Højesteretsafgørelse U.2012.1761H om introduktionsydelse/ starthjælp

U.2012.1761H
Introduktionsydelse/starthjælp til en flygtning var ikke i strid
med Grundlovens § 75, stk. 2, Den Europæiske
Menneskerettighedskonvention eller andre konventioner.
Forvaltningsret 2511.1 og 296.9 - Menneskerettigheder 1.7 og 2 -
Statsforfatningsret 3.2.
Efter en ændring i 2002 af lov om aktiv socialpolitik var man ikke
berettiget til kontanthjælp, men alene den lavere starthjælp, hvis man
ikke havde opholdt sig her i landet i sammenlagt 7 år inden for de
seneste 8 år. Udlændinge modtog efter integrationsloven i op til tre
år introduktionsydelse, der efter lovændringen svarede til starthjælp,
derefter modtog de starthjælp. Efter begge regelsæt kunne der endvi-
dere gives bl.a. hjælp til rimeligt begrundede enkeltudgifter. A fik i
2003 opholdstilladelse som flygtning og modtog en månedlig intro-
duktionsydelse på 5.266 kr. før skat. Senere samme år fik A's ægte-
fælle, H, og parrets fire yngste børn opholdstilladelse i Danmark.
Senere fik
1762
også deres ældste barn opholdstilladelse. Hele familien boede i en
kommunalt anvist lejlighed. Efter skat udgjorde de samlede offentlige
ydelser til A og H i årene 2004-07 mellem 209.000 kr. og 265.000
kr. årligt. Efter A's opfattelse var det i strid med Grundlovens § 75,
stk. 2, samt forbuddet mod diskrimination i Den Europæiske Menne-
skerettighedskonventions artikel 14 sammenholdt med forskellige
andre internationale konventioner, herunder Flygtningekonventionen,
at han som flygtning skulle opfylde opholdskravet for at modtage
kontanthjælp. A anlagde sag herom mod Egedal Kommune, K, og
Beskæftigelsesministeriet (tidligere Integrationsministeriet), B. Hø-
jesteret udtalte, at det efter Grundlovens § 75, stk. 2, påhviler det of-
fentlige at sikre et eksistensminimum for personer, som er omfattet
af bestemmelsen, og at de ved domstolene kan få prøvet, om kravet
er opfyldt. Efter størrelsen af den introduktionsydelse/starthjælp og
de andre ydelser, som A og H modtog fra det offentlige, var der ikke
grundlag for at fastslå, at A ikke havde modtaget hjælp i overensstem-
melse med Grundlovens § 75, stk. 2.[1] Højesteret fandt heller ikke
grundlag for at fastslå, at reglerne om introduktionsydelse og start-
hjælp, som bl.a. havde til formål at få flere i arbejde og færre på of-
fentlig forsørgelse - og for udlændinges vedkommende - at styrke
deres samlede integration i det danske samfund, i forhold til A indebar
en indirekte forskelsbehandling på grund af nationalitet i strid med
artikel 14 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention sammen-
holdt med artikel 1 i Tillægsprotokol 1. Højesteret fandt det sagligt
at anvende et indtjeningsprincip, hvorefter en person, hvad enten
denne er dansk statsborger eller udlænding, skal have opholdt sig i
Danmark i en vis periode, inden den pågældende kan modtage den
højeste bistandsydelse fra det offentlige. Starthjælpen var ikke den
eneste ydelse, som en udlænding havde mulighed for at få. Herudover
var der mulighed for enkeltydelser og boligsikring mv., således som
dette illustreredes af de offentlige ydelser, som A og H modtog. Der
var derfor ikke grundlag for at fastslå, at lovændringen havde konse-
kvenser, der kunne karakteriseres som uproportionale.[2] De andre
konventioner, herunder Flygtningekonventionen, som A havde på-
beråbt, kunne ikke føre til et andet resultat.[3] Højesteret frifandt
herefter K og B.
H.D. 15. februar 2012 i sag 159/2009 (2. afd.)
A (adv. Steen Petersen, Kbh., besk.)
mod
Egedal Kommune
og
Beskæftigelsesministeriet (tidl. Ministeriet for Indvandrere, Flygtninge
og Integration) (Km.adv. K. Hagel-Sørensen, Kbh., for begge).
Østre Landsrets dom 24. april 2009 (20. afd.), B-1022-08
(Ulla Staal, Jan Uffe Rasmussen, Suzanne Holst (kst.)).
Under denne sag, der er anlagt den 18. januar 2008 ved Retten i
Hillerød og i medfør af retsplejelovens § 226, stk. 1, henvist til behand-
ling ved landsretten, har sagsøgeren, A, nedlagt endelig påstand om,
at de sagsøgte, Egedal Kommune og Ministeriet for Indvandrere,
Flygtninge og Integration, skal anerkende, principalt at Egedal Kom-
munes afgørelse af 2. juni 2003 er ugyldig, og at sagen hjemvises til
fornyet behandling, subsidiært at de sagsøgeren tildelte ydelser i peri-
oden 1. juni 2003-1. december 2007 er i strid med Danmarks interna-
tionale menneskerettighedsforpligtelser, og at de sagsøgte derfor skal
betale en kompensation på foreløbig 100.000 kr. med renter fra sagens
anlæg, og mere
1763
subsidiært at de sagsøgte skal betale et beløb svarende til forskellen
mellem de af sagsøgeren modtagne introduktionsydelser fra 1. juni
2003 og det beløb, som han ville have modtaget, såfremt han havde
fået tildelt kontanthjælp i perioden 1. juni 2003-1. december 2007.
De sagsøgte, Egedal Kommune og Ministeriet for Indvandrere,
Flygtninge og Integration, har påstået frifindelse over for A's principale
påstand, subsidiære påstand, 2. led, og mere subsidiære påstand og
påstået principalt afvisning, subsidiært frifindelse, over for A's subsi-
diære påstand, 1. led.
Denne sag drejer sig om, hvorvidt Egedal Kommunes afgørelse om
at tildele A introduktionsydelse efter integrationsloven svarende til
starthjælp og ikke kontanthjælp er i strid med grundlovens § 75, stk.
2, Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 14, jf. artikel
8, eller artikel 14, jf. artikel 1 i den første tillægsprotokol, eller i strid
med andre konventionsbestemmelser.
A har haft fri proces.
Sagsfremstilling
Ved Flygtningenævnets beslutning af 15. april 2003 blev A meddelt
opholdstilladelse i medfør af udlændingelovens § 7, stk. 1.
I brev af 6. maj 2003 meddelte Udlændingestyrelsen A de nærmere
vilkår for opholdstilladelsen og herunder blandt andet:
»Visiteringsafgørelsen
Udlændingestyrelsen har besluttet, at du skal bo i Ølstykke Kommu-
ne, jf. integrationslovens § 11.
Konsekvenser
Denne afgørelse betyder, at kommunen fra den 1. juni 2003 har an-
svaret for din integration, jf. integrationslovens § 4, stk. 2.
Integration
Kommunen vil hjælpe med integrationen i det danske samfund og
vil over de næste 3 år tilbyde et introduktionsprogram, som du skal
deltage i. Du vil derfor blive kontaktet af en medarbejder fra kommu-
nen, som vil informere nærmere om, hvad dette betyder for dig.
. . .
Begrundelse
. . .
Du har i Flygtningenævnet oplyst, at du har en særlig tilknytning til
Ølstykke Kommune, som ligger i Frederiksborg Amt, fordi din datter
og hendes familie bor i kommunen. Styrelsen har derfor besluttet, at
du skal bo i Ølstykke Kommune.«
Ved brev af 2. juni 2003 meddelte Egedal Kommune [daværende
Ølstykke Kommune] A, at han var berettiget til introduktionsydelse.
I brevet hed det blandt andet:
Copyright © 2012 Karnov Group Denmark A/S side 1
UfR ONLINE U.2012.1761H
Udlændinge-, Integrations- og Boligudvalget 2014-15 (2. samling)
L 2 Bilag 8
Offentligt
»Det besluttes at du er berettiget til introduktionsydelse, jf. Integra-
tionslovens § 25 fra den 01.06.2003 (fra det tidspunkt ansvaret overgik
til kommunen og du har ansøgt om introduktionsydelse). Den måned-
lige ydelse, jf. Integrationslovens § 27 i alt kr. 5.266 om måneden før
skat kan tidligst modtages ved udgangen af denne måned.
Det besluttes at der jf. Integrationslovens § 27 a forskudsvis udbetales
en særlig introduktionsydelse i alt kr. 4.366.«
Af kontrakt indgået den 25. juli 2003 mellem Egedal Kommune og
A vedrørende A's deltagelse i et introduktionsprogram fremgår om
hans helbredsmæssige forhold blandt andet:
»IV: Helbredsmæssige og andre forhold, der kan have betydning for
introduktionsprogrammet:
Af asylcentrets rapport fremgår følgende:
Aktuel helbredstilstand: A er under psykologisk behandling og han
ønsker at fortsætte med det. Han har søvnproblemer og klager over
somatiske smerter.
Af helbredsjournal fremgår følgende:
A har i hele perioden i Danmark været mærket af svær PTSD. Han
har store søvnproblemer, sover ofte kun et par timer om natten - trods
behandling Nitrazapen til natten.
Desuden har han mange flass-bach tilfælde - ofte flere gange dagligt
med smerter over nakken og kvælningsfornemmelser - kan vare i op
til en halv time. Får tbl. Temgesic - uden stor effekt.
A har i perioder haft det rigtigt dårligt psykisk, specielt i perioden
efter hans første afslag på asyl. I denne periode indtog han en overdosis
medicin og blev indlagt på Slagelse Sygehus.
Iflg. vurdering fra Asylsundhedscenter vil A i en lang periode frem-
over have brug for både støtte af en psykiater og fra en sygeplejerske,
idet han ikke fik [det] bedre efter han har fået opholdstilladelsen.
Han har det sidste års tid tabt en del, og han er kommet til at se 10
år ældre ud. Han er blevet set af diverse speciallæger, uden at der er
fundet væsentlige fysiske årsager hertil.
A ser dårligt på begge øjne, for 5 år siden fik han et slag over hø.
øje, og det medførte convergens skelen og læsion af papilkanten på
venstre side. Han skeler meget og der er foreslået operation af øjet.
A har næsten konstant hovedpine, den opstod efter et styrt med
cyklen i sommeren 02.
A har levet skjult i flere år, han opholdt sig da ofte om dagen i rum
med ringe loftshøjde og det har medført smerter i benene og over lan-
dene [lænden?]. Har forsøgt massage, men det brød han sig ikke om.
Der gives tbl. Dolol herfor.
A blev opereret for en stor absces nær rectum i juli 02. Det helede
op efter 3 mdr., men der resterer en lille fistel, hvorfra det siver lidt.
A har flere gange uden forvarsel besvimet, har konstateret et lavt BT
85-90/60. Det mentes at være psykisk betinget. Blev fundet lavt se -
B 12.
1764
Har i perioder mavesmerter der er god effekt med Link.«
I december 2003 blev A's hustru H og parrets 4 yngste børn, født i
årene 1987, 1990, 1992 og 1997, efter udlændingelovens regler om
familiesammenføring meddelt opholdstilladelse her i landet og bolig-
placeret i en lejlighed sammen med A. I 2004 blev parrets ældste søn,
født i 1986, ligeledes meddelt opholdstilladelse og boligplaceret i
samme lejlighed.
Af oversigt over offentlige ydelser, som i perioden 2003-2007 er
udbetalt til A og hans husstand, fremgår følgende:
ȁr
Børn
Ægtefælle
Manden
2003
0,00
enkelt ydl.
1.109,00
enkelt ydl.
1.783,00
intro ydl.
15.240,00
intro ydl.
761,00
skat
-1.748,00
skat
0,00
boligsik.
1.652,00
boligsik.
Husstand
0,00
i alt
2.544,00
i alt
16.253,00
i alt
18.797,00
Børn
Ægtefælle
Manden
2004
39.899,00
div ydl.
29.457,96
enkelt ydl.
34.446,81
enkelt ydl.
84.636,25
intro ydl.*
57.541,80
intro ydl.
-18.177,00
skat
-6.717,00
skat
557,30
medicin
1.446,63
medicin
41.905,00
bolig
Husstand
39.899,00
i alt
96.474,51
i alt
128.623,24
i alt
264.996,75
*ægtefællen modtager mere, fordi børnenes intro ydelse er med i hendes ydelse
Børn
Ægtefælle
Manden
2005
31.148,00
div. ydl.
15.424,84
enkelt ydl.
15.246,32
enkelt ydl.
82.500,00
intro ydl.
52.616,10
intro ydl.
-17.064,00
skat
-5.707,00
skat
43.176,00
bolig
Husstand
31.148,00
i alt
80.860,84
i alt
105.331,42
i alt
217.340,26
Børn
Ægtefælle
Manden
2006
29.088,00
div. ydl.
24.296,77
enkelt ydl.
5.446,99
enkelt ydl.
Copyright © 2012 Karnov Group Denmark A/S side 2
UfR ONLINE U.2012.1761H
84.216,00
intro ydl.
60.647,28
intro ydl.
-18.336,00
skat
-8.365,00
skat
31.738,00
bolig**
Husstand
29.088,00
i alt
90.176,77
i alt
89.467,27
i alt
208.732,04
**to af børnene er blevet over 18 i 2006, derfor efterbetalt 5.575,00 + 6.379,00
Børn
Ægtefælle
Manden
2007
29.628,00
div ydl.
32.672,60
enkelt ydl.
17.175,55
enkelt ydl.
90.641,38
intro ydl.
60.587,64
intro ydl.
-21.105,00
skat
-9.529,00
skat
43.508,00
bolig
Husstand
29.628,00«
i alt
102.208,98
i alt
111.742,19
i alt
243.579,17
Ved brev af 21. februar 2008 meddelte Egedal Kommune A førtids-
pension med virkning fra den 1. december 2007. I brevet anførtes blandt
andet:
»Pensionsudvalget har den 14.11.2007 truffet en afgørelse om tilken-
delse af førtidspension iht. Lov om social pension § 20 jf. § 16 med
virkning fra 1.12.2007.
»Der er især lagt vægt på, at A har fået konstateret en svær post
traumatisk stress disorder inkl. depression og søvnbesvær. PTSD er
opstået som følge af tortur. Han har endvidere været ramt af en hjer-
neblødning, ligesom han har stærkt nedsat syn samt skelen. Han har
smerter i arme, ben og krop også som følge af tortur.
1765
A var lærer og ansat i efterretningsvæsenet i sit hjemland, men har
i sin tid i Danmark ikke været på arbejdsmarkedet.
Lidelserne har en massiv indvirkning på hans liv. Han er konstant
smertepræget og kan ikke være sammen med andre mennesker, hvorfor
han isolerer sig. Han har store koncentrationsvanskeligheder og meget
svingende indlæringsevne ligesom nattesøvnen begrænser sig til et par
timer pr. nat, selvom han indtager stærk sovemedicin.
Fra lægelig side vurderes hans helbredsmæssige situation at være
stationær, ligesom behandling kun har en vedligeholdende effekt, ikke
behandlende. A har været forsøgt arbejdsprøvet, men hans psykiske
og fysiske lidelser umuliggjorde dette.
På denne baggrund finder man det godtgjort, at A's ressourcer ikke
lader sig anvende til selvforsørgelse uanset mulighederne for støtte
efter den sociale lovgivning.«
Du har mulighed for at klage over afgørelsen senest 4 uger fra mod-
tagelsen af denne. Kommunen vil herefter revurdere din sag. Såfremt
kommunen ikke giver dig medhold i klagen, videresendes klagen til
Statsforvaltningen Hovedstaden.«
Statistiske oplysninger
Af Arbejdsdirektoratets notat af 18. juni 2007 om effekt af introduk-
tionsydelse på starthjælpsniveau fremgår blandt andet:
»Personer, som har fået opholdstilladelse fra 1. juli 2002, modtager
introduktionsydelse på starthjælpsniveau. Personer, der har fået ophold-
stilladelse før 1. juli 2002, modtager introduktionsydelse på kontant-
hjælpsniveau.
Når man skal sammenligne 2 ordninger m.h.t. hvor mange der bliver
selvforsørgende eller kommer under uddannelse, skal personerne være
sammenlignelige med hensyn til, hvor længe de har modtaget ydelsen.
Betragter man f.eks. en gruppe på 1.000 personer på introduktionsydelse
eller kontanthjælp, vil der alt andet lige være flere personer, der har
forladt ydelsessystemet efter 2 år end efter 3 måneder.
Nye modtagere på introduktionsydelse på kontanthjælpsniveau
På grundlag af Beskæftigelsesministeriets Dream-register er der så-
ledes i hvert enkelt af de 4 sidste kvartaler før 1. juli 2002 udtrukket
alle personer, der er påbegyndt introduktionsydelse i dette kvartal og
som ikke tidligere har modtaget ydelser.
Nye modtagere på introduktionsydelse på starthjælpsniveau
Tilsvarende er der for hvert kvartal efter 1. juli 2002, hvor lovændrin-
gen trådte i kraft, udtrukket nye modtagere. Indtil nu indgår nye mod-
tagere fra 3. kvartal 2002 til og med 3. kvartal 2006.
Man kan herefter følge de nye modtagere på hhv. høj og lav ydelse
i de efterfølgende kvartaler og registrere, om de er blevet selvforsør-
gende eller er under uddannelse. Man kan f.eks. indtil nu følge nye
modtagere fra 3. kvartal 2002 i 17 kvartaler, mens nye modtagere i
tredje kvartal 2006 indtil videre kun kan følges i et kvartal.
Måling af forskel på selvforsørgelses- og uddannelsesgrad
På grundlag af oplysningerne fra de enkelte kvartaler er der herefter
beregnet hvor mange procent i gennemsnit, der er blevet selvforsørgen-
de eller som er under uddannelse efter hhv. 1, 2, 3 og indtil nu i op til
17 kvartaler. Det gøres både for personer på lav ydelse og på høj
ydelse. De 2 grupper sammenlignes herefter kvartal for kvartal.
Og tendensen har været den samme. Der er relativt flere på introduk-
tionsydelse på starthjælpsniveau, som er blevet selvforsørgende eller
som er kommet i uddannelse end personer på introduktionsydelse på
kontanthjælpsniveau - uanset hvor længe, personerne har været på
ydelse.
Efter 17 kvartaler var der således ca. 17 procent flere på lav introduk-
tionsydelse end på høj ydelse, som er blevet selvforsørgende eller som
er kommet i uddannelse. . . .
. . .
Det har fra flere sider været kritiseret, at undersøgelsen f.eks. ikke
tager højde for stigende beskæftigelse og at der efter 2002 er sket et
fald i antallet af somaliere, som erfaringsmæssigt er de mest vanskelige
at integrere.
Beskæftigelsesministeriet har imidlertid undersøgt for både
konjunkturudviklingen og forskelle i baggrundsvariable såsom oprin-
delsesland, opholdsgrundlag, alder og køn. Resultatet er, at den lave
introduktionsydelse har effekt på selvforsørgelses- og uddannelsesef-
fekten, også når der tages højde for de nævnte ændringer.«
Af specialkørsel på Beskæftigelsesministeriets DREAM-register for
4. kvartal 2007 og 1. kvartal 2008 fremgår følgende statistiske oplys-
ninger:
4. kvartal 2007
I ALT
Introduktionsydelse
Starthjælp
Modtagere af start-
hjælp og introduk-
tionsydelse
Copyright © 2012 Karnov Group Denmark A/S side 3
UfR ONLINE U.2012.1761H
659
0
659
Danske statsborgere
4.148
2.081
2.067
Ikke danskestatsborge-
re
4.807
2.081
2.726
I alt
14 %
1766
0
24 %
Danske statsborgere
på starthjælp i procent
1. kvartal 2008
I ALT
Kontanthjælp
Introduktionsydel-
se
Starthjælp
Modtagere af in-
troduktionsydel-
se, starthjælp og
kontanthjælp
25.711
21.671
2.202
2.466
Ejdanskestatsbor-
gere
89.355
88.716
-
802
Danskestatsborge-
re
115.066
110.387
2.202
3.268
I alt
Af rapporten »Starthjælp - Når staten diskriminerer«, udgivet
november 2007 af Amnesty International, fremgår side 8 blandt andet:
Tabel 1 - 2007-satser fordelt på familietyper
Starthjælpens procent-
vise andel af kontant-
hjælpen
Kontanthjælp
Starthjælp
Familietype
83 %
5.773 kr.
4.787 kr.
Enlig under 25 år
64 %
8.959 kr.
5.773 kr.
Enlig over 25 år
61 %
11.904 kr.
7.217 kr.
Enlig m. barn
53 %
17.918 kr.
9.574 kr.
Par uden børn
45 %
23.808 kr.
10.771 kr.
Familie m. 1 barn
50 %
23.808 kr.
11.968 kr.
Familie m. 2 børn
50 %
23.808 kr.
11.968 kr.
Familie m. 3 børn
Tabel 2 - Gennemsnitligt rådighedsbeløb, når faste udgifter er betalt
Andel i %
Kontanthjælp
Starthjælp
Familietype
52 %
4.626 kr.
2.386 kr.
Enlig over 25 år
77 %
7.472 kr.
5.720 kr.
Enlig m. 1 barn
51 %
9.997 kr.
5.098 kr.
Par uden børn
55 %
15.670 kr.
8.561 kr.
Familie m. 2 børn
Forklaringer
A har forklaret blandt andet, at han grundet sin sygdom fortsat indta-
ger en del medicin. Han og hans familie føler sig som i fængsel, fordi
de på grund af deres dårlige økonomi aldrig har haft råd til et socialt
liv, og af samme grund har to af hans sønner fået psykiske problemer,
som de er i medicinsk behandling for. Hans husstand består aktuelt af
to voksne og to børn, idet de tre ældste børn for en måned siden flyttede
hjemmefra. De ældste børn betalte intet for at bo hjemme, selv om de
i 2006 og 2007 havde egne indtægter. Den ældste søn giftede sig i Af-
ghanistan, inden han kom til Danmark, og han sender månedligt ca.
400 US $ til hustruen i Afghanistan.
Procedure
A har gjort gældende, at Ministeriet for Indvandrere, Flygtninge og
Integration er rette sagsøgte, idet ministeriet efter Den Europæiske
Menneskerettighedskonvention (EMRK) og dynamisk konventions-
praksis har en positiv handlepligt til at sikre, at konventionens bestem-
melser ikke tilsidesættes eller krænkes ved udformning, anvendelse
og fortolkning af national lovgivning. Ministeriet kan derfor blive an-
svarlig for, at den konkrete lovgivning, der administreres af kommu-
nerne, i praksis fører til indirekte diskrimination af borgere med anden
etnisk baggrund end dansk.
A har endvidere gjort gældende, at Egedal Kommunes afgørelse om
at tildele ham starthjælp udgør en krænkelse af grundlovens § 75, stk.
2, jf. EMRK artikel 8. Uanset at grundlovens nævnte bestemmelse har
karakter af en programerklæring, skal også grundloven fortolkes i lyset
af den dynamiske EMRK, som har en quasi-forfatningsretlig karakter.
Den konkrete anvendelse af starthjælpen i forhold til ham krænker til-
lige EMRK artikel 1 i tillægsprotokol 1, jf. artikel 8 og artikel 14, idet
sociale goder som starthjælp og kontanthjælp er omfattet af EMRK
artikel 1 i tillægsprotokol 1. Der foreligger indirekte forskelsbehandling,
idet forholdsvis flere statsborgere med anden etnisk baggrund end
dansk er blevet tildelt den lavere ydelse under starthjælpen. Kravet om
bopæl i Danmark i 7 år ud af 8 år for at opnå ret til kontanthjælp vil
reelt ramme personer med anden etnisk baggrund end dansk hårdere,
mere føleligt og mere intensivt end etniske danskere, hvorfor denne
gruppe udsættes for usaglig og uproportional forskelsbehandling. For-
buddet mod forskelsbehandling i såvel national som international ret
omfatter også indirekte forskelsbehandling, hvor en isoleret set neutral
Copyright © 2012 Karnov Group Denmark A/S side 4
UfR ONLINE U.2012.1761H
bestemmelse ved konkret anvendelse af tildelingskriterier og andre
kriterier medfører, at en beskyttet gruppe i praksis stilles ringere end
andre. Sagsøger var udelukket fra at modtage den relativt høje kontant-
hjælp, fordi han ikke havde bidraget til den danske stat. Formålet med
starthjælp var entydigt at begrænse tilgangen af berettigede til kontant-
hjælp og således bevare og forstærke systemets eksklusivitet. Denne
eksklusivitet blev i 2002 skærpet med indførelse af opholdskravet på
7 år ud af 8 år, og i 2007 blev der yderligere indført et loft over kon-
tanthjælpen for en person, der er gift med en modtager af starthjælp
eller introduktionsydelse. Introduktionsydelse til udlændinge med
lovligt ophold i Danmark giver ret til ydelse i henhold til integrations-
loven på niveau med lov om aktiv socialpolitiks starthjælp under et 3-
årigt integrationsforløb. Den lavere udmåling i forhold til flygtninge,
der ikke opfylder et vist
1767
tilknytningskrav - ca. 35 % lavere end det, man vurderer er minimum-
seksistensgrundlaget for danske statsborgere - giver anledning til at
vurdere, om der foreligger retsstridig nationalitetsdiskrimination. Intro-
duktionsydelsens formål er ikke at erstatte arbejdsindtægt, men at
kompensere for leveudgifter. Netop niveauer for starthjælp og introduk-
tionsydelse samt de nedsatte kontanthjælpssatser aktualiserer en samlet
retlig prøvelse, fordi de nedsatte ydelser først og fremmest rammer
personer med anden nationalitetsbaggrund end dansk, og også aktuali-
serer en retlig prøvelse af retten til et tåleligt familieliv, herunder fat-
tigdom og kriteriet herfor, jf. Den Europæiske Socialpagt artikel 13
(»den fornødne hjælp«) og FN's konvention om økonomiske og sociale
rettigheder artikel 11 (»tilstrækkelig levestandard«). FN's Flygtninge-
højkommissariat UNHCR har vedvarende og kraftigt kritiseret start-
hjælpen til flygtninge i Danmark som værende i strid med FN's flygt-
ningekonvention, fordi flygtninge ikke ligestilles med danske statsbor-
gere. Nye flygtninge i Danmark får således kun udbetalt 40 %-85 %
af den normale kontanthjælp. Det væsentlige er, om den lovgivning,
som Ministeriet for Indvandrere, Flygtninge og Integration har udarbej-
det, har forrykket den fair balance, der altid skal bestå mellem offentlige
myndigheders legitime interesse i at regulere konkrete områder, og
sagsøgerens ret til at nyde de sociale ydelser, som lovgivningen giver
adgang til, men med forskelle. Ministeriet kan derfor blive ansvarlig
for den måde, integrationslovens regler om introduktionsydelser er
udformet og fortolkes på, såfremt lovens anvendelse i praksis fører til
indirekte diskrimination som beskrevet på en usaglig og uproportional
måde.
Ministeriet for Indvandrere, Flygtninge og Integration har til støtte
for frifindelsespåstanden vedrørende A's principale påstand i første
række gjort gældende, at ministeriet ikke er rette sagsøgte. Det tilkom-
mer de kommunale myndigheder at træffe afgørelse om retten til for-
sørgelse i form af kontanthjælp eller starthjælp, jf. lov om aktiv social-
politik § 11, stk. 7, (tidl. § 11, stk. 5). Efter lovens § 98 kan afgørelserne
efter reglerne i kapitel 10 i lov om retssikkerhed og administration på
det sociale område indbringes for Beskæftigelsesankenævnet (tidl. det
sociale nævn). Beskæftigelsesankenævnets (tidl. det sociale nævns)
afgørelser kan ikke indbringes for anden administrativ myndighed, dog
kan Ankestyrelsen optage en sag til behandling, når Ankestyrelsen
skønner, at sagen har principiel eller generel betydning, jf. § 63 i lov
om retssikkerhed og administration på det sociale område. Ankestyrel-
sens afgørelser kan ikke indbringes for anden administrativ myndighed,
jf. samme lovs § 50, stk. 3, (tidl. § 50, stk. 2). Det tilkommer ligeledes
de kommunale myndigheder at træffe afgørelse om udbetaling af intro-
duktionsydelse, jf. integrationslovens § 25, stk. 1. Efter samme lovs §
53, stk. 2, kan disse afgørelser efter reglerne i kapitel 10 i lov om rets-
sikkerhed og administration på det sociale område indbringes for Be-
skæftigelsesankenævnet (tidl. det sociale nævn). Beskæftigelsesanke-
nævnets (tidl. det sociale nævns) afgørelser kan ikke indbringes for
anden administrativ myndighed, dog kan Ankestyrelsen efter reglerne
i kapitel 10 i lov om retssikkerhed og administration på det sociale
område optage en sag til behandling, når Ankestyrelsen skønner, at
sagen har principiel eller generel betydning, jf. integrationslovens §
53, stk. 6. Ankestyrelsens afgørelser kan ikke indbringes for anden
administrativ myndighed, jf. § 50, stk. 3, (tidl. § 50, stk. 2) i lov om
retssikkerhed og administration på det sociale område. Det har således
på intet tidspunkt været muligt at påklage en afgørelse om kontanthjælp
eller introduktionsydelse til Ministeriet for Indvandrere, Flygtninge og
Integration, og ministeriets tilsynsbeføjelse efter integrationslovens §
25b giver ikke ministeriet mulighed for at ændre en kommunes afgø-
relse om introduktionsydelse, jf. Folketingstidende 2003-2004, Tillæg
A, side 6935. Da ministeriet således på intet tidspunkt har haft kompe-
tence til at træffe afgørelse om hverken kontanthjælp eller introduk-
tionsydelse, er ministeriet ikke rette sagsøgte i relation til A's principale
påstand, jf. f.eks. princippet i U 1998.1552 H.
Ministeriet har i anden række gjort gældende, at Egedal Kommunes
afgørelse af 2. juni 2003 om tildeling af introduktionsydelse til A har
hjemmel i integrationslovens § 25, stk. 1, og § 26, stk. 1, og at afgørel-
sen hverken er i strid med grundloven, Den Europæiske Menneskeret-
tighedskonvention (EMRK), de øvrige påberåbte konventioner eller
EU-retten.
Efter grundlovens § 75, stk. 2, er lovgivningsmagten forpligtet til at
indføre og opretholde en lovgivning, hvorved »Den, der ikke selv kan
ernære sig eller sine, og hvis forsørgelse ikke påhviler nogen anden,
er berettiget til hjælp af det offentlige«, jf. U 2006.770 H. En antagelse
om, at bestemmelsen indebærer et retskrav på en bestemt form for
ydelse eller et bestemt ydelsesomfang, eksempelvis svarende til kon-
tanthjælp, har åbenlyst ingen støtte i bestemmelsens ordlyd, ligesom
en sådan antagelse heller ikke har nogen støtte i bestemmelsens forar-
bejder, retspraksis eller den stats- og socialretlige litteratur. Grundlovens
§ 75, stk. 2, er efter sit indhold en programerklæring. Lovgivningsmag-
ten er med hensyn til dens realisering overladt et meget betydeligt skøn,
idet den nærmere udformning af en sådan forsørgelseslovgivning beror
på politiske valg og prioriteringer. Med ydelsesreglerne i lov om aktiv
socialpolitik og integrationsloven, herunder reglerne om starthjælp og
introduktionsydelse, har staten i forhold til A og andre, der befinder
sig i en tilsvarende situation, opfyldt sin forpligtelse efter grundlovens
§ 75, stk. 2, til at indføre og opretholde en forsørgelseslovgivning. A
har på
1768
ingen måde godtgjort, at staten med reglerne om introduktionsydelse,
herunder ydelsessatsen, har handlet uden for rammerne af det meget
betydelige skøn, som efter grundlovens § 75, stk. 2, tilkommer staten.
Den sats, hvormed introduktionsydelsen ydes, svarer til SU og dermed
studerendes forsørgelsesgrundlag. Det bestrides, at dette forsørgelses-
grundlag indebærer en tilsidesættelse af den pligt, der efter grundlovens
§ 75, stk. 2, påhviler staten, og det bestrides således, at kontanthjælpen
udgør et minimumseksistensgrundlag. Introduktionsydelsen kan under
alle omstændigheder ikke betragtes isoleret ved en vurdering af, om
staten opfylder sin pligt efter grundlovens § 75, stk. 2. Ud over intro-
duktionsydelsen ydes der således økonomisk støtte efter reglerne i in-
tegrationslovens kapitel 6 om hjælp i særlige tilfælde, herunder efter
lovens § 35 (rimeligt begrundede enkeltudgifter) og § 36 (udgifter til
sygebehandling mv.), og modtagelse af introduktionsydelse er - bortset
fra hjælp efter lov om aktiv socialpolitik - ikke til hinder for modtagelse
af ydelser efter anden lovgivning, f.eks. boligstøtteloven, børnefami-
lieydelsesloven og børnetilskudsloven. Heller ikke den måde, hvorpå
reglerne blev administreret i forhold til A, indebar en tilsidesættelse af
grundlovens § 75, stk. 2, hvorved bemærkes, at A og hans husstand i
årene 2004-2007 efter skat modtog mellem 208.732 kr. og 264.996 kr.
årligt i offentlige ydelser.
Afgørelsen om A's ret til introduktionsydelse, men ikke kontanthjælp,
jf. integrationslovens § 25, stk. 1, jf. § 26, stk. 1, indebærer heller ikke
Copyright © 2012 Karnov Group Denmark A/S side 5
UfR ONLINE U.2012.1761H
en krænkelse af A's rettigheder efter EMRK artikel 8. Konventionsbe-
stemmelsen begrænser således ikke statens ret til at bestemme om - og
i givet fald på hvilken måde og i hvilket omfang - sociale sikringsord-
ninger skal gennemføres, og selvom der efter konventionsbestemmelsen
måtte påhvile staten en forsørgelsespligt i forhold til A, foreligger der
ikke en krænkelse af hans rettigheder, allerede fordi staten rent faktisk
forsørgede ham og hans familie. Integrationslovens regler om introduk-
tionsydelse indebar heller ikke en usaglig forskelsbehandling af A, jf.
EMRK artikel 14, jf. artikel 8. Efter fast og langvarig praksis fra Den
Europæiske Menneskerettighedsdomstol (EMD) er artikel 14 kun rele-
vant, i det omfang der er tale om en forskelsbehandling vedrørende
nydelsen af de i konventionen anerkendte rettigheder og friheder. Da
artikel 8 som anført ikke angår nogen ret til at blive forsørget af staten
i kraft af sociale sikringsordninger, er A's anbringende støttet på artikel
14, jf. artikel 8, således uden relevans. Under alle omstændigheder in-
debærer det forhold, at A var berettiget til introduktionsydelse, men
ikke kontanthjælp, ikke nogen forskelsbehandling »på grund af køn,
race, farve, sprog, religion, politisk eller anden overbevisning, national
eller social oprindelse, tilhørsforhold til et nationalt mindretal, formu-
eforhold, fødsel eller [noget] andet forhold«. Den omstændighed, at
den gruppe, der modtager introduktionsydelse eller starthjælp, hoved-
sageligt består af personer med anden oprindelse end dansk, kan ikke
føre til, at Egedal Kommunes afgørelse om tildeling af introduktionsy-
delse til A udgør en usaglig forskelsbehandling i strid med EMRK ar-
tikel 14, jf. artikel 8. Den kendsgerning, at en bestemt gruppe personer
som følge af faktiske forhold hyppigere rammes af bestemte regler,
indebærer ikke i sig selv, at reglerne er udtryk for usaglig forskelsbe-
handling, jf. EMD's dom af 28. maj 1985 i sagen Abdulaziz, Cabales
og Balkandali mod UK (pkt. 85) samt U 2007.341 H.
Reglerne om introduktionsydelse forfølger et sagligt og legitimt
formål. Det fremgår således af lovforarbejderne til reglerne om intro-
duktionsydelse (og starthjælp), at reglerne har til formål at understøtte
målsætningen om at få flere - både danske statsborgere og nyankomne
udlændinge, herunder flygtninge - i arbejde og færre på offentlig for-
sørgelse, jf. Folketingstidende 2001-02, Tillæg A, side 4098. Det har
rent faktisk også vist sig, at reglerne er egnet hertil, idet personer, der
modtager introduktionsydelse på starthjælpsniveau, hurtigere bliver
selvforsørgende eller kommer under uddannelse end personer, der
modtager introduktionsydelse på kontanthjælpsniveau, jf. Arbejdsdi-
rektoratets notat af 18. juni 2007 om effekt af introduktionsydelse på
starthjælpsniveau. Lov nr. 361 af 6. juni 2002 om ændring af lov om
aktiv socialpolitik og integrationsloven indgår i et lovkompleks, der
blev gennemført som et led i regeringens udlændingeudspil af 17. ja-
nuar 2002, der, jf. Folketingstidende 2001-02 (2. samling), Tillæg A,
side 4096, hviler på tre grundlæggende hensyn, nemlig at udlændin-
gepolitikken skal respektere Danmarks internationale forpligtelser, at
antallet af udlændinge, der kommer til Danmark, skal begrænses, og
der skal stilles skærpede krav til selvforsørgelse, og at de flygtninge
og indvandrere, der bor i Danmark, skal integreres bedre og komme
hurtigere i arbejde, hvorfor tilskyndelsen til selv at søge arbejde skal
styrkes. Formålet med lov nr. 361 af 6. juni 2002 om ændring af lov
om aktiv socialpolitik og integrationsloven var alene at varetage sidst-
nævnte hensyn, mens hensynet til at begrænse antallet af udlændinge,
der kommer til Danmark, blev fremmet blandt andet ved en skærpelse
af reglerne i udlændingeloven for meddelelse af opholdstilladelse.
Reglerne om introduktionsydelse på starthjælpsniveau er heller ikke
i strid med proportionalitetsprincippet, idet nyankomne udlændige
tidligere modtog en så høj kontanthjælp, at de arbejdsindtægter, som
udlændingene alternativt kunne opnå, ikke stod mål med den offentlige
forsørgelse og derfor modvirkede udlændingenes bestræbelser på at
blive selvforsørgende, jf. Folketingstidende 2001-02, Tillæg B, side
1367 f.
1769
Introduktionsydelsen på starthjælpsniveau forøger udlændinges incita-
ment til at blive selvforsørgende ved indtægtsgivende arbejde og har
også rent faktisk den effekt.
Ved vurderingen af, om der foreligger en krænkelse af EMRK artikel
8, jf. artikel 14, tilkommer der staten »a certain margin of appreciation
in assessing whether and to what extent differences in otherwise similar
situations justify a difference in treatment«, jf. EMD's dom af 27.
november 2007 i sagen Luczak mod Polen (pkt. 47), hvoraf også
fremgår, at der er en vid margin i relation til staternes regulering af
sociale ydelser (pkt. 48). Retten må derfor udvise tilbageholdenhed i
prøvelsen af, om der foreligger usaglig forskelsbehandling, og integra-
tionslovens regler om introduktionsydelse kan derfor kun anfægtes,
hvis der foreligger et sikkert grundlag i den forstand, at det er klart, at
reglerne er i strid med EMRK. A har ikke godtgjort et sådant sikkert
grundlag for en antagelse om, at staten har handlet uden for rammerne
af den skønsmæssige beføjelse, der efter EMRK tilkommer staten i
forbindelse med dens regulering af sociale ydelser.
At A var berettiget til introduktionsydelse, men ikke kontanthjælp,
indebærer heller ikke nogen krænkelse af de rettigheder, der efter
EMRK artikel 1 i tillægsprotokol 1 om beskyttelse af ejendom tilkom-
mer ham. Konventionsbestemmelsen giver for det første ikke A en ret
til at blive forsørget, idet bestemmelsen ikke indebærer nogen begræns-
ninger i statens ret til at bestemme om - og i givet fald på hvilken måde
og i hvilket omfang - sociale sikringsordninger skal gennemføres, jf.
EMD's dom af 12. april 2006 i sagen Stec m.fl. mod UK. For det andet
har A aldrig modtaget kontanthjælp eller opfyldt betingelserne for at
modtage kontanthjælp, hvorfor integrationslovens regler om introduk-
tionsydelse heller ikke indebar noget indgreb i en rettighed, der var
aktuel for ham, eller som han havde en retsbeskyttet forventning om
at modtage.
Af de grunde, der allerede er anført, foreligger der heller ikke nogen
krænkelse af diskriminationsforbuddene i FN's konvention om borger-
lige og politiske rettigheder artikel 26, FN's konvention om økonomiske,
sociale og kulturelle rettigheder artikel 2, stk. 2, FN's konvention om
afskaffelse af alle former for racediskrimination artikel 5 eller FN's
flygtningekonventions artikel 23. For så vidt angår FN's konvention
om afskaffelse af alle former for racediskrimination og FN's konvention
om borgerlige og politiske rettigheder gælder i øvrigt, at de ikke finder
anvendelse på en sådan forskelsbehandling, udelukkelse, begrænsning
eller fortrinsstilling, som en stat foretager imellem sine egne statsbor-
gere og udlændinge, jf. U 2002.1789 H. Der foreligger endvidere ikke
nogen tilsidesættelse af statens forpligtelser ifølge Den Europæiske
Socialpagt artikel 12 (om retten til social tryghed), artikel 13 (om retten
til social og sundhedsmæssig bistand) og artikel 16 (om familiens ret
til social, juridisk og økonomisk beskyttelse) eller FN's konvention om
økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder artikel 9 (om ethvert
menneskes ret til social tryghed) eller artikel 11 (om ethvert menneskes
ret til en tilstrækkelig levefod). De nævnte konventionsbestemmelser
har efter deres indhold karakter af programerklæringer, hvorfor staten,
ved opfyldelsen af forpligtelserne er overladt et meget betydeligt skøn,
og A har ikke godtgjort, at staten med reglerne om introduktionsydelse
har handlet uden for rammerne af dette skøn. De nævnte konventioner
er ratificerede af Danmark, men ikke inkorporeret i dansk ret, og er
derfor ikke direkte anvendelige i dansk ret i den forstand, at de kan
føre til tilsidesættelse af integrationslovens bestemmelser om introduk-
tionsydelse, jf. U 2006.770 H.
Reglerne om introduktionsydelse på starthjælpsniveau er heller ikke
i strid med Rådets direktiv 2000/43/EF af 29. juni 2000 om gennemfø-
relse af princippet om ligebehandling af alle uanset race eller etnisk
oprindelse som implementeret i dansk ret ved lov om etnisk ligebehand-
ling. Der er ingen modstrid mellem lov om etnisk ligebehandling og
reglerne om introduktionsydelse, og lov om etnisk ligebehandling kan
under alle omstændigheder ikke føre til en tilsidesættelse af integra-
Copyright © 2012 Karnov Group Denmark A/S side 6
UfR ONLINE U.2012.1761H
tionslovens § 26, stk. 1, hvorefter en udlænding, der tilbydes et intro-
duktionsprogram, ikke er berettiget til at modtage kontanthjælp.
