Notat i forbindelse med høring om klagesystemet på miljø- og naturområdet: "Hvordan ser klagesystemet ud i dag og hvorfor?"

Høring om klagesystemet på miljø- og naturområdet
1
Hvordan ser klagesystemet ud i dag og hvorfor?
Af professor, dr. jur. Ellen Margrethe Basse, Aarhus Universitet
1. Klagesystemet - hvorfor ankenævn? .........................................................1
2. Naturklagenævnet.......................................................................................2
2.1 Naturklage-/Overfredningsnævnets historie.....................................3
2.2 Naturklagenævnet og interessekriteriet ............................................8
2.3 Overtagelse af zone-, sommerhus- og råstofsager............................9
3. Miljøklagenævnet .......................................................................................9
3.1. Miljøklage-/Miljøankenævnets historie.........................................11
3.2. Større eller principielle afgørelser .................................................15
4. To nævn – er det velbegrundet?................................................................16
1. Klagesystemet - hvorfor ankenævn?
Ved beskrivelse af et administrativt klagesystem indgår der flere elementer,
hvor klageorganets opbygning er ét af de helt centrale. Inden for Miljømini-
steriets område har man valgt to ankenævn: Naturklagenævnet og Miljøkla-
genævnet.
Med de klageregler, der træder i kraft 1. januar 2007, hvor der ikke længere
skal klages til en styrelse, før sagen kan indbringes for klagenævn, må sags-
antallet forventes at stige betydeligt i begge nævn.
Anvendelsen af ankenævn er særligt udbredt i Danmark – bl.a. fordi vi ikke
har forvaltningsdomstole. Deltager man i internationale forskningsprojek-
ter/-konferencer, må man starte med at forklare den særlige danske model
med klagenævn – og de begrundelser, der ligger bag ordningen.
Begrundelserne for at anvende ankenævn varierer imellem:
- retssikkerhedshensyn, hvor man med nævnssammensætningen vil sikre
domstolslignende garantier
- parlamentarisk kontrol med forvaltningen
- magtbalancehensyn – hvor nævnene på grund af deres selvstændige funk-
tionsmåde (uafhængighed) skal bidrage til at svække politiske magtcen-
tre i forvaltningen og til at begrænse den politisk ansvarlige ministers
indflydelse på den konkretr sagsbehandling
- aflastning af ministerierne – oprindeligt departementerne, nu styrelserne
Miljø- og Planlægningsudvalget 2005-06
MPU Alm.del - Bilag 547
Offentligt
Klagesystem på miljø- og naturområde
2
- accept fra de regulerede på grund af sagkundskab, lokalpolitisk indsigt el-
ler interesserepræsentation.
Naturklagenævnet og Miljøklagenævnet har begge juridiske formænd – men
deres sammensætning er i øvrigt forskellig. Begrundelsen for den eksiste-
rende forskel skal – som jeg skal forklare i det følgende - søges i nævnenes
historie.
2. Naturklagenævnet
Det Naturklagenævn, der eksisterer i dag, er en afløser for det tidligere
Overfredningsnævn. Grundprincipperne bag nævnssammensætningen er
den samme.
Nævnet er efter den ændring, der træder i kraft 1. januar 2007, sammensat
med en juridisk formand, to højesteretsdommere og syv medlemmer, der er
udpeget af Folketinget.1
De politiske medlemmer og højesteretsdommerne
vælges for fire år ad gangen. Der kan beskikkes én eller flere suppleanter for
formanden og en suppleant for de øvrige medlemmer. Indtil 1. januar er der
udpeget politiske repræsentanter for de partier, der har medlemmer i Folke-
tingets Finlanslovsudvalg. I praksis kan nogle af de medlemmer, der repræ-
senterer de politiske partier, samtidig være folketingsmedlemmer.
Der er i dag tale om en ordning, hvor formanden kan træffe afgørelser ale-
ne, hvis ikke der er tale om principielle sager. Formanden kan efter naturbe-
skyttelseslovens § 81, stk. 3, planlovens § 58, stk. 2, råstoflovens § 14, stk.
1, og skovlovens § 60, stk. 2, træffe afgørelse alene (formandsafgørelser) i
alle de sager, hvor der ikke var tale om meget væsentlige interesser i forhold
til lovens formål. Efter forretningsordenens skal formanden sikre nævnets
medlemmer indseende med den praksis, der anvendes i formandssager, så
nævnsmedlemmer har mulighed for at blande sig. Formanden skal én gang
om måneden orientere nævnet om alle modtagne klager. Indtil formanden
har truffet en formandsafgørelse uden deltagelse af andre medlemmer, kan
nævnet som sådant forlange klagen forelagt til afgørelse i nævnet.
Naturklagenævnets sekretariat forbereder nævnets beslutninger og bistår
med udformning og meddelelse af nævnets afgørelser. Nævnets sekretariat
ledes af nævnsformanden med bistand af fire viceformænd og en admini-
strationschef.
1
Lov nr. 571 af 9. juni 2006.
Høring i Folketinget den 21. september 2006
3
Naturklagenævnet er øverste administrative myndighed i fredningssager og
er klageinstans for afgørelser efter en række love om regulering af fast ejen-
dom: planloven, naturbeskyttelsesloven, råstofloven, skovloven, mastelo-
ven, sommerhusloven, kolonihaveloven, miljømålsloven og miljøvurde-
ringsloven. Nævnet behandler ca. 2.000 sager om året. I 2005 modtog næv-
net i alt 2.235 sager.
Som det fremgår af det følgende, er Naturklagenævnets sammensætning hi-
storisk begrundet i fredningssagernes karakter. Fredningssagerne udgør
imidlertid i dag kun en meget beskeden del af de klager, der indbringes for
nævnet. I 2005 blev der
- modtaget 13 klager over fredninger og 67 klager over fredningsdispensa-
tion – ud af de i alt 2.235 modtagne sager
- truffet afgørelse i 7 sager om fredning og i 63 sager om dispensation fra
fredning – der blev i alt truffet afgørelse i 2.001 sager.
