Høringssvar fra beskæftigelsesministeren

Beskæftigelsesministeren
Ved Stranden 8
1061 København K
T 72 20 50 01
E bm@bm.dk
www.bm.dk
CVR 10172748
EAN 5798000398566
29. juli 2015
Sagsnr. 2015 - 3055
Folketingets Beskæftigelsesudvalg
Christiansborg
1240 København K
Vedrørende L 3 Forslag til lov om ændring af lov om social pension (Harmonise-
ring af regler om opgørelse af bopælstid for folkepension).
Til udvalgets orientering sendes de høringssvar, der er modtaget den 29. juli 2015
kl. 10.00.
Udvalget gøres opmærksom på, at der er tale om en videresendelse af modtagende
høringssvar.
Efter udløbet af den endelige høringsfrist den 5. august sendes de høringssvar, der
er modtaget efterfølgende.
Høringsnotatet vil herefter blive udarbejdet.
Venlig hilsen
Jørn Neergaard Larsen
Beskæftigelsesudvalget 2014-15 (2. samling)
L 3 Bilag 4
Offentligt


{Dato}
J.nr. 2015-0017-33083
Ankestyrelsen
Teglholmsgade 3
2450 København SV
Tel +45 3341 1200
Fax +45 3341 1400
ast@ast.dk
sikkermail@ast.dk
www.ast.dk
EAN-nr:
57 98 000 35 48 21
Åbningstid:
man-fre kl. 9.00-15.00
Beskæftigelsesministeriet
ydelser@sm.dk
chho@sm.dk
epi@sm.dk
Vedrørende forslag L3 til lov om ændring af lov om social pension
(Harmonisering af regler om opgørelse af bopælstid for
folkepension)
Ankestyrelsen er via www.høringsportalen.dk blevet opmærksom på
ovennævnte lovforslag, der vedrører et sagsområde, hvor Ankestyrelsen er
klageinstans.
Ankestyrelsen har ikke bemærkninger til indholdet af det fremsatte
lovforslag, men vi vil dog ikke undlade at bemærke, at vi forudser, at
harmoniseringen vil medføre et antal yderligere klagesager på området. Vi
kan dog ikke på nuværende tidspunkt kvantificere antallet heraf.
Venlig hilsen
Anne Birgitte Hassing
Beskæftigelsesudvalget 2014-15 (2. samling)
L 3 Bilag 4
Offentligt
1
Torben Hede
Fra: Lucienne Josephine Lokjær Jørgensen <lujj@Humanrights.dk>
Sendt: 7. juli 2015 16:33
Emne: Høringssvar vedr. L2, L3 og L7
Vedhæftede filer: Høringssvar 2010 (lov om social pension).doc; Notat, 2002, (lov om aktiv
socialpolitik og integrationsloven).doc; J.nr.540.10-31974.pdf
Til Udlændinge-, Integration, og Boligministeriet, Beskæftigelsesministeriet samt Skatteministeriet
Vedhæftet fremsendes Institut for Menneskerettigheders samlede høringssvar vedrørende følgende lovforslag:
- L2, Forslag til lov om ændring af lov om aktiv socialpolitik, lov om en aktiv beskæftigelsesindsats,
integrationsloven og forskellige andre love (Indførelse af en integrationsydelse, ændring af reglerne om ret
til uddannelses- og kontanthjælp m.v.),
- L3, Forslag til lov om ændring af lov om social pension (Harmonisering af regler om opgørelse af bopælstid
for folkepension) og
- L7, Forslag til lov om ændring af lov om børnetilskud og forskudsvis udbetaling af børnebidrag og lov om en
børne- og ungeydelse (Genindførelse af optjeningsprincippet for ret til børnetilskud og børne- og ungeydelse
for flygtninge).
Instituttets høringssvar fra 2002 og 2010 vedhæftes ligeledes.
Høringssvaret vil ligeledes blive fremsendt til Udlændinge-, Integrations- og Boligudvalget, Beskæftigelsesudvalget
samt Skatteudvalget.
Der henvises til j.nr. 15/05849 (Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet) og j.nr. 2015-3055
(Beskæftigelsesministeriet).
Med venlig hilsen
Lucienne Jørgensen
LUCIENNE J. L. JØRGENSEN
FULDMÆGTIG
CAND.JUR
MONITORERING
WILDERS PLADS 8K | 1403 KØBENHAVN K
TELEFON 3269 8888 | DIREKTE 3269 8816
LUJJ@HUMANRIGHTS.DK
MENNESKERET.DK | HUMANRIGHTS.DK
WILDERS PLADS 8K
1403 KØBENHAVN K
TELEFON 3269 8888
DIREKTE 3269 8816
LUJJ@HUMANRIGHTS.DK
MENNESKERET.DK
J. NR.
540.10/31974/EMKI/TGH/TITH/
LUJJ/JCH
7. JULI 2015
Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet
Beskæftigelsesministeriet
Skatteministeriet
Udlændinge-, Integrations- og Boligudvalget
Beskæftigelsesudvalget
Skatteudvalget
H Ø R I N G O V E R F O R S L A G O M I N D F Ø R E L S E A F E N
I N T E G R A T I O N S Y D E L S E , Æ N D R I N G A F R E G L E R N E O M
R E T T I L U D D A N N E L S E S - O G K O N T A N T H J Æ L P M . V . ,
H A R M O N I S E R I N G A F R E G L E R O M O P G Ø R E L S E A F
B O P Æ L S T I D F O R F O L K E P E N S I O N S A M T
G E N I N D F Ø R E L S E A F O P T J E N I N G S P R I N C I P P E T F O R
R E T T I L B Ø R N E T I L S K U D O G B Ø R N E - O G U N G E Y D E L S E
F O R F L Y G T N I N G E M . V .
Udlændinge-, integrations- og boligministeren, beskæftigelsesmini-
steren samt skatteministeren har den 3. juli 2015 fremsat følgende
lovforslag, som blev førstebehandlet samme dag:
 L2, Forslag til lov om ændring af lov om aktiv socialpolitik, lov om en
aktiv beskæftigelsesindsats, integrationsloven og forskellige andre
love (Indførelse af en integrationsydelse, ændring af reglerne om
ret til uddannelses- og kontanthjælp m.v.).
 L3, Forslag til lov om ændring af lov om social pension (Harmonise-
ring af regler om opgørelse af bopælstid for folkepension).
 L7, Forslag til lov om ændring af lov om børnetilskud og forskudsvis
udbetaling af børnebidrag og lov om en børne- og ungeydelse
(Genindførelse af optjeningsprincippet for ret til børnetilskud og
børne- og ungeydelse for flygtninge).
Det fremgår af lovforslagene, at de vil blive sendt i høring med frist den
5. august 2015. Institut for Menneskerettigheder er på høringslisten til
L2 og L3 og har modtaget anmodningerne om høringer. Instituttet har
også valgt at afgive høringssvar til L7.
Instituttet har behandlet de tre lovforslag i ét høringssvar, da de rejser
sammenlignelige spørgsmål. Instituttet har desuden prioriteret at afgive
et hurtigt høringssvar, således at der kan tages ordentlig højde for
høringssvaret i den videre behandling af lovforslagene.
2/12
1. SAMMENFATNING
Institut for Menneskerettigheders bemærkninger til de tre lovforslag
kan sammenfattes på denne måde:
 Instituttet finder det meget kritisabelt, at lovforslagene ikke
indeholder de fornødne vurderinger af forholdet til Grundloven, og
at L7 derudover ikke indeholder nogen vurdering af forholdet til
menneskeretten.
 Instituttet kan ikke vurdere, om lovforslagene vil være i strid med
Grundlovens § 75, stk. 2, fordi der ikke foreligger nærmere
oplysninger om, hvorvidt de mennesker, der rammes af
stramningerne, kan siges at være sikret et eksistensminimum.
 Instituttet kan ikke vurdere, om lovforslagene vil være i strid med
Flygtningekonventionen, fordi der ikke foreligger nærmere
oplysninger om, i hvilket omfang andre grupper end flygtninge
rammes, samt hvordan andre lande fortolker konventionen.
Institut for Menneskerettigheder anbefaler – med henblik på at fremme
den enkeltes menneskerettigheder – at:
 regeringen i forbindelse med Folketingets videre behandling af
lovforslagene redegør nærmere for lovforslagenes forhold til
Grundloven og Danmarks internationale forpligtelser
 regeringen i forbindelse med Folketingets videre behandling af
lovforslagene tilvejebringer en række nærmere oplysninger, således
af indgrebets forhold til Grundloven og Danmarks internationale
forpligtelser, herunder Flygtningekonventionen, kan vurderes på et
fyldestgørende grundlag.
2. LOVFORSLAGENES VURDERING AF MENNESKERETTEN
L7 om genindførelse af optjeningsprincippet for ret til børnetilskud og
børne- og ungeydelse for flygtninge indeholder ingen analyse af
forholdet til Grundloven eller Danmarks internationale forpligtelser.
I L3 om opgørelse af bopælstid for folkepension – genindførelse af
principper for beregning af den såkaldte brøkpension - henviser
regeringen til, at regeringen tidligere har vurderet, at et tilsvarende
lovforslag var i overensstemmelse med Danmarks internationale
forpligtelser, og at regeringen nu vurderer, at også dette lovforslag er i
overensstemmelse med Danmarks internationale forpligtelser uden
nærmere at begrunde dette i lovforslaget.
3/12
I L2 om integrationsydelse, uddannelses- og kontanthjælp redegøres
kun for de forhold, som taler for lovforslaget.
Det fremgår af Justitsministeriets vejledning om lovkvalitet fra 2005, at
regeringen i lovforslag bør redegøre for overvejelser i forhold til
Grundloven og Danmarks internationale forpligtelser.
Det fremgår af beretning nr. 6 afgivet af Udvalget for Forretnings-
ordenen den 26. februar 2015 om ministres ansvar for Folketinget, at
en minister, som fremsætter et lovforslag, bør være opmærksom på at
sikre, at lovforslagets bemærkninger også belyser forhold, som taler
imod lovforslaget. Hvis forhold kun vanskeligt lader sig belyse eller er
forbundet med usikkerhed, bør der redegøres for, hvori vanskeligheden
eller usikkerheden består, og hvilke konsekvenser de mulige udfald kan
få.
 Institut for Menneskerettigheder finder det – i lyset af
lovforslagenes alvorlige betydning for en sårbar gruppe mennesker
– meget kritisabelt, at lovforslagene ikke indeholder de fornødne
vurderinger af forholdet til Grundloven og Danmarks internationale
forpligtelser.
 Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at regeringen i
forbindelse med Folketingets videre behandling af lovforslagene
redegør nærmere for lovforslagenes forhold til Grundloven og
Danmarks internationale forpligtelser, samt at regeringen
fremlægger de oplysninger, der er nødvendige for Folketingets
vurdering af lovforslagene, jf. nærmere nedenfor.
3. GRUNDLOVENS KRAV OM EKSISTENSMINIMUM
Indførelse af integrationsydelsen samt genindførelsen af
optjeningsprincipperne vil betyde en væsentlig lavere indkomst for de
berørte grupper end efter de eksisterende regler.
Det er umiddelbart instituttets vurdering, at mange på grund af
ydelsernes niveau vil falde under den danske fattigdomsgrænse, men
levestandarden vil variere for de enkelte mennesker og familier, fordi
denne vil være påvirket af anden støtte, og fordi udgifterne vil variere
fra person til person.
Efter Grundlovens § 75, stk. 2, er den, der ikke selv kan ernære sig eller
sine, og hvis forsørgelse ikke påhviler nogen anden, berettiget til hjælp
af det offentlige.
4/12
Højesteret har i to domme fastslået, at Grundlovens § 75, stk. 2,
forpligter det offentlige til at sikre et eksistensminimum for personer
omfattet af bestemmelsen, samt at de ved domstolene kan få
efterprøvet, om kravet er opfyldt. Dommene er refererede i Ugeskrift
for Retsvæsen 2006.770H og U2012.1761H.
Højesteret har i dom af 15. februar 2012 om introduktions-
ydelse/starthjælp vurderet overholdelsen af Grundlovens
eksistensminimum og i den forbindelse medregnet alle de ydelser, den
pågældende familie fik tildelt, herunder boligsikring, børneydelser m.v.
Dommen er refereret i Ugeskrift for Retsvæsen 2012.1761H.
Højesteretssagen handlede om en flygtningefamilie på to voksne og fire
børn, hvoraf de to fyldte 18 år i perioden. Et femte barn over 18 år fik
senere opholdstilladelse og boede sammen med den øvrige familie.
Familien havde samlet set modtaget introduktionsydelse/starthjælp,
boligsikring og forskellige børneydelser m.v. på mellem ca. 209.000 og
265.000 kr. om året i perioden fra 2004-2007. Højesteret fandt, at
familien havde modtaget hjælp fra det offentlige i overensstemmelse
med Grundlovens § 75, stk. 2.
Højesterets dom fra 2012 betyder, dels at der findes en nedre grænse
for offentlige ydelser, således at et ”eksistensminimum” sikres, dels at
dette eksistensminimum ligger under niveauet i den konkrete sag. Det
er dog fortsat uvist, hvor Højesteret vil sætte grænsen for et
eksistensminimum, ligesom der ikke er lovgivningspraksis om dette
spørgsmål.
I L2 vedrørende introduktionsydelse m.v. anfører regeringen, at den nu
foreslåede integrationsydelse, der er fastsat på niveau med de
nugældende SU-satser, og som for forsørgere af børn under 18 år
overstiger de dagældende satser for introduktionsydelse og starthjælp,
er i overensstemmelse med Grundlovens § 75, stk. 2, og Danmarks
internationale forpligtelser. Der redegøres imidlertid ikke nærmere for
baggrunden for vurderingen.
Institut for Menneskerettigheder finder det som nævnt meget
kritisabelt, at lovforslagene ikke i det fornødne omfang forholder sig til
spørgsmålet om lovgivningens forhold til Grundlovens
eksistensminimum. Der kan ikke uden videre henvises til Højesterets
dom fra 2012, blandt andet fordi den omhandlede en familie i perioden
2004-2007, før reglerne om optjeningsprincip for børnefamilieydelse
m.v. blev i 2010 ændret med ikrafttræden i 2011.
5/12
Lovforslagene indebærer væsentlige ændringer og en betydelig
nedsættelse af de offentlige ydelser for de berørte personer, herunder
for børnefamilier og for udsatte flygtninge med eksempelvis psykiske
traumer m.v. Det konkrete niveau af offentlige ydelser for de berørte
personer er dog uklart, idet de pågældende i varierende omfang tillige
vil kunne være berettigede til øvrige offentlige ydelser.
Det bemærkes i den forbindelse, at den danske fattigdomsgrænse
indført i 2013 ikke er afgørende for fortolkningen af Grundlovens
eksistensminimum, men at der bør foretages nærmere vurderinger af,
hvad de foreslåede ændringer vil få af betydning for de berørte
personer, herunder hvordan de samlede indtægter og udgifter må
antages at blive for forskellige familiekonstellationer.
Det bør derfor under lovforslagenes behandling afklares, hvordan
forskellige personer og familier samlet set vil være stillet efter de
foreslåede ændringer. Der er således en række forskelle for de
økonomiske livsvilkår for modtagere af SU og integrationsydelse, som
må tages i betragtning ved vurderingen af, om personer er sikret et
eksistensminimum. Alle dele af lovforslagene bør indgå i disse
beregninger, herunder også eksempelvis det forhold, at
integrationsydelsesmodtagere ikke vil blive omfattet af reglerne om ret
til ferie for uddannelses- og kontanthjælpsmodtagere.
Der må efter instituttets opfattelse foretages nærmere beregninger af
indtægterne og udgifterne for forskellige familiekonstellationer i
forskellige boligformer, således at ydelsernes niveau sættes i reelt
forhold til beregninger af leveomkostninger eksempelvis baseret på den
såkaldte budgetmetode.1 Der må tages højde for muligheder for at
supplere indtægten. Der må i den forbindelse også foretages
beregninger for så vidt angår flygtninge, som fremover vil modtage en
begrænset folkepension.
Det bør desuden afklares og løbende overvåges, om lovforslagene vil
betyde en (markant) stigning i antallet af personer, der lever med et
indkomstgrundlag under den nationale økonomiske fattigdomsgrænse,
herunder især om lovforslagene vil medføre en stigning i antallet af
børn, der vokser op i familier med en indkomst under fattigdomsgræn-
sen. Det må desuden afklares og tydeliggøres, hvordan personer med
funktionsnedsættelse vil blive behandlet, såfremt de er ud af stand til
eksempelvis at lære dansk eller opnå beskæftigelse og dermed øge
deres indkomst.
1 Se ”En dansk fattigdomsgrænse – analyser og forslag til
opgørelsesmetoder”, Ekspertudvalg om fattigdom, juni 2013, s. 162 ff.
6/12
 Institut for Menneskerettigheder anbefaler – med henblik på at
fremme den enkeltes menneskerettigheder – at regeringen i
forbindelse med Folketingets videre behandling af lovforslagene
redegør nærmere for Grundlovens eksistensminimum og Danmarks
internationale forpligtelser, samt at regeringen fremlægger de
oplysninger, der er nødvendige for Folketingets vurdering af
lovforslagene.
Den internationale menneskeret har ikke betydning for fortolkningen af
Grundlovens § 75, stk. 2, men instituttet minder om, at Danmark
tidligere har modtaget international kritik på dette område, og at det
må forventes, at der også fremover vil blive fremsat kritik. Det skyldes,
at retten til en passende levestandard, retten til social sikkerhed og
sociale ydelser er omfattet af forskellige menneskerettighedskonven-
tioner, som Danmark har tilsluttet sig, herunder blandt andet FN’s
Konvention om Økonomiske, Sociale og Kulturelle Rettigheder artikel 9
og 11, FN’s Racediskriminationskonvention artikel 5(e)(IV) og FN’s
Børnekonvention artikel 26 og 27. FN’s Børnekomité, FN’s
Racediskriminationskomité samt den Europæiske Komité mod Racisme
og Intolerance (ECRI) har tidligere forholdt sig kritisk til den dagældende
starthjælp. Retten til at modtage tilstrækkelige midler til sit underhold
er omfattet af Den Europæiske Socialpagt artikel 13, og Europarådets
Komité for Sociale Rettigheder udtrykte i 2009, at de dagældende regler
om starthjælp ikke var i overensstemmelse med Socialpagtens artikel
13.2
4. INDIREKTE FORSKELSBEHANDLING VED INDFØRELSE
AF EN INTEGRATIONSYDELSE SAMT GENINDFØRELSE
AF OPTJENINGSPRINCIPPER FOR FOLKEPENSION,
BØRNETILSKUD SAMT BØRNE- OG UNGEYDELSE
Det overordnede formål med de foreslåede ændringer er at gøre det
mindre attraktivt at søge asyl i Danmark samt at give nyankomne
flygtninge og indvandrere et større incitament til at arbejde og blive
integreret, dog således at ændringerne vedrørende folkepension i sig
selv alene begrundes i at gøre det mindre attraktivt at søge asyl i
Danmark.
2 Se ”Concluding observations of the Committee on the Rights of the
Child” af 4. februar 2011, “Concluding observations of the Committee
on the Elimination of Racial Discrimination” af 19. oktober 2006, ECRI’s
“Tredje rapport om Danmark” af 16. december 2005 og Europarådets
Komité for Sociale Rettigheder ”Conclusions XIX-2 (2009) (DENMARK)”
af januar 2010.
7/12
De foreslåede ændringer omfatter såvel udlændinge, som danske
statsborgere, formentlig fordi regeringen – som ved tidligere
lovændringer – ønsker, at lovgivningen ikke diskriminerer.
Instituttet vil derfor se nærmere på spørgsmålet om diskrimination, idet
instituttet henviser til sine tidligere høringssvar, som vedhæftes.
I 2002 blev reglerne vedrørende kontanthjælp og introduktionsydelse
ændret, således at personer, som ikke havde haft lovligt ophold i
mindst 7 ud af de sidste 8 år, fik starthjælp, som var lavere end
kontanthjælpen. Introduktionsydelsen blev tilsvarende ændret.
Instituttet rejste i forbindelse med ændringen i sit høringssvar
bekymring over spørgsmålet om indirekte diskrimination og fandt, at
det burde overvejes, om der var tale om indirekte diskrimination, idet
en gennemførelse af lovforslaget ville ramme de to grupper (danske
statsborgere og udlændinge) ganske forskelligt. Starthjælpen og
introduktionsydelsen blev ophævet i 2012.
I 2010 blev flygtninges adgang til at medregne bopælstid i
oprindelseslandet ved beregning af folkepension afskaffet, således at
flygtninge fremover modtog en reduceret folkepension. I forbindelse
med lovændringen i 2010 stillede instituttet i sit høringssvar spørgsmål
ved, om det var berettiget at sammenligne flygtninge og danske
statsborgere med ophold i udlandet. Instituttet anbefalede blandt
andet, at det nærmere blev undersøgt og oplyst, hvor mange danske
statsborgere, der efter ophold i udlandet, var afskåret fra at opnå fuld
pension på grund af optjeningsreglerne, samt hvordan andre lande
behandlede flygtninge i forhold til andre med midlertidigt ophold i
udlandet. Derudover fandt instituttet umiddelbart, at den foreslåede
formelle ligestilling mellem flygtninge og danske statsborgere
formentlig måtte antages ikke at være i overensstemmelse med
Flygtningekonventionen og andre internationale
menneskerettighedskonventioner og anbefalede derfor, at lovforslaget
ikke blev vedtaget. I 2014 blev adgangen til at medregne bopælstid i
oprindelseslandet genindført.
I 2010 og 2012 blev reglerne om optjeningsprincipper
børnefamilieydelser og børnebidrag ændret, men instituttet blev ikke
hørt i den forbindelse og har ikke afgivet høringssvar om de ændringer.
Institut for Menneskerettigheder kan ikke foretage den endelige
vurdering af, om borgernes rettigheder krænkes, da det – som
instituttet også anførte i sit høringssvar i 2010 – må afklares ved
8/12
nationale domstole med efterfølgende adgang til international prøvelse
ved blandt andet Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol.
I 2012 afsagde Højesteret som nævnt dom i en sag om
introduktionsydelse/starthjælp i perioden 2004-2007. Højesteret fandt,
at der ikke var tale om direkte forskelsbehandling efter Den Europæiske
Menneskerettighedskonvention (EMRK), da reglen omfattede både
danske statsborgere og udenlandske statsborgere. For så vidt angik
indirekte forskelsbehandling fandt Højesteret, at optjeningsprincippet
for kontanthjælp var sagligt begrundet, og at konsekvenserne af
optjeningsprincippet ikke var uproportionale. Højesteret fandt
tilsvarende, at Flygtningekonventionen heller ikke var krænket.
Selv om Højesterets dom omhandlede introduktionsydelse/starthjælp,
må det efter instituttets opfattelse som udgangspunkt antages, at
Højesteret vil anlægge en tilsvarende vurdering af reglerne om
optjeningsprincipper til folkepension (brøkpension), børnetilskud samt
børne- og ungeydelse. Det kan imidlertid ikke uden videre antages, at
Højesterets dom fra 2012 fuldt ud kan overføres på de nu fremsatte
lovforslag, dels fordi der er tale om forskellige lovforslag, dels fordi en
række forhold ikke blev forelagt Højesteret. Der må således foretages
en selvstændig vurdering af en række forskellige forhold.
Det afgørende spørgsmål er – som det også fremgår af Højesterets
tidligere dom – om den indirekte forskelsbehandling er forholdsmæssig.
Det er derfor nødvendigt at vurdere og sammenholde virkningerne af
de nu foreslåede lovforslag i forhold til deres formål.
Lovforslagene har alle som et af de overordnede formål at begrænse
antallet af asylansøgere i Danmark. Der er ikke belæg for at antage, at
stramningerne i eksempelvis 2010 og 2012 har reduceret antallet af
asylansøgere i Danmark sammenholdt med andre lande i EU. Det er
tilsvarende for tidligt at vurdere effekten af ændringerne på
asylområdet i 2014, selv om der kan konstateres et generelt fald i
antallet af asylansøgere inden for det sidste år. Der er således markant
usikkerhed forbundet med virkningerne af denne type lovændringer i
forhold til Danmarks andel af asylansøgerne i Europa.
Af L7 fremgår: ”Størrelsen af mindreudgifterne som følge af
genindførelse af optjeningsprincippet for flygtninge afhænger af
antallet af opholdstilladelser. Det er beregningsmæssigt forudsat, at der
gives opholdstilladelse til ca. 2.000 børn i 2015, ca. 2.500 børn i 2016 og
derefter ca. 900 børn årligt. Det er endvidere forudsat, at der sker
familiesammenføring til flygtninge for ca. 8.800 børn i 2016 og derefter
ca. 1.800 børn årligt. I 2015 skønnes forslaget at vedrøre udbetaling af
9/12
børne- og ungeydelse samt børnetilskud for ca. 225 børn. I 2016
skønnes ydelser til nye modtagere vedrørende ca. 7.400 børn at blive
berørt af optjeningsprincippet og i 2017 skønnes ydelser til nye
modtagere vedrørende ca. 4.600 børn at blive berørt. Fra og med 2018
skønnes ydelser til nye modtagere vedrørende ca. 2.650 børn årligt at
blive berørt.”.
Det er således ”beregningsmæssigt forudsat”, at antallet af
opholdstilladelser til flygtningebørn herunder ved familiesammenføring
vil falde meget markant efter 2016 fra 11.300 i 2016 (2.500+8.800) til
2.700 efter 2016 (900+1.800), men det fremgår ikke, hvad der er
grundlaget for denne forudsætning, herunder hvilken betydning
lovændringerne antages at have.
Lovforslagene har derudover overordnet set dels til formål at øge
integrationen og beskæftigelsen blandt de berørte. Det fremgår af L2,
at ændringen ”skønnes at indebære, at den enkelte modtager i
gennemsnit hurtigere vil afgå til beskæftigelse. Samlet skønnes
forslaget på den baggrund at indebære en strukturel styrkelse af
beskæftigelsen på i alt 400 fuldtidspersoner, når integrationsydelsen er
fuldt indfaset.”.
Det fremgår af en analyse fra Rockwool Fondens Forskningsenhed fra
april 2007, at den dagældende starthjælp fik flygtninge hurtigere i
arbejde – i hvert fald på kort sigt. For gruppen, som kunne få
kontanthjælp, var der 9 procent sandsynlighed for, at de var i
beskæftigelse 16 måneder efter, de fik opholdstilladelse, mens tallet
var 14 procent for gruppen, som var berettiget til starthjælp. Analysen
viste dog også, at indførelse af starthjælpen betød, at en langt større
gruppe forsørgede sig selv uden at være i job. Denne gruppe havde
således ikke en observérbar indkomst og levede således af ægtefællens
indkomst, sort arbejde eller noget tredje. Dette er blot et eksempel på
undersøgelser, som støtter antagelsen om, at lovændringen vil have en
vis betydning for integrationen og beskæftigelsen, men ændringerne
har også andre konsekvenser, som lovforslagene ikke redegør for. Der
henvises i den forbindelse eksempelvis til Rockwool Fondens
Forskningsenheds arbejdspapir 25 fra 2012.
Lovforslagene har ikke til formål, men det er umiddelbart instituttets
vurdering, at lovforslagene vil have som virkning, at flere vil leve i
fattigdom. Det er usikkert, i hvilket omfang dette vil være en
konsekvens, jf. bemærkningerne i afsnit 3 ovenfor, hvorfor en
proportionalitetsvurdering er vanskelig at gennemføre på det
foreliggende grundlag.
10/12
Det bemærkes i den forbindelse, at indførelsen af et dansktillæg i
praksis i meget høj grad vil ramme udlændinge hårdere end danskere,
fordi danske statsborgere omfattet af de foreslåede regler som det helt
klare udgangspunkt må formodes at kunne dokumentere de fornødne
danskkundskaber.
Højesterets dom fra 2012 bekræfter, at Højesteret vil være meget
tilbageholdende med at tilsidesætte lovgivning som stridende mod
Danmarks internationale forpligtelser, og at vurderingen af
forholdsmæssigheden derfor først og fremmest vil være et anliggende
for lovgivningsmagten og eksempelvis den Europæiske
Menneskerettighedsdomstol.
Institut for Menneskerettigheder anbefaler på den baggrund:
 at regeringen i forbindelse med Folketingets videre behandling af
lovforslagene nærmere uddyber, hvilke virkninger lovforslagene
efter regeringens opfattelse må antages at få på Danmarks andel af
det samlede antal af asylansøgerne i Europa, på integrationen af
udlændinge i Danmark og på andre forhold for de berørte, jf. også
afsnit 3 ovenfor.
5. SÆRLIGT OM FLYGTNINGES RET TIL SAMME
BEHANDLING SOM DANSKE STATSBORGERE
Da Højesteret i 2012 behandlede den konkrete sag om
starthjælp/integrationsydelse blev det gjort gældende, at der var tale
om indirekte forskelsbehandling i strid med Den Europæiske
Menneskerettighedskonventions (EMRK) artikel 14, blandt andet fordi
der var tale om forskelsbehandling i strid med FN’s
Flygtningekonventions artikel 23.
Højesteret antog, at den tidligere starthjælp/introduktionsydelse ikke
var i strid med FN’s Flygtningekonventions artikel 23 og heller ikke i
strid med EMRK.
Højesteret udtalte blandt andet om artikel 23: ”I denne bestemmelse er
fastsat, at de kontraherende stater med hensyn til offentlig hjælp og
understøttelse skal indrømme flygtninge, der lovligt bor inden for deres
område, »samme behandling som deres egne statsborgere«.
Bestemmelsen omfatter efter sin ordlyd alene direkte
forskelsbehandling. Efter Højesterets opfattelse er der ikke
tilstrækkeligt grundlag for at antage, at bestemmelsen skal forstås
således, at den også forbyder indirekte forskelsbehandling, der - som
den foreliggende - er sagligt begrundet og proportional.”.
11/12
Højesterets fortolkning er – med al respekt – ikke uangribelig. For det
første fremgår det ikke af ordlyden af artikel 23, at den alene omfatter
direkte forskelsbehandling, idet ordlyden hverken omtaler direkte eller
indirekte forskelsbehandling, men i stedet bruger ordene ’samme
behandling som deres egne statsborgere’. For det andet er Højesterets
fortolkning udtryk for en traditionel tilbageholdenhed i fortolkningen af
internationale menneskerettigheder, idet Højesteret ikke finder
”tilstrækkeligt grundlag” i bestemmelsen for at anse lovgivningen for
indirekte diskriminerende.
