MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET En europæisk grænse- og kystvagt og effektiv forvaltning af Europas ydre grænser

DA DA
EUROPA-
KOMMISSIONEN
Strasbourg, den 15.12.2015
COM(2015) 673 final
MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG
RÅDET
En europæisk grænse- og kystvagt og effektiv forvaltning af Europas ydre grænser
Europaudvalget 2015
KOM (2015) 0673
Offentligt
2
I. INDLEDNING
Oprettelsen af Schengenområdet, hvor der er fri bevægelighed og ingen indre grænser, er en historisk
bedrift, der symboliserer de europæiske værdier, som førte til, at mure blev brudt ned og kontinentet
genforenet. Det forhold, at mennesker, varer og tjenester hurtigt kan krydse grænserne mellem
medlemsstaterne, er også med til at forbedre vores konkurrenceevne som verdens største økonomiske
område, hvilket skaber job og vækst. Med beslutningen om at dele et fælles indre område med fri
bevægelighed følger et fælles ansvar for at sikre høje og konsekvente standarder for
grænseforvaltningen og sikkerheden ved de ydre grænser. Et Schengenområde uden indre grænser er
kun muligt, hvis de ydre grænser er sikret og beskyttet effektivt.
Borgernes tillid til vores kollektive evne til at forvalte de fælles ydre grænser er blevet sat på prøve af
dette års begivenheder, navnlig af den hidtil usete stigning i antallet af migranter og flygtninge. Krisen
har afsløret svagheder og huller i de eksisterende grænseforvaltningsmekanismer, som har vist sig ikke
at kunne at sikre en effektiv og integreret grænseforvaltning. Nogle medlemsstater har ikke været i
stand til at sikre en effektiv grænsekontrol og identificeringen og registreringen af irregulære
migranter. Krisen har også vist, at Frontex' begrænsninger – utilstrækkelige ressourcer hvad angår
personale og udstyr, ingen mulighed for at tage initiativ til og foretage tilbagesendelser eller
grænseforvaltningsoperationer og en ikke klart defineret rolle som initiativtager til eftersøgnings- og
redningsaktioner – har betydet, at agenturet ikke har kunnet tackle og afhjælpe situationen effektivt.
Mellem januar og november 2015 blev der konstateret over 1,5 millioner illegale grænsepassager1
,
hvilket er det højeste antal2
indrejsende i EU nogensinde. Tredjelandsstatsborgere har kunnet krydse
EU's ydre grænser ulovligt for dernæst at fortsætte deres rejse gennem EU uden først at være blevet
identificeret, registreret og underkastet en passende sikkerhedskontrol. Omfanget af disse enorme
sekundære bevægelser af migranter inden for EU har grundlæggende rejst tvivl ved Schengenområdets
sammenhængskraft, og som følge deraf har nogle medlemsstater valgt at genindføre midlertidig
kontrol ved deres indre grænser – en situation, som hverken kan eller bør stå på i længere tid.
Sikkerhedsproblemer som følge af terrorangrebene i år og fænomenet med udenlandske terrorkrigere
har gjort borgerne endnu mere bekymrede.
Det bliver mere og mere tydeligt, at de udfordringer, som disse bevægelser giver, ikke kan håndteres
af de enkelte medlemsstater uden nogen form for koordinering. Der er brug for EU-standarder og et
samlet system med fælles ansvar for forvaltningen af de ydre grænser.
Det fremgår af Europa-Kommissionens europæiske dagsorden for migration fra maj 20153
, at der er
behov for at gå over til en fælles forvaltning af de ydre grænser i overensstemmelse med målet om "at
der gradvis indføres et integreret system for forvaltningen af de ydre grænser" som anført i artikel 77 i
traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde. Europa-Kommissionens formand, Jean-Claude
Juncker, erklærede i sin tale om Unionens tilstand, at Kommissionen ville foreslå, at der blev taget
ambitiøse skridt i retning af en fuldt ud operationel europæisk grænse- og kystvagt inden udgangen af
året, hvilket senere blev bekræftet i Kommissionens arbejdsprogram 20164
.
1
Det nøjagtige antal ulovlige grænsepassager var 1 284 549 i perioden januar-oktober. Tallet kommer fra Frontex'
risikoanalysenetværk og dækker Schengenområdet, herunder også Schengenkandidatlandene. Det omfatter de
tredjelandsstatsborgere, der afsløres ved de ydre grænser (bortset fra midlertidige ydre grænser), når de indrejser eller forsøger at
indrejse ulovligt mellem grænseovergangssteder. Oplysningerne for november kommer fra rapporteringsapplikationen "Joint
Operations Reporting Application" (JORA) og fra Kroatiens indenrigsministerium (http://www.mup.hr/219696.aspx); der er
foretaget skøn for de ruter, hvorom der endnu ikke foreligger nogen oplysninger.
