MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET Ottende halvårlige rapport om, hvordan Schengenområdet fungerer 1. maj - 10. december 2015

DA DA
EUROPA-
KOMMISSIONEN
Strasbourg, den 15.12.2015
COM(2015) 675 final
MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG
RÅDET
Ottende halvårlige rapport om, hvordan Schengenområdet fungerer
1. maj - 10. december 2015
Europaudvalget 2015
KOM (2015) 0675
Offentligt
2
1. INDLEDNING
Kommissionen har siden 2011 udarbejdet halvårlige rapporter til Europa-Parlamentet og
Rådet om, hvordan Schengenområdet fungerer. Dette rapporteringssystem blev indført for at
bidrage til at styrke samarbejdet i Schengenområdet og danne grundlag for regelmæssige
drøftelser og beslutningstagning. Det blev foreslået i Kommissionens meddelelse fra
september 2011 om forvaltning af Schengensamarbejdet1
og godkendt af Rådet den 8. marts
2012. På grund af de tragiske begivenheder i Paris den 13. november 2015 og udviklingen på
andre vigtige områder er rapporteringsperioden for denne ottende rapport blevet forlænget til
den 10. december 2015.
De halvårlige rapporter, der indtil videre er blevet offentliggjort, har givet det bredest mulige
overblik over udviklingen i Schengenområdet og dækket alle aspekter af den måde, hvorpå
Schengenområdet fungerer. I den nuværende migrationskrise ønsker Kommissionen
imidlertid at sætte fokus på den udvikling, der har haft størst betydning for den måde, hvorpå
Schengenområdet fungerer. Som angivet i Rådets konklusioner af 9. november 2015 skal
rapporten danne grundlag for grundige drøftelser om dette spørgsmål og om erfaringerne med
midlertidig genindførelse af kontrol ved de indre grænser. Rapporten skal også omhandle den
måde, hvorpå de forhold, der rapporteres om, påvirker Schengenområdet og den måde, hvorpå
det fungerer, og eventuelt håndteringen af den deraf følgende situation.
De vigtigste spørgsmål fra denne rapporteringsperiode, der skal diskuteres, er de
foranstaltninger, som medlemsstaterne har truffet ved deres indre og ydre grænser i lyset af:
1) det hidtil usete antal migranter, der indrejser i Schengenområdet, og deres efterfølgende
sekundære bevægelser, og 2) terrorangrebene i Paris den 13. november 2015 og forsøget på
terrorangreb i Thalys-toget fra Amsterdam til Paris den 21. august 2015. Nedenstående afsnit
indeholder en detaljeret analyse af disse spørgsmål. Endvidere indeholder rapporten også
overvejelser om erfaringerne med den nye Schengenevalueringsmekanisme.
2. HIDTIL USET MIGRATIONSPRES
2.1. Migrationsstrømme ved de ydre grænser
Antallet af irregulære migranter og ansøgere om international beskyttelse, der indrejser i EU,
er steget dramatisk. Det hidtil konstaterede antal ulovlige grænsepassager i 2015 (1 553 614)2
ligger langt over det samlede antal ulovlige grænsepassager i perioden 2009-2014 (813 044).
Migranterne er indrejst via de tre hovedruter, hvor et absolut flertal af alle ulovlige passager
af EU's grænser blev konstateret i januar-november 2015: det østlige Middelhavsområde
(716 202), det vestlige Balkan (667 147) og det centrale Middelhavsområde (144 300). Det
skal imidlertid bemærkes, at nogle af de irregulære migranter, der afsløres på
1
KOM(2011) 561 endelig.
2
Data for januar-oktober 2015 (1 284 549) foreligger fra Frontex' risikoanalysenetværk (FRAN) og
dækker Schengenområdet og Schengenkandidatlande. Oplysningerne dækker kun de
tredjelandsstatsborgere, der opdages ved de ydre grænser (bortset fra midlertidige ydre grænser), når de
indrejser eller forsøger at indrejse ulovligt ved grænseovergangssteder. For november stammer
oplysningerne fra Joint Operations Reporting Application (JORA) og fra Kroatiens
indenrigsministerium (http://www.mup.hr/219696.aspx); der er anvendt skøn for ruter, hvor der endnu
ikke forelå oplysninger.
3
Vestbalkanruten, allerede indgår i tallene for den østlige Middelhavsrute gennem
Grækenland.
Mange af de personer, der ankommer til EU, flygter fra konflikter i deres region og anmoder
derfor om international beskyttelse. Selv om asyllovgivningen ikke er en del af
Schengenreglerne, er det klart, at flygtningekrisen har betydelige følger for situationen ved
EU's ydre grænser og i Schengenområdet.
Den drastiske stigning i antallet af indrejsende har sat de pågældende landes grænsekontrol og
asylsystemer under ekstremt pres. Som svar på denne situation har Kommissionen indført en
hotspottilgang, som giver en platform, hvorfra EU-agenturerne kan bistå de medlemsstater,
der er i frontlinjen, med at registrere, screene og debriefe tilrejsende migranter hurtigt, hjælpe
med asylprocedurerne og koordinere tilbagesendelsesoperationerne. Italien og Grækenland er
de to første medlemsstater, hvor denne tilgang er blevet gennemført3
. Kommissionen har også
sendt sit eget personale til begge medlemsstater for at sikre praktisk koordinering og støtte.
De migrationsstyringsstøttehold, der er aktive i forbindelse med disse hotspots, er afhængige
af, at medlemsstaterne reagerer efter hensigten på Frontex' og EASO's anmodninger og
bidrager med eksperter og udstyr.
Rådet nåede i september til enighed om Kommissionens forslag om en omfordeling af
160 000 ansøgere, som klart har behov for international beskyttelse, fra Italien, Grækenland
og eventuelt andre medlemsstater, som er direkte berørt af flygtningekrisen4
. En fuldstændig
gennemførelse af omfordelingsmekanismen skulle sammen med hotspottilgangen lette presset
på disse lande.
Ud over de igangværende fælles Frontexoperationer — Triton (i Italien) og Poseidon Sea (i
Grækenland), hvortil budgetrammen er blevet tredoblet for at styrke deres overvågnings- og
redningskapacitet — iværksatte EU en operation under den fælles sikkerheds- og
forsvarspolitik i det sydlige centrale Middelhavsområde den 22. juni. Denne operation tager
specifikt sigte på at ødelægge forretningsmodellen for menneskesmugler- og
menneskehandlernetværk.
Endvidere kan de medlemsstater, der befinder sig i en situation med et akut og ekstraordinært
pres, anmode om bistand fra de hurtige grænseindsatshold (RABIT), jf. Frontexforordningen.
Den 3. december sendte Grækenland en formel anmodning til Frontex om indsættelse af et
hurtigt grænseindsatshold med henblik på øjeblikkelig grænsebevogtningsstøtte ved landets
ydre grænse til øerne i Det Ægæiske Hav. Den 10. december traf Frontex de nødvendige
beslutninger for at iværksætte operationen og straks nå til enighed om den operationelle plan
med de græske myndigheder i det samme operationelle område som Poseidon Sea.
Ungarn har bygget et hegn langs landets ydre grænse til Serbien. Bygningen af hegn med
henblik på grænsekontrol er ikke som sådan i strid med EU-lovgivningen. De anvendte
foranstaltninger skal imidlertid stå i et rimeligt forhold til formålet og overholde de
3
Se situationsrapporterne om oprettelse af hotspots i Grækenland (COM(2015) 678 final) og i Italien
(COM(2015) 679).
4
Rådets afgørelser (EU) 2015/1523 (EUT L 239 af 15.9.2015, s. 146) og (EU) 2015/1601 (EUT L 248 af
24.9.2015, s. 80).
4
grundlæggende rettigheder og de rettigheder, der følger af EU's asylregler, navnlig
nonrefoulement-princippet. Kommissionen vil fortsat sikre, at opførelsen af hegnet ikke
indebærer en tilsidesættelse af disse rettigheder, navnlig retten til effektiv adgang til
asylprocedurer ved grænseovergangsstederne.
Ungarn har ligeledes opført et hegn ved landets grænse til en anden EU-medlemsstat, som
forventes at tilslutte sig Schengenområdet, nemlig Kroatien. En lignende konstruktion er
opført ved visse afsnit af grænsen mellem Slovenien og Kroatien. Selv om det i henhold til
EU-lovgivningen ikke er udtrykkeligt forbudt at opføre et hegn ved en grænse, der stadig er
en ydre Schengengrænse, bemærker Kommissionen imidlertid, at opførelse af et sådant hegn
er uforenelig med målet om Kroatiens fremtidige tilslutning til Schengenområdet.
Kommissionen fastholder også sin fulde støtte til Bulgariens og Rumæniens tilslutning som
anført i den syvende halvårlige rapport5
.
Det er af afgørende betydning, at enhver der passerer de ydre grænser, kontrolleres i
overensstemmelse med eksisterende lovgivning. De personer, der passerer grænsen ulovligt,
bør registreres på korrekt vis og omfattes af en asyl- eller tilbagesendelsesprocedure
afhængigt af situationen. På nuværende tidspunkt overholdes forpligtelsen til at optage
fingeraftryk i henhold til Eurodacforordningen6
ikke altid. Forholdet mellem de tilfælde, hvor
der optages fingeraftryk i tilfælde af ulovlig grænsepassage (jf. artikel 14 i
Eurodacforordningen) og antallet af sådanne grænsepassager, anslås til ca. 23 %7
med store
udsving mellem medlemsstaterne. Kommissionen tager skridt for at sikre fuld
overensstemmelse med EU-retten på dette område8
. Dette samt screeningprocedurerne i
hotspottilgangen og omfordelingsordningen er af afgørende betydning for at begrænse
sikkerhedsrisikoen som følge af, at et stort antal personer passerer EU's ydre grænser på
ulovlig vis.
Personer, der ikke kan opnå international beskyttelse, bør hurtigt tilbagesendes og ikke få
tilladelse til at rejse videre. I 2014 var det mindre end 40 % af de ulovlige migranter, der fik
ordre til at forlade EU, som rent faktisk udrejste. Frivillig tilbagevenden er den foretrukne
løsning, når som helst det er muligt, men hvorvidt denne løsning vælges, afhænger af, hvor
troværdig udsigten til tvangsmæssig tilbagesendelse er. I september 2015 fremlagde
Kommissionen en EU-handlingsplan for tilbagesendelse9
og en håndbog om tilbagesendelse10
5
COM(2015) 236 final.
6
Forordning (EU) nr. 606/2013 (EUT L 180 af 29.6.2013, s. 1).