Højesteretssagen handlede endvidere ikke om en person, der havde
modtaget brøkpension, hvorfor Højesteret fortsat ikke har forholdt sig
Flygtningekonventionens betydning i en konkret sag om brøkpension.
Højesteret har heller ikke fået forelagt – og derfor ikke tage stilling til –
forholdsmæssigheden af beregning af brøkpension til konkrete
flygtninge. Af L3 fremgår: ”Den foreslåede harmonisering af
optjeningsreglerne for folkepension skønnes at berøre ca. 500 personer
årligt på kort sigt”. Derudover fremgår det, at flygtninge, som ikke
længere vil kunne modtage fuld folkepension, efter en konkret
individuel vurdering kan modtage personligt tillæg efter pensionsloven,
integrationsydelse eller kontanthjælp. Der bør derfor ligeledes laves
beregninger på hvilke ydelser en folkepensionist, som er flygtning, kan
opnå, hvis dennes folkepension er reduceret til ¾, ½ eller ¼.
Det springende punkt er efter instituttets opfattelse, at formålet med
Flygtningekonventionens bestemmelser er at sikre, at flygtninge reelt
får samme offentlige hjælp og støtte som landets egne statsborgere.
Bestemmelsen er udtryk for en pligt til – i lyset af flygtninges særlige
baggrund – at behandle dem som egne borgere. Grundtanken i
Flygtningekonventionen er, at flygtninge, der i øvrigt opfylder
betingelserne for at opnå asyl, skal have samme ydelse som landets
statsborgere. Flygtninge adskiller sig fra indvandrere og danske
statsborgere, der frivilligt tager ophold i udlandet, fordi flygtninge har
været nødsaget til at flygte fra deres hjemland.
Det er vanskeligt at se, at formålet – at sikre flygtninge samme
behandling som danske statsborgere – varetages, når der lovgives med
det udtrykkelige formål at afskrække asylansøgere fra at søge til
Danmark, og når lovgivningen forringer danske statsborgeres
rettigheder med det – må det antages – formål at undgå konflikt med
blandt andet Flygtningekonventionen. Den konflikt er kun relevant at
undgå, fordi flygtninge efter lovforslagene netop ikke reelt har samme
rettigheder som danske statsborgere i almindelighed.
12/12
Instituttet er derfor – trods Højesterets dom – ikke overbevist om, at
flygtninge omfattet af Flygtningekonventionen bliver behandlet i
overensstemmelse med Flygtningekonventionen.
Institut for Menneskerettigheder anbefaler derfor – med henblik på at
fremme den enkeltes menneskerettigheder – at:
 regeringen i forbindelse med Folketingets videre behandling af
lovforslagene oplysninger antallet af berørte personer i de
forskellige grupper (flygtninge, danske statsborgere, danske
statsborgere der rammes af opholdskravet samt andre udlændinge
end flygtninge)
 regeringen undersøger og oplyser, hvorvidt – og i givet fald i
hvordan og med hvilke konsekvenser – andre lande har vedtaget
lignende regulering, hvor flygtninges ret til ligebehandling med egne
statsborgere tilsidesættes ved en samtidig reduktion af nogle af
landets egne statsborgeres rettigheder.
Instituttet minder om, at Danmark tidligere har modtaget international
kritik på dette område, og at det må forventes, at der også fremover vil
blive fremsat kritik. UNHCR udtalte således i forbindelse med
ændringen i 2002 bekymring over sammenligningen mellem danske
statsborgere og flygtninge, da de ikke kunne siges at være i en
sammenlignelig situation. UNHCR udtrykte desuden betænkeligheder
ved ydelsernes negative signal om flygtninges bidrag til det danske
samfund. UNHCR stillede derfor spørgsmålstegn ved begrundelsen for
og lovligheden af reglerne om starthjælp og introduktionsydelse. I 2010
kritiserede UNHCR, at de foreslåede regler om optjening af
folkepension ikke tog tilstrækkelig hensyn til den særlige situation, som
flygtninge står i. UNHCR fandt derfor, at de foreslåede ændringer
medførte forskelsbehandling i strid med forbuddet mod diskrimination.
Der henvises til j.nr. 15/05849 (Udlændinge-, Integrations- og
Boligministeriet) og j.nr. 2015-3055 (Beskæftigelsesministeriet).
Med venlig hilsen
Jonas Christoffersen
DIREKTØR
STRANDGADE 56
DK-1401 KØBENHAVN K
TEL. +45 32 69 88 88
FAX +45 32 69 88 00
CENTER@HUMANRIGHTS.DK
WWW.MENNESKERET.DK
WWW.HUMANRIGHTS.DK
Høring over udkast til forslag til lov om ændring af lov om social pension
(Harmonisering af regler om opgørelse af bopælstid for folkepension)
1. Indledning
Ved e-mail af 17. november 2010 har Pensionsstyrelsen anmodet om senest den 24.
november 2010 at modtage Institut for Menneskerettigheders eventuelle bemærkninger til
udkast til forslag til lov om ændring af lov om social pension (Harmonisering af regler om
opgørelse af bopælstid for folkepension). Forslaget er fremsat i Folketinget den 17.
november 2010.
På grund af den meget korte høringsfrist har det af ressourcemæssige årsager ikke været
muligt for instituttet at besvare høringen inden den 24. november 2010. Instituttet har dog
besvaret høringen inden for tre uger.
Instituttet skal i den forbindelse bemærke, at en høringsfrist af syv dages varighed (hen
over en weekend) i forbindelse med et lovforslag efter instituttets opfattelse generelt er
helt urimelig. En høringsfrist bør efter instituttets opfattelse fastsættes således, at
høringsparten har tilstrækkelig tid til at gennemgå høringen og udarbejde et høringssvar
med den fornødne grundighed. Det gælder ikke mindst i dette tilfælde, hvor lovforslaget
rejser principielle og vanskelige spørgsmål om fortolkningen af FN’s
Flygtningekonvention og andre menneskerettigheds instrumenter.
2. Sammenfatning
Lovforslagets udformning (afsnit 3):
• Instituttet anbefaler, at beskæftigelsesministeren indskærper, at lovforslag, der
udarbejdes af ministeriet eller dets styrelser, fremover følger Justitsministeriets
Pensionsstyrelsen
joep@penst.dk
penst@penst.dk
DATO 7. december 2010
J.NR. 540.10/24315-
JCH/SWG
INSTITUT FOR MENNESKERETTIGHEDER ER OPRETTET VED LOV AF 6.6.2002 OM ETABLERING AF DANSK CENTER FOR INTERNATIONALE STUDIER OG
MENNESKERETTIGHEDER. INSTITUTTET ER ETABLERET SOM NATIONAL MENNESKERETTIGHEDSINSTITUTION I HENHOLD TIL FN'S PARIS PRINCIPPER.
INSTITUTTET VIDEREFØRER DE AKTIVITETER, DER SIDEN 1987 BLEV VARETAGET AF DET DANSKE CENTER FOR MENNESKERETTIGHEDER.
INSTITUTTET VARETAGER FORSKNING, INFORMATION, UNDERVISNING, DOKUMENTATION OG INTERNATIONALE PROGRAMMER.
vejledning om lovkvalitet ved i hovedtræk af redegøre for forholdet til Danmarks
internationale forpligtelser m.v.
Lovforslagets indhold (afsnit 4):
• Instituttet anbefaler, at det nærmere undersøges og oplyses, hvor mange danske
statsborgere der efter ophold i udlandet i dag er afskåret fra at opnå fuld pension
på grund af optjeningsreglerne, og hvordan andre lande behandler flygtninge i
forhold til andre med midlertidigt ophold i udlandet.
Flygtningekonventionens artikel 24 (afsnit 5):
• Instituttet anbefaler umiddelbart, at Folketinget ikke vedtager lovforslaget, idet
den foreslåede formelle ligestilling mellem flygtninge og danske statsborgere
formentlig ikke er i overensstemmelse med Flygtningekonventionens artikel 24.
Andre menneskerettighedskonventioner (afsnit 6):
• Instituttet anbefaler umiddelbart, at Folketinget ikke vedtager lovforslaget, idet
den foreslåede formelle ligestilling mellem flygtninge og danske statsborgere
formentlig (heller) ikke er i overensstemmelse med andre internationale
menneskerettighedskonventioner end Flygtningekonventionen.
Instituttet understreger, at fortolkningen er behæftet med usikkerhed, dels på grund af
fraværet af autoritative fortolkningsbidrag fra navnlig internationale domstole, dels på
grund af manglende viden om, (i) hvor mange danske statsborgere der efter ophold i
udlandet i dag er afskåret fra at opnå fuld pension på grund af optjeningsreglerne og (ii),
hvordan andre lande behandler flygtningen i forhold til andre.
3. Lovforslagets udformning
Pensionsstyrelsen har udarbejdet en udredning af 1. november 2011 om flygtninges
optjening af ret til dansk pension, herunder om lovforslagets overensstemmelse med
Danmarks internationale forpligtelser. Udredningen er imidlertid ikke omtalt i lovforslaget.
Udredningen blev offentliggjort på Beskæftigelsesministeriets hjemmeside den 10.
november 2011, efter at en journalist havde søgt og fået aktindsigt i udredningen.
Følgende fremgår af Justitsministeriets vejledning om lovkvalitet fra 2005 om affattelse af
lovforslag (s. 23):
”Undertiden giver et lovforslag anledning til mere omfattende overvejelser i
forhold til f.eks. grundloven, EU-retten, Den Europæiske
Menneskerettighedskonvention eller almindelige retsprincipper. Der bør i
sådanne tilfælde i hovedtræk redegøres for disse overvejelser.”
Af vejledningen fremgår endvidere om retlige grænser og almindelige lovprincipper
konkret i forhold til internationale menneskerettighedskonventioner (afsnit 4.2, s. 34):
”Danmark har tiltrådt en række internationale konventioner om
menneskerettigheder, der har betydning ved udarbejdelsen af lovforslag.
[…] Hvis et lovforslag er udformet på en sådan måde, at retsanvendende
myndigheder skal træffe skønsprægede afgørelser, der ofte rejser
spørgsmål i forhold til konventionerne, bør lovforslagets bemærkninger
indeholde en rimelig vejledning om indholdet af de menneskeretlige
forpligtelser, herunder om de kriterier og forhold, der som følge af disse
forpligtelser har betydning for myndighedernes afgørelser. Det er navnlig
bestemmelserne i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, der
sætter grænser for lovgivningsmagten.”
Vejledningen fokuserer ikke på det forhold, at selve lovforslaget – hvis det vedtages og
anvendes i praksis – kan være i strid med Danmarks internationale forpligtelser.
Endvidere nævnes FN’s Flygtningekonvention ikke i vejledningen, men det er utvivlsomt,
at også Flygtningekonventionen ”sætter grænser for lovgivningsmagten”.
• Instituttet finder det særdeles kritisabelt, at Beskæftigelsesministeriet undlader i
lovforslaget at redegøre for lovforslagets forhold til Danmarks internationale
forpligtelser, som har været genstand for omfattende behandling i
Pensionsstyrelsen.
• Instituttet anbefaler, at beskæftigelsesministeren indskærper, at lovforslag, der
udarbejdes af ministeriet eller dets styrelser, fremover følger Justitsministeriets
vejledning om lovkvalitet ved i hovedtræk af redegøre for forholdet til Danmarks
internationale forpligtelser m.v.
4. Lovforslagets indhold
Med lovforslaget ændres optjeningsreglerne for folkepension, idet flygtninges adgang til
at medregne bopælstid i oprindelseslandet ved beregning af folkepension afskaffes.
Flygtninge vil således fremover være omfattet af de samme regler for optjening af ret til
folkepension, som gælder for øvrige udlændinge og danskere, selv om flygtninges
oprinde ophold i hjemlandet ikke kan sammenlignes med danskeres ophold i udlandet.
Dette indebærer, at flygtninge for overhovedet at kunne opnå folkepension skal have haft
fast bopæl her i landet i mindst tre år mellem det fyldte 15. år og folkepensionistalderen.
Der udbetales fuld folkepension, hvis flygtningen har haft fast bopæl her i landet i 40 år.
Har flygtningen haft fast bopæl her i landet mindre end 40 år, udbetales en brøkpension
svarende til forholdet mellem bopælstiden og 40 år. Flygtninge kan endvidere efter en
konkret og individuel vurdering modtage personligt tillæg efter pensionsloven.
Flygtninge, der ikke har opholdt sig mindst tre år her i landet før folkepensionsalderen, vil
ikke være berettiget til pension på grund af optjeningsreglerne. Disse flygtninge vil kunne
få udbetalt starthjælp i syv år efter ankomsten til landet og herefter kontanthjælp med et
beløb, der månedligt svarer til, hvad en gift folkepensionist uden andre indtægter end
folkepension kan få udbetalt.
Forslaget skal træde i kraft den 1. januar 2011, således at de nye regler gælder for
flygtninge, der 1. januar 2011 har ophold i Danmark, men som først efter den dag opnår
ret til folkepension eller førtidspension. Der fastsættes dog en overgangsordning for
herboende flygtninge på ti år.
Det bemærkes, at lovforslaget ikke redegør for de økonomiske konsekvenser for den
enkelte flygtning, selvom der er redegjort udførligt herfor i Pensionsstyrelsens udredning,
bilag 3.
For flygtninge, der nu har ophold i Danmark, skønnes det – dog med betydelig
usikkerhed – at en afskaffelse af flygtninges mulighed for at medregne bopælstid i
oprindelseslandet, vil få konsekvenser for cirka 40.000 herboende flygtninge ved disses
overgang til folkepension. For nye flygtninge skønnes det, at cirka 6.500 på folkepension
og 2.100 på førtidspension årligt vil blive berørt af forslaget.
Det fremgår endvidere, at en enlig folkepensionist i dag i gennemsnittet modtager
143.972 kr. før skat, samt at den gennemsnitlige ydelse for en enlig folkepensionist med
de foreslåde regler antages at være satsen for en gift folkepensionist, som i dag udgør
108.896 kr. før skat.
Den bærende argumentation for lovforslagets overensstemmelse med
Flygtningekonventionen og andre menneskerettighedsforpligtelser er, at flygtninge kan
sammenlignes med danske statsborgere, der i en periode har opholdt sig i udlandet.
Derfor skal de to grupper – danskere med ophold i udlandet og flygtninge – ikke længere
behandles med respekt for de forskellige livsomstændigheder.
Såfremt personer med brøkpension er forholdsmæssigt fordelt på flygtninge, udlændinge
og danske statsborgere med frivilligt midlertidigt ophold i udlandet, kan en fravigelse af
det reelle ligebehandlingsprincip bedre forsvares.
• Instituttet anbefaler, at det nærmere undersøges og oplyses, hvor mange danske
statsborgere der efter ophold i udlandet i dag er afskåret fra at opnå fuld pension
på grund af optjeningsreglerne.
Det må endvidere påpeges, at det vil kunne få betydning for fortolkningen, hvordan andre
lande med primært skattefinansierede ydelser gradueret efter opholdstid, herunder
måske navnlig alderspension, behandler flygtninge i forhold til andre med mere eller
mindre kort- eller langvarigt ophold i udlandet.
• Instituttet anbefaler, at det nærmere undersøges og oplyses, hvordan andre
lande behandler flygtninge i forhold til andre med midlertidigt ophold i udlandet.
Instituttet bemærker, at forslagets betydelige økonomiske konsekvenser for en
umiddelbart lille og klart afgrænset gruppe mennesker, nemlig ældre flygtninge, vil indgå i
den menneskeretlige proportionalitetsvurdering, jf. nedenfor.
5. Flygtningekonventionens artikel 24
Pensionsstyrelsen har i udredningen af 1. november 2010 om flygtninges optjening af ret
til dansk pension behandlet blandt andet forholdet til Flygtningekonventionens artikel 24,
stk. 1, litra b, der har følgende ordlyd:
”Artikel 24.
Arbejderlovgivning og social tryghed
1. De kontraherende stater skal i de efterfølgende forhold indrømme flygtninge, der
lovligt bor indenfor deres område, samme behandling som deres egne statsborgere:
(a) ---
(b) Social tryghed (lovbestemmelser vedrørende tilskadekomst under arbejde,
erhvervssygdomme, moderskab, sygdom, invaliditet, alderdom, død, arbejdsløshed,
familieforsørgelse og enhver anden risiko, som i henhold til vedkommende lands love
eller bestemmelser omfattes af en ordning til gennemførelse af social tryghed) dog
med forbehold af:
(I) særlige ordninger vedrørende bevarelsen af erhvervede rettigheder eller
rettigheder under erhvervelse;
(II) særlige ordninger efter bopælslandets love eller bestemmelser, som vedrører
ydelser eller dele af ydelser, som alene udredes af offentlige midler, eller som
vedrører ydelser, der tilstås personer, som ikke opfylder de for opnåelse af normal
rente foreskrevne bidragsbetingelser.
2. ---
3. ---
4. ---”
Pensionsstyrelsens konklusion (s. 19) er behæftet med tvivl, der af styrelsen udtrykkes
med ordene ”umiddelbar”, ”må antages”, ”næppe” og ”formentlig”. Konklusionen lyder
således:
”På den baggrund er det umiddelbart vurderingen, at
flygtningekonventionens krav om ligebehandling – i forhold til spørgsmål
om adgang til social pension – må antages at indebære, at en flygtning
som minimum skal sidestilles med en dansk statsborger, der har været
bosat i udlandet i en lige så stor del af optjeningsperioden som
flygtningen, men derimod næppe indebærer, at flygtningen skal ligestilles
med en dansk statsborger, der har opholdt sig her i landet i hele sit liv.
Det kan på den baggrund formentlig ikke antages, at
flygtningekonventionen er til hinder for, at flygtninges adgang til at
medregne bopælstid i hjemlandet efter pensionslovgivningen afskaffes.”
Instituttet deler ikke styrelsens opfattelse, men finder derimod umiddelbart, at det
formentlig må antages, at den formelle ligestilling mellem flygtninge og danske
statsborgere, som forslaget indebærer, ikke er i overensstemmelse med
Flygtningekonventionen.
Instituttet understreger, at også instituttets vurdering er forbundet med tvivl. Fortolkningen
af Flygtningekonventionen ikke er genstand for international domstolsprøvelse, hvorfor
det ikke er muilgt at søge støtte i international retspraksis, ligesom instituttet ikke er
bekendt med retspraksis om lignende spørgsmål.
Det er derfor nødvendigt at vurdere den foreslåede ordning ved anvendelsen af
almindelige fortolkningsprincipper. Det er i den forbindelse et væsentligt udgangspunkt, at
de gældende regler – uanset at argumentationen ikke blev knyttet an til
Flygtningekonventionen – blev vedtaget i 1984 ud fra betragtninger, som er
skræddersyede til Flygtningekonventionen.
Reglerne er således baseret på Pensionsreformarbejdsgruppens rapport fra september
1979 om pensionslovenes regler om optjening, indfødsret og bopæl. Rapporten lægger
afgørende vægt ikke på formel men på reel ligestilling mellem flygtninge og danske
statsborgere med bopæl i udlandet.
Af rapporten fremgår blandt andet (s. 24 i rapporten, s. 7 i Pensionsstyrelsens
udredning):
”Flygtninge, der kom til Danmark før vi gik over til optjeningsprincippet,
opnåede ret til fuld pension efter samme regler som danskere. Selv om
anerkendte flygtninge også efter de nu gældende regler formelt er
ligestillet med danske statsborgere […] har optjeningsprincippet betydet
en forringelse af flygtningenes pensionsmæssige stilling. Ifølge sagens
natur vil der kun sjældent være erhvervet ret til fuld pension. Flygtningene
må derfor ofte have udbetalt supplerende hjælp efter bistandsloven.
Efter gældende regler er flygtninge ikke dårligere stillet end danske
statsborgere som flytter til Danmark efter at have haft bopæl i et land uden
for Norden og EF. Der er imidlertid den afgørende forskel at danske med
bopæl i et tredjeland enten er obligatorisk sikret eller har haft mulighed for
på frivillig basis at sikre sig pensionsdækning for årene i udlandet, mens
flygtninge næppe har mulighed for at få udbetalt ydelser fra en
pensionsordning i hjemlandet. […]
Efter udvalgets opfattelse bør der i Danmark sikres flygtninge en reel
ligestilling med danske statsborgere på den måde at bopælstid i
flygtningens tidligere hjemland bliver medregnet.
Selvom flygtningen først kommer til Danmark efter opnåelse af
pensionsalderen vil det formentlig være rimeligt at medregne
forsikringsperioder i hjemlandet. Alternativet vil som nævnt ofte være, at
der må udbetales hjælp efter bistandsloven. I vidt omfang er det således
et finansieringsspørgsmål mellem stat og kommune.
Derimod bør forsikringsperioder i hjemlandet formentlig kun medregnes i
den tid flygtningen har bopæl i Danmark. Hvis flygtningen forlader landet
må der være ret til at medtage pensionen efter samme regler som for
danske statsborgere, men kun for så vidt angår den del af pensionen som
er beregnet på grundlag af den faktiske bopælstid med tillæg af eventuel
godskrivningstid.”
Af lovforslaget fra 1984 fremgår blandt andet, jf. forslag til lov om social pension L
18/1984, s. 16 (s. 7 i Pensionsstyrelsens udredning):
”For at sikre at optjening af pension for flygtninge, som får
opholdstilladelse efter udlændingeloven, ikke bliver ringere end
optjeningstiden for danske statsborgere, foreslår regeringen, at disses
bopælstid i oprindelseslandet og andre lande, hvori de pågældende er
anerkendt af landets myndigheder efter principper, der i det væsentlige
svarer til § 7 i udlændingeloven, sidestilles med bopælstid her i riget,
sålænge de har fast bopæl i Danmark. Det samme foreslås at gælde,
uanset om de pågældende opnår dansk indfødsret. Ligestilling gælder
ikke for perioder, hvor der er optjent ret til pension fra oprindelseslandet
og andre lande, hvori de pågældende senere har haft bopæl.”
Instituttet finder, at disse betragtninger fortsat har en faktisk og retlig relevans. Instituttet
finder anledning til særligt at fremhæve tre forhold.
For det første lægger rapporten fra 1979 vægt på den reelle ligestilling, ligesom
Pensionsstyrelsen i udredningen s. 17 gentager, at der er den afgørende forskel mellem
danske statsborgere, der tager ophold i udlandet, og flygtninge, der har boet i et andet
land, at en flygtning ”næppe har mulighed for at få udbetalt ydelse fra en pensionsordning
i hjemlandet”, hvorimod den danske statsborger enten er obligatorisk sikret eller har haft
mulighed for på frivillig basis at sikre sig pensionsdækning for årene i udlandet.
Flygtninges oprindelsesland kan ikke sammenlignes med danske statsborgeres valg af
bopæl i udlandet. Dette forhold taler med styrke for, at de to situationer skal behandles
forskelligt. Dette er også baggrunden for, at det er nødvendigt at undersøge og oplyse,
hvor mange personer der må antages at befinde sig i de to grupper, som lovforslaget
lægger op til at sammenligne: danske statsborgere på brøkpension på grund af frivilligt
ophold i udlandet og flygtninge på brøkpension på grund af ophold i hjemlandet inden
opnåelse af ophold i Danmark.
For det andet kan det ikke uden videre lægges til grund, at formel ligestilling i forhold til
starthjælp og andre ydelser berettiger fravigelse af et reelt ligestillingsprincip på andre
områder, idet forskelsbehandling efter omstændighederne kan begrundes med vægtige,
saglige og proportionale hensyn. Det foreliggende lovforslag har ikke til formål f.eks. at
tilskynde flygtninge og andre til at søge beskæftigelse. Formålet er som led i
finanslovsaftalen at spare offentlige udgifter.
For det tredje gælder ligestillingen – efter bemærkningerne i lovforslaget fra 1984 – ”ikke
for perioder, hvor der er optjent ret til pension” fra andre lande. Denne undtagelse
stemmer overens med den fortolkning af undtagelsesbestemmelserne i
Flygtningekonventionens artikel 24, stk. 1, litra b, (I) og (II), der fremgår af konventionens
forarbejder, nemlig at staterne skal kunne gøre undtagelser fra et lighedsprincip i tilfælde,
hvor ydelsen normalt skulle betales af en anden stat, hvor flygtningen på baggrund af
tidligere ophold har opnået en vis ret til samme ydelse. Der henvises herved til ”The
Rights of Refugees under International Law” af James C. Hathaway, s. 772-786.
Endelig bør det for fuldstændighedens skyld overvejes, om ordlyden af artikel 24, stk. 1,
litra b, (II), undtager ligestilling i forhold til folkepension, der ”alene udredes af offentlige
midler”. Denne fortolkning er ikke antaget af Pensionsstyrelsen, og ses heller ikke anlagt
af andre. Det skyldes formentlig, at Flygtningekonventionen er formuleret med henblik på
den normale situation i de fleste lande, nemlig at sociale ydelser erhverves ved
indbetaling af sociale bidrag, hvorimod rent skattefinansierede ydelser hører til
undtagelserne. I Danmark er situationen som bekendt en anden, idet de fleste offentlige
ydelser er skattefinansierede og dermed ”alene udredt af offentlige midler”. Artikel 24 ville
derfor miste en betydelig del af sin relevans, såfremt den fortolkedes som overvejet.
• Instituttet finder på denne baggrund umiddelbart, at den foreslåede formelle
ligestilling mellem flygtninge og danske statsborgere formentlig ikke er i
overensstemmelse med Flygtningekonventionen. Den reelle ligestilling, der siden
1984 har været gældende i Danmark, må anses for bedst stemmende med
Flygtningekonventionen. Instituttet anbefaler derfor, at Folketinget ikke vedtager
lovforslaget.
• Instituttet understreger, at der ikke er adgang til international domstolsprøvelse af
fortolkningen af Flygtningekonventionens artikel 24, hvorfor spørgsmålet –
såfremt Folketinget vedtager lovforslaget – må finde sin endelige afgørelse ved
Højesteret.
Instituttet finder anledning til at understrege, at instituttets fortolkning – ligesom
Pensionsstyrelsens – er behæftet med usikkerhed, der dels skyldes fraværet af
autoritative fortolkningsbidrag fra navnlig internationale domstole, dels skyldes fravær af
oplysninger om visse forhold.
Det må således fremhæves, at det vil kunne få betydning for fortolkningen, hvor mange
danske statsborgere der efter ophold i udlandet i dag er afskåret fra at opnå fuld pension
på grund af optjeningsreglerne, ligesom det vil kunne få betydning, hvordan andre lande
med primært skattefinansierede ydelser gradueret efter opholdstid, herunder måske
navnlig alderspension, behandler flygtninge i forhold til andre. Se afsnit 4 ovenfor.
6. Andre menneskerettighedskonventioner
Flygtningekonventionen suppleres af andre internationale konventioner, jf. f.eks.
Pensionsstyrelsens udredning s. 19-20. Det har ikke været muligt for instituttet under de
givne tidsmæssige omstændigheder at foretage en fuldstændig analyse af lovforslagets
overensstemmelse med disse konventioner, men om forholdet til menneskerettens
diskriminationsforbud kan følgende dog anføres:
Diskrimination betyder ulovlig forskelsbehandling. En forskelsbehandling af personer i
sammenlignelige situationer er ikke diskriminerende, hvis forskelsbehandlingen er saglig
og proportional. Omvendt er en forskelsbehandling ulovlig (diskriminerende), hvis
forskelsbehandlingen er usaglig eller uproportional. Forskelsbehandling kan komme til
udtryk enten direkte eller indirekte. Indirekte forskelsbehandling foreligger, hvis en
umiddelbart neutral betingelse rammer f.eks. ikke-etniske danskere hårdere end etniske
danskere, socialt udsatte hårdere end socialt velstillede osv.
Den menneskeretlige regulering bygger på det diskriminationsforbud, der er formuleret i
artikel 2, 1. pkt., i FN’s verdenserklæring om Menneskerettighederne fra 1948:
”Artikel 2
Enhver har krav på de rettigheder og friheder, som nævnes i denne erklæring, uden
forskelsbehandling af nogen art, f. eks. på grund af race, farve, køn, sprog, religion,
politisk eller anden anskuelse, national eller social oprindelse, formueforhold, fødsel
eller anden samfundsmæssig stilling.”
Diskriminationsforbuddet går igen i en række retligt bindende
menneskerettighedskonventioner. FN’s Konvention om afskaffelse af alle former for
racediskrimination (CERD) er en egentlig diskriminationskonvention, som forbyder
diskrimination på grund af race, hudfarve samt national eller etnisk oprindelse. Artikel 2,
stk. 2, i FN’s Konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder (CESCR) og
artikel 14 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK) indeholder
accessoriske diskriminationsforbud. At diskriminationsforbuddene er accessoriske
betyder, at bestemmelserne herom alene kan anvendes i tilknytning til udøvelsen af de
rettigheder, som konventionerne i øvrigt beskytter.
Med hensyn til omfanget af den internationale beskyttelse mod diskrimination fastsættes
dette – udover de menneskeretlige tekster i sig selv – på grundlag af praksis fra
klageorganer. Der foreligger eksempelvis en omfattende domstolspraksis fra Den
Europæiske Menneskerettighedsdomstol (EMD) på grundlag af EMRK’s forbud mod
diskrimination.
Allerede fordi en del flygtninge må antages at være kommmet til Danmark i mere end
cirka 20 års alderen, må den foreslåede ordning antages at ramme flygtninge særligt
hårdt i forhold til danske statsborgere. Flygtninge vil i sagens natur ikke i samme omfang
som danske statsborgere have haft fast bopæl her i landet i 40 år eller i øvrigt en længere
årrække. Mange flygtninge vil derfor ikke have adgang til samme pensionsydelse som
danske statsborgere generelt. Forslaget må således antages at indebære indirekte
forskelsbehandling på grund af etnisk oprindelse/nationalitet, idet flygtninge i sagens
natur kun yderst sjældent vil have dansk etnisk oprindelse.
