Høringssvar og høringsnotat, fra justitsministeren

Slotsholmsgade 10
1216 København K.
Telefon 7226 8400
Telefax 3393 3510
www.justitsministeriet.dk
jm@jm.dk
Til brug for behandlingen af forslag til lov om ændring af straffuldbyrdel-
sesloven (Sektionering af radikaliserede og ekstremistiske indsatte) (L 79)
vedlægges en kommenteret høringsoversigt og kopi af de modtagne hø-
ringssvar.
Søren Pind
/
Ane Røddik Christensen
Folketingets Retsudvalg
Christiansborg
1216 København K
Justitsministeren
Dato: 14. december 2015
Kontor: Straffuldbyrdelseskontoret
Sagsbeh: Pernille Bjørnholk
Sagsnr.: 2015-1902-0267
Dok.: 1788862
Retsudvalget 2015-16
L 79 Bilag 1
Offentligt


Retsudvalget
2015-16
L
79
Bilag
1
Offentligt


Slotsholmsgade 10
1216 København K.
Telefon 7226 8400
Telefax 3393 3510
www.justitsministeriet.dk
jm@jm.dk
K O M M E N T E R E T H Ø R I N G S O V E R S I G T
Forslag til lov om ændring af straffuldbyrdelsesloven
(Sektionering af radikaliserede og ekstremistiske indsatte)
1. Hørte myndigheder og organisationer mv.
Et udkast til lovforslag har været sendt i høring hos følgende myndigheder
og organisationer mv.:
Østre og Vestre Landsret, samtlige byretter, Domstolsstyrelsen, Den
Danske Dommerforening, Dommerfuldmægtigforeningen, Rigsadvokaten,
Rigspolitiet, Advokatrådet, Amnesty International, Dansk
Socialrådgiverforening, Danske Advokater, Danske Regioner,
Datatilsynet, Det Kriminalpræventive Råd, Direktoratet for
Kriminalforsorgen, Foreningen af Fængselsinspektører,
vicefængselsinspektører og økonomichefer, Foreningen af Socialchefer,
Foreningen af Offentlige Anklagere, Fængselsforbundet i Danmark, HK
Landsklubben Danmarks Domstole, HK Landsklubben Kriminalforsorgen,
Institut for Menneskerettigheder, Justitia, KL, Den danske Præsteforening,
Kriminalforsorgsforeningen, Landsforeningen KRIM, Landsklubben af
socialrådgivere ansat i Kriminalforsorgen, Politiforbundet i Danmark,
Retspolitisk Forening, Rådet for Socialt Udsatte og Socialpædagogernes
Landsforbund.
Justitsministeriet har modtaget høringssvar fra:
Østre og Vestre Landsret, byretterne, Domstolsstyrelsen, Den Danske
Dommerforening, Dommerfuldmægtigforeningen, Rigsadvokaten,
Dato: 7. december 2015
Kontor: Straffuldbyrdelseskontoret
Sagsbeh: Pernille Bjørnholk
Sagsnr.: 2015-1902-0267
Dok.: 1788860
Retsudvalget 2015-16
L 79 Bilag 1
Offentligt
2
Rigspolitiet, Advokatrådet, Landsforeningen af forsvarsadvokater,
Datatilsynet, Det Kriminalpræventive Råd, Foreningen af Offentlige
Anklagere, Fængselsforbundet i Danmark, HK Landsklubben Danmarks
Domstole, Institut for Menneskerettigheder, KL, Den danske
Præsteforening og Retspolitisk Forening.
Nedenfor er gengivet de væsentligste punkter i de modtagne høringssvar.
Justitsministeriets kommentarer til høringssvarene er anført i kursiv.
2. Høringssvarene
Byretterne, Domstolsstyrelsen, Den Danske Dommerforening,
Rigsadvokaten, Rigspolitiet, Det Kriminalpræventive Råd, Foreningen
af Offentlige Anklagere, Fængselsforbundet i Danmark, HK
Landsklubben Danmarks Domstole og Den danske Præsteforening har
ingen bemærkninger til lovudkastet.
Østre Landsret, Vestre Landsret og Dommerfuldmægtigforeningen
ønsker ikke at udtale sig om lovudkastet.
