1. udkast til betænkning

Til lovforslag nr. L 17 Folketinget 2006-07
Udvalget for Udlændinge- og
Integrationspolitik
L 17 - Bilag 6
Offentligt
Betænkning afgivet af Udvalget for Udlændinge- og Integrationspolitik den 0. december 2006
I. udkast
Betænkning
Over
Cb I 11 1
Li
Forslag til lov om ændring af udlændingeloven og forskellige andre love
(Indførelse af selvbetjeningsmodel, ny og forenklet udformning af forsørgelseskravet i
familiesammenføringssager og reform af studieområdet)
[af integrationsministeren (Rikke Hvilshøj)]
1. Udvalgsarbejdet
Lovforslaget blev fremsat den 4. oktober 2006 og var til 1. behandling den 27. oktober 2006. Lov-
forslaget blev efter 1. behandling henvist til behandling i integrationsudvalget.
Møder
Udvalget har behandlet lovforslaget i 4 møder.
Høring
Et udkast til lovforslaget har inden fremsættelsen været sendt i høring, og integrationsministeren
sendte den 26. september 2006 dette udkast til udvalget, jf. folketingsåret 2005-06, alm. del — bilag
248. Den 9. oktober 2006 sendte integrationsministeren de indkomne høringssvar til udvalget, og
den 19. og 24. oktober 2006 sendte integrationsministeren supplerende høringssvar og høringsnota-
ter herom til udvalget.
Teknisk gennemgang aflovforslaget
Den 23. november 2006 var der teknisk gennemgang af lovforslaget for så vidt angår bemyndigel-
sesbestemmelsen vedrørende tilknytningskravet.
Spørgsmål
Udvalget har stillet 27 spørgsmål til integrationsministeren til skriftlig besvarelse, som denne har
besvaret. Nogle af udvalgets spørgsmål til integrationsministeren og dennes svar herpå er optrykt
som bilag 2 i betænkningen.
2. Indstillinger og politiske bemærkninger
[]
Siumut, Tj6åveldisflokkurin, FOlkaflokkurin og Inuit Ataqatigiit var på tidspunktet for betænk-
ningens afgivelse ikke repræsenteret med medlemmer i udvalget og havde dermed ikke adgang til at
komme med indstillinger eller politiske udtalelser i betænkningen.
En oversigt over Folketingets sammensætning er optrykt i betænkningen.
Offentligt
L 17 - Bilag 6
Udvalget for Udlændinge- og Integrationspolitik 2006-07
2
Anne-Mette Winther Christiansen (V) fmd. Kristian Pihl Lorentzen (V) Irene Simonsen (V)
Eyvind Vesselbo (V) Jørgen Winther (V) Jesper Langballe (DF) Søren Krarup (DF)
Henriette Kjær (KF) Allan Niebuhr (KF) Lotte Bundsgaard (S) nfmd. Bjorn Medom Nielsen (S)
Troels Ravn (S) Rasmus Prehn (S) Simon Emil Ammitzbøll (RV) Morten Østergaard (RV)
Steen Gade (SF) Jørgen Arbo-Bæhr (EL)
Siumut, TjOåveldisflokkurin, FOlkaflokkurin og Inuit Ataqatigiit havde ikke medlemmer i udval-
get.