Diskriminationsforbuddet i lov om etnisk ligebehandling indskrænker
selvsagt ikke lovgivningsmagtens grundlovsgivne lovgivningskompe-
tence. Reglerne om introduktionsydelse er heller ikke i strid med råds-
direktivet, der ikke omfatter forskelsbehandling på grundlag af natio-
nalitet, ligesom det ikke berører bestemmelser og betingelser vedrøren-
de tredjelandestatsborgeres og statsløse personers indrejse og ophold
på medlemsstaternes territorium og heller ikke nogen form for behand-
ling, der skyldes de pågældende tredjelandestatsborgeres eller statsløse
personers retsstilling, jf. direktivets artikel 3, stk. 2. Hertil kommer, at
der ikke foreligger nogen usaglig forskelsbehandling efter direktivets
artikel 2, jf. artikel 3.
Vedrørende A's subsidiære påstand, 1. led, har ministeriet til støtte
for sin afvisningspåstand gjort gældende, at A's nævnte påstand er et
anbringende til støtte for hans subsidiære påstand, 2. led, og at den
derfor ikke kan medtages som en del af påstanden, jf. U 2002.1245 H
og U 2005.2151 H. Til støtte for ministeriets subsidiære frifindelsespå-
stand har ministeriet gjort samme synspunkter gældende som vedrøren-
de gyldigheden af Egedal Kommunes afgørelse om tildeling af intro-
duktionsydelse til A.
Om ministeriets frifindelsespåstand over for A's subsidiære påstand,
2. led, og mere subsidiære påstand har ministeriet særligt henvist til,
at A's nævnte påstande er
1770
rangordnede og derfor kun kan tages under pådømmelse, såfremt mini-
steriet frifindes for A's principale påstand. I så fald må det imidlertid
lægges til grund, at der ikke foreligger nogen krænkelse af de rettighe-
der, der tilkommer A efter EMRK eller de af ham i øvrigt påberåbte
konventionsbestemmelser, hvorfor han allerede af denne grund ikke
er berettiget til kompensation eller erstatning. Under alle omstændig-
heder har A ikke lidt et økonomisk tab, der kan opgøres som differencen
mellem det beløb, han har modtaget i introduktionsydelse, og det beløb,
han ville have modtaget i kontanthjælp, idet han ud over introduktionsy-
delse har modtaget en række andre sociale ydelser, som han ikke i
samme omfang ville have været berettiget til, dersom han havde mod-
taget kontanthjælp.
Egedal Kommune har til støtte for sine påstande gjort de samme an-
bringender gældende, som Ministeriet for Indvandrere, Flygtninge og
Integration bortset fra anbringendet om ikke at være rette sagsøgte.
Retsgrundlag
Af lov nr. 361 af 6. juni 2002 om ændring af lov om aktiv socialpo-
litik og integrationsloven (Ændring af reglerne om ret til kontanthjælp,
introduktionsydelse m.v.), der trådte i kraft den 1. juli 2002, fremgår
blandt andet:
»§ 1. I lov om aktiv socialpolitik, jf. lovbekendtgørelse nr. 614 af
26. juni 2001, som ændret ved § 7 i lov nr. 461 af 7. juni 2001, foretages
følgende ændringer:
. . .
6. Overskriften til kapitel 4 affattes således:
»Kapitel 4
Kontanthjælp, starthjælp og aktivering«
7. § 11, stk. 1, affattes således:
»Kommunen yder hjælp i form af kontanthjælp, starthjælp og aktive-
ring.«
8. I § 11 indsættes som stk. 3-5:
»Stk. 3. Retten til kontanthjælp er tillige betinget af, at ansøgeren
har opholdt sig her i riget i sammenlagt 7 år inden for de seneste 8 år.
I beregningen af opholdstiden indgår perioder, hvor ansøgeren har haft
folkeregisteradresse her i riget, medmindre særlige grunde fører til et
andet resultat. Ophold i udlandet i perioder på sammenlagt højst 2
måneder pr. kalenderår i forbindelse med ferie, studierejser, tjeneste-
og forretningsrejser m.v. ligestilles med ophold her i riget, hvis perso-
nen har beholdt sin bopæl i Danmark.
. . .
12. I § 25 indsættes som stk. 6-8:
»Stk. 6. Starthjælpen udgør et månedligt beløb på
1) 4.231 kr. for gifte og samlevende, der er fyldt 25 år,
2) 5.103 kr. for enlige, der er fyldt 25 år,
. . .
Stk. 7. En person, der modtager starthjælp, får udbetalt et forsørger-
tillæg, hvis personen har forsørgelsespligt over for et barn under 18 år.
Forsørgertillægget udgør for enlige 1.276 kr. pr. måned og for gifte og
samlevende 1.058 kr. pr. måned. Der kan højst ydes 1 forsørgertillæg
pr. barn, når begge forældre bor sammen med barnet. Der kan højst
ydes 2 forsørgertillæg pr. husstand. Til en husstand medregnes ansøge-
ren, dennes ægtefælle eller samlever og hjemmeværende børn under
18 år, der har fast ophold i boligen. . . .
. . .
§ 2. I lov om integration af udlændinge i Danmark (integrationslov),
jf. lovbekendtgørelse nr. 643 af 28. juni 2001, som ændret ved § 42 i
lov nr. 145 af 25. marts 2002, foretages følgende ændringer:
1. § 27 affattes således:
»§ 27. Den månedlige introduktionsydelse svarer til den starthjælp,
der kan ydes efter reglerne i § 25, stk. 6-8, i lov om aktiv socialpolitik.
§ 26, stk. 1, 2. pkt., i lov om aktiv socialpolitik finder tilsvarende an-
vendelse.
. . .«
I bemærkningerne til lovforslaget (Folketingstidende 2001-02, Tillæg
A, side 4096 ff.) hedder det blandt andet:
»1. Lovforslagets baggrund og indhold
Regeringen præsenterede den 17. januar 2002 sit udlændingeudspil
»En ny udlændingepolitik«, som hviler på 3 grundlæggende hensyn:
- Udlændingepolitikken skal respektere Danmarks internationale
forpligtelser.
- Antallet af udlændinge, der kommer til Danmark, skal begrænses,
og der skal stilles skærpede krav til selvforsørgelse.
- De flygtninge og indvandrere, der bor i Danmark, skal integreres
bedre og komme hurtigere i arbejde. Tilskyndelsen til selv at søge ar-
bejde skal derfor styrkes.
. . .
Nærværende lovforslag indeholder forslag til ændringer af lov om
aktiv socialpolitik og lov om integration af udlændinge i Danmark.
Det er regeringens opfattelse, at udlændinge som udgangspunkt ikke
skal forsørges af det offentlige. I nogle tilfælde er det dog nødvendigt
at fravige dette princip.
Der er efter de nugældende regler ikke krav om, at man skal have
opholdt sig lovligt i landet i en længere periode for at modtage kontant-
hjælp eller introduktionsydelse.
Regeringen foreslår, at der indføres nye principper for ret til kontant-
hjælp, så kun personer, der har opholdt sig her i riget i mindst 7 år ud
af de sidste 8 år, har ret til fuld kontanthjælp. De personer, der ikke
opfylder opholdskravet, men i øvrigt opfylder betingelserne i loven,
har ret til starthjælp.
Kun personer, der fremover kommer til Danmark, vil være omfattet
af de nye regler. Dette gælder for såvel udlændinge som danskere.
1771
2. Beskrivelse af ændringerne i de enkelte love
2.1. Lov om aktiv socialpolitik
Enhver, der opholder sig lovligt her i landet, har ret til kontanthjælp,
hvis pågældende i øvrigt opfylder betingelserne. Med forslaget indføres
en ny ydelse, starthjælp, som udbetales til personer, der ikke har haft
lovligt ophold her i riget i mindst 7 år af de sidste 8 år.
Copyright © 2012 Karnov Group Denmark A/S side 7
UfR ONLINE U.2012.1761H
Starthjælpen sikrer, at personer, der ikke er berettiget til kontanthjælp,
som minimum får en hjælp svarende til de SU-satser, som udgør stude-
rendes forsørgelsesgrundlag.
. .
2.2. Integrationsloven
. . .
Udlændinge, der er omfattet af introduktionsprogrammet, kan mod-
tage introduktionsydelse, hvis de i øvrigt opfylder betingelserne herfor.
Integrationslovens regler om introduktionsydelse svarer til reglerne
om kontanthjælp i lov om aktiv socialpolitik. Med lovforslaget om
ændring af reglerne om kontanthjælp i lov om aktiv socialpolitik vil
personer, der ikke har opholdt sig i riget i sammenlagt 7 år inden for
de seneste 8 år, modtage starthjælp. Som konsekvens heraf vil udlæn-
dinge, der er berettiget til introduktionsydelse, skulle modtage en intro-
duktionsydelse, der svarer til den starthjælp, der fastsættes i lov om
aktiv socialpolitik, hvorfor der i integrationsloven gennemføres tilsva-
rende ændringer som efter lov om aktiv socialpolitik.
. . .
4. Forholdet til internationale konventioner
Det er et grundlæggende hensyn i regeringens udlændingepolitik, at
Danmarks forpligtelser efter internationale konventioner skal overhol-
des. Dette fremgår af regeringens udspil af 17. januar 2002 til »En ny
udlændingepolitik«, og regeringen har derfor ved udformningen af
dette lovforslag tillagt det stor vægt, at de internationale konventioner
overholdes.
Det er regeringens opfattelse, at de foreslåede nye regler om indfø-
relse af nye principper for ret til kontanthjælp er i fuld overensstemmel-
se med Danmarks internationale forpligtelser.
En række internationale konventioner er indgået i regeringens over-
vejelser om udformningen af de foreslåede regler om kontanthjælp.
Efter artikel 23 i flygtningekonventionen skal de kontraherende stater
med hensyn til offentlig hjælp og understøttelse indrømme flygtninge,
der lovligt bor inden for deres område, samme behandling som deres
egne statsborgere. Flygtningekonventionens bestemmelser er alene
relevant for flygtninge, der har opnået opholdstilladelse i henhold til
konventionen, jf. udlændingelovens § 7, stk. 1, og § 8.
De foreslåede regler indebærer, at enhver person, der ikke opfylder
betingelsen for ret til fuld kontanthjælp ved ophold her i landet i mindst
7 ud af de seneste 8 år, vil være omfattet af reglerne om ret til en lavere
ydelse i form af starthjælp eller introduktionsydelse, såfremt personen
i øvrigt opfylder betingelserne herfor.
Det følger heraf, at der med de foreslåede regler vil gælde samme
regler om hjælp til forsørgelse for nyankomne udlændinge, herunder
nyankomne flygtninge, som for danske statsborgere, der efter et ud-
landsophold vender tilbage til Danmark. Reglerne sikrer således
flygtninge samme behandling som danske statsborgere i overensstem-
melse med konventionens artikel 23.
Dette gælder ligeledes flygtninge, der efter at have opholdt sig her
i riget i sammenlagt 7 ud af de seneste 8 år har opnået ret til fuld kon-
tanthjælp.