2.1. Generelle bemærkninger
Institut for Menneskerettigheder erklærer sig enig i, at der i de danske
fængsler kan være en risiko for rekruttering af indsatte til voldelige og
ekstremistiske miljøer. Instituttet bemærker endvidere, at formålet med
lovforslaget – at forebygge radikalisering og ekstremisme – er
anerkendelsesværdigt, og at den foreslåede ordning med sektionering må
antages at være et effektivt middel.
Instituttet fremsætter dog samtidig nogle anbefalinger, bl.a. om
præcisering af den omfattede personkreds og af reglerne om kompetence
og klageadgang, jf. nærmere nedenfor.
Advokatrådet støtter overordnet, at der inden for alle grene af den
offentlige forvaltning arbejdes med at højne værnet mod terror og beskytte
danskernes sikkerhed. Advokatrådet stiller sig imidlertid på flere konkrete
punkter kritisk over for den foreslåede ordning, jf. nærmere nedenfor.
Retspolitisk Forening finder lovforslagets overordnede formål – at
forebygge radikalisering af indsatte – særdeles anerkendelsesværdigt, men
3
giver samtidig udtryk for en række betænkeligheder ved den foreslåede
ordning, jf. nærmere nedenfor.
Landsforeningen af Forsvarsadvokater kan overordnet tiltræde forslaget
om at udvide adgangen til at placere indsatte i arresthus eller lukket
fængsel, således at dette også kan ske, hvis det må anses for nødvendigt
som led i kriminalforsorgens indsats mod radikalisering og ekstremisme.
KL giver udtryk for bekymring over forslaget, idet landsforeningen
frygter, at den foreslåede ordning med sektionering vil kunne have en
negativ indflydelse på kommunernes integrationsarbejde, jf. nærmere
nedenfor.
2.2. Særligt om de foreslåede bestemmelsers anvendelsesområde
Institut for Menneskerettigheder bemærker, at den foreslåede hjemmel
til sektionering forekommer meget bred, og at det ikke fremstår særligt
præcist, hvilke faktorer der skal tillægges betydning ved afgørelser om
sektionering. Instituttet anbefaler på den baggrund en præcisering af
lovteksten og en uddybning af bemærkningerne til lovforslaget.
Advokatrådet anfører på linje hermed, at "radikalisering" og
"ekstremisme" efter rådets opfattelse er vage og skønsmæssige begreber,
der ikke har sikre holdepunkter, og som kan være påvirket af personlige
holdninger og opfattelser. Advokatrådet foreslår i forlængelse heraf, at
lovforslaget begrænses til at omfatte indsatte, der er dømt for nærmere
bestemte kriminalitetsformer, f.eks. straffelovens kapitel 12 og 13 samt
bestemmelser, hvor strafferammen er over seks år.
Retspolitisk Forening finder det ligeledes problematisk, at begreberne
"radikalisering" og "ekstremisme" ikke er præcist defineret, og at der
dermed overlades myndighederne et betydeligt skøn ved vurderingen af,
om en given adfærd skal opfattes som udtryk for radikalisering.
Justitsministeriet bemærker, at ministeriet på dette punkt har foretaget en
ændring af bemærkningerne til lovforslaget, således at de nye regler vil
finde anvendelse i situationer, hvor der vurderes at være en konkret risiko
for, at den indsatte vil søge at påvirke medindsatte gennem udbredelse af
voldeligt ekstremistiske synspunkter.
4
Som det fremgår af lovforslaget, kan der ved vurderingen af, om der er en
sådan risiko, bl.a. lægges vægt på oplysninger om den pådømte
kriminalitet og kriminalforsorgens egne observationer under afsoning
eller varetægtsfængsling, herunder observationer relateret til den indsattes
adfærd, udtalelser, brug af litteratur, effekter, symboler og besøgende.
Som det ligeledes fremgår, må det afgøres konkret i hver enkelt sag, om
der er behov for at tage særlige forholdsregler i forbindelse med
placeringen af den indsatte. Hvis det efter en konkret vurdering findes
nødvendigt at placere en indsat i overensstemmelse med det foreslåede, er
det efter Justitsministeriets opfattelse ikke afgørende, hvilken type
kriminalitet den pågældende er dømt for. Dog vil der være en formodning
for, at der er behov for særlige forholdsregler, hvis den indsatte er dømt
for terrorrelateret kriminalitet (straffelovens kapitel 12 eller 13).