2
Det samlede antal konstaterede ulovlige grænsepassager var 813 044 i perioden 2009-2014.
3
COM(2015) 240 final.
4
COM(2015) 610 final.
3
Dette mål er også blevet fremhævet af Europa-Parlamentet5
og godkendt i de klare retningslinjer fra
Det Europæiske Råd den 23. september og den 15. oktober6
.
Ved denne meddelelse og de foranstaltninger, der ledsager den, fastlægges en stærk og fælles politik
for forvaltningen af EU's ydre grænser, som bygger på princippet om fælles ansvar. Et permanent
integreret system til forvaltning af grænser vil sikre, at Unionen og dens medlemsstater er beredte på
usædvanlige situationer ved de ydre grænser og i stand til at reagere effektivt og hurtigt på dem, hvis
de skulle opstå. Det vil blive understøttet af en fast kriseforebyggelsesmekanisme, der bygger på
konstant overvågning af medlemsstaternes kapacitet, herunder ved hjælp af en grundig og regelmæssig
risikoanalyse.
Alle har i mange år nydt godt af fordelene ved et område med fri bevægelighed uden indre grænser.
Nu er tiden inde til virkelig at gøre den effektive forvaltning af de ydre grænser til et fælles ansvar.
Det er på tide, at der tages et afgørende skridt i retning af et integreret system til forvaltning af de ydre
grænser.
II. DEN EUROPÆISKE GRÆNSE- OG KYSTVAGT OG PRINCIPPET OM FÆLLES ANSVAR
Kommissionen foreslår i dag at indføre en reel europæisk integreret grænseforvaltning, som er
udformet således, at den kan håndtere de nye udfordringer og politiske realiteter, som EU står overfor,
både hvad angår migration og intern sikkerhed.
Der vil blive etableret en europæisk grænse- og kystvagt med det formål at sikre en konsekvent
anvendelse af høje, fælles standarder for grænseforvaltning og sikre operationel støtte og intervention,
hvor dette er nødvendigt for hurtigt at kunne reagere på nye kriser ved de ydre grænser. Den
europæiske grænse- og kystvagt kommer til at bestå af et europæisk agentur for grænse- og
kystbevogtning, der oprettes på grundlag af Frontex, og medlemsstaternes myndigheder med ansvar
for grænseforvaltning, som fortsat vil varetage den daglige forvaltning af de ydre grænser. De
nationale kystvagter er også en del af den europæiske grænse- og kystvagt, for så vidt som de
foretager overvågning af søgrænser. Agenturets rolle i eftersøgnings- og redningsaktioner vil nu
blive væsentligt styrket.
Det nye Europæiske Agentur for Grænse- og Kystbevogtning ("agenturet") spiller en afgørende rolle
for at få et mere integreret grænseforvaltningssystem til at fungere. Det skal være center for
operationel kapacitet og ekspertise, praktisk støtte for de nationale grænsemyndigheder og garant for,
at systemet fungerer godt. Kommissionens forslag indeholder en række foranstaltninger, som skal give
agenturet beføjelse til at handle således, at de aktuelle udfordringer tackles effektivt, idet der trækkes
på de henstillinger, som Frontex' bestyrelse fremsatte i november 20157
.
Hvis den europæiske grænse- og kystvagt skal være effektiv, skal den arbejde med alle faser af
grænseforvaltning. For det første skal der udarbejdes fælles standarder, som sikrer en stærk
grænseforvaltning i tilfælde af kriser. Integrationen af det nationale og europæiske niveau i Den
Europæiske Grænse- og Kystvagt bør gøre den konstante indsats for at forbedre standarderne til en
central del af det arbejde, der udføres af grænsemyndigheder på alle niveauer, herunder af
5
Europa-Parlamentet understreger i sin beslutning af 10. september nødvendigheden af at sikre en effektiv forvaltning af de
eksterne grænser.
6
På det uformelle møde mellem stats- og regeringschefer den 23. september understregede lederne behovet for at styrke kontrollen
ved de ydre grænser, og i Rådets konklusioner af 15. oktober opfordres der udtrykkeligt til at oprette et integreret system til
forvaltning af de ydre grænser.
7
Disse kom efter en ekstern evaluering af Frontex, som blev foretaget i overensstemmelse med dets aktuelle retsgrundlag og
afsluttet i juni 2015.
4
kystvagterne, i det omfang de udfører grænsekontrolopgaver. De relevante nationale myndigheder vil
udføre deres almindelige opgaver i overensstemmelse med disse standarder, og et stærkt EU-niveau
vil bidrage til at sikre en ensartet gennemførelse i medlemsstaterne. For det andet skal der være et
system, hvor mangler påpeges i god tid, således at der kan træffes afhjælpende foranstaltninger. For
det tredje er det altafgørende at have et godt og effektivt system, således at det sikres, at kriser
håndteres hensigtsmæssigt, når behovet opstår. I særlige situationer bør den bistand, der ydes til
medlemsstater i frontlinjen, betragtes som et ansvar, som EU og medlemsstaterne deler og er fælles
om at løfte. Den europæiske grænse- og kystvagt skal kunne gribe ind, hvis de nationale
grænsemyndigheder i de medlemsstater, der er i frontlinjen, uanset af hvilken grund ikke formår
effektivt at klare de udfordringer, de står over for, alene.
