Redegørelse om Europarådets virksomhed og Danmarks deltagelse heri

Redegørelse nr. R 12 (1/4 2016) Folketinget 2015-16
Skriftlig redegørelse
(Redegørelsen er optrykt i den ordlyd, hvori den er modta-
get).
Redegørelse af 1/4 2016 om Europarådets virksomhed og
Danmarks deltagelse heri.
(Redegørelse nr. R 12).
Udenrigsministeren (Kristian Jensen):
1. OVERBLIK
Redegørelsen vedrører udviklingen i 2015 siden Folketingets
debat om Europarådet 7. april 2015.
Udviklingen i Europa – specielt krisen i Ukraine, rækken
af terrorangreb samt den massive tilstrømning af flygtninge
og migranter – har præget Europarådets dagsorden i 2015.
Oveni den økonomiske krise, som flere af medlemsstaterne
fortsat kæmper med, har de alvorlige begivenheder indebåret
en stor udfordring for Europarådets principper om fremme af
menneskerettigheder, demokrati og retsstatsprincipper. Med
disse kerneværdier er Europarådets troværdighed helt af-
hængig af overholdelsen af de gældende forpligtelser. Med-
lemsstaternes politiske vilje til at lade sig udsætte for kritik
og modtage bistand fra organisationen er derfor af central be-
tydning.
Også gennem 2015 har krisen i Ukraine og forholdet til
Rusland været dominerende temaer. Europarådet har været
involveret i en bred vifte af tiltag, som strækker sig fra over-
ordnede, politiske tilkendegivelser til praktisk-operativ eks-
pertbistand, herunder juridisk rådgivning til Ukraine.
Siden terroranslagene i Paris og København har bekæm-
pelse af terrorisme været højt på dagsordenen for Europarå-
dets arbejde med vedtagelse af en handlingsplan, der dels
skal styrke det juridiske grundlag, dels bidrage til forebyg-
gelse af voldelig ekstremisme og radikalisering.
Ligeledes er flygtninge- og migrantkrisen højt på dagsor-
denen med fokus specielt på de forpligtelser, som påhviler
medlemsstaterne i henhold til Den Europæiske Menneskeret-
tighedskonvention.
Vedtagelsen af organisationens budget for 2016-17 indebæ-
rer en videreførelse af den reformproces, som generalsekre-
tær Thorbjørn Jagland har stået i spidsen for siden 2009, som
sigter mod effektiv styring af organisationen. Europarådets
merværdi i det internationale samarbejde skal ifølge general-
sekretæren først og sidst baseres på en effektivt virkende
menneskerettighedsdomstol samt faktisk gennemførelse af
de juridisk bindende konventioner, som er grundsten i Euro-
parådets virke.
Danmark arbejder til stadighed for at yde et aktivt bidrag
til Europarådets arbejde. Vi bestræber os på, at Danmark fort-
sat er blandt de progressive lande i fremme af Europarådets
kerneværdier, dvs. demokrati, menneskerettigheder og rets-
statsprincipper. Vi lægger vægt på at sikre, at danske værdier
og interesser tilgodeses i organisationens arbejde.Efter dansk
opfattelse bør Europarådet navnlig fokusere på områder,
hvor Europarådet i kraft af konventionerne, Den Europæiske
Menneskerettighedsdomstol og særlig ekspertise er i stand til
at tilføre merværdi i det paneuropæiske samarbejde – specielt
i forhold til OSCE og FN.
Generalsekretær Jagland aflægger officielt besøg i Dan-
mark 2.-3. maj 2016. Her vil han bl.a. drøfte ovennævnte ud-
fordringer samt emner af relevans for det danske formand-
skab for Ministerkomitéen, november 2017 – maj 2018 (se
punkt 3.2 nedenfor).
2. HOVEDAKTIVITETER
2.1. Landespecifikke emner
2.1.1. Aserbajdsjan
Den fortsat kritiske menneskerettighedssituation i Aserbajds-
jan gav 14. oktober 2015 anledning til, at Ministerkomitéen
uden afstemning vedtog en resolution om situationen. Mini-
sterkomitéen udtaler alvorlig bekymring over de forringelser
af de juridiske og administrative rammer, som civilsamfun-
det og medierne må arbejde under, samt det stigende omfang
af retsforfølgning og frihedsberøvelser af menneskerettig-
hedsforkæmpere og journalister. Fra Aserbajdsjan tilbagevi-
ses kritikken med henvisning til, at alle borgere er lige for lo-
ven, og at de kritiserede sanktioner mod menneskerettig-
hedsforkæmpere er en naturlig reaktion på almindelig krimi-
nalitet begået under dække af menneskerettighedsarbejde.
Som konsekvens af den stadig forværrede menneskerettig-
hedssituation – specielt den uacceptable behandling af
fængslede menneskerettighedsforkæmpere, bl.a. Intigam
Aliyev og Ilgar Mammadov – meddelte generalsekretæren i
oktober, at Europarådet vil trække sig fra den nedsatte fælles
arbejdsgruppe om menneskerettighedsspørgsmål (Joint Wor-
king Group on Human Rights).
I fortsættelse heraf tilkendegav generalsekretæren i de-
cember 2015, at Aserbajdsjans fortsatte fængsling af menne-
skerettighedsforkæmperen Ilgar Mammadov – trods gentag-
ne kraftige henstillinger om hans løsladelse fra Den Europæi-
ske Menneskerettighedsdomstol, Ministerkomitéen, general-
sekretæren og menneskerettighedskommissæren – gør Aser-
bajdsjan til den i særklasse groveste krænker af Den Europæ-
iske Menneskerettighedskonvention. Med henvisning til Den
Europæiske Menneskerettighedskonventions art. 52 finder
generalsekretæren, at særlige nye metoder er påkrævet for at
få Aserbajdsjan til at makke ret. Han har derfor besluttet at
udnævne generaldirektøren for juridiske spørgsmål, Phillipe
Boillat, til sin særlige repræsentant med den opgave at formå
Aserbajdsjan til at sikre en effektiv implementering af Den
Europæiske Menneskerettighedskonvention.
