Fremsat den 16. december 2015 af justitsministeren (Søren Pind)

Fremsat den 16. december 2015 af justitsministeren (Søren Pind)
Forslag
til
Lov om ændring af lov om retshjælp til indgivelse og førelse af klagesager for
internationale klageorganer i henhold til menneskerettighedskonventioner og
retsplejeloven
(Ændring af betingelserne for retshjælp og indførelse af klageadgang til Procesbevillingsnævnet)
§ 1
I lov nr. 940 af 20. december 1999 om retshjælp til
indgivelse og førelse af klagesager for internationale
klageorganer i henhold til menneskerettighedskonventioner
foretages følgende ændringer:
1. I § 2, stk. 1, indsættes efter »såfremt«: »der skønnes at
være rimelig grund til at føre klagesagen, og«.
2. § 3 affattes således:
»§ 3. Justitsministeren kan, når særlige grunde taler der-
for, og de i § 2, stk. 1, anførte betingelser er opfyldt, yde
retshjælp til juridiske personer.«
3. Efter § 4 indsættes:
»§ 4 a. Meddeles der afslag på retshjælp efter denne lov,
kan afslaget påklages til Procesbevillingsnævnet inden 4
uger efter, at ansøgeren har fået meddelelse om afslaget.«
§ 2
I retsplejeloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 1255 af 16.
november 2015, foretages følgende ændring:
1. I § 22, stk. 2, indsættes efter »denne lov«: »og afslag på
retshjælp efter lov om retshjælp til indgivelse og førelse af
klagesager for internationale klageorganer i henhold til men-
neskerettighedskonventioner.«
§ 3
Stk. 1. Loven træder i kraft den 1. april 2016.
Stk. 2. Loven finder ikke anvendelse på ansøgninger om
retshjælp indgivet før lovens ikrafttræden. For sådanne an-
søgninger finder de hidtil gældende regler anvendelse.
§ 4
Stk. 1. Loven gælder ikke for Færøerne og Grønland.
Stk. 2. § 1 kan ved kongelig anordning helt eller delvis
sættes i kraft for Færøerne og Grønland med de ændringer,
som de færøske og grønlandske forhold tilsiger.
Lovforslag nr. L 97 Folketinget 2015-16
Justitsmin., j.nr. 2015-750-0245
AA009386
Bemærkninger til lovforslaget
Almindelige bemærkninger
Indholdsfortegnelse
1. Indledning
2. Lovforslagets hovedpunkter
2.1. Ændring af betingelserne for retshjælp
2.1.1. Gældende ret
2.1.2. Justitsministeriets overvejelser og lovforslagets
indhold
2.2. Indførelse af klageadgang til Procesbevillingsnæv-
net
2.2.1. Gældende ret
2.2.2. Justitsministeriets overvejelser og lovforslagets
indhold
3. Økonomiske og administrative konsekvenser for det of-
fentlige
4. Økonomiske og administrative konsekvenser for er-
hvervslivet mv.
5. Administrative konsekvenser for borgerne
6. Miljømæssige konsekvenser
7. Forholdet til EU-retten
8. Hørte myndigheder og organisationer mv.
9. Sammenfattende skema
1. Indledning
1.1. Danmark yder som et af de få lande i verden økonomisk
hjælp (såkaldt retshjælp) til personer, der klager over Dan-
mark til internationale klageorganer.
Retshjælpen ydes efter lov nr. 940 af 20. december 1999 om
retshjælp til indgivelse og førelse af klagesager for internati-
onale klageorganer i henhold til menneskerettighedskonven-
tioner (retshjælpsloven). Retshjælpen omfatter navnlig beta-
ling af advokatudgifter. Betingelsen for, at en person kan
opnå retshjælp, er alene, at klageorganet anmoder den dan-
ske regering om såkaldte retlige bemærkninger til sagen.
Retshjælpsordningen bygger på den forudsætning, at de in-
ternationale klageorganer – forinden regeringen anmodes
om bemærkninger – nærmere overvejer klagens genstand,
og om klagebetingelserne er opfyldt, således at en anmod-
ning om retlige bemærkninger i almindelighed kan tages
som udtryk for, at klageren har en rimelig grund til at føre
klagesagen.
De senere års praksis fra de internationale klageorganer vi-
ser imidlertid, at denne forudsætning ikke kan lægges til
grund, for så vidt angår klagesager ved FN-komitéerne.
I modsætning til de forudsætninger, som lå til grund for rets-
hjælpsordningen, har FN-komitéerne i praksis vist sig at væ-
re tilbageholdende med af egen drift at afvise klager, som
ikke opfylder klagebetingelserne, eller som der i øvrigt ikke
i henhold til FN-komitéernes egne procesreglementer er
grundlag for at optage til behandling i komitéerne. Der er
således en række eksempler på sager, hvor den danske rege-
ring af en FN-komité er blevet anmodet om retlige bemærk-
ninger, selvom det synes klart, at sagen ikke skulle have væ-
ret optaget til behandling i komitéen.
Dette indebærer, at klagere i en række tilfælde får godtgjort
udgifterne forbundet med at føre sager ved FN-komitéerne,
som der ikke er rimelig grund til at føre. Dette er i sig selv
uhensigtsmæssigt.
Hertil kommer, at retshjælpsordningen i sin nuværende ud-
formning og i kombination med komitéernes praksis tilskyn-
der afviste asylansøgere til at anvende komitéerne som en
almindelig ankeinstans i forhold til danske myndigheders af-
gørelse i sagen (som ofte vil være prøvet i flere instanser).
Det er hverken formålet med de individuelle klageadgange
eller retshjælpsordningen. Der er samtidig risiko for, at rets-
hjælpsordningen herved understøtter, at FN-komitéerne bru-
ges som en vej til uden rimelig grund at undgå at efterkom-
me de danske myndigheders endelige afgørelse i sagen, idet
den danske regering i de fleste sager anmodes om ikke at
udsende klageren eller klagerne af Danmark, så længe ved-
kommendes sag behandles ved klageorganet.
Der vurderes på denne baggrund at være behov for at ændre
reglerne om retshjælp med henblik på at sikre, at der kun
ydes retshjælp i sager, som der er rimelig grund til at føre.
1.2. Det foreslås med lovforslaget, at det gældende kriterium
– hvorefter retshjælp ydes i sager, hvor regeringen er anmo-
det om retlige bemærkninger – suppleres med et yderligere
kriterium om, at klager har rimelig grund til at føre klagesa-
gen.
Ændringen indebærer, at der alene vil kunne ydes retshjælp,
hvis klager har en rimelig grund til at føre sagen, hvilket og-
så er en betingelse for at få fri proces ved de danske domsto-
le.
Det foreslås videreført, at det skal være Civilstyrelsen, der
som første instans skal træffe afgørelse i sagerne, og dermed
vurdere, om det nye kriterium er opfyldt. Som nyt element i
ordningen foreslås der indført en klageadgang til Procesbe-
villingsnævnet, således at afslag på retshjælp vil kunne ind-
bringes for en uafhængig instans.
Den foreslåede lovændring omfatter alle internationale indi-
viduelle klageadgange, som Danmark har tiltrådt, dvs. Den
Europæiske Menneskerettighedsdomstol (EMD), FN’s Men-
neskerettighedskomité (CCPR), FN’s Racediskriminations-
komité (CERD), FN’s Torturkomité (CAT), FN’s Kvinde-
komité (CEDAW), FN’s Handicapkomité (CRPD) og FN’s
Børnekomité (CRC). Lovændringen forventes dog alene at
få betydning for retshjælp i klagesager ved FN-komitéerne,
idet EMD følger en anden praksis end FN-komitéerne i for-
hold til at forhåndsvurdere og afvise sager. Klagesager, som
der ikke er rimelig grund til at føre, afvises således af EMD,
2
uden at regeringen anmodes om retlige bemærkninger i
overensstemmelse med de forudsætninger, der ligger til
grund for retshjælpsordningen.
2. Lovforslagets hovedpunkter
2.1. Ændring af betingelserne for retshjælp
2.1.1. Gældende ret
Efter retshjælpslovens § 1 ydes retshjælp til indgivelse og
førelse af klagesager mod Danmark for internationale kla-
georganer, som i henhold til internationale konventioner om
menneskerettigheder er tillagt kompetence til at modtage og
behandle klager fra personer, der klager over en krænkelse
af vedkommendes rettigheder efter konventionen.
