCE’s områder. Udsigterne til at nå til enighed
og opnå konsensus forblev ringe. Skillelinjerne prægede også
ministermødet i Beograd i december 2015, hvor resultaterne –
i form af konkrete beslutninger og erklæringer – var begræn-
sede.
Med terrorangrebene i Paris, København og Ankara og de
voksende migrationsstrømme mod Europa kom terrorbe-
kæmpelse og migration også til at stå højt på OSCE’s dagsor-
den. OSCE’s feltmissioner i Østeuropa, Kaukasus, Centralasi-
en og på Balkan fortsatte deres vigtige arbejde med kapaci-
tetsopbygning og rådgivning. Derudover fortsatte OSCE
med sin understøttende og medierende indsats i de frosne
konflikter i Nagorno-Karabakh (Aserbajdsjan-Armenien),
Transnistrien (Moldova) og Sydossetien og Abkhasien (Geor-
gien).
De uafhængige institutioner – OSCE’s Kontor for Demo-
kratiske Institutioner og Menneskerettigheder (ODIHR), Høj-
kommissæren for Nationale Mindretal (HCNM) og Mediefri-
hedsrepræsentanten (RFOM) – oplevede et øget pres fra en-
kelte OSCE-medlemslande, særligt Rusland og Aserbajdsjan.
I løbet af 2015 gennemførte ODIHR i samarbejde med
OSCE’s parlamentariske forsamling et stort antal valgobser-
vationsmissioner.
Tyskland overtager OSCE-formandskabet i en tid, hvor
OSCE-regionen fortsat præges af Ukraine-krisen, udbredt
mistillid og voksende pres på menneskerettigheder. Ukraine-
krisen må forventes at ville fortsætte med at være den største
enkeltstående udfordring, som det tyske OSCE-formandskab
skal håndtere. Tysklands deltagelse i Normandiet-formatet
og derigennem afgørende rolle i bestræbelserne på at tilveje-
bringe en politisk løsning på krisen skaber store forventnin-
ger om et stærkt formandskab. I tillæg til sin politiske vægt
og styrke, vil Tyskland dog også få brug for sine diplomatiske
kompetencer for at kunne sikre enighed og konsensus.
1. OSCE I 2015: UKRAINE-KRISEN FORTSAT DET
DOMINERENDE TEMA
Ukraine-krisen fortsatte med at være det dominerende emne
indenfor OSCE-samarbejdet i 2015. Krisen var et fast punkt
på dagsordenen for drøftelserne i OSCE’s Permanente Råd.
Mens grundlæggende aspekter af krisen fortsatte – såsom
Ruslands destabiliserende adfærd i Østukraine og ulovlige
annektering af Krimhalvøen – var året præget af et skiftende
voldsniveau, diplomatiske fremskridt såvel som sværdslag
og en væsentlig udvidelse af OSCE’s rolle i krisehåndterin-
gen både på jorden og ved forhandlingsbordet. Derfor er
Ukraine-krisen atter hovedemnet for denne redegørelse. Af-
snit 3 gennemgår udviklingen i Ukraine og OSCE’s rolle i
nærmere detaljer.
Det serbiske OSCE-formandskab overtog fra et vellykket
schweizisk OSCE-formandskab, som med den hurtige opret-
telse og udsendelse af den Særlige Monitoreringsmission
(SMM) til Ukraine i foråret 2014 for alvor havde vist OSCE’s
krisehåndteringspotentiale. I en svær kontekst præget af
Ukraine-krisen og demokratiske tilbageskridt i flere OSCE-
lande, formåede det serbiske formandskab at videreføre de
vigtigste resultater fra det schweiziske formandskab. Serbien
søsatte dog selv få nye initiativer.
Den 10. juli 2015 markeredes 40-året for Helsinki-slutakten
på et uformelt højniveaumøde i Finlands hovedstad. Mødet
var primært en symbolsk markering, og der blev fra begyn-
delsen ikke sigtet efter konkrete resultater i lyset af den aktu-
elle kontekst, hvor Ukraine-krisen og skillelinjerne mellem
primært Rusland og de vestlige lande ikke gav grund til opti-
misme om udsigten til at kunne nå til enighed. Derudover
valgte Rusland at deltage på et meget lavt niveau i protest
mod, at Finland i forbindelse med OSCE’s Parlamentariske
Forsamlings sommermøde i juli (ugen inden selve højniveau-
mødet) havde nægtet at give indrejsetilladelse til russiske
OSCE-parlamentarikere, der stod på EU-sanktionsliste.
Inden højniveaumødet i juli havde det såkaldte Panel af
Eminente Personer, nedsat af OSCE-trojkaen i 2014, offentlig-
gjort en rapport om erfaringer fra Ukraine-krisen. Rapporten
fik en blandet modtagelse. Det samme fik panelets anden og
sidste rapport, denne gang om fremtiden for europæisk sik-
kerhed, som blev præsenteret i marginen af OSCE-minister-
mødet i Beograd. Arbejdet i panelet blev ledet af den erfarne
Udenrigsudvalget 2015-16
R 13
Offentligt
OSCEs Parlamentariske Forsamling 2015-16
OSCE Alm.del Bilag 24
Offentligt
2
tyske ambassadør Wolfgang Ischinger, men blev tynget af
dyb intern uenighed. Især sidste rapport blev forsinket og det
russiske panelmedlem, Sergei Karaganov, distancerede sig fra
rapportens – i forvejen ganske udvandede – konklusioner.
