Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, Den Europæiske Centralbank, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget "Hen imod fuldførelsen af bankunionen"

DA DA
EUROPA-
KOMMISSIONEN
Strasbourg, den 24.11.2015
COM(2015) 587 final
Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, Den Europæiske
Centralbank, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget
"Hen imod fuldførelsen af bankunionen"
Europaudvalget 2015
KOM (2015) 0587
Offentligt
2
Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, Den Europæiske
Centralbank, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget
"Hen imod fuldførelsen af bankunionen"
1. Baggrund
I de fem formænds rapport af 22. juni 20151
og den opfølgende meddelelse fra
Kommissionen af 21. oktober 20152
blev der fremlagt en plan for uddybning af Den
Økonomiske og Monetære Union (ØMU). Fuldførelsen af bankunionen er et afgørende
element i denne plan. ØMU'en har brug for en fuldt fungerende bankunion for at sikre
effektiv formidling af den fælles pengepolitik, bedre risikospredning på tværs af
medlemsstaterne og tilstrækkelig finansiering af økonomien. Endvidere vil fuldførelsen
af bankunionen styrke den finansielle stabilitet i ØMU'en ved at genskabe tilliden i
banksektoren gennem en kombination af foranstaltninger, der både skal dele og
reducere risici.
EU har i de senere år gennemført en omfattende reformdagsorden for den finansielle
sektor. I denne forbindelse er de retlige rammer for banker blevet styrket på grundlag af
fælles regler, som sikrer en mere ensartet regulering og et tilsyn af høj kvalitet i hele
EU. Disse rammer skal tilskynde til en mere ansvarlig adfærd i banksektoren. For
eksempel:
- Der er i henhold til CRD IV/CRR indført skrappere tilsynsmæssige krav til banker
baseret på nye globale standarder. Bankernes evne til at absorbere negative
økonomiske og finansielle stød er således blevet styrket ved at øge kvaliteten og
mængden af kapital, udvide risikodækningen, mindske gearingen og forbedre
styringen og gennemsigtigheden.
- Der er fastsat et nyt regelsæt for genopretning og afvikling af banker, der er
nødlidende eller forventeligt nødlidende, i henhold til direktivet om genopretning og
afvikling af banker (BRRD). Dette regelsæt vil give medlemsstaterne mulighed for
at beskytte skatteyderne ved hjælp af en mere rettidig og ordentlig håndtering af
bankkriser.
- De nationale indskudsgarantiordningers funktionsmåde er blevet forbedret ved
direktivet om indskudsgarantiordninger (DGSD), som har harmoniseret deres
dækning, styrket deres finansieringsordninger og afkortet fristen for udbetalinger.
1
Rapport fra formændene for Europa-Parlamentet, Det Europæiske Råd, Kommissionen, Eurogruppen og
Den Europæiske Centralbank om gennemførelse af Europas Økonomiske og Monetære Union.
Se: http://ec.europa.eu/priorities/economic-monetary-union/docs/5-presidents-report_da.pdf.
2
Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet og Den Europæiske Centralbank om skridt
hen imod en fuldkommen Økonomisk og Monetær Union
Se: https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2015/EN/1-2015-600-DA-F1-1.PDF.
3
Denne forstærkede lovgivningsramme (det fælles regelsæt) udgør et fælles grundlag for
det indre marked med 28 medlemsstater, men også for bankunionen.
Et af bankunionens centrale mål er at vende den fragmentering af de finansielle
markeder, der har fundet sted siden eurokrisen, ved at svække sammenkoblingen
mellem bankerne og de enkelte stater (hvorved nødlidende banker kan bringe de
offentlige finanser i farer, og pres på stater kan destabilisere banker). For at nå dette mål
blev det besluttet, at tilsynet med og afviklingen og afviklingsfinansieringen af store
banker bør gennemføres på bankunionsplan.
Med henblik herpå er den fælles tilsynsmekanisme og den fælles afviklingsmekanisme
— de to første søjler i bankunionen — blevet oprettet. Den fælles tilsynsmekanisme har
været operationel siden november 2014 og fører allerede uafhængigt og ensartet tilsyn.
Den fælles afviklingsmekanisme vil være fuldt operationel fra januar 2016, når
overførsel af bidrag til Den Fælles Afviklingsfond (Afviklingsfonden) begynder. Tre år
efter at Det Europæiske Råd nåede til enighed om en køreplan for fuldførelsen af
ØMU'en baseret på dybere integration og gensidig støtte3
, mangler den tredje søjle i
bankunionen — en fælles indskudsforsikringsordning — dog stadig. Det blev desuden
besluttet, at bankunionen bør have et effektivt fælles finanspolitisk sikkerhedsnet, der
kan anvendes som en sidste udvej, men arbejdet på dette område er endnu ikke
påbegyndt (se afsnit 3.2 nedenfor).