Folketingets sammensætning
Venstre, Danmarks Liberale Parti (V) 52
Socialdemokratiet (S) 47
Dansk Folkeparti (DF)
Det Konservative Folkeparti (KF)
Det Radikale Venstre (RV)
Socialistisk Folkeparti (SF)
24
18
17
11
Enhedslisten (EL)
Siumut (SIU)
Tj6åveldisflokkurin (TF)
F61kaflokkurin (FF)
Inuit Ataqatigiit (IA)
6
1
3
Bilag 1
Oversigt over bilag vedrørende L 17
Bilagsnr. Titel
1 Høringssvar fra integrationsministeren
2 Supplerende høringssvar og høringsnotat fra integrationsministeren
3 Supplerende høringssvar og høringsnotat fra integrationsministeren
4 Udkast til tidsplan for L 17
5 Endelig tidsplan for L 17
Oversigt over spørgsmål og svar vedrørende L 17
Spm.nr. Titel
1 Spm. om at redegøre for den nugældende praksis for så vidt angår
inddragelse af opholdstilladelse i familiesammenføringssager på
grund af forsørgelseskravet, til integrationsministeren, og ministerens
svar herpå
2 Spm. om at redegøre for den forventede virkning af L 17 i relation til
forsørgelseskravet, til integrationsministeren, og ministerens svar her-
på
3 Spm. om baggrunden for at man ønsker at straffe personer, der ikke
formår at opfylde dokumentationskravene, til integrationsministeren,
og ministerens svar herpå
4 Spm. om afskæring af adgang til at klage over en afvisningsafgørelse,
til integrationsministeren, og ministerens svar herpå
5 Spm. om kommunerne sørger for at give den relevante vejledning om
de mulige opholdsretlige konsekvenser af en ansøgning om offentlige
ydelser, til integrationsministeren, og ministerens svar herpå
6 Spm. om hvad der skal forstås ved »ganske særlige tilfælde«, til inte-
grationsministeren, og ministerens svar herpå
7 Spm. om ændringer i tilknytningskravet med vedtagelse af en bemyn-
digelsesbestemmelse, til integrationsministeren, og ministerens svar
herpå
8 Spm. om at give udvalget en så præcis beskrivelse af indholdet i en
kommende bekendtgørelse om tilknytningskravet som muligt, med
henblik på et optryk i forbindelse med udvalgets betænkning, til inte-
grationsministeren, og ministerens svar herpå
9 Spm. om ministerens redegørelse for de juridiske overvejelser, herun-
der de sagsbehandlings- og retssikkerhedsmæssige aspekter i forbin-
delse med indførelse af en selvbetjeningsmodel m.v., til integrations-
ministeren, og ministerens svar herpå
10 Spm. om ministerens kan oplyse, hvilke overvejelser der ligger bag
forslaget om at indføre en selvbetjeningsmodel m.v., til integrations-
ministeren, og ministerens svar herpå
11 Spm. om ministerens redegørelse for forskellen på henholdsvis »enk-
le« og »komplicerede« sager m.v., til integrationsministeren, og mini-
sterens svar herpå
12 Spm. om ministeren kan uddybe nærmere, hvad der ligger i kriteriet
»umiddelbart giver indtryk af« (at de almindelige betingelser for fa-
miliesammenføring eller tidsubegrænset opholdstilladelse er opfyldt),
jf. punkt 2 i bemærkningerne til lovforslaget m.v., til integrationsmi-
nisteren, og ministerens svar herpå
13 Spm. om hvorledes forestiller ministeren sig, at ansøger vil blive gjort
bekendt med, at han/hun får sagen behandlet efter proceduren for
henholdsvis »enkle« og »komplicerede« ansøgninger m.v., til integra-
tionsministeren, og ministerens svar herpå
14 Spm. om ministeren kan uddybe bemærkningen om, at konsekvensen
af, at en ufuldstændig ansøgning bliver afvist er, at ansøgeren må ind-
give en ny ansøgning, herunder oplyse, hvilke forhold/retsvirkninger
der knytter sig til ansøgningstidspunktet, til integrationsministeren, og
ministerens svar herpå
15 Spm. om ministeren kan bekræfte, at når der tales om en »ny ansøg-
ning« i forbindelse forlængelsessager på familiesammenføringsområ-
det, er der tale om en ny forlængelsesansøgning - ikke en helt ny fa-
miliesammenføringsansøgning, til integrationsministeren, og ministe-
rens svar herpå
16 Spm. om hvad er den nærmere begrundelse for at afvise en ansøg-
ning, der ikke er fuldt oplyst, frem for at vejlede ansøgeren om hvilke
oplysninger, der mangler m.v., til integrationsministeren, og ministe-
rens svar herpå