7
Data for januar-oktober 2015 for Schengenlande og Schengenkandidatlande, der har indberettet mindst
et tilfælde af ulovlig grænsepassage. Der kan ikke foretages præcise sammenligninger mellem
Eurodacoplysninger (samlet antal fingeraftryk for kategori 2 uden fejl, der omfatter alle slags ydre
grænser) og oplysninger fra Frontex' risikoanalysenetværk (ulovlig grænsepassage udelukkende ved de
ydre land- og søgrænser). Med henblik på Eurodacforordningen optages der kun fingeraftryk af
personer over 14 år, som ikke er blevet sendt tilbage eller frihedsberøvet i hele tidsrummet mellem
pågribelse og udsendelse (se artikel 14 for nærmere oplysninger), mens oplysninger fra Frontex'
risikoanalysenetværk dækker ulovlig grænsepassage for alle tredjelandsstatsborgere som forklaret i
fodnote 2.
8
I den periode, som denne rapport dækker, har Kommissionen fremsat fire begrundede udtalelser, sendt
42 åbningsskrivelser og otte administrative skrivelser på asylområdet vedrørende gennemførelsen af
Eurodacforordningen, og gennemførelsen og efterlevelsen af de omarbejdede direktiver om
asylprocedurer og modtagelsesforhold.
9
COM(2015) 453 final.
5
med foranstaltninger, der kan indføres for at gøre EU's tilbagesendelsessystem mere effektivt.
Endvidere har Kommissionen henvendt sig til ti medlemsstater med anmodning om en
afklaring af anvendelsen af tilbagesendelsesdirektivet, navnlig hvad angår de afgørelser om
tilbagesendelse, der træffes, og håndhævelsen heraf.
Det skal understreges, at den nuværende krise også har følger for andre retshåndhævende
myndigheder, der er involveret i forvaltningen af de ydre grænser. Da tolderne bistår andre
myndigheder med at forvalte krisen (afhængig af de nationale organisatoriske strukturer og
problemets omfang i det pågældende land), påvirkes deres mulighed for at udføre en passende
toldkontrol af varer negativt.
2.2. Situationen ved de indre grænser
Flygtningekrisen har ikke blot medført en massiv tilstrømning ved de ydre grænser, men også
betydelige sekundære bevægelser i Schengenområdet, da ansøgerne om international
beskyttelse rejste videre til deres foretrukne medlemsstater i stedet for at få deres ansøgninger
behandlet af de medlemsstater, der i henhold til Dublinreglerne er ansvarlige herfor. For at
forhindre dette skal de medlemsstater, hvor første indrejse i EU sker, registrere ansøgerne på
korrekt vis og disponere over modtagelsesforhold i overensstemmelse med EU's lovgivning
og grundlæggende rettigheder, således at ansøgerne kan tages tilbage i overensstemmelse med
Dublinsystemet11
. Incitamenter til at rejse til andre medlemsstater under behandlingen af
asylansøgningen bør begrænses, og det samme gælder udstedelsen af dokumenter, der
muliggør en sådan rejse, bortset fra de tilfælde, hvor der foreligger alvorlige humanitære
årsager. Situationen i Calais, hvor personer opholder sig ulovligt i Schengenområdet, mens de
forsøger at komme til Det Forenede Kongerige gennem Kanaltunnelen, skal også nævnes i
den henseende.
Ovennævnte mangler i gennemførelsen af EU's regler førte til midlertidig genindførelse af
kontrol ved Tysklands, Østrigs, Sloveniens, Ungarns, Sveriges og Norges indre grænser. Det
skal bemærkes, at dette er den sidste udvej, som udtrykkeligt nævnes i
Schengengrænsekodeksen, hvis der opstår en alvorlig trussel mod den offentlige orden eller
den indre sikkerhed både i de situationer, der kræver øjeblikkelig handling, og i forudsigelige
situationer. Foranstaltningen er tidsbegrænset og skal stå i et rimeligt forhold til den alvorlige
trussel, den skal afværge.
En afgørelse om genindførelse af kontrol ved de indre grænser er en beføjelse, som er tillagt
medlemsstaterne, der er forpligtet til at vurdere, i hvilket omfang en sådan foranstaltning
udgør en passende reaktion på truslen mod den offentlige orden eller den indre sikkerhed, og
om foranstaltningen står i et rimeligt forhold til truslen. I sidstnævnte vurdering skal der tages
højde for de sandsynlige virkninger af truslen mod den offentlige orden eller den indre
sikkerhed og for foranstaltningens sandsynlige følger for personers frie bevægelighed i
10
Kommissionens henstilling C(2015) 6250 final af 1.10.2015.
11
Siden 2011 er Dublinoverførsler til Grækenland suspenderet i henhold til Den Europæiske
Menneskerettighedsdomstols og EU-Domstolens domme, fordi de vedvarende mangler i det græske
asylsystem ville medføre en tilsidesættelse af de pågældende personers grundlæggende rettigheder.
Kommissionen har afsat betydelige ressourcer for at hjælpe Grækenland med at håndtere disse mangler.
Hvis alle betingelser er opfyldt, vil Kommissionen anbefale Det Europæiske Råd at genindføre
Dublinoverførsler.
6
området uden indre grænser. Kommissionen kan afgive udtalelse om foranstaltningernes
nødvendighed og proportionalitet, og det skete den 23. oktober 201512
for Østrigs og
Tysklands13
vedkommende; Kommissionen konkluderede, at den oprindelige genindførelse
samt de efterfølgende forlængelser, var nødvendige og stod i et rimeligt forhold til de
konstaterede alvorlige trusler mod den indre sikkerhed og den offentlige orden og som sådan
var i overensstemmelse med Schengengrænsekodeksen.