Med terrorangrebene i Paris, København og Ankara kom
terrorbekæmpelse og imødegåelse af radikalisering højt op
på OSCE’s dagsorden i 2015. Flygtninge- og migrationskrisen
kom også i stadig større fokus, med over halvdelen af OSCE’s
medlemslande berørt af migrationsstrømme som modtager-
eller transitlande. Begge dagsordener satte deres præg på
OSCE-ministermødet i Beograd og på arbejdet i OSCE’s felt-
missioner. I begge tilfælde var der blandt OSCE-landene bred
enighed om, at OSCE skulle fokusere på at levere merværdi i
forhold til andre organisationers (såsom EUs og FNs) igang-
værende arbejde.
OSCE’s feltmissioner i Østeuropa, Kaukasus, Central-
asien og på Balkan fortsatte deres vigtige arbejde med kapaci-
tetsopbygning og rådgivning. Af tematiske områder kan bl.a.
fremhæves retsvæsen og politi, grænsekontrol, civilsamfund,
demokrati og frie medier. Fraset SMM, OSCE-projektkoordi-
natoren i Ukraine samt OSCE-grænseobservationsmissionen
i Rusland på den russisk-ukrainske grænse, var feltmissio-
nerne generelt ikke påvirket af Ukraine-krisen. OSCE-
missionen i Baku lukkede den 31. december 2015 efter
aserbajdsjansk beslutning om ikke at forlænge missionens
mandat.
Der blev ikke gjort nævneværdige fremskridt i de interna-
tionale forhandlinger om de frosne konflikter i Nagorno-
Karabakh (Aserbajdsjan-Armenien), Transnistrien (Moldova)
eller Sydossetien og Abkhasien (Georgien). OSCE fortsatte sit
understøttende og medierende arbejde i forhold til konflik-
terne.
Endelig fortsatte OSCE’s Parlamentariske Forsamling
(OSCE PA) med at udfylde en vigtig og særlig rolle. OSCE PA
udgør en slags bindeled mellem regeringerne i OSCE på den
ene side, og befolkningerne i OSCE-regionen på den anden.
Dette kendetegn giver OSCE PA en særlig stemme og politisk
legitimitet. Ukraine-krisen stod også højt på OSCE PAs dags-
orden i løbet af 2015. På det årlige vintermøde, der blev af-
holdt i februar 2015 i Wien, førte drøftelserne om Ukraine-
krisen til en til tider ophedet debat blandt de ca. 250 deltagen-
de parlamentarikere fra over 50 OSCE-lande.OSCE PA’s In-
ternationale Sekretariat arrangerede sammen med Dansk In-
stitut for Internationale Studier (DIIS) et seminar i april må-
ned vedrørende OSCE’s manglende legale status og implika-
tionerne af dette i krisesituationer. Med konkrete eksempler
på de problemer, som den manglende legale status fører til,
hvilket fx kom til udtryk, da Ukraine-krisen brød ud, var se-
minaret med til at kaste lys over denne vigtige problematik.
2015 blev for OSCE PA også året, hvor den mangeårige Ge-
neralsekretær Spencer Oliver trådte tilbage. Spencer Oliver
havde været Generalsekretær for OSCE PA siden 1992, hvor
Sekretariatet for OSCE PA i øvrigt blev etableret med sæde i
København. Spencer Oliver blev afløst af italienske Roberto
Montella (for info om den danske OSCE PA delegation se
Annex 1 (ikke optrykt her)).
Danmarks engagement i OSCE i 2015 gennemgås i afsnit 2.
1.1 Den menneskelige dimension
Voksende uenigheder mellem primært Rusland og de vestli-
ge lande om menneskerettigheder og demokrati satte dybe
spor i arbejdet inden for OSCE’s menneskelige dimension i
2015. Forværringen af menneskerettighedssituationen i Rus-
land og de stadig vanskeligere vilkår for det russiske ci-
vilsamfund og frie medier var en kilde til særlig bekymring
blandt vestlige OSCE-lande. Især Ruslands NGO-lov om så-
kaldte »udenlandske agenter« blev løbende diskuteret i
OSCE’s Permanente Råd. Udviklingen i Aserbajdsjan og en
endnu mere konfronterende aserbajdsjansk linjeføring over
for OSCE bidrog også til at vanskeliggøre arbejdet i den men-
neskelige dimension.
Disse skillelinjer prægede også ministermødet i Beograd.
Rusland havde fra starten udelukket vedtagelsen af OSCE-
beslutninger om fundamentale frihedsrettigheder. Efter
ukrainsk blokering af en russisk prioritet – en beslutning om
tolerance og ikke-diskriminering – valgte Rusland at blokere
for alle øvrige tekster i den menneskelige dimension. Vedta-
gelsen af en dansk-sponsoreret torturbeslutning blev dermed
forhindret på målstregen efter ellers intense og konstruktive
forhandlinger. En ministerbeslutning om tortur ville have
været den første af sin slags i OSCE-regi.
OSCE’s tre uafhængige institutioner – OSCE’s Kontor for
Demokratiske Institutioner og Menneskerettigheder (ODI-
HR), Højkommissæren for Nationale Mindretal (HCNM) og
Mediefrihedsrepræsentanten (RFOM) –oplevede et øget pres
fra enkelte OSCE-medlemslande. Særligt Rusland og Aser-
bajdsjan lagde hidtil uset pres på institutionerne og beskyldte
dem for en geografisk ubalanceret og partisk tilgang. De kræ-
vede derfor reformer af institutionernes mandater og struk-
tur. Særligt ODIHR blev udsat for et hårdt pres. Dette ud-
møntede sig bl.a. i aserbajdsjansk obstruktion af en planlagt
ODIHR-valgobservationsmission til Aserbajdsjan ud fra et
argument om, at man ikke kunne acceptere missionens stør-
relse. Rusland og Aserbajdsjan pressede derfor på for at æn-
dre metoden, der ligger til grund for ODIHR’s planlægning
af valgobservationsmissioner – et ønske, som blev kategorisk
afvist af EU, USA, Canada, Schweiz, Norge og andre ligesin-
dede.
Den 17. september 2015 udstedte ODIHR og HCNM en
rapport om menneskerettighedssituationen på Krim. Rappor-
ten gav et indblik i en dyster udvikling og rettede en skarp
kritik mod Rusland. Derudover iværksatte ODIHR et omfat-
tende civilsamfundsprojekt i Ukraine som opfølgning på an-
befalingerne fra ODIHR’s menneskerettighedsmission til lan-
det i 2015. ODIHR bidrog som i forrige år med rådgivning
om lovforslag, monitorering af forsamlinger og af medlems-
staternes overholdelse af forsamlingsfriheden samt udarbej-
delse af retningslinjer om diverse OSCE-forpligtelser. Tyske
Michael Georg Link, der overtog stillingen som ODIHR-di-
rektør i juli 2014, har vist sig at være en stærk profil med evne
til at beskytte og forsvare institutionens mandat.
2015 var et særdeles travlt valgår. Derfor gennemførte
ODIHR i samarbejde med OSCE’s parlamentariske forsam-
ling et stort antal valgobservationsmissioner til bl.a. Hvide-
rusland, Tyrkiet, Kirgisistan, Moldova, Albanien, Kasak-
hstan, Usbekistan samt til lokalvalgene i Ukraine. ODIHR
udførte en behovsvurderingsmission til Danmark forud for
folketingsvalget den 18. juni, men vurderede, at der ikke var
behov for at gennemføre en egentlig valgobservationsmis-
sion.
Højkommissæren for Nationale Mindretal Astrid Thors
(Finland) satte især fokus på mindretalsrettigheder og -un-
dervisning inden for sprog og kultur i bl.a. Kasakhstan, Let-
land og Georgien. HCNM fortsatte monitoreringen af over-
holdelsen af mindretalsrettigheder under valg, bl.a. gennem
sekundering af medarbejdere til ODIHR’s valgobservationer
i Ukraine og Kirgisistan. Ukraine var som i 2014 en nøglepri-
oritet for Højkommissæren, som satte særligt fokus på både
3
de strukturelle rammer for mindretal i Ukraine og på menne-
skerettighedssituationen på Krim.
OSCE’s Mediefrihedsrepræsentant Dunja Mijatovic (Bos-
nien-Hercegovina) fortsatte sit høje aktivitetsniveau i 2015.
Både offentligt og i OSCE’s formelle fora rettede hun konse-
kvent og uden forbehold et kritisk fokus på indgreb mod me-
diefriheden i alle hjørner af OSCE-regionen. Efter forespørg-
sel fra en række medlemslande, herunder Danmark, øgede
hun desuden sit fokus på imødegåelsen af propaganda, bl.a. i
relation til Ukraine-krisen. Således offentliggjorde hun en
håndbog om imødegåelse af propaganda, afholdte to konfe-
rencer og arrangerede en række rundbordsmøder for ukrain-
ske og russiske journalister for at fremme dialog. Derudover
fokuserede hun på beskyttelsen af kvindelige journalister, der
udsættes for chikane og krænkelser på internettet samt på
sikkerhed for journalister generelt.
OSCE-formandskabets tre personlige repræsentanter for
tolerance og ikke-diskrimination offentliggjorde den 9. marts
2015 en rapport fra deres besøg til Danmark den 10.-11. sep-
tember 2014. Rapporten indeholder anbefalinger til den dan-
ske regering på en række områder. Repræsentanten for anti-
semitisme, Andrew Baker, videregav i rapporten bekymrin-
ger fra det jødiske samfund i København om sikkerhedssitua-
tionen og anbefalede, at politiet stillede bevæbnede vagter til
rådighed foran synagogen og den jødiske skole på travle tids-
punkter. Baker har siden bemærket, at sikkerheden for det jø-
diske samfund i København er forbedret, bl.a. gennem politi-
ets bevogtning af jødiske institutioner.