Det forudsættes i alle tilfælde, at placeringen af en indsat som led i
indsatsen mod radikalisering og ekstremisme skal være nødvendig, hvilket
indebærer, at placeringen skal være egnet til at begrænse risikoen for
påvirkning af andre til voldelig ekstremisme, ligesom det i hvert enkelt
tilfælde skal overvejes, om målet kan opnås ved mindre indgribende
midler.
2.3. Særligt om aktindsigt og begrundelse
Advokatrådet anfører, at indsatte, der bliver omfattet af de nye regler, bør
orienteres om baggrunden for, at de vurderes at være radikaliserede eller
ekstremistiske eller på vej til at blive det.
Landsforeningen af Forsvarsadvokater anfører ligeledes, at indsatte, der
bliver sektioneret under henvisning til, at de vurderes at være
radikaliserede eller ekstremistiske, bør gøres fuldt ud bekendt med
grundlaget herfor.
Institut for Menneskerettigheder bemærker, at det ikke fremgår af
lovforslaget, hvordan sager om sektionering skal behandles, og i hvilket
omfang de indsatte vil blive inddraget i sagerne og få adgang til relevant
materiale. Instituttet anbefaler i den forbindelse, at sagsbehandlingen
beskrives nærmere i bemærkningerne til lovforslaget.
Justitsministeriet bemærker, at det følger af forvaltningslovens § 11, stk. 2,
at bestemmelserne i lovens kapitel 4 om partsaktindsigt ikke finder
5
anvendelse i visse sager i forbindelse med varetægtsfængsling og
fuldbyrdelse af fængselsstraf og forvaring, herunder sager om valg af
afsoningsinstitution og om overførsel til anden afsoningsinstitution.
Det følger endvidere af forvaltningslovens § 24, stk. 3, at den almindelige
begrundelsespligt er fraveget i sådanne sager, således at begrundelsen for
en afgørelse om anbringelse eller overførsel alene skal indeholde en
henvisning til de retsregler, som afgørelsen er truffet efter.
Denne ordning blev gennemført ved lov nr. 382 af 6. juni 2002, bl.a. af
hensyn til de medindsattes og personalets sikkerhed i forbindelse med
afgivelse af belastende oplysninger om negativt stærke indsatte. Der
henvises til pkt. 3 i de almindelige bemærkninger til lovforslag nr. L 140 af
27. februar 2002.
Nærværende lovforslag tilsigter ikke at gennemføre ændringer i
forvaltningslovens regler om aktindsigt og begrundelse.
2.4. Særligt om klageadgang
Retspolitisk Forening har noteret sig, at det i udkastet til lovforslaget er
anført, at afgørelser om placering har en så indgribende karakter, at der bør
være adgang til at klage. Retspolitisk Forening bemærker i den
forbindelse, at klageadgangen ikke er nærmere beskrevet.
Institut for Menneskerettigheder anbefaler ligeledes, at klageadgangen
beskrives nærmere i bemærkningerne til lovforslaget.
Justitsministeriet har på dette punkt – efter nærmere drøftelser med
Direktoratet for Kriminalforsorgen – foretaget en ændring af
bemærkningerne til lovforslaget, således at afgørelser om placering af
radikaliserede og ekstremistiske indsatte forudsættes at skulle træffes af
direktoratet i stedet for kriminalforsorgsområderne. Der vil derfor – som
tilfældet er i dag i situationer, hvor direktoratet har
afgørelseskompetencen – ikke være klageadgang, idet direktoratets
afgørelser er endelige, jf. straffuldbyrdelseslovens § 111, stk. 1, jf. stk. 3,
1. pkt.
Denne ændring er foretaget på baggrund af sagernes særlige karakter og
som følge af behovet for central koordinering.
6
Direktoratet for Kriminalforsorgen har således en særlig indsigt i området
og dermed de bedste forudsætninger for at behandle sagerne.
Direktoratets sikkerhedsenhed, Koncern Sikkerhed, varetager således i
forvejen en række opgaver af sikkerhedsmæssig karakter i forhold til
placering, monitorering og håndtering af indsatte i kriminalforsorgens
institutioner, ligesom den konkrete indsats vedrørende exit-initiativer også
er forankret i Koncern Sikkerhed. Det er ligeledes direktoratets
sikkerhedsenhed, der står for samarbejdet med bl.a. PET omkring
bekymringsindberetninger vedrørende tegn på netop radikalisering og
ekstremisme.