Civilstyrelsen behandler sagerne på justitsministerens veg-
ne.
Retshjælpsordningen finder anvendelse på de eksisterende
individuelle klageadgange, som Danmark har tilsluttet sig.
Den omfatter derfor klageadgangen til EMD og seks FN-ko-
mitéer (CCPR, CERD, CAT, CEDAW, CRPD og CRC).
For så vidt angår CRC bemærkes det, at klageadgangen træ-
der i kraft for Danmark den 7. januar 2016.
Hvis Danmark på et senere tidspunkt tiltræder konventioner,
der indeholder lignende individuelle klageadgange, eller til-
træder individuelle klageadgange til eksisterende konventio-
ner, bliver sådanne klageadgange omfattet af ordningen.
Efter retshjælpslovens § 2, stk. 1, ydes efter ansøgning rets-
hjælp til den person (alene fysiske personer), der har klaget,
såfremt det internationale klageorgan har anmodet om den
danske regerings retlige bemærkninger til klagen. Der skal
ikke herudover foretages en vurdering af, om klager har ri-
melig grund til at føre klagesagen. Hvis det internationale
klageorgan har anmodet om retlige bemærkninger, har den
person, der klager, således krav på at få retshjælp.
Retshjælpen omfatter alene de omkostninger, som det ikke
er muligt at få godtgjort af det internationale klageorgan, jf.
§ 2, stk. 2. Retshjælp er kun en mulighed fra Den Europæ-
iske Menneskerettighedsdomstol, ikke fra FN-komitéerne.
Efter lovens § 3 kan der, når særlige grunde taler derfor,
ydes retshjælp, selv om betingelserne i § 2, stk. 1, ikke er
opfyldt. Dette gælder navnlig i sager, som er af principiel
karakter eller af almindelig offentlig interesse, eller som har
væsentlig betydning for ansøgerens sociale eller erhvervs-
mæssige situation.
Bestemmelsen i § 3 vil bl.a. kunne anvendes i tilfælde, hvor
det ikke er fysiske personer, der ønsker at klage til et inter-
nationalt klageorgan. Når der foreligger særlige grunde, vil
bestemmelsen således kunne benyttes til at yde retshjælp til
en juridisk person eller en gruppe af personer, der er klage-
berettiget i henhold til den pågældende konventions bestem-
melser.
Når der foreligger særlige grunde, vil bestemmelsen endvi-
dere kunne benyttes til at yde retshjælp til fysiske eller juri-
diske personer, selv om det internationale klageorgan (end-
nu) ikke har anmodet om den danske regerings bemærk-
ninger til klagen.
Hvis betingelserne for at meddele retshjælp efter retshjælps-
lovens § 2 eller § 3 er opfyldt, meddeler Civilstyrelsen efter
praksis i dag et forhåndstilsagn om retshjælp, der er begræn-
set til højst at udgøre 40.000 kr. eksklusiv moms. Det beløb,
der ender med at blive dækket, kan dog både være højere og
lavere.
Efter retshjælpslovens § 4, stk. 1, omfatter retshjælpen godt-
gørelse fra statskassen af rimelige udgifter til advokat og øv-
rige rimelige udgifter, der er nødvendige for førelse af sag-
en. Retshjælpen gives med tilbagevirkende kraft, sådan at
retshjælpen f.eks. også dækker de udgifter, klageren allerede
har haft, inden komitéen anmodede regeringen om bemærk-
ninger. Udbetaling kan dog som udgangspunkt først ske, når
sagen er afsluttet ved det internationale klageorgan.
Retshjælpen kan tilbagekaldes, når klager ikke længere har
rimelig grund til at føre klagesagen, jf. § 4, stk. 4.
Langt hovedparten af klagerne i de danske klagesager ind-
henter juridisk bistand i forbindelse med, at klagesagen ind-
bringes for et internationalt klageorgan.
2.1.2. Justitsministeriets overvejelser og lovforslagets ind-
hold
2.1.2.1. Retshjælpsordningen bygger på den forudsætning,
at såvel EMD som FN-komitéerne har formelle klagebe-
tingelser samt formelle processuelle regler for behandlingen
af klagesager, som indebærer, at der foretages en forhånds-
vurdering af de klager, som indgives, inden den danske re-
gering anmodes om retlige bemærkninger, og at der sker af-
visning af sager, som der ikke er rimelig grund til at føre
ved klageorganet.
Det fremgår af forarbejderne til retshjælpsloven (pkt. 8.4 i
de almindelige bemærkninger til lovforslag nr. L 86 af 3.
november 1999, jf. Folketingstidende 1999-2000, tillæg A,
side 2370), at der ved udformningen af den gældende ord-
ning er lagt vægt på, at det i almindelighed vil være et ud-
tryk for, at klager har rimelig grund til at føre klagesagen,
hvis det internationale klageorgan har anmodet om den dan-
ske regerings retlige bemærkninger i sagen.
Det fremgår endvidere af det pågældende lovforslag, at hvis
de internationale klageorganers praksis måtte udvikle sig så-
ledes, at anmodning om bemærkninger sker automatisk og
uden nærmere overvejelser af klagebetingelserne eller kla-
gens genstand, vil dette naturligvis ændre forudsætningerne
for det valgte kriterium, og der vil derfor være behov for at
tage det op til fornyet overvejelse med henblik på en eventu-
el lovrevision.
3
2.1.2.2. De senere års praksis fra de internationale kla-
georganer viser, at de anførte forudsætninger ikke kan læg-
ges til grund, for så vidt angår klagesager ved FN-komitéer-
ne.
Antallet af klagesager mod Danmark, som en FN-komité
sender til den danske regering med anmodning om rege-
ringens retlige bemærkninger til sagen, er steget væsentligt
særligt inden for de seneste to år.
Størstedelen af de sager, der sendes til den danske regering,
vedrører udsendelse af afviste asylansøgere. I disse sager er
der tale om, at Flygtningenævnets stadfæstelse af Udlændin-
gestyrelsens afslag på asyl indbringes for en af FN-komi-
téerne, oftest FN’s Menneskerettighedskomité.
I 2011 optog FN-komitéerne i 9 sager Flygtningenævnets af-
gørelse til behandling, i 2012 var tallet 10 sager, i 2013 var
tallet 14 sager, i 2014 var tallet 83 sager, og i 2015 er tallet
pr. 1. november 2015 43 sager.
I de fleste af disse sager fastsætter klageorganet såkaldte
foreløbige foranstaltninger (”interim measures”), hvorved
den danske regering anmodes om ikke at udsende klageren
eller klagerne af Danmark, så længe vedkommendes sag be-
handles ved klageorganet. Danmark efterkommer sådanne
anmodninger om foreløbige foranstaltninger i sager om ud-
sendelse af afviste asylansøgere. Ud af de i alt 159 sager,
som blev optaget til behandling i perioden 2011 – 1. novem-
ber 2015, blev der fastsat foreløbige foranstaltninger i sam-
let 118 sager. I perioden fra 1. januar 2015 til og med 1. no-
vember 2015 er der blevet fastsat foreløbige foranstaltninger
i 37 ud af 43 sager.
Sagsbehandlingstiden ved komitéerne er lang – normalt et år
eller mere og i adskillige tilfælde flere år – i hvilken periode
de pågældende afviste asylansøgere har lov til at opholde sig
i Danmark.
Regeringen har alene modtaget få sager fra FN-komitéerne,
som vedrører andre forhold end udsendelse af afviste asyl-
ansøgere.
Ifølge oplysninger, som Justitsministeriet har modtaget fra
FN, er det omkring halvdelen af de sager vedrørende Dan-
mark, som FN-komitéerne har modtaget, som sendes til den
danske regering med anmodning om retlige bemærkninger
(asylsager såvel som andre sager).
Der er en række eksempler på sager, hvor den danske rege-
ring af en FN-komité er blevet anmodet om retlige bemærk-
ninger, selvom det synes klart, at sagen ikke skulle have væ-
ret optaget til behandling i komitéen.
For det første er der eksempler på, at FN-komitéerne har an-
modet den danske regering om retlige bemærkninger i sager,
hvor de nationale retsmidler ikke er udtømt, hvilket er en af
betingelserne for at være berettiget til at kunne klage til en
FN-komité.