Samme bekymring er udtalt af PACEs præsident Anne
Brasseur, som har gjort gældende, at vi er vidner til et hidtil
uset anslag mod civilsamfundet, hvor velanskrevne menne-
skerettighedsforkæmpere er fængslet tillige med deres advo-
kater. Anne Brasseur er ligeledes alvorligt bekymret over de
2
fundamentale mangler i Aserbajdsjans retssystem og den
manglende implementering af Den Europæiske Menneske-
rettighedsdomstols afgørelser.
2.1.2. Georgien
Situationen i Georgien har til stadighed Europarådets bevå-
genhed. Generalsekretæren præsenterede i november 2015
sin 12. konsoliderede rapport om konflikten i Georgien. Ge-
neralsekretæren understregede i den forbindelse det dybt be-
klagelige i, at Europarådet fortsat ikke har mulighed for at
overvåge og rapportere om menneskerettighedssituationen i
konfliktområderne, herunder Abkhasien og Sydossetien. I til-
slutning hertil er man fra georgisk side stærk bekymret over,
at konflikten har skabt »black holes« for menneskerettighe-
derne i Europa – særligt i Abkhasien og Sydossetien – hvor-
for det er afgørende, at generalsekretærens rapportering fort-
sætter. Rusland peger på, at konflikten og navnlig dens mili-
tære aspekter ikke hører hjemme i Europarådet, men bør
koncentreres i Genèveprocessen. Her fornemmes ikke det dy-
stre og negative billede af situationen, som males fra georgisk
side.
Ministerkomitéen har ved flere lejligheder opfordret Rus-
land til at afstå fra destabiliserende adfærd. Endvidere er
Rusland blevet opfordret til at udnytte alle Europarådets
værktøjer til en fredelig bilæggelse af konflikten.
Danmark har i 2015 givet et bidrag på 1,125 mio. kr. til
Europarådets arbejde i Georgien til støtte for reform af det ge-
orgiske retsvæsen, herunder forbedrede procesgarantier samt
forbedret egenkontrol og overholdelse af Europarådets stan-
darder.
2.1.3. Rusland
Som tidligere har Rusland i det forløbne år været blandt de
medlemsstater, der har givet anledning til mest landespecifik
omtale og flest meningsudvekslinger i dialogen med general-
sekretæren i Ministerkomitéen. Baggrunden herfor er først og
fremmest Ruslands fremfærd over for Ukraine og det pres,
som lande i regionen – specielt Georgien og Moldova – befin-
der sig under fra russisk side. Hertil kommer, at den interne
situation i Rusland er genstand for stigende opmærksomhed
i Ministerkomitéen, bl.a. i forbindelse med drøftelserne om
Ruslands utilstrækkelige implementering af Den Europæiske
Menneskerettighedsdomstols afgørelser.
Under regelmæssige dialogmøder med den russiske rege-
ring har generalsekretæren understreget nødvendigheden af,
at alle medlemsstater, herunder Rusland, overholder de for-
pligtelser, som følger af medlemskab af Europarådet. Gene-
ralsekretæren har i den forbindelse fremhævet forpligtelsen
til at respektere Ukraines territoriale integritet og ukrænke-
lighed.
Et tilbagevendende tema i dialogen har endvidere været
generalsekretærens bekymring over dele af russisk lovgiv-
ning, bl.a. dele af lovgivningen om bekæmpelse af ekstremis-
me, som generalsekretæren kritiserer for at gribe ind i de
konventionssikrede rettigheder efter Den Europæiske Men-
neskerettighedskonvention.
Også ordvalget i NGO-loven finder han kritisabelt. Defini-
tion af en organisation som »foreign agent« hører, med gene-
ralsekretærens ord, ikke hjemme i et moderne Europa. Det er
bekymrende, at loven introducerer betegnelsen »uønskede
organisationer« med særlig henvisning til udenlandske og in-
ternationale NGO’er, som anses for en trussel mod Ruslands
interesser og sikkerhed. Fra russisk side tilbagevises kritik-
ken med henvisning til, at de nye bestemmelser er fuldt ud
forenelige med Den Europæiske Menneskerettighedskonven-
tion, og at den nye regulering afspejler det klassiske dilemma
mellem sikkerhed og respekt for menneskerettigheder. I den-
ne sammenhæng vejer sikkerhedsaspektet tungt. Vurderin-
gen må afhænge af den faktiske håndhævelse af de nye be-
stemmelser. I øvrigt vil NGO’er, der måtte anse sig som for-
urettede altid have mulighed for at indbringe deres sag for
Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol.
Generalsekretæren er ligeledes bekymret over en ny rus-
sisk lovgivning, som indebærer at forfatningsdomstolen kan
beslutte, at en afgørelse fra en international domstol ikke skal
efterleves, såfremt forfatningsdomstolen finder, at afgørelsen
er i modstrid med den russiske forfatning.
Den ny lovgivning er ifølge generalsekretæren problema-
tisk i forhold til Menneskerettighedskonventionens art. 46,
hvorefter medlemsstaterne forpligter sig til at rette sig efter
Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols endelige afgø-
relse i sager, de er parter i. I Ruslands svar understreges, at
Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol og Ruslands
domstole arbejder på samme værdigrundlag. Eventuelle
uoverensstemmelser mellem russisk forfatning og Den Euro-
pæiske Menneskerettighedsdomstols afgørelser er hypoteti-
ske og vil i givet fald blive løst gennem en pragmatisk, dia-
log-baseret tilgang.
Under dialogmøderne har Rusland generelt givet opbak-
ning til generalsekretærens reformarbejde og de prioriteter,
han har opstillet for sin anden embedsperiode.
Rusland støtter Europarådets monitoreringsarbejde, bl.a.
med hensyn til mindretalsbeskyttelse, idet man har lagt vægt
på betydningen af, at russisktalende mindretal kan føle sig i
sikkerhed overalt i Europa.
På grund af Ruslands overgreb mod Ukraine besluttede
Den Parlamentariske Forsamling (se punkt 3.3) på junisessio-
nen 2015, at den russiske delegations stemmeret fortsat skulle
være suspenderet i resten af kalenderåret. Det gjaldt også ret-
ten til at være repræsenteret i forsamlingens ledende organer
(Bureauet, Presidential Committee og Standing Committee).
Resolutionen blev vedtaget med 128 stemmer for, 11 stemmer
imod og 13 afståelser.