17 Spm. om, ministeren anmodes om at teknisk bistand til udformning af
et ændringsforslag, som følger høringssvaret fra Retssikkerhedsfon-
den om, at oplysningskravet bør ændres til »der er stillet krav om«
eller lignende i stedet for kravet om dokumenter eller oplysninger, der
er »nødvendige«, til integrationsministeren, og ministerens svar herpå
18 Spm. om, ministeren bedes nærmere indkredse, hvad ministeren for-
venter at der vil gælde af maksimale sagsbehandlingstider for hen-
holdsvis »enkle« og »komplicerede« sager, til integrationsministeren,
og ministerens svar herpå
19 Spm. om ministeren kan oplyse, om der findes lignende eksempler på
afvisningsbestemmelser i anden lovgivning, til integrationsministeren,
og ministerens svar herpå
20 Spm. om ministeren kan uddybe, hvad der nærmere ligger i målsæt-
ningen om, at man med indførelsen af selvbetjeningsmodellen vil
skabe »større brugertilfredshed« og »øge effektiviteten i sagsbehand-
lingen« m.v., til integrationsministeren, og ministerens svar herpå
21 Spm. om, ministeren bedes - uanset bemærkningen om, at forslaget
bygger på Datatilsynets høringssvar af 12. februar 2004 til lovforslag
L 171 - søge at indhente høringssvar fra Datatilsynet særligt for så
vidt angår kommunernes og uddannelsesinstitutionernes indberet-
ningspligt m.v., til integrationsministeren, og ministerens svar herpå
22 Spm. om ministeren kan uddybe, hvad der skal forstås ved kriteriet,
»hvis det er nærliggende«, at forholdene i en gruppe asylansøgeres
hjemland vil ændre sig i løbet af kortere tid, herunder give eksempler
på, hvornår det f.eks. kunne være tilfældet, til integrationsministeren,
og ministerens svar herpå
23 Spm. om ministeren kan uddybe, hvilken effekt den nye bekendtgø-
relse om tilknytningskravet vil få på praksis - herunder hvilke for-
ventninger der er til betydningen af den øgede gennemsigtighed,
integrationsministeren, og ministerens svar herpå
24 Spm. om ministeren kan redegøre for de hidtidige potentielle konse-
kvenser af den manglende gennemsigtighed på området m.v., til inte-
grationsministeren, og ministerens svar herpå
25 Spm. om ministeren i forbindelse med bekendtgørelsen vil sikre, at
praksisskabende afgørelser som ligger til grund for bekendtgørelsens
fortolkning vil blive offentliggjort i anonymiseret form og sikre at
fremtidige praksisskabende afgørelser ligeledes offentliggøres i ano-
nymiseret form, til integrationsministeren, og ministerens svar herpå
26 Spm. om ministerens oversendelse af eventuelt skriftligt materiale,
som lå til grund for den tekniske gennemgang af L 17 for så vidt an-
går tilknytningskravet m.v., til integrationsministeren, og ministerens
svar herpå
27 Spm. om, at ministeren i forlængelse af den tekniske gennemgang af
L 17 for så vidt angår tilknytningskravet bedes oplyse, hvorvidt til-
knytningskravet vil være opfyldt m.v., til integrationsministeren, og
ministerens svar herpå
6
Bilag 2
Nogle af udvalgets spørgsmål til integrationsministeren og dennes svar herpå
Spørgsmål 2, 3, 7, 14, 22 og 25 og integrationsministeren svar herpå er optrykt efter ønske fra RV.
Spørgsmål 8 og integrationsministeren svar herpå er optrykt efter ønske fra EL.
Spørgsmål 2:
Ministeren bedes redegøre for den forventede virkning af L 17 i relation til forsørgelseskravet,
herunder om dette forslag forventes at have betydning for ansøgere i familiesammenføringssager og
deres mulighed for at leve op til forsørgelseskravet eller om praksis forventes at forblive uændret?
Svar:
Først og fremmest forventes L 17 at medføre en forenkling.
Efter det gældende forsørgelseskrav skal den herboende person dokumentere, at han eller hun tje-
ner nok til at forsørge ægtefællen eller samleveren. Der indgår en lang række forskellige indkomst-
typer i vurderingen, bl.a. lønindkomst, positiv indkomst ved selvstændig erhvervsvirksomhed, en
række offentlige ydelser, herunder efterløn, folkepension, førtidspension og syge- og barselspenge,
udbytte fra aktier og renteindkomst. Som kriterium for, om indtægten er høj nok, anvendes satserne
for starthjælp.
Efter det nye forsørgelseskrav er det ikke afgørende, hvor meget man tjener. Det afgørende er, om
den enkelte familie får hjælp til forsørgelse efter lov om aktiv socialpolitik eller integrationsloven.
Gør familien ikke det, vil de blive anset for reelt selvforsørgende og dermed opfylde det nye forsør-
gelseskrav.
Det nye forsørgelseskrav forventes ikke at medføre væsentlige ændringer i forhold til, hvilke per-
soner der kan opfylde kravet.
Den proportionalitetsafvejning, der efter udlændingelovens § 26 skal foretages i inddragelsessa-
ger, vil endvidere være den samme som hidtil. Ændringen forventes derfor heller ikke at medføre, at
flere udlændinge mister opholdsgrundlaget i Danmark.
Spørgsmål 3:
Ministeren bedes oplyse, hvad der er baggrunden for at man ønsker at straffe de personer, der ikke
formår at opfylde dokumentationskravene, herunder om det ikke er muligt at sikre en hurtigere
sagsbehandling af ukomplicerede sager på anden måde og efter den nuværende lovgivning?
Svar:
Formålet med indførelsen af selvbetjeningsmodellen er at skabe større brugertilfredshed og øge
effektiviteten i sagsbehandlingen. Selvbetjeningsmodellen skal medvirke til at motivere ansøgeren
til i højere grad at tage ansvar for oplysningen af sagen, herunder oplysninger, som ansøgeren og
den herboende er de nærmeste til at skaffe.
Der er således ikke tale om at straffe ansøgere, der ikke medvirker til at oplyse sagen, men om i
videst muligt omfang at søge alle sager oplyst så godt som muligt, således at så mange sager som
muligt kan behandles på det foreliggende grundlag — til gavn for alle ansøgere.
7
Ved at indføre selvbetjeningsmodellen kan brugerne få klar besked om sagsbehandlingstiden og få
en hurtig behandling af sagen, hvis de indleverer en korrekt udfyldt og fuldt oplyst ansøgning.
En afvisning af en ansøgning, der ikke indeholder de nødvendige oplysninger, vil alene have den
konsekvens, at ansøgeren må indgive en ny ansøgning.
Udlændingeservice vil i afvisningsafgørelsen klart og tydeligt angive, hvad der mangler at blive
oplyst eller dokumenteret, for at ansøgningen kan blive behandlet.
Når Udlændingeservice modtager de manglende oplysninger, vil Udlændingeservice behandle an-
søgningen.
I særlige tilfælde, hvor ansøgeren og den herboende ikke er i stand til at oplyse sagen, kan der ses
bort fra selvbetjeningsmodellen, således at Udlændingeservice overtager pligten til at indhente de
nødvendige oplysninger fra andre myndigheder m.v.
Det er også i dag muligt at få behandlet en ansøgning om familiesammenføring hurtigere, hvis
Udlændingeservice fra starten har alle nødvendige oplysninger og dokumenter til at afgøre sagen.
Imidlertid er mange ansøgninger i dag mangelfulde, og Udlændingeservice må i disse sager ind-
hente de relevante oplysninger fra sagens parter eller fra andre myndigheder. Dette forlænger sags-
behandlingen til skade for den herboende og ansøgeren. Endvidere medfører det et stort ressource-
forbrug.
Spørgsmål 7:
Ministeren bedes bekræfte, at der ikke er tiltænkt ændringer i tilknytningskravet med vedtagelse
af en bemyndigelsesbestemmelse.
Svar:
Jeg kan bekræfte, at der ikke er tiltænkt ændringer i tilknytningskravet med den foreslåede be-
myndigelsesbestemmelse.
Spørgsmål 8:
Ministeren bedes i forlængelse af sit løfte under 1. behandlingen give udvalget en så præcis be-
skrivelse af indholdet i en kommende bekendtgørelse om tilknytningskravet som muligt, med hen-
blik på et optryk i forbindelse med udvalgets betænkning.
svar:
Integrationsministeriets notat af 1. december 2005 indeholder en samlet beskrivelse af anvendel-
sen af tilknytningskravet ved ægtefællesammenføring. Notatet er sendt til Folketingets Udvalg for
Udlændinge- og Integrationspolitik den 5. december 2005 (UUI alm. del - bilag 53).
I notatet er der foretaget en gennemgang af de enkelte elementer i tilknytningsafvejningen med
udgangspunkt i bemærkningerne til lov nr. 365 af 6. juni 2002, der indførte det gældende tilknyt-
ningskrav. Den mest præcise beskrivelse af indholdet af en kommende bekendtgørelse findes såle-
des i notatet, der indeholder følgende retningslinjer for vurderingen af tilknytningskravet:
Ved afgørelsen af, om tilknytningskravet må anses for opfyldt, skal der altid foretages en konkret
vurdering og afvejning på grundlag af alle foreliggende omstændigheder.
I denne afvejning lægges der bl.a. vægt på længden og karakteren af ægtefællernes ophold i de re-
spektive lande, herunder på hvor de har haft deres opvækst, og hvor de har gået i skole. Hvis den
herboende er født i Danmark, eller er kommet hertil som barn og derfor har haft sin opvækst og
8
skolegang i Danmark, må den pågældende som udgangspunkt antages at have opnået en væsentlig
tilknytning til Danmark. Er den herboende født og opvokset i et andet land og således ikke har haft
sin opvækst i Danmark, kræves der et længerevarende ophold her i landet for, at den herboende kan
anses for at have opnået en væsentlig tilknytning til Danmark. Efter praksis skal den herboende ha-
ve haft ophold (opholdstilladelse) i ca. 12 år, forudsat, at den pågældende har gjort en indsats for at
blive integreret i det danske samfund, for at opholdet kan anses for længerevarende.
Ægtefællernes uddannelses- eller arbejdsmæssige tilknytning til Danmark m.v. tillægges betyd-
ning. Der lægges ved vurderingen af den herboendes tilknytning til arbejdsmarkedet vægt på fast-
heden og tilknytningen til arbejdsmarkedet, typen af beskæftigelse, varigheden af beskæftigelsen og
på, om arbejdsmarkedstilknytningen er opnået i kraft af kvalifikationer, der er erhvervet gennem
uddannelse i Danmark.
Har den herboende gennem mindst ca. 4-5 år haft en fast arbejdsmarkedstilknytning, vil dette væ-
re et moment, der under hensyn til beskæftigelsens karakter og graden af den herboendes integrati-
on i Danmark taler for, at den herboende anses for at have opnået en væsentlig tilknytning til landet.
Har den herboende gennem mindst 7-8 år haft en fast arbejdsmarkedstilknytning, vil dette være et
moment, der taler for at anse den herboende for at have opnået en væsentlig tilknytning til landet,
uanset den pågældendes beskæftigelse ikke kan anses for særligt egnet til at medvirke til den på-
gældendes integration i Danmark.
Der lægges endvidere vægt på ægtefællernes familiemæssige tilknytning til Danmark og til ansø-
gerens hjemland. Der lægges herved vægt på, om den herboende har forældre og andre nærtstående
familiemedlemmer i Danmark. Hensynet til herboende børn, der kan blive berørte af afgørelsen om
ægtefællesammenføring, vil herunder altid indgå i tilknytningsvurderingen.
Herudover lægges der vægt på sproglige færdigheder. Det vil herunder indgå i tilknytningsafvej-
ningen, om ægtefællen kan tale dansk. Det indgår endvidere i afvejningen, hvorvidt ægtefællerne
kommunikerer sammen på et fælles modersmål, som ikke er dansk.
Spørgsmål14:
Ministeren bedes uddybe bemærkningen om, at konsekvensen af, at en ufuldstændig ansøgning
bliver afvist er, at ansøgeren må indgive en ny ansøgning, herunder oplyse, hvilke for-
hold/retsvirkninger der knytter sig til ansøgningstidspunktet?
Svar.
At ansøger må indgive en ny ansøgning indebærer, at ansøgeren skal supplere en ikke fuldt oplyst
ansøgning med de manglende oplysninger, der er nødvendige for at behandle sagen. Der er således
ikke tale om, at udlændingen skal indsende de samme oplysninger flere gange.
Ifølge udlændingelovens § 27, stk. 1, regnes de tidsrum, der er nævnt i reglerne om tidsubegræn-
set opholdstilladelse (jf. udlændingelovens § 11, stk. 3, 1. pkt., og stk. 4 og 5), bortfald (jf. udlæn-
dingelovens § 17, stk. 1), og udvisning (jf. udlændingelovens §§ 22, 23 og 25 a) fra tidspunktet for
udlændingens tilmelding til folkeregisteret eller, hvis ansøgningen om opholdstilladelse er indgivet
her i landet, fra tidspunktet for ansøgningens indgivelse eller fra tidspunktet, hvor betingelserne for
opholdstilladelse er opfyldt, hvis dette tidspunkt ligger efter ansøgningstidspunktet.
Beregningsreglerne i udlændingelovens § 27, stk. 1, omfatter samtlige opholdstilladelser efter ud-
lændingeloven med undtagelse af asyl efter udlændingelovens § 7, hvor de nævnte tidsrum regnes
fra tidspunktet for den første meddelelse af opholdstilladelse, jf. udlændingelovens § 27, stk. 2.
9
Med hensyn til selvbetjeningsmodellen vil det være tidspunktet for indgivelsen af en fuldt oplyst
ansøgning, der vil blive betragtet som ansøgningstidspunktet.
Spørgsmål 22:
Ministeren bedes uddybe, hvad der skal forstås ved kriteriet, "hvis det er nærliggende", at forhol-
dene i en gruppe asylansøgeres hjemland vil ændre sig i løbet af kortere tid, herunder give eksem-
pler på, hvornår det f.eks. kunne være tilfældet.
Svar:
I bemærkningerne til L 17 er det anført, at opholdstilladelser til flygtninge fremover som ud-
gangspunkt vil blive givet for perioden frem til mulig meddelelse af tidsubegrænset opholdstilladel-
se, dvs. 7 år.
Hvis Udlændingeservice efter en generel vurdering finder, at det må forventes, at betingelserne
for asyl ikke vil være til stede i hele perioden, vil tilladelsen skulle gives for en kortere periode.
Det fremgår af bemærkningerne til lovforslaget, at det vil kunne blive relevant at meddele op-
holdstilladelse for en kortere periode i tilfælde, hvor det er nærliggende, at forholdene i en gruppe
asylansøgeres hjemland vil ændre sig i løbet af kortere tid, og asyltilladelsen er givet på baggrund af
de aktuelle forhold i hjemlandet.
Et eksempel herpå kunne være, at en ansøger far meddelt asyl på et tidspunkt, hvor der i den på-
gældendes hjemland er et systemskifte undervejs.
Det skal understreges, at der ikke ændres på de gældende regler for, hvornår en asyltilladelse kan
inddrages. En asylansøger, der får meddelt opholdstilladelse i en periode på 2 år, vil således på
sædvanlig vis få forlænget sin opholdstilladelse efter de 2 år, medmindre der er grundlag for at ind-
drage opholdstilladelsen. Afgørelser om inddragelse og nægtelse af forlængelse af opholdstilladel-
ser som flygtning skal administreres i overensstemmelse med Flygtningekonventionen.
Spørgsmål 25:
Vil ministeren i forbindelse med bekendtgørelsen sikre, at praksisskabende afgørelser, som ligger
til grund for bekendtgørelsens fortolkning vil blive offentliggjort i anonymiseret form og sikre at
fremtidige praksisskabende afgørelser ligeledes offentliggøres i anonymiseret form?
Svar:
Der offentliggøres allerede i dag anonymiserede sagsresum&r på Integrationsministeriets og Ud-
lændingeservices hjemmeside. Disse anonymiserede sagsresum&r skal sammen med de offentlig-
gjorte praksisnotater skabe øget klarhed omkring regler og praksis på udlændingeområdet.
Dette vil også være tilfældet efter udstedelse af en bekendtgørelse om tilknytningskravet.