Der er nu behov for at sikre en fuldstændig og korrekt gennemførelse af de elementer af
bankunionen, der allerede er indført, og indføre andre manglende elementer.
Medlemsstaterne har accepteret, at Afviklingsfonden sikres effektive
brofinansieringsordninger senest i januar 2016, og at der oprettes et fælles finanspolitisk
sikkerhedsnet senest ved udgangen af 20234
. For nylig blev der i de fem formænds
rapport foreslået en række foranstaltninger til fuldførelse af bankunionen, og i en
opfølgende meddelelse fra Kommissionen blev der fokuseret på fire vigtige krav:
1. fuldstændig og hurtig gennemførelse af de allerede vedtagne retlige bestemmelser
(navnlig BRRD og DGSD — se afsnit 2 nedenfor)
2. hurtig aftale om en effektiv brofinansieringsordning for Afviklingsfonden og et
fælles finanspolitisk sikkerhedsnet, som bør være budgetneutralt på mellemlang sigt,
dvs. at eventuel brug af skatteydernes penge efterfølgende vil blive tilbagebetalt af
bankerne
3. et lovgivningsmæssigt forslag til en europæisk indskudsforsikringsordning (EDIS)
og
4. en parallel indsats for yderligere at nedbringe risiciene i banksektoren og svække
sammenkoblingen mellem bankerne og de enkelte stater.
3
Det Europæiske Råds konklusioner om fuldførelse af ØMU'en vedtaget den 14. december 2012.
Se http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/134320.pdf.
4
Se Eurogruppens og Økofinministrenes erklæring fra december 2013.
4
Formålet med denne meddelelse, som ledsager Kommissionens lovgivningsmæssige
forslag om oprettelse af EDIS, er at sætte forslaget ind i en bredere ramme, nærmere
bestemt fuldførelsen af bankunionen og de nødvendige yderligere foranstaltninger
vedrørende risikodeling og risikoreduktion i banksektoren.
2. Gennemførelse af regelsættet for bankunionen
I CRD IV/CRR, BRRD og DGSD er regelsættet for bankunionen fastsat. Disse retsakter
blev vedtaget i 2014 og skal nu gennemføres i national ret for at sikre, at bankunionen
fungerer korrekt. Selv om CRD IV/CRR er blevet fuldt ud gennemført i alle
medlemsstater, er der visse medlemsstater — herunder nogle af dem, der deltager i
bankunionen — der endnu ikke har opfyldt deres forpligtelser med hensyn til fuld
gennemførelse af BRRD og DGSD, for hvilke gennemførelsesfristerne (henholdsvis
den 31. december 2014 og den 3. juli 2015) allerede er overskredet. Kommissionen har
indledt traktatbrudssag mod flere af disse medlemsstater ved Domstolen. I denne
forbindelse har Kommissionen opfordret til ratificering af den mellemstatslige aftale om
Afviklingsfonden inden fristen den 30. november, idet en række medlemsstater endnu
ikke har afsluttet ratificeringsproceduren. Selv om de fleste medlemsstater forventes at
have opfyldt deres forpligtelser om gennemførelse og ratificering ved udgangen af
2015, afhænger bankunionens troværdighed af, at alle de deltagende medlemsstater
opfylder deres retlige forpligtelser5
. I mellemtiden vil Kommissionen sikre, at den
sekundære lovgivning, der er nødvendig for at gøre bankunionen operationel, f.eks.
bail-in-bestemmelserne i BRRD, også vedtages rettidigt.
3. Brofinansiering i forbindelse med Afviklingsfonden og et fælles
finanspolitisk sikkerhedsnet
3.1 En brofinansieringsordning
Bankernes bidrag til Afviklingsfonden begynder i 2016, men den fælles afviklingsfond
vil først nå en stabil størrelse på ca. 55 mia. EUR i 2024. Bidragene vil blive gradvist
gensidiggjort i løber af en otteårig periode. Disse egenskaber kombineret med en
kompleks struktur af separate og nationale afdelinger i en overgangsperiode indtil den
fuldstændig gensidiggørelse vil begrænse Afviklingsfondens lånekapacitet i de
kommende år. Det er et centralt problem, at Afviklingsfonden kan blive udsat for
kapacitetsbegrænsninger, navnlig i de første år, og måske vil være ude af stand til at
tilvejebringe den nødvendige finansiering af en bankafviklingsforanstaltning. I så fald
vil den eller de berørte medlemsstater skulle tilvejebringe finansiering af afviklingen, og
dermed bibeholdes sammenkoblingen mellem bankerne og de enkelte stater.
5
Pr. 24. november 2015 var direktivet om genopretning og afvikling af banker endnu ikke eller kun
delvist blevet gennemført af 11 medlemsstater: Belgien, Tjekkiet, Italien, Cypern, Litauen, Luxembourg,
Nederlandene, Polen, Rumænien, Slovenien og Sverige.
Pr. 24. november 2015 var direktivet om en indskudsgarantiordning endnu ikke eller kun delvist blevet
gennemført af 15 medlemsstater: Belgien, Tjekkiet, Estland, Irland, Grækenland, Italien, Cypern, Litauen,
Luxembourg, Malta, Nederlandene, Polen, Rumænien, Slovenien og Sverige.
Pr. 24. november 2015 var der 9 medlemsstater, der endnu ikke havde ratificeret den mellemstatslige
aftale eller deponeret ratifikationsdokumenterne: Belgien, Estland, Grækenland, Irland, Italien, Litauen,
Luxembourg, Malta og Slovenien.
5
For at imødegå risikoen for utilstrækkelig kapacitet i Afviklingsfonden drøfter de
deltagende medlemsstater oprettelsen af nationale kreditlinjer for at støtte deres
respektive afdelinger. Da disse afdelingers størrelse vil falde med den gradvise
gensidiggørelse af bidrag, vil medlemsstaternes kreditlinjer skulle støtte en faldende
andel af den samlede Afviklingsfond over tid. Det er derfor vigtigt, at medlemsstaterne
ikke kun tager de nødvendige skridt til at indføre disse nationale kreditlinjer inden den
1. januar 2016, hvor Den Fælles Afviklingsinstans bliver fuldt operationel, men at de
indleder drøftelser om en mere robust gensidiggjort kreditlinje via den europæiske
stabilitetsmekanisme.
3.2 Et fælles finanspolitisk sikkerhedsnet som en sidste udvej
En velfungerende fælles tilsyns- og afviklingsmekanisme skal i væsentlig grad mindske
sandsynligheden for, at banker bliver nødlidende, og sikre, at skatteyderne beskyttes
mod omkostningerne i forbindelse med en bankafvikling. Yderligere beskyttelse ydes af
den brede vifte af tilsynsforanstaltninger, som er blevet truffet med hensyn til banker,
for at styrke tilsynet og krisestyringen, øge kapitalen og kvaliteten heraf, mindske
koncentrationen af eksponeringer, fremme nedgearingen, begrænse procyklisk
udlånsadfærd, styrke adgangen til likviditet, håndtere systemiske risici som følge af
størrelse, kompleksitet og indbyrdes sammenhæng, styrke indskydernes tillid og
tilskynde til god risikostyring ved hjælp af regler om styring.
Men selv dette omfattende program for tilsyn og krisestyring kan ikke helt fjerne
risikoen for, at det kan være nødvendigt med offentlig finansiering for at styrke
afviklingsfondes finansielle kapacitet. Derfor er medlemsstaterne blevet enige om, at
bankunionen kræver adgang til et effektivt fælles finanspolitisk sikkerhedsnet, der skal
anvendes som en sidste udvej. Dette sikkerhedsnet vil indebære en midlertidig
gensidiggørelse af mulige finanspolitiske risici i forbindelse med bankafviklinger i hele
bankunionen. Anvendelsen af sikkerhedsnettet vil være budgetneutral på mellemlang
sigt, da alle offentlige midler, der anvendes, vil blive tilbagebetalt over tid af bankerne
(via ex post-bidrag til Afviklingsfonden).
4. En europæisk indskudsforsikringsordning (EDIS)
4.1 Baggrunden for EDIS
I forbindelse med de indledende drøftelser om bankunionen i 2012 kom man ind på
spørgsmålet om en fælles indskudsforsikringsordning. Kommissionen foreslog i sin
ændring af det nuværende DGSD i 2012, at man skulle indføre obligatorisk gensidig
låntagning og långivning mellem nationale indskudsgarantiordninger, men dette forslag
blev ikke vedtaget. Med DGSD fra 2014 indførtes der forbedringer af de nationale
indskudsgarantiordninger, idet udbetalingsperioderne til indskyderne blev afkortet, og
det blev bestemt, at der skulle bygges garantifonde op til vist målniveau inden 2024.
Direktivet indeholder også bestemmelser om frivillige ordninger med udlån mellem
nationale ordninger, som en kilde til likviditetsstøttekilde, hvis der er behov herfor.