Resolutionen afspejler en vanskelig balance – som også
kom til udtryk under debatten – mellem på den ene side af-
standtagen til og fordømmelse af Ruslands fremfærd og på
den anden side en åben dør for konstruktiv dialog mellem
PACE og Rusland. I afvejningen af de modstående hensyn
munder resolutionen ud i afgørende vægt på en åben og kon-
struktiv dialog med den russiske delegation, hvilket altså
skal indebære en fortsat suspension af Ruslands stemmeret,
men uden egentlig eksklusion fra PACE.
2.1.4. Tyrkiet
Generalsekretæren har ved flere lejligheder påtalt det tilta-
gende pres, hvorunder mediefriheden befinder sig i Tyrkiet,
specielt i form af anholdelse af en række journalister og re-
daktører. Frihedsberøvelse af journalister, blot på grund af
publikation af oplysninger, kan efter generalsekretærens op-
fattelse ikke anses for en proportional foranstaltning i hen-
hold til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.
Repræsentanter for henholdsvis Europarådet og Tyrkiets
justitsministerium drøftede i december 2015 de stedfundne
tilbageholdelser og landets udfordringer med effektiv sikring
af ytringsfrihed for journalister. Parterne blev enige om tiltag
for 2016, som generalsekretæren håber, vil indebære en reel
kursændring i forhold til benyttelsen i dag af anti-terrorlov-
3
givningen som middel til begrænsning af ytringsfrihed for
journalister.
Fra Tyrkiets side henvises til, at terrortruslen i landet er
konstant og massiv. Det er en stadig målsætning for myndig-
hederne at fastlægge den rette balance mellem sikkerhedsfor-
anstaltninger og de fundamentale frihedsrettigheder i over-
ensstemmelse med Den Europæiske Menneskerettigheds-
konvention. Alle sikkerhedsforanstaltninger vil kunne gøres
til genstand for fuld og individuel juridisk prøvelse både ved
nationale instanser og ved Den Europæiske Menneskerettig-
hedsdomstol.
2.1.5. Ukraine
Også gennem 2015 har krisen i Ukraine været et domineren-
de tema. Europarådet har været involveret i en bred vifte af
tiltag, som strækker sig fra overordnede, politiske tilkendegi-
velser til praktisk-operativ ekspertbistand, herunder juridisk
rådgivning til Ukraine.
På det overordnede politiske niveau har Ministerkomitéen
(Stedfortræderkomitéen) og Den Parlamentariske Forsamling
(PACE) vedtaget flere resolutioner (decisions), der adresserer
en række af krisens udfordringer. Bl.a. resolution af 15. april
2015, som giver udtryk for fordømmelse af annekteringen af
Krim, behovet for overholdelse af Minsk-aftalerne, bekym-
ring over menneskerettighedssituationen i østlige Ukraine og
på Krim, behovet for reformer i Ukraine (og Europarådets
særlige rolle i den forbindelse) samt fordømmelse af ned-
skydningen af MH 17. Krisen i Ukraine har medført et brud
med traditionen for konsensus i Europarådet.
Sidst på året blev det forsøgt at få vedtaget en ny, opdate-
ret resolution, som bl.a. reflekterer den forværrede menne-
skerettighedssituation i Ukraine og på Krim. Flere lande med
Frankrig og Tyskland i spidsen mente, at en konsensusvedta-
gelse ville forbedre mulighederne for russisk accept af en
menneskerettighedsmission til Krim, fx ved menneskerettig-
hedskommissæren. Bestræbelserne for konsensus endte
imidlertid resultatløst, idet Ukraine og nærmeste allierede
ikke var rede til konsensus om en tekst, som ikke udtrykke-
ligt fremhævede Ruslands ulovlige annektering af Krim.
På det praktisk-operative plan bistår Europarådet Ukraine
med en række tiltag. Det drejer sig om bistand til en forfat-
ningsreform, reform af retsvæsenet, reform af valgsystemet,
anti-korruptionspolitik, decentralisering samt fremme af
menneskerettigheder. En ny handlingsplan om disse spørgs-
mål for perioden 2015-2017 blev lanceret i marts 2015 med et
samlet budget på ca. 45 mio. euro. Hertil har Danmark bidra-
get ca. 2,9 mio. euro.
Europarådets organ for rådgivning om forfatningsspørgs-
mål (Venedigkommissionen) har ved flere lejligheder afgivet
udtalelser om de igangværende forfatnings- og lovreformer i
Ukraine. Kommissionen går ind for en trinvis proces, hvor
det umiddelbart påtrængende behov er fokus på forfatnin-
gens bestemmelser om domstolene, anklagemyndigheden og
decentraliseringen. Det er vigtigt, at forfatningens grundlæg-
gende bestemmelser på disse områder er på plads, inden der
tages fat på den underordnede speciallovgivning.
Et panel (International Advisory Panel (IAP)) blev etable-
ret af Europarådets generalsekretær i april 2014, med henblik
på at overvåge Ukraines efterforskning af henholdsvis de
voldelige Maidan-incidenter november 2013 – februar 2014
og af de tragiske hændelser i Odessa maj 2014, hvor sammen-
stød mellem demonstranter for henholdsvis et samlet Ukra-
ine og en føderal stat kostede mange døde og sårede. Europa-
rådet har koordineret sin indsats med andre internationale
organisationer, særligt OSCE. Om de voldelige episoder i for-
bindelse med Maidan-demonstrationerne konkluderede pa-
nelet 31. marts 2015, at alvorlige mangler i efterforskningsar-
bejdet med hensyn til uafhængighed og effektivitet, har
bremset for substantielle fremskridt i efterforskningen. I sin
rapport af 4. november 2015 om hændelserne i Odessa kon-
kluderede panelet, at den stedfundne efterforskning ikke har
levet op til kravene i Den Europæiske Menneskerettigheds-
konvention.
2.2. Tematiske emner
2.2.1. Terrorisme
Som reaktion på terrorangrebene i Paris og København i ja-
nuar og februar 2015 tog generalsekretæren skridt til udarbej-
delse af en handlingsplan for Europarådets rolle i kampen
mod radikalisering, der kan føre til terrorisme.
