Grundnotat om genetisk modificerede fødevarer og foderstoffer, KOM(2015) 0177

Ministeriet for Fødevarer, Slotsholmsgade 12 Tel +45 33 92 33 01 fvm@fvm.dk
Landbrug og Fiskeri DK-1216 København K Fax +45 33 14 50 42 www.fvm.dk
Folketingets Udvalg for Fødevarer, Landbrug
og Fiskeri
Den 19. maj 2015
Sagsnr.: 99
./. Vedlagt fremsendes til udvalgets orientering grundnotat om forslag til Europa-
Parlamentets og Rådets forordning om ændring af forordning (EF) nr. 1829/2003
for så vidt angår medlemsstaternes mulighed for at begrænse eller forbyde anven-
delse af genetisk modificerede fødevarer og foderstoffer på deres område.
Med venlig hilsen
Jesper Wulff Pedersen
Udvalget for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri 2014-15
FLF Alm.del Bilag 232
Offentligt
Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri
Fødevarestyrelsen/Departementet
JLP/HBO/FRTH/TRISOM
Den 19. maj 2015
FVM 398
GRUNDNOTAT TIL FOLKETINGETS EUROPAUDVALG
om forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om ændring af forord-
ning (EF) nr. 1829/2003 for så vidt angår medlemsstaternes mulighed for at be-
grænse eller forbyde anvendelse af genetisk modificerede fødevarer og foder-
stoffer på deres område
KOM(2015)177
Resumé
Kommissionens forslag har til formål at ændre forordning nr. 1829/2003, der fastsætter
rammerne for risikovurdering, godkendelse, brug og mærkning af genetisk modificerede
(GMO) fødevarer og foder i EU. Forslaget er resultatet af Kommissionens revurdering af
godkendelsesprocessen for GMO til fødevare- og foderbrug, hvor Kommissionen ikke hidtil
har kunnet opnå kvalificeret flertal blandt medlemsstaterne for sine forslag og derfor hver
gang selv har måttet tage ansvaret for at udstede godkendelserne. Med ændringen får
medlemsstaterne mulighed for at begrænse eller forbyde anvendelsen af EU-godkendte
GMO fødevarer og foder på deres område. Ifølge forslaget skal nationale forbud være be-
grundede og baseret på tvingende grunde i overensstemmelse med EU-retten og må ikke
være i strid med Den Europæiske Fødevaresikkerhedsautoritets (EFSA’s) risikovurdering
af den pågældende GMO med hensyn til sundheden eller miljøet. Desuden skal eventuelle
forbud være proportionale og ikke-diskriminerende. Medlemsstater, der vil indføre et for-
bud, skal forinden retfærdiggøre dette over for Kommissionen og vil fortsat være fuldt
bundet af internationale forpligtelser, herunder WTO regler. Det vurderes, at det kan bli-
ve vanskeligt for medlemsstater, der måtte ønske at indføre nationale forbud, at opfylde
kravene hertil. Hvis der indføres nationale forbud i EU, kan disse potentielt have negative
konsekvenser for det indre marked og den animalske produktion i EU og Danmark. Ende-
lig er det tvivlsomt, om forslaget reelt vil forbedre situationen i EU med hensyn til god-
kendelse af GMO’er til fødevarer og foder. Forslaget forventes ikke at have konsekvenser
for beskyttelsesniveauet i Danmark og EU.
Baggrund
Kommissionen har med KOM(2015)177 af 27. april 2015 fremsendt forslag til Europa-
Parlamentets og Rådets forordning om ændring af forordning nr. 1829/2003 med henblik
på at give medlemsstaterne mulighed for at begrænse eller forbyde brugen af genetisk
modificerede (GMO) fødevarer og foder på deres område. Forordningsforslaget er modta-
get i dansk sprogudgave fra Rådssekretariatet den 27. april 2015.
Forslaget er fremsat med hjemmel i Traktaten om Den Europæiske Unions Funktionsmå-
de (TEUF) artikel 114 og skal behandles efter den almindelige lovgivningsprocedure i
TEUF artikel 294.
2
Nærhedsprincippet
Regeringen vurderer, at nærhedsprincippet er overholdt, idet der er tale om ændringer til
allerede eksisterende EU-regler.
Formål og indhold
Forslaget er resultatet af den revurdering af godkendelsesprocessen for GMO’er til føde-
vare- og foderbrug, som kommissionsformand Jean-Claude Juncker gav løfte om i efter-
året 2014 ved dannelsen af den nye Kommission. I meddelelse KOM(2015)176 redegør
Kommissionen for, at rammen for beslutningsprocessen for GMO-fødevarer og foder bør
tilpasses.
Forslaget henviser til, at de retlige rammer i EU for risikovurdering, godkendelse, anven-
delse og mærkning af GMO fødevarer og foder er fastsat i forordning nr. 1829/2003 om
GMO fødevarer og foderstoffer (GMO-forordningen). Når produkterne er godkendt i EU,
kan de frit omsættes og anvendes inden for det fælles marked under de fastsatte betin-
gelser, herunder at de skal være mærkede som genetisk modificerede.
Ved ingen af de hidtidige godkendelser af GMO’er til fødevare- og foderbrug har det imid-
lertid været muligt for Kommissionen at opnå kvalificeret flertal for eller imod forslagene
om godkendelse ved afstemning blandt medlemsstaterne, selvom Den Europæiske Føde-
varesikkerhedsautoritet (EFSA) i alle tilfælde har vurderet, at produkterne var lige så sