Beretning nr. 3 afgivet 6. maj 2009

Beretning nr. 3 Folketinget 2008 - 09
Beretning afgivet af Udvalget for Forretningsordenen den 6. maj 2009
Beretning
om
håndhævelse af love inden ikrafttræden
1. Udvalgsarbejdet
Baggrunden for denne beretning er udvalgets behandling af spørgsmålet om håndhævelse af lovgiv-
ning, inden lovforslag træder i kraft.
Sagen udspringer af behandlingen af lovforslag L 154 om forslag til lov om midlertidig udskydelse
af betalingsfristerne for indeholdt A-skat og arbejdsmarkedsbidrag samt moms. Ved 2. behandling
af forslaget fandt flere ordførere, at der var behov for, at Udvalget for Forretningsordenen drøftede
spørgsmålet om håndhævelse af love inden ikrafttræden.
Møder
Udvalget har behandlet sagen i 3 møder.
Samråd
Udvalget har stillet 1 samrådsspørgsmål til justitsministeren. Ministeren har besvaret spørgsmålene
i et samråd med udvalget den 1. april 2009.
Spørgsmål
Udvalget har stillet 5 spørgsmål til justitsministeren, som denne har besvaret henholdsvis den 24.
marts 2009 (alm. del spørgsmål 1-3, samlingen 2008-2009) og den 15. april 2009 (alm. del spørgs-
mål 4-5, samlingen 2008-2009). Herudover har udvalget stillet et spørgsmål til skatteministeren,
som denne har besvaret den 15. april 2009 (alm. del spørgsmål 6, samlingen 2008-2009). Endelig
har udvalget stillet et spørgsmål til statsministeren, som denne har besvaret den 5. maj 2009 (alm.
del spørgsmål 7, samlingen 2008-2009). Statsministerens svar på dette spørgsmål er optrykt som
bilag 2.
Herudover har Lovsekretariatet efter anmodning udarbejdet en oversigt over regeringens lancering
af initiativet med udskydelse af A-skat og arbejdsmarkedsbidrag samt moms, jf. nedenfor under pkt.
2.1.-2.2.
2. Det faktiske forløb
Det faktiske forløb i sagen beskrives herunder i pkt. 2.1. til 2.5. Under pkt. 2.1. beskrives regerin-
gens lancering af initiativet med udskydelse af betalingsfrister for A-skat og moms. Under pkt. 2.2.
omtales den informationskampagne om initiativet, som blev iværksat over for virksomheder m.v.
Under pkt. 2.3. omtales bestemmelserne om ikrafttræden af lovforslag L 154 om midlertidig udsky-
delse af betalingsfrister. Under pkt. 2.4. omtales behandlingen af lovforslaget i Folketinget og under
pkt. 2.5. omtales de svar, som henholdsvis skatteministeren og justitsministeren har givet til Skatte-
udvalget og Udvalget for Forretningsordenen.
Udvalget for Forretningsordenen, 2008-09
UFO Alm.del - Bilag 33, Beretning af almen art nr. 3
Offentligt
2
2.1. Regeringens lancering af initiativet
Det fremgår af en pressemeddelelse fra Statsministeriet af 16. februar 2009, at regeringen den 20.
februar 2009 på virksomheden Coloplast i Humlebæk afholdt et såkaldt økonomisk arbejdsmøde
med repræsentanter fra bl.a. erhvervsliv og fagbevægelsen. Fra regeringen deltog statsministeren,
økonomi- og erhvervsministeren, finansministeren og beskæftigelsesministeren. Ministrene afholdt
efter arbejdsmødet et pressemøde.
På dette pressemøde blev det annonceret, at regeringen havde besluttet at forlænge kredittiderne for
moms og A-skat.
Samme dag den 20. februar 2009 udsendte Skatteministeriet en pressemeddelelse, hvoraf følgende
bl.a. fremgik:
»Fra mange sider, har det været nævnt, at likviditeten i erhvervslivet er presset på grund af finans-
krisen. Også i sunde virksomheder med stabil drift og god indtjening. Regeringen har derfor beslut-
tet at forlænge kredittiderne for indbetaling af moms og A-skat.
Med udskydelsen af betalingsfristerne sender regeringen 61,4 mia. kr. ud i virksomhederne. Penge-
ne kan virksomhederne bruge som driftskapital i det næste halve år. For staten betyder udskydelsen
et rentetab på 1,4 mia. kr. […..]
Regeringens initiativ.
Fristerne for indbetaling af indeholdt A-skat udskydes med en måned allerede fra februar. Konse-
kvensen af udskydelsen vil være, at de store virksomheder, som skal betale den indeholdte A-skat
sidste bankdag i februar, kan udskyde betalingen til marts. Tilsvarende vil konsekvensen for de små
og mellemstore virksomheder, som skal indbetale den indeholdte A-skat for februar måned den 10.
marts, være, at de kan udskyde betalingen til 14. april. Ordningen løber i 6 måneder og afsluttes
med at der i sidste måned skal ske indbetaling af både den almindelige rate A-skat og den seneste
udskudte rate A-skat.
Regeringen vil desuden lempe på indbetalingsfristerne vedrørende moms. For større virksomheder,
som betaler moms månedsvis forlænges kredittiden med gennemsnitlig 30 dage startende med mom-
sen for januar. Momsen for januar måned skal efter de gældende regler indbetales den 25. februar.
Denne rate kan udskydes til betaling den 25. marts i stedet for 25. februar. På denne måde rulles
udskydelsen frem i 6 måneder, og afsluttes med at der i den sidste måned skal ske indbetaling af
både den almindelige momsrate og den seneste udskudte momsrate. De mellemstore virksomheder
indbetaler moms hvert kvartal. Momsen betales 1 måned og 10 dage efter kvartalets udløb. For dem
skydes fristen med gennemsnitligt 20 dage. Konkret betyder det, at momsen for januar kvartal, som
normalt skal betales den 10. maj udskydes til betaling den 2. juni. Fristen for afregning af momsen
for april kvartal rykkes tilsvarende til 2 måneder efter kvartalets udløb og skal således betales den
1. september.
Regeringen vil hurtigst muligt fremsætte lovforslag om udskydelsen af betalingsfristerne.
Administrationen i SKAT
Da initiativet iværksættes allerede for betalingen af A-skat for februar måned og moms for januar
måned har der været kort tid til at tilrette procedurerne i SKAT. Det kan derfor ikke helt udelukkes,
at der kan blive udsendt systemmæssige rykkere til virksomhederne, når betalingen for A-skat og
momsen ikke indgår til sædvanlige frister. Skulle det ske og modtager virksomhederne en system-
mæssig rykker fra SKAT om betaling af beløbet, skal virksomhederne blot se bort fra henvendelsen.
Der vil ikke blive tillagt renter eller gebyrer, og der vil ikke blive iværksæt inddrivelsesmæssige
tiltag på baggrund af udskydelsen af betalingsfristen.«
3
Samme dag den 20. februar 2009 kl. 15.00 holdt skatteministeren et pressemøde, hvor ministeren i
Skatteministeriet briefede pressen og besvarede spørgsmål vedrørende udskydelsen.
Den 23. februar 2009 udsendte skatteministeriet en pressemeddelelse, hvor det fremgik, at det også
havde vist sig muligt for små virksomheder, der afregner moms halvårligt, at få gavn af regeringens
initiativ om længere betalingsfrist.
Det fremgik videre herom, at »Der har på grund af EU-reglerne været tvivl om, hvorvidt regerin-
gen havde mulighed for at hjælpe de små virksomheder med bedre likviditet ved at give længere
betalingsfrist for momsen. Baggrunden er, at kredittiden efter udløbet af afregningsperioden efter
EU-reglerne ikke må overstige to måneder. De små virksomheder har allerede i dag en kredittid på
to måneder. Derfor kan kredittiden ikke bare udskydes. Efter EU-reglerne må man dog godt for-
længe afregningsperioden med op til et år. Regeringen har derfor besluttet at forlænge afregnings-
perioden for de små virksomheder, der afregner moms halvårligt.
Det sker ved, at virksomhederne får mulighed for at sammenlægge momsperioden for andet halvår
af 2008 med momsperioden for første halvår af 2009. Herved bliver virksomhedernes betaling af
momsen for andet halvår af 2008 sammenlagt med betalingen af momsen for første halvår af 2009
med den virkning, at momsen for hele perioden fra 1. juli 2008 til 30. juli 2009 skal betales senest
1. september 2009. Momsen for andet halvår af 2009 skal afregnes efter de sædvanlige regler med
sidste rettidige angivelses- og betalingsfrist den 1. marts 2010.«
2.2. Informationskampagne over for virksomheder m.v.
I et samråd i Skatteudvalget den 1. april 2009 orienterede skatteministeren bl.a. udvalget om den
informationskampagne, som ministeriet iværksatte over for virksomhederne om de udskudte beta-
lingsfrister. Ifølge det til Skatteudvalget fremsendte talepapir fra samrådet nævnte ministeren her-
om, at:
»Fredag den 20. februar blev der lagt pressemeddelelse på Skatteministeriets hjemmeside, og der
blev lagt et nyhedsbrev til virksomhederne på SKAT’s hjemmeside. Nyhedsbreve til virksomhederne
udsendes også elektronisk til de virksomheder, der har valgt at abonnere på nyheder fra SKAT.
Fredag den 20. februar holdt jeg klokken 15.00 pressemøde i mit ministerium om udskydelsen af
betalingsfristerne.
Fredag den 20. februar blev der i edb-systemet for indberetning til indkomstregistret og i LetLøn
indlagt besked om, at fristerne for indberetning af A-skat og arbejdsmarkedsbidrag ikke ændres i
forbindelse med fristforlængelsen af selve betalingen af A-skat og arbejdsmarkedsbidrag. Tirsdag
den 24. februar var teksten suppleret med de nye indbetalingsfrister.
Fredag den 20. februar blev nyheden om udskydelsen af betalingsfristerne for A-skat, arbejdsmar-
kedsbidrag og moms lagt ind i TastSelv Erhverv. Mandag den 23. februar blev virksomhederne
gjort opmærksom på de nye frister, når de ville angive moms.
Mandag den 23. februar blev det på Skatteministeriets hjemmeside oplyst om, at virksomheder, der
afregner moms halvårligt også var omfattet af udskydelsen af betalingsfristerne.
Mandag den 23. februar blev der lagt et mere detaljeret nyhedsbrev ud på SKAT’s hjemmeside også
med elektronisk udsendelse til abonnenter. I dagene 23. - 24. februar blev der udsendt mail til alle
de virksomheder, som SKAT har mailadresser på. Det er ca. 260.000 virksomheder.
Den 24. februar blev der indrykket annoncer i en række dagblade. Annoncerne fortalte om udsky-
delsen af de første frister den 25. februar for momsen og den 27. februar for A-skatten, samt hvad
fristerne var ændret til.
4
Den 26. februar lagde SKAT et nyhedsbrev på hjemmesiden om, hvad virksomhederne skulle gøre,
hvis de ville have et allerede betalt beløb tilbagebetalt med henblik på at indbetale det igen til den
udskudte frist.
Den 27. februar indrykkede SKAT annoncer i en række dagblade, hvor der blev fortalt generelt om
udskydelse og oplyst om, at de to næstfølgende frister den 2. marts for halvårsmoms og den 10.
marts for A-skatten var udskudt.«
2.3. Bestemmelserne om ikrafttræden i lovforslag L 154 midlertidig udskydelse af
betalingsfristerne for indeholdt A-skat og arbejdsmarkedsbidrag samt moms
Lovforslaget om midlertidig udskydelse af betalingsfristerne for indeholdt A-skat og arbejdsmar-
kedsbidrag samt moms (L 154) blev fremsat af skatteministeren den 25. februar 2009. Lovforslaget
indeholder følgende bestemmelse om ikrafttræden:
»§ 10. Loven træder i kraft den 13. marts 2009.
Stk. 2. Lovforslaget kan stadfæstes straks efter vedtagelsen.
Stk. 3. Loven har virkning fra den 25. februar 2009.«
Af lovforslagets bemærkninger til bestemmelsen om ikrafttræden fremgår:
Til stk. 1 og 2
Det foreslås, at lovforslaget træder i kraft dagen efter bekendtgørelsen i Lovtidende, og det fore-
slås, at lovforslaget kan stadfæstes straks efter vedtagelsen.
Disse forslag om ikrafttrædelse og stadfæstelse skal ses i sammenhæng med, at lovforslaget efter
det foreslåede stk. 2 tillægges virkning fra den 25. februar 2009. Det vil sige forud for en eventuel
vedtagelse. På den baggrund er det nødvendigt, at lovforslaget kan stadfæstes hurtigt, således at
det kan træde i kraft hurtigst muligt.
Til stk. 3
Det foreslås, at loven får virkning fra og med den 25. februar 2009. Dette er fristen for angivelse af
moms for januar måned for virksomheder med kalendermåneden som afregningsperiode. Den fore-
slåede regel om virkningstidspunktet sikrer dermed, at lovforslaget kan få virkning for disse angi-
velser og dermed for fristerne for betaling af januar-momsen for virksomheder med kalendermåne-
den som afregningsperiode.«
Herudover blev der i bemærkningerne til lovforslaget gjort rede for den informationskampagne om
initiativet, som var planlagt, og som er beskrevet ovenfor i pkt. 2.2. med uddrag fra skatteministe-
rens talepapir fra samrådet i Skatteudvalget den 1. april 2009.
2.4. Folketingets behandling af lovforslag L 154
Lovforslaget blev som nævnt fremsat den 25. februar 2009 og var til 1. behandling den 26. februar
2009. Lovforslaget blev efter 1. behandling henvist til behandling i Skatteudvalget. Udvalget afgav
betænkning den 5. marts 2009. Lovforslaget var til 2. behandling den 10. marts, hvorefter det blev
henvist til fornyet behandling i Skatteudvalget.
Spørgsmålet om håndhævelse af lovforslagets bestemmelser, inden loven var vedtaget og trådt i
kraft, blev ikke rejst under 1. behandlingen af lovforslaget.
5
Skatteudvalget bad i spørgsmål nr. 6 til L 154 af 27. februar 2009 ministeren gøre rede for den tidli-
ge håndhævelse, ligesom udvalget ønskede oplyst, om Justitsministeriet eller andre havde foretaget
en vurdering af de juridiske aspekter af dette.
