Høringssvar og høringsnotat, fra justitsministeren

Slotsholmsgade 10
1216 København K.
Telefon 7226 8400
Telefax 3393 3510
www.justitsministeriet.dk
jm@jm.dk
Til brug for behandlingen af forslag til lov om ændring af lov om retshjælp
til indgivelse og førelse af klagesager for internationale klageorganer i
henhold til menneskerettighedskonventioner og retsplejeloven (Ændring af
betingelserne for retshjælp og indførelse af klageadgang til Procesbevil-
lingsnævnet) sendes vedlagt kommenteret høringsoversigt og kopi af de
modtagne høringssvar.
Søren Pind
/
Thomas Klyver
Folketinget
Retsudvalget
Christiansborg
1240 København K
Lovafdelingen
Dato: 16. december 2015
Kontor: Statsrets- og Menneske-
retskontoret
Sagsbeh: Katarina Hvid Lundh
Sagsnr.: 2015-750-0245
Dok.: 1826197
Retsudvalget 2015-16
L 97 Bilag 1
Offentligt


Slotsholmsgade 10
1216 København K.
Telefon 7226 8400
Telefax 3393 3510
www.justitsministeriet.dk
jm@jm.dk
KOMMENTERET OVERSIGT
over
høringssvar vedrørende forslag til lov om ændring af retshjælpsloven
(Ændring af betingelserne for retshjælp og indførelse af klageadgang
til Procesbevillingsnævnet)
1. Høringen
Et udkast til lovforslag har i perioden fra den 6. november 2015 til den 4.
december 2015 været sendt i høring hos følgende myndigheder og
organisationer mv.:
Advokatrådet, Amnesty International, Børnerådet, Børns Vilkår, Cepos,
Civilstyrelsen, Dansk Flygtningehjælp, Danske Advokater, Danske
Handicaporganisationer, Datatilsynet, Den Danske Dommerforening, Den
Danske Helsinki-Komité for Menneskerettigheder, Det Centrale
Handicapråd, DIGNITY – Dansk Institut mod Tortur, Dokumentations- og
Rådgivningscenteret om Racediskrimination,
Dommerfuldmægtigforeningen, Domstolsstyrelsen, FAU - Foreningen af
Udlændingeretsadvokater, Flygtningenævnet, FN-forbundet, Foreningen af
Offentlige Anklagere, Gadejuristen, Institut for Menneskerettigheder,
International Rehabilitation Center for Torture Victims, Justitia, Kraka,
Kvinderådet, KVINFO, Københavns Retshjælp, Landsforeningen af
Forsvarsadvokater, LBGT Danmark, Ligebehandlingsnævnet,
Politidirektørforeningen, Politiforbundet, Procesbevillingsnævnet, Red
Barnet, Retspolitisk Forening, Rigsadvokaten, Rigsombudsmanden i
Grønland, Rigsombudsmanden på Færøerne, Rigspolitiet, Røde Kors,
Rådet for Etniske Minoriteter, Rådet for Socialt Udsatte,
Samarbejdsgruppen om Børnekonventionen, samtlige byretter, SOS mod
Racisme, Sø- og Handelsretten, Vestre Landsret, Ægteskab Uden Grænser,
Ældreforum, Østre Landsret og Århus Retshjælp.
Lovafdelingen
Dato: 16. december 2015
Kontor: Statsrets- og
Menneskeretskontoret
Sagsbeh: Katarina Hvid Lundh
Sagsnr.: 2015-750-0245
Dok.: 1818146
Retsudvalget 2015-16
L 97 Bilag 1
Offentligt
2
Justitsministeriet har modtaget høringssvar fra:
Østre og Vestre Landsret, byretterne, Advokatrådet, Børnerådet,
Civilstyrelsen, Dansk Flygtningehjælp, Datatilsynet, Den Danske
Helsinki-Komité for Menneskerettigheder, Dommerfuldmægtigforeningen,
Domstolsstyrelsen, Flygtningenævnet, Foreningen af Offentlige
Anklagere, Foreningen af Udlændingeretsadvokater, Institut for
Menneskerettigheder, Københavns Retshjælp, Ligebehandlingsnævnet,
Procesbevillingsnævnet, Retspolitisk Forening, Rigsadvokaten, SOS mod
Racisme og Ældreforum.
Nedenfor er gengivet de væsentligste punkter i de modtagne høringssvar.
Justitsministeriets bemærkninger til høringssvarene er angivet med kursiv.
2. Høringssvarene
2.1. Generelt
Østre og Vestre Landsret, byretterne, Civilstyrelsen, Datatilsynet,
Dommerfuldmægtigforeningen, Flygtningenævnet, Foreningen af
Offentlige Anklagere, Københavns Retshjælp,
Ligebehandlingsnævnet, Rigsadvokaten og Ældreforum har ikke
bemærkninger til lovforslaget.
Børnerådet kan tilslutte sig, at retshjælpsmidlerne skal anvendes
hensigtsmæssigt.
Den Danske Helsinki-Komité for Menneskerettigheder kan tilslutte sig
lovforslaget under den forudsætning, at forslaget i praksis ikke udgør en
reel begrænsning i adgangen til at påklage brud på FN-konventionerne.
Domstolsstyrelsen og Procesbevillingsnævnet bemærker, at indførelsen
af klageadgang til Procesbevillingsnævnet indebærer, at nævnet årligt vil
skulle behandle 40-50 sager, hvori der er klaget over Civilstyrelsens afslag
på retshjælp. Det skønnes, at en gennemførelse af lovforslaget vil være
forbundet med årlige merudgifter ved Procesbevillingsnævnet på ca. 240-
300.000 kr. pr. år.
Institut for Menneskerettigheder er enig i, at FN-komitéerne følger en
anden praksis for screening af sager, end EMD gjorde, da
retshjælpsordningen blev indført. Derfor er der opstået et behov for at
3
regulere retshjælpen i Danmark. Instituttet finder dog samtidig, at
retshjælpsordningens oprindelige formål skal fastholdes, nemlig at yde
hjælp til borgere, som har en reel menneskeretlig klage.
Retshjælpsordningen må ikke anvendes til at frasortere klager, som
Danmark selv finder overflødige. I den forbindelse er instituttet
fremkommet med en række anbefalinger til navnlig udformningen af
lovforslagets bemærkninger, jf. nærmere nedenfor under pkt. 2.2.
Advokatrådet har bl.a. anført, at forslaget er unødvendigt og
retssikkerhedsmæssigt meget betænkeligt. Advokatrådet har i den
forbindelse bl.a. peget på, at asylansøgere udgør den største gruppe af
klagere, og at der er tale om en persongruppe, der som hovedregel ikke har
mulighed for at betale for juridisk bistand. Der er desuden tale om sager af
en alvorlig karakter.
Foreningen af Udlændingeretsadvokater har navnlig anført, at formålet
med lovforslaget efter foreningens opfattelse er at begrænse asylansøgeres
mulighed for at få retshjælp i forbindelse med indbringelse af
Flygtningenævnets afslag på asyl for et internationalt klageorgan.
Retspolitisk Forening bemærker, at lovforslaget indebærer en væsentlig
forringelse af retssikkerheden for afviste asylansøgere, jf. nærmere
nedenfor under pkt. 2.2.
Dansk Flygtningehjælp er kritiske over for den del af lovforslaget, som
indebærer, at der i almindelighed ikke vil skulle tildeles retshjælp, hvis
klagesagen alene eller hovedsageligt vedrører de danske myndigheders
bevisvurdering, jf. nærmere nedenfor under pkt. 2.2.
SOS mod Racisme har anført, at man grundlæggende er uenige i
forslaget, og at Danmark har en forpligtelse til at hjælpe personer med at få
en sag prøvet ved en FN-komité.
Der er sket en stigning i antallet af klagesager, som bliver rejst uden
rimelig grund ved internationale klageorganer.
Danmark yder som et af de få lande i verden økonomisk hjælp (såkaldt
retshjælp) til personer, der klager over Danmark til internationale
klageorganer. Retshjælpen omfatter navnlig betaling af advokatudgifter.
Betingelsen for, at en person kan opnå retshjælp, er alene, at klageorganet
anmoder den danske regering om såkaldte retlige bemærkninger til sagen.
4
Retshjælpsordningen bygger på den forudsætning, at de internationale
klageorganer – forinden regeringen anmodes om bemærkninger –
nærmere overvejer klagens genstand, og om klagebetingelserne er opfyldt,
således at en anmodning om retlige bemærkninger i almindelighed kan
tages som udtryk for, at klageren har en rimelig grund til at føre
klagesagen.
De senere års praksis fra de internationale klageorganer viser imidlertid,
at denne forudsætning ikke kan lægges til grund, for så vidt angår
klagesager ved FN-komitéerne.
I modsætning til de forudsætninger, som lå til grund for
retshjælpsordningen, har FN-komitéerne i praksis vist sig at være
tilbageholdende med af egen drift at afvise klager, som ikke opfylder
klagebetingelserne, eller som der i øvrigt ikke i henhold til FN-
komitéernes egne procesreglementer er grundlag for at optage til
behandling i komitéerne. Der er således en række eksempler på sager,
hvor den danske regering af en FN-komité er blevet anmodet om retlige
bemærkninger, selvom det synes klart, at sagen ikke skulle have været
optaget til behandling i komitéen.
Dette indebærer, at klagere i en række tilfælde får godtgjort udgifterne
forbundet med at føre sager ved FN-komitéerne, som der ikke er rimelig
grund til at føre. Dette er i sig selv uhensigtsmæssigt.
Hertil kommer, at retshjælpsordningen i sin nuværende udformning og i
kombination med komitéernes praksis tilskynder afviste asylansøgere til at
anvende komitéerne som en almindelig ankeinstans i forhold til danske
myndigheders afgørelse i sagen (som ofte vil være prøvet i flere instanser).
Det er hverken formålet med de individuelle klageadgange eller
retshjælpsordningen. Der er samtidig risiko for, at retshjælpsordningen
herved understøtter, at FN-komitéerne bruges som en vej til uden rimelig
grund at undgå at efterkomme de danske myndigheders endelige afgørelse
i sagen, idet den danske regering i de fleste sager anmodes om ikke at
udsende klageren eller klagerne af Danmark, så længe vedkommendes sag
behandles ved klageorganet.
Der vurderes på denne baggrund at være behov for at ændre reglerne om
retshjælp med henblik på at sikre, at der kun ydes retshjælp i sager, som
der er rimelig grund til at føre.
5
Det foreslås med lovforslaget, at det gældende kriterium – hvorefter
retshjælp ydes i sager, hvor regeringen er anmodet om retlige
bemærkninger – suppleres med et yderligere kriterium om, at klager har
rimelig grund til at føre klagesagen. Ændringen indebærer, at der alene
vil kunne ydes retshjælp, hvis klager har en rimelig grund til at føre sagen,
hvilket også er en betingelse for at få fri proces ved de danske domstole.
Lovforslaget omfatter samtlige personer, som klager over Danmark til et
internationalt klageorgan, og som ønsker retshjælp fra statskassen til at
føre sagen, og således også andre klagere end afviste asylansøgere.
Lovforslaget ændrer ikke på retten til at klage til en FN-komité eller andre
internationale klageorganer. En afvist asylansøger vil derfor i samme
omfang som hidtil kunne indbringe en klage over Flygtningenævnets
afslag på asyl for f.eks. en FN-komité.
Det bemærkes, at det ikke koster noget at klage til FN-komitéerne. Der
skal således f.eks. ikke betales klagegebyr, og det er heller ikke betingelse
for at kunne klage, at man er repræsenteret af en advokat. En klage kan i
øvrigt indgives på et af de seks officielle FN-sprog (arabisk, engelsk,
fransk, kinesisk, russisk og spansk).
Mens lovforslaget således ikke ændrer på retten til at klage til en FN-
komité, har lovforslaget derimod den konsekvens, at advokater, som
ønsker at repræsentere klagere, der ikke har rimelig grund til at føre
klagesagen, fremover ikke vil kunne få betalt salær af statskassen for at
føre klagesagen.