III. ET FÆLLES SYSTEM TIL INTEGRERET FORVALTNING AF DE YDRE GRÆNSER
1. EFFEKTIV GENNEMFØRELSE AF INTEGRERET GRÆNSEFORVALTNING
Integreret grænseforvaltning er mere end den kontrol, der udelukkende foretages ved de ydre grænser.
Den omfatter foranstaltninger i tredjelande, foranstaltninger, der træffes i samarbejde med EU's
nabolande, og foranstaltninger inden for området for fri bevægelighed, herunder tilbagesendelse fra
EU af irregulære migranter til deres oprindelsesland. God grænseforvaltning understøttes også af en
række elementer, såsom god og regelmæssig risikoanalyse, et bedre samarbejde mellem agenturer og
brugen af den seneste teknologi.
I første omgang skal det sikres, at de gældende EU-regler gennemføres fuldt ud og korrekt.
Gennemførelsen af disse regler er også vigtig under normale omstændigheder, hvor der ikke er tale om
et stort pres, da området med fri bevægelighed under alle omstændigheder skal sikres.
For at sikre en konstant overvågning af forvaltningen af de ydre grænser i medlemsstaterne foreslår
Kommissionen at styrke forpligtelsen til samarbejde og informationsudveksling mellem det nye
Europæiske Agentur for Grænse- og Kystbevogtning og de nationale myndigheder. Der vil bl.a. blive
etableret et overvågnings- og risikoanalysecenter i agenturet for at følge migrationsstrømmene til og
internt i Den Europæiske Union. Dette værktøj skal ledsages af en pålidelig og ajourført
risikoanalyse. Brugen af den fælles integrerede model for risikoanalyse (CIRAM), som er udviklet af
agenturet i tæt samarbejde med medlemsstaterne, vil blive gjort obligatorisk.
Agenturet vil udstationere forbindelsesofficerer i bestemte medlemsstater, der udvælges på grundlag
af risikoanalyser og i samråd med bestyrelsen, for at fremme udformningen af en samordnet strategi
og for at styrke den regelmæssige overvågning af medlemsstaternes forvaltning af de ydre grænser.
Forbindelsesofficererne vil blive fuldt ud integreret i de nationale myndigheders arbejde og
informationssystemer og vil kunne sikre, at agenturet holdes fuldt ud ajour ved at samarbejde med de
nationale grænsemyndigheder (samt med kystvagterne, i det omfang de udfører
grænsekontrolopgaver) og ved at fungere som mellemled mellem disse myndigheder og agenturet. De
vil pege på eventuelle svagheder i de nationale grænseforvaltningssystemer og udarbejde henstillinger
om, hvordan disse kan afhjælpes. Dette vil generelt og proaktivt være med til at fastslå, hvilke
præventive tiltag der er nødvendige og forhindre, at eventuelle mangler udvikler sig til et problem.
Agenturet vil skabe et større overblik over medlemsstaternes kapacitet, også hvad angår allokering af
personale og udstyr ved de ydre grænser, for at garantere en effektiv gennemførelse af den europæiske
integrerede grænseforvaltning. For at identificere og afhjælpe svagheder foreslår Kommissionen at
styrke agenturets "sårbarhedstest" (i forhold til, hvordan den måde, hvorpå den i dag gennemføres
inden for rammerne af Frontex) ved at gøre den til en obligatorisk sårbarhedsvurdering. Den vil
5
blive udformet således, at den supplerer Schengenevalueringsmekanismen8
og sikrer, at de særlige
behov ved de afsnit af den ydre grænser, der er udsat for trusler såsom uforholdsmæssige store
migrationspres, i tilstrækkelig grad kan tilgodeses. De oplysninger, der er nødvendige for at foretage
denne sårbarhedsvurdering, vil blive suppleret af data fra de udsendte forbindelsesofficerer, som vil
bidrage med data, som de har indsamlet som led i deres arbejde på stedet.
Agenturet vil ved en vurdering af medlemsstaternes ressourcer og udstyr samt deres beredskabsplaner
tage stilling til, om de er velforberedte på potentielle udfordringer og i stand til at påpege eksisterende
svagheder. Afhængigt af resultatet af vurderingen beslutter agenturet, om det er nødvendigt at træffe
afhjælpende foranstaltninger for at udbedre nye eller eksisterende mangler. Agenturets afgørelse vil
være bindende for den pågældende medlemsstat. Hvis de nødvendige afhjælpende foranstaltninger
ikke træffes inden for den frist, agenturet har fastsat, kan Europa-Kommissionen give agenturet
bemyndigelse til at træffe yderligere foranstaltninger, herunder til at udsende europæiske grænse- og
kystvagthold (se nedenfor).