Nævnets kompetencer i relation til afgørelser om planspørgsmål og i relati-
on til afgørelser om helårsbeboelse i sommerhusområder er begrænset til
retlige spørgsmål. Nævnets kompetence til at efterprøve afgørelser truffet
efter planlovens regler om VVM-tilladelser og zonetilladelse samt til at ef-
terprøve ekspropriationer vedrører alle elementer i en sag – dvs. såvel skøn
som retsanvendelse. Tilsvarende kan nævnet efterprøve alle elementer i sa-
ger efter naturbeskyttelsesloven, råstofloven, skovloven, sommerhusloven
mv.
Af de klager, som indbringes for nævnet, er ca. halvdelen retlige klager efter
planloven. I 2005 udgjorde plansagerne således de 1.289 klager ud af de i
alt modtagne 2.235 klager. Det fremhæves i årsrapporten fra 2005, at VVM-
screeningssager (husdyrbrug) fortsat er en betydelig sagsgruppe under de
retlige klager. Den næststørste kategori af klager, som blev indbragt for Na-
turklagenævnet, vedrørte zonereglerne i planloven. Der blev indgivet 482
klager over zoneafgørelser i 2005. Herefter fulgte klager over afgørelser, der
var truffet i medfør af naturbeskyttelsesloven – i alt 324 klager i 2005. Der
var ikke indbragt mange klager over afgørelser, der var truffes efter de øvri-
ge love – 39 klager over råstofafgørelser, 20 klager over afgørelser efter
skovloven og 1 klage efter sommerhusloven.
2.1 Naturklage-/Overfredningsnævnets historie
Naturklagenævnet har en lang historie. Nævnet blev skabt i 1917 med den
første naturfredningslov – nævnet hed dengang Overfredningsnævnet. Det
blev etableret i regi af Justitsministeriet, senere flyttet til Statsministeriet,
Klagesystem på miljø- og naturområde
4
Ministeriet for Kulturelle Anliggender og sidst til Miljøministeriet. Når jeg
nævner ressorttilknytningen, er det fordi tilhørsforholdet er med til at af-
dække, at nævnets rolle ændrede sig fra at være en central aktør i de politi-
ske beslutninger om konkrete indgreb i ejendomsretten (gennem konkrete
fredninger, hvor de politisk ansvarlige ministre og Folketinget i sidste in-
stans bestemte), til en aktør, der indgik i efterprøvelsen af fysiske planer og
afgørelser, der - ud fra en samfundsmæssig prioritering af beskyttelsen af
naturen – skulle træffes som led i den generelle erstatningsfrie regulering.
Overfredningsnævnets væsentlige kompetence var, da det blev etableret
som klageinstans, at behandle fredningssager og at tage stilling til erstatning
for den gennemførte fredning. Overfredningsnævnet var berettiget til ved
sin afgørelse af udvide eller indskrænke fredningens omfang samt til i øvrigt
at ændre de af fredningsnævnene trufne bestemmelser, uanset på hvis foran-
ledning sagen oprindelig var rejst. Det er blevet fremhævet, at fredningsin-
stituttets succes må ses i sammenhæng med den sammensætning, som Over-
fredningsnævnet (og senere Naturklagenævnet) havde. Det fremføres, at2
”det er klart, at et nævn sammensat af to højesteretsdommere og politisk
udpegede medlemmer, der repræsenterer alle partier af betydning i Folke-
tinget, giver en garanti for en fair behandling og et fornuftigt resultat, som
det er vanskeligt at sætte spørgsmålstegn ved.”
Overfredningsnævnet havde også andre opgaver. Men de udgjorde ikke
nævnets kernefunktion.
Overfredningsnævnet har hele tiden haft en jurist som formand. Det var op-
rindeligt en juridisk professor med ekspertise i forvaltningsret. Formanden
bestred opgaven på deltid. I begyndelsen af 60’erne blev formandskabet et
fuldtidsjob.
2.1.1 Hvorfor politikere og parlamentarisk kontrol?
Der har i hele perioden været repræsentanter for de politiske partier i Over-
fredsningsnævnet (og senere Naturklagenævnet). Denne repræsentation
hænger dels sammen med den politiske stillingtagen til de spørgsmål, der
vedrører konkrete indgreb i ejendomsretten, dels de økonomiske konse-
kvenser som en fredning kan have for statskassen.
2
Henrik Knuth-Winterfeldt ”Fredningsinstituttet i naturbeskyttelse” i Ole Christiansen m.fl.,
”Retligt set – synsvinkler på arealanvendelseslovgivningen”, Miljø- og Energiministeriet
1995, side 203.
Høring i Folketinget den 21. september 2006
5
I perioden fra 1917 til 1969 var der kun fire politisk valgte medlemmer. De
var valgt af hvert af de gamle partier i Folketinget – det var socialdemokra-
ter, venstre, konservative og radikale. Med en ændring af naturfredningslo-
ven, der trådte i kraft i 1969, blev nævnets sammensætning ændret, så alle
de partier, der var repræsenteret i Folketingets Finansudvalg, fik en repræ-
sentant i nævnet. Hvis et parti ikke længere var repræsenteret i Finansudval-
get, ophørte det pågældende medlem også i nævnet.
Der blev oprindeligt holdt møder på Christiansborg – de såkaldte Christi-
ansborgmøder. Med møderne i huset kunne de politiske medlemmer samti-
digt sikre sig, at de kunne deltage i eventuelle afstemninger om lovforslag
mv.
De procesregler, der var foreskrevet for fredningssager – og som stadig
gælder - skulle sikre en meget tæt kontakt mellem de myndigheder, der traf
fredningsafgørelserne, og de berørte grundejere – en tæt kontakt, der også
skulle være sikret i forhold til klageinstansen. Overfredningsnævnet tog så-
ledes ud for at besigtige de områder, som skulle fredes eller omfattes af
byggelinjer. Ejerne blev tilsagt til at møde op, så de kunne møde nævnets
medlemmer og fremlægge deres sag. Der blev holdt møder – på kroen eller i
forsamlingshuset – hvor den, der havde rejst fredningssagen, kunne forklare
sit initiativ. Også kommunen, amtet og Danmarks Naturfredningsforening
blev indkaldt til mødet. Dem, der havde været indkaldt til møde under fred-
ningsnævnets behandling, fik også mulighed for at møde for Overfred-
ningsnævnet. Der var også til tider naturvidenskabelige forskere, der forkla-
rede betydningen af den foreslåede fredning. Overfredningsnævnet hørte på
og stillede spørgsmål til de fremmødte. Nævnet indgik ikke i en debat med
de fremmødte.
Den tidligere nævnsformand – Johan Garde - skriver, at de politiske med-
lemmer var en styrke i fredningssagerne:3
”Det var væsentligt at have dem med til besigtigelser, navnlig i tunge sager,
til at indgyde tillid til og forstå og tolke lodsejernes følelser og standpunkt,
bedømme kommuner etc. Medlemmerne fra de 3 gamle ”borgerlige” parti-
er var i hele perioden landmænd. De havde særlige forudsætninger for at
vurdere de indgreb, som en fredning ville betyde for ejerne – langt de fleste
fredninger var jo dengang landskabsfredninger.”
3
Johan Garde, ”Fra gamle dage til nutidens begyndelse. Overfredningsnævnets arbejde i
årene 1962-1976”, Dansk Bylaboratorium, Byplanhistoriske Noter 39, side 22.
Klagesystem på miljø- og naturområde
6
Garde fremhæver, at det kun var Fremskridstpartiets repræsentanter, der ik-
ke var ”positive og saglige”. Sidstnævnte parti var imod fredninger.4
Nævnet skulle efter 1937-naturfredningslovens § 19, stk. 3, have forelagt al-
le de fredningskendelser, der til dækning af erstatningskrav medførte offent-
lige udgifter på mere end 500 kr. Fredningsudgifterne blev fordelt mellem
staten og den relevante amtsfond (eller Københavns og Frederiksberg
Kommuner). Staten betalte ¾. Loven indeholdt særregler for de situationer,
hvor der opstod spørgsmål om tilkendelse af erstatning, erstatningens stør-
relse eller fordeling mv. I sådanne sager skulle nævnet forsøge at tilveje-
bringe en mindelig overenskomst med den pågældende lodsejer, servitutbe-
rettigede m.fl. Kunne der ikke opnås enighed, kunne nævnet kun træffe af-
gørelse, hvis ejerne og de andre i ejendommen berettigede, som havde givet
møde under sagen, accepterede, at nævnet behandlede spørgsmålet. I mod-
sat fald skulle nævnet forelægge sagen for en taksationskommission. Når
taksationskommissionens vurdering forelå, blev sagen sendt tilbage til næv-
net, der herefter kunne træffe en afgørelse.
Med 1969-loven blev der tillagt Overfredningsnævnet kompetence til med
2/3’s flertal at bestemme, at staten skulle betale 9/10 af erstatningen. En så-
dan kompetence var dog afhængig af, at fredningen medførte store udgifter,
og at fredningen havde national betydning. Kompetencen var især forudsat
anvendt ved beslutninger om etablering af nationalparker. Var en fredning
hovedsagelig af betydning for en kommune, kunne fredningsnævnet eller
Overfredningsnævnet bestemme, at kommunen helt eller delvist skulle beta-
le erstatningen.
Den sammensætning, som Overfredningsnævnet fik i 1969, havde en logisk
sammenhæng med, at fredningens gennemførelse var afhængig af, at Folke-
tingets Finansudvalg gav sin tilslutning til beløbets udbetaling i de situatio-
ner, hvor statens andel af erstatningen beløb sig til 10.000 kr.5
Hvis kendel-
sen medførte udgifter for det offentlige til erstatning, der oversteg det an-
givne beløb, skulle nævnet fremsende kendelsen til ressortministeren. Det
var ressortministeren, der traf afgørelse om, hvorvidt der skulle søges om
tilslutning hos Finansudvalget – eller om fredningen skulle opgives. Når sta-
4
Se også Henrik Knuth-Winterfeldt, ”Fredningsinstituttet i naturbeskyttelse” i Ole Christi-
ansen m.fl., ”Retligt set – synsvinkler på arealanvendelseslovgivningen”, Miljø- og Energi-
ministeriet 1995, side 196.
5
Efter 1937-loven var beløbet 500 kr., beløbet blev justeret op. Beløbet på 10.000 kr. blev
indføjet i 1959.
Høring i Folketinget den 21. september 2006
7
tens andel var bevilget, var der dermed også taget stilling til betalingsfor-
pligtelsen for by- og amtskommuner. Denne ordning er ikke opretholdt.6
Der var oprindelig ikke afsat midler på finansloven til erstatning. Den for-
melle hjemmel til udbetaling af erstatning blev tilvejebragt ved en tillægs-
bevillingslov, der blev vedtaget efter, at de enkelte større sager havde været
forelagt Finansudvalget.7
Senere blev det ændret således, at der på finanslo-
ven blev opført et rammebeløb.
Den sammensætning, som Overfredningsnævnet - og senere Naturklage-
nævnet - havde fra 1969-2006, sikrede medlemmerne af Finansudvalget den
fornødne indflydelse på hvor mange fredninger og hvor store beløb, der
kunne blive tale om – så omfanget af fredninger kunne afstemmes efter de
økonomiske rammer, som Finansudvalget selv fastlagde.
2.1.2 Hvorfor højesteretsdommere?
Der har hele tiden været to højesteretsdommere – med suppleanter - knyttet
til nævnet. Højesteretsdommernes placering i nævnet må – ligesom politi-
kernes – primært ses som en konsekvens af fredningssagerne og den proces,
der er fastlagt for sådanne sager.