Handlingsplanen blev vedtaget på Europarådets Minister-
møde i Bruxelles 19. maj 2015. Hovedelementerne i hand-
lingsplanen er dels en styrkelse af de juridiske værktøjer til
bekæmpelse af terrorisme, herunder udarbejdelse af en til-
lægsprotokol om til Europarådets terrorismekonvention, som
kriminaliserer visse handlinger, der særligt kan være relevan-
te ved »foreign terrorist fighters«, som blev åbnet for under-
tegnelse i Riga 22. oktober 2015 (se punkt 2.4 nedenfor). Dels
en etablering af konkrete mekanismer i uddannelsessektoren,
fængselsvæsenet og på internettet til forebyggelse og bekæm-
pelse af radikalisering.
På baggrund af terroranslagene i Paris 13. november af-
holdt Ministerkomitéen 1. – 2. december en tematisk debat
om forebyggelse af radikalisering og implementering af ge-
neralsekretærens handlingsplan. Debatten viste bred opbak-
ning til handlingsplanen, ligesom en række lande understre-
gede behovet for et endnu tættere samarbejde mellem de
mest berørte internationale organisationer, dvs. FN, OSCE,
EU og Europarådet.
2.2.2. Flygtninge- og migrantkrisen
Navnlig i årets anden halvdel har flygtninge- og migrantkri-
sens udfordringer præget debatten, både i Ministerkomitéen
og i PACE. Generalsekretæren bragte selv krisen øverst op på
dagsordenen i et brev til regeringscheferne af 8. september
2015 om staternes forpligtelser i forbindelse med flygtninge-
og migrantkrisen.
Generalsekretæren peger på det pres, som staterne og de
berørte myndigheder befinder sig under, og opfordrer Euro-
pas ledere til at give hinanden den nødvendige støtte til løs-
ning af de mange påtrængende behov. Generalsekretæren
fremhæver, at selv i perioder med masseindvandring kan der
ikke blive tale om at fravige Den Europæiske Menneskeret-
tighedskonventions art. 3 om forbud mod umenneskelig og
nedværdigende behandling. Presserende arbejde er igangsat
med henblik på at effektivisere bekæmpelse af menneskes-
mugling. Formålet er at forbedre samarbejdet og styrke
retstilstanden.
Samme synspunkter cirkulerede generalsekretæren som
grundlag for en tematisk debat i Ministerkomitéen 15. sep-
tember, som formanden opsummerede i følgende hoved-
punkter:
– På kort sigt skal Europarådet koncentrere indsatsen om
flygtninges og migranters menneskerettigheder. Bekæm-
pelse af menneskesmugling fremhæves
– På længere sigt skal Europarådet understøtte arbejdet med
integrationen af flygtninge og migranter
4
– Europarådet skal værne om kernekompetencen som
»menneskerettighedernes vagthund«, herunder støtte
medlemsstaternes arbejde med overholdelse af menneske-
rettighederne
– Europarådet skal agere i tæt samarbejde med andre inter-
nationale organisationer, herunder særligt UNHCR, EU og
IOM
På baggrund af den tematiske debat vedtog Ministerkomi-
téen uden afstemning en resolution, hvis hovedfokus er de
områder, hvor Europarådet i kraft af sit mandat har særlig
mulighed for at bidrage med løsninger til håndtering af kri-
sens udfordringer – ikke mindst på menneskerettighedsom-
rådet.
I lyset af flygtninge- og migrantkrisens massive karakter er
det generalsekretærens vurdering, at Europarådet bør være
med til at finde holdbare løsninger – specielt på basis af Euro-
parådets rolle som vogter af Den Europæiske Menneskeret-
tighedskonvention. Generalsekretæren har derfor udpeget
Tjekkiets tidligere faste repræsentant ved Europarådet, To-
mas Bocek, som sin særlige repræsentant til at forestå og ko-
ordinere Europarådets indsats i krisen.
Flygtninge- og migrantkrisen har også været et domine-
rende tema i PACE, hvor fokus særligt var på medlemsstater-
nes fælles ansvar for håndteringen af det stigende antal flygt-
ninge og migranter, særligt fra Syrien. PACEs præsident,
Anne Brasseur, fremhævede behovet for at bistå flygtninge-
nes oprindelseslande og dermed vigtigheden af naboskabs-
politikken. Hun beklagede den slankning, som immigrations-
området de seneste år er undergået i Europarådsregi og un-
derstregede behovet for muskulatur. Brasseur beklagede des-
uden den mangelfulde inklusion af flygtninge i samfundet og
den negative retorik, som flygtninge ofte er udsat for. Flygt-
ninge skal ikke fremmedgøres, men integreres.
2.2.3. Inkluderende samfund
Som supplement til handlingsplanen om forebyggelse af ra-
dikalisering har generelsekretæren 29. september 2015 cirku-
leret et udkast til en særlig handlingsplan om opbygning af
det inkluderende samfund – Action Plan on Building Inclusi-
ve Societies (2016-2019) – som skal tjene som vejledning for
medlemsstaternes integration af nyankomne flygtninge og
migranter. Handlingsplanen og dens tre fokusområder – ud-
dannelse, bekæmpelse af intolerance og anti-diskrimination
samt støtte til effektiv integration – overlapper til en vis grad
med Europarådets øvrige handlingsplaner, bl.a. handlings-
planen for bekæmpelse af ekstremisme og radikalisering,
som kan føre til terrorisme. Ligeledes er der tæt relation til
generalsekretærens nylige initiativer på flygtninge og migra-
tionsområdet: »Migration challenges for Europe: need for col-
lective action«. De forskellige tiltag i den nye handlingsplan
tilsigter komplementaritet og samarbejde med EU og andre
internationale organisationer.