1.2 Den politisk-militære dimension
Ukraine-krisen prægede i høj grad også arbejdet i OSCE’s po-
litisk-militære dimension i 2015. Krisen var et fast punkt på
dagsordenen for de ugentlige militærfaglige drøftelser i Fo-
rum for Security Cooperation (FSC), hvor Rusland ofte stod iso-
leret i diskussionerne om udviklingen på jorden og Ruslands
militære støtte til separatisterne i Østukraine. Også Georgien-
konflikten, samt de frosne konflikter i Nagorno-Karabakh og
Transnistrien prægede løbende drøftelserne i FSC.
Våbenkontrol var et andet omdrejningspunkt for arbejdet i
den politisk-militære dimension. Særligt fokus rettedes mod
Wien-dokumentet og Open Skies-traktaten– to hjørnesten i det
brede våbenkontrolregime, der understøtter europæisk sik-
kerhed. Begge udgør et sæt militære tillids- og sikkerheds-
skabende foranstaltninger, som alle OSCE-lande har forplig-
tet sig til.Formålet er at øge den indbyrdes tillid, reducere
spændinger og sænke risikoen for en eskalation. Men tillids-
krisen i OSCE-regionen satte håndhævelsen af Wien-doku-
mentet og Open Skies-traktaten under pres. USA og EU og li-
gesindede kritiserede bl.a.Ruslands omgåelse af landets for-
pligtelseri forbindelse med store, ikke-annoncerede militær-
øvelser på grænsen til Baltikum. Trods uenigheden var der en
fortsat bred enighed om våbenkontrolregimernes værdi, og
således tog man i efteråret hul på de første uformelle sonde-
ringer af en mulig styrkelse af Wien-dokumentet i forbindelse
med dets genudgivelse i 2016.
1.3 Ministermødet i Beograd
Som ved OSCE-ministermødet i Basel året før, satte Ukraine-
krisen atter et markant aftryk på både forberedelserne til og
afholdelsen af ministermødet i Beograd den 3.-4. december
2015. Med terrorangrebene i Paris, København og Ankara i
løbet af 2015 stod terrorbekæmpelse også højt på dagsorde-
nen. Endelig fyldte flygtninge- og migrationskrisen meget i
ministerdrøftelsen.
Mens tonen var mindre konfronterende end i Basel, under-
stregedes fra vestlig side Ruslands fortsatte destabiliserende
adfærd i Ukraine samt vigtigheden af, at Rusland respekterer
basale OSCE-principper og -forpligtelser. Langt de fleste ind-
læg, herunder også det ukrainske og russiske, betonede
OSCE’s centrale rolle i håndteringen af Ukraine-krisen og
vigtigheden af en fuld implementering af Minsk-aftalerne.
Der var også bred opbakning til, at udfordringer som terror-
bekæmpelse og flygtningestrømme krævede internationalt
samarbejde om fælles løsninger. Disse elementer stod også
centralt i det danske indlæg (vedlagt som annex 3 (ikke op-
trykt her)).
Det samlede udkomme af OSCE-ministermødet var for-
holdsvist beskedent. Det lykkedes alene at opnå enighed om
erklæringer om terrorbekæmpelse, narkotikabekæmpelse og
imødegåelse af radikalisering – resultater, som først og frem-
mest bør måles for deres symbolske betydning. Man opnåede
ingen resultater i den menneskelige dimension og trods ihær-
dige bestræbelser fra det serbiske formandskab, støttet af det
forrige schweiziske og kommende tyske formandskab, lykke-
des det ikke at finde konsensus om en erklæring om OSCE’s
rolle i Ukraine-krisen.Forhandlingernekulsejlede efter et rus-
sisk tekstkrav, som implicit underkendte Ukraines territoriale
enhed (Krim). Det lykkedes heller ikke at skabe enighed om
en beslutning om Helsinki+40-processen og de næste skridt,
som processen skulle føre til.
Ministermødet var kulminationen på Serbiens OSCE-for-
mandskab og på sin vis et godt billede af formandskabsperio-
den: Serbien drev OSCE sikkert videre i en svær tid, men ef-
terlod et beskedent eftermæle. Serbiens tætte forhold til Rus-
land og status som EU-kandidatland var både en styrke og en
svaghed – befordrende for den balancerede kurs, som for-
mandskabet fastholdte for at undgå de værste skær, men må-
ske også en del af forklaringen på de begrænsede resultater
undervejs.