2. KRISEFOREBYGGELSE OG INTERVENTION VED DE YDRE GRÆNSER
Situationen ved de ydre grænser må ikke få lov til at blive så slem, at det bringer den måde, hvorpå
Schengenområdet fungerer, i fare.
I tilfælde af et akut eller ekstraordinært migrationspres kan medlemsstaterne allerede i dag benytte sig
af muligheden for at anmode om, at agenturets ressourcer udsendes9
. Medlemsstaterne kan anmode
om fælles operationer og hurtige grænseinterventioner og om, at de europæiske grænse- og
kystvagthold udsendes for at støtte disse.
Flygtningekrisen har dog vist, at der er to væsentlige problemer ved de eksisterende strukturer. Det
skyldes, at udsendelsen af agenturets ressourcer er afhængig af, dels at medlemsstaterne er villige til at
sende ressourcer til de ydre grænser på et givet tidspunkt, dels at der foreligger en formel anmodning
fra en medlemsstat i frontlinjen. Den nye europæiske kyst- og grænsevagts opbygning og mandat er
udformet således, at begge disse problemer mindskes. Disse svagheder blev tydeliggjorte dels i f.eks.
Grækenlands tilfælde, hvor Frontex anmodede medlemsstaterne om at sende 743 gæstemedarbejdere
til Grækenland for at arbejde ved de ydre grænser, men hvortil der indtil videre kun er sendt 447, dels
ved, at nogle medlemsstater på trods af adskillige politiske opfordringer ikke har gjort brug af de
grænseinterventionsmekanismer, der er til rådighed, hvilket betyder, at Frontex ikke har kunnet gribe
ind.
En reserve af europæiske grænsevagter
Agenturet har derfor brug for umiddelbart og direkte at kunne råde over et tilstrækkeligt antal
veluddannede eksperter med de rette profiler samt det relevante tekniske udstyr. I øjeblikket ydes
bidraget af aktiver og eksperter til Frontex i princippet på et frivilligt grundlag. Denne arbejdsmetode
har i forbindelse med den aktuelle migrationskrise ført til mangler, som har forhindret Frontex i at
udføre sine operationelle opgaver med fuld kapacitet. Sådanne mangler skal udbedres.
For at sikre, at agenturet har den nødvendige kapacitet til at udføre sine opgaver, når der skal sættes
ind i nødsituationer, vil der blive oprettet en reserve af eksperter til hurtige interventioner som et fast
8
Rådets forordning (EU) nr. 1053/2013 af 7. oktober 2013 om indførelse af en evaluerings- og overvågningsmekanisme til kontrol af
anvendelsen af Schengenreglerne og om ophævelse af Eksekutivkomitéens afgørelse af 16. september 1998 om nedsættelse af et
stående udvalg for evaluering og anvendelse af Schengenreglerne (EUT L 295 af 6.11.2013, s. 27).
9
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 863/2007 af 11. juli 2007 om indførelse af en ordning for oprettelse af hurtige
grænseindsatshold og ændring af Rådets forordning (EF) nr. 2007/2004 med hensyn til denne ordning og om regulering af
gæstemedarbejderes opgaver og beføjelser.
6
korps, agenturet har til sin rådighed. Agenturet vil som det organ, der er udpeget til at gennemføre den
europæiske integrerede grænseforvaltning, kunne trække på denne reserve med en meget kort frist i
de tilfælde, hvor der kræves en øjeblikkelig indsats. Medlemsstaterne skal stille mindst
1 500 grænsevagter til rådighed, som agenturet kan anvende i hurtige grænseinterventioner inden for
nogle dage. Agenturet vil ligeledes råde over en reserve af teknisk udstyr, idet medlemsstaterne på
anmodning øjeblikkeligt skal stille operationelt udstyr til rådighed, som er erhvervet ved en
samfinansiering på 90 % i forbindelse med de ekstra tildelinger til specifikke aktioner10
fra Fonden
for Intern Sikkerhed. Dette vil sikre, at der sættes en stopper for den aktuelle situation, hvor
medlemsstater i frontlinjen mangler vigtigt fingeraftryksudstyr, men hvor Frontex ikke kan give dem
det, fordi det er afhængigt af, at medlemsstaterne stiller deres ressourcer til rådighed.
Retten til at intervenere
I hastesituationer skal agenturet kunne træde til for at sikre, at der træffes foranstaltninger på stedet,
selv hvis den pågældende medlemsstat ikke har fremsat nogen anmodning, eller hvis den mener, at der
ikke er brug for yderligere intervention.