2.2. Ændring af betingelserne for retshjælp
Dansk Flygtningehjælp, Foreningen af Udlændingeretsadvokater og
Retspolitisk Forening kan ikke støtte, at der i sager, som vedrører de
danske myndigheders bevisvurdering, i almindelighed ikke vil blive
udbetalt retshjælp.
Dansk Flygtningehjælp bemærker i den forbindelse bl.a., at der
erfaringsmæssigt kan være sager, hvor der er fejl i myndighedernes
bevisvurdering, herunder i forhold til vurderingen af risikoen for
forfølgelse mv. Flygtningehjælpen mener på den baggrund, at der i den
enkelte sag bør tages konkret stilling til, om der kan ydes retshjælp.
6
Foreningen af Udlændingeretsadvokater bemærker bl.a., at det er
vanskeligt at forstå, hvorfor FN-komitéerne skulle være mindre egnet end
Flygtningenævnet til at foretage en vurdering af asylansøgerens
troværdighed.
Det fremgår af lovforslagets almindelige bemærkninger, jf. pkt. 2.1.2.5.1.,
at der i klagesager, som alene eller hovedsageligt vedrører spørgsmål om
de danske myndigheders bevisvurdering, efter den foreslåede ordning i
almindelighed ikke vil skulle tildeles retshjælp.
Det forudsættes med lovforslaget, at Civilstyrelsen i forbindelse med
behandlingen af den enkelte ansøgning om retshjælp foretager en konkret
vurdering af, om der er en rimelig grund til at føre klagesagen. Det følger
af det anførte, at der ikke automatisk vil skulle meddeles afslag på
retshjælp med den begrundelse, at der er tale om en klagesag, som alene
eller hovedsageligt vedrører spørgsmål om de danske myndigheders
bevisvurdering. På grund af den karakter, som sådanne sager har, vil der
dog som nævnt ”i almindelighed” skulle meddeles afslag på retshjælp.
Som anført i lovforslagets almindelige bemærkninger, jf. pkt. 2.1.2.5.1.,
følger det af praksis fra de internationale klageorganer, herunder FN-
komitéerne, at de nationale myndigheder er bedre egnet end
klageorganerne til at bedømme de beviser (f.eks. parts- og
vidneforklaringer), der fremføres under en sag. Dette har sammenhæng
med, at procesformen ved de internationale klageorganer – i
modsætningen til procesformen ved de danske domstole og
Flygtningenævnet – ikke er tilrettelagt med henblik på at kunne vurdere
f.eks. troværdigheden af parts- og vidneforklaringer.
I sager om afviste asylansøgere vil der være tale om, at Flygtningenævnets
stadfæstelse af Udlændingestyrelsens afslag på asyl indbringes for en af
FN-komitéerne. I Flygtningenævnet behandles sagerne som altovervejende
hovedregel efter en mundtlig procesform. Det indebærer, at der under
sagen afgives forklaring af asylansøgeren og eventuelle vidner. I
modsætning hertil behandles sagerne ved FN-komitéerne typisk på
skriftligt grundlag. FN-komitéerne har dermed ikke de samme muligheder
for at vurdere troværdigheden af f.eks. parts- og vidneforklaringer som
Flygtningenævnet.
7
Når sager, der grundlæggende går ud på, om en asylansøger er troværdig
eller ej, indbringes for en FN-komité, benyttes komitéerne som en
almindelig ankeinstans i forhold til Udlændingestyrelsen og
Flygtningenævnet. Dette er ikke formålet med hverken de individuelle
klageadgange eller retshjælpsordningen.
På den baggrund forudsættes det foreslåede kriterium om, at klager skal
have rimelig grund til at føre klagesagen, at indebære, at der i
almindelighed ikke længere ydes retshjælp i disse sager.
Justitsministeriet finder bl.a. på den anførte baggrund ikke anledning til at
ændre lovforslaget i lyset af Dansk Flygtningehjælp, Foreningen af
Udlændingeretsadvokater og Retspolitisk Forenings bemærkninger.