1.4 Drøftelserne i Det Permanente Råd
Ukraine-krisen og OSCE’s bestræbelser på at fremme en bæ-
redygtig politisk løsning dominerede drøftelserne i Det Per-
manente Råd i 2015. Krisen var således et fast punkt på rådets
dagsorden i gennem hele året. Drøftelserne var præget af en
klar skillelinje mellem henholdsvis Ukraine, EU, USA og Ca-
nada og ligesindede på den ene side, og Rusland på den an-
den side. Mens begge sider efterlyste en fuld våbenhvile i
Østukraine og implementering af Minsk-aftalerne, var debat-
ten præget af velkendte uenigheder om krisens grundlæg-
gende årsager, udviklingen på jorden og vejen frem.
EU betonede vedvarende behovet for en holdbar politisk
løsning i tråd med de grundlæggende OSCE-principper og -
forpligtelser om staters territoriale integritet, suverænitet, fri-
hed og politiske uafhængighed som fastlagt i Helsinki-slu-
takten fra 1975. Parterne i konflikten blev kontinuerligt op-
fordret til at fremme implementeringen af Minsk-aftalen, især
ved at sikre efterlevelsen af våbenhvilen, en fuld tilbagetræk-
ning af tunge våben og uindskrænket og sikker adgang for
SMM til konfliktområdet. Afhængig af udviklingen på jorden
fremhævedes løbende vigtigheden af fuld humanitær ad-
gang, minerydning og afholdelsen af lokalvalg i separatist-
områderne i tråd med Minsk-aftalerne. Som et fast punkt un-
derstregede EU sin ikke-anerkendelse af Ruslands ulovlige
annektering af Krim-halvøen.Som pennefører på EU’s Ukra-
ine-indlæg i Det Permanente Råd stod Danmark, ligesom i
2014, centralt placeret i at formulere en konsistent EU-linje og
fastholde EU-enigheden herom.
4
Foruden Ukraine-krisen var det voksende pres på menne-
skerettigheder og demokrati i OSCE-regionen, herunder dan-
ske prioriteter som bl.a. beskyttelse af ytrings- og mediefri-
hed samt kampen mod dødsstraf og tortur, tilbagevendende
emner på dagsordenen for OSCE’s Permanente Råd. Endelig
fik terrorbekæmpelse og migration gradvis større opmærk-
somhed efter terrorangrebene i Paris, København og Ankara
og i takt med, at migrationsproblemet voksede sig større.
2. DANSK ENGAGEMENT I OSCE
Støtten til OSCE’s vigtige indsats i forhold til Ukraine-krisen
og understøttelsen af OSCE’s våbenkontrolregimer forblev i
2015 det primære sikkerhedspolitiske fokus for det danske enga-
gement, mens OSCE’s principper – og styrkelsen heraf – var
den værdipolitiskekerne i det danske arbejde.
Danmark fastholdte sin robuste støtte til SMM med om-
kring 15 udsendte observatører og ca. DKK 10 mio. i pålignet
bidrag og ca. DKK 3 mio. i et ekstra, frivilligt bidrag til SMMs
budget.Herudover fortsatte Danmark med at udfylde rollen
som pennefører (chef-de-file) i EU-kredsen på Ukraine. Dette
gav Danmark rig mulighed for at værne om enigheden om
EU’s linjeføring og gøre danske synspunkter gældende.
I den politisk-militære dimension bakkede Danmark op
om bestræbelserne på at håndhæve og styrke våbenkontrol-
regimerne for at fremme militær åbenhed og transparens i
OSCE-regionen. På linje med 2014 fastholdte Danmark et højt
engagement i inspektionerne til Ukraine i rammen af Wien-
dokumentet. Danmark deltog i tre inspektioner til Ukraine og
ledte en fjerde i maj 2015. Formålet var at indhente informati-
on om situationen i konfliktområdet, sikre international til-
stedeværelse samt udvise støtte til Ukraine. Missionerne fik
ikke adgang til Krim. Herudover deltog Danmark i en hol-
landsk-ledet Wien-dokumentinspektion til Rusland.
I den menneskelige dimension arbejdede Danmark aktivt
for at fremme overholdelsen og styrkelsen af OSCE’s fælles
forpligtelser inden for demokrati og menneskerettigheder,
herunder særligt mediefrihed og bekæmpelse af tortur og
dødstraf. På dansk initiativ markeredes 25-året for Køben-
havnsdokumentet, der fastsatte OSCE-standarder for demo-
kratiske valg, med en velbesøgt paneldebat i marginen af det
årlige Human Dimension Implementation Meeting i Warszawa i
oktober.
På torturområdet spillede Danmark en central rolle i for-
handlingerne om en torturbeslutning med styrkede OSCE-
forpligtelser, både som initiativtager og medsponsor til tek-
sten og i kraft af rollen som EU chef-de-file under forhandlin-
gerne. Derudover arrangerede Danmark en række ekspert-
møder og arrangementer inden for rammerne af Convention
against Tortur Initiative (CTI); et tværregionalt initiativ, der
med Danmark, Chile, Ghana, Indonesien og Marokko i spid-
sen har til formål at sikre universel ratifikation og bedre im-
plementering af FN’s Torturkonvention frem mod 2024.