På den ene side kunne sådanne foranstaltninger være nødvendige på grund af en uforholdsmæssigt stor
stigning i presset på det afsnit af den ydre grænse, hvor de nationale grænsemyndigheder (og
kystvagter, i det omfang de udfører grænsekontrolopgaver) ikke er i stand til at håndtere den krise, der
er opstået. På den anden side kunne behovet for en hurtig indsats på et bestemt afsnit af den ydre
grænse skyldes en mangel i en medlemsstats grænseforvaltningssystem, som var blevet påpeget af
agenturet i forbindelse med en sårbarhedsvurdering og gjort til genstand for en henstilling fra
agenturet om afhjælpende foranstaltninger, men som den pågældende medlemsstat dog ikke havde
formået at gennemføre inden for de givne frister.
Hvis der konstateres mangler, vil agenturet i første omgang have beføjelse til at henstille, at
medlemsstaten indleder fælles operationer eller hurtige grænseinterventioner, således at der kan
træffes afhjælpende foranstaltninger rettidigt, og det kan undgås, at der opstår en krisesituation.
Hvis manglerne ikke udbedres, og en national indsats ikke er nært forestående, kan Kommissionen
vedtage en gennemførelsesafgørelse, der fastlægger, at situationen ved et bestemt afsnit af den ydre
grænse kræver en hasteindsats, og give agenturet til opgave at træffe passende operationelle
foranstaltninger. Dette vil give agenturet mulighed for at intervenere øjeblikkeligt i krisesituationer
ved at indsætte europæiske grænse- og kystvagthold ved de ydre grænser.
Gennemførelse af hotspot-tilgangen og samarbejde med tredjelande
Videreudviklingen af hotspot-tilgangen, som oprindeligt blev indført ved den europæiske dagsorden
for migration, bliver en central opgave for agenturet, som vil kunne anvende europæiske grænse- og
kystvagthold i forbindelse med migrationsstyringsholdene ved hotspottene.
Kommissionens forslag giver desuden agenturet en større rolle hvad angår samarbejde med
tredjelande, hvor det kan koordinere det operationelle samarbejde mellem medlemsstater og
nabolande inden for grænseforvaltning, herunder ved at udsende forbindelsesofficerer til tredjelande
eller lancere fælles operationer på Unionens område eller på tredjelandenes område. Det vil bl.a.
afhjælpe den situation, som i øjeblikket gør sig gældende i samarbejdet med Vestbalkanlandene, hvor
10
Ifølge Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 515/2014 af 16. april 2014 om oprettelse af et instrument for finansiel
støtte til forvaltning af de ydre grænser og fælles visumpolitik som en del af Fonden for Intern Sikkerhed (EUT L 150 af 20.5.2014,
s. 143) skal specifikke aktioner fungere som "supplerende midler", dvs. ekstra beløb, der lægges oven i medlemsstaternes nationale
grundbeløb for den 7-årige periode på et konkurrencemæssigt grundlag afhængigt af deres vilje til at gennemføre aktioner, der
svarer til bestemte EU-prioriteter, som led i deres nationale programmer.
7
Frontex på trods af aftalen med de pågældende tredjelande, ikke kan yde operationel bistand, fordi det
ikke har mandat til at sende grænsevagthold til lande som Serbien eller Den Tidligere Jugoslaviske
Republik Makedonien.
3. KYSTVAGTOPGAVER
Kystvagter spiller en vigtig rolle for sikringen af søgrænser og for redningsaktioner til søs. Den
aktuelle krise har vist, at der er behov for en mere koordineret indsats fra de relevante EU-agenturer og
den brede vifte af nationale myndigheder, der varetager kystvagtopgaver. En bedre koordinering kan
give resultater hvad angår både tackling af kriser til søs og bistand til de pågældende myndigheder, så
de kan arbejde effektivt. Dette bør omfatte bedre koordinering af sammenlægningen af relevante
kystvagtopgaver på EU-niveau.
Der er i dag over 300 civile og militære myndigheder i medlemsstaterne, som er ansvarlige for at
udføre kystvagtopgaver inden for en lang række områder såsom søfartssikkerhed, maritim sikring,
eftersøgnings- og redningsaktioner, grænsekontrol, fiskerikontrol, generel retshåndhævelse og
miljøbeskyttelse. De relevante EU-agenturer bistår de nationale myndigheder i udøvelsen af de fleste
af disse opgaver. Der er behov for en opgavespecifik tilgang, således at de nationale kystvagter bliver
en del af den europæiske grænse- og kystvagt, i det omfang de udfører grænsekontrolopgaver.
Kommissionen foreslår derfor at bringe de eksisterende organer og agenturer, som forestår
kystvagtopgaver, tættere sammen. På EU-plan vil dette kunne opnås ved at tilpasse det mandat, som
henholdsvis Det Europæiske Agentur for Søfartssikkerhed og EU-Fiskerikontrolagenturet har, til
bestemmelserne for det nye agentur og øge deres kapacitet, navnlig via indbyrdes aftalte
overvågningsoperationer og strømlinet udveksling af oplysninger og kapacitetsopbygning, samt ved at
sikre overvågnings- og kommunikationstjenester, der bygger på den seneste teknologi, såsom
fjernstyrede luftfartøjssystemer (droner).