2.2.4. Forenings- og forsamlingsfriheden
Som et udtryk for den grundlæggende betydning, som for-
enings- og forsamlingsfriheden – i tillæg til ytringsfriheden –
har for det ægte demokrati, afholdt Ministerkomitéen en te-
matisk debat herom 7. oktober på grundlag af et oplæg fra
generalsekretæren. I en lang række indlæg, herunder fra
dansk side, blev det understreget, at efterlevelsen af disse
menneskerettigheder er en fortsat proces og er en udfordring
for alle demokratiske samfund. Danmark fremhævede den
styrke, som demokratiet kan vise ved at slå effektivt ned på
krænkelser af disse fundamentale frihedsrettigheder. Dan-
mark pegede på, at det i en række stater er blevet stadig van-
skeligere for NGO’er at operere frit uden chikane og unødige
begrænsninger fx i form af regnskabs- og visumkrav. Situati-
onen i Rusland og Aserbajdsjan taler for sig selv. I sin sam-
menfatning fremhævede formanden en række af de forslag,
som gik igen i de forskellige indlæg, herunder en særlig me-
kanisme (platform) til beskyttelse af menneskerettighedsfor-
kæmpere, en sammenstilling af »best practices« fra forskelli-
ge lande, anbefalinger fra Europarådets monitoreringsorga-
ner, samt et komparativt studie vedrørende restriktioner for
NGO’er i form af eksempelvis særlige krav til registrering el-
ler finansiering.
2.2.5. NGO’ernes rolle og funktion i Europarådet
Med udgangspunkt i en tematisk debat tog Ministerkomitéen
initiativ til, at NGO’ernes rolle og funktion i Europarådet
blev nærmere undersøgt. Drøftelserne fandt sted på en række
møder i rapportørgruppen for demokratispørgsmål, GR-
DEM, men det lykkedes ikke at opnå enighed om konkrete
formuleringer til et styrket samarbejde mellem Europarådet
og NGO’erne. Drøftelserne viste imidlertid, at alle er enige
om nødvendigheden af et tæt samarbejde med civilsamfun-
det. Dette kan bl.a. effektueres i form af en regelmæssig me-
ningsudveksling med NGO’erne på rapportørgruppeniveau.
Det er i den forbindelse afgørende, at også NGO’erne selv er
opmærksomme på behovet for initiativer til styrket samarbej-
de.
2.3. Danmarks naboskabsbistand gennem Europarådet
Danmark støtter via Naboskabsprogrammet en lang række af
Europarådets bistandsaktiviteter i Ukraine, Moldova, Georgi-
en, Rusland og Armenien. Målt i absolutte tal lå Danmark i
2015 som nummer ét blandt frivillige bidragydere til Europa-
rådet.
I Ukraine støtter Danmark som eneste donor Europarådets
arbejde med reform af anklagemyndigheden, og et nyt dansk
bidrag på 21,7 mio. kr. for en 3½ års-periode blev godkendt i
2015. Et program med Europarådet til fremme af decentrali-
sering blev afsluttet i 2015. Endvidere har Danmark givet 3,8
mio. kr. til to indsatser gennem Europarådet, hvoraf den ene
er til støtte for arbejdet med efterforskningen af vold og drab
under Maidan-demonstrationerne (jf. pkt.2.1.5) samt episo-
den i Odessa den 2. maj 2014, hvor et stort antal demonstran-
ter indebrændte i en fagforeningsbygning. Den anden indsats
skal sikre inddragelse af befolkningen i reformprocessen, her-
under bl.a. gennem offentlige møder, med deltagelse af ci-
vilsamfundet.
I Georgien har Danmark gennem en årrække støttet Euro-
parådets arbejde med reformer i retssektoren. I den aktuelle
fase har Danmark siden 2014 støttet Europarådets arbejde for
at sikre forbedrede procesgarantier samt forbedret egenkon-
trol og overholdelse af Europarådets standarder (dansk bi-
drag 4,5 mio. kr.)
I Rusland har Danmark siden 2012 støttet Europarådets ar-
bejde til fremme af en effektiv offentlig overvågning af for-
holdene for indsatte i fængsler og andre »frihedsberøvende
institutioner« med 3 mio. kr. Denne indsats blev afsluttet i
2015.
I Armenien blev der i september 2013 iværksat et program
gennem Europarådet til styrkelse af demokrati og menneske-
rettigheder (dansk bidrag: 20 mio. kr.). Programmet afsluttes
i 2016.
I 2015 indledte Danmark et større program på 30 mio. kr. i
Moldova på menneskerettigheds- og demokratiområdet, der
5
er iværksat gennem Europarådet og FN’s udviklingspro-
gram. Programmet sigter på at styrke anklagemyndigheden,
ombudsmandsinstitutionen samt en række mindre institutio-
ner på menneskerettighedsområdet i Moldova.
2.4. Konventioner og regelfastsættelse
Blandt de seneste resultater af Europarådets bidrag til bin-
dende regelfastsættelse skal fremhæves tillægsprotokollen til
Europarådets terrorismekonvention, som kriminaliserer visse
handlinger, der særligt kan være relevante ved »foreign terro-
rist fighters«. Tillægsprotokollen blev vedtaget på Europarå-
dets Ministermøde i Bruxelles 19. maj 2015 og åbnet for un-
dertegnelse på en konference i Riga 22. oktober 2015 (jf. oven-
for punkt 2.2.1). Justitsministeriet har anmodet Straffelovrå-
det om i forbindelse med behandlingen af rådets kommis-
sorium om deltagelse i og hvervning til væbnede konflikter i
udlandet mv. tillige at overveje, om en dansk tiltrædelse af
tillægsprotokollen vil nødvendiggøre lovændringer.
3. ORGANISATIONEN
3.1. Generalsekretæren og reformarbejdet
Den forhenværende norske statsminister Thorbjørn Jagland
har været generalsekretær siden 2009. Generalsekretæren ny-
der bred opbakning i Ministerkomitéen, herunder også fra de
nordiske lande. Generalsekretæren er ansvarlig over for Mi-
nisterkomitéen, er organisationens ansigt udadtil og dens
øverste administrative chef. På sommersessionen i Den Parla-
mentariske Forsamling juni 2014 blev Thorbjørn Jagland gen-
valgt med bredt flertal. Det er første gang i Europarådets hi-
storie, at en generalsekretær er blevet genvalgt.
Ved påbegyndelsen af generalsekretærens anden mandat-
periode i september 2014 præsenterede han et syv-punkts
program – en såkaldt strategisk vision – for den kommende
femårige periode. Generalsekretærens kongstanke er, at en
indsats på de syv områder vil sætte Europarådet i stand til at
tilføre merværdi i det internationale samarbejde i forhold til
specielt FN, EU og OSCE. Først og sidst skal merværdien ba-
seres på en effektivt virkende domstol samt faktisk gennem-
førelse af de juridisk bindende konventioner og værdier, som
er grundsten i Europarådets virke.