Også mediefrihed og imødegåelsen af propaganda havde
høj dansk prioritet i den menneskelige dimension. Danmark
var vært for en række arrangementer om propaganda og bi-
drog til at sætte emnet højt på OSCE’s og mediefrihedsre-
præsentantens dagsorden. Danmark stillede med en kandi-
dat til stillingen som OSCE’s mediefrihedsrepræsentant, hvis
mandat udløber til marts 2016, og bidrog således til at styrke
kandidatfeltet og højne sandsynligheden for et godt resultat
trods enkelte OSCE-landes ønske om en svag mediefrihedsre-
præsentant. Endvidere arbejdede Danmark aktivt for gen-
nem EU at rejse bekymrende sager om mediefrihed i OSCE’s
Permanente Råd.
Danmark var en vigtig bidragyder til ODIHR’s valgobser-
vationsmissioner, der gennemføres i samarbejde med OSCE’s
parlamentariske forsamling. Som hovedregel sekunderer
Danmark 3% af missionernes samlede antal korttidsobser-
vatører og 1 ud af 20 langtidsobservatører (se annex 4 (ikke
optrykt her)).
Danmark afsluttede i 2015 sin støtte til OSCE’s indsatser i
Kirgisistan og Tadsjikistan.
3. OSCE’S UKRAINE-ENGAGEMENT I 2015
Henover vinteren 2014-2015 forværredes sikkerhedssituatio-
nen i Østukraine markant. Spændingerne kulminerede den
19. januar, da russisk-støttede separatister gennemførte et
morterangreb mod den store kystby Mariupoli Donetsk-regi-
onen. De diplomatiske bestræbelser på at vende udviklingen
optrappedes og efter intense forhandlinger mellem Ukraines
præsident Petro Porosjenko, Tysklands kansler Angela Mer-
kel, Frankrigs præsident Francois Hollande og Ruslands præ-
sident Vladimir Putin i Minsk lykkedes det den 12. februar at
nå til enighed om den såkaldte »Minsk Package of Measures«
(Minsk-pakken).
Minsk-pakken omfattede en række militære og politiske
tiltag fordelt på 13 punkter, som tilsammen fastsatte rammer-
ne for implementeringen af Minsk-protokollen og – memo-
randummet (»Minsk-aftalerne«) fra september 2014. Pakken
fastsatte bl.a. krav til en fuld våbenhvile, tilbagetrækningen
af tunge våben, udvekslingen af tilbageholdte, humanitær
nødhjælp, afholdelsen af lokalvalg i områder under separati-
sters kontrol, en ukrainsk forfatningsreform og genoprettel-
sen af ukrainsk kontrol med sin grænse til Rusland. Alle til-
tag skulle indfries inden udgangen af 2015.
Minsk-pakken udvidede også OSCE’s rolle på jorden i
Ukraine og ved forhandlingsbordet i Minsk. På jorden fik
OSCE SMM ansvaret for at monitorere og verificere overhol-
delsen af våbenhvilen og tilbagetrækningen af tunge våben.
OSCE fik ligeledes til opgave at supervisere udtrækningen af
alle udenlandske bevæbnede formationer, militært udstyr og
lejesoldater fra Ukraines territorium. Ifølge Minsk-pakken
skulle afviklingen af lokalvalg i separatistområder overvåges
af en ODIHR-valgobservatørmission. Endelig udvidedes
OSCE’s faciliterende rolle ved forhandlingsbordet, da Minsk-
pakken indebar oprettelsen af fire arbejdsgrupper under Den
Trilaterale Kontaktgruppe (Ukraine, Rusland og OSCE) med-
fokus på henholdsvis de sikkerhedsmæssige, politiske, hu-
manitære og økonomiske aspekter af Minsk-aftalen. Arbejds-
grupperne indledte arbejdet den 6. maj og SMM-chef Apakan
faciliterede dialogen i sikkerhedsarbejdsgruppen.
Ifølge Minsk-pakken skulle en fuld våbenhvile træde i
kraft den 15. februar. De første dage efter aftalens indgåelse
gik udviklingen imidlertid i modsat retning: Med russisk mi-
litærstøtte intensiverede separatisterne deres offensiv mod
byen Debaltseve, et strategisk vigtigt trafikknudepunkt i Do-
netsk-regionen. Den 18. februar trak de ukrainske styrker sig
ud efter at have lidt store tab. Herefter faldt volden og parter-
ne konsoliderede deres positioner på hver side af en 30 km
bred bufferzone (15 km på hver side af en defineret kontakt-
linje) fastsat af Minsk-pakken.
Resten af året var præget af skiftevise stigninger og fald i
volden. Trods et lavpunkt i volden det meste af september og
5
oktober 2015 forblev en fuld og holdbar våbenhvile uden for
rækkevidde.