Det betyder, at agenturet f.eks. vil kunne få adgang til nye oplysninger om fartøjer, der anvendes til
ulovlig immigration og kriminalitet på tværs af grænser, som er blevet opdaget i forbindelse med
overvågningsoperationer til søs, hvor den primære opgave ikke var grænsekontrol, men fiskerikontrol
eller konstatering af olieudslip. Et pragmatisk samarbejde på tværs af sektorer med henblik på at samle
ressourcer og oplysninger vil gøre det muligt lade grænseforvaltningen trække på kapaciteter, som
ikke strengt taget vedrører grænsekontrol.
4. AGENTURETS ROLLE STYRKES I FORBINDELSE MED TILBAGESENDELSE
Der er enighed om, at det for migrationsstyringen er vigtigt at gøre tilbagesendelsesprocedurerne mere
effektive. Ved at give Det Europæiske Agentur for Grænse- og Kystbevogtning en større rolle i
forbindelse med tilbagesendelse forbedres EU's kapacitet til at sende tredjelandsstatsborgere med
ulovligt ophold tilbage. Som anført i EU's handlingsplan for tilbagesendelse af ulovlige migranter11
bør agenturet kunne iværksætte tilbagesendelsesoperationer og bistå medlemsstaterne med
erhvervelsen af rejsedokumenter.
Agenturet vil koordinere alle opgaver i forbindelse med tilbagesendelse og give medlemsstaterne den
fornødne tekniske og operationelle opbakning, således at de effektivt kan sende
tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold tilbage. Til det formål vil der blive oprettet et særligt
tilbagesendelseskontor under agenturet, som skal samarbejde med medlemsstaterne om at gennemføre
identifikations- og tilbagesendelsesprocedurer, herunder ved finansiering og samfinansiering,
11
COM(2015) 453 final.
8
koordinering og tilrettelæggelse af tilbagesendelser samt ved at samarbejde med de relevante
myndigheder i tredjelande, der beskæftiger sig med tilbagesendelse.
Agenturet vil også spille en vigtig og direkte rolle i interventioner i forbindelse med tilbagesendelse.
Europæiske indsatshold til brug ved tilbagesendelser, som består af ledsagere, observatører og
specialister i tilbagesendelser, kan udsendes til medlemsstater, hvis tilbagesendelsessystem er under
særligt pres. I hastesituationer kan de europæiske indsatshold til brug ved hurtig tilbagesendelse
anvendes enten på anmodning af en medlemsstat eller på agenturets eget initiativ.
5. GRUNDLÆGGENDE RETTIGHEDER OG INDFØRELSE AF EN KLAGEORDNING
Da agenturet får en større rolle og flere operationelle opgaver, er det vigtigt at have en hensigtsmæssig
klageordning i tilfælde af, at en person mener, at hans eller hendes grundlæggende rettigheder er
blevet tilsidesat i forbindelse med agenturets operationelle deltagelse. Både Europa-Parlamentet og
Den Europæiske Ombudsmand har understreget vigtigheden af en sådan ordning.
Ifølge ordningen vil en person med særligt ansvar for de grundlæggende rettigheder modtage klager
efter en fast procedure og henvise disse til den administrerende direktør og de pågældende
medlemsstater. Medlemsstaterne skal give oplysninger om resultatet og følge op på klagen. Denne
administrative procedure berører ikke muligheden for at indbringe spørgsmålet for en domstol. Hvis
der er tale om tilsidesættelse af de grundlæggende rettigheder eller af forpligtelsen til international
beskyttelse, som er af alvorlig karakter, eller som formodes at ville fortsætte, kan agenturets
administrerende direktør beslutte ikke alene at suspendere eller afslutte de operationelle aktiviteter, der
ledes af agenturet, men også at trække den finansielle støtte til den pågældende operation tilbage.
IV. ENSARTET GENNEMFØRELSE AF SCHENGENREGLERNE
Det er nødvendigt regelmæssigt at føre tilsyn med, at alle regler vedrørende grænseforvaltning
gennemføres ensartet. Det er med oprettelsen af den europæiske grænse- og kystvagt blevet endnu
vigtigere at sikre en kohærent anvendelse af Schengenreglerne og en ensartet udførelse af
grænseforvaltningsopgaverne i alle medlemsstater.