Til trods for de forbedringer, som indførtes med direktivet fra 2014, betyder manglen på
en fælles indskudsforsikringsordning for bankunionen, at indskyderne fortsat er sårbare
over for store lokale stød, der kan have stor indvirkning på de nationale
6
indskudsgarantiordninger. Samtidig er der i bankunionen ikke lige vilkår for indskydere
og banker, der forsøger at tiltrække disses indskud. Forskellene mellem de nationale
indskudsgarantiordninger kan også bidrage til fragmentering af markedet, fordi
bankernes evne og vilje til at udvide deres aktiviteter på tværs af grænserne påvirkes.
Dette kan især påvirke, hvilken struktur grænseoverskridende bankkoncerner (dvs.
filialer eller datterselskaber) vælger, da bankerne afhængigt af de pågældende to
ordningers relative soliditet kan vælge mellem deres hjemlands indskudsgarantiordning
(filial) eller værtslandets ordning (datterselskab).
EDIS vil øge bankunionens modstandsdygtighed over for fremtidige finanskriser ved at
mindske nationale indskudsgarantiordningers sårbarhed over for store lokale stød og
reducere sammenkoblingen mellem bankerne og de enkelte stater yderligere. Under
disse omstændigheder kan EDIS være med til berolige indskydere i bankunionen,
hvilket nedbringer risikoen for stormløb på banker og øger den finansielle stabilitet.
EDIS vil også styrke samarbejdet mellem nationale indskudsgarantiordninger i
forbindelse med grænseoverskridende bankkrak. EDIS vil fremme indskydernes tillid,
uanset hvor en bank er beliggende, og dermed fremme lige vilkår og yderligere finansiel
integration. På alle disse måder er EDIS et logisk supplement, når det gælder om at løfte
ansvaret for banktilsyn og bankafvikling op på bankunionsniveau. Da ansvaret for tilsyn
og afvikling nu er delt som følge af den fælles tilsynsmekanisme og den fælles
afviklingsmekanisme, er de omstændigheder, under hvilke en national
indskudsgarantiordning skal foretage udbetalinger til forsikrede indskydere eller bidrage
til afvikling, i vid udstrækning ikke længere under national kontrol. Derfor har
Kommissionen - sammen med denne meddelelse - vedtaget et lovgivningsmæssigt
forslag til en europæisk indskudsforsikringsordning.
4.3 Hvordan fungerer EDIS?
4.3.1 Den Europæiske Indskudsforsikringsfond
Der bliver oprettet en europæisk indskudsforsikringsfond
("Indskudsforsikringsfonden"), som vil adskille sig fra afviklingsfonden og supplere de
eksisterende nationale indskudsforsikringsfonde. Indskudsforsikringsfonden vil blive
finansieret med bidrag, som opkræves af bankerne.
I EDIS' genforsikringsfase, hvor risiciene hovedsageligt forbliver på nationalt niveau,
fastlægges risikoprofilen for den enkelte bank i forhold til den resterende del af det
nationale banksystem. Når EDIS først bliver en ordning med solidarisk hæftelse på
bankunionsniveau (fra det første år med coassurance), fastlægges risikoprofilen for den
enkelte bank i forhold til alle banker i bankunionen. Dette sikrer, at EDIS forbliver
omkostningsneutral over for alle banker og nationale indskudsgarantiordninger og
hindrer problemer for så vidt angår fastlæggelsen af bankers risikoprofiler i
Indskudsforsikringsfondens opbygningsfase.
Det er et nøgleprincip, at ingen af EDIS' faser må forøge de samlede omkostninger for
banksektoren sammenlignet med de nuværende forpligtelser i henhold til DGSD fra
2014. Med andre ord vil EDIS forbedre den økonomiske effektivitet af de eksisterende
indskudsforsikringsordninger inden for bankunionen ved gradvis at samle de disponible
midler til udbetalingsforanstaltninger, uden at det stiller krav om en samlet stigning i
7
bankernes bidrag. Bankernes bidrag til EDIS vil blive trukket fra deres bidrag til
nationale indskudsgarantiordninger. Bidrag til nationale ordninger vil gradvist blive
reduceret i takt med stigningen i bidragene EDIS.
En stærk og uafhængig myndighed på bankunionsplan vil skulle forvalte EDIS, træffe
afgørelse om de risikojusterede bidrag fra bankerne, overvåge indgående bidrag og
forvalte udbetalingstilfælde. Denne rolle kan udfyldes af Den Fælles Afviklingsinstans
(Afviklingsinstansen), hvis dens forvaltningsstruktur ændres med henblik på dens nye
opgaver i forbindelse med de nye indskudsgarantiordninger, således at den kan håndtere
eventuelle interessekonflikter mellem afviklings- og indskudsgarantifunktionerne.