Samme billede kendetegnede tilbagetrækningen af våben:
Tunge våben blev i nogen udstrækning trukket ud af buffer-
zonen, men den dybe indbyrdes mistillid mellem parterne
stod i vejen for en fuld tilbagetrækning, og begge parter stod
klar i fald modparten indledte en offensiv. Efter langstrakte
forhandlinger i sikkerhedsarbejdsgruppen med SMM-chef
Apakan for bordenden enedes parterne den 29. september
om et addendum til Minsk-pakken, som udvidede tilbage-
trækningen til at omfatte tunge våben af andre kalibre.Det
skabte et vist momentum i tilbagetrækningen, understøttet af
en intensiveret SMM-indsats for at verificere, at parterne op-
fyldte de fastsatte krav. Men mod slutningen af året optrap-
pedes volden igen og SMM registrerede en voksende brug af
tunge våben.
I løbet af 2015 blev SMM-missionen udvidet fra at tælle ca.
350observatører i januar til ca. 660 observatører i decem-
ber.Desuden udvidede SMM sin tekniske kapacitet med bl.a.
droneførte kameraer og brug af satellitbilleder. Endeligt op-
rettede SMM fremskudte patruljebaser på begge sider af kon-
taktlinjen. Udvidelsen i antal, kapacitet og tilstedeværelse
styrkede SMMsmonitorerings- og verifikationsindsats.
SMMs arbejde blev dog vanskeliggjort af den skrøbelige sik-
kerhedssituation og obstruktion af SMMspatruljer.Især i se-
paratistområderne oplevede SMM en systematisk obstrukti-
on af deres patruljer, ofte nordøst for Mariupol og op til
grænsen mellem separatistkontrollerede dele af Luhansk-re-
gionen og Rusland. I nogle tilfælde blev SMM-patruljer inti-
mideret af separatister – tilfælde, som hver gang blev kraftigt
påtalt af SMM-ledelsen, OSCE-formandskabet og i Det Per-
manente Råd.SMM oplevede også visse adgangsbegrænsnin-
ger i ukrainsk-kontrollerede områder.
Mens Ukraine afholdt lokalvalg i størstedelen af landet
den 25. oktober samt den 15. og 29. november, var parterne
endnu ikke enige om modaliteterne for afholdelse af lokal-
valg i separatistområderne. Ifølge Minsk-pakken skulle lokal-
valgene i separatistområder afholdes i tråd med ukrainsk
lovgivning, relevante OSCE-standarder og med ODIHR-mo-
nitorering. Inden for denne ramme var der imidlertid betyde-
lig uenighed mellem parterne om spørgsmål som valgsy-
stem, valgret, mediefrihed og sikkerhed. Forhandlingerne i
den politiske arbejdsgruppe var i et dødvande. Spørgsmålet
blev også drøftet på udenrigsministerniveau i Normandiet-
formatet den 2. oktober i Paris og igen den 6. november i Ber-
lin, men det lykkedes ikke at skabe nyt momentum.
Under en telefonsamtale på stats- og regeringschefsniveau
i Normandiet-formatet ved udgangen af året enedes Ukraine,
Rusland, Tyskland og Frankrig om at forlænge tidslinjen for
implementeringen af Minsk-aftalerne ind i 2016. Kansler
Merkel fremhævede især vigtigheden af en fuld våbenhvile
og afholdelse af lokalvalg i separatistområder – to spor, hvor
OSCE har en central, støttende rolle.
4. PERSPEKTIVER FOR OSCE I 2016
Når Tyskland overtager OSCE-formandskabet den 1. januar
2016 vil de fra første færd stå overfor store udfordringer såvel
som meget høje forventninger. Ukraine-krisen og demokrati-
ske tilbageskridt vil fortsat belaste samarbejdet og tilliden på
tværs af OSCE-regionen. Samtidig får OSCE med Tyskland
ved roret det måske politisk tungeste formandskab til dato.
Tysklands udenrigsminister Frank-Walter Steinmeier, som
vil varetage formandskabsrollen, fremlagde i begyndelsen af
juli2015 de styrende principper for det tyske formandskab:
Fokus vil være på at forny dialogen, genoprette tilliden og
genopbygge sikkerheden i OSCE-området. Under denne
overskrift vil det tyske OSCE-formandskab afsøge mulighe-
derne for samarbejde om fælles interesser inden for og på
tværs af OSCE’s tre dimensioner.
Ukraine-krisen vil fortsat være en absoluttopprioritet.
Tyskland vil med OCSE-formandskabet, i tillæg til sin tone-
angivende stemme i EU og hovedrolle i Normandiet-proces-
sen, stå endnu mere centralt placeret i bestræbelserne på at
finde en bæredygtig politisk løsning.OSCE’s nøglerolle på
jorden og ved forhandlingsbordet vil blive fastholdt og må-
ske udbygget. I sikkerhedssporet vil SMM fortsætte med at
have en central rolle ift. bl.a. monitoreringen af våbenhvilen.