Selv om lovgiverne i 2013 var enige om, at migrationsstrømme ikke i sig selv kan berettige til
genindførelse af kontrol ved de indre grænser, mener Kommissionen, at den ukontrollerede
tilstrømning af et stort antal personer uden papirer eller med mangelfulde papirer, som ikke
blev registreret ved deres første indrejse i EU, kan udgøre en alvorlig trussel for den offentlige
orden og den indre sikkerhed og dermed kan begrunde en anvendelse af denne ekstraordinære
foranstaltning i henhold til Schengengrænsekodeksen.
Grænsekontrollen blev i alle ovennævnte tilfælde genindført (og efterfølgende forlænget) på
grundlag af artikel 25 i Schengengrænsekodeksen (situationer, der kræver øjeblikkelig
handling med en varighed på højst to måneder), men Tyskland og Østrig meddelte
Kommissionen, at de ville fortsætte med grænsekontrollen i en periode på tre måneder på
grundlag af artikel 23 i Schengengrænsekodeksen. Sverige oplyste også i sin nylige
meddelelse om forlængelse indtil den 20. december 2015 baseret på artikel 25 i
Schengengrænsekodeksen, at landet ville forlænge grænsekontrollen yderligere på grundlag af
artikel 23 i Schengengrænsekodeksen, hvis situationen ikke forbedres. Længere tids brug af
artikel 25 og 23 i Schengengrænsekodeksen er mulig, hvis medlemsstaten godtgør, at den
indførte eller forlængede grænsekontrol udgør en nødvendig, passende og forholdsmæssig
reaktion på den konstaterede trussel mod den offentlige orden eller den indre sikkerhed.
Artikel 23 Schengengrænsekodeksen giver mulighed for i forudsigelige tilfælde at foretage
kontrol i et begrænset tidsrum på højst 30 dage eller i det tidsrum, hvor den alvorlige trussel
forventes at bestå, dog højst seks måneder. Denne bestemmelse blev anvendt ved flere
lejligheder i rapporteringsperioden, f.eks. af Tyskland (mellem den 16. maj og den 15. juni
2015) på grund af G7-topmødet, af Malta (mellem den 9. og den 29. november 2015) med
henblik på Valletta-konferencen om migration og mødet mellem Commonwealth-
regeringschefer og af Frankrig i forbindelse med COP21.
Den 9. december 2015 meddelte Frankrig Kommissionen, at landet som led i den
undtagelsestilstand, der er erklæret i Frankrig, og på grund af den alvorlige trussel mod den
indre sikkerhed, vil genindføre kontrol ved de indre grænser i perioden fra den 14. december
2015 til den 26. februar 2016.
Den 25. november 2015 meddelte Malta, at der fortsat vil være grænsekontrol ved Maltas
indre grænser på grund af den globale terrortrussel, og da Malta er ved at optrævle en
12
Kommissionens udtalelse C(2015) 7100 final af 23.10.2015.
13
Slovenien ophævede kontrollen ved de indre grænser før vedtagelsen af udtalelsen. Ungarn indførte
grænsekontrol i 10 dage den 17. oktober 2015. Sverige genindførte grænsekontrol den 12. november for
en indledende periode på 10 dage og meddelte i forbindelse med den seneste forlængelse, at der fortsat
vil være kontrol i hvert fald indtil den 20. december. Norge genindførte i første omgang grænsekontrol
mellem den 26. november og den 6. december og forlængede kontrollen til den 26. december.
7
smuglerring, der bruger Malta som destination for irregulære migranter, der rejser fra andre
dele af Schengenområdet. Kommissionen har anmodet om detaljerede oplysninger og tal, der
kan vise, om denne beslutning er nødvendig og står i et rimeligt forhold til truslen.
Kommissionen vil nøje overvåge, at begrundelsen for genindførelse og forlængelse af den
midlertidige grænsekontrol er og forbliver gyldig i forhold til alle bestemmelser i
Schengengrænsekodeksen. Kommissionen forventer, at medlemsstaterne regelmæssigt
evaluerer, om betingelserne for genindførelsen fortsat er opfyldt, og i modsat fald ophæver
kontrollen med øjeblikkelig virkning. Kommissionen vil om nødvendigt afgive en udtalelse i
den henseende.
Siden 2013 har det i henhold til artikel 26 i Schengengrænsekodeksen også været muligt at
genindføre grænsekontrol ved de indre grænser, når Schengenområdets overordnede funktion
er bragt i fare. Efter forslag fra Kommissionen vedtager Rådet en henstilling rettet til en eller
flere medlemsstater. Denne bestemmelse kan kun anvendes i tilfælde af vedvarende alvorlige
mangler i kontrollen ved de ydre grænser som bekræftet i en Schengenevalueringsprocedure.
De installationer, de østrigske myndigheders har opført ved grænsen mellem Østrig og
Slovenien, har ikke til formål at forhindre grænsepassage, men at kanalisere migranterne på
velordnet vis, så der sikres en organiseret tilvejebringelse af lægebehandling, mad og
transport. Som tingene står nu, er de ikke i strid med bestemmelserne i
Schengengrænsekodeksen. Det er imidlertid vigtigt, at sådanne installationer forbliver
midlertidige på samme måde som grænsekontrollen. Kommissionen vil fortsat overvåge, at
eventuelle yderligere skridt, der tages ved de indre grænser, er i overensstemmelse med
Schengenreglerne.