Afviklingsinstansen kan forvalte Afviklingsfonden og Indskudsforsikringsfonden
samlet og derved skabe synergier, når ansvaret for afvikling og indskudsforsikring
sammenlægges. Dette muliggør konsistens og effektivitet i beslutningsprocessen og
hurtige beslutninger. Denne ordning vil gøre Afviklingsinstansen til et vigtigt første
kontaktpunkt i en krisesituation, fremme hurtig krisestyring fra Afviklingsinstansens
side og dermed begrænse risikoen for afsmitningseffekter. Der vil dog stadig skulle
tages højde for mulige interessekonflikter ved at sikre, at Indskudsforsikringsfonden
bliver adskilt på passende vis fra Afviklingsfonden.
4.3.2 Fra genforsikring til coassurance
Forslaget til EDIS kombinerer genforsikring og coassurance og indeholder en række
trin, idet første trin er en genforsikringsordning, hvorefter man går over til et system
med coassurance, som gradvis vil øge graden af gensidiggørelse, indtil der er opnået en
fuld forsikringsordning ("fuld forsikring"). Kommissionen foreslår, at EDIS i første
omgang baseres på princippet om genforsikring, og at der på kort sigt ikke sker en
gensidiggørelse af risikoen.
For at begrænse ansvaret for Indskudsforsikringsfonden, mindske "moral hazard" på
nationalt plan og imødegå de mulige forskelle i de eksisterende nationale
indskudsgarantiordningers kapitaliseringsniveau, vil en national indskudsgarantiordning
i genforsikringsfasen kun kunne få adgang til Indskudsforsikringsfonden, når
medlemsstaterne fuldt ud har opfyldt deres forpligtelser i henhold til DGSD, og den har
opbrugt alle sine egne ressourcer, og hvis den opfylder bestemmelserne i DGSD.
Indskudsforsikringsfonden vil endvidere kun kunne bidrage med en vis del af en
udbetaling, idet den yder støtte til nationale indskudsgarantiordninger op til en vis
procentdel af det underskud, som den nationale indskudsgarantiordning står over for, og
op til et fastsat samlet loft. Disse betingelser for at modtage støtte fra
Indskudsforsikringsfonden er nødvendige for at imødegå risikoen for "moral hazard" og
fjerne muligheden for "first mover-fordele" og for, at en national
indskudsgarantiordning modtager mere støtte fra EDIS, blot fordi der ikke er truffet
foranstaltninger til at opbygge tilstrækkelig national finansiering. Medlemsstaterne vil
skulle fortsætte med at opbygge deres nationale indskudsgarantiordninger. Da
udbetalinger fra Indskudsforsikringsfonden vil være afhængige af opfyldelsen af
DGSD, vil systemet give medlemsstaterne yderligere incitamenter til at opfylde DGSD
fuldt ud. Denne sikkerhedsforanstaltning vil sikre, at indskudsgarantiordninger ikke
udnytter EDIS, når de har opbrugt deres egne midler. Desuden fastsættes der også et loft
for EDIS' indgriben for at sikre, at den ikke tømmes som følge af individuelle
udbetalingsforanstaltninger.
8
Denne genforsikringsordning vil svække sammenkoblingen mellem bankerne og de
enkelte stater, men vil ikke give de nationale ordninger en fuld forsikring at falde
tilbage på eller sikre, at alle detailindskud i bankunionen er lige godt beskyttet.
Så efter en fase som en genforsikringsordning vil EDIS gradvist blive omdannet til et
gensidigt system ("coassurance"), som fortsat vil være underlagt relevante
begrænsninger og sikkerhedsforanstaltninger, for derefter at blive en fuld forsikring
senest i 2024. I perioden frem til 2024 vil det relative bidrag fra
Indskudsforsikringsfonden til udbetalinger til indskydere gradvist stige til 100 procent,
hvilket indebærer fuld forsikring af indskyderrisici i hele bankunionen.
Den væsentligste forskel i de to ordninger for genforsikring og coassurance er, at
coassurance indebærer, at udbetalinger afholdes af de nationale
indskudsgarantiordninger og Indskudsforsikringsfonden i fællesskab med tabsdækning
fra første euro. Genforsikrings- og coassuranceordningerne har mange fællestræk, så
udviklingen mellem de to ordninger bør ikke give store problemer set fra en operationel
synsvinkel. I begge ordninger fortsætter udbetalinger fra Indskudsforsikringsfonden
med at være afhængige af, at nationale indskudsgarantiordninger opfylder DGSD, og en
national indskudsgarantiordning vil være forpligtet til at godtgøre EDIS, hvis den
efterfølgende modtager ex post-bidrag fra banker og/eller modtager midler under en
insolvensprocedure.