Fredningssager er udtryk for et konkret indgreb i ejendomsretten, der er be-
skyttet ved grundlovens § 73. I sådanne sager er domstolenes kontrol med
forvaltningen (som fastlagt ved grundlovens § 63) særlig retssikkerheds-
mæssigt begrundet. Det har også været sådanne retssikkerhedshensyn, der
har talt for at få en deltagelse fra højesteretsdommere med i kontrollen af
det udøvende forvaltningsorgan – som medlemmer af Overfredningsnævnet.
Ved nævnets drøftelser anvendte man i en periode voteringer, som de ken-
des fra retssalene. Man anvendte en gang imellem det, man kaldte den gam-
le voteringsrækkefølge, dvs. først højesteretsdommerne efter anciennitet og
derpå de folkevalgte på samme måde. Anvendelsen af denne rækkefølge
blev dog efterhånden begrænset til de sager, hvor juraen spillede en væsent-
lig rolle.
6
Naturklagenævnet har i dag mulighed for at forelægge erstatningsspørgsmålet for en taksa-
tionskommission. De afgørelser, som nævnet træffer om erstatning, kan indbringes for en
taksationskommission, og nævnet kan genoptage en fredningssag efter, at der af en taksati-
onskommission er truffet afgørelse om erstatningsudmålingen.
7
Johan Garde, ”Fra gamle dage til nutidens begyndelse. Overfredningsnævnets arbejde i
årene 1962-1976”, Dansk Bylaboratorium, Byplanhistoriske Noter 39, side 42f.
Klagesystem på miljø- og naturområde
8
Overfredningsnævnet skulle som nævnt – ligesom dets efterfølger – følge
nogle særlige procesregler ved behandling af fredningssager. Det fremgik
bl.a. af naturfredningsloven, at nævnets formand skulle sammenkalde til
møder og lede nævnets forhandlinger. Proceskravene skulle bl.a. sikre en
domstolslignende proces.
2.2 Naturklagenævnet og interessekriteriet
Ved miljølovsreformen i 1991/92 – som etablerede Naturklagenævnet uden
at ændre sammensætningen - blev klagebehandlingen i nævnet begrænset til
de sager, hvor nævnet som samlet forum kunne fastlægge nogle principielle
retningslinjer m.v. Ordningen var den, at nævnet skulle realitetsbehandle og
afgøre de klager, som efter nævnets vurdering havde ”meget væsentlig inte-
resse i forhold til lovenes formål”. De øvrige klagesager skulle nævnets
formand videresende til behandling og afgørelse i Skov- og Naturstyrelsen,
hvis der var tale om sager efter naturbeskyttelsesloven, råstofloven m.v., og
til Planstyrelsen, hvis der var tale om sager efter planlovens og sommerhus-
lovens regler.
Ordningen forklares i lovforarbejderne. I forarbejderne til råstoflovens § 14
kan man læse, at fordelingen af sager imellem Skov- og Naturstyrelsen hhv.
Naturklagenævnet var forudsat at sikre nævnet en begrænset arbejdsopgave,
der samtidig skulle kunne sikre en indflydelse på retsudviklingen inden for
området:8
”Paragraffen fordeler klagemyndigheden mellem det naturklagenævn, der
foreslås oprettet ved særlig lov, og miljøministeren. Det er ikke muligt i rå-
stofloven at anvende lovhjemlen for en afgørelse som kriterium for, om en
klage bør afgøres af nævnet eller ministeren. Fordelingen af klagemyndig-
heden foreslås derfor fastlagt alene efter det kriterium, om klagen angår
spørgsmål af meget væsentlig interesse i forhold til lovens formål. Der vil
således blive tale om en konkret afgørelse for hver enkelt klage, og det fore-
slås overladt til nævnet at tage stilling til, om interessekriteriet bør føre til,
at nævnet skal afgøre den pågældende klage.
Den foreslåede ordning vil medføre, at de fleste klager bliver afgjort af mi-
nisteren (Skov- og Naturstyrelsen), ligesom det er tilfældet efter den gæl-
dende råstoflov ....”
8
L 163, se Folketingstidende 1989-90, tillæg A, spalte 4141.
Høring i Folketinget den 21. september 2006
9
Naturklagenævnet kunne godt fortryde oversendelsen af en sag til Skov- og
Naturstyrelsen og kalde den tilbage – hvilket rent faktisk skete i praksis.9
Med nedlæggelsen af Planstyrelsen i 1992 skulle alle klager efter planlovens
regler herefter forelægges Naturklagenævnet. I 1997 udgik også Skov- og
Naturstyrelsen som klageinstans.
Det betød at alle klagesager herefter skulle i Naturklagenævnet – men dog
ikke som udgangspunkt med politikernes og højesteretsdommernes delta-
gelse. Som nævnt ovenfor kan der i dag træffe formandsafgørelser i sådanne
sager, der ikke er principielle, hvis ikke nævnsmedlemmerne protesterer.
2.3 Overtagelse af zone-, sommerhus- og råstofsager
Naturklagenævnet fik udvidet sit kompetenceområde i forhold til Overfred-
ningsnævnet ved etableringen i 1991/1992 – det overtog i den forbindelse
flere kompetencer fra Miljøklagenævnet. De kompetencer, som blev over-
ført til Naturklagenævnet, var klagebehandlingen af zonesager, sommerhus-
sager og råstofsager.
Der skete ikke herved nogen ændring i nævnets sammensætning ved be-
handlingen af de nævnte sager. Som det fremgår af det følgende, var Miljø-
ankenævnets sammensætning i sådanne sager (dvs. indtil 1. januar 1992)
forudsat bestemt ud fra krav om, at der skulle deltage sagkyndige myndig-
hedsrepræsentanter og lokalpolitikere i nævnsbehandlingen.
3. Miljøklagenævnet
Det Miljøklagenævn, der eksisterer i dag, er en afløser for det tidligere Mil-
jøankenævn, der blev etableret med vedtagelsen af den første miljøbeskyt-
telseslov i 1973 (ikrafttræden 1. oktober 1974). Grundprincipperne bag
nævnssammensætningen er den samme. Det var kun navnet på nævnet og
kompetenceområdet, der blev ændret den 1. januar 1992. Nævnets sekretari-
at blev reduceret til ca. den halve størrelse. Der er ikke længere tale om no-
get stort nævn – et nævn, der indtil 1. januar 1992 havde kompetence efter
11 love.
9
Birger Christensen, ”Klageadgangen i planlægnings- og naturbeskyttelseslovgivningen” i
Ole Christiansen m.fl., ”Retligt set – synsvinkler på arealanvendelseslovgivningen”, Miljø-
og Energiministeriet 1995, side 85.
Klagesystem på miljø- og naturområde
10
Nævnet er sammensat i den enkelte sag af en juridisk formand og to eller fi-
re beskikkede medlemmer. Sammensætningen af nævnet varierer fra lovom-
råde til lovområde. Listerne over de beskikkede medlemmer sammensættes
af miljøministeren efter indstilling fra forskellige interesseorganisationer og
myndigheder. Af listerne fremgår de beskikkede medlemmers særlige sag-
kundskab. De udpeges for den enkelte sag af formanden, der er bundet til at
vælge medlemmerne fra de lister med sagkyndige, som er knyttet til de en-
kelte lovområder. I principielle sager medvirker der 4 beskikkede medlem-
mer – i normalt komplicerede sager medvirker der kun 2 beskikkede med-
lemmer (eller ingen beskikkede medlemmer).
Der er derfor i realiteten tale om flere ankenævn, der blot har fælles juridi-
ske chefer og sekretariat. Nedenfor skal der kort redegøres for, hvem der op-
rindeligt fik tillagt indstillingsret til miljøministeren ved sammensætning af
nævnet. Inden for flere love eksisterer ordningen fortsat – der er kun tale om
mindre ændringer i forhold til det oprindelige udgangspunkt.
Formanden kan – og gør det i praksis ofte – træffe beslutning om, at en sag
skal afgøres uden medvirken af beskikkede medlemmer – dvs. som en for-
mandsafgørelse. Kompetencen hertil fremgår af forretningsordenens § 2,
stk. 5. Fra 1. januar 2007 fremgår det af miljøbeskyttelseslovens § 106, stk.
3, at formanden eller dennes stedfortræder kan træffe afgørelser i sager, der
ikke indeholder spørgsmål af større eller principiel betydning, samt sager,
hvis afgørelse alene beror på en juridisk vurdering.
Der er i dag en konstitueret formand, en ankechef og fire sekretariatsmed-
lemmer knyttet til nævnet. Sekretariatet og møderne i nævnet ledes af næv-
nets formand med bistand fra ankechefen, der begge er jurister. Miljøklage-
nævnets behandling af klager foretages næsten altid uden besigtigelser, lige-
som forhandlingsmøder med sagens parter stort set ikke forekommer.
Miljøklagenævnet er klageinstans for afgørelser efter miljøbeskyttelseslo-
ven, vandforsyningsloven, jordforureningsloven, havmiljøloven, miljø- og
genteknologiloven, miljømålsloven, kemikalieloven samt CO2-kvoteloven.
Miljøklagenævnet har en supplerende, særlig opgave i forhold til de afgørel-
ser, der træffes af forsyningsvirksomheder og andre ikke-myndigheder efter
miljøoplysningslovens regler. Nogle af kompetencerne vedrører regulering
af fast ejendom. Jordforureningslovens regler, som henhører under Miljø-
klagenævnets kompetence, vedrører således ikke kun forureningsaspekter -
men i høj grad også begrænsninger i den rådighed, der er over den faste
ejendom. Miljøbeskyttelsesloven er også i forhold til meget centrale dele -
herunder ikke mindst når det gælder den centrale miljøgodkendelsesordning
Høring i Folketinget den 21. september 2006
11
- ofte relateret til den faste ejendom. Så det er ikke kun Naturklagenævnet,
der træffer afgørelser efter lovgivning, der regulerer fast ejendom.
Der er i modsætning til Naturklagenævnet tale om et betydeligt fald i Miljø-
klagenævnets sagsantal i den periode, der er forløbet siden 1. januar 1992. I
2005 modtog nævnet kun 46 sager – mod 68 i 2004. Naturklagenævnets
sagsantal steg til sammenligning med 10% fra 2004-2005.10
3.1. Miljøklage-/Miljøankenævnets historie
Nævnet blev etableret i 1973 primært for at sikre, at der i den sidste admini-
strative behandling af afgørelser om miljømæssige spørgsmål kunne sikres
beslutningstagere, der kunne foretage en afvejning af de modstående inte-
resser baseret på en juridisk hhv. en branche- og anden sagkyndig vurde-
ring.
3.1.1. Et centralt element i en forhandlingsløsning
Miljøankenævnets etablering skal ses i sammenhæng med den generelle re-
guleringsform, man valgte ved løsning af forureningsproblemerne i
1970’erne. Det var en løsning, som blev tilvejebragt med stemmer fra det
konservative folkeparti og socialdemokratiet. Industrirådet indgik som cen-
tral forhandlingspart. Landbrugets interesse i området var ikke på det tids-
punkt særligt udtalt.
Man forudsatte en reguleringsmodel, hvor der blev lagt vægt på det, som vi
med en moderne terminologi vil kalde ”partnerskab”. Reguleringen skulle
generelt og konkret afspejle de kompromisser, man kunne nå frem til. På
den tid var der ikke tale om miljøkrav fra Det Europæiske Fællesskab, som
– sådan som situationen er i dag - begrænsede et meget vidtgående skøns-
element og forhandlingsløsninger i beslutningssystemet.
Derfor var modellen den, at miljøbeskyttelsesloven fastlagde nogle over-
ordnede rammer, der blev udfyldt gennem:
- generelle vejledninger, der primært have karakter af forhandlingsløsnin-
ger mellem Miljøstyrelsen og de regulerede brancher - bekendtgørelser
skulle man derimod ikke anvende
- de konkrete løsninger skulle baseres på en konkret interesseafvejning,
hvor man afvejede hensynet til beskyttelsen af de ydre omgivelser imod
10
Miljøministeriets Årsrapport for Regnskabsåret 2005, Naturklagenævnet og Miljøklage-
nævnet, side 6.