Dertil kommer, at de nye regler har til formål at understøtte regerin-
gens målsætning om at få flere i arbejde og færre på offentlig forsør-
gelse. Dette gælder danske statsborgere, og det gælder nyankomne
udlændinge, herunder flygtninge. Med de foreslåede regler sikrer rege-
ringen, at der er de nødvendige økonomiske incitamenter for såvel
danske statsborgere som for udlændinge til at søge arbejde og dermed
komme i beskæftigelse. Lovforslaget styrker dermed flygtninges inte-
gration på arbejdsmarkedet. Samtidig tager reglerne i integrationsloven
højde for den særlige situation, som flygtninge befinder sig i, idet der
tilbydes en permanent bolig inden for 3 måneder, intensiv danskunder-
visning og særlig aktivering.
Det er på den baggrund regeringens opfattelse, at de foreslåede regler
er i overensstemmelse med kravet i artikel 23 i flygtningekonventionen
om samme behandling af flygtninge og egne statsborgere med hensyn
til offentlig hjælp og understøttelse.
Efter FN's konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettig-
heder anerkender staterne blandt andet ethvert menneskes ret til social
tryghed (artikel 9) og ret til en tilstrækkelig levefod (artikel 11). End-
videre forpligter de deltagende stater sig til at garantere de i konventio-
nen anførte rettigheder uden forskelsbehandling af nogen art i henseen-
de til race, hudfarve, køn, sprog, religion, politisk eller anden anskuelse,
national eller social herkomst, formueforhold, fødsel eller anden stilling
(artikel 2).
Det er regeringens opfattelse, at de foreslåede regler sikrer enhver
de rettigheder vedrørende social tryghed og en tilstrækkelig levefod,
som følger af konventionen. De foreslåede regler sikrer enhver person,
der er berettiget til hjælp efter de nye satser i 7-årsperioden, en hjælp
som minimum svarer til satserne for statens uddannelsesstøtte, som
udgør studerendes forsørgelsesgrundlag. Dertil kommer, at bestemmel-
serne i § 81 i lov om aktiv socialpolitik og i § 35 i integrationsloven
1772
bibeholdes. Dette indebærer, at personer, herunder udlændinge, der er
omfattet af de nye satser, vil have adgang til at få dækket rimeligt be-
grundede enkeltudgifter, såfremt den pågældendes egen afholdelse af
udgifterne i afgørende grad vil vanskeliggøre den pågældendes og
dennes families muligheder for at klare sig i fremtiden. Endvidere vil
udlændinge, der er omfattet af integrationsloven, efter § 34 i denne lov
i et vist omfang have adgang til at få dækket nærmere bestemte udgifter,
som skyldes udlændingens deltagelse i introduktionsprogrammet.
Det følger endvidere af FN's konvention om afskaffelse af alle former
for racediskrimination en generel pligt for deltagerstaterne til at forbyde
og afskaffe alle former for racediskrimination og sikre ethvert menne-
skes ret til lighed for loven, uanset race, hudfarve eller national eller
etnisk oprindelse. Denne pligt gælder blandt andet med hensyn til retten
til social tryghed og sociale ydelser, jf. herved konventionens artikel
5, litra e), nr. iv).
Det bemærkes hertil, at de foreslåede regler gælder for enhver udlæn-
ding og dansk statsborger, uanset personens race, hudfarve eller natio-
nale eller etniske oprindelse. Dertil kommer, at de foreslåede regler
varetager et sagligt formål, nemlig at øge beskæftigelsen blandt perso-
ner, der er på offentlig forsørgelse, ved at sikre, at det kan betale sig
at arbejde. På denne måde styrker de foreslåede regler også udlændinges
integration på arbejdsmarkedet og dermed deres samlede integration i
det danske samfund.
Det er på den baggrund regeringens opfattelse, at de foreslåede regler
er i overensstemmelse med FN's konvention om afskaffelse af alle
former for racediskrimination.
Det bemærkes afslutningsvis, at Den Europæiske Menneskerettig-
hedskonvention ikke indeholder bestemmelser om ret til social tryghed
og social beskyttelse.«
Landsrettens begrundelse og resultat:
Det er kommunerne, der i det enkelte tilfælde træffer afgørelse om ret
til forsørgelse i form af kontanthjælp eller starthjælp efter lov om aktiv
socialpolitik, jf. lovens § 11, og om udbetaling af introduktionsydelse
efter integrationsloven, jf. denne lovs § 25. Der er ikke hjemlet Mini-
steriet for Indvandrere, Flygtninge og Integration en særlig adgang til
efter påklage at træffe afgørelse i den enkelte sag om kontanthjælp,
starthjælp og introduktionsydelse, og ministeriets tilsynsbeføjelse over
for kommunerne efter integrationslovens § 25b giver ikke ministeriet
adgang til at ændre en afgørelse om introduktionsydelse,
Landsretten tager derfor ministeriets påstand om frifindelse over for
A's principale påstand til følge.
Integrationslovens regler om introduktionsydelse svarer til reglerne
om kontanthjælp i lov om aktiv socialpolitik. Ved lov nr. 361 af 6. juni
2002 ændredes lov om aktiv socialpolitik og integrationsloven, idet
Copyright © 2012 Karnov Group Denmark A/S side 8
UfR ONLINE U.2012.1761H
der indførtes nye principper for ret til kontanthjælp, således at kun
personer, der har opholdt sig her i landet i mindst 7 år ud af de sidste
8 år, har ret til fuld kontanthjælp, mens personer, der ikke opfylder
opholdskravet, men i øvrigt opfylder betingelserne i loven, har ret til
starthjælp svarende til SU-satserne, der udgør studerendes forsørgelses-
grundlag. Formålet med lovændringen var ifølge forarbejderne at un-
derstøtte regeringens målsætning om at få flere i arbejde og færre på
offentlig forsørgelse, idet der med ændringerne tilsigtedes skabt de
nødvendige økonomiske incitamenter for såvel danske statsborgere
som udlændinge til at søge arbejde og dermed komme i beskæftigelse,
og samtidig at styrke udlændinges integration på arbejdsmarkedet og
dermed deres samlede integration i det danske samfund.
A og hans husstand har foruden introduktionsydelser modtaget øko-
nomisk støtte efter blandt andet integrationslovens regler om hjælp i
særlige tilfælde, boligstøttelovens bestemmelser om boligsikring, bør-
nefamilieydelsesloven og børnetilskudsloven. Landsretten finder, at
der ikke er grundlag for at fastslå, at A ikke hermed har modtaget hjælp
fra det offentlige i overensstemmelse med grundlovens § 75, stk. 2.
Begrundelsen for indførelsen af de nye principper for ret til kontant-
hjælp var ønsket om at tilgodese de nærmere angivne saglige formål,
og det faktiske forhold, at den gruppe, der modtager introduktionsydelse
eller starthjælp, hovedsageligt består af personer med en anden etnisk
oprindelse end dansk, kan ikke føre til, at Egedal Kommunes afgørelse
om, at A var berettiget til introduktionsydelse, udgør en usaglig forskel-
sbehandling i strid med Den Europæiske Menneskerettighedskonven-
tions artikel 14, jf. artikel 8, eller artikel 14, jf. artikel 1 i den første
tillægsprotokol, eller i strid med de øvrige konventionsbestemmelser,
som A har påberåbt sig.
Landsretten tager derfor Egedal Kommunes påstand om frifindelse
over for A's principale påstand til følge.
A's subsidiære påstand, første led, må anses for et anbringende til
støtte for andet led i påstanden og kan derfor ikke medtages som en
del af påstanden. Landsretten tager derfor Egedal Kommunes og Mini-
steriet for Indvandrere, Flygtninge og Integrations afvisningspåstande
til følge.
Da tildelingen af introduktionsydelse til A ikke er i strid med
grundloven eller påberåbte konventionsbestemmelser, tages Egedal
Kommunes og Ministeriet for Indvandrere, Flygtninge og Integrations
påstande om frifindelse over for A's subsidiære påstand, andet led,
1773
og mere subsidiære påstand allerede af denne grund til følge.
- - -
Højesterets dom.
I tidligere instans er afsagt dom af Østre Landsrets 20. afdeling den
24. april 2009.
I pådømmelsen har deltaget ni dommere: Peter Blok, Asbjørn Jensen,
Lene Pagter Kristensen, Niels Grubbe, Marianne Højgaard Pedersen,
Poul Dahl Jensen, Henrik Waaben, Michael Rekling og Oliver Talevski.
Påstande
Appellanten, A, har påstået, at Egedal Kommune (tidligere Ølstykke
Kommune) skal anerkende, at kommunens afgørelse af 2. juni 2003
er ugyldig, og at sagen hjemvises til fornyet behandling. Han har end-
videre nedlagt påstand om, at Egedal Kommune og Beskæftigelsesmi-
nisteriet alternativt eller solidarisk skal betale 100.000 kr. med proces-
rente fra sagens anlæg.
De indstævnte, Egedal Kommune og Beskæftigelsesministeriet, har
påstået stadfæstelse.
Anbringender
A har til støtte for, at Egedal Kommunes afgørelse af 2. juni 2003 er
ugyldig, præciserende anført, at tildelingen af introduktionsydelse i
stedet for den højere kontanthjælp er i strid med Grundlovens § 75,
stk. 2, eller med Den Europæiske Menneskerettighedskonventions ar-
tikel 14, jf. artikel 8 og Tillægsprotokol 1, artikel 1. Han har til støtte
for, at der foreligger indirekte forskelsbehandling på grundlag af natio-
nalitet i strid med artikel 14, bl.a. henvist til forskellige internationale
konventioner m.v., herunder Flygtningekonventionen, Den Europæiske
Socialpagt og FN's konvention om økonomiske, sociale og kulturelle
rettigheder. Han har anført, at der foreligger indirekte diskrimination,
dels fordi opholdskravet oftere rammer udlændinge end danskere, dels
fordi situationen for danskere, som er født og opvokset i Danmark, og
som vender hjem efter ophold i udlandet, ikke kan sammenlignes med
hans situation som udlænding med anden etnisk baggrund end dansk
og med status som flygtning.
Til støtte for betalingspåstanden har A anført bl.a., at han har krav
på kompensation, som følge af at afgørelsen af 2. juni 2003 var i strid
med hans grundrettigheder, uanset om afgørelsen opretholdes som
gyldig eller ej. Kompensationsansvaret er objektivt, og hjemlen til at
yde kompensation for den ængstelse, stress, uvished samt frustration,
som han er blevet påført i starthjælpssystemet fra juni 2003 til december
2007, fremgår af bl.a. Den Europæiske Menneskerettighedskonventions
artikel 13. Det påståede beløb er baseret på et årligt tortbeløb på 3.500
EUR. Over for Beskæftigelsesministeriet har A særligt anført, at mini-
steriet har en positiv pligt til at forhindre diskrimination.
Egedal Kommune og Beskæftigelsesministeriet har for Højesteret
ikke bestridt, at Grundlovens § 75, stk. 2, giver en egentlig ret til hjælp.
Bestemmelsen fastlægger imidlertid ikke niveauet herfor. Højesterets
dom refereret i UfR 2006, s. 2095/2, må forstås sådan, at minimumsy-
delsen kan reduceres helt ned til et eksistensminimum, hvis det er
sagligt begrundet. Grundloven skal ikke fortolkes dynamisk i lyset af
Den Europæiske Menneskerettighedskonvention eller andre folkeretlige
regler, da disse hermed reelt ville få grundlovskraft. I øvrigt er der
hverken i praksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol eller
i andre konventioner fastsat bindende normer for det ydelsesniveau,
der kan udledes af Grundlovens § 75, stk. 2.
Kommunen og ministeriet har ikke bestridt, at Den Europæiske
Menneskerettighedskonventions artikel 14 sammenholdt med artikel
1 i Tillægsprotokol 1 finder anvendelse, men har bestridt, at der er sket
krænkelse af bestemmelsen. For Højesteret har de til støtte herfor
yderligere anført, at reglerne om starthjælp og introduktionsydelse var
udtryk for, at retten til kontanthjælp, ligesom talrige andre ydelser som
f.eks. retten til social pension, beroede på et optjeningsprincip. Når et
optjeningsprincip principielt ikke knytter en forskelsbehandling til na-
tionalitet, er det uden betydning, at udlændinge faktisk oftere omfattes
af den lave ydelse, jf. Højesterets dom refereret i UfR 2007, s. 341.
Om det er hensigtsmæssigt at have en lavere ydelse for personer, der
ikke har optjent ret til kontanthjælp, er et politisk spørgsmål, der ikke
henhører under domstolene.
Ved vurderingen skal de samlede ydelser til A og hans husstand tages
i betragtning, og det skal endvidere tages i betragtning, at han af sin
introduktionsydelse og de øvrige offentlige ydelser, som han og hans
ægtefælle modtog, forsørgede tre børn, der var fyldt 18 år, og som i
2006 og 2007 havde egne indtægter, men som ikke betalte noget for
at bo hjemme. Et af de hjemmeboende børn, der levede af forældrenes
starthjælp, kunne ved egne midler forsørge sin hustru i Afghanistan
ved at sende et månedligt beløb på ca. 400 USD.
Kommunen og ministeriet har over for A's betalingspåstand supple-
rende anført, at Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis
om udmåling af erstatning i medfør af konventionen ikke skal anvendes
af danske domstole. Endvidere knytter den af A anførte beregningsmo-
del an til overtrædelse af menneskerettighedskonventionens artikel 6,
som ikke er gjort gældende i denne sag. Endelig har den konkrete af-
gørelse over for A utvivlsomt hjemmel i lov, og der vil derfor alene
kunne tillægges ham godtgørelse, hvis lovgivningsmagten anses for at
have pådraget staten et erstatningsansvar ved at have overtrådt
Copyright © 2012 Karnov Group Denmark A/S side 9
UfR ONLINE U.2012.1761H
Grundloven. Menneskerettighedskonventionen har ikke en sådan højere
rang, at
1774
en mulig overtrædelse af konventionen kan udløse erstatning eller
godtgørelse ved danske domstole.
Retsgrundlaget
Beskæftigelsesministerens bemærkninger til punkt 12 i brev fra
UNHCR af 19. marts 2002, der er medtaget som bilag 3 til betænkning
af 17. maj 2002 over forslag til lov om ændring af lov om aktiv social-
politik og integrationsloven (Ændring af reglerne om ret til kontant-
hjælp, introduktionsydelse m.v.), har følgende ordlyd (Lovforslag nr.
L 126, Folketingstidende 2001-02, 2. samling, tillæg B, s. 1374):
»ad punkt 12. Sociale ydelser
Hvad angår starthjælpen og den lavere introduktionsydelse, konsta-
terer UNHCR, at forslaget gælder for både udlændinge og danske
statsborgere. I forhold til det forslag, der blev diskuteret med den
danske regering i 1998 i forbindelse med indførelsen af den danske
integrationslov, anfører UNHCR, at dette forslag adskiller sig derved,
at »det tilstræber at indføre en vis lighed i behandlingen mellem flygt-
ninge og danske borgere«,
UNHCR finder det klart, at »en flygtning, som ikke har samme
baggrund i og kendskab til samfundet, den samme sociale og familie-
mæssige tilknytning, et sammenligneligt kendskab til sproget eller et
økonomisk grundlag på lige fod med en hjemvendende dansk statsbor-
ger, ikke kan siges at være i en sammenlignelig situation.« Endvidere
skriver UNHCR, at »flygtninge mangler de netværk, der kan kompen-
sere for manglende hjælp af den slags, som danske statsborgere normalt
kan regne med.«
UNHCR udtrykker betænkelighed ved, at reduktionen af ydelsen på
en eller anden måde vil udsende et negativt signal om de bidrag, som
flygtninge yder til det danske samfund, ved efter UNHCR's opfattelse
med urette at antyde, at de ikke kan opveje den eventuelle byrde for
velfærdssamfundet, som de måtte udgøre.
UNHCR stiller i forlængelserne af omtalen af de lave ydelsers nega-
tive signal spørgsmålstegn ved den logiske begrundelse og lovligheden
af denne bestemmelse i lovforslaget.
Det er regeringens opfattelse, at de foreslåede nye regler om indfø-
relse af et optjeningsprincip for ret til kontanthjælp er i fuld overens-
stemmelse med Danmarks internationale forpligtelser, herunder artikel
23 i flygtningekonventionen.
Efter regeringens opfattelse er det således afgørende, at de foreslåede
regler varetager et sagligt formål, nemlig at få flere i arbejde og færre
på offentlig forsørgelse. Med de foreslåede regler sikrer regeringen, at
der er de nødvendige økonomiske incitamenter til at søge arbejde og
dermed komme i beskæftigelse. Lovforslaget styrker dermed bl.a.
flygtninges integration på arbejdsmarkedet.
Det er endvidere afgørende, at der med de foreslåede regler vil gælde
samme regler om ret til fuld kontanthjælp for nyankomne udlændinge,
herunder nyankomne flygtninge, som for danske statsborgere, der efter
et udlandsophold vender tilbage til Danmark.
Dertil kommer, at reglerne i integrationsloven tager højde for den
særlige situation, som flygtninge befinder sig i, idet der tilbydes en
permanent bolig inden for tre måneder, intensiv danskundervisning og
særlig aktivering. Endvidere bibeholdes bestemmelserne i § 81 i lov
om aktiv socialpolitik og i § 35 i integrationsloven. Dette indebærer,
at personer, herunder udlændinge, der er omfattet af de nye satser, vil
have adgang til at få dækket rimeligt begrundede enkeltudgifter, såfremt
den pågældendes egen afholdelse af udgifterne i afgørende grad vil
vanskeliggøre den pågældendes og dennes families muligheder for at
klare sig i fremtiden. Endelig vil udlændinge, der er omfattet af integra-
tionsloven, efter § 34 i denne lov i et vist omfang have adgang til at få
dækket nærmere bestemte udgifter, som skyldes udlændingens delta-
gelse i introduktionsprogrammet.
Det bemærkes endelig, at regeringen betragter flygtninge og indvan-
drere som borgere med kvaliteter og kompetencer, som virksomhederne
og det danske samfund har brug for. De foreslåede regler om nye
principper for ret til fuld kontanthjælp understøtter regeringens målsæt-
ning om at få flere i arbejde.«
Ved lov nr. 1364 af 28. december 2011 om ændring af lov om aktiv
socialpolitik, integrationsloven, lov om en aktiv beskæftigelsesindsats,
lov om individuel boligstøtte og forskellige andre love blev bl.a. start-
hjælpen ophævet, og introduktionsydelsen blev fastsat til et beløb
svarende til kontanthjælp. Loven trådte i kraft den 1. januar 2012.
Højesterets begrundelse og resultat
Sagens baggrund og problemstilling
Efter § 11, stk. 1, i lov om aktiv socialpolitik som ændret ved lov nr.
361 af 6. juni 2002 ydede kommunen hjælp i form af kontanthjælp,
starthjælp og aktivering. Efter § 11, stk. 3, var retten til kontanthjælp
betinget af, at ansøgeren havde opholdt sig her i riget i sammenlagt 7
år inden for de seneste 8 år. Var denne betingelse ikke opfyldt, havde
ansøgeren alene krav på starthjælp, der var en lavere ydelse, men
kommunen kunne også give hjælp til rimeligt begrundede enkeltudgif-
ter, jf. nærmere lovens § 81. Efter den dagældende integrationslov blev
der i op til tre år givet introduktionsydelse til udlændinge. Introduk-
tionsydelsen svarede til starthjælpen, jf. den dagældende § 27, stk. 2,
men kommunen kunne endvidere yde udlændinge hjælp til rimeligt
begrundede enkeltudgifter, jf. nærmere § 35.
Ved Flygtningenævnets afgørelse af 15. april 2003 fik A opholdstil-
ladelse i medfør af udlændingelovens § 7,
1775
stk. 1, som omfattet af Flygtningekonventionen af 28. juli 1951.
Ved brev af 6. maj 2003 meddelte Udlændingestyrelsen A de nærme-
re vilkår for opholdstilladelsen. Det fremgår af brevet bl.a., at han
skulle bo i Ølstykke Kommune (nu Egedal Kommune), at kommunen
havde ansvaret for hans integration, og at kommunen over de næste
tre år ville tilbyde ham et introduktionsprogram, som han skulle deltage
i. Kommunen meddelte ham ved brev af 2. juni 2003, at han fra den
1. juni 2003 var berettiget til introduktionsydelse, og at den månedlige
ydelse i alt udgjorde 5.266 kr. før skat.
I december 2003 fik A's hustru og parrets 4 yngste børn, født i 1987,
1990, 1992 og 1997, opholdstilladelse efter udlændingelovens regler
om familiesammenføring. A, hans hustru og deres børn boede herefter
sammen i en lejlighed, som kommunen fandt til dem. I 2004 fik parrets
ældste søn, født i 1986, ligeledes opholdstilladelse, og han boede her-
efter i samme lejlighed som sine forældre og søskende.
Ved brev af 21. februar 2008 meddelte Egedal Kommune A førtids-
pension med virkning fra den 1. december 2007. Kommunen havde
forinden i 2004-2007 udbetalt offentlige ydelser til A og hans ægtefælle.
Det drejede sig ikke alene om introduktionsydelse/starthjælp, men også
om andre ydelser, herunder boligsikring, dækning af medicinudgifter
og enkeltudgifter, jf. bl.a. integrationslovens § 35. Efter skat udgjorde
de samlede offentlige ydelser til A og hans ægtefælle i årene 2004-
2007 henholdsvis ca. 265.000 kr., 217.000 kr., 209.000 kr. og 244.000
kr.
Sagen angår i første række, om kommunens afgørelse af 2. juni 2003
om tildeling af introduktionsydelse til A svarende til starthjælp og ikke
kontanthjælp er ugyldig, fordi den er i strid med Grundlovens § 75,
stk. 2, eller med Den Europæiske Menneskerettighedskonventions ar-
tikel 14, jf. artikel 8, eller artikel 14, jf. artikel 1 i Tillægsprotokol 1,
sammenholdt med bl.a. Flygtningekonventionens artikel 23. I anden
række er spørgsmålet, om kommunen og Beskæftigelsesministeriet
skal betale godtgørelse til A.