Foreningen af Udlændingeretsadvokater peger bl.a. på, at asylansøgere
har behov for at kunne klage til et internationalt klageorgan og få retshjælp
til at føre klagesagen, idet de ikke har mulighed for at indbringe
Flygtningenævnets afslag på asyl for de danske domstole.
Retspolitisk Forening anfører, at Flygtningenævnets afgørelser kun kan
prøves af domstolene, for så vidt angår retlige spørgsmål. Lovforslaget
betyder således ifølge foreningen, at de faktiske omstændigheder i
asylsager kun vurderes af Udlændingestyrelsen og Flygtningenævnet,
medmindre en afvist asylansøger selv kan lægge ud for de retlige
omkostninger for klagesagen ved det internationale klageorgan.
Flygtningenævnet er et uafhængigt domstolslignende organ, der træder i
stedet for de almindelige domstole, for så vidt angår prøvelse af
Udlændingestyrelsens afslag på asyl. Flygtningenævnets afgørelser er
endelige, jf. udlændingelovens § 56, stk. 8, og domstolsprøvelse af nævnets
afgørelser er ifølge domstolspraksis begrænset til mangler ved
afgørelsesgrundlaget, sagsbehandlingsfejl og ulovlig skønsudøvelse.
Som nævnt vil der i almindelighed ikke skulle ydes retshjælp i sager, som
alene eller hovedsageligt vedrører de danske myndigheders
bevisvurdering. Lovforslaget har derimod ikke til hensigt at afskære
retshjælp i samtlige tilfælde, hvor der er tale om et spørgsmål, som ikke
kan indbringes for domstolene i medfør af endelighedsbestemmelsen i
udlændingelovens § 56, stk. 8. Hvis en sag f.eks. vedrører spørgsmål om
de faktiske forhold i en afvist asylansøgers hjemland, vil der således ikke i
almindelighed skulle gives afslag på retshjælp.
8
Justitsministeriet finder bl.a. på den anførte baggrund ikke anledning til at
ændre lovforslaget i lyset af Foreningen af Udlændingeretsadvokater og
Retspolitisk Forenings bemærkninger.
Institut for Menneskerettigheder har bl.a. anbefalet, at lovforslaget giver
mulighed for at yde retshjælp, hvis en sag – hvori anmodning om retshjælp
er blevet afvist – senere bliver realitetsbehandlet af det klageorgan, som
har modtaget klagen.
FN-komitéerne behandler som regel spørgsmålet om, hvorvidt en sag kan
realitetsbehandles i forbindelse med den endelige afgørelse i sagen.
Hertil kommer, at der efter Justitsministeriets opfattelse ikke i alle tilfælde
vil foreligge en ”rimelig grund”, når en sag er blevet antaget til
realitetsbehandling. Dette skyldes, at FN-komitéerne, som nævnt i
lovforslagets almindelige bemærkninger, jf. pkt. 1.1. og 2.1.2.2., i praksis
har vist sig at være meget tilbageholdende med af egen drift at afvise
klager, som ikke opfylder klagebetingelserne, eller som der i øvrigt ikke i
henhold til FN-komitéernes egne procesreglementer er rimelig grund til at
føre.
Som et eksempel på en sag, som blev antaget til realitetsbehandling, uden
at der forelå en rimelig grund til at føre klagesagen, kan nævnes sag nr.
2393/2014, K. mod Danmark, omtalt i lovforslagets almindelige
bemærkninger, jf. pkt. 2.1.2.2. Sagen blev antaget til realitetsbehandling af
FN’s Menneskerettighedskomité på trods af, at komitéen i forbindelse med
sagens afgørelse – og i overensstemmelse med komitéernes faste praksis –
fastslog, at der ikke forelå en krænkelse af konventionen, idet klageren
alene havde gjort gældende, at han var uenig i Flygtningenævnets
bevisvurdering, men ikke havde forklaret, hvorfor bevisvurderingen skulle
være arbitrær eller på anden måde udgøre en nægtelse af retfærdighed
(”a denial of justice”).
På den baggrund finder Justitsministeriet det ikke hensigtsmæssigt, hvis
der indføres en ordning, hvorefter der skal ydes retshjælp, når
klageorganet har optaget sagen til realitetsbehandling.