EDIS' struktur vil følge det typiske mønster for bankunionen: et fælles regelsæt i form
af det eksisterende DGSD for alle 28 medlemsstater suppleret af EDIS, som vil være
obligatorisk for medlemsstaterne i euroområdet og åben for de medlemsstater uden for
euroområdet, der ønsker at deltage. I betragtning af de tætte forbindelser mellem EDIS
og det fælles tilsyn og den fælles afvikling skal medlemsstater uden for euroområdet,
der deltager i bankunionen, deltage i alle tre dele af bankunionen.
Endelig vil Kommissionen ved en konsekvent anvendelse af statsstøttereglerne sørge
for, at der ikke sker nogen forvridninger i det indre marked. Midler, som
indskudsgarantiordninger, herunder Indskudsforsikringsfonden, anvender til at
tilbagebetale indskydere i forbindelse med indisponible dækkede indskud i henhold til
DGSD, udgør ikke statsstøtte eller fondsstøtte. Hvis disse midler imidlertid anvendes til
omstrukturering af kreditinstitutter og udgør statsstøtte eller fondsstøtte, skal de være i
overensstemmelse med artikel 108 i traktaten om Den Europæiske Unions
funktionsmåde og artikel 19 forordningen om den fælles afviklingsmekanisme, som
ændret. Desuden er det i høj grad Kommissionens forventning - ikke mindst fordi
fristerne allerede er udløbet - at BRRD og alle dets gældende bestemmelser bør være
fuldt ud gennemført i alle medlemsstaterne og implementeret af de myndigheder, der er
ansvarlige for afviklingsprocedurer, i god tid inden EDIS træder i kraft.
5. Yderligere mindskelse af risikoen i bankunionen
9
Kommissionen er fast besluttet på at mindske risiciene yderligere og sikre lige vilkår i
bankunionen ved at svække sammenkoblingen mellem bankerne og de enkelte stater.
Hvad angår specifikke risikoreducerende foranstaltninger er det vigtigt igen at
understrege betydningen af at gennemføre de aftalte foranstaltninger: Første prioritet er
at sikre, at medlemsstaterne gennemfører BRRD og DGSD fuldt ud. Med henblik herpå
er der indledt traktatbrudssager mod de pågældende medlemsstater. Kommissionen har
også tilskyndet medlemsstaterne til at ratificere den mellemstatslige aftale om bankernes
bidrag til Afviklingsfonden.
Passende brofinansieringsordninger i forbindelse med Afviklingsfonden og et fælles
finanspolitisk sikkerhedsnet og en fælles indskudsforsikringsordning vil sikre, at
bankunionen fungerer mest effektivt. Et fællestræk ved disse foranstaltninger er, at de
begrænser sammenkoblingen mellem bank og stat på nationalt plan ved hjælp af
risikodeling mellem alle medlemsstater i bankunionen. Den risikodeling, som disse
foranstaltninger indebærer, skal imidlertid ledsages af risikonedbringende
foranstaltninger i banksektoren, som træffes sideløbende med de forskellige faser af
EDIS' etablering. Hvis de omkostninger, der er forbundet med bankkrak og insolvens,
gensidiggøres, er det vigtigt, at risikoen for, at sådanne omkostninger opstår, mindskes
mest muligt. Dette er ikke nyt, og der er allerede truffet mange vidtrækkende
foranstaltninger for at reducere sådanne risici (se afsnit 1 ovenfor). Den Europæiske
Centralbank har faktisk bekræftet, at balancerne for de banker, der er dækket af dens
omfattende vurdering fra 2014, nu er tilstrækkeligt modstandsdygtige selv under
betydelig økonomisk og finansiel stress. Der vil ikke desto mindre være brug for
yderligere risikoreducerende foranstaltninger sideløbende med arbejdet med at oprette
EDIS.
- For det første er yderligere foranstaltninger nødvendige for at sikre, at den fælles
tilsynsmekanisme fungerer så effektivt som muligt. Selv om den fælles
tilsynsmekanisme har været operationel i mere end et år og hurtigt har bevist, at den
er en troværdig fælles tilsynsmyndighed for bankunionen, er det nødvendigt at
begrænse de enkelte landes muligheder og skønsbeføjelser ved anvendelsen af
tilsynsreglerne. Der gøres store fremskridt med hensyn til at fjerne mange af disse
valgmuligheder og skønsbeføjelser i forbindelse med mikroprudentielle regler (dvs.
i CRD IV/CRR), der gælder for banker under den fælles tilsynsmekanismes ansvar:
Den 11. november 2015 iværksatte den fælles tilsynsmekanisme en offentlig høring
om harmonisering af de tilsynsmæssige valgmuligheder og skønsbeføjelser inden
for bankunionen6
. Der er imidlertid stadig basis for at fjerne nogle af de resterende
muligheder og skønsbeføjelser ved hjælp af EU-reguleringsforanstaltninger.