Af Skatteudvalgets betænkning fremgik det bl.a., at et mindretal (RV) »finder det principielt uac-
ceptabelt, at regeringen begynder at administrere efter bestemmelserne i et ikke-vedtaget lov-
forslag. Principielt tilsidesætter man herved en eksisterende lov ved en administrativ afgørelse.
Fremgangsmåden forekommer at være aldeles i strid med Justitsministeriets egen Vejledning om
lovkvalitet af juni 2005.«
Ved 2. behandling af lovforslaget blev spørgsmålet om håndhævelse af lovforslagets bestemmelser
inden lovens vedtagelse rejst af flere ordførere. I den tillægsbetænkning, som Skatteudvalget afgav,
efter at lovforslaget på ny var henvist til udvalget, fremgik det bl.a., at
»Udvalget udtaler, at der under andenbehandlingen af lovforslaget – bl.a. på baggrund af en række
spørgsmål, som udvalget havde stillet til skatteministeren – opstod principiel debat om lovligheden
af det i lovforslaget valgte håndhævelsestidspunkt. Udvalget udtrykker sin tilfredshed med, at dette
principielle og vigtige lovgivningsanliggende nu behandles i Udvalget for Forretningsordenen.«
Lovforslaget blev vedtaget ved 3. behandling den 12. marts 2009.
2.5. Skatteministerens og justitsministerens svar på spørgsmål fra Folketingets Skatteudvalg
og Udvalget for Forretningsordenen
Skatteudvalget spurgte ved spørgsmål nr. 6 til L 154 af 27. februar 2009 skatteministeren, med
hvilken konkret hjemmelsbestemmelse SKAT kan håndhæve de foreslåede men endnu ikke vedtag-
ne regler, således at virksomhederne allerede fra fremsættelsestidspunktet gives lov til at undlade at
indbetale A-skat, arbejdsmarkedsbidrag og moms, der i henhold til gældende skatteregler er for-
faldne til betaling. Skatteudvalget spurgte endvidere, om Justitsministeriet eller andre har foretaget
en vurdering af de juridiske aspekter forbundet med, at reglerne håndhæves af myndighederne alle-
rede fra fremsættelsestidspunktet.
Hertil svarede skatteministeren bl.a., at lovforslaget efter sit indhold har tilbagevirkende kraft, og at
dette ikke er betænkeligt, fordi der er tale om en frivillig ordning af lempende karakter. Skattemini-
steren anførte endvidere følgende:
»Begrundelsen for dette virkningstidspunkt er, at den igangværende kreditkrise har nødvendiggjort
et hurtigt indgreb, som giver erhvervslivet en forøget likviditet. Det har således været nødvendigt,
at forslaget får virkning hurtigt.
Som også tilkendegivelserne ved førstebehandlingen af lovforslaget viser, er der flertal for lov-
forslaget. Det må derfor forventes, at lovforslaget bliver vedtaget.
Lovforslaget har naturligvis – som alle andre lovforslag – været til lovteknisk gennemgang hos
Justitsministeriet, der ikke havde bemærkninger til den anvendte fremgangsmåde.«
I spørgsmål 23 af 4. marts 2009 fra Skatteudvalget bad udvalget skatteministeren om at indhente
Justitsministeriets vurdering af, om myndigheder kan håndhæve foreslåede regler forud for regler-
nes vedtagelse, stadfæstelse og kundgørelse samt Justitsministeriets vurdering af, om den førte ad-
ministration, hvorefter SKAT allerede fra fremsættelsestidspunktet administrerer efter de i lov-
forslaget foreslåede regler, er forenelig med grundlovens § 22.
I sit svar herpå anførte skatteministeren bl.a., at lovforslaget inden tidspunktet for udskydelsen af de
første betalingsfrister havde været til lovteknisk gennemgang hos Justitsministeriet, hvor lovforsla-
get var blevet vurderet i sin helhed. Justitsministeriet havde ikke bemærkninger til den valgte frem-
gangsmåde for ikrafttrædelsen. Dertil kommer, at regeringen inden annonceringen af beslutningen
6
om at udskyde virksomhedernes betalingsfrister havde sikret sig, at der ville være parlamentarisk
flertal for lovforslaget. Derfor meldte regeringen beslutningen ud og bad SKAT om at administrere
i overensstemmelse med regeringens beslutning baseret på, at lovforslaget ville blive vedtaget hur-
tigt.
Skatteministeren har i sit supplerende svar af 24. marts 2009 på spørgsmål nr. 6 af 27. februar 2009
og spørgsmål nr. 23 af 4. marts 2009 bl.a. anført, at Skatteministeriet efterfølgende er blevet op-
mærksom på, at der for så vidt angår Justitsministeriets lovtekniske gennemgang har foreligget en
beklagelig misforståelse, idet Justitsministeriet efter besvarelsen af spørgsmål 23 har oplyst over for
Skatteministeriet, at Justitsministeriet fremkom med bemærkninger i forbindelse med den lovtekni-
ske gennemgang vedrørende spørgsmålet om håndhævelse af de regler, som blev foreslået ved L
154.
Misforståelsen skal ifølge Skatteministeriet ses i sammenhæng med, at Justitsministeriets bemærk-
ninger blev fremsat i en telefonsamtale, og at udarbejdelsen af lovforslaget foregik under et meget
betydeligt tidspres. På den baggrund har Skatteministeriet meget beklaget formuleringen af det op-
rindelige svar på spørgsmål 23. Samtidig understreger Skatteministeriet, at det fortsat ved Skattemi-
nisteriets afgivelse af svaret af 4. marts 2009 var Skatteministeriets opfattelse, at Justitsministeriet
ikke var fremkommet med bemærkninger af den omhandlede karakter.
Skatteministeriet anfører, at det på baggrund af det særdeles uheldige forløb selvsagt også er meget
beklageligt, at der ikke blev foretaget en høring af Justitsministeriet med henblik på at få en særskilt
udtalelse om ikrafttrædelsen og håndhævelsen af lovforslaget, sådan som der lægges op til i
spørgsmålet.
Skatteudvalget afholdt et samråd med skatteministeren den 1. april 2009, hvor udvalget bl.a. bad
ministeren om at gøre rede for, hvordan det kan gå til, at oplysning om Justitsministeriets telefoni-
ske bemærkninger til lovforslaget ikke indgik i og fik betydning for indholdet af ministerens svar til
Folketinget. Af ministerens talepunkter til brug for besvarelsen, som efterfølgende blev omdelt i
Skatteudvalget, fremgår det bl.a.:
»Jeg kan kun meget beklage, at der ved behandlingen af lovforslaget har været fejl og misforståel-
ser, som har gjort, at vi har måttet indse, at mine svar over for Tinget ikke har været fyldestgøren-
de.
Selve beslutningen om midlertidigt at udskyde virksomhedernes betalingsfrister for indeholdt A-
skat, arbejdsmarkedsbidrag og moms blev meddelt fredag den 20. februar 2009 efter, at regeringen
løbende havde haft drøftelser med erhvervslivet. Beslutningen blev taget på baggrund af den alvor-
lige økonomiske situation for virksomhederne og samfundsøkonomien. Det var en del af denne be-
slutning, at betalingsfristerne skulle udskydes straks uanset, at lovgrundlaget på dette tidspunkt ikke
var på plads. Den væsentligste hensigt med ændringen ville blive forspildt, hvis loven først fik effekt
fra vedtagelsen, som lå efter indbetalingstidspunkterne. Det var således et helt bevidst valg, at lade
virksomhederne udskyde betalingerne, inden loven var vedtaget.
Jeg var selvfølgelig orienteret om, at det vi var i gang med, var helt ekstraordinært. At håndhæve en
lov før den er vedtaget blev naturligvis anset for at være helt ekstraordinært – og vi har således
heller ikke lagt skjul på, at det var det, der var hensigten og faktisk skete. Det regeringen lagde
vægt på i forbindelse med beslutningen var, at vi havde sikret os, at vi havde parlamentarisk flertal
bag beslutningen, at lovforslaget var klart begunstigende og helt frivilligt for virksomhederne at
bruge. Jeg skal selvfølgeligt stærkt beklage, at vores juridiske udgangspunkt vedr. mulighederne for
at håndhæve ordningen så tidligt, som tilfældet var, ikke var rigtigt.
Da jeg henholdsvis den 2. marts og den 4. marts afgav min besvarelse af spørgsmål 6 og spørgsmål
23 havde lovforslaget været til lovteknisk gennemgang hos Justitsministeriets embedsmænd. Efter
7
den lovtekniske gennemgang var mine embedsmænd af den opfattelse, at de ikke havde modtaget
advarsler fra Justitsministeriet om, at lovforslaget stred imod grundloven. Derfor afgav jeg mit før-
ste svar på spørgsmål 6 og spørgsmål 23 i god tro om, at Justitsministeriet ikke havde haft be-
mærkninger til lovforslagets ikrafttrædelse og håndhævelse.
Skatteministeriet blev så efterfølgende opmærksomt på, at der på dette punkt forelå en beklagelig
misforståelse, idet Justitsministeriet efter besvarelsen af spørgsmål 23 oplyste over for Skattemini-
steriet, at Justitsministeriet fremkom med bemærkninger i forbindelse med den lovtekniske gennem-
gang til spørgsmålet om håndhævelse af de foreslåede regler. Det er en misforståelse, som skal ses i
sammenhæng med, at Justitsministeriets bemærkninger kom i en telefonsamtale, og at udarbejdel-
sen af lovforslaget skete under et meget betydeligt tidspres.
Det var det, som jeg den 24. marts sendte mit supplerende svar til spørgsmål 6 og spørgsmål 23 til
Skatteudvalget om, med min stærke beklagelse over de oprindelige formuleringer af svarene, samt
over at der ikke blev foretaget en høring af Justitsministeriet for at få en særskilt udtalelse om
ikrafttrædelsen og håndhævelsen af lovforslaget. Jeg skal også her gentage denne beklagelse, og
jeg vil på baggrund af hændelsesforløbet være opmærksom på, at også i meget hastende sager skal
de sædvanlige procedurer følges.«
Udvalget for Forretningsordenen stillede den 10. marts 2009 tre spørgsmål til justitsministeren,
(Udvalget for Forretningsordenen alm. del spørgsmål 1-3 samlingen 2008-2009).
Spørgsmål 1 lød således:
»Justitsministeren bedes gøre rede for, om myndigheder kan håndhæve foreslåede regler forud for
reglernes vedtagelse, stadfæstelse og kundgørelse samt gøre rede for Justitsministeriets vurdering
af, om den førte administration, hvorefter SKAT allerede fra fremsættelsestidspunktet administrerer
efter de i lovforslaget foreslåede regler, er forenelig med grundlovens § 22. Der henvises til
Justitsministeriets Vejledning om lovkvalitet, juni 2005, side 39 til 40, hvor det bl.a. fremgår:
»Tilbagevirkende kraft: »Grundlovens § 22 indeholder følgende bestemmelse om loves ikrafttræden
og kundgørelse: »§ 22. Et af Folketinget vedtaget lovforslag får lovskraft, når det senest 30 dage
efter den endelige vedtagelse stadfæstes af kongen. Kongen befaler lovens kundgørelse og drager
omsorg for dens fuldbyrdelse.« For at afgøre, hvilket tidspunkt lovgivningsmagten kan fastsætte for
en lovs ikrafttræden, kan det være hensigtsmæssigt at sondre mellem to problemstillinger:
a) Det tidspunkt, fra hvilket myndighederne kan anvende loven (håndhævelsestidspunktet), og
b) Det tidspunkt, fra hvilket kendsgerninger afføder retsvirkninger i overensstemmelse med loven
(gyldighedstidspunktet).
Det antages, at en lov først kan håndhæves, når den er vedtaget, stadfæstet og kundgjort.««
I sit svar herpå af 24. marts 2009 gennemgår justitsministeren de relevante bestemmelser i lov-
forslaget og bemærkningerne hertil.
Det fremgår herefter, at
»Grundloven indeholder således ikke et forbud mod at tillægge love tilbagevirkende kraft. Den fo-
reslåede ikrafttrædelsesbestemmelse i lovforslagets § 10 – hvorefter loven har virkning fra fremsæt-
telsestidspunktet – rejser derfor efter Justitsministeriets opfattelse ikke i sig selv spørgsmål i forhold
til grundloven. Det bemærkes i den forbindelse, at ordningen (som er frivillig) må anses for at være
af begunstigende karakter, og at de almindelige retssikkerhedsmæssige betragtninger, der som
nævnt ovenfor under pkt. 1 knytter sig til love med tilbagevirkende kraft, derfor ikke gør sig gæl-
dende.
8
Derimod antages det – som også nævnt ovenfor under pkt. 1 – at en lov først kan håndhæves, når
den er vedtaget, stadfæstet og kundgjort. Det gælder også i relation til det omhandlede lovforslag
om midlertidig udskydelse af betalingsfristerne for indeholdt A-skat og arbejdsmarkedsbidrag samt
moms, og det har således efter Justitsministeriets opfattelse ikke været muligt for skattemyndighe-
derne at håndhæve de i lovforslaget foreslåede regler allerede fra fremsættelsestidspunktet. Det
bemærkes i den forbindelse, at Justitsministeriet ikke har taget stilling til, om skattemyndighederne
efter de regler, der var gældende på tidspunktet for den iværksatte administration, har haft hjemmel
til at udskyde virksomhedernes indbetalinger af indeholdt A-skat og arbejdsmarkedsbidrag samt
moms. Dette spørgsmål henhører således under Skatteministeriet.
Udvalget for Forretningsordenen bad den 3. april 2009 skatteministeren om at gøre rede for, om
skattemyndighederne efter de regler, der var gældende på tidspunktet for den iværksatte administra-
tion, har haft hjemmel til at udskyde virksomhedernes indbetalinger af indeholdt A-skat og ar-
bejdsmarkedsbidrag samt moms (alm. del spørgsmål 6, samlingen 2008-2009).
I sit svar herpå af 15. april 2009 oplyser skatteministeren, at
»Om mulige hjemler på Skatteministeriets område kan jeg oplyse, at der i inddrivelsesloven findes
en generel hjemmel til at give henstand med betalinger. Det er en forudsætning for anvendelsen af
henstandsreglen, at der inden henstand ydes foretages en individuel bedømmelse af den konkrete
sag, og at skatteyderen har anmodet om henstand. Bestemmelsen kan derfor ikke bruges til at give
kollektiv henstand for alle virksomheders betaling af A-skat, arbejdsmarkedsbidrag og moms i peri-
oden fra fremsættelsen af lovforslag nr. 154 til dets vedtagelse og kundgørelse. Tilsvarende gælder
i forhold til de retningslinjer, som er offentliggjort på SKAT´s hjemmeside om, hvornår virksomhe-
dernes indbetalinger til SKAT anses for rettidige.
Af mine talepunkter til besvarelse af samrådsspørgsmål vedrørende lovforslag nr. L 154 alm. del
bilag 241 af 1. april 2009, fremgår, at virksomheder, der efter de gældende regler ikke havde indbe-
talt A-skat, arbejdsmarkedsbidrag og moms for henholdsvis 2. halvår 2008 og januar og februar
2009, først ville blive foreløbigt fastsat af SKAT den 25. marts 2009 og rykket af SKAT for betalin-
gen den 21. april 2009, altså efter vedtagelsen og offentliggørelsen af lovforslag nr. 154. SKAT’s
procedure for disse situationer kan heller ikke anses for hjemmel til den udskydelse, som var sigtet
med lovforslag nr. L 154, af alle virksomheders betaling af A-skat, arbejdsmarkedsbidrag og moms
i perioden fra fremsættelsen af lovforslag nr. 154 til dets vedtagelse og kundgørelse.«
Udvalget for Forretningsordenen stillede følgende samrådsspørgsmål til justitsministeren »der øn-
skes en uddybning og drøftelse af ministerens svar af 24. marts 2009 på udvalgets spørgsmål 1-3.«
Justitsministeren nævnte her bl.a., at det var Justitsministeriets opfattelse, at der ikke havde været
muligt for skattemyndighederne at håndhæve de i lovforslaget foreslåede regler allerede fra frem-
sættelsestidspunktet, dog at Justitsministeriet ikke havde taget stilling til, om der eventuelt på Skat-
teministeriets område fandtes hjemmel hertil.
Justitsministeren slog herudover fast, at såfremt et folketingsudvalg under behandlingen af et lov-
forslag ønsker, at Justitsministeriet foretager en vurdering af et spørgsmål, der er særligt knyttet til
f.eks. lovforslagets forhold til grundloven, foretager Justitsministeriet naturligvis gerne en sådan
vurdering.
Under samrådet den 1. april 2009 blev det igen nævnt, at Justitsministeriet havde afgivet telefoniske
lovtekniske bemærkninger til L 154, og at Justitsministeriet havde taget et telefonnotat herom.
Om indholdet af disse telefoniske bemærkninger oplyste justitsministeren, at Justitsministeriet ikke
havde henvist til grundloven, men at ministeriet klart havde tilkendegivet, at »det ikke gik« at
håndhæve bestemmelserne i L 154, før loven var vedtaget og trådt i kraft.
9
Udvalget for Forretningsordenen bad ved spørgsmål nr. 5 (alm. del) af 3. april 2009 justitsministe-
ren om at sende udvalget en kopi af telefonnotatet.
Justitsministeriet har i sit svar på spørgsmålet bl.a. oplyst, at der
»på den sag, som Justitsministeriet har oprettet vedrørende den lovtekniske gennemgang af lov-
forslaget, bl.a. ligger en kortfattet, håndskrevet notits om en telefonsamtale, som en medarbejder i
Justitsministeriet har ført med en medarbejder i Skatteministeriet vedrørende spørgsmålet om
håndhævelse.«
Justitsministeriet ønsker dog af principielle grunde ikke at udlevere notitsen til Folketinget, og har
som begrundelse for dette bl.a. anført:
»Det er således nærliggende at tro, at en udlevering af den omhandlede notits på et senere tids-
punkt vil blive fremhævet som et væsentligt argument for, at et ministerium også i andre sager –
herunder lovgivningssager – der påkalder sig Folketingets særlige opmærksomhed, bør udlevere
interne arbejdsdokumenter til Folketinget, hvis der opstår særlig opmærksomhed i Folketinget om
en sag.
Stillet overfor udsigten til, at netop deres formløse interne notits eller interne notering kan blive
udleveret til Folketinget, og at de som personer dermed risikere at blive omdrejningspunktet for en
diskussion i Folketinget som den foreliggende vedrørende forløbet omkring L 154, vil den enkelte
embedsmand med stor sandsynlighed søge at beskytte sig selv.
Dette vil kunne ske ved, at den enkelte embedsmand dels udarbejder færre interne notitser mv., for-
di det vil være for ressourcekrævende at opretholde det nuværende antal interne notitser mv. og
samtidigt gøre dem egnede til offentliggørelse, dels bruger uforholdsmæssig mange ressourcer på,
at gøre de interne notitser mv., som den pågældende trods alt vælger at udarbejde, egnede til at
blive offentliggjort.
Det er Justitsministeriets opfattelse, at en sådan udvikling vil være særdeles uhensigtsmæssig og en
dårlig anvendelse af centraladministrationens ressourcer, som hverken vil være i de enkelte mini-
steriers eller Folketingets interesse.
4. Selvom forløbet omkring L 154 som nævnt også efter Justitsministeriets opfattelse har været helt
usædvanligt, ønsker ministeriet af de anførte principielle grunde ikke at udlevere den omhandlede
kortfattede håndskrevne notits.«
Justitsministeren nævnte endvidere under samrådet, at det er normal praksis, at Justitsministeriet –
efter at man har afgivet lovtekniske bemærkninger – gennemgår, om fagministerierne følger de lov-
tekniske råd og anbefalinger, som Justitsministeriet giver. Det sker ved, at Justitsministeriet gen-
nemgår lovforslaget på ny i forbindelse med at dette drøftes i regeringens Koordinationsudvalg eller
på ministermøde.
I den konkrete sag havde Justitsministeriet dog ikke mulighed for dette, da Justitsministeriet pga.
den hastende karakter ikke havde mulighed for at gennemgå det af Skatteministeriet endelige udar-
bejdede forslag på ny.
3. Konklusion
Ifølge grundlovens § 22 får et af Folketinget vedtaget lovforslag »lovskraft, når det senest 30 dage
efter den endelige vedtagelse stadfæstes af kongen. Kongen befaler lovens kundgørelse og drager
omsorg for dens fuldbyrdelse.«
Det følger heraf, at en lov først kan håndhæves, når den er vedtaget, stadfæstet og kundgjort.
10
Udvalget konstaterer, at skattemyndighederne har administreret efter bestemmelser, som den 25.
februar 2009 blev fremsat som L 154 og først blev vedtaget af Folketinget den 12. marts 2009. Det-
te har skatteministeren under et samråd i Skatteudvalget stærkt beklaget.
Udvalget for Forretningsordenen udtrykker stærk kritik af, at Skatteministeriet således har håndhæ-
vet bestemmelserne i L 154, inden lovforslaget var vedtaget, stadfæstet og kundgjort.
Udvalget finder, at det påhviler statsministeren at tilrettelægge regeringens arbejde, så der ikke sker
gentagelser i fremtiden.
11
Bilag 1
Oversigt over spørgsmål og svar vedrørende beretning nr. 3 UFO alm. del
Spm.nr. Titel
1 MFU spm. om regler forud for reglernes vedtagelse, stadfæstelse og
kundgørelse af lovforslag, til justitsministeren og ministerens svar
herpå
2 MFU spm. om regler forud for reglernes vedtagelse, stadfæstelse og
kundgørelse af lovforslag, til justitsministeren og ministerens svar
herpå
3 MFU spm. om regler forud for reglernes vedtagelse, stadfæstelse og
kundgørelse af lovforslag, til justitsministeren og ministerens svar
herpå
4 Spm. om talepapir til samrådet i UFO, til justitsministeren, og mini-
sterens svar herpå
5 Spm. om ministeriets lovtekniske bemærkninger til lovforslag L 154,
til justitsministeren, og ministerens svar herpå
6 Spm. om talepapir fra samråd med Skatteudvalget, til skatteministe-
ren, og ministerens svar herpå
7 Spm. om at fagministerier undlader at tilrette lovforslag, til statsmini-
steren, og ministerens svar herpå
Oversigt over samrådsspørgsmål vedrørende
Samråds-
spm.nr.
Titel
A Samrådsspm. om loves gyldighedstidspunkt, til justitsministeren
12
Bilag 2
Spørgsmål 7 til statsministeren og dennes svar herpå
Spørgsmål 7:
»Der henvises til forløbet omkring skatteministerens fremsættelse af L 154 om midlertidige udsky-
delse af betalingsfristerne for indeholdt A-skat og arbejdsmarkedsbidrag samt moms samt en række
besvarelser fra skatteministeren og justitsministeren til Skatteudvalget og Udvalget for Forretnings-
ordenen vedrørende denne sag:
Hvilke initiativer vil statsministeren tage for at sikre, at det ikke sker fremover, at fagministerier
undlader at tilrette lovforslag efter de lovtekniske bemærkninger, som Justitsministeriet afgiver i
henhold til Statsministeriets cirkulære nr. 159 af 16. september 1998 om bemærkninger til lov-
forslag og andre regeringsforslag m.v.«
Svar:
Indledningsvis vil jeg gerne slå fast, at jeg – på samme måde som skatteministeren og justitsmini-
steren – er mere end almindeligt ærgerlig over forløbet i den konkrete sag om lovforslag nr. L 154
om midlertidig udskydelse af betalingsfristerne for indeholdt A-skat og arbejdsmarkedsbidrag samt
moms.
Jeg finder, at procedurerne i forbindelse med Justitsministeriets lovtekniske gennemgang generelt
fungerer tilfredsstillende.
På baggrund af den konkrete sag har jeg imidlertid besluttet at tage sagen op på et ministermøde,
hvor jeg – sammen med justitsministeren – vil indskærpe de procedurer, som fagministerierne skal
iagttage i tilknytning til Justitsministeriets lovtekniske gennemgang af regeringens lovforslag forud
for det enkelte forslags fremsættelse for Folketinget.