2.3. Hidtidige erfaringer
Der kan drages flere erfaringer af den nuværende krise. For det første har den nuværende
krise og de terrortrusler, der er beskrevet i næste afsnit, vist, hvor vigtigt det er, at
forvaltningen af de ydre grænser, herunder registrering og screening af de personer, der
passerer grænsen ulovligt, finder sted i fuld overensstemmelse med EU's lovgivning og
standarder. Hvis en medlemsstat oplever et øget pres ved sin ydre grænse, som de nationale
grænsevagter ikke kan klare alene, er det vigtigt, at den berørte medlemsstat gør fuld brug af
alle tilgængelige midler, herunder en anmodning til de relevante EU-agenturer, navnlig
Frontex, om at gribe ind for at håndtere nødsituationen. For at håndtere sådanne anmodninger
på en bedre, hurtigere og mere hensigtsmæssig måde, ser Kommissionen et klart behov for at
oprette en europæisk grænse- og kystvagt som foreslået i grænsepakken14
.
For det andet skal det bemærkes, at genindførelse af kontrol ved de indre grænser i sig selv
ikke har indflydelse på det samlede antal migranter eller asylansøgere, der ankommer til
Schengenområdet, men det giver derimod mulighed for at forvalte deres efterfølgende
sekundære bevægelser på en mere struktureret måde og således på den bedst mulige måde
udnytte de disponible ressourcer til registrering, modtagelse og omfordeling og (eventuelt)
14
Se COM(2015) 673 final og COM(2015) 671 final.
8
tilbagesendelse. Foranstaltningen skal således opfattes som en midlertidig foranstaltning, der
bidrager til at genoprette en normal situation.
For det tredje er der på alle fronter et oplagt behov for klart at kommunikere og fastslå, at EU-
lovgivningen skal overholdes, at ansøgere om international beskyttelse ikke har ret til at
vælge, hvilken medlemsstat der skal behandle deres ansøgning, og at registrering og optagelse
af fingeraftryk er obligatorisk. I den forbindelse er princippet om, at landene – så længe der
foretages en forudgående kontrol med henblik på nonrefoulement og proportionalitet – kan
nægte adgang for personer, der ikke udtrykker ønske om at søge om international beskyttelse,
også relevant. Hertil knytter sig princippet om "ingen registrering, ingen rettigheder", idet
registrering af migranter (uanset deres status) er en forudsætning for en hensigtsmæssig
håndtering af migrationsstrømmene og for at fastslå migranternes rettigheder og pligter.
Da der hver dag ankommer tusindvis af personer ved visse afsnit af den ydre grænse, er det
klart, at medlemsstaterne skal kunne overvåge situationen i takt med, at den udvikler sig
(situationskendskab) og reagere hensigtsmæssigt (reaktionskapacitet) De nationale
koordinationscentre, der blev oprettet i henhold til Eurosurforordningen15
, kan spille en vigtig
rolle i den henseende, og medlemsstaterne bør gøre bedre brug af dem for at styrke deres
reaktionskapacitet.
Der mindes om, at Kommissionen som svar på denne krisesituation har udarbejdet to
gennemførelsespakker for den europæiske dagsorden for migration (vedtaget i maj og
september), som indeholder en række foranstaltninger, der skal bidrage til at lette byrden for
de medlemsstater, der er hårdest ramt, og generelt styrke Unionens beredskab til at håndtere
lignende udfordringer.
3. TERRORTRUSLER I SCHENGENOMRÅDET
Terrorangrebene i Paris den 13. november 2015 samt det afværgede angreb i Thalys-toget
den 21. august 2015 bekræftede, at EU står over for en alvorlig terrortrussel. Denne trussel er
ikke begrænset til én medlemsstat og kræver en række foranstaltninger for at sikre en samlet
håndtering, der kan beskytte Schengenområdet.
Disse og tidligere angreb understreger, hvor vigtigt det er at afsløre falske dokumenter og
fuldt ud udnytte de tilgængelige instrumenter, f.eks. databaser og myndighedssamarbejde på
nationalt, europæisk og internationalt plan. Samtidig er det også klart, at radikalisering kan
finde sted, uden at de pågældende forlader bopælsmedlemsstaten. Terrorproblematikken skal
således ses i et bredere perspektiv og rækker videre end spørgsmål i relation til
Schengenreglerne.
Medlemsstaterne skal sikre, at indrejse i Schengenområdet sker på en ordentlig måde og
omfatter identifikation og registrering. En fuld gennemførelse af hotspottilgangen og
omfordelingsmekanismen vil også bidrage til øget sikkerhed som forklaret i afsnit 2.
15
Forordning (EU) nr. 1052/2013 (EUT L 295 af 6.11.2013, s. 11).
9
Fænomenet med udenlandske terrorkrigere er fortsat et stort problem, navnlig da EU-
borgere fortsat rejser til Syrien og Irak for at støtte terrorgrupper. At opdage deres planer og
forhindre deres rejse til og fra konfliktområder er fastsat som en prioritet.
Europa-Kommissionen har konsekvent støttet en styrkelse af Schengenreglerne i den
henseende og en fuld anvendelse af de foranstaltninger, der kan træffes med hjemmel i disse
regler. Som nævnt i Den europæiske dagsorden om sikkerhed16
færdiggjorde Kommissionen i
juni 2015 et første sæt fælles risikoindikatorer for udenlandske terrorkrigere, som kan
anvendes af og hjælpe grænsevagter, når de gennemfører kontrol. Listen er baseret på
rejsetendenser, mønstre og særlige karakteristika for disse personer, og den blev udarbejdet
ved hjælp af bidrag fra medlemsstaterne, Tjenesten for EU's Optræden Udadtil, Europol og
Frontex under behørig hensyntagen til de grundlæggende rettigheder.
Udveksling af oplysninger er af afgørende betydning for en effektiv og koordineret
grænsekontrol og retshåndhævelse. Schengeninformationssystemet (SIS) spiller en central
rolle som platform for udveksling af oplysninger for at spore terrormistænkte og
transportmidler, der anvendes til terrorhandlinger og alvorlig kriminalitet. I den henseende
kan det især være nyttigt at foretage indberetninger med henblik på diskret eller målrettet
kontrol, jf. artikel 36 i Rådets afgørelse 2007/533/RIA17
. Det er vigtigt at understrege, at selv
om disse indberetninger er uvurderlige, når det gælder indsamling af oplysninger for at
kortlægge terroristers og andre kriminelles rejseruter, så udgør de ikke arrestordrer.
Den stadige stigning i antallet af indberetninger med henblik på diskret og målrettet kontrol
og de hit, der er baseret på disse, genererer en betydelig mængde supplerende oplysninger, det
skal prioriteres at udveksle mellem Sirenekontorerne18
. Endvidere kræver de ændringer, der er
foretaget af Sirenehåndbogen19
med virkning fra den 30. januar 2015, en øjeblikkelig
indberetning af oplysninger om hit om terrorrelaterede aktiviteter på nationalt og europæisk
plan. De fleste medlemsstater gør brug af de tekniske og retlige forbedringer af SIS20
, navnlig
muligheden for hurtig udveksling af oplysninger og visning af identifikationsdokumenter, der
er blevet ugyldiggjort til rejsebrug, og således forhindrer indehaveren af dokumentet i at
forlade eller indrejse i Schengenområdet. Det er vigtigt, at medlemsstaterne udveksler
relevante oplysninger via Sirene, når der oprettes en terrorrelateret indberetning, og at
Sirenekontorerne er tilstrækkeligt udstyret til at klare de opgaver, de pålægges. Endvidere skal
medlemsstaterne fuldt ud implementere de nye funktioner i SIS med særlig opmærksomhed
på linkfunktionen og visning af fotos. Links mellem en medlemsstats indberetninger skal være
synlige for slutbrugerne i alle lande i Schengenområdet. Hvis der er optaget fingeraftryk, og
der foreligger en europæisk arrestordre, skal dette også oplyses til slutbrugerne på det
elektroniske udstyr, der bruges til at foretage kontrol.
16
COM(2015) 185 final.
17
Rådets afgørelse 2007/533/RIA (EUT L 205 af 7.8.2007, s. 63).
18
SIRENE står for anmodning om supplerende oplysninger ved det nationale grænseovergangssted
(Supplementary Information Request at National Entry).
19
Kommissionens gennemførelsesafgørelse (EU) 2015/219 (EUT L 44 af 18.2.2015, s. 75).
20
For yderligere oplysninger henvises til afsnit 4.1 i den syvende halvårlige rapport om, hvordan
Schengenområdet fungerer (COM(2015) 236 final).
10
Endvidere kan der foretages yderligere forbedringer, der bidrager til forebyggelse af
terrorisme og udenlandske terrorkrigeres rejse til/fra konfliktområder, f.eks. afsløring af
forfalskede, falske eller ugyldige dokumenter (navnlig gennem systematisk søgning i
Interpols database over stjålne og bortkomne rejsedokumenter samt i dokumentsektionen i
SIS), fuld anvendelse af bestemmelserne i Schengengrænsekodeksen om kontrol af personer
(med støtte fra de fælles risikoindikatorer, der er nævnt ovenfor), fuld kontrol i SIS af
personer, der ikke er omfattet af EU's ret til fri bevægelighed og krydskontrol i de relevante
databaser for så vidt angår forhåndsoplysninger om passagerer (API) eller anvendelse af
passagerlisteoplysninger (PNR), når det er muligt. Endelig har Kommissionen for yderligere
at øge sikkerheden fremlagt et forslag til en målrettet ændring af Schengengrænsekodeksen21
for at indføre obligatorisk kontrol af personer, der har ret til fri bevægelighed, ved EU's ydre
grænser i relevante databaser.
De nylige terrorangreb har sat fokus på, hvordan kriminelle får adgang til skydevåben i
Europa, herunder militære skydevåben. I et område uden kontrol ved de indre grænser er det
vigtigt, at der findes de nødvendige instrumenter til at opspore sådanne våben, og der har
derfor været særlig opmærksomhed om at forbedre indberetninger om skydevåben, som skal
spores og beslaglægges. Der er iværksat to projekter for at tilpasse SIS til Interpols database
over skydevåben, iArms, der kan give mulighed for at bruge dem sideløbende. Det vil
muliggøre den bedste brug af SIS og sikre, at skydevåben kan spores i hele verden.
Endvidere vedtog Kommissionen den 2. december 2015 en sikkerhedspakke, der gav
anledning til en meddelelse om en handlingsplan om handel med skydevåben og
sprængstoffer og et forslag til direktiv om bekæmpelse af terrorisme.
4. SCHENGENEVALUERINGSMEKANISMEN
Det er af afgørende betydning, at alle medlemsstater fuldt ud overholder Schengenreglerne for
at sætte EU i stand til at håndtere den nuværende migrationskrise og dæmme op for truslen
om terrorangreb i Schengenområdet. Det er en prioritet for Kommissionen, at
Schengenevalueringsmekanismen funger korrekt. Anmeldte og uanmeldte kontrolbesøg og
opfølgning på disse besøg gør det muligt hurtigt at indkredse huller i gennemførelsen af
Schengenreglerne og rette op på sådanne mangler.