Som eksempel kan nævnes, at FN’s Kvindekomité i marts
2013 anmodede den danske regering om retlige be-
mærkninger til en forældremyndighedssag, hvor de nationa-
le retsmidler ikke var udtømt, idet sagen stadig verserede
ved landsretten, hvilket klager selv havde oplyst i klagen til
komitéen. Der henvises til sag nr. 50/2013, O. V. J. mod
Danmark.
Som et andet eksempel kan nævnes, at FN’s Menneskeret-
tighedskomité i juni 2014 anmodede regeringen om retlige
bemærkninger til en sag, hvor de nationale retsmidler ikke
var udtømt. Klageren og hendes to børn – som skulle ud-
sendes til Somalia – havde over for komitéen gjort gælden-
de, at det ville være i strid med konventionen at udsende
hende og de to børn til Italien. Klageren havde imidlertid ik-
ke i asylsagsbehandlingen i Danmark gjort dette synspunkt
gældende. I overensstemmelse hermed fandt komitéen –
men først i sin udtalelse af 23. juli 2015 – at sagen skulle af-
vises fra behandling under henvisning til, at klageren under
den nationale asylsagsbehandling ikke havde gjort gælden-
de, at det ville være i strid med konventionen at udsende
hende og hendes børn til Italien. FN’s Menneskerettigheds-
komité havde anmodet regeringen om at sætte udsendelsen
til Italien i bero, så længe klagesagen verserede. Der henvi-
ses til sag 2428/2014, I. A. A. m.fl. mod Danmark.
For det andet er der eksempler på, at FN-komitéerne har an-
modet regeringen om bemærkninger i sager, hvor klageren
ikke i tilstrækkelig grad har godtgjort, at der foreligger en
krænkelse af konventionen, som det ellers kræves efter FN-
komitéernes egne procesreglementer.
Som et eksempel kan nævnes, at FN’s Menneskerettigheds-
komité i maj 2014 anmodede den danske regering om retlige
bemærkninger til en sag, som grundlæggende vedrørte
spørgsmålet om, hvorvidt klageren, en afghansk
asylansøger, havde et troværdigt asylmotiv. I sådanne sager
er det FN-komitéernes klare udgangspunkt, at de nationale
myndigheders troværdighedsvurderinger som altovervejen-
de hovedregel skal lægges til grund. I overensstemmelse
hermed fastslog komitéen – men først i sin udtalelse af 16.
juli 2015 – at der ikke forelå en krænkelse af konventionen,
idet klageren alene havde gjort gældende, at han var uenig i
Flygtningenævnets bevisvurdering, men ikke havde forkla-
ret, hvorfor bevisvurderingen skulle være arbitrær eller på
anden måde udgøre en nægtelse af retfærdighed (”a denial
of justice”). Der henvises til sag 2393/2014, K. mod Dan-
mark.
Det bemærkes, at et større antal af de sager, som indgives
mod Danmark ved FN-komitéerne – som den nævnte sag –
grundlæggende vedrører spørgsmålet om, hvorvidt en afvist
asylansøgers forklaring om sit asylmotiv er troværdig.
2.1.2.3. I modsætning til udviklingen i antallet af klagesager
ved FN-komitéerne har antallet af sager ved EMD ligget
forholdsvis konstant.
4
Tal fra EMD viser, at regeringen i 2013 modtog 6 sager med
anmodning om retlige bemærkninger, i 2014 var tallet 5 sag-
er, og i 2015 har regeringen pr. 1. november ikke modtaget
sager med anmodning om retlige bemærkninger. Regeringen
har således i perioden 2013 til 1. november 2015 modtaget i
alt 11 sager fra EMD med anmodning om retlige bemærk-
ninger.
EMD anmoder således generelt om regeringens be-
mærkninger i væsentligt færre sager end FN-komitéerne.
Blandt de sager, som EMD sender til den danske regering,
ses der ikke at være tilfælde, hvor det synes klart, at sagen
ikke skulle have været optaget til behandling ved domstolen.
EMD følger således en anden praksis i forhold til af egen
drift at forhåndsvurdere og afvise sager end FN-komitéerne.
I 2013 registrerede EMD således i alt 84 nye sager mod
Danmark, og samme år blev 88 sager (der også omfatter
sager indbragt før 2013) afvist eller slettet. I 2014 blev der
registreret 66 nye sager, og samme år blev 60 sager (der og-
så omfatter sager indbragt før 2014) afvist eller slettet. I
2015 er der pr. 1. juli registreret 24 nye sager, og pr. samme
dato er 28 sager (der også omfatter sager indbragt før 2015)
blevet afvist eller slettet. Det bemærkes, at siden 1. januar
2014 har EMD kunnet forhåndsafvise klager med henvis-
ning til, at klageformularen ikke er korrekt udfyldt, jf. Regel
47 i EMD’s procesreglement. Klager, som afvises efter den-
ne bestemmelse, bliver ikke registeret hos EMD og indgår
således ikke i de nævnte tal.
Pr. 1. juli 2015 verserede ved EMD i alt 60 registrerede sag-
er mod Danmark, herunder sager, hvori der endnu ikke er
modtaget udfyldt klageformular. Som nævnt ovenfor har
EMD i perioden 2013 til 1. november 2015 anmodet rege-
ringen om retlige bemærkninger i samlet 11 sager.
Som det fremgår, er det således kun en ganske lille del af de
sager mod Danmark, der indgives til EMD, som sendes vi-
dere til den danske regering med anmodning om retlige be-
mærkninger. Til sammenligning er det – som anført ovenfor
under pkt. 2.1.2.2 – ifølge de oplysninger, som Justitsmini-
steriet har modtaget fra FN, omkring halvdelen af de sager,
der indgives til en FN-komité, som sendes til den danske re-
gering med anmodning om retlige bemærkninger.
2.1.2.4. Efter Justitsministeriets opfattelse viser de seneste
års praksis fra FN-komitéerne, at der er behov for at sikre, at
der kun ydes retshjælp i sager, som der er rimelig grund til
at føre.
Retshjælpsordningen skal ikke være udformet på en sådan
måde, at klagere tilskyndes til at anvende komitéerne som
en almindelig ankeinstans i forhold til danske myndigheders
afgørelse i sagen (som ofte vil være prøvet i flere instanser).
Ordningen skal heller ikke understøtte, at FN-komitéerne
bruges som en vej til uden rimelig grund at undgå at efter-
komme de danske myndigheders endelige afgørelse i sagen.
En afvist asylansøger kan f.eks. ved at indgive en klage til
en FN-komité undgå at blive udsendt af Danmark, selvom
den pågældende ellers har pligt til udrejse efter
Flygtningenævnets afgørelse. Som anført ovenfor under pkt.
2.1.2.2 fastsætter FN-klagekomitéerne således i de fleste
sager vedrørende udsendelse af afviste asylansøgere såkald-
te foreløbige foranstaltninger (”interim measures”), hvorved
den danske regering anmodes om ikke at udsende klageren
eller klagerne af Danmark, så længe vedkommendes sag be-
handles ved klageorganet. Sagsbehandlingstiden ved komi-
téerne er lang – normalt et år eller mere og i adskillige til-
fælde flere år – i hvilken periode de pågældende asylansøge-
re har lov til at opholde sig i Danmark.
Det foreslås på denne baggrund med lovforslaget, at det
gældende kriterium – hvorefter retshjælp ydes i sager, hvor
regeringen er anmodet om retlige bemærkninger – suppleres
med et yderligere kriterium om, at klager har rimelig grund
til at føre klagesagen.
Det foreslåede kriterium om, at klageren skal have rimelig
grund til at føre klagesagen, er efter Justitsministeriets op-
fattelse egnet til at sikre, at retshjælpsordningen ikke mis-
bruges til dækning af klageres udgifter til sager, der ikke er
nogen rimelig grund til at føre.
Den foreslåede lovændring omfatter alle internationale indi-
viduelle klageadgange, som Danmark har tiltrådt. Lovæn-
dringen forventes dog alene at få betydning for retshjælp i
klagesager ved FN-komitéerne, idet EMD følger en anden
praksis end FN-komitéerne i forhold til at forhåndsvurdere
og afvise sager. Klagesager, som der ikke er rimelig grund
til at føre, afvises således af EMD, uden at regeringen anmo-
des om retlige bemærkninger i overensstemmelse med de
forudsætninger, der ligger til grund for retshjælpsordningen.