SMM-missionen ventes at nå op på 800 observatører ved ud-
gangen af marts 2016. Herefter vil OSCE skulle drøfte, om
udvidelsen skal fortsætte eller om fokus i endnu højere grad
bør rettes på at sikre SMM adgang til hele konfliktområdet,
især til separatistområder, hvor adgangen halter. I det politi-
ske spor kan ODIHR få en hovedrolle. Hvis parterne enes om
at afholde lokalvalg i separatistområderne, skal ODIHR iføl-
ge Minsk-pakken monitorere valgprocessen. I så fald vil
OSCE i første led skulle drøfte, hvordan det sikres, at de rette
betingelser er til stede for, at ODIHR kan udsende en valgob-
servationsmission (bl.a. sikkerhed og fuld adgang). Hvis det-
te opfyldes, vil OSCE-landene i andet led skulle tage stilling
til ODIHR’s vurdering af valget, når den foreligger – en vur-
dering, som kan blive udslagsgivende for målet om en bære-
dygtig politisk løsning på krisen.
I den politisk-militære dimension vil presset på OSCE’s
våbenkontrolregimer fortsætte. I det diplomatiske fodarbejde
for at vende denne udvikling vil genudgivelsen af Wien-do-
kumentet få særlig opmærksomhed. Genudgivelsen skal be-
sluttes inden udgangen af 2016 og udfaldet kan spænde fra
kosmetiske småjusteringer over tekniske forbedringer til en
mere substantiel opdatering. Tyskland ser gerne, at Wien-do-
kumentet opdateres, så det i højere grad tilpasses de udfor-
dringer, som underminerer tilliden i OSCE-regionen i dag.
Men den selvsamme tillidskriseskaber særdeles svære kår for
et kompromis.Rusland har på politisk niveau udtrykt en klar
skepsis. Alligevel ventes et flertal i OSCE, herunder USA og
EU, at ville teste Rusland med en udstrakt hånd. I værste fald
vil Rusland afvise den og vise sin modvilje mod øget militær
transparens.
Med udvælgelsen af en ny OSCE-mediefrihedsrepræsen-
tant, mindst 20 valg i sigte i 2016 og demokrati- og menneske-
rettigheder under pres i flere lande, venter et travlt år i den
menneskelige dimension. Presset på OSCEs tre uafhængige
institutioner må forventes at fortsætte fra visse OSCE-lande
– et pres, som EU-landene, USA og andre ligesindede vil
skulle støtte det tyske OSCE-formandskab i at imødegå. Sær-
ligt udvælgelsen af en ny mediefrihedsrepræsentant kan bli-
ve udslagsgivende. Rusland vil sandsynligvis arbejde for en
efterfølger, som vil være meget mindre fremtrædende end
Dunja Mijatovic. Men i en tid, hvor propaganda vinder stadig
mere frem og grebet strammes om medier, der lader kritiske
stemmer komme til orde, er der et stort behov for en stærk
mediefrihedsrepræsentant, der skal stå vagt om medie- og
ytringsfriheden i OSCE-regionen.
Tyskland har signaleret ønske om at udforske muligheder-
ne for, at beslutninger kan forhandles på plads i løbet af året
– frem for i 11. time på ministermødet i Hamborg i december
6
2016. Dermed vil man måske kunne reducere (antallet af) tak-
tiske koblinger mellem tekster på ministermødet. Tysklands
vilje til at skubbe på kan være det, der får en beslutning over
målstregen i løbet af året. Heri kunne ligge nøglen til at få en
dansk-sponsoreret OSCE-beslutning om torturbekæmpelse
vedtaget. Danmark vil i 2016 fortsat fremme CTI i OSCE.
Debatten om fremtiden for europæisk sikkerhed, som
OSCE-trojkaen i 2014 ønskede at igangsætte med nedsættel-
sen af Panelet af Eminente Personer, løb i vid udstrækning ud
i sandet i 2015. De to rapporter, som panelet udsendte, afspej-
lede den fundamentale uenighed om Ukraine-krisen og Rus-
lands knægtelse af grundlæggende OSCE-principper, som
også præger OSCE generelt. Således fik rapporterne også en
blandet modtagelse. I 2016 vil det være op til Tyskland at
overveje, hvordan man vil tage debatten videre. Her vil flere
fra vestlig side holde fast i, at basale OSCE-principper ikke
må genforhandles; landes såkaldte »interessesfærer« må ikke
trumfe andre landes suveræne ret til at vælge sin egen frem-
tid på fredelig vis. Det værdigrundlag, som europæisk sik-
kerhed bygger på, står fast.
Endelig vil migrationskrisen formentlig komme i endnu
større fokus i OSCE.OSCE’s rolle har indtil videre være rela-
tivt begrænset i forhold til denne problematik. Fra EU's side
lægges vægt på, at OSCE’s engagement skal fokusere på om-
råder, hvor organisationen kan tilføre størst merværdi i for-
hold til andre, eksisterende indsatsspor. En del af svaret lig-
ger formentlig i OSCE’s bredspektrede tilgang til sikkerhed,
hvorfor migration også drøftes som en udfordring på tværs
af OSCE’s tre dimensioner. Men med 57 lande ved forhand-
lingsbordet, er der mange forskellige tilgange og stærke inte-
resser, som skal forenes, hvis der skal findes konsensus om en
vej frem, hvor OSCE kan bidrage.
Hermed slutter redegørelsen.