Da der er tale om forskelsbehandling i forhold til retten til social tryghed/sociale ydelser
beskyttet i CESCR artikel 9 og 11 samt artikel 1 i 1. tillægsprotokol til EMRK, finder de
accessoriske diskriminationsforbud i CESCR artikel 2, stk. 2, og EMRK artikel 14
anvendelse. Der kan for så vidt angår EMRK henvises til Stec m.fl. mod Storbritanien,
afgørelse af 6. juli 2005, hvori det blev fastslået, at sociale ydelser, hvad enten de er
betinget af forudgående indbetaling af bidrag eller ej, er omfattet af anvendelsesområdet
for artikel 1 i 1. tillægsprotokol til EMRK. Endvidere finder diskriminationsforbuddet i
CERD artikel 5, litra e, nr. iv), anvendelse.
Instituttet er ikke bekendt med EMD-domme om indirekte forskelsbehandling i forhold til
sociale ydelser på grund af etnisk oprindelse eller nationalitet. Det kan derfor ikke med
sikkerhed vurderes, hvordan EMD ville forholde sig til et spørgsmål om den foreslåede
ordnings overensstemmelse med EMRK artikel 14.
Der henvises dog til dommen i Gaygusuz mod Østrig af 16. september 1996, hvor EMD
fandt, at EMRK artikel 14 sammenholdt med artikel 1 i 1. tillægsprotokol til EMRK, var
krænket i en sag, hvor en tyrkisk statsborger, der havde boet og periodevist arbejdet i
Østrig i cirka 14 år og havde indbetalt bidrag til en arbejdsløshedsforsikring, fik afslag på
en form for social bistand under henvisning til, at den pågældende ikke var østrigsk
statsborger. Der kan endvidere henvises til Koua Poirrez mod Frankrig, dom af 30.
december 2003, som indeholder lignende aspekter.
Endvidere bemærkes det, at ældre flygtninge er en udsat gruppe, som Danmark har et
særligt ansvar for. Flygtninge, der kommer her til landet for at nyde beskyttelse, kan ikke
generelt sammenlignes med situationen for danske statsborgere, der efter et frivilligt
ophold i udlandet atter bosætter sig i Danmark. Det må som anført i forbindelse med
omtalen af Flygtningekonventionen antages, at flygtninge normalt ikke vil have mulighed
for at få udbetalt pension i Danmark fra en pensionsordning i hjemlandet, mens danske
statsborgere i forbindelse med et ophold i udlandet i visse tilfælde vil have ret til at få
udbetalt pension fra dette land eller i øvrigt vil have mulighed for på frivillig basis at sikre
sig pensionsdækning for perioden i udlandet.
Den argumentation, som efter instituttets opfattelse med betydelig styrke taler for at
antage, at den foreslåede ordning ikke er i overensstemmelse med
Flygtningekonventionens artikel 24, taler med samme styrke for, at ordningen ikke er i
overensstemmelse med EMRK artikel 14, jf. 1. tillægsprotokol artikel 1 samt øvrige
konventioner.
• Instituttet finder på denne baggrund, at den foreslåede formelle ligestilling mellem
flygtninge og danske statsborgere formentlig ikke er i overensstemmelse med
andre internationale menneskerettighedskonventioner end
Flygtningekonventionen. Instituttet anbefaler også derfor, at Folketinget ikke
vedtager lovforslaget.
• Instituttet fremhæver, at der er adgang til international domstolsprøvelse af
fortolkningen af EMRK artikel 14, hvorfor EMD må forventes at få det sidste ord,
såfremt Folketinget vedtager lovforslaget, og såfremt Højesteret finder ændringen
i overensstemmelse med Danmarks internationale forpligtelser.
Det bemærkes, at det forhold, at forslaget måtte være i overensstemmelse med
Flygtningekonventionens artikel 24, f.eks. fordi denne bestemmelse måtte blive anset for
uanvendelig, ikke i sig selv medfører, at den indirekte forskelsbehandling af flygtninge,
som forslaget indebærer, er i overensstemmelse med diskriminationsforbuddet, idet de
forskellige bestemmelser ikke nødvendigvis fortolkes ens.
Der henvises til j.nr. 2010-0018144.
Med venlig hilsen
Jonas Christoffersen
Direktør, dr. jur.
DET DANSKE CENTER
FOR MENNESKERETTIGHEDER
Notat
om forslag til lov om ændring af lov om aktiv socialpolitik og integrationsloven
Konklusion
Der er efter centrets opfattelse grund til at regne med, at introduktionen af begrebet
’starthjælp’ i praksis vil ramme udlændinge i langt højere grad end danske. Derfor rejser
lovforslaget spørgsmål om indirekte diskrimination, et begreb, som er anerkendt både i
national og i international ret.
I visse tilfælde udmåles ’starthjælpen’ med under halvdelen af det beløb, kontanthjælpen
udgør. Derfor har centret fundet anledning til at orientere om begrebet kvalitativ
mindstestandard.
1. Indledning
Det fremgår af pkt. 1 i de generelle bemærkninger til lovforslaget, at et af 3 grundlæggende
hensyn er, at udlændingepolitikken skal respektere Danmarks internationale forpligtelser,
således som de er beskrevet i pkt. 4 i de generelle bemærkninger. Centret tager i de følgende
bemærkninger udgangspunkt i disse forpligtelser, men tilføjer til listen af ratificerede
konventioner Den Europæiske Socialpagt fra 1961.
2. ”Starthjælpen”
2.1 Spørgsmålet om direkte og indirekte diskrimination
Efter lovforslaget er kun personer, der har haft ophold i Danmark i sammenlagt 7 ud af de
seneste 8 år, berettigede til kontanthjælp efter de hidtil gældende bestemmelser i aktivloven.
De, der ikke opfylder opholdskravet, skal i stedet modtage ’starthjælp’, som udmåles med et
væsentlig lavere beløb. Selv om forslaget både vedrører danske statsborgere og udlændinge,
rejser det efter centrets opfattelse et spørgsmål om indirekte diskrimination.
Det generelle menneskeretlige forbud mod diskrimination vedrører ”enhver
forskelsbehandling … af nogen grund, herunder race, hudfarve, køn, sprog, religion, politisk
1
DET DANSKE CENTER
FOR MENNESKERETTIGHEDER
eller anden anskuelse, national eller social herkomst, formueforhold, fødsel eller anden
stilling”, jf. f.eks. Artikel 26 i FN-konventionen om borgerlige og politiske rettigheder. Efter
sin ordlyd tager bestemmelsen utvivlsomt sigte på den (direkte) diskrimination, der finder sted
på grundlag af et af de opregnede kriterier. Forskelsbehandling på grundlag af et isoleret set
lovligt kriterium kan imidlertid efter omstændighederne ramme forskellige
befolkningsgrupper så uensartet, at den faktiske virkning kommer til at svare til virkningen af
en direkte diskrimination mellem samme befolkningsgrupper. Denne forståelse af ikke-
diskriminationsprincippet som også omfattende den indirekte diskrimination kan anses for
omfattet af udtrykket ”enhver forskelsbehandling … af nogen grund…”.
Forbuddet mod indirekte diskrimination kommer tydeligere til udtryk i
Racediskriminationskonventionens Artikel 1 (1) og 2 (1) c, som lægger vægt på den faktiske
virkning af en forskelsbehandling. I Genereal Recommendation XIV (1993); FN-dokument:
HRI/GEN/1/Rev.2, s. 95 udtaler Racediskriminationskomiteen f.eks. følgende:
”In seeking to determine whether an action has an effect contrary to the Convention it
will look to see whether that action has an unjustifiable disparate impact upon a group
distinguished by race, colour, descent or national or ethnic origin.”
I pkt. 7 i General Comment No. 18 af 10. November 1989 udtaler Menneskeretskomitéen
blandt andet med henvisning til Racediskriminationskonventionen tilsvarende, at
diskriminationsbegrebet omfatter enhver forskelsbehandling som, ”has the purpose or effect
of nullifying or impairing the recognition, enjoyment or exercise by all persons, on an equal
footing, of all rights and freedoms.” Om Artikel 26 i FN-konventionen bemærker centret
videre, at den også omfatter diskrimination med hensyn til økonomiske, sociale og kulturelle
rettigheder, i den udstrækning staterne har vedtaget lovgivning om disse rettigheder, jf. pkt.
12 i General Comment No. 18.
Efter forslaget til § 11, stk. 3-5 i aktivloven er retten til kontanthjælp som nævnt
betinget af, at ansøgeren har opholdt sig her i riget i sammenlagt 7 år inden for de seneste 8 år.
Bestemmelsen skal efter forslaget både gælde for danske og for udlændinge. Kravet skal dog
efter forslaget ikke gælde for statsborgere i et andet nordisk land og heller ikke for EU/EØS-
borgere, i det omfang disse efter EU-retten er berettigede til hjælpen. Det vil i praksis
indebære, at der kan forskelsbehandles mellem danske statsborgere og andre EU-borgere i den
forstand, at danske statsborgere fremover skal modtage en lavere ydelse end den, der i øvrigt
gælder efter EU-retten. Denne forskelsbehandling skal efter centrets opfattelse ses i lyset af
det erklærede formål med lovforslaget, som er at begrænse antallet af udlændinge, der
kommer til Dannmark og sikre, at de, der kommer, hurtigere bliver integreret i det danske
samfund, jf. pkt. 1 i de generelle bemærkninger til lovforslaget.
Efter regeringens opfattelse er lovforslaget om ’starthjælp’ i overensstemmelse med
Danmarks menneskeretlige forpligtelser, idet den lavere ydelse skal ydes såvel til danske som
til (andre) udlændinge (end EU/EØS-borgere). Det er altså regeringens opfattelse, at der ikke
2
DET DANSKE CENTER
FOR MENNESKERETTIGHEDER
er tale om diskrimination, idet kravet om ophold her i landet i mindst 7 ud af de sidste 8 år
gælder for danske såvel som for udlændinge.
Efter centrets opfattelse bør det dog overvejes, om der er tale om indirekte
diskrimination, idet en gennemførelse af lovforslaget vil ramme de to grupper ganske
forskelligt. En dansk statsborger, som opholder sig i et år eller to i udlandet, vil ganske vist
være henvist til den lavere ’starthjælp’, hvis han efter sin tilbagevenden til Danmark skulle
have behov for og i øvrigt være berettiget til kontanthjælp. Centret har imidlertid forstået
lovforslaget således, at opholdskravet ikke er et krav om uafbrudt, men alene sammenlagt
ophold i 7 ud af de seneste 8 år. Hvis denne opfattelse kan lægges til grund, vil den danske
statsborger generhverve retten til den almindelige kontantydelse efter en periode, som svarer
til varigheden af hans fravær. Den nyankomne udlænding skal derimod som udgangspunkt
altid vente i 7 år, og selv om han i kortere eller længere perioder inden for disse 7 år
oppebærer arbejdsindtægt ”ryger han ned” på ’starthjælp’ ved ledighed, med mindre han har
forsikret sig i en arbejdsløshedskasse. I øvrigt vil danske statsborgere i højere grad end
udlændinge have mulighed for at indrette sig på den nye retstilstand. Der er derfor efter
centrets opfattelse grund til at regne med, at udlændinge, herunder flygtninge i praksis vil
blive ramt langt hårdere af lovforslaget end danske. Det fremgår da også med al ønskelig
tydelighed, at det er tilstrømningen af udlændinge, der skal begrænses, og at introduktionen af
begrebet ’starthjælp’ er anset for at være et egnet middel i denne bestræbelse. Centret henviser
herved tillige til bestemmelsen i flygtningekonventionens artikel 23, hvorefter staterne skal
indrømme flygtninge, der lovligt bor inden for deres område, samme behandling som deres
egne statsborgere.
Centret er ikke bekendt hverken med generelle konklusioner eller individuelle
afgørelser fra FN-komitéerne om indirekte diskrimination med hensyn til sociale ydelser. Det
er derfor ikke helt forudsigeligt, hvorledes den foreslåede lovgivning vil blive vurderet, ifald
den skulle blive forelagt komitéerne til bedømmelse. At begrebet indirekte diskrimination er
anerkendt i international ret kommer imidlertid til udtryk i Bhinder-sagen fra
Menneskeretskomitéen, som anvender begrebet ”discrimination in fact”(Bhinder v Canada,
Communication 208/86). Også en række domme fra EF-domstolen lægger vægt på de faktiske
virkninger, jf. feks. Bilka sagen om et generelt forbud mod deltidsbeskæftigelse, som i praksis
ramte langt flere kvinder end mænd (Sag. Nr. 170/84 Bilka-Kaufhaus GmbH v. Weber von
Hartz 1986 ECR 1607. I øvrigt har begrebet fundet indpas i dansk ret, jf. f.eks. § 1 i lov om
forbud mod forskelsbehandling på arbejdsmarkedet m.v. (diskriminationsloven), som
omhandler ”enhver direkte eller indirekte forskelsbehandling …”
Endelig bemærker centret, at European Committee of Social Rights er af den
opfattelse, at den gældende § 3 i aktivloven (om hjemsendelse af udlændinge i behov for
vedvarende hjælp) er uforenelighed med Artikel 13, stk. 1 i Den Europæiske Socialpagt.
Komitéen har udtalt, at personer fra andre af de kontraherende stater, som bor eller arbejder
lovligt inden for territoriet ”must enjoy the same rights as nationals to social and medical
assistance, no length of residence requirement may be imposed and such persons may not be
3
DET DANSKE CENTER
FOR MENNESKERETTIGHEDER
repatriated on the sole ground that they are in need of assistance” (Conclusions XIII-4, s. 61).
Komitéens fortolkning er ikke er fulgt op af henstillinger fra Ministerudvalget. Eftersom
lovforslaget kraftigt udvider retsvirkningerne af den eksisterende bestemmelse, har centret
dog fundet at burde henlede opmærksomheden på komitéens opfattelse.
2.2 ’Starthjælpens’ omfang
Efter lovforslaget skal ’starthjælpen’ udmåles med et beløb, som ligger endog ganske
væsentligt under det beløb, der udbetales til andre kontanthjælpsmodtagere, jf. forslaget til §
25, stk. 6-8 i aktivloven.
Introduktionen af den lave ’starthjælp’ skal efter centrets opfattelse ses i lyset navnlig
af artikel 2 i FN-konventionen om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder (ØSKR),
hvorefter staterne ”i videst mulig udstrækning og ved alle egnede midler, herunder især
lovgivningsforanstaltninger [skal] træffe forholdsregler med henblik på den fremadskridende
fulde virkeliggørelse af de i denne konvention vedtagne rettigheder.” Bestemmelsen
anerkender, at mange økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder er undergivet en
progressiv realisation, og at deres ”fremadskridende fulde virkeliggørelse” er beroende på
medlemsstaternes meget forskellige økonomiske formåen. Vurderingen af, om den enkelte
stat er i overensstemmelse med konventionens krav, skal imidlertid ikke finde sted ved hjælp
af transnationale sammenligninger, men ved hjælp af sammenligninger over tid inden for den
enkelte medlemsstat. I pkt. 9 i General Comment No. 3 fra Komitéen for økonomiske, sociale
og kulturelle rettigheder udtrykkes det således:
“It thus imposes an obligation to move as expeditiously and effectively as possible towards
that goal. Moreover, any deliberate retrogressive measures in that regard would require the
most careful consideration and would need to be fully justified by reference to the totality of
the rights provided for in the Covenant and in the context of the full use of the maximum
available resources.”