2.1.2.5. Den foreslåede ændring af retshjælpsordningen vil
indebære, at der alene ydes retshjælp, hvis klager har en ri-
melig grund til at føre klagesagen.
For at kriteriet ”rimelig grund” vil være opfyldt, kræves i
første række, at klagebetingelserne for indgivelse af klage til
det pågældende internationale organ er opfyldt. Klager vil
således skulle meddeles afslag på retshjælp, hvis et eller
flere af klageorganets klagebetingelser ikke er opfyldt.
For at FN-komitéerne – som den foreslåede ordning navnlig
vil få betydning for – kan behandle en klage mod en med-
lemsstat, opstiller komitéernes procesreglementer en række
betingelser, som skal være opfyldt, før der kan klages. Be-
tingelserne er i det væsentlige de samme for de forskellige
FN-komitéer.
Det er således en betingelse for at klage til FN-komitéerne,
at den påståede krænkelse af en konvention skal relatere sig
til en rettighed, som er beskyttet af den pågældende konven-
tion. Klager skal tillige personligt være offer for den påståe-
de krænkelse. For at blive anset for offer kræves det enten,
at man allerede er negativt berørt af en handling eller en
undladelse fra statens side, eller at en sådan negativ effekt er
umiddelbart forestående, f.eks. på grundlag af eksisterende
lovgivning, en domstolsafgørelse eller en administrativ af-
5
gørelse. Derimod er det i almindelighed ikke muligt at klage
over lovgivning eller myndighedernes praksis, når man ikke
er direkte berørt af lovgivningen eller myndighedernes be-
slutninger. I så fald er man ikke personligt offer for statens
eventuelle overtrædelse af konventionen.
Det er endvidere en betingelse for at klage til FN-komitéer-
ne, at klager har udtømt nationale retsmidler. Det betyder, at
klager skal have udnyttet alle muligheder for at få sagen be-
handlet af de nationale myndigheder. Baggrunden herfor er,
at staten skal have haft mulighed for at råde bod på eventu-
elle krænkelser af menneskerettighederne, inden komitéerne
behandler en klage. De nationale myndigheder skal således
have haft mulighed for at tage stilling til de spørgsmål, som
man ønsker at klage over til komitéen. Det forudsætter, at
synspunkterne har været påberåbt under myndighedernes
behandling af sagen. Man behøver dog ikke udtrykkeligt at
have påberåbt sig konventionens bestemmelser.
Hvis en klager således ikke er offer for en påstået krænkelse
af en eller flere af de rettigheder, der er nævnt i konven-
tionerne, eller ikke har udtømt nationale retsmidler, vil der
således efter de foreslåede regler skulle gives afslag på rets-
hjælp.
Det er desuden en betingelse for at kunne klage til en FN-
komité, at klagen er tilstrækkeligt underbygget. Komitéerne
vil således i almindelighed skulle afvise en klage, hvis der
ikke er redegjort tilfredsstillende for sagens faktiske om-
stændigheder, eller hvis der ikke er argumenteret nok for, at
den indklagede stat ville kunne have krænket den relevante
konvention. Der tales i så fald om, at klagen er ”manifestly
ill-founded”. FN-komitéerne skal endvidere afvise klager,
der anses for misbrug af klageretten. Det kan f.eks. være til-
fældet, hvis man klager på baggrund af åbenbart urigtige op-
lysninger, eller hvis man klager over en foranstaltning, man
tidligere selv har anmodet om.
En klage skal desuden som udgangspunkt afvises, hvis den
samme sag er eller har været genstand for behandling efter
andre regler om international undersøgelse eller bilæggelse.
I forhold til klager til FN’s Racediskriminationskomité
gælder det dog kun, hvis den kontraherende stat har taget
forbehold herom. Danmark har taget et sådant forbehold.
En klage, som et internationalt klageorgan i overensstem-
melse med det anførte bør afvise, kan således efter de fore-
slåede regler ikke begrunde retshjælp. Dette gælder også,
selvom det internationale klageorgan har anmodet den dan-
ske regering om retlige bemærkninger.
Ud over, at betingelserne for at klage til det internationale
klageorgan skal være opfyldt, indebærer kriteriet ”rimelig
grund” endvidere, at der skal foreligge en rimelig udsigt til,
at der foreligger en krænkelse af den omhandlede konventi-
on.
Om dette krav er opfyldt, beror nærmere på klagens gen-
stand og de anbringender, der gøres gældende til støtte for
klagen.
Udgangspunktet efter de foreslåede regler vil være, at når et
klageorgan anmoder regeringen om retlige bemærkninger i
et tilfælde, hvor klagebetingelserne må anses for opfyldt, vil
det være et udtryk for, at klager har rimelig grund til at føre
klagesagen.
Der findes imidlertid en række tilfældegrupper, hvor der –
uanset en anmodning om retlige bemærkninger – i alminde-
lighed ikke vil være rimelig grund til at føre sagen.
2.1.2.5.1. For det første vil der i klagesager, som alene eller
hovedsageligt vedrører spørgsmål om de danske myndig-
heders bevisvurdering, efter den foreslåede ordning i almin-
delighed ikke skulle tildeles retshjælp.
Det følger således af praksis fra de internationale klageorga-
ner, at de nationale myndigheder er bedre egnet end kla-
georganerne til at bedømme de beviser (f.eks. parts- og vid-
neforklaringer), der fremføres under en sag. FN-komitéernes
praksis viser således f.eks., at de nationale myndigheders
troværdighedsvurderinger i asylsager som altovervejende
hovedregel lægges til grund, hvilket har sammenhæng med,
at procesformen ved de internationale klageorganer ikke er
tilrettelagt med henblik på at kunne vurdere f.eks. trovær-
digheden af parts- og vidneforklaringer. Sagerne behandles
typisk på skriftligt grundlag, hvor der ikke er de samme mu-
ligheder for at vurdere troværdigheden af f.eks. parts- og
vidneforklaringer som i en dansk retssal eller som f.eks. i
Flygtningenævnet, hvor sagerne som altovervejende hoved-
regel behandles efter en mundtlig procesform.
Et større antal af de sager, som er indgivet mod Danmark
ved FN-komitéerne – men derimod ikke sager mod Dan-
mark ved EMD – vedrører grundlæggende spørgsmålet om,
hvorvidt en afvist asylansøgers forklaring om sit asylmotiv
er troværdig. Når sager, der grundlæggende går ud på, om
en asylansøger er troværdig eller ej, indbringes for en FN-
komité, benyttes komitéerne som en ”3. instans” i forhold til
Udlændingestyrelsen og Flygtningenævnet. Dette er ikke
hensigten med den individuelle klageadgang.
Det foreslåede kriterium om, at klager skal have rimelig
grund til at føre klagesagen, forudsættes således at indebære,
at der i almindelighed ikke længere ydes retshjælp i disse
sager.
Dette gælder også, selvom det gøres gældende over for kla-
georganet, at der burde være foretaget en torturundersøgelse
af klageren eller en ægthedsvurdering af dokumenter mv. i
forbindelse med de danske udlændingemyndigheders be-
handling af sagen. Sådanne undersøgelser er ofte ikke fore-
taget, idet udlændingemyndighederne på baggrund af de op-
lysninger, der allerede findes i sagen, har fundet asylan-
søgeren utroværdig eller fundet, at undersøgelserne ikke har
betydning for, om ansøgeren har et (u)troværdigt asylmotiv.
Denne troværdighedsvurdering er de danske udlændinge-
myndigheder efter regeringens opfattelse bedre egnet til at
foretage end de enkelte klageorganer i henhold til den indi-
viduelle klageadgang.
6
2.1.2.5.2. For det andet vil klagesager, som må anses for
misbrug af klageadgangen, ikke kunne begrunde retshjælp.
Det følger som nævnt under pkt. 2.1.2.5 af FN-komitéernes
egne procesreglementer, at komitéerne skal afvise klager,
der anses for misbrug af klageretten, f.eks. fordi en person
klager på baggrund af åbenbart urigtige oplysninger.
I tilfælde, hvor en klage således støttes på åbenbart urigtige
oplysninger om sagen, retstilstanden i Danmark eller
forholdene i øvrigt, vil der således i almindelighed ikke
skulle meddeles retshjælp.
Som et eksempel herpå kan nævnes en person, der klager
over en frihedsberøvelse foretaget af politiet, og i den for-
bindelse – i strid med sandheden – oplyser, at politiets fri-
hedsberøvelse ikke har været forelagt en dommer.