Generalsekretæren finder, at der er et påtrængende behov
for at sikre effektiv gennemførelse af Europarådets konventi-
onssystem, så kriser som i Ukraine kan undgås i fremtiden.
Det er hans mantra, at revolutionen i Ukraine var et resultat
af mistillid til en korrupt politisk elite og mangel på et uaf-
hængigt retssystem. Netop svage retssystemer og det stigen-
de pres mod mediefriheden anser generalsekretæren for af-
gørende trusler mod demokratisk sikkerhed i dagens Europa.
På begge disse fronter ønsker han en særlig indsats fra Euro-
parådets side.
3.1.1. Budget og prioritering
Generalsekretæren introducerede i sin første mandatperiode
reformer til bedre styring af organisationen og koncentration
af aktiviteter og programmer til kerneområder, herunder en
fortsættelse af domstolsreformen med henblik på at øge sags-
afviklingen. Endvidere indførtes et toårigt budget.
Europarådets nødvendige reformproces er endnu ikke af-
sluttet. Spørgsmål som effektivitet og relevans var fortsat
fremtrædende under de drøftelser, der i november 2015 førte
til vedtagelsen af Europarådets budget for årene 2016-17.
Budgetprocessen er en udfordring, ikke mindst for sekre-
tariatet, bl.a. som følge af vedtagelsen af princippet om nul-
nominel vækst, og ikke som hidtil nul-real vækst, hvilket har
medført behov for yderligere prioritering og organisationstil-
pasning.
Budgettet for 2016 og det vejledende budget for 2017 ad-
skiller sig fra tidligere ved dels at forfølge en reel reformdags-
orden, dels at give menneskerettighedssøjlen højere prioritet.
Også i det nye budget fastholdes principperne om kompense-
rende besparelser, ressourceallokering samt effektivisering og
identifikation af synergieffekter mellem de enkelte organisa-
tionsled som centrale værktøjer i prioriteringen af Europarå-
dets kerneområder – fremme af menneskerettigheder, demo-
krati og retsstat.
Danmark søgte i budgetforhandlingerne, med andre lige-
sindede medlemsstater, på ny at fastholde sekretariatet på be-
stræbelserne for omkostningsbevidst styring af organisatio-
nen med koncentration af aktiviteter og programmer til ker-
neområder.
Note: Bidragene til Europarådets budget pålignes medlemsstaterne
efter en særlig fordelingsnøgle. Danmarks bidrag i 2015 ud-
gjorde ca. 1,4 % af de samlede bidrag svarende til 4.421.220
euro.
Den mærkbare forøgelse i det ordinære budget fra 2015 til
2016 skyldes, at Tyrkiet i 2015 valgte at blive såkaldt »grand
payeur« til Europarådets budget. Gruppen af store bidragyde-
re udgøres af medlemsstater, der hver bidrager til det ordinæ-
re budget med ca. 20 mio. euro årligt.
3.2. Ministerkomitéen
Ministerkomitéen er Europarådets overordnede besluttende
organ og er sammensat af medlemsstaternes udenrigsmini-
stre. Til daglig varetages opgaverne både i Ministerkomitéen
og i de underliggende rapportørgrupper m.v. af udenrigsmi-
nistrenes stedfortrædere, dvs. medlemsstaternes faste repræ-
sentanter (ambassadører) i Strasbourg. Ministerkomitéen be-
nævnes også Stedfortræderkomitéen.
Formandskabet i Ministerkomitéen er af et halvt års varig-
hed og går på skift mellem medlemsstaterne i alfabetisk ræk-
kefølge (engelsk). I november 2014 overtog Belgien formand-
skabet, og i maj 2015 afløste Bosnien-Hercegovina. På nuvæ-
rende tidspunkt har Bulgarien formandskabet, og formands-
opgaven overgår til Estland i maj 2016. Det næste danske for-
mandskab er i perioden medio november 2017 til medio maj
2018.
3.2.1. Det årlige ministermøde
På det årlige ministermøde vedtager medlemsstaternes uden-
rigsministre beslutninger forberedt i Stedfortræderkomitéen.
Det 125. ministermøde blev afholdt i Bruxelles 19. maj
2015. Hovedemnerne var bekæmpelse af terrorisme, konflik-
terne i Ukraine og Georgien, frosne konflikter i øvrigt samt
flygtninge- og migrantkrisen. Det 126. ministermøde finder
sted 18. maj 2016 i Sofia. Mødet forventes som sædvanlig at
Ordinært budget 2016 259.915.400 euro
Heraf budgettet for Den Euro-
pæiske Menneskerettigheds-
domstol 2016
71.175.800 euro
Justeret ordinært budget 2015 245.067.600 euro
Heraf budgettet for Den Euro-
pæiske Menneskerettigheds-
domstol 2015
69.438.200 euro
6
munde ud i en politisk erklæring, hvor flygtninge- og mi-
grantkrisen og andre aktuelle politiske spørgsmål forudses
adresseret.
3.3. Den Parlamentariske Forsamling (PACE)
PACE repræsenterer medlemsstaternes parlamenter. Forsam-
lingen har 318 medlemmer og 318 suppleanter, heraf fem
danske medlemmer og fem suppleanter. Medlemmerne er
nationalt udpegede parlamentarikere. Forsamlingen er rådgi-
vende, men Ministerkomitéen er forpligtet til at besvare For-
samlingens anbefalinger samt parlamentarikernes skriftlige
spørgsmål.
Forsamlingen kan efter et konkret skøn iværksætte over-
vågning af en medlemsstats efterlevelse af Europarådets
grundlæggende forpligtelser. Følgende medlemsstater over-
våges på nuværende tidspunkt: Albanien, Armenien, Aser-
bajdsjan, Bosnien-Hercegovina, Georgien, Moldova, Rusland,
Serbien og Ukraine.
Desuden udføres post-monitoreringsdialog med Bulgari-
en, Montenegro, den tidligere jugoslaviske republik Makedo-
nien og Tyrkiet. Post-monitorering igangsættes ét år efter, at
et overvågningsforløb afsluttes, og fortsætter dialogen med
de nationale myndigheder på udvalgte områder.