Klagesystem på miljø- og naturområde
12
forurening over for den samfundsmæssige nytte af den konkrete virk-
somhed og omkostningerne ved beskyttelsesforanstaltningerne
- den konkrete konflikt, som kunne opstå imellem miljømyndigheder og
virksomheder, skulle i sidste instans løses i Miljøankenævnet, der havde
beskikkede medlemmer som repræsenterede de regulerede brancher og
de statslige myndigheder.
Formanden for nævnet skulle som jurist sikre den retlige knowhow og re-
spekten for de retlige rammer. Han skulle opfylde de almindelige betingel-
ser for at være landsdommer, medens nævnets ankechefer skulle opfylde de
almindelige betingelser for at være dommer.
3.1.2. Interesserepræsentanter eller sagkyndige?
Under behandlingen i 1971 af det første lovforslag til miljøbeskyttelseslo-
ven rejste man spørgsmålet om etablering af et uafhængigt klageorgan. Det
var et domstolslignende organ, man efter lovforslaget ønskede etableret. Det
blev dog ændret, så det, man under første behandlingen af forslaget drøfte-
de, var en uafhængig ankeinstans, der omfattede juridisk, teknisk og er-
hvervsmæssig sagkundskab.11
I 1973-miljøbeskyttelseslovens bemærknin-
ger kan man læse følgende:12
”Efter lovforslagets første fremsættelse har det .... været fremført, navnlig
fra erhvervslivets side, at den foreslåede administrative struktur ikke gav
tilstrækkelig garanti for en uvildig behandling af de enkelte sager. Det har
endvidere været gjort gældende, at de i lovforslaget indeholdte bemyndigel-
ser for ministeren gør det rimeligt at instituere en ordning, således at mini-
steren ikke både kan fastsætte sådanne generelle regler og samtidig have
den endelige administrative afgørelse i de konkrete sager. For at imøde-
komme disse synspunkter har man derfor nu foreslået et centralt miljøanke-
nævn, der vil være den endelige administrative instans på en række af de
områder, lovforslaget omfatter – først og fremmest med hensyn til miljøsty-
relsens afgørelser.”
Nævnets behov for sagkundskab skulle efter lovens bemærkninger dækkes,
dels gennem de beskikkede medlemmer, dels ved en adgang for nævnet til
at tilkalde sagkyndige, ligesom nævnets sekretariat i begrænset omfang
kunne ansætte sagkyndige. Derimod skulle de beskikkede medlemmer ikke
11
Den historiske baggrund er behandlet i Ellen Margrethe Basse, ”Miljøankenævnet. En
analyse af nævnets organisation, arbejdsgrundlag og funktionsmåde ud fra retlige og andre
samfundsvidenskabelige synsvinkler”, Gad, 1987, side 66ff.
12
Folketingstidende 1972-73, tillæg A, spalte 3880.
Høring i Folketinget den 21. september 2006
13
betragtes som egentlige interesserepræsentanter, idet man tillagde det større
vægt, at nævnet blev en uvildig sagkyndig myndighed. Der skulle i den en-
kelte sag udpeges to eller fire beskikkede medlemmer af nævnsformanden.
Det fremgik af den i 1973 vedtagne miljøbeskyttelseslov, at medlemmerne
skulle beskikkes for fire år ad gangen efter indstilling fra erhvervene (Indu-
strirådet samt fra Landbrugsrådet, De Samvirkende danske Landboforenin-
ger og De samvirkende Husmandsforeninger i forening) hhv. Miljøstyrel-
sen. Nævnets sammensætning blev i 1989-90 foreslået ændret, således at
det i videst muligt omfang kunne sikres, at der var tale om en afvejning af
erhvervsinteresser og miljøbeskyttelsesinteresser.13
Det blev foreslået, at
Miljøstyrelsens indstillingsret skulle erstattes af en ret for de ”grønne” orga-
nisationer til at indstille. De relevante, grønne organisationer var Danmarks
Naturfredningsforening, Danmarks Sportsfiskerforbund, Greenpeace samt
Danmarks Havfiskeriforening og Dansk Fiskeriforening i forening. Miljø-
organisationerne ønskede ikke denne repræsentation. Da nævnets sammen-
sætning blev ændret i 1982, fik fiskeorganisationerne, Håndværksrådet og
Arbejderbevægelsens Erhvervsråd ret til at indstille til ministeren om ud-
pegning af beskikkede medlemmer.
Det nævnte ankenævn, som var etableret ved miljøbeskyttelsesloven, fun-
gerede også inden for vandforsyningslovens område – det er fortsat tilfæl-
det. Med jordforureningsloven er det også det nævn, der er sammensat ved
miljøbeskyttelseslovens regler, der er sidste instans.
Miljøankenævnet havde (og Miljøklagenævnet har) en anderledes sammen-
sætning inden for andre lovområder.
Det Miljøankenævn, der behandlede klager efter råstofloven var sammensat
med beskikkede medlemmer, der var udpeget af ministeren efter indstilling
fra Industrirådet og Fredningsstyrelsen. Det fremgår af forarbejderne, at der
fra erhvervsorganisationernes side også i forhold til dette område var et øn-
ske om en ankeinstans, hvor erhvervene var repræsenteret som sagkyndige.
Som nævnt ovenfor ophørte denne ordning den 1. januar 1992, hvor kompe-
tencen blev overført til Naturklagenævnet – dvs. at det herefter var politike-
re og højesteretsdommere, der afløste de beskikkede medlemmer.
Efter havmiljøloven var det Industrirådet, rederiforeningerne, Sammenslut-
ningen af danske Havne, Foreningen af danske Privathavne, de store kom-
munalbestyrelser som havne-ejere (Københavns havnebestyrelse, Århus
kommunalbestyrelse og Ålborg kommunalbestyrelse) samt statshavneadmi-
13
Folketingstidende 1989-90, tillæg A, spalte, 4226.