Herudover er der behov for central koordinering ved placeringen af
radikaliserede og ekstremistiske indsatte for at sikre en hensigtsmæssig
fordeling og spredning af disse indsatte i forskellige institutioner og
afdelinger.
Det bemærkes i øvrigt, at sager vedrørende placering af radikaliserede og
ekstremistiske indsatte vil kunne genoptages efter de almindelige
forvaltningsretlige principper herom, ligesom direktoratets afgørelser vil
kunne indbringes for Folketingets Ombudsmand eller for domstolene i
medfør af grundlovens § 63.
2.5. Særligt om forholdet til internationale konventioner
Institut for Menneskerettigheder har noteret sig, at det følger af
bemærkningerne til lovforslaget, at den foreslåede ordning navnlig
forventes anvendt i forhold til personer fra det militant islamistiske miljø.
Instituttet anfører i forlængelse heraf, at der vil være en risiko for
krænkelse af diskriminationsforbuddet i Den Europæiske
Menneskerettighedskonventions artikel 14 sammenholdt med retten til
religionsfrihed efter konventionens artikel 9, navnlig fordi kriterierne for
anvendelse af sektionering efter instituttets opfattelse ikke er tilstrækkeligt
præcist beskrevet.
Instituttet bemærker endvidere, at den foreslåede ordning også kan rejse
spørgsmål i relation til de indsattes ytringsfrihed og ret til familieliv.
Instituttet anbefaler, at spørgsmålene om religionsfrihed, ytringsfrihed og
ret til familieliv beskrives nærmere i bemærkningerne til lovforslaget.
7
Endvidere anbefaler instituttet, at der sker løbende registrering af brugen
af sektionering, og at ordningen evalueres efter en kortere årrække.
Retspolitisk Forening stiller spørgsmålstegn ved den foreslåede ordnings
forenelighed med diskriminationsforbuddet i Den Europæiske
Menneskerettighedskonvention og FN's Konvention om Borgerlige og
Politiske Rettigheder.
Retspolitisk Forening bemærker således, at lovforslaget må forventes
særligt at ramme personer med en stærk islamisk tro, og foreningen finder
det tvivlsomt, om de anvendte definitioner af radikaliserede og
ekstremistiske indsatte er tilstrækkeligt præcise til at kunne udgøre et
objektivt og rimeligt grundlag for forskelsbehandling. Foreningen foreslår
på den baggrund, at lovforslaget alene skal omfatte indsatte, der opfordrer
andre til at forfølge religiøse eller andre formål ved brug af ulovlige
midler.
Advokatrådet opfordrer til, at der tages særlige forholdsregler for at sikre,
at lovforslaget ikke resulterer i en generel negativ forskelsbehandling af
indsatte med muslimsk baggrund.
Som det også fremgår af bemærkningerne til lovforslaget, vil de foreslåede
bestemmelser principielt kunne anvendes på alle indsatte, uanset hvilken
religiøs og/eller politisk overbevisning, der ligger til grund for de
pågældendes radikale og ekstremistiske adfærd.
Når bestemmelserne navnlig må forventes at blive anvendt i forhold til
personer fra det militant islamistiske miljø, hænger det sammen med, at
der aktuelt vurderes at udgå en terrortrussel fra personer, der færdes i
netop dette miljø. Der henvises i den forbindelse til trusselsvurderinger af
18. marts 2015 og 23. oktober 2015 udarbejdet af PETs Center for
Terroranalyse. Trusselsvurderingerne kan findes på PETs hjemmeside.
Det bemærkes endvidere, at de foreslåede bestemmelser har til formål at
forebygge påvirkning af medindsatte til voldelig ekstremisme, hvorimod
bestemmelserne ikke tilsigter at begrænse adgangen til lovlig
religionsudøvelse (eller lovlig udnyttelse af ytringsfriheden) i
kriminalforsorgens institutioner.
Det forudsættes desuden, at der ved vurderingen af, om en indsat udgør en
risiko for radikaliserende påvirkning, skal tages hensyn til, at en eventuel
8
intensivering af religionsudøvelsen kan være en konsekvens af selve
frihedsberøvelsen. Sådanne forhold vil kunne indgå i den samlede
vurdering af risikoen for radikalisering, men intensiv religionsudøvelse vil
ikke i sig selv kunne danne grundlag for placering efter de foreslåede
regler.