Institut for Menneskerettigheders høringssvar har derimod givet anledning
til, at det understreges i lovforslagets almindelige bemærkninger, jf. pkt.
2.1.2.7, og i de specielle bemærkninger til lovforslagets § 1, nr. 1 (den
9
foreslåede § 2, stk. 1, i retshjælpsloven), at der vil skulle ydes retshjælp,
hvis det internationale klageorgan senere i forbindelse med sagens
afgørelse måtte finde, at Danmark har krænket klagerens rettigheder efter
den pågældende konvention.
Advokatrådet og Foreningen af Udlændingeretsadvokater bemærker,
at FN-komitéerne inden for de seneste måneder har statueret krænkelse i et
antal sager indbragt mod Danmark. Hertil kommer, at Flygtningenævnet af
egen drift løbende har genoptaget et antal sager, efter at der er indgivet en
klage til FN-komitéerne. Ifølge Advokatrådet viser de nævnte tal, at der i
et relativt stort antal klagesager har været god grund til at klage.
Foreningen af Udlændingeretsadvokater mener, at tallene viser, at der i
høj grad er brug for en yderligere kontrolmekanisme i forhold til
Flygtningenævnets afgørelser om afslag på asyl.
Som anført ovenfor understreges det i lovforslagets bemærkninger, at der
vil skulle ydes retshjælp, hvis det internationale klageorgan senere i
forbindelse med sagens afgørelse måtte finde, at Danmark har krænket
klagerens rettigheder efter den pågældende konvention. Justitsministeriet
er således enig i, at der i disse sager bør tildeles retshjælp.
Med hensyn til Flygtningenævnets genoptagelse af sager efter, at der er
indbragt en klage til en FN-komité, bemærkes det, at nævnet efter
almindelige forvaltningsretlige principper kan genoptage sager, hvis der
efter afgørelsen er fremkommet nye, væsentlige oplysninger. I tilfælde,
hvor en klage til en FN-komité indeholder nye, væsentlige oplysninger om
f.eks. klagerens asylmotiv, vil der således være grundlag for, at nævnet
genoptager sagen. Det er altså ikke det forhold, at der klages til en FN-
komité, som fører til, at Flygtningenævnet genoptager en sag, men
derimod, at klagen i visse tilfælde indeholder nye, væsentlige oplysninger.
Ud over, at det understreges i lovforslagets bemærkninger, at der vil skulle
ydes retshjælp, hvis det internationale klageorgan senere i forbindelse med
sagens afgørelse måtte statuere en krænkelse, giver de anførte
bemærkninger ikke Justitsministeriet anledning til at ændre lovforslaget.
2.3. Indførelse af klageadgang til Procesbevillingsnævnet
Institut for Menneskerettigheder bemærker, at det er positivt, at der
indføres klageadgang til Procesbevillingsnævnet, således at Civilstyrelsens
afslag på retshjælp kan indbringes for en uafhængig instans.
10
Advokatrådet bemærker, at indførelsen af klageadgang til
Procesbevillingsnævnet efter rådets opfattelse alt andet lige må forventes
at øge retssikkerheden.
Justitsministeriet har noteret sig, at Advokatrådet og Institut for
Menneskerettigheder er positive over for indførelsen af en klageadgang til
Procesbevillingsnævnet.
3. Lovforslaget
I forhold til det lovudkast, der blev sendt i høring den 6. november 2015,
er det i lovforslagets almindelige bemærkninger, jf. pkt. 2.1.2.7, og i de
specielle bemærkninger til lovforslagets § 1, nr. 1 (den foreslåede § 2, stk.
1, i retshjælpsloven), understreget, at der vil skulle ydes retshjælp, hvis det
internationale klageorgan senere i forbindelse med sagens afgørelse måtte
finde, at Danmark har krænket klagerens rettigheder efter den pågældende
konvention. Om baggrunden for præciseringen henvises til pkt. 2.2.
Herudover er der foretaget visse mindre ændringer af sproglig og
lovteknisk karakter.


Retsudvalget
2015-16
L
97
Bilag
1
Offentligt