Udtrykket “træffe forholdsregler” i ØSKR artikel 2 fortolkes endvidere sådan, at der
eksisterer et krav om en vis kvalitativ mindstestandard for den lovfæstede hjælp. Det er klart,
at de globale fælleskrav til denne mindstestandard er helt uinteressante i en dansk
sammenhæng, idet Danmarks social- og sundhedsvæsen har en høj standard. Den relativitet,
der er indbygget i konventionen, afspejler sig imidlertid tillige i kravene til de nationale
kvalitative mindstestandarder. Komitéen for økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder har
hidtil været meget tilbageholdende med at vurdere de nationale standarder. Den Europæiske
Sociale Komité har imidlertid eksempelvis fortolket kravet i konventionens artikel 4 om retten
til en rimelig løn sådan, at det er opfyldt, hvis den udbetalte løn svarer til mindst 68 % af den
gennemsnitlige løn inden for den enkelte stat. En tilsvarende målemetode har ikke kunnet
tages i anvendelse for så vidt angår sociale velfærdsydelser, idet hjælpen kan bestå i både
kontant- og naturalydelser. Det er derfor vanskeligt at forudsige Den Europæiske
4
DET DANSKE CENTER
FOR MENNESKERETTIGHEDER
Socialkomités eventuelle vurdering af de foreslåede bestemmelser. Komitéen har dog ved
tidligere lejligheder beskæftiget sig med forholdet mellem inflationsraten og hjælpens
udmåling, jf. senest i Conclusions XV-1, afsnittet om artikel 13. I øvrigt kan centret oplyse, at
komitéen i praksis vurderer hjælpens omfang i forhold til antallet af familiemedlemmer,
størrelsen af minimumslønnen og størrelsen af folkepensionen, jf. f.eks. Social Protection in
the European Social Charter. Social Charter monographs – No. 7 (1999) Council of Europe, s.
67. Endelig bemærkes, at komitéen ikke har haft lejlighed til at forholde sig til
konventionsmæssigheden af de nu ophævede bestemmelser i integrationsloven, hvorefter
introduktionsydelsen udmåltes med et væsentlig lavere beløb end kontanthjælpen i øvrigt.
I pkt. 4 i de generelle bemærkninger til lovforslaget anføres heroverfor, at
’starthjælpen’ svarer nogenlunde til den SU, der udbetales til studerende, og at personer på
’starthjælp’ har mulighed for at få dækket visse rimeligt begrundede enkeltudgifter efter
bestemmelserne i aktivlovens § 81 og integrationslovens § 35. I bemærkningerne til forslaget
til § 106 er dog samtidig anført, at de lavere satser for ’starthjælp’ ”utilsigtet [kan] medføre
øget anvendelse af dækning af udgifter i særlige tilfælde efter reglerne i kapitel 10 i lov om
aktiv socialpolitik. For at imødegå en sådan udvikling” foreslås det, at statsrefusionen
afskaffes. Denne hjælp skal således fremover være en ren kommunal udgift, når der er tale om
personer på ’starthjælp’. Endvidere nedsættes refusionssatsen for kommunale udgifter efter
integrationslovens kapitel 6 (hjælp i særlige tilfælde) fra 100 % til 75 % ”med henblik på at
sikre en større sammenhæng mellem ansvar og finansiering af udgiften”, jf.pkt. 2.2. i de
generelle bemærkninger til lovforslaget. I øvrigt bemærkes om sammenligningen, at
studerende har og typisk gør brug af muligheden for at optage studielån og/eller påtage sig
deltidsarbejde, en mulighed der desværre har vist sig kun at være til rådighed i begrænset
omfang for (nyankomne) udlændinge. Hertil kommer, at den studerende til enhver tid kan
afbryde sit studie og derved opnå ret til kontanthjælp. Endvidere træder ’starthjælpen’ i visse
tilfælde i stedet for pension, nemlig i de situationer, hvor udlændingen ikke har kunne optjene
ret til pension, jf. forslaget til § 27 a, stk. 2 i aktivloven. Endelig skal personer under
revalidering efter forslaget til § 47, stk. 3, nr. 5 i aktivloven kun have udbetalt ’starthjælp’.
3. Særligt om hjælp til personer med forsørgerforpligtelser
Efter forslaget til § 25, stk. 5 i aktivloven skal personer, der alene har forsørgelsespligt over
for børn, der opholder sig i udlandet, kun kunne få 7.711 kr. i kontanthjælp, ”hvis den
pågældende kan dokumentere forsørgelsespligten, og at den pågældende faktisk opfylder
forsørgelsespligten.” Eftersom satsen 7.711 kr. svarer til satsen for ikke-forsørgere over 25 år,
giver det ikke umiddelbart mening, at de, der hævder at være forsørgere, skal dokumentere at
de faktisk er det, når den sats, de er berettiget til, alligevel kun er taksten for ikke forsørgere. I
bemærkningerne til bestemmelsen hedder det da også, at personer med forsørgerforpligtelser
over for børn, der opholder sig i udlandet ikke længere kan få forsørgersats, som altså ifølge §
25, stk. 5 i den gældende lov er på 10.245 kr. Centret går derfor ud fra, at meningen er den, at
5
DET DANSKE CENTER
FOR MENNESKERETTIGHEDER
forsørgerforpligtelser over for børn, der opholder sig i udlandet, skal anses for irrelevante i en
dansk forsørgelsessammenhæng.
Ida Elisabeth Koch
12. marts 2002
6
1
SOS mod Racisme
Nørre Allé 7, 2200 Kbh. N.
sos@sosmodracisme.dk
www.sosmodracisme.dk
HØRINGSSVAR PÅ L2, L3 OG L7 fra SOS mod Racisme
København d. 23. juli 2015
Til: Udlændinge-, Integrations og Boligministeriet, hoeringssvar@uibm.dk vedrørende L2
Beskæftigelsesministeriet, ydelser@sm.dk, chho@sm.dk og epi@sm.dk vedrørende L3
Skatteministeriet, juraogsamfundsøkonomi@skm.dk og mca@skm.dk vedrørende L7.
SOS mod Racisme har ikke fået sendt de tre hastefremsatte lovforslag: L2, L3 og L7 i høring. Vi har dog
af egen drift skrevet høringssvar til lovforslagene, idet vores formål bl.a. er at bekæmpe den tilsigtede
og utilsigtede diskrimination af indvandrere, flygtninge og etniske minoriteter i Danmark.
Vi har valgt at skrive et samlet svar, men med nogle detaljer for de enkelte forslag, da begrundelsen for
diskriminationen i alle tre lovforslag ifølge høringsbrevene er den samme:
”Regeringen ønsker at gøre det mindre attraktivt at søge asyl i Danmark. Samtidig ønsker regeringen at give
nytilkomne flygtninge og udlændinge et større incitament til at arbejde og blive integreret i det danske samfund”.
SOS mod Racisme er imod alle tre fremsatte lovforslag og foreslår at de forkastes!
SOS mod Racisme finder:
A) at lovforslagene er diskriminerende,
B) at en rimelig kontanthjælpsydelse ikke vil udgøre en reel tiltrækningskraft på asylansøgere, og
C) at de lave ydelser, de mange restriktioner og diskriminationen som følger af lovforslagene vil øge
fattigdom, klientgørelse, uselvstændighed, uværdighed og afmagtsfølelse hos flygtningefamilier og
andre familier af dansk eller udenlandsk herkomst, inklusive børn og ældre.
D) Vi tror derimod, at det for de fleste flygtninge vil være af stor værdi og vil være en anerkendelse af
dem som mennesker, hvis de får mulighed for arbejde og uddannelse i Danmark fra et tidligt
tidspunkt. Vi går derfor kraftigt ind for, at man med positive midler gør, hvad man kan, for at flygtninge
så hurtigt som muligt kommer i arbejde eller i uddannelse i Danmark.
A: Vedrørende diskrimination:
Ifølge bemærkningerne til L2, side 13 kan det
”udledes af Menneskerettighedsdomstolens praksis, at en forskelsbehandling anses som diskriminerende, hvis den ikke
er begrundet i objektive og relevante forskelle (saglighed), dvs. hvis den ikke forfølger et legitimt formål, og hvis der
ikke er et rimeligt forhold mellem de midler, der anvendes, og det mål, der søges realiseret (proportionalitet). ”
1) Vi finder alle tre lovforslag direkte diskriminerende ifølge deres fælles officielle begrundelse:
Regeringen ønsker at gøre det mindre attraktivt at søge asyl i Danmark”, og dermed en
overtrædelse af FN’s Flygtningekonvention artikel 23, og af FN’s
Racediskriminationskonvention artikel 2, såvel som af Lov om etnisk ligebehandling artikel 3.
Lovforslagene er udformet, så de især skal ramme nye flygtninge.
2) Vi finder L2 direkte diskriminerende, da ny-anerkendte flygtninge generelt ikke vil have haft
mulighed for at bo eller arbejde i Danmark i mindst 7 ud af de seneste 8 år - også selv om den
2
også vil ramme danskere og andre udlændinge, der har boet uden for Danmark i mere end 1 ud
af de seneste 8 år.
3) Vi finder L2 indirekte diskriminerende, da de danskere og udlændinge, som har boet i et andet
EU/EØS-land, vil kunne lægge opholdstiden dér til opholdstiden i Danmark, dersom de har en
arbejdstagerperiode på mindst ca. 10 uger efter ankomsten til Danmark, men flygtninge vil ikke
have denne mulighed, da de ikke vil blive anerkendt som flygtninge i Danmark, hvis de
kommer fra et andet EU/EØS-land.
”Efter forslaget gælder 7 års kravet heller ikke for danske statsborgere i det omfang, disse er omfattet af EUF-
traktatens artikel 45 om arbejdskraftens frie bevægelighed eller artikel 49 om den frie etableringsret. Det betyder
f.eks., at EU-borgere, herunder også danske statsborgere, der efter en periode i et andet EU-land, har opnået
arbejdstagerstatus på det danske arbejdsmarked, vil kunne modtage uddannelses- eller kontanthjælp uanset det
foreslåede opholdskrav i lov om aktiv socialpolitik. Ankestyrelsen fastslog i principafgørelse A-1-06, at opholdstid
i et andet EU-land kunne sidestilles med opholdstid her i riget, hvis ansøgeren havde haft arbejde i Danmark efter
ankomsten til Danmark. Hvis dette ikke var tilfældet, var den pågældende alene berettiget til den dagældende
starthjælp. Det samme må antages at gælde den foreslåede integrationsydelse.” (Bemærkninger til L2, side 9)
4) Vi finder L2 indirekte diskriminerende, da en flygtning normalt først vil kunne bestå Dansk
Prøve 2 efter 2-3 års danskuddannelse eller mere – og en del vil slet ikke kunne bestå den.
Modsat en person, der er opvokset i Danmark, som efter 9 el. 10 års undervisningspligt kan
opfylde kravet ved at have en afgangsprøve fra 9. eller 10. klasse med mindst karakteren 2 i
dansk, eller anden ligestillet eller højere eksamen, der kan udløse tilskuddet på 1.500 kr om
måneden.
Selv om dette forslag officielt er stillet som et incitament for udlændinge til at lære dansk så
hurtigt som muligt, er dets vigtigste afledte virkning og måske dets egentlige formål at gøre
tilværelsen efter hjemkomsten til Danmark på ”integrationsydelse + 1500 kr” nemmere for
danskere, der har gennemgået grundskolen i Danmark, men haft fast bopæl uden for Danmark
og EU/EØS i mere end 1 ud af de seneste 8 år. De kan tænke, at selv om de får mindre end
kontanthjælpen, har flygtningene det endnu værre! Dermed er bestemmelsen reelt
diskriminerende over for flygtninge og udlændinge, der ikke er vokset op i Danmark!
5) Vi finder L2 direkte diskriminerende hvad angår manglende ret til ferie. Uden det mindste
forsøg på begrundelse hedder det i bemærkningerne til L2: Integrationsydelsesmodtagere vil
ikke blive omfattet af reglerne om ret til ferie for uddannelses- og kontanthjælpsmodtagere. Denne
direkte diskrimination skønnes at være formålsløs og direkte dyr idet den vil påføre samfundet
merudgifter på 66 millioner kroner fra 2015 – 2019, og herefter godt 10 millioner kroner om året.
6) Vi finder L2 meningsløs og indirekte diskriminerende over for de flygtninge og andre med
handicap, der ifølge de nuværende regler om kontanthjælp ville være aktivitetsparate men ikke
arbejdsmarkedsparate. Kontanthjælpsmodtagere, der kun er aktivitetsparate på grund af fysisk
eller psykisk sygdom eller af andre årsager, kan få et aktivitetstillæg, men det kan modtagere af
integrationsydelsen ikke efter det aktuelle lovforslag. Man vil således presse disse personer til
at arbejde, selv om de reelt ikke kan arbejde, på grund af sygdom eller handicap. Der vil således
også være tale om en overtrædelse af FN’s handicapkonvention for de handicappede, som
lovforslaget i øvrigt henviser til i forbindelse med sprogprøven.
7) Vi finder L3 direkte diskriminerende over for flygtninge, der vil være berettiget til pension efter
de nugældende regler, normalt ikke kan have opholdt sig i 4/5 af deres arbejdsdygtige alder i
Danmark før flugten hertil. De ville typisk heller ikke kunne få overført en eventuel
pensionsopsparing fra hjemlandet til Danmark (L3). Argumentet, som også gentages i
indledningen til L3 om at ”Samtidig ønsker regeringen at give nytilkomne flygtninge og udlændinge et
større incitament til at arbejde og blive integreret i det danske samfund” er meningsløst når det drejer
sig om personer, der kommer til Danmark, efter at have nået folkepensionsalderen. Kun unge
mennesker når ikke at blive ramt af denne bestemmelse, når de når pensionsalderen.
3
8) L7 er i sagens natur en form for direkte diskrimination, der rammer børn og børnefamilier. De
særlige børnetilskud er netop beregnet på børnefamilier i særlige situationer, hvor der er et
stort behov for det, som følge af eneforsørgerstatus, uddannelse, eller ved tvillinger eller
trillinger.
Efter L7 kan man ikke få udbetalt den fulde børne- og ungeydelse og det fulde beløb af et
eventuelt børnetilskud i de første to år. Flygtninge har ikke haft mulighed for lovligt at have
folkeregisteradresse i Danmark i to år før de kom hertil og fik asyl, og præasylperioden tæller
ikke med i de to år. Ydelsen kan endda siges at have en uproportional hård virkning netop på
flygtningefamilier, da den rammer i en periode, hvor:
- ingen af forældrene i flygtningefamilier formodes at have bestået Dansk prøve 2 endnu;
- mulighederne for at finde arbejde er stærkt begrænsede af, at forældrene endnu ikke kan ret
meget dansk eller har et netværk, der kan hjælpe dem i jobsøgningen, samt at de skal have
pasningsmuligheder til deres børn;
- de er i starten af deres etablering i Danmark. Her har flygtningefamilierne netop ekstra udgifter
til at etablere sig med bl.a. udstyr til børnene (tøj/sko til dansk klima, cykler, senge osv.).
B: Vedrørende mindre ydelser som tiltrækningskraft -
kontanthjælpsydelse, pension og børne- og ungeydelse og børnetilskud:
Regeringen anfører, at den ringere behandling af flygtninge, hvad angår sociale ydelser, vil få
asylansøgere til at søge til andre lande end Danmark. Regeringen har dog ikke godtgjort denne
antagelse på nogen måde, det er et rent postulat.