Kommissionen vil i samarbejde med medlemsstaterne og i tæt koordinering med
den fælles tilsynsmekanisme foreslå reguleringsforanstaltninger med henblik på at
ensarte anvendelsen af nationale valgmuligheder og skønsbeføjelser i det omfang,
det er nødvendigt. I forbindelse med gennemgangen af den fælles tilsynsmekanisme
vil Kommissionen også undersøge, hvordan den fælles tilsynsmekanismes fungerer
på andre områder, og tage eventuelle forbedringer op til overvejelse. Hvad angår
nationale valgmuligheder og skønsbeføjelser i forbindelse med anvendelsen af
makroprudentielle regler vil Kommissionen ligeledes overveje mulige ændringer af
6
Se: https://www.bankingsupervision.europa.eu/legalframework/publiccons/html/reporting_options.en.html.
10
den nuværende ordning, samtidig med at man bevarer den nødvendige fleksibilitet
til at kunne reagere på landespecifikke omstændigheder.
- For det andet skal harmoniseringen af nationale indskudsgarantiordninger bevæge
sig fremad parallelt med oprettelsen af EDIS. Denne harmonisering vil være
afgørende for, at EDIS kan fungere korrekt i fasen for fuld forsikring. Til trods for at
der ved DGSD fra 2014 blev indført yderligere harmoniseringsforanstaltninger, er
der stadigvæk en række væsentlige forskelle mellem de nationale
indskudsgarantiordninger, som der bør findes en løsning på inden for rammerne af
bankunionen. Ifølge forslaget om en europæisk indskudsforsikringsordningen er der
kun adgang til dækning gennem EDIS, hvis de fuldt harmoniserede
finansieringskrav er overholdt.
- For det tredje skal Den Fælles Afviklingsinstans kunne fungere så effektivt som
muligt. Afviklingsinstansen vil være fuldt operationel fra 2016 og har siden marts
2015 arbejdet med at udarbejde afviklingsplaner for banker under dens ansvar. Det
er afgørende, at Afviklingsinstansen kan reagere rettidigt og effektivt, i tilfælde af at
en eller flere banker bliver nødlidende eller forventeligt nødlidende, for at sikre den
finansielle stabilitet og begrænse de potentielle omkostninger for banksektoren
generelt og for skatteyderne. I den forbindelse er det yderst vigtigt, at der gennem en
korrekt gennemførelse af minimumskravet for egenkapital og
nedskrivningsrelevante passiver (MREL) er tilstrækkelige "bail-in"-egnede
forpligtelser til rådighed. Desuden er der på internationalt plan udviklet et TLAC-
krav (TLAC: samlet tabsabsorberingskapacitet) af Rådet for Finansiel Stabilitet.
Kommissionen vil fremsætte et lovgivningsmæssigt forslag i 2016, således at TLAC
kan gennemføres inden den aftalte frist i 2019. Med TLAC indføres der et yderligere
harmoniseret minimumskrav for at sikre, at banker har tilstrækkelig
tabsabsorberings- og rekapitaliseringskapacitet. Afviklingsfonden bør også kunne
påbegynde sin drift uden problemer, når alle relevante banker fra 2016 rettidigt og
fuldt ud indbetaler deres bidrag til Afviklingsfonden.
- For det fjerde er det vigtigt, at der kun i begrænset omfang anvendes offentlige
midler til at opretholde en solvent og modstandsdygtig banksektor og kun som en
sidste udvej. Med henblik herpå skal der være en konsekvent anvendelse af bail-in-
reglerne i henhold til BRRD for at sikre, at udgifterne til afvikling af banker, der er
nødlidende eller forventeligt nødlidende, fortrinsvis bæres af deres aktionærer og
kreditorer. I det omfang, der bruges offentlige midler eller midler fra
Afviklingsfonden, vil anvendelsen af reglerne om EU-statsstøtte og støtte fra
Afviklingsfonden have afgørende betydning. Derfor bør disse regler fortsat
håndhæves, således at det sikres, at brugen af offentlige midler begrænses ved hjælp
af passende byrdefordelingsforanstaltninger, at banker er levedygtige, og at
konkurrencen i det indre marked ikke forvrides.