Retsforskrifterne vedrørende Schengenområdet udgør et dynamisk sæt regler, som er blevet udarbejdet
over tid og indarbejdet i retsakter samt i en række "bløde lovgivningsinstrumenter" såsom håndbøger,
retningslinjer, kataloger og bedste praksis. Ved hjælp af Schengenevalueringsmekanismen, der
fungerer som et kvalitetskontrolværktøj, kontrolleres det regelmæssigt, at de anvendes korrekt og fuldt
ud. Schengenevalueringerne foretages på grundlag af flerårige og årlige programmer, der er vedtaget
af Kommissionen. Efter evalueringsbesøgene sender de hold, der er ansvarlige for evalueringerne12
("Schengenevalueringshold"), henstillinger til medlemsstaterne med henblik på at få afhjulpet de
mangler, der er konstateret i deres nationale grænseforvaltningssystemer.
I den forbindelse har det ofte været anført i Schengenevalueringsrapporterne, at det var en svaghed i
gennemførelsesprocessen, at en stor del af Schengenreglerne findes i ikke-bindende dokumenter. Det
har vist sig ikke altid at være effektivt at kombinere "blød lovgivning" og retligt bindende regler, især
fordi "blød lovgivning" ofte kan fortolkes og gennemføres forskelligt.
For at undgå uoverensstemmelser og sikre, at den europæiske grænse- og kystvagt udfører sine
opgaver på en ensartet måde, er det vigtigt at sikre, at Schengenreglerne anvendes ens i hele EU.
Kommissionen vil arbejde på at få erstattet bestemmelser i "blød lovgivning" med retligt bindende
12
Disse hold blev oprettet ved Rådets forordning (EU) nr. 1053/2013 af 7. oktober 2013 om indførelse af en evaluerings- og
overvågningsmekanisme til kontrol af anvendelsen af Schengenreglerne og om ophævelse af Eksekutivkomitéens afgørelse af 16.
september 1998 om nedsættelse af et stående udvalg for evaluering og anvendelse af Schengenreglerne, særlig artikel 10.
9
foranstaltninger, således at der opnås en ensartet og mere harmoniseret gennemførelse af de gældende
regler, og således at Schengenreglerne bedre kan konsolideres som "ét regelsæt" om foranstaltninger
til grænseforvaltning.
V. MÅLRETTET ÆNDRING AF SCHENGENGRÆNSEKODEKSEN
Kontrol ved de ydre grænser er fortsat en af de vigtigste måder, hvorpå et område uden kontrol ved de
indre grænser kan beskyttes. Et af formålene med en sådan kontrol er at forhindre enhver form for
trussel mod den nationale sikkerhed og den offentlige orden i medlemsstaterne. De seneste
terrorangreb har vist, at truslen også kan komme fra personer, som har ret til fri bevægelighed i
henhold til EU-retten. Kontrollen ved de ydre grænser skal styrkes, således at sådanne personer kan
identificeres og risiciene for den interne sikkerhed i Schengenområdet minimeres. Dette bekræftes
ligeledes i konklusionerne i den ottende halvårlige rapport om, hvordan Schengenområdet fungerer.
Kommissionen foreslår derfor en målrettet ændring af Schengengrænsekodeksen 13
, hvad angår
kontrol af EU-borgere i databaser såsom Schengeninformationssystemet, databasen over stjålne og
bortkomne rejsedokumenter samt relevante nationale systemer. På anmodning af Rådet (retlige og
indre anliggender) den 9. og 20. november 2015, vil initiativet sikre "systematisk kontrol af EU-
borgere, herunder kontrol af biometriske oplysninger, i alle relevante databaser ved Schengenområdets
ydre grænser, idet der gøres fuld brug af tekniske løsninger for ikke at hæmme den smidige
bevægelighed"14
.
De foreslåede ændringer vil gøre systematisk kontrol af EU-borgere i databaser ved alle ydre grænser
(luft, hav og land) – som i dag er muligt på grundlag af en risikovurdering – obligatorisk. Den
systematiske kontrol vil bekræfte den pågældende persons identitet og nationalitet samt gyldigheden
og ægtheden af vedkommendes rejsedokument. Ved kontrollen vil det endvidere blive kontrolleret, at
personer, der rejser ind i Schengenområdet, ikke udgør en trussel mod den offentlige orden og den
interne sikkerhed. Der er også et element af fleksibilitet i de nye regler – i de tilfælde, hvor
systematisk kontrol ved land- og søgrænser af EU-borgere kunne have en uforholdsmæssig stor
virkning på trafikstrømmen, kan medlemsstaterne foretage målrettet kontrol baseret på en
risikovurdering.
VI. ET EUROPÆISK REJSEDOKUMENT TIL BRUG VED TILBAGESENDELSER
Det er helt grundlæggende for en omfattende, bæredygtig og troværdig EU-migrationspolitik at sikre,
at tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold i Europa, sendes tilbage.