SOS mod Racisme mener, at når syrere søger asyl i Danmark skyldes det ønsket om at overleve,
hvilket der ikke er sikkerhed for under borgerkrigen i Syrien eller i flygtningelejrene i dets
nabolande. Vores gæt er desuden, at destinationslandet kan være ret tilfældigt, at flygtningene
ønsker at komme i arbejde frem for at få sociale ydelser, ligesom det er begrænset, hvilke mulige
flugtruter, de reelt har.
Center for Udsatte Flygtninge under Dansk Flygtningehjælp skriver i et motat af 3. juli 2015:
”Der er begrænset viden om, hvad der gør, at flygtninge søger mod eller ender i bestemte lande. Det er et felt, som i
sagens natur er vanskeligt at undersøge, ligesom flygtninges ruter i høj grad er præget af tilfældigheder. Den
begrænsede forskning, der er lavet, peger på, at det særligt er tilstedeværelsen af sociale netværk, familie og
diasporasamfund, der kan have betydning for, hvor flygtninge søger hen. Ligeledes har et overordnet billede af et
land som fredeligt, demokratisk og velstående betydning. Der er ingen undersøgelser, hvor data underbygger en
formodning om, at størrelse på forsørgelsesydelser har betydning for flygtninges destinationsland.”
Et resumé af pull-faktorer for syriske asylansøgere i UK, nævner følgende grunde til at syrerne har
valgt UK: Sophie Crafter, Joanne Collop, Laura Barker: Refugees and Asylum Seekers to the UK from Syria
since 2011 (http://www.rug.nl/frw/education/related/refugeesandasylumseekers.pdf)
- asylansøgere har ret til sundhedsydelser fra det nationale sundhedsvæsen, NHS også i
præasylfasen
- asylansøgere kan have familie eller andet netværk i UK
- UK ses som et land, der overholder menneskerettighederne, inkl. lovgivning mod
diskrimination, og gør det muligt at få sprogkurser, uddannelse og faglig uddannelse
- UK kan forbedre jobmulighederne ved at give flygtninge muligheder for uddannelse, hvilket
kan lede til at flygtningen kan få en stabil økonomi gennem et arbejde
- UK er det land, der har ydet størst humanitær hjælp af EU landene til Syrien i 2010-2012.
I øvrigt mener SOS mod Racisme, at Danmark skal overholde Flygtningekonventionen, og tage sin
del af flygtningene i verden, og forsøge at hjælpe dem til rette her på så god en måde som muligt,
4
uden at diskriminere mod dem. Ud af verdens 60 millioner flygtninge inkl. de internt fordrevne, er
det reelt ganske få flygtninge, der kommer til Danmark.
C: Vedrørende fattiggørelse:
Beregningerne fra Rockwool Fondens Forskningsenhed viste, at en flygtning ikke kunne klare sig
med integrationsydelsen, selv ikke på et lavt budget uden transport og fritidsbeskæftigelse i. Ifølge
Center for Udsatte Flygtninges beregninger har ikke-forsørgere et ringere budget med de nye
ydelser end med de tidligere starthjælpsydelser, og en familie med to forsørgere har kun lidt mere
end ved de tidligere starthælpsydelser. For at flygtninge skal have råd til livsnødvendigheder,
herunder medicin, må de søge om tilskud til selv den mindste udgift fra kommunen som
enkeltydelser efter Serviceloven.
Dermed forventes de at blive i en klientrolle, hvor de konstant må søge kommunen om hjælp, frem
for at kunne disponere over egne midler til at klare sig selv med.
For kommunerne medfører det et stort merarbejde med at vurdere behov og administrere
enkeltydelser i de kommuner, som skal boligplacere og integrere flygtningene. Samtidig med
besparelserne i kommunerne efter regeringsskiftet, skal kommunerne afsætte væsentlig flere penge
til modtagelse af flygtninge: dels til enkeltydelser, dels til at finde boliger, dels til administration af
hele systemet.
D: Vedrørende arbejde:
Sidste del af formålet i lovforslaget synes at bygge på ordsproget: ”Nød lærer nøgen kvinde at spinde”.
Vi mener dog ikke, at fattiggørelsen, som forslaget lægger op til, vil øge flygtningenes chancer for at få
arbejde. Tværtimod mener vi at uddannelse, bolig, sprog, accept, anerkendelse, behandling af traumer
og ikke-diskrimination, sammen med konkret arbejdsmarkedsrettet hjælp, er ting, der vil øge chancen
for at flygtninge, der kan arbejde, også vil komme i arbejde i Danmark. Vi vil derfor foreslå, at man
vurderer flygtninges uddannelser så hurtigt som muligt med henblik på evt. mulighed for praktik,
løntilskudsjob og supplering/opgradering, så at flygtninge, der allerede har en uddannelse, kan få
relevant arbejde med den i Danmark. Ligeledes vil mentorordninger og praktikordninger,
isbryderordninger, og løntilskudsjob være positive tiltag.
At gøre tilværelsen i Danmark utålelig på offentlig hjælp for nytilkomne flygtninge er diskriminerende
og uetisk og ikke nogen løsning. Over halvdelen af flygtningene formodes ikke at være
arbejdsmarkedsparate, de vil ikke af den grund få et aktivitetstillæg, og som udgangspunkt har de ikke
fået en danskuddannelse endnu. På grund af manglende dansk sprog, netværk og
uddannelsesvurdering og opfyldelse af uddannelseskrav, vil de have dårligere muligheder end andre
for at få et arbejde.
Generelt om lovforslagene:
Regeringspartiet ”Venstre” har før valget argumenteret for, at modtagerne af integrationsydelsen får
samme takst som studerende på SU. Det er dog en sandhed med så store modifikationer, at det må
siges at være helt forkert. De færreste studerende kan desuden leve af SU alene, men må supplere med
studielån, erhvervsarbejde på deltid, eller på fuldtid i en del af ferien.
For de studerende er studiejobs en måde at opnå erhvervserfaring på, og det kan lette deres adgang til
et arbejde efter de har afsluttet deres uddannelse. De må tjene op til et vist beløb om året uden at blive
trukket i SU. Desuden har de typisk mulighed for at rabat på transport, studiebøger, tandbehandling,
en række forlystelser og kollegieboliger. Hvis en person på integrationsydelse derimod tager job ved
5
siden af på deltid, vil indtægterne til dels blive modregnet i ydelsen, og de har ikke nogen af de anførte
rabatter eller lånemuligheder. Typisk vil studerende desuden have familie og et netværk, som dels kan
hjælpe med at skaffe studenterarbejde, dels evt. med et lån eller tilskud, eller de kan have mulighed for
at bo hjemme i studietiden.
Satserne for de nye ydelser svarer til den uddannelseshjælp (efter Lov om aktiv socialpolitik), som unge
under 30 år modtager i stedet for kontanthjælp. Dog er de dårlige/syge integrationsydelsesmodtagere
meget ringere stillet. F.eks. kan uddannelseshjælpsmodtagere med visse psykiske diagnoser få et højere
beløb, fordi man på baggrund af deres sygdom har antaget at de ikke vil være i stand til at arbejde.
Ligeledes kan uddannelseshjælpsmodtagere, som ikke er jobparate, få et aktivitetstillæg hvis de
deltager i aktivering. Disse muligheder er der ikke i lovforslaget for integrationsydelsesmodtagere. Det
betyder, at såvel jobparate som aktivitetsparate (der altså er defineret ved at de ikke er i stand til at
varetage et job her og nu) vil få samme lave ydelse, uanset om det pga. deres fysiske eller psykiske
tilstand er helt urealistisk at de kan arbejde. Man kan derfor tvivle på at den dårlige gruppe vil blive
presset i arbejde af de lave ydelser. Lovforslaget diskriminerer altså også fysisk eller psykisk syge
flygtninge, som reelt ikke kan komme i arbejde, i forhold til fysisk eller psykisk syge modtagere af
uddannelseshjælp, der ikke kommer ind under de nye lovændringer.
Lovudkastene er samlet set udtryk for en utrolig nidkærhed i at behandle flygtninge så ringe som
muligt, fattiggøre dem og gøre dem til sociale klienter, der skal kende Servicelovens bestemmelser om
enkeltydelser mindst lige så godt som deres sagsbehandlere, for overhovedet at kunne overleve i
Danmark.
Det er rigtigt, at hvis flygtningene hurtigere opnår fuldtids lønarbejde vil de få mulighed for at komme
ud af denne blindgyde, så længe de har et arbejde. Men det kan være svært at få et fuldtidsarbejde
uden at kunne ret meget dansk, og især for forsørgere kan det være svært at kombinere et
fuldtidsarbejde med danskuddannelse og med at orientere sig i det danske samfund. De allerfleste
flygtninge vil bruge meget af deres energi på at flytte ind og ud af midlertidige boliger, da det vil være
umuligt for de fleste kommuner at finde permanente boliger til dem, som de kan betale, på grund af
den lave integrationsydelse. Flytning og indretning af boliger og orientering i lokalområdet og evt. nye
sagsbehandlere koster også både økonomi og psykiske ressourcer og arbejde for både flygtninge og
kommuner.
Ingen af de anførte ting i det nye lovforslag kan antages at lette flygtningenes og den øvrige
personkreds’ vej til et arbejde i Danmark. Tværtimod medfører diskrimination og fattigdom typisk
mindreværd, mindre overskud til jobsøgning og mindre mulighed for at koncentrere sig om dansk-
uddannelsen. Fattigdommen medfører i sig selv eksklusion, og både fattigdom og udelukkelse vil øge
afmagtsfølelse og følelsen af mindreværd – og mindske de pågældendes ressourcer til at finde et
arbejde, et ståsted, et tilhørsforhold og en følelse af anerkendelse og accept i Danmark. Med
fattigdommen følger ringe boligmuligheder, manglende sund kost, og manglende mulighed for
deltagelse i samfundet og fritidsbeskæftigelse.
I lovforslaget nævnes nogle enkeltydelser der vil kunne komme på tale for modtagerne af
integrationsydelser, fx tilskud til tandpleje. Det er dog spørgsmålet om en person overhovedet vil
kunne udrede de første 600 kr, som han/hun skal betale af egen lomme, og om de personer, der ikke
bliver fuldt ud kompenseret over denne grænse, overhovedet vil kunne betale de 35% af egenandelen.
Kommunerne, som skal stille boliger til rådighed for nyankomne flygtninge, påføres et stort og delvist
umuligt merarbejde med at søge efter billige boliger – som sjældent findes, eller med at finde på
midlertidige og dårlige løsninger, fx i form af bopæl på en campingplads uden for sæsonen,
beboelsespavilloner, eller midlertidig placering af familier i værelser hos andre familier.
6
Endelig vil mange i persongruppen få store problemer med at forsøge at forstå den meget
bureaukratiske lovgivning, de er omfattet af. Ikke kun er den lang og under kontinuerlig ændring, men
de kommunalt ansatte og statsansatte, der skal administrere lovgivningen, skal også nå at sætte sig ind
i den. Flygtningene må således regne med ofte at blive rådgivet forkert, idet der endnu ikke vil
foreligge nye retningslinier og vejledninger for lovgivningen, når den træder i kraft.
Vedrørende L2:
For ikke at blive tolket som udtryk for direkte diskrimination, er L2, som er det mest omfattende og
betydende af de tre lovforslag, formuleret, så at det omfatter personer, der ikke har boet sammenlagt
mindst 7 af de seneste 8 år i Danmark. Her vil nogle personer dog være undtaget, nemlig danskere og
EU-borgere som har været mindst 7 af de seneste 8 år i Danmark eller i et andet EU-land, og som kan
karakteriseres som arbejdstagere, dvs. som har været i arbejde af mindst ca. 10 ugers varighed efter
ankomsten til Danmark.
De personer og familier, der bliver ramt af de lavere ydelser end kontanthjælpen, og som ikke kommer
i arbejde, vil være afhængige af de offentlige ydelser, de vil kunne modtage, hvad enten det drejer sig
om integrationsydelse, pension eller børne- og ungeydelse, børnetilskud, børnebidrag – samt diverse
enkeltydelser.
Integrationsydelsen i 1999
Den første form for ”integrationsydelse” eller ”starthjælp” vi har haft i Danmark omfattede nye
flygtninge under integrationsprogrammet i Integrationsloven af 1998. Ydelsen svarede til 65% af
kontanthjælpen, og blev indført af den daværende SR-regering under Poul Nyrup Rasmussen IV. Den
var i kraft i hele 1999, hvor den blev ophævet - formentlig fordi FNs flygtningeorganisation UNHCR
varslede, at man fandt den diskriminerende over for flygtninge, og idet der blev forberedt en sag ved
den europæiske menneskerettighedsdomstol. En anden effekt var fattiggørelse af familierne med
indskrænkninger i deres levevilkår og dårligere muligheder for at deltage i samfundslivet, ligesom
kommunerne var pålagt en stor administrativ byrde med tildeling af enkeltydelser og forsøg på at
finde boliger, der kunne betales på starthjælpen. Derfor gjaldt loven kun et år, hvorefter
diskriminationen af flygtninge ophørte, så de fik kontanthjælp ligesom andre i Danmark.
SR-regeringen konkluderede således i november 1999 i et notat fra Indenrigsministeriet:
”De foreløbige resultater af den sagsbaserede evaluering viste på den ene side, at det i vidt omfang er lykkedes for
kommunerne at skaffe boliger til flygtningene, at udarbejde handlingsplaner og tilbyde danskundervisning inden for de i
integrationsloven fastsatte frister.
På den anden side viste de foreløbige resultater af den sagsbaserede evaluering også, at kun få udlændinge omfattet af
integrationsloven i efteråret 1999 var i ordinær ustøttet beskæftigelse og havde arbejdsindkomst i august måned 1999.
Desuden har udlændinge i vidt omfang modtaget hjælp i særlige tilfælde. Som følge heraf kan udlændinge have
vanskeligere ved at deltage i det almindelige sociale samfundsliv. Det er dog for tidligt at vurdere, om der er sket en
langsigtet forbedring af udlændinges beskæftigelsessituation så kort tid, efter at kommunerne har overtaget
integrationsansvaret.
Med henblik på at give landets kommuner og nyankomne udlændinge de bedst mulige forudsætninger for det videre
integrationsarbejde fremsatte indenrigsministeren den 8. december 1999 forslag til lov om ændring af lov om
integration af udlændinge i Danmark (integrationsloven).
Lovforslagets hovedpunkter
Lovforslaget indebærer helt generelt, at introduktionsydelsen forhøjes, således at den svarer til ydelserne efter lov om
aktiv socialpolitik. Desuden ændres en række af integrationslovens bestemmelser, således at de svarer til
bestemmelserne i lov om aktiv socialpolitik. ”
http://www.statensnet.dk/pligtarkiv/fremvis.pl?vaerkid=18656&reprid=0&filid=7&iarkiv=1
7
Introduktionsydelse og starthjælp i 2002 - 2011
I 2002-2011 indførte VK-(O)-regeringen ”introduktionsydelse og starthjælp”. Denne gang blev den
udformet, så den både var diskriminerende over for flygtninge og over for danskere og udlændinge der
kom (tilbage) til Danmark efter ikke at have haft fast bopæl i Danmark i mindst 7 ud af de seneste 8 år.
Der blev dog udbetalt børne- og ungeydelser og børnebidrag, hvis der var børn under 18 år, efter
samme takster som hos andre familier, med undtagelse af den sidste del af regeringsperioden fra 2010 -
2011.