- For det femte er der behov for større konvergens i insolvenslovgivningen og
omstruktureringsprocedurerne i medlemsstaterne, således som det er fastslået i
Kommissionens handlingsplan for etablering af en kapitalmarkedsunion af 30.
11
september 20157
. Ineffektivitet og divergerende insolvenslovgivning gør det
vanskeligere at vurdere og styre kreditrisikoen. Kommissionen overvejer at
fremsætte forslag, der skal styrke retssikkerheden og tilskynde til rettidig
omstrukturering af låntagere i økonomiske vanskeligheder, hvilket især er relevant,
hvis strategierne til at løse problemet med misligholdte lån i nogle medlemsstater
skal lykkes. I forbindelse med det europæiske semester vil Kommissionen også
opfordre medlemsstaterne til at lægge større vægt på at afvikle misligholdte lån,
herunder ved at opgradere insolvensordningerne, så de bliver i overensstemmelse
med bedste praksis.
- For det sjette bør der træffes en række yderligere målrettede tilsynsforanstaltninger
til afhjælpning af konstaterede svagheder. Disse foranstaltninger omfatter de
resterende dele af regelsættet i den lovgivningsmæssige ramme, der er aftalt i
Baselkomitéen, og navnlig foranstaltninger til at begrænse gearing, sikre stabil
finansiering og forbedre sammenligneligheden af de risikovægtede aktiver. Som
opfølgning på resultaterne af drøftelserne inden for Baselkomitéen agter
Kommissionen at fremsætte forslag til ændringer af CRD IV/CRR.
- Endelig bør det genovervejes, om den tilsynsmæssige behandling af bankers
eksponering over for risici i forbindelse med statslige låntagere er tilstrækkelig. Der
arbejdes i øjeblikket med dette spørgsmål på internationalt plan. I den forbindelse
henvises der i de fem formænds rapport til muligheden for at indføre grænser for
bankers eksponering over for individuelle stater for at sikre, at deres samlede risiko i
forhold til stater er tilstrækkelig diversificeret. Kommissionen vil fremsætte de
nødvendige forslag om tilsynsmæssig behandling af stater, der bygger på en
kvantitativ analyse, som er under forberedelse i Det Økonomiske og Finansielle
Udvalg og Baselkomitéen og tager særligt hensyn til aspekter vedrørende finansiel
stabilitet.
6. Konklusion
Bankunionen blev først og fremmest oprettet som reaktion på den finansielle krise, der
udviklede sig til en statsgældskrise, navnlig i euroområdet. Krisen skyldtes i høj grad
sammenkoblingen mellem bankerne og deres respektive stater, og det er ved
sammenstykningen af bankunionens forskellige elementer blevet et vigtigt mål at bryde
denne direkte sammenkobling. Selv om nogle af bankunionens elementer allerede er
eller snart bliver operationelle, er det tydeligt, at den overordnede struktur er
ufuldstændig. Som fremhævet i de fem formænds rapport og beskrevet i denne
meddelelse er et af de manglende elementer en fælles indskudsforsikringsordning.
Derfor foreslår Kommissionen nu en fælles indskudsforsikringsordning for
bankunionen baseret på en genforsikringsordning, som i løbet af nogle år gradvis bliver
konverteret til en fuld forsikring. Medlemsstaterne bør også begynde arbejdet med at
styrke de aftalte brofinansieringsordninger i forbindelse med Afviklingsfonden og
udvikle et fælles finanspolitisk sikkerhedsnet. Disse foranstaltninger til fuldførelse af
7
Se: http://ec.europa.eu/finance/capital-markets-union/docs/building-cmu-action-plan_en.pdf.
12
bankunionen er logiske på baggrund af bestræbelserne på at uddybe ØMU'en. Det er et
fællestræk ved disse foranstaltninger, at de begrænser sammenkoblingen mellem bank
og stat i de enkelte medlemsstater ved hjælp af risikodeling mellem alle medlemsstater i
bankunionen og dermed styrker bankunionen, således at den kan opfylde sit centrale
mål. Den risikodeling, som foranstaltningerne til styrkelse af bankunionen indebærer,
skal ledsages af risikoreducerende foranstaltninger, der mere direkte bryder
sammenkoblingen mellem banker og stater.
Kommissionen vil arbejde for at sikre, at der træffes yderligere risikoreducerende
foranstaltninger sideløbende med det igangværende arbejde med oprettelsen af EDIS,
herunder eventuelle nødvendige reguleringsmæssige ændringer.
Kommissionen vil fortsætte dialogen om den samlede EDIS-pakke med Europa-
Parlamentet, medlemsstaterne og alle interesserede parter.