I 2015 udgjorde krisen i Ukraine – og i den forbindelse sus-
pensionen af Ruslands stemmeret i PACE – samt flygtninge-
og migrantkrisen dominerende temaer (jf. punkt 2.1.3 og
punkt 2.2.2).
4. DEN EUROPÆISKE MENNESKERETTIGHEDSDOMSTOL
Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol går typisk un-
der betegnelsen Europarådets kronjuvel og er formentlig det
organ i Europarådet, der er mest kendt i medlemsstaterne.
Domstolen behandler klager over medlemsstaternes overtræ-
delse af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, og
medlemsstaterne har forpligtet sig til at efterleve Domstolens
afgørelser.
4.1. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol i tal
Domstolen har 47 dommere – én fra hver medlemsstat. Med-
lemsstaternes regeringer indstiller kandidater til stillingen,
der vælges af PACE. Danmarks plads i Domstolen beklædes
af dommer Jon Fridrik Kjølbro. Domstolen betjenes af et se-
kretariat med en stab på ca. 640 ansatte. Domstolens budget
udgør lidt over en fjerdedel af Europarådets ordinære budget
og er dermed den største post. I 2016 er Domstolens budget
på 71.175.800 euro.
4.2. Reform af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol
Efter ikrafttrædelsen af tillægsprotokol nr. 14 i juni 2010 er
der opnået håndgribelige resultater, som følge af 1) et nyt af-
visningskriterium, hvorefter Domstolen som udgangspunkt
skal afvise en klage, hvis klager ikke har haft væsentlig ulem-
pe, 2) en mulighed for afvisning eller sletning af klager ved
beslutning truffet af en enkeltdommer eller en komité på tre
dommere i tilfælde, hvor dette kan ske uden yderligere un-
dersøgelser, og 3) en mulighed for, at en komité på tre dom-
mere kan afsige dom i klagesager, hvor spørgsmålet, der er
genstand for klagen, allerede er afgjort i Domstolens faste
praksis (repetitive sager).
Da Domstolen havde flest sager (august 2011), var antallet
af sager, der afventede afgørelse om videre behandling, ca.
160.000. Pr. 31. december 2015 var dette tal faldet til 64.850.
Den nuværende reformproces blev indledt ved Interlaken-
erklæringen i 2010, der fulgtes op af Izmir-erklæringen i 2011
og Brighton-erklæringen i 2012. I medfør heraf vedtoges på
Ministermødet 16. maj 2013 teksten til protokol 15, som Dan-
mark undertegnede 24. juni 2013. Protokollen er endnu ikke
trådt i kraft. Protokol 15 indeholder bl.a. følgende ændringer:
I præamblen til konventionen indsættes en udtrykkelig hen-
visning til subsidiaritetsprincippet og princippet om stater-
nes skønsmargin; aldersgrænsen for dommere hæves fra 70
år til 74 år; fristen for at indbringe en sag for Domstolen for-
kortes fra 6 måneder til 4 måneder; og endelig udvides Dom-
stolens mulighed for at afvise sager, som ikke har påført kla-
ger væsentlig ulempe.
Protokol 16, der vedrører de højeste nationale domstoles
mulighed for at anmode Domstolen om en vejledende udta-
lelse om fortolkningen af Menneskerettighedskonventionen,
blev vedtaget af Ministerkomitéen 10. juli 2013. Protokol 16 er
pr. 1. januar 2016 undertegnet af 16 medlemsstater. Dansk til-
trædelse er under overvejelse.
Reformprocessen er foreløbig afsluttet med Bruxelles-er-
klæringen af 27. marts 2015 om det fælles ansvar for imple-
mentering af Den Europæiske Menneskerettighedskonventi-
on. Erklæringens hovedformål er at styrke de processer, der
Statistik pr. 31/12-2015
Sager ved Den Europæiske
Menneskerettighedsdomstol
2013 2014 +/- i % 2015 +/- i %
Nye sager 65.800 56.250 - 15 % 40.650 - 28 %
Sager, der afventer afgørelse af videre behand-
ling
99.900 69.900 - 30 % 64.850 - 7 %
Sager, som endnu ikke opfylder krav til behand-
ling
21.950 19.050 - 13 % 10.000 - 48 %
Samlet antal sager afgjort af Den Europæiske
Menneskerettighedsdomstol
93.401 86.063 - 8 % 45.576 - 47 %
Sager, hvor der er afsagt dom 3.661 2.388 - 35 % 2.441 2 %
Afviste sager 89.740 83.675 - 7 % 43.135 - 48 %
7
allerede er iværksat samt at reducere Domstolens sagsefter-
slæb.
4.3. Overvågning af medlemsstaternes efterlevelse af Den
Europæiske Menneskerettighedsdomstols afgørelser
Ministerkomitéen har til opgave at overvåge medlemsstater-
nes implementering af domme fra Domstolen. Dette sker ved
fire årlige såkaldte Droit de l’Homme-møder (DH-møder).
Her mødes repræsentanter for medlemsstaterne for at drøfte,
hvordan det går med staternes efterlevelse af Domstolens af-
gørelser.
På disse møder har de berørte medlemsstater mulighed for
at forklare, hvor langt de er nået med implementeringen af de
domme, som er gået dem imod, samt anmode om bistand til
løsning af eventuelle problemer i implementeringsprocessen.
På DH-møderne er der mulighed for, at Ministerkomitéen
kan vedtage resolutioner, der skal lægge pres på det pågæl-
dende medlemsland, således at problematiske forhold brin-
ges i overensstemmelse med Menneskerettighedskonventio-
nen. Sager mod Rusland, Tyrkiet og Aserbajdsjan udgjorde
størstedelen af de sager, der blev behandlet på DH-møderne i
2015.
4.4. Danmark og Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol
I 2014 blev der afgjort 62 sager mod Danmark, hvoraf 60 blev
afvist eller slettet. Der blev afsagt dom i to sager, hvor der
ikke fandtes at være sket en krænkelse. Der var her tale om
sagerne Biao v. Danmark (om afslag på ægtefællesammenfø-
ring) og M.E. v. Danmark (om udvisning). Sagen Biao v. Dan-
mark blev imidlertid henvist til Storkammerbehandling. Hø-
ring i Storkammeret om sagen fandt sted 1. april 2015. Ende-
lig afgørelse udestår.