Årsagen til den anførte afgrænsning af modtagere af starthjælp/integrationsydelse var formentlig at
undgå at Danmark blev indklaget for direkte diskrimination ved Den Europæiske
Menneskerettighedsdomstol. Men reelt var loven diskriminerende for flygtninge og for udlændinge
uden for EU/EØS og Schweitz.
Effekten af starthjælpen er undersøgt i: Starthjælpens betydning for flygtninges levevilkår og beskæftigelse.
Lars Højsgaard Andersen, Hans Hansen, Marie Louise Schultz-Nielsen, Torben Tranæs; Rockwool Fondens
Forskningsenhed, Arbejdspapir no. 25, 2012.
Effekten af denne udgave af starthjælpen var ikke, at de fleste flygtninge kom i arbejde, men at andelen,
der var i arbejde 16 mdr. efter de havde fået asyl steg fra 8% i ”kontanthjælpsgruppen” (dvs. dem der
fik kontanthjælp og var ankommet op til et år før starthjælpen trådte i kraft i 2002) til 14% i
”starthjælpsgruppen” (dem der fik starthjælp og var ankommet i løbet af det første år efter starthjælpen
trådte i kraft). Sagt på en anden måde: 92% af dem der fik kontanthjælp mod 86% af dem, der fik
starthjælp, kom ikke i arbejde i løbet af det første knap halvandet år. Efter 52 måneder (4 år og 4
måneder) var andelen der havde fået asyl steget til 30% i kontanthjælpsgruppen og 42% i
starthælpsgruppen. De seneste måneder frem til opgørelsen steg beskæftigelsen for
kontanthjælpsgruppen mere end for starthjælpsgruppen, hvilket ifølge forfatterne indikerer, at
forskellen nok ikke vil blive ved at stige – men snarere indsnævres.
Undersøgelsen fandt sted i en periode med relativt lav og faldende ledighed, lidt lavere end den
aktuelle ledighed, så det må fortsat formodes, at kun få flygtninge vil få et reelt lønarbejde de første
mange år. Ledighedsprocenten af antal personer i arbejdsstyrken (AKU-ledighed) var i 4. kvartal 2002:
4,9%, 2003: 5,9%, 2004: 5,5%, 2005: 4,5 %, 2006: 3,9% og i 2007: 3,6%, mod 6,6% i 2014.
(www.statistikbanken.dk/statbank5a , tabel AKU123)
Når man så på den enkelte flygtning, der var ankommet lige efter starthjælpen blev indført i 2002 og
ikke havde haft lønindkomst endnu, gjaldt det 69% de første 2 år, 57% de første 3 år og 54% de første 4
år. Når man så på flygtninge, der boede i parforhold, og hvor ingen i parret havde haft en lønindkomst,
gjaldt det 56% de første 2 år, 43% de første 3 år og 35% de første 4 år.
Budgetberegningerne fra undersøgelsen viste, at de fleste flygtninge levede i stor fattigdom:
”Konklusionen er, at starthjælpsflygtningenes levevilkår præges af fattigdom. Når skat og husleje er betalt, står
modtagere af starthjælp, uanset deres familiemæssige situation, således tilbage med et beløb, som gør det helt umuligt
at betale udgifterne i et dansk standardbudget, også selvom budgettet som i arbejdspapiret tager udgangspunkt i priser
i discountbutikker. Mere overraskende er det måske, at for visse familietyper, specielt enlige og familier som ikke
opfylder 300 timers kravet, er rådighedsbeløbet så lavt at det end ikke rækker til et minimumsbudget hvor der intet –
bogstaveligt talt nul kroner – bruges på transport og fritidsaktiviteter.”
Den nu foreslåede integrationsydelse adskiller sig fra den tidligere ved andre takster og ved at der
samtidig indføres optjeningstid for børneydelser. Desuden er den direkte diskriminerende derved, at
man efter bestået Prøve i Dansk 2 eller et tilsvarende eller højere niveau, vil få et ekstra månedligt beløb
på 1.500 kr – angiveligt for at anspore flygtninge til at lære dansk hurtigt. Det betyder imidlertid, at
danskere og udlændinge, der har bestået Folkeskolens afgangsprøve i dansk fra starten vil være
berettigede til dette beløb, og det har langt de fleste, som har gennemført grundskolen i Danmark.
8
En del flygtninge vil ikke kunne bestå prøve i Dansk 2, og ikke få tilbudt en sådan undervisning af en
sprogskole. Flygtninge bliver indplaceret af sprogskolen på en danskuddannelse på baggrund af deres
forudsætninger. Personer der kommer til Danmark med ingen eller kort uddannelse, og som ikke kan
læse det latinske alfabet, bliver indplaceret på Dansk uddannelse 1, hvor målet er at bestå prøve i
Dansk 1. Det er yderst sjældent at personer med kort eller ingen uddannelse kan bestå en prøve i Dansk
2, i givet fald tager det mange år.
En del flygtninge vil være stærkt traumatiserede af krig, tortur, tab, voldsomme oplevelser under
flugten og ophold i asyllejre i årevis. De kan af den grund have svært ved at koncentrere sig og lære
dansk. Disse personer skal have deltaget i danskuddannelse og have gået op til eksamen i Dansk 2
uanset et evt. handicap, selv om et nederlag ved prøven måske vil forstærke den psykisk sygdom hos
en traumatiseret flygtning. De kan dog i nogle tilfælde undtages for prøven og evt. uddannelsen ved en
lægeerklæring, som de selv skal betale for.
Manglende ret til ferie
Det stress, som det at være i et nyt land, og som fattigdommen og eksklusionen forstærker, forstærkes
yderligere af, at der i lovforslaget er indlagt endnu en diskrimination, nemlig den mulighed for at holde
ferie, som kontanthjælpsmodtagere har efter 12 måneder på kontanthjælp. Uddannelsessøgende vil
typisk have ferie og undervisningsfri i løbet af uddannelsen. Der er ikke angivet nogen begrundelse for
den manglende ret til ferie, og forslaget er formålsløst, og vil kun stresse personkredsen endnu mere.
Mens ret til ferie med løn, dvs. lommepenge pr. 1. juli 2015 er indført for au-pair piger, der har
opholdstilladelse i Danmark, skal flygtninge og øvrige personer, der rammes af loven, åbenbart
beordres til ikke at måtte tage ferie. Det er et eksempel på en nidkærhed der både er uhensigtsmæssig,
og dyr for samfundet.
De beregnede merudgifter for kommunerne til danskuddannelse og aktivering i de perioder, hvor
modtagerne ellers ville have kunnet holde ferie, er i bemærkningerne til lovforslaget 66 millioner
kroner fra 2016-2019, og godt 10 millioner kroner årligt, når forslaget er fuldt indfaset !!!
Der er således tale om en merudgift, der kun har til hensigt at diskriminere og gøre tilværelsen mere
utålelig for flygtninge og andre på integrationsydelse. Det er chikane under bæltestedet, som ikke
burde forekomme i Danmark, det leder snarere tankerne hen på forfølgelse af andre folkeslag i tidligere
tider!
3.11 Ingen ret til ferie Forslaget om, at uddannelses- eller kontanthjælpsmodtageres ret til ferie ikke skal udvides til at
omfatte integrationsydelsesmodtagere, skønnes at medføre merudgifter til aktivering i de uger, hvor modtagerne ville
have afholdt ferie, hvis de havde haft ret til uddannelses- eller kontanthjælp.
Forslaget skønnes at medføre offentlige merudgifter til aktive beskæftigelsesrettede tilbud og danskuddannelse
på 2,0 mio. kr. i 2016, 19,7 mio. kr. i 2017, 28,8 mio. kr. i 2018, 16,0 mio. kr. i 2019 og 10,4 mio. kr. årligt fuldt
indfaset. De statslige udgiftsmæssige konsekvenser indarbejdes på finanslovens § 17.39.04. Aktive tilbud og
danskuddannelse til udlændinge under integrationsprogrammet. (Bemærkninger til Lovforslaget. stk. 3.11).
Vedrørende L3:
Når det gælder optjeningsprincip vedr. folkepension, er en flygtning netop kommet til Danmark fra et
andet land, og har typisk ikke haft fast bopæl i Danmark før. Herudover vil det for en flygtning typisk
være umuligt at gøre krav på eller at få overført en eventuel pensionsopsparing fra det land, han/hun
er flygtet fra til Danmark. Eller at dokumentere tidligere arbejdsforhold i hjemlandet, som typisk vil
være præget af krig for at kræve en pension. Måske vil en sådan handling tilmed kunne medføre
forfølgelse af flygtningens familie i hjemlandet. Blandt andet derfor er det urimeligt at ”harmonisere”
optjeningsprincippet med det for indvandrere i Danmark. Også UNHCR har tidligere udtalt, at der
med optjeningsprincippet er tale om diskrimination af flygtningene i strid med
Flygtningekonventionen.
9
Vedrørende L7:
L7 indfører et optjeningsprincip til børne- og ungeydelse og børnetilskud, som oprindelig blev indført
med et helt andet formål: ”Hensigten med indførelsen af optjeningsprincippet var, at beskæftigelses- og
bopælsperioder skulle være tilbagelagt i Danmark, således at man kun opnår ret til ydelser, hvis man har en reel
tilknytning til Danmark”
Målet var først og fremmest at udelukke udenlandske lønmodtagere med kortvarigt, ofte sæsonbetonet
arbejde fra at modtage disse ydelser. Når det gælder flygtningene, er det jo personer, som typisk vil få
en varig tilknytning til Danmark.
Konsekvenserne af dette optjeningsprincip er, at flygtninge og andre i personkredsen ikke får disse
ydelser det første halve år, 25% efter ½ år, 50% efter 1 år, 75% efter 1½ år og det fulde beløb først efter 2
år. Uanset om det er en familie, der har boet i Danmark i skiftende flygtningelejre igennem 14 år, før de
til sidst har fået ophold efter § 7, 8 el. 9 i udlændingeloven, tæller disse år ikke med.
Optjeningsprincippet blev indført af VK(O)-regeringen og trådte i kraft 1. januar 2012, men
flygtningene har været undtaget fra dette fra 1. januar 2013 under R-S-SF-regeringen, da dets
konsekvens var en reel diskrimination af gruppen, og det i øvrigt ikke var formålet at stille denne
gruppe, hvoraf langt de fleste må formodes at få permanent ophold i Danmark, ringere økonomisk end
andre. Men for de nye flygtninge på integrationsydelse, vil den økonomiske situation for en sådan
børnefamilie uden fuld børnefamilieydelse og uden 1.500 kr om måneden for at have bestået Dansk
prøve 2 de første to år, formentlig være endnu ringere end efter de tidligere former for
integrationsydelse/starthjælp, som gjaldt i hhv. 1999 og i 2002-2011.
Lovforslaget vil muligvis medføre at flere flygtningebørn vil blive omsorgssvigtet, idet flere forældre
vil bukke under for afmagt og depression, når de ikke kan få enderne til at nå sammen, ligesom der
ikke er penge til fx briller til de børn, der har brug for det, og SFO og fritidsaktiviteter, som kan give
barnet mulighed for et børneliv og integrere det blandt danske børn, og kan give det bedre muligheder
for at lære dansk.
Børne- og ungeydelserne udgør i 2015 i DKK: for 0-2 årige: 17.772; for 3-6 årige: 14.076; og for 7-17-
årige: 11.076. Et sådant årligt beløb har større betydning, jo ringere indkomsten er. Hvad angår
børnetilskud, er nogle kategorier rettet mod studerende, praktikanter og eneforsørgere. Blandt nye
flygtninge ville en del være berettiget til hele dette tilskud, hvis de ikke havde fået pålagt
optjeningsprincippet.
Konklusion:
Vi mener således, at de tre lovforslag bør trækkes tilbage eller forkastes, da de er diskriminerende på
flere måder og ikke tjener noget reelt formål. Lovforslagene vil tværtimod sætte de nye flygtninge – og
andre modtagere af integrationsydelsen - i en meget svær situation. De vil lide under fattigdommen og
manglende mulighed for at klare tilværelsen selvstændigt, og det i en periode, hvor de stort set ikke har
reelle muligheder for at få et lønnet arbejde.
Vi ser derimod meget gerne at man hjælper flygtninge og andre til at komme i arbejde eller uddannelse
så hurtigt som muligt med positive midler.
For SOS mod Racisme,
Anne Nielsen, næstformand
1
Martin Ancher
Fra: Elisabeth Pilegaard
Sendt: 10. juli 2015 14:54
Til: Martin Ancher
Emne: VS: Til høringsparterne
Vedhæftede filer: Høringsbrev frist 5 august 2015.docx; Høringsliste.docx; LFS L3.pdf; Signaturbevis.txt
Fra: Birgitte Jørgensen - BTJ [mailto:BTJ@atp.dk]
Sendt: 10. juli 2015 09:03
Til: Elisabeth Pilegaard
Emne: VS: Til høringsparterne
Venlig hilsen
Birgitte Jørgensen
Udbetaling Danmark
Juridisk Konsulent · Driftsjura
Direkte nummer · Mobil +45 23 28 35 02
E-mail BTJ@ATP.DK
ATP · Kongens Vænge 8 · 3400 Hillerød
Telefon +45 70 11 12 13 · www.atp.dk · CVR-nr. 43405810
Oplysningerne i denne e-mail kan være fortrolige og er udelukkende beregnet til brug for de oven for angivne personer eller virksomheder. Vi gør opmærksom på, at
udbredelse, omdeling eller kopiering af oplysningerne efter omstændighederne er forbudt. Hvis du har modtaget denne e-mail ved en fejltagelse, bedes du meddele det
til afsenderen og derefter slette den. På forhånd tak.
Fra: Birgitte Jørgensen - BTJ
Sendt: 10. juli 2015 08:42
Til: 'chho@sm.dk'; 'epi@sm.dk.'; 'ydelser@sm.dk'
Cc: Søren Lyngsaa Madsen - SLM; Michel Weber - MWE; Anne Schiött Rasmussen - ASR; Dorthe Bech Hansen - DHA
Emne: VS: Til høringsparterne
Udbetaling Danmark har ingen bemærkninger til
Forslag til Lov om ændring af lov om ændring af lov om social pension (Harmonisering af regler om opgørelse af
bopælstid for folkepension).
Venlig hilsen
Birgitte Jørgensen
Udbetaling Danmark
Juridisk Konsulent · Driftsjura
Direkte nummer · Mobil +45 23 28 35 02
E-mail BTJ@ATP.DK
ATP · Kongens Vænge 8 · 3400 Hillerød
Telefon +45 70 11 12 13 · www.atp.dk · CVR-nr. 43405810
Oplysningerne i denne e-mail kan være fortrolige og er udelukkende beregnet til brug for de oven for angivne personer eller virksomheder. Vi gør opmærksom på, at
udbredelse, omdeling eller kopiering af oplysningerne efter omstændighederne er forbudt. Hvis du har modtaget denne e-mail ved en fejltagelse, bedes du meddele det
til afsenderen og derefter slette den. På forhånd tak.
Fra: Charlotte Hvid Olavsgaard [mailto:CHHO@sm.dk]
Sendt: 6. juli 2015 09:36
Til: aeldresagen@aeldresagen.dk; kl@kl.dk; POTE; fsd@rk.dk; ds@socialraadgiverne.dk; info@danske-seniorer.dk;