I den forbindelse bemærkes, at det ikke kan forventes, at
FN-komitéerne har tilstrækkelig viden om sagen,
retstilstanden i Danmark eller forholdene i øvrigt, således at
komitéen allerede i forbindelse med klagens indgivelse i
praksis har mulighed for at konstatere, at klagen støttes på
åbenbart urigtige oplysninger.
2.1.2.5.3. For det tredje vil der i almindelighed ikke skulle
udbetales retshjælp i klagesager, hvor sagsgenstanden reelt
ikke angår et forhold, som vedrører Danmarks forpligtelser
efter den pågældende konvention.
Som eksempel kan nævnes tilfælde, hvor en afvist kvindelig
asylansøger indgiver en klage til FN’s Kvindekomité uden
reelt at have et kønsspecifikt asylmotiv.
Det følger af Kvindekomitéens egen praksis, at FN’s Kvin-
dekonvention alene har eksterritorial virkning (virkning
uden for Danmark), hvis den afviste kvindelige asylansøger
ved udsendelse til hjemlandet vil blive udsat for en reel, per-
sonlig og forudsigelig risiko for en alvorlig form for køns-
specifik vold.
En kvinde, der f.eks. søger asyl med henvisning til generelt
dårlige sociale og økonomiske forhold for kvinder i det land,
hun kommer fra, vil således ikke have et kønsspecifikt asyl-
motiv og vil derfor på denne baggrund ikke have ret til at få
sin sag behandlet af komitéen.
På trods heraf er der flere eksempler på, at FN’s Kvindeko-
mité har anmodet regeringen om bemærkninger i sager, hvor
den afviste kvindelige asylansøger ikke har sandsynliggjort,
at hun ved tilbagevenden til hjemlandet vil blive udsat for en
sådan reel, personlig og forudsigelig risiko for en alvorlig
form for kønsspecifik vold.
Der kan f.eks. henvises til sag 85/2015, S. F. A. mod Dan-
mark, som vedrører spørgsmålet om udsendelse af en enlig
somalisk kvinde med et mindreårigt barn til Somalia.
Klageren har over for komitéen bl.a. gjort gældende, at hun
ved en tilbagevenden til Somalia frygter at blive udsat for
æresdrab eller overdragelse til al-Shabaab. Selv om Flygt-
ningenævnet havde tilsidesat klagerens forklaring som utro-
værdig, og uanset at de foreliggende baggrundsoplysninger
ikke understøttede klagerens forklaring om bl.a. risikoen for
overdragelse til al-Shabaab, anmodede komitéen i april 2015
regeringen om bemærkninger til klagen. Sagen verserer fort-
sat ved Kvindekomitéen.
Som et andet eksempel kan nævnes den situation, hvor de
danske myndigheder i en sag mellem to danske statsborgere
om forældremyndighed har afgjort, at det er faren, der skal
have forældremyndigheden, og hvor moren herefter klager
til FN’s Kvindekomité og gør gældende, at hun – som kvin-
de – er blevet udsat for diskrimination, alene fordi hun ikke
har fået forældremyndigheden. Sagsgenstanden er således
reelt, hvem af forældrene (mand som kvinde), der er bedst
egnet til at have forældremyndigheden over barnet, og ikke
– som det er gjort gældende – spørgsmålet om, hvorvidt
myndighederne har diskrimineret klageren, fordi hun er
kvinde.
I sådanne sager, hvor sagsgenstanden reelt ikke angår et for-
hold, som vedrører Danmarks forpligtelser efter den
pågældende konvention, vil der i almindelighed ikke skulles
udbetales retshjælp.
2.1.2.6. De nævnte tilfældegrupper udgør ikke en udtøm-
mende opregning af de tilfælde, hvor der ikke vil skulle til-
deles retshjælp.
Der vil således kunne forekomme andre tilfælde, hvor det ud
fra en konkret vurdering af den enkelte sag vurderes, at kla-
geren ikke har en rimelig grund til at føre klagesagen.
2.1.2.7. Civilstyrelsens afslag på retshjælp vil i overens-
stemmelse med de almindelige forvaltningsretlige princip-
per kunne genoptages, hvis der efter afgørelsen fremkom-
mer nye, væsentlige oplysninger.
Det forudsættes i den forbindelse med lovforslaget, at der i
tilfælde, hvor der er givet afslag på retshjælp under henvis-
ning til, at klageren ikke har en rimelig grund til at føre kla-
gesagen, vil skulle meddeles retshjælp, hvis det internatio-
nale klageorgan senere i forbindelse med sagens afgørelse
måtte finde, at Danmark har krænket klagerens rettigheder
efter den pågældende konvention. Det anførte gælder også,
hvis Civilstyrelsen tidligere har vurderet, at sagen faldt ind
under en af de tilfældegrupper, hvor der i almindelighed ik-
ke vil skulle tildeles retshjælp, jf. ovenfor under pkt.
2.1.2.5.1–2.1.2.5.3, eller hvis det ud fra en konkret vurde-
ring af den enkelte sag blev vurderet, at klageren ikke havde
rimelig grund til at føre klagesagen, jf. pkt. 2.1.2.6.
2.1.2.8. Lovforslaget omhandler alene betingelserne for at
yde retshjælp i klagesager ved internationale klageorganer.
Derimod regulerer lovforslaget ikke betingelserne for at kla-
ge til de internationale klageorganer.
Personer, der ønsker at indbringe Danmark for internationa-
le klageorganer, vil således i samme omfang som hidtil have
mulighed for at indgive en sådan klage og dermed få kla-
7
georganets vurdering af sagen. Lovforslaget har dog den be-
tydning, at den danske stat ikke længere vil skulle betale
klagers udgifter til at føre klagesager, som der ikke er rime-
lig grund til at føre.
2.1.2.9. Efter den gældende retshjælpslovs § 3 kan der, når
særlige grunde taler derfor, ydes retshjælp, selv om betingel-
serne i § 2, stk. 1, ikke er opfyldt. Foreligger der særlige
grunde, vil bestemmelsen kunne benyttes til at yde retshjælp
til fysiske eller juridiske personer, selv om det internationale
klageorgan (endnu) ikke har anmodet om den danske reger-
ings retlige bemærkninger til klagen. Der henvises til pkt.
2.1.1 om gældende ret.
Det foreslås, at der ikke længere vil kunne ydes retshjælp,
når klageorganet (endnu) ikke har anmodet regeringen om
retlige bemærkninger til klagen.
Indførelsen af det yderligere kriterium om, at klageren skal
have rimelig grund til at føre klagesagen, indebærer, at der
efter Justitsministeriets opfattelse ikke er grundlag for at be-
vare adgangen til at yde retshjælp i de omhandlede tilfælde.
I tilfælde, hvor klageorganet – eventuelt på et senere tids-
punkt – anmoder regeringen om retlige bemærkninger, for-
udsættes det – i overensstemmelse med den gældende ord-
ning – at retshjælp også fremover gives med tilbagevirkende
kraft, sådan at retshjælpen f.eks. også dækker de udgifter,
som klageren allerede har haft, inden klageorganet anmoder
regeringen om bemærkninger. Der henvises til pkt. 2.1.1 om
gældende ret.
Når der foreligger særlige grunde, vil bestemmelsen i den
gældende retshjælpslovs § 3 endvidere kunne benyttes til at
yde retshjælp til en juridisk person eller gruppe af personer,
der er klageberettigede i henhold til den pågældende kon-
ventions bestemmelser.
Det foreslås, at der også fremover kan ydes retshjælp til en
juridisk person eller grupper af personer, der er klageberetti-
gede efter konventionen.
Efter Justitsministeriets opfattelse bør der for juridiske per-
soner fortsat ikke være adgang til retshjælp efter samme be-
tingelser som fysiske personer, navnlig henset til, at der for
juridiske personer ofte ikke er det samme behov for rets-
hjælp som for fysiske personer.
Det foreslås således, at det – udover de betingelser, som
foreslås for retshjælp til fysiske personer (at klageorganet
skal have anmodet regeringen om bemærkninger, og at der
skal være rimelig grund til at føre klagesagen) – skal være
en forudsætning for at yde retshjælp til juridiske personer, at
særlige grunde taler derfor.