I relation til spørgsmålet om retten til et familieliv skal Justitsministeriet
bemærke, at indsatte i kriminalforsorgens institutioner ikke har en
ubetinget ret til at afsone en dom i nærheden af deres familiemedlemmer.
Ikke desto mindre kan der – bl.a. ud fra resocialiseringshensyn – være
gode grunde til så vidt muligt at lade dømte afsone i nærheden af familien,
og det forudsættes da også, at udgangspunktet kun skal fraviges, hvis der
konkret er behov for det.
Justitsministeriet skal dog samtidig understrege, at der ikke alene er behov
for at tage hensyn til de indsatte, der kan blive omfattet af den foreslåede
ordning, men i høj grad også til deres medindsatte.
Efter de gældende regler om overførsel er der bl.a. mulighed for at fravige
det geografiske nærhedsprincip i forbindelse med overførsel til en ligeartet
institution for at yde den dømte pædagogisk, lægelig eller anden særlig
bistand, jf. straffuldbyrdelseslovens § 26, stk. 1, og § 29, jf. 23. Det
betyder, at der eksempelvis vil være mulighed for at overføre en person,
der vurderes at være i risiko for at blive radikaliseret, og som derfor har
behov for særlig pædagogisk bistand, til en afsoningsinstitution fjernt fra
bopælen.
Efter Justitsministeriets opfattelse vil det være både hensigtsmæssigt og
rimeligt, at der skabes bedre muligheder for at overføre de indsatte, der
vurderes at udgøre en risiko for radikalisering af andre – frem for at flytte
dem, der alene vurderes at være modtagelige for radikaliserende
påvirkning.
3. Øvrige bemærkninger
Datatilsynet bemærker, at man lægger til grund, at persondatalovens
regler iagttages ved behandling – herunder indsamling og videregivelse –
af personoplysninger.
Lovforslaget berører ikke behandling af personoplysninger.
9
KL frygter, at den foreslåede ordning med sektionering kan få en negativ
indflydelse på kommunernes integrationsarbejde. KL bemærker, at
muligheden for at lade dømte afsone langt fra deres nærmiljø vil
vanskeliggøre besøg fra familie og venner, hvilket evt. kan påvirke den
pågældendes samarbejdsvilje. KL fremhæver desuden vigtigheden af det
resocialiserende arbejde i fængslerne med henblik på at forbedre de
dømtes muligheder for at holde sig ude af kriminalitet efter
fængselsopholdet og bemærker, at isolation fra andre vil kunne medvirke
til yderligere ekskludering og dermed øget risiko for radikalisering.
Justitsministeriet kan tilslutte sig, at indsatsen i fængslerne er vigtig i
forhold til den overordnede målsætning om at støtte de indsatte til at
kunne leve et almindeligt liv uden kriminalitet efter afsoningen. Som
tidligere anført er der imidlertid ikke alene behov for at tage hensyn til de
indsatte, der kan blive omfattet af den foreslåede ordning, men også til
deres medindsatte, der ligeledes skal støttes til et liv uden kriminalitet.
I relation til spørgsmålet om ekskludering skal det bemærkes, at den
foreslåede ordning ikke indebærer, at radikaliserede og ekstremistiske
indsatte skal placeres sammen, men at sådanne indsatte skal placeres efter
en konkret vurdering, hvor det nøje overvejes, hvilke indsatte de placeres
sammen med.
4. Lovforslaget i forhold til lovudkastet
Det fremsatte lovforslag adskiller sig på følgende punkter fra det
lovudkast, der blev sendt i høring den 3. november 2015:
I de almindelige bemærkninger til lovforslaget er der sket en justering
af den personkreds, der er omfattet af lovforslaget. Justeringen
indebærer, at de nye regler vil finde anvendelse i situationer, hvor der
vurderes at være en konkret risiko for radikaliserende påvirkning af
medindsatte. Om baggrunden for justeringen henvises til pkt. 2.2.
 I de almindelige bemærkninger til lovforslaget er der endvidere
foretaget en ændring i relation til spørgsmålet om kompetence- og
klageadgang, således at det forudsættes, at afgørelser om placering af
radikaliserede og ekstremistiske indsatte skal træffes af Direktoratet for
Kriminalforsorgen i stedet for kriminalforsorgsområderne. Om
baggrunden for ændringen henvises til pkt. 2.4.
10
Herudover er der foretaget visse mindre ændringer af sproglig og
lovteknisk karakter.