Den nye Schengenevalueringsmekanisme fungerede fortsat effektivt i rapporteringsperioden.
Gennemførelsen af mekanismen forudsætter, at den evaluerede medlemsstat giver
fyldestgørende og rettidige svar på Schengenspørgeskemaet. Erfaringerne i den henseende
i rapporteringsperioden var blandede, idet halvdelen af de medlemsstater, der skal evalueres i
2016, ikke har overholdt tidsfristen for indgivelse af svar (end ikke efter den forlængede frist),
og kvaliteten af nogle af svarene var forholdsvis dårlig, eller spørgsmålene forblev
ubesvarede. Det kunne tyde på iboende svagheder i (nogle) nationale
Schengenforvaltningssystemer.
21
COM(2015) 670 final.
11
For at sikre, at den nye mekanisme fungerer effektivt, er der opnået enighed om en håndbog
for Schengenevaluering og generelle retningslinjer for den praktiske afvikling af uanmeldte
kontrolbesøg ved de indre grænser.
I løbet af rapporteringsperioden blev der foretaget anmeldte besøg i Tyskland og
Nederlandene, der dækkede alle politikområder. Henstillingerne fra disse besøg er endnu ikke
tilgængelige. I mellemtiden er resultaterne af tidligere besøg i Østrig og Belgien blevet
tilgængelige.
For Østrigs vedkommende har Kommissionen vedtaget alle forslagene til Rådets
henstillinger, dog ikke for databeskyttelse. Der blev lagt særlig mærke til Østrigs veludviklede
integrerede grænseforvaltningskoncept og den måde, det er gennemført på, den helt moderne
tekniske infrastruktur for N.SIS og Sirenekontoret og den begrænsede gennemsnitlige periode
for frihedsberøvelse forud for tilbagesendelse. De vigtigste henstillinger fokuserer på en
korrekt anvendelse af Schengenreglerne og et kvalitativt løft for gennemførelsen (f.eks. bør
alle indrejsebetingelser kontrolleres i forbindelse med grænsekontrol af
tredjelandsstatsborgere, søgefunktionerne i N.SIS skal udvikles yderligere og grænsepolitiets
uddannelse i relation til sårbare grupper skal styrkes). Hvad angår tilbagesendelse, blev det
konstateret, at praksis er ikke at udstede indrejseforbud i de tilfælde, hvor det er obligatorisk i
henhold til direktivet om tilbagesendelse. På to områder (ydre grænser og visa) har Rådet
allerede vedtaget henstillingerne.
Hovedudfordringerne for grænseforvaltningen i Belgien vedrører kapaciteten til at forvalte
situationen ved landets luftgrænser, sekundære bevægelser i landet og ulovlig migration til
Det Forenede Kongerige via Nordsøen. De konstaterede mangler vedrører utilstrækkelige
ressourcer og korrekt gennemførelse af grænsekontrol. Nogle vigtige instrumenter, f.eks.
udvikling af den nationale integrerede grænseforvaltningsstrategi (IBM) og API-systemet, er
endnu ikke gennemført. Belgien mangler også national lovgivning og procedurer til at
behandle indberetninger inden for rammerne af anden generation af SIS samt en bindende
skriftlig ramme for systemets sikkerhed. Der er konstateret flere alvorlige mangler, hvad
angår gennemførelsen af SIS for slutbrugere. Kommissionens tjenestegrene arbejder i
øjeblikket på forslag til Rådets henstillinger vedrørende kontrolbesøg i Belgien.
Under den tidligere Schengenevalueringsmekanisme blev der konstateret alvorlige tekniske
mangler, hvad angår gennemførelsen af SIS i Polen22
, navnlig ved de ydre grænser. Et nyt
besøg viste, at Polen har gjort store fremskridt med at indføre en ny stabil N.SIS, en ny
Sireneapplikation og en ny applikation for grænsevagter. Henstillingerne til Polen skal sikre,
at der er 99,99 % adgang til SIS, at der ikke er uoverensstemmelser mellem nationale
oplysninger og oplysninger i den centrale del af SIS, at slutbrugerne har adgang til de fotos,
der er knyttet til indberetningen, og at søgning i SIS automatisk er mulig på politiets mobile
udstyr.
Resultaterne af det uanmeldte kontrolbesøg i Sverige (Arlanda-lufthavnen), der blev
gennemført i den tidligere rapporteringsperiode (marts 2015) er nu tilgængelige. Beslutningen
om at evaluere lufthavnen blev truffet på basis af en risikoanalyse foretaget af Frontex, som
22
Se afsnit 4.1 i COM(2014) 711 final og COM(2015) 236 final.
12
understregede et atypisk lavt antal nægtelser af indrejse og afsløring af falske dokumenter.
Under besøget blev der konstateret visse mangler, hvad angår utilstrækkelige ressourcer og
utilstrækkelig uddannelse samt korrekt gennemførelse af grænsekontrol.
I rapporteringsperioden blev der foretaget uanmeldte kontrolbesøg i Spanien, Ungarn og
Polen, hvad angår forvaltning af de ydre grænser. Resultaterne af besøgene ved de ungarske
og polske ydre grænser er færdigbehandlede på ekspertniveau og sendt til de berørte
medlemsstater med henblik på kommentarer. Uden at foregribe resultaterne af evalueringen
kan det generelt bemærkes, at grænsekontrollen ved de besøgte lokaliteter blev vurderet til at
blive gennemført i overensstemmelse med Schengenreglerne med den nødvendige
professionalisme. Resultaterne af besøget i Spanien er også ved at være færdigbehandlede på
ekspertniveau. Det kan bemærkes, at nogle af elementerne i grænseforvaltningssystemet i
Algeciras stadig ikke er fuldt ud gennemført, og alle værktøjer skal gøres fuldt ud
operationelle.