Den foreslåede ordning indebærer, at ansøgninger fra juridi-
ske personer om retshjælp efter § 3 også fremover som ud-
gangspunkt vil skulle behandles på samme måde som ved
ansøgninger om fri proces, jf. retsplejelovens § 329. Praksis
i sager om fri proces i henhold til de særlige grunde, der er
anført i § 329, forudsættes således fulgt.
2.1.2.10. Den foreslåede ordning indebærer i forhold til
sagsoplysning, at Civilstyrelsen som udgangspunkt vil skul-
le træffe afgørelse om, hvorvidt der kan ydes retshjælp (til
såvel en fysisk som en juridisk person), på baggrund af de
oplysninger, der fremgår af klagers ansøgning om retshjælp.
I tilfælde, hvor klagers ansøgning ikke indeholder de til-
strækkelige oplysninger, forudsættes det, at Civilstyrelsen
som udgangspunkt anmoder klageren om de fornødne oplys-
ninger, som klageren er i besiddelse af. Hvis klageren heref-
ter ikke meddeler Civilstyrelsen de ønskede oplysninger, vil
Civilstyrelsen kunne træffe afgørelse på det foreliggende
grundlag. Hvis der er tvivl om, hvorvidt oplysninger fra kla-
geren er korrekte, eller der er behov for oplysninger om sag-
en, som klageren ikke er i besiddelse af, vil Civilstyrelsen
kunne indhente sådanne oplysninger fra den relevante myn-
dighed – f.eks. en afgørelse fra domstolene eller
Flygtningenævnet. Det er derimod ikke hensigten, at Civil-
styrelsen skal anmode den, der har truffet afgørelse i sagen,
om en udtalelse.
2.2. Indførelse af klageadgang til Procesbevillingsnævnet
2.2.1. Gældende ret
Civilstyrelsens afgørelser efter retshjælpsloven kan ikke på-
klages til anden myndighed, men kan i overensstemmelse
med de almindelige regler herom indbringes for domstolene,
jf. grundlovens § 63, ligesom Civilstyrelsens afgørelser kan
indbringes for Folketingets Ombudsmand efter de almindeli-
ge regler herom.
2.2.2. Justitsministeriets overvejelser og lovforslagets ind-
hold
Efter den gældende retshjælpsordning har klager retskrav på
retshjælp, hvis regeringen anmodes om retlige be-
mærkninger til klagen.
Den med lovforslaget foreslåede ordning indebærer, at Ci-
vilstyrelsen fremover vil skulle foretage en vurdering af,
hvorvidt klageren har rimelig grund til at føre klagesagen, jf.
nærmere herom pkt. 2.1.2.5-2.1.2.7. Indførelsen af et sådant
kriterium for tildeling af retshjælp medfører efter Justitsmi-
nisteriets opfattelse behov for, at der samtidig indføres kla-
geadgang til en uafhængig instans. Det foreslås derfor, at
der indføres klageadgang til Procesbevillingsnævnet, jf. lov-
forslagets § 1, nr. 3 (den foreslåede nye § 4 a i rets-
hjælpsloven).
Ordningen kommer herefter til at svare til den, der gælder
for afgørelser om fri proces, der træffes af Civilstyrelsen
med klageadgang til Procesbevillingsnævnet, jf. retsple-
jelovens §§ 328 og 329. Det bemærkes, at retsplejelovens §
328 indeholder et lignende kriterium om, at ansøgeren skal
have rimelig grund til at føre proces.
8
Som konsekvens af den foreslåede klageadgang til Proces-
bevillingsnævnet indeholder lovforslaget i § 2 en konse-
kvensændring af retsplejelovens § 22, som indeholder en an-
givelse af de sager, der behandles af Procesbevil-
lingsnævnet.
3. Økonomiske og administrative konsekvenser for det of-
fentlige
Det skønnes samlet set, at forslaget vil kunne medføre
mindreudgifter for staten.
Forslaget forventes at indebære, at der fremover vil blive
udbetalt retshjælp i en mindre andel af sagerne, end det er
tilfældet efter de gældende regler. Dermed vil forslaget – af-
hængig af antallet af ansøgninger om retshjælp – kunne
medføre mindreudgifter til retshjælp.
Indførelse af et kriterium om rimelig grund til at føre klage-
sagen indebærer, at Civilstyrelsen som første instans
fremover vil skulle foretage en mere omfattende sagsoplys-
ning og vurdering, end det er tilfældet efter det hidtidige kri-
terium om, at det internationale klageorgan skal have anmo-
det regeringen om retlige bemærkninger. Dette vil medføre
et øget ressourceforbrug i Civilstyrelsen. Forslaget om at
indføre klageadgang til Procesbevillingsnævnet i forhold til
Civilstyrelsens afgørelser om afslag på retshjælp vil endvi-
dere medføre et øget ressourceforbrug til klagesagsbehand-
ling i Procesbevillingsnævnet.
Forslaget vil have mindre administrative konsekvenser for
staten, idet der som nævnt ovenfor vil skulle foretages en
mere omfattende sagsbehandling i Civilstyrelsen samt indfø-
res en ny klagesagsbehandling i Procesbevillingsnævnet.
Forslaget har ikke økonomiske eller administrative konse-
kvenser for regioner og kommuner.
4. Økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervs-
livet mv.
Det må forventes, at der fremover vil blive udbetalt rets-
hjælp i en mindre andel af sagerne, end det er tilfældet efter
de gældende regler. Dette vil kunne indebære et vist ind-
tægtstab hos de advokater, der repræsenterer borgere i for-
bindelse med klagesager ved internationale klageorganer,
herunder navnlig FN-komitéerne.
Lovforslaget vurderes dog ikke at have erhvervsøkonomiske
konsekvenser af betydning for advokatbranchen som sådan.
Lovforslaget har ikke administrative konsekvenser for er-
hvervslivet.
5. Administrative konsekvenser for borgerne
Lovforslaget vurderes ikke at have administrative konse-
kvenser for borgere af betydning.
6. Miljømæssige konsekvenser
Lovforslaget har ingen miljømæssige konsekvenser.
7. Forholdet til EU-retten
Lovforslaget indeholder ikke EU-retlige aspekter.
8. Hørte myndigheder og organisationer mv.
Et udkast til lovforslag har i perioden fra den 6. november
2015 til den 4. december 2015 været sendt i høring hos føl-
gende myndigheder og organisationer mv.:
Advokatrådet, Amnesty International, Børnerådet, Børns
Vilkår, Cepos, Civilstyrelsen, Dansk Flygtningehjælp, Dan-
ske Advokater, Danske Handicaporganisationer, Data-
tilsynet, Den Danske Dommerforening, Den Danske Helsin-
ki-Komité for Menneskerettigheder, Det Centrale Handi-
capråd, DIGNITY – Dansk Institut mod Tortur, Dokumenta-
tions- og Rådgivningscenteret om Racediskrimination,
Dommerfuldmægtigforeningen, Domstolsstyrelsen, FAU -
Foreningen af Udlændingeretsadvokater, Flygtningenævnet,
FN-forbundet, Foreningen af Offentlige Anklagere, Gadeju-
risten, Institut for Menneskerettigheder, International Reha-
bilitation Center for Torture Victims, Justitia, Kraka, Kvin-
derådet, KVINFO, Københavns Retshjælp, Landsforeningen
af Forsvarsadvokater, LBGT Danmark, Ligebehandlings-
nævnet, Politidirektørforeningen, Politiforbundet, Procesbe-
villingsnævnet, Red Barnet, Retspolitisk Forening, Rigsad-
vokaten, Rigsombudsmanden i Grønland, Rigsombuds-
manden på Færøerne, Rigspolitiet, Røde Kors, Rådet for Et-
niske Minoriteter, Rådet for Socialt Udsatte, Samarbejds-
gruppen om Børnekonventionen, samtlige byretter, SOS
mod Racisme, Sø- og Handelsretten, Vestre Landsret, Ægte-
skab Uden Grænser, Ældreforum, Østre Landsret og Århus
Retshjælp.
9. Sammenfattende skema
Positive konsekvenser/mindreudgifter Negative konsekvenser/merudgifter
Økonomiske konsekvenser for
stat, kommuner og regioner
Forslaget vil samlet set kunne medføre min-
dreudgifter for staten.
Forslaget vil kunne medføre øgede ud-
gifter til sagsbehandling i Civilstyrelsen
og Procesbevillingsnævnet.