Klagesystem på miljø- og naturområde
14
nistrationen i Frederikshavn og Esbjerg i forening, der indstillede til listen
over erhvervsrepræsentanter, medens Miljøstyrelsen og Fiskeriministeriet i
forening indstillede til den anden liste. Indstillingsretten er senest ændret
med den lov, der blev vedtaget i juni 2006 med ikrafttræden 1. januar 2007
– der er nu to kategorier af nævnssammensætninger for hhv. godkendelse af
hurtigfærger og for andre sager.
De beskikkede medlemmer af nævnet inden for kemikalieloven blev udpeget
efter indstilling fra Industrirådet samt landbrugs- og gartneriorganisationer-
ne i forening, hhv. Miljøstyrelsen og Direktoratet for Arbejdstilsynet i for-
ening. Denne nævnssammensætning er senest blevet ændret i 2006 med
ikrafttræden 1. januar 2007.
Nævnets sammensætning efter miljø- og genteknologiloven bestod af be-
skikkede medlemmer, der blev udpeget efter indstilling fra Industrirådet,
Arbejderbevægelsens Erhvervsråd, Håndværksrådet, Landbrugsrådet, De
Danske Landboforeninger og Danske Husmandsforeninger i forening samt
sagkyndige fra Levnedsmiddelstyrelsen i samarbejde med Miljøstyrelsen og
Skov- og Naturstyrelsen. Med lovændringen i 2006 ændres indstillingsret-
ten i forhold til nævnet med ikrafttræden 1. januar 2007.
3.1.3. Lokalpolitisk/ bureaukratisk repræsentation eller sagkundskab?
Miljøankenævnet havde - frem til 1. januar 1992 hvor det blev erstattet af
Miljøklagenævnet - også kompetencer til at vurdere afgørelser efter by- og
landzoneloven og sommerhusloven. Ved behandling af klager over zoneaf-
gørelser var Miljøankenævnet sammensat med beskikkede medlemmer, der
var indstillet fra følgende fire indstillingsberettigede kategorier: 1. Kom-
munernes Landsforening; 2. Amtsrådsforeningen i Danmark og Hovedstads-
rådet i forening; 3. Planstyrelsen og Fredningsstyrelsen i forening; og 4.
Andre særligt interesserede statslige myndigheder. På sommerhusområdet
havde Miljøankenævnet også kompetencen. Her var de indstillingsberetti-
gede Kommunernes Landsforening og Amtsrådsforenin-
gen/Hovedstadsrådet.
De af KL udpegede var alle kommunalpolitikere – typisk borgmestre.14
Det
viser den betydelige interesse, som man lokalpolitisk har haft for dette om-
råde.
14
Arealudvalget. Det fremtidige ankesystem på Miljøministeriets og byggelovens område,
Delbetækning 2, juni 1987, side 22, og Ellen Margrethe Basse, ”Miljøankenævnet. En ana-
lyse af nævnets organisation, arbejdsgrundlag og funktionsmåde ud fra retlige og andre sam-
fundsvidenskabelige synsvinkler”, Gad, 1987, side 126f.
Høring i Folketinget den 21. september 2006
15
Der blev i lovbemærkningerne til sammensætningen af ankenævnet inden
for zoneområdet lagt vægt på, at nævnet skulle have sagkyndige medlem-
mer – medlemmer med indsigt i henholdsvis kommunal, regional og statslig
planlægning, naturbeskyttelse og landbrugsmæssige forhold m.v.
Det var i lovbemærkningerne forudsat, at nævnet ved behandlingen af de
enkelte sager var sammensat således, at det var de samme beskikkede med-
lemmer, der forudsattes at have et vist lokalt kendskab, der medvirkede ved
behandling af sager inden for bestemte dele af landet.
De sagkyndige medlemmer fra de særlige statslige myndigheder skulle der-
imod veksle efter den enkelte zonesags karakter. Det blev oplyst, at det var
forudsat, at det var et medlem med særlig indsigt i landbrugsmæssige for-
hold, der blev udpeget i de fleste tilfælde.15
3.2. Større eller principielle afgørelser
Med miljøreformen 1991-92 ændrede Miljøankenævnet som nævnt navn til
Miljøklagenævnet. Inden for miljøbeskyttelsesområdet blev der tale om en
anderledes funktion for nævnet end tidligere.
Miljøklagenævnet har siden 1. januar 1992 haft en primær funktion som
normskabende i kraft af, at miljøbeskyttelsesloven fastslår, at nævnet kun
skal behandle klager, der efter dets egen vurdering må karakteriseres som
vedrørende “større eller principielle afgørelser”.
Med IPPC-direktivets gennemførelse kunne begrænsningen ikke oprethol-
des over for de virksomheder, der var omfattet af direktivet. Også Århus-
konventionen fastlægger begrænsninger for en sådan ordning.
Ordningen ophæves helt den 1. januar 2007.
Som nævnt ovenfor kan der træffes formandsafgørelser (dvs. afgørelser, der
træffes uden deltagelse af de beskikkede medlemmer) i sager, der ikke er af
principiel betydning.
15
Folketingstidende 1979/80, 2. samling, tillæg A, spalte 1615-18.
Klagesystem på miljø- og naturområde
16
4. To nævn – er det velbegrundet?
På en høring som denne er det nærliggende at spørge: Hvad er begrundelsen
i dag for den forskel, der er på nævnssammensætningen?
Meget ofte fungerer de to nævn alene ved deres formænd – bl.a. fordi det
primært eller alene er retlige spørgsmål, der skal vurderes.
I sådanne situationer er nævnenes sammensætningen med henholdsvis poli-
tikere, højesteretsdommere, sagkyndige og/eller interesserepræsentanter ik-
ke af betydning.