I 2015 blev der afgjort 48 sager mod Danmark. Alle blev af-
vist eller slettet. I seks sager blev der ansøgt om foreløbige
foranstaltninger (interim measures), som imidlertid alle blev
nægtet. Pr. 31. december verserede 45 sager mod Danmark.
5. MONITORERING
Medlemsstaternes overholdelse af gældende forpligtelser
overvåges af særlige monitoreringsmekanismer, der bl.a.
gennem landebesøg og efterfølgende rapportering vurderer
situationen, belyser udviklingen og fremsætter anbefalinger. I
2015 var Danmark ikke genstand for besøg eller ny rapporte-
ring fra Europarådets side.
5.1. Menneskerettighedskommissæren
Embedet er uafhængigt af Ministerkomitéen, og mandatet er
bl.a. at fremme effektiv efterlevelse af menneskerettighederne
og bistå medlemsstaterne i gennemførelsen af Europarådets
standarder. Kommissæren besøger medlemsstaterne for ved
selvsyn at få et overblik over menneskerettighedssituationen.
Han fører bl.a. samtaler med myndigheder, enkeltpersoner
og repræsentanter for civilsamfundet. Den nuværende kom-
missær, lettiske Nils Muižnieks, lægger bl.a. vægt på ikke-
diskrimination – herunder mod flygtninge, LGBTI-personer
og handicappede – mediefrihed, børns rettigheder samt men-
neskeretlige aspekter af terrorismebekæmpelse og overvåg-
ning.
5.2. Komitéen til Forebyggelse af Tortur (CPT)
Europarådets Torturkomité (CPT) er nedsat i medfør af Euro-
parådets Torturkonvention og er sammensat af uafhængige
eksperter fra hver medlemsstat, typisk med en baggrund i
jura eller medicin. Det danske medlem er Therese Maria Ryt-
ter. Formålet er at forebygge tortur og umenneskelig eller
nedværdigende behandling eller straf. Med henblik herpå
gennemfører CPT besøg ved institutioner, typisk for friheds-
berøvede, i medlemsstaterne, herunder fængsler, psykiatri-
ske institutioner og modtagecentre for immigranter og asyl-
ansøgere. Den efterfølgende implementering af anbefalinger
overvåges af CPT.
5.3. Rammekonventionen om Beskyttelse af Nationale Mindretal
Formålet med Rammekonventionen er at beskytte de af med-
lemsstaterne anerkendte nationale mindretal. I medfør af
konventionen er nedsat en rådgivende komité, som står for
overvågning af konventionens efterlevelse på Ministerkomi-
téens vegne. Komitéen er sammensat af 18 uafhængige eks-
perter valgt blandt de 39 stater, som har tiltrådt konventio-
nen.
Et medlem af den rådgivende komité Tove H. Malloy kom-
mer fra Danmark.
5.4. Konventionen om bekæmpelse af menneskehandel (GRETA)
I medfør af konventionen er nedsat en ekspertgruppe til be-
kæmpelse af menneskehandel (GRETA). Denne overvåg-
ningsmekanisme er sammensat af 15 uafhængige eksperter
valgt blandt de 35 stater, som har tiltrådt konventionen.
5.5. Konventionen om bekæmpelse af vold mod kvinder og vold i
hjemmet (GREVIO)
I medfør af konventionen – den såkaldte Istanbul-konvention
– er nedsat en ekspertgruppe til bekæmpelse af vold mod
kvinder og vold i hjemmet (GREVIO) – Europarådets nyeste
overvågningsmekanisme. Ekspertgruppen er sammensat af
10 uafhængige eksperter valgt blandt de 21 stater, som indtil
videre har tiltrådt konventionen, herunder Danmark.
5.6. Den Europæiske Kommission mod Racisme og Intolerance
(ECRI)
Denne kommission har til formål at bekæmpe racisme, race-
diskrimination, antisemitisme, xenofobi og intolerance, her-
under over for LGBTI-personer, med udgangspunkt i Menne-
skerettighedskonventionen. Kommissionen er sammensat af
uafhængige eksperter fra hver medlemsstat. Det danske
medlem af ECRI er professor, dr.jur. Eva Smith Asmussen.
5.7. Europarådets organisation for anti-korruption (GRECO)
GRECO baserer sit arbejde på Europarådets standarder for
bekæmpelse af korruption. I en fjerde interim-rapport om
Danmark af 16. oktober 2015 udtaler GRECO bekymring
over, at vi fra dansk side endnu ikke har taget skridt til at im-
plementere GRECOs anbefalinger vedrørende økonomisk
støtte til de politiske partier.
6. EUROPARÅDETS SAMARBEJDE MED ANDRE
INTERNATIONALE ORGANISATIONER
Europarådet samarbejder primært med EU, herunder med
Agenturet for Grundlæggende Rettigheder i Wien (FRA).
Endvidere koordinerer Europarådet løbende med andre in-
ternationale organisationer som FN og OSCE, bl.a. i forbin-
delse med konflikten i Ukraine.
8
6.1. EU og Europarådet
Generalsekretæren arbejder energisk for etablering af et tæt
samarbejde med EU-Kommissionen. Kommissionen er en
vigtig samarbejdspartner, som trækker på Europarådets eks-
pertise og bidrager til Europarådets programmer.
Det følger af Lissabontraktaten, at EU skal tiltræde Den
Europæiske Menneskerettighedskonvention. Af Lissabon-
traktatens artikel 6, stk. 2, fremgår, at Unionens tiltrædelse af
Menneskerettighedskonventionen imidlertid ikke må ændre
Unionens beføjelser, som fastsat i traktaterne. Den 18. decem-
ber 2014 udtalte EU-Domstolen, at udkastet til aftale mellem
Unionen og Europarådet ikke er foreneligt med EU-traktater-
ne. Europarådets sekretariat er fortsat i færd med at analysere
konsekvensen af EU-Domstolens udtalelse. Uanset den nu
foreliggende vanskelige situation understreger generalsekre-
tæren ønsket om, at processen frem mod EU-tiltrædelse skal
fortsætte.
Hermed slutter redegørelsen.