Administrative konsekvenser for
stat, kommuner og regioner
Ingen Forslaget vil have mindre administrative
konsekvenser for staten.
9
Økonomiske konsekvenser for er-
hvervslivet
Ingen Ingen
Administrative konsekvenser for
erhvervslivet
Ingen Ingen
Miljømæssige konsekvenser Ingen Ingen
Administrative konsekvenser for
borgerne
Ingen Ingen af betydning
Forholdet til EU-retten Lovforslaget indeholder ikke EU-retlige aspekter.
Bemærkninger til lovforslagets enkelte bestemmelser
Til § 1
Til nr. 1
Efter den gældende retshjælpslovs § 2, stk. 1, er det alene en
betingelse for at få retshjælp, at det internationale kla-
georgan har anmodet den danske regering om retlige be-
mærkninger til klagen.
Det foreslås, at § 2 ændres således, at klageren fremover og-
så skal have en rimelig grund til at føre klagesagen.
Ændringen i retshjælpslovens § 2 indebærer således, at det
eksisterende kriterium for tildeling af retshjælp – hvorefter
retshjælp ydes i sager, hvor regeringen er anmodet om retli-
ge bemærkninger – suppleres med et yderligere kriterium
om, at klager skal have rimelig grund til at føre klagesagen.
Civilstyrelsen vil således fremover ved behandling af en an-
søgning om retshjælp skulle vurdere, om klageren i den en-
kelte sag har rimelig grund til at føre klagesagen.
For at kriteriet ”rimelig grund” vil være opfyldt, kræves i
første række, at klagebetingelserne for indgivelse af klage til
det pågældende internationale klageorgan er opfyldt. Der vil
således skulle meddeles afslag på retshjælp, hvis et eller
flere af klageorganets klagebetingelser ikke er opfyldt. Hvis
klager f.eks. ikke har udtømt de nationale retsmidler, vil der
derfor skulle gives afslag på retshjælp, selv om det internati-
onale klageorgan har anmodet regeringen om retlige be-
mærkninger i klagesagen.
Ud over, at betingelserne for at klage til det internationale
klageorgan skal være opfyldt, indebærer kriteriet ”rimelig
grund” endvidere, at der skal foreligge en rimelig udsigt til,
at der foreligger en krænkelse af den omhandlede konventi-
on.
Om dette krav er opfyldt, beror nærmere på klagens gen-
stand og de anbringender, der gøres gældende til støtte for
klagen.
Udgangspunktet efter de foreslåede regler vil være, at når et
klageorgan anmoder regeringen om retlige bemærkninger i
et tilfælde, hvor klagebetingelserne må anses for opfyldt, vil
det være et udtryk for, at klager har rimelig grund til at føre
klagesagen.
Der findes imidlertid en række tilfældegrupper, hvor der –
uanset en anmodning om retlige bemærkninger – i alminde-
lighed ikke vil være rimelig grund til at føre sagen.
For det første vil der i klagesager, som alene eller ho-
vedsageligt vedrører spørgsmål om de danske myndigheders
bevisvurdering, efter den foreslåede ordning i almindelighed
ikke skulle tildeles retshjælp.
Det følger således af praksis fra de internationale kla-
georganer, at de nationale myndigheder er bedre egnet end
klageorganerne til at bedømme de beviser (f.eks. parts- og
vidneforklaringer), der fremføres under en sag.
Et større antal af de sager, som er indgivet mod Danmark
ved FN-komitéerne – men derimod ikke sager mod Dan-
mark ved EMD – vedrører grundlæggende spørgsmålet om,
hvorvidt en afvist asylansøgers forklaring om sit asylmotiv
er troværdig. Det foreslåede kriterium om, at klager skal ha-
ve rimelig grund til at føre klagesagen, forudsættes således
at indebære, at der i almindelighed ikke længere ydes rets-
hjælp i disse sager.
Dette gælder også, selvom det gøres gældende over for kla-
georganet, at der burde være foretaget en torturundersøgelse
af klageren eller en ægthedsvurdering af dokumenter mv. i
forbindelse med de danske udlændingemyndigheders be-
handling af sagen. Sådanne undersøgelser er ofte ikke fore-
taget, idet udlændingemyndighederne på baggrund af de op-
lysninger, der allerede findes i sagen, har fundet
asylansøgeren utroværdig eller fundet, at undersøgelserne
ikke har betydning for, om ansøgeren har et (u)troværdigt
asylmotiv. Denne troværdighedsvurdering er danske udlæn-
dingemyndigheder som anført bedre egnet end FN-komi-
téerne til at foretage.
For det andet vil klagesager, som må anses for misbrug af
klageadgangen, f.eks. fordi en person klager på baggrund af
åbenbart urigtige oplysninger om sagen, retstilstanden i
Danmark eller forholdene i øvrigt, ikke kunne begrunde
retshjælp.
Som et eksempel herpå kan nævnes en person, der klager
over en frihedsberøvelse foretaget af politiet, og i den for-
bindelse – i strid med sandheden – oplyser, at politiets fri-
hedsberøvelse ikke har været forelagt en dommer.
For det tredje vil der i almindelighed ikke skulle udbetales
retshjælp i klagesager, hvor sagsgenstanden reelt ikke angår
10
et forhold, som vedrører Danmarks forpligtelser efter den
pågældende konvention.
Som eksempel kan nævnes tilfælde, hvor en afvist kvindelig
asylansøger indgiver en klage til FN’s Kvindekomité uden
reelt at have et kønsspecifikt asylmotiv. En kvinde, der
f.eks. søger asyl med henvisning til generelt dårlige sociale
og økonomiske forhold for kvinder i det land, hun kommer
fra, vil ikke have et kønsspecifikt asylmotiv og vil derfor på
denne baggrund ikke have ret til at få sin sag behandlet af
komitéen.
Som et andet eksempel kan nævnes den situation, hvor en
dansk mor indgiver en klage til Kvindekomitéen over, at det
er faren til barnet, som har fået forældremyndigheden, og i
den forbindelse gør gældende, at hun er blevet diskrimineret
som kvinde, fordi hun ikke har fået forældremyndigheden.
Sagsgenstanden er således reelt, hvem af forældrene (mand
som kvinde), der er bedst egnet til at have forældremyndig-
heden over barnet, og ikke – som det er gjort gældende –
spørgsmålet om, hvorvidt myndighederne har diskrimineret
klageren, fordi hun er kvinde.
De nævnte tilfældegrupper udgør ikke en udtømmende op-
regning af de tilfælde, hvor der ikke vil skulle tildeles rets-
hjælp. Der vil således kunne forekomme andre tilfælde, hvor
det ud fra en konkret vurdering af den enkelte sag vurderes,
at klageren ikke har en rimelig grund til at føre klagesagen.
Civilstyrelsens afslag på retshjælp vil i overensstemmelse
med de almindelige forvaltningsretlige principper kunne
genoptages, hvis der efter afgørelsen fremkommer nye, væ-
sentlige oplysninger.
Det forudsættes i den forbindelse med lovforslaget, at der i
tilfælde, hvor der er givet afslag på retshjælp under henvis-
ning til, at klageren ikke har en rimelig grund til at føre kla-
gesagen, vil skulle meddeles retshjælp, hvis det internatio-
nale klageorgan senere i forbindelse med sagens afgørelse
måtte finde, at Danmark har krænket klagerens rettigheder
efter den pågældende konvention. Det anførte gælder også,
hvis Civilstyrelsen tidligere har vurderet, at sagen faldt ind
under en af de tilfældegrupper, hvor der i almindelighed ik-
ke vil skulle tildeles retshjælp, eller hvis det ud fra en konk-
ret vurdering af den enkelte sag blev vurderet, at klageren
ikke havde rimelig grund til at føre klagesagen.
Der henvises i øvrigt til pkt. 2.1.2.5-2.1.2.7 i lovforslagets
almindelige bemærkninger.
Til nr. 2
Efter retshjælpslovens § 3 kan der, når særlige grunde taler
derfor, ydes retshjælp, selv om betingelserne i § 2, stk. 1, ik-
ke er opfyldt. Dette gælder navnlig i sager, som er af princi-
piel karakter eller af almindelig offentlig interesse, eller som
har væsentlig betydning for ansøgerens sociale eller er-
hvervsmæssige situation.