Grundlovens § 75, stk. 2
Efter Grundlovens § 75, stk. 2, er den, der ikke selv kan ernære sig
eller sine, og hvis forsørgelse ikke påhviler nogen anden, berettiget til
Copyright © 2012 Karnov Group Denmark A/S side 10
UfR ONLINE U.2012.1761H
hjælp af det offentlige, dog mod at underkaste sig de forpligtelser, som
loven påbyder. Højesteret finder, at denne bestemmelse må forstås så-
ledes, at det påhviler det offentlige at sikre et eksistensminimum for
personer, der er omfattet af bestemmelsen, og at de ved domstolene
kan få prøvet, om kravet er opfyldt.
A, der har opholdstilladelse her i landet som flygtning, er omfattet
af den personkreds, som er beskyttet af Grundlovens § 75, stk. 2. Efter
størrelsen af den introduktionsydelse/starthjælp og de andre ydelser,
som han og hans ægtefælle modtog fra det offentlige, tiltræder Højeste-
ret, at der ikke er grundlag for at fastslå, at A ikke modtog hjælp fra
det offentlige i overensstemmelse med Grundlovens § 75, stk. 2.
Den Europæiske Menneskerettighedskonvention
Det følger af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis,
at artikel 14 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention sammen-
holdt med artikel 1 i Tillægsprotokol 1 finder anvendelse i en situation
som den foreliggende, jf. bl.a. præmisserne 39 og 54-55 i afgørelse af
6. juli 2005 i sagerne Stec m.fl. mod UK (sag nr. 65731/01 og sag nr.
65900/01). Det er herefter ikke nødvendigt at tage stilling til, om artikel
14 tillige finder anvendelse i sammenhæng med artikel 8.
Bestemmelsen i § 11, stk. 3, i lov om aktiv socialpolitik, hvorefter
retten til kontanthjælp var betinget af, at ansøgeren havde haft ophold
i Danmark i sammenlagt 7 år inden for de seneste 8 år, omfattede ikke
alene udenlandske statsborgere, men også danske statsborgere, eksem-
pelvis udlandsdanskere, som vendte hjem til Danmark, og danskere,
som midlertidigt havde opholdt sig i udlandet i en længere periode.
Bestemmelsen indebar således ikke en direkte forskelsbehandling på
grundlag af nationalitet.
A har imidlertid gjort gældende, at bestemmelsen indebar en indirekte
forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, idet udlændinge langt
oftere end danskere ikke kunne opfylde opholdsbetingelsen, og idet
udlændinge, som kom til Danmark, oftere end danskere, som kom
(tilbage) til Danmark, havde behov for social bistand i en periode efter
ankomsten.
Efter Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis omfatter
artikel 14 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention efter om-
stændighederne også indirekte forskelsbehandling, jf. bl.a. præmis 194
i dom af 13. november 2007 i sagen D.H. m.fl. mod Tjekkiet (sag nr.
57325/00) og præmis 150 i dom af 16. marts 2010 i sagen Oršuš m.fl.
mod Kroatien (sag nr. 15766/03). En indirekte forskelsbehandling er
imidlertid -ligesom en direkte forskelsbehandling - ikke i strid med
artikel 14, hvis den er sagligt begrundet og proportional.
Det fremgår af forarbejderne til lov nr. 361 af 6. juni 2002 om æn-
dring af lov om aktiv socialpolitik og integrationsloven, at formålet
med at yde en mere begrænset bistand i form af integrationsydelse/start-
hjælp, indtil modtageren efter ophold i Danmark i en vis periode havde
optjent ret til mere omfattende bistand i form af kontanthjælp, bl.a. var
at få flere i arbejde og færre på offentlig forsørgelse og - for udlændin-
ges vedkommende - at styrke deres samlede integration i det danske
samfund.
Et skattefinansieret velfærdssystem må nødvendigvis indeholde kri-
terier for afgrænsning af den personkreds,
1776
der kan komme i betragtning til de ydelser, som stilles til rådighed, jf.
præmis 62 i dom af 16. marts 2010 i sagen Carson m.fl. mod UK (sag
nr. 42184/05). Det må i denne forbindelse anses for sagligt at anvende
et optjeningsprincip, hvorefter en person, hvad enten denne er dansk
statsborger eller udlænding, skal have opholdt sig i Danmark i en vis
periode, inden den pågældende kan modtage den højeste bistandsydelse
fra det offentlige. Dette må efter Højesterets opfattelse gælde, selv om
et sådant krav efter sin natur i højere grad vil ramme udlændinge end
danske statsborgere.
Introduktionsydelsen eller starthjælpen, der svarede til SU-satserne,
var ikke den eneste ydelse, som udlændinge havde mulighed for at få.
Herudover var der mulighed for enkeltydelser og boligsikring m.v.,
således som dette illustreres af de offentlige ydelser, som A og hans
ægtefælle modtog. I forarbejderne til ændringslov nr. 361 af 6. juni
2002 er endvidere anført, at reglerne i integrationsloven tager hensyn
til den særlige situation, som flygtninge befinder sig i, »idet de tilbydes
en permanent bolig inden for 3 måneder, intensiv danskundervisning
og særlig aktivering«. Der er herefter ikke grundlag for at fastslå, at §
11, stk. 3, i lov om aktiv socialpolitik og § 27, stk. 2, i integrationsloven
havde konsekvenser, der kan karakteriseres som uproportionale.
Ved den samlede bedømmelse af reglernes forenelighed med artikel
14 må det endvidere tages i betragtning, at medlemsstaterne efter Den
Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis har en forholdsvis
bred skønsmargin, når det drejer sig om tilrettelæggelsen af den sociale
og økonomiske politik.
A har til støtte for, at artikel 14 i Den Europæiske Menneskerettig-
hedskonvention er krænket, tillige henvist til en række andre interna-
tionale konventioner, herunder især artikel 23 i Flygtningekonventionen.
I denne bestemmelse er fastsat, at de kontraherende stater med hensyn
til offentlig hjælp og understøttelse skal indrømme flygtninge, der
lovligt bor inden for deres område, »samme behandling som deres egne
statsborgere«. Bestemmelsen omfatter efter sin ordlyd alene direkte
forskelsbehandling. Efter Højesterets opfattelse er der ikke tilstrækkeligt
grundlag for at antage, at bestemmelsen skal forstås således, at den
også forbyder indirekte forskelsbehandling, der - som den foreliggende
- er sagligt begrundet og proportional.
På den anførte baggrund finder Højesteret ikke tilstrækkeligt grundlag
for at fastslå, at de regler om introduktionsydelse og starthjælp, der
blev gennemført ved lov nr. 361 af 6. juni 2002, i forhold til A indebar
en indirekte forskelsbehandling på grundlag af nationalitet i strid med
Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 14 sammen-
holdt med artikel 1 i Tillægsprotokol 1. De øvrige påberåbte konven-
tioner kan ikke føre til en anden vurdering.
Højesteret stadfæster herefter dommen.
Thi kendes for ret:
Landsrettens dom stadfæstes.
I sagsomkostninger for Højesteret skal statskassen betale 75.000 kr.
til Egedal Kommune og 75.000 kr. til Beskæftigelsesministeriet.
De idømte sagsomkostningsbeløb skal betales inden 14 dage efter
denne højesteretsdoms afsigelse og forrentes efter rentelovens § 8 a.
1. Beretning om forhandlingerne på Rigsdagen, bd. 2, 1849, sp. 2609 og 3211-
12, U 1994.536 H, U 2001.1875 H, U 2006.770 H, U 2006.2095/2 H, U
2010.1547 H, Alf Ross: Dansk Statsforfatningsret II, 3. udg. ved Ole Espersen
(1980), s. 784, Kirsten Ketscher: Offentlig børnepasning i retlig belysning
(1990), s. 70-71, Jens Vedsted-Hansen i Morten Kjærum m.fl.: Grundloven
og menneskerettigheder (1997), s. 158-60, Jens Elo Rytter: Grundrettigheder
(2000), s. 362, Henrik Zahle: Menneskerettigheder - Dansk forfatningsret
(2003), s. 219-21, Torben Melchior i Hyldestskrift til Jørgen Nørgaard (2003),
s. 202-03, Henrik Zahle (red.): Danmarks Riges Grundlov med kommentarer
(2006), s. 520, Kirsten Ketscher: Socialret, 3. udg. (2008), s. 201-06, og
Henrik Zahle i U 1991B.25.
2. FT 2001-02, 2. saml., till. A, s. 4096, 4098-4100, 4106, 4108 og 4110, samt
till. B, s. 1359-60 og 1367-79, bet. nr. 1407/2001, s. 56-59, 140 og 306-09,
U 2002.1789 H, U 2007.341 H, U 2010.1035 H, Den Europæiske Menneske-
rettighedsdomstols dom af 28. maj 1985 i sag 9214/80 m.fl., sammes afgø-
relse af 12. oktober 2000 i sag 43440/98, sammes afgørelse af 6. juli 2005
i sagerne 65731/01 og 65900/01, sammes dom af 13. november 2007 i sag
57325/00, sammes dom af 27. november 2007 i sag 77782/01, sammes dom
af 17. juli 2008 i sag 15766/03, sammes dom af 18. februar 2009 i sag
55707/00, sammes afgørelse af 9. marts 2010 i sag 17949/07, sammes dom
af 16. marts 2010 i sag 15766/03, sammes dom af 16. marts 2010 i sag
42185/05, norsk højesteretsdom af 21. december 2010 i sag 2010/1380,
Copyright © 2012 Karnov Group Denmark A/S side 11
UfR ONLINE U.2012.1761H
Torben Melchior i Hyldestskrift til Jørgen Nørgaard (2003), s. 209, 211 og
218, Jon Fridrik Kjølbro: Den Europæiske Menneskerettighedskonvention
- for praktikere, 3. udg. (2010), s. 636, 889, 896 og 928, og Peer Lorenzen
m.fl.: Den Europæiske Menneskerettighedskonvention med kommentarer
(art. 10-59 samt Tillægsprotokollerne), 3. udg. (2011), s. 962-63 og 982-85.
3. U 2002.1789 H, Nehemiah Robinson: Convention Relating to the Status of
the Refugees med kommentarer (1953), s. 80 og 124, UNHCR's rapport om
Integration Rights and Practices with Regard to Recognised Refugees in the
Central European Countries (juli 2000), del II, kapitel V, s. 216, Den Euro-
pæiske Menneskerettighedsdomstols domme af 28. oktober 2010 i sagerne
40080/07 og 40083/07 og Jon Fridrik Kjølbro: Den Europæiske Menneske-
rettighedskonvention - for praktikere, 3. udg. (2010), s. 27 ff.
Copyright © 2012 Karnov Group Denmark A/S side 12
UfR ONLINE U.2012.1761H