Der blev foretaget et uanmeldt kontrolbesøg i november ved den græsk-tyrkiske landgrænse
og ved søgrænsen (Chios og Samos). Der skal gøres en yderligere indsats, hvad angår den
nuværende tilbagesendelse af irregulære migranter og forebyggelse af sekundære bevægelser.
Konklusionen af de to besøg er ved at blive færdiggjort på ekspertniveau. Kommissionen vil
fortsat nøje overvåge situationen, herunder udviklingen i situationen ved grænsen mellem
Grækenland og Den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien. Muligheden for, at der
opstår spændinger ved denne grænse, er forøget, bl.a. på grund af bygningen af grænsehegn
som led i grænseforvaltningen og Den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedoniens
beslutning om at følge andre landes beslutning og begrænse grænsepassagen med henvisning
til nationalitet eller det ringe engagement i bilaterale grænserelaterede tillidsskabende
foranstaltninger, selv om den daglige kontakt mellem grænseforvaltningerne er blevet bedre.
Den 3. december blev der indgået en aftale om, at Frontex bistår Grækenland med at
identificere og registrere migranter ved grænsen mellem Grækenland og Den Tidligere
Jugoslaviske Republik Makedonien.
Afhængigt af resultatet af ovennævnte Schengenenvalueringer kan det henstilles, at der
træffes specifikke foranstaltninger, jf. artikel 19a i Schengengrænsekodeksen.
Hvis det konstateres, at en evalueret medlemsstat i alvorlig grad tilsidesætter sine
forpligtelser, og bestræbelserne på at rette op på denne situation er utilstrækkelige, kan artikel
26 (som beskrevet i afsnit 2.2 i denne rapport) påberåbes, hvilket medfører genindførelse af
grænsekontrol ved de indre grænser, når Schengenområdets overordnede funktion er truet.
Schengenevalueringsmekanismen omfatter nu også uanmeldte kontrolbesøg ved de indre
grænser. De første af sådanne besøg blev foretaget ved den lettiske grænse (ved den indre
grænse til Litauen og havnen i Riga) og den tysk/franske grænse. Forslaget til Rådets
henstilling som følge af sidstnævnte er under udarbejdelse og omfatter mindre forbedringer af
infrastrukturen. Besøget i Letland gav ikke anledning til henstillinger. Det seneste uanmeldte
kontrolbesøg ved de indre grænser fandt sted i november ved den schweiziske grænse til
Italien. Resultaterne er ved at blive færdiggjort på ekspertniveau.
13
5. KONKLUSION
Kommissionen har gentagne gange understreget, at Schengenreglerne ikke kan gøres
ansvarlige for den nuværende krise. Schengen kan derimod være en del af løsningen.
Håndteringen af de to vigtigste udfordringer, som Schengenområdet står overfor -
flygtningekrisen og terrortruslen - kræver en fuldstændig og korrekt gennemførelse af de
foranstaltninger, der allerede er indeholdt i de to sæt dokumenter, som Kommissionen
fremlagde i foråret: den europæiske dagsorden for migration og den europæiske dagsorden
om sikkerhed. De indeholder foranstaltninger, som er afgørende for, at Schengenreglerne og
Schengenområdet kan fungere korrekt. Kommissionen er derfor af den klare overbevisning, at
det er af allerstørste betydning hurtigt og effektivt at gennemføre alle foranstaltningerne i
disse to dagsordener.
En væsentlig forudsætning for effektivt at håndtere den nuværende krise er en styrket
beskyttelse af EU's ydre grænser. Den nye Schengenevalueringsmekanisme gør det muligt
bedre at identificere huller og svagheder, f.eks. i beskyttelsen af de ydre grænser, og anbefale
effektive afhjælpende tiltag. Der findes en række andre instrumenter (f.eks. hotspots, hurtige
grænseindsatshold (RABIT) og fælles operationer), som er indført for at hjælpe de
medlemsstater, der oplever et betydeligt pres, og disse medlemsstater bør ikke tøve med fuldt
ud at gøre brug af disse instrumenter. Sideløbende med vedtagelsen af denne rapport foreslår
Kommissionen en målrettet ændring af Schengengrænsekodeksen for at indføre systematisk
kontrol af alle rejsende i de relevante databaser ved alle ydre grænser.
I nødsituationer, hvor byrden for de nationale grænsevagtsystemer i de medlemsstater, der er i
frontlinjen, er af en sådan karakter, at det er umuligt for dem at håndtere situationen, er det
samtidig vigtigt, at EU hurtigt kan træde til for at sikre en effektiv forvaltning af krisen. For at
imødekomme dette behov har Kommissionen (sideløbende med vedtagelsen af denne rapport)
fremlagt et forslag til oprettelse af en europæisk grænse- og kystvagt. Det nye agentur for
grænse- og kystbevogtning, som skal erstatte og i betydelig grad styrke det nuværende
Frontexagentur, og medlemsstaternes relevante myndigheder vil arbejde sammen om at sikre
en integreret forvaltning og beskyttelse af EU's ydre grænser baseret på princippet om fælles
ansvar.