Bestemmelsen i § 3 vil bl.a. kunne anvendes i tilfælde, hvor
det ikke er fysiske personer, der ønsker at klage til et inter-
nationalt klageorgan. Når der foreligger særlige grunde, vil
bestemmelsen således kunne benyttes til at yde retshjælp til
en juridisk person eller en gruppe af personer, der er klage-
berettiget i henhold til den pågældende konventions bestem-
melser.
Når der foreligger særlige grunde, vil bestemmelsen endvi-
dere kunne benyttes til at yde retshjælp til fysiske eller ju-
ridiske personer, selv om det internationale klageorgan (end-
nu) ikke har anmodet om den danske regerings bemærk-
ninger til klagen.
Det foreslås, at retshjælpslovens § 3 ændres, således at ju-
stitsministeren, når særlige grunde taler derfor, og de i § 2,
stk. 1, anførte betingelser er opfyldt, kan yde retshjælp til ju-
ridiske personer.
Den foreslåede ændring af § 3 indebærer, at fysiske personer
ikke længere vil kunne meddeles retshjælp efter bestemmel-
sen. Fysiske personer vil fremover alene kunne ydes rets-
hjælp, hvis betingelserne i retshjælpslovens § 2, stk. 1, så-
dan som denne er affattet efter lovforslagets § 1, nr. 1, er op-
fyldt. Den hidtidige mulighed for at yde retshjælp i tilfælde,
hvor klageorganet (endnu) ikke har anmodet regeringen om
retlige bemærkninger, afskaffes således med den foreslåede
bestemmelse. Det bemærkes dog, at retshjælpen fortsat vil
skulle ydes med tilbagevirkende kraft, sådan at retshjælpen
f.eks. også dækker de udgifter, klageren allerede har haft,
inden klageorganet anmoder regeringen om bemærkninger.
På samme måde indebærer den foreslåede ændring af § 3, at
der ikke længere vil kunne ydes retshjælp til juridiske per-
soner, når klageorganet (endnu) ikke har anmodet regerin-
gen om retlige bemærkninger til klagen.
Den foreslåede bestemmelse indebærer desuden, at juridiske
personer alene vil kunne ydes retshjælp, hvis særlige grunde
taler derfor. Uanset den ændrede ordlyd svarer dette til,
hvad der følger af den gældende § 3. Der vil f.eks. kunne
foreligge særlige grunde, hvis klagen er af principiel karak-
ter.
Ansøgninger fra juridiske personer om retshjælp efter § 3 vil
således også fremover skulle behandles på samme måde
som ved ansøgninger om fri proces, jf. retsplejelovens §
329. Praksis i sager om fri proces i henhold til de særlige
grunde, der er anført i § 329, forudsættes således fulgt.
Der henvises i øvrigt til pkt. 2.1.2.9 i lovforslagets alminde-
lige bemærkninger.
Til nr. 3
Civilstyrelsens afgørelser om retshjælp kan efter den
gældende ordning ikke påklages til anden administrativ
myndighed.
11
Den foreslåede bestemmelse indebærer, at der indsættes en
§ 4 a i retshjælpsloven om klageadgang til Procesbevillings-
nævnet. Bestemmelsen indebærer, at afslag på retshjælp ef-
ter loven kan påklages til Procesbevillingsnævnet inden 4
uger efter, at ansøgeren har fået meddelelse om afslaget.
Civilstyrelsens afslag på retshjælp vil skulle oplyse om kla-
geadgangen og klagefristen. Der foreslås ikke nogen lovre-
gel om behandling af klager, der indgives for sent, men Pro-
cesbevillingsnævnet vil efter almindelige principper om kla-
gefrister kunne behandle en klage, der indgives for sent,
hvis forsinkelsen er undskyldelig. En forsinkelse kan navn-
lig være undskyldelig, hvis der ikke er givet behørig klage-
vejledning.
Klageadgangen til Procesbevillingsnævnet omfatter alene
Civilstyrelsens afslag på retshjælp, herunder tilbagekaldelse
af tidligere meddelt tilsagn om retshjælp. Der vil således ik-
ke kunne klages over Civilstyrelsens fastsættelse af det be-
løb, som tildeles i retshjælp.
Til § 2
Retsplejelovens § 22 indeholder en angivelse af de sager,
der behandles af Procesbevillingsnævnet. Lovforslagets § 2
indebærer en konsekvensændring af § 22, stk. 2, som følge
af, at det foreslås, at Procesbevillingsnævnet fremover skal
være klageinstans for så vidt angår Civilstyrelsens afslag på
retshjælp.
Til § 3
Det foreslås, at loven træder i kraft den 1. april 2016, jf. stk.
1.
Stk. 2 fastslår, at loven ikke finder anvendelse på ansøg-
ninger om retshjælp indgivet til Civilstyrelsen før lovens
ikrafttræden. For sådanne ansøgninger finder de hidtil gæl-
dende regler anvendelse. Ved afgørelsen af, om en ansøg-
ning er indgivet til Civilstyrelsen før lovens ikrafttræden, vil
tidspunktet for Civilstyrelsens modtagelse af ansøgningen
være afgørende.
Til § 4
Bestemmelsen vedrører lovens territoriale gyldighed.
Det følger af stk. 1, at loven ikke gælder for Færøerne og
Grønland.
I stk. 2 fastsættes det, at lovens § 1 (som vedrører ændringer
i retshjælpsloven) ved kongelig anordning helt eller delvis
kan sættes i kraft for Færøerne og Grønland med de æn-
dringer, som de færøske eller grønlandske forhold tilsiger.
Det bemærkes, at retsplejen på Færøerne og i Grønland er
reguleret ved henholdsvis den færøske retsplejelov og rets-
plejeloven for Grønland. På den baggrund vil lovens § 2
(som vedrører ændring af retsplejeloven) ikke kunne sættes i
kraft for Færøerne og Grønland.
12
Bilag 1
Lovforslaget sammenholdt med gældende lov
Gældende formulering Lovforslaget
§ 1
I lov nr. 940 af 20. december 1999 om retshjælp til ind-
givelse og førelse af klagesager for internationale klageor-
ganer i henhold til menneskerettighedskonventioner foreta-
ges følgende ændringer:
§ 2. Justitsministeren yder efter ansøgning retshjælpen til
den person, der har klaget, såfremt det internationale kla-
georgan har anmodet om den danske regerings retlige be-
mærkninger til klagen.
1. I § 2, stk. 1, indsættes efter »såfremt«: »der skønnes at
være rimelig grund til at føre klagesagen, og«.
Stk. 2. ---
§ 3. Justitsministeren kan, når særlige grunde taler derfor,
yde retshjælp, selv om betingelserne i § 2, stk. 1, ikke er op-
fyldt. Dette gælder navnlig i sager, som er af principiel ka-
rakter eller af almindelig offentlig interesse, eller som har
væsentlig betydning for ansøgerens sociale eller erhvervs-
mæssige situation.
2. § 3 affattes således:
»§ 3. Justitsministeren kan, når særlige grunde taler der-
for, og de i § 2, stk. 1, anførte betingelser er opfyldt, yde
retshjælp til juridiske personer.«
3. Efter § 4 indsættes:
»§ 4 a. Meddeles der afslag på retshjælp efter denne lov,
kan afslaget påklages til Procesbevillingsnævnet inden 4
uger efter, at ansøgeren har fået meddelelse om afslaget.«
§ 2
I retsplejeloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 1255 af 16. no-
vember 2015, foretages følgende ændring:
§ 22. ---
Stk. 2. Procesbevillingsnævnet behandler endvidere klager
over afslag på fri proces efter regler i denne lov.
1. I § 22, stk. 2, indsættes efter »denne lov«: »og afslag på
retshjælp efter lov om retshjælp til indgivelse og førelse af
klagesager for internationale klageorganer i henhold til men-
neskerettighedskonventioner.«
§ 3
Stk. 1. Loven træder i kraft den 1. april 2016.
Stk. 2. Loven finder ikke anvendelse på ansøgninger om
retshjælp indgivet før lovens ikrafttræden. For sådanne an-
søgninger finder de hidtil gældende regler anvendelse.
§ 4
Stk. 1. Loven gælder ikke for Færøerne og Grønland.
Stk. 2. § 1 kan ved kongelig anordning helt eller delvis
sættes i kraft for Færøerne og Grønland med de ændringer,
som de færøske og grønlandske forhold tilsiger.
13
14