Det nuværende EU-system for tilbagesendelse af irregulære migranter er ikke tilstrækkeligt effektivt,
og en af de største hindringer for at gennemføre tilbagesendelser og tilbagetagelser er manglen på
gyldige rejsedokumenter fra det land, som den person, der er genstand for en afgørelse om
tilbagesendelse, skal sendes tilbage til. I dag kan medlemsstaterne udstede et europæisk
standarddokument 15
til tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold, som ikke har et gyldigt
rejsedokument. På grund af bl.a. utilstrækkelige sikkerhedselementer og sikkerhedsstandarder
anerkendes det dog ikke i tilstrækkelig grad af tredjelande. Der er helt klart behov for at forbedre
tredjelandenes anerkendelse af EU-rejsedokumentet, således at tilbagesendelser kan sikres samtidig
med, at den administrative byrde for tredjelandenes kompetente konsulære myndigheder mindskes.
13
Schengengrænsekodeksens artikel 7, stk. 2.
14
Konklusioner vedtaget af EU-Rådet og medlemsstaterne, forsamlet i Rådet, om terrorbekæmpelse, 20. november 2015.
15
EFT C 274 af 19.9.1996, s. 18.
10
Som opfølgning på meddelelsen i EU's handlingsplan for tilbagesendelse af ulovlige migranter
foreslår Kommissionen at indføre et nyt europæisk rejsedokument til brug ved tilbagesendelse af
tredjelandsstatsborgere, som baseres på et ensartet format og indeholder bedre tekniske og
sikkerhedsmæssige elementer, som sikrer, at det i højere grad anerkendes af tredjelande.
Anerkendelsen af dette rejsedokument bør fremmes i forbindelse med tilbagetagelsesaftaler eller andre
aftaler med tredjelande, samt i forbindelse med samarbejde med tredjelande om tilbagesendelser, der
ikke er omfattet af formelle aftaler.
Den foreslåede forordning om et europæisk rejsedokument til brug ved tilbagesendelser fastlægger
dokumentets format og sikkerhedselementer, mens de fælles standarder og procedurer for at foretage
tilbagesendelsen af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold fastlægges i
tilbagesendelsesdirektivet 16
og skal foretages i fuld overensstemmelse med de grundlæggende
rettigheder, især non refoulement-princippet.
VII. EUROSUR
Eurosur er et fælles system for informationsudveksling og samarbejde mellem alle nationale
myndigheder med ansvar for kontrollen ved de ydre land- og søgrænser. Det har, siden det blev
operationelt i slutningen af 2013, væsentligt forbedret kendskabet til situationen ved de ydre grænser
og i områderne, der ligger lige op til grænserne, og det har ved mange lejligheder bidraget til at redde
migranters liv. Dette skyldes i høj grad Frontex' indsats, hvilket også fremgår af den rapport, som
Frontex denne måned fremlagde for Europa-Parlamentet og Rådet om gennemførelsen af de dele af
Eurosur, der hører under dets kompetence.
Kommissionen har i dag vedtaget håndbog om Eurosur, som skal vejlede medlemsstaternes
myndigheder i gennemførelsen og forvaltningen af Eurosur17
.
Med tusindvis af mennesker, som ankommer hver dag ved visse afsnit af de ydre grænser, er det klart,
at medlemsstaterne også bliver nødt til at handle hurtigt og konsekvent. Mens lovgivningsforslaget om
en europæisk grænse- og kystvagt skaber et stærkere agentur, spiller de nationale koordinationscentre
for grænseovervågning, som er oprettet i overensstemmelse med forordningen om Eurosur, en vigtig
rolle, og medlemsstaterne bør gøre bedre brug af dem til at styrke deres reaktionskapacitet.
I håndbogen om Eurosur beskrives de nationale koordinationscentres opgaver nærmere, herunder
deres samarbejde med andre nationale myndigheder, og hvordan ressourcer, personale og de nationale
grænseovervågningssystemer skal forvaltes. Håndbogen definerer, hvordan de nationale
koordinationscentre og Frontex udveksler oplysninger om hændelser, patruljering og efterretning og
koordinerer deres indsats ved de forskellige grænseafsnit. Endelig indeholder håndbogen teknisk
vejledning i forvaltningen af Eurosur-kommunikationsnetværket og af klassificerede oplysninger.
VIII. KONKLUSION
De foranstaltninger, der vedtages i dag, er et nødvendigt skridt i retning af en effektiv europæisk
integreret grænseforvaltning.
Kommissionen opfordrer Europa-Parlamentet og Rådet til at give disse forslag højeste prioritet, især
forslaget til forordning om den europæiske grænse- og kystvagt, således at borgernes tillid til
16
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115/EF af 16. december 2008 om fælles standarder og procedurer i
medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold (EUT L 348 af 24.12.2008, s. 98).
17
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1052/2013 af 22. oktober 2013 om oprettelse af det europæiske
grænseovervågningssystem (Eurosur) (EUT L 295 af 6.11.2013, s. 11).
11
beskyttelsen af Europas ydre grænser hurtigt kan genskabes, og integriteten i Schengenområdet med
fri bevægelighed uden indre grænser kan garanteres.