Nogle love tillægger både Naturklagenævnet og Miljøklagenævnet kompe-
tence som klageinstans. Begge nævn har således kompetencer efter lov om
miljømål. Efter lovens § 54 kan klager over mål, indsatsprogram og tilveje-
bringelsen af Natura 2000-planer indbringes for Naturklagenævnet. Efter
lovens § 53 kan klager over vandplaner påklages til Miljøklagenævnet. Til
løsning af denne klageopgave i Miljøklagenævnet, udarbejdes der særlige li-
ster, som nævnets formand skal hente de beskikkede medlemmer fra. Det er
lister, hvor indstillingsretten er placeret hhv. hos Dansk Industri, Land-
brugsrådet og Dansk Erhvervsgarneriforening i forening hhv. Miljøstyrelsen
og Arbejdstilsynet i forening. I Naturklagenævnets behandling af klager ef-
ter samme lov anvendes der derimod politikere og højesteretsdommere.
Er den forskel velbegrundet?
Hvis de afgørelser, der træffes efter miljøvurderingslovens, miljøoplysnings-
lovens, forvaltningslovens og offentlighedslovens regler, påklages, følger
klagebehandlingen reglerne i den lov, som er hjemmelsgrundlaget for den
konkrete plans/programs vedtagelse. Det vil sige, at både Miljøklagenævnet
og Naturklagenævnet kan få forelagt sådanne retlige spørgsmål.
Er det hensigtsmæssigt?
Er der er et større behov for interesserepræsentation og sagkundskab i de af-
gørelser, som Miljøklagenævnet behandler, end der er i de afgørelser, som
træffes af Naturklagenævnet? Og er der større behov for en politisk repræ-
sentation/parlamentarisk kontrol og for en juridisk knowhow repræsenteret
ved højesteretsdommer i de sager, som behandles ved Naturklagenævnet
end der er i de sager, der behandles af Miljøklagenævnet?
Høring i Folketinget den 21. september 2006
17
Næppe.
Jeg kan ikke se, at den historiske begrundelse for nævnssammensætningen
kan bære i dag!
Det afgørende må efter min opfattelse være at sikre et klagesystem, der er
velegnet til at løse de komplicerede opgaver, som følger af den moderne
miljølovgivning. Der er inden for meget betydelige reguleringsområder tale
om gennemførelse af – og en retlig forpligtelse til at respektere - internatio-
nale konventioner og EU-retsakter i udformningen af den nationale lovgiv-
ning og i den konkrete administration.
Samspillet mellem internationale regimer (primært i regi af FN) og EU ved
fastlæggelsen af markedsbetingelser og bæredygtighedskrav i bl.a. klima-,
affalds-, kemikalie- og GMO-regulering afspejler sig stadig mere markant i
vores lovgivning. Mange af EU’s retsakter er udtryk for en gennemførelse
af sådanne forpligtelser. Det gælder f.eks. affaldsforordningen, Rotterdam-
forordningen (om kemikalier), kvotedirektivet, RID- og ADR-direktiverne
(vedr. transport af farligt gods).
Det er vigtigt, at beslutningstagerne – og ikke mindst den øverste klagein-
stans - forstår de reguleringspræmisser, der er tale om. Det forudsætter bl.a.
en forståelse for, at administrationen i dag ikke kun har nationale formål og
konsekvenser. Den skal også kunne bidrage til sikring af et indre hhv. glo-
balt marked, beskyttelse af internationale naturbeskyttelsesområder, og en
udvikling der tager hensyn til fremtidige generationers livsbetingelser.
Nogle gange er det EU’s retsakter, der er det primære retsgrundlag i de sa-
ger, der forelægges klagenævnene. EF-traktaten skal respekteres også af de
nationale myndigheder. Forordninger er en del af dansk ret – de skal derfor
anvendes af klageorganerne, selv om Folketinget ikke har været involveret i
vedtagelsen. Også direktiver kan være direkte anvendelige. Er der tale om
præcise forpligtelser i forhold til borgerne, og er direktiverne ikke korrekt
gennemført i den nationale lovgivning, kan forvaltningen – herunder klage-
nævnene – være forpligtet til at anvende EU’s retsakter frem for de nationa-
le regler. Det følger af EF-domstolens praksis.
Meget ofte er retsakterne baseret på integrationsprincippet – med krav om
sikring af en vertikal og en horisontal integration af en række forpligtelser
og hensyn i beslutningsgrundlaget. Miljø-, ressource-, energieffektivitets-,
sundheds- og økonomibetragtninger m.v. forudsættes ofte kombineret og
Klagesystem på miljø- og naturområde
18
afvejet til opfyldelse af internationale eller EU-retlige forpligtelser, så be-
slutningsgrundlaget går på tværs af sektorer og medier. Som centrale ek-
sempler på sådanne retsakter, som ankenævnene skal inddrage i deres be-
handling af klagesager, kan nævnes VVM-, SMV-, IPPC-, vandrammedi-
rektivet og kvotedirektivet.
Jo flere myndigheder, der får tillagt konkurrerende kompetencer, jo vanske-
ligere bliver det at leve op til de krav om helhedsvurderinger, der ligger i de
nævnte direktiver. Det gælder i 1. instans, og det gælder i endnu højere grad
i 2. instans (dvs. klagesystemet). At situationen med to klagenævn ikke er
optimal, kommer bl.a. klart til udtryk i de sager, hvor begge klagenævn er
involveret, fordi der både er tale om VVM-krav (som klagebehandles af Na-
turklagenævnet) og IPPC-krav (som klagebehandles af Miljøklagenævnet).
Den øverste klageinstans inden for denne lovgivning skal kunne bidrage til,
at både miljøet og andre samfundsmæssige interesser – herunder hensynet
til de fremtidige generationer – vægtes og afvejes som forudsat ved de in-
ternationale, EU-retlige og nationale regler. Det forudsætter
- et højt juridisk vidensniveau inden for miljø-, natur- og klimaregulering
m.v.
- en adgang for klageorganet til anden relevant sagkundskab og
- en kompetence til at foretage helhedsvurderinger på tværs af en række re-
guleringsområder.
Derfor skal min anbefaling være, at man samler klagebehandlingen hos ét
klagenævn uden politikere og højesteretsdommere, der har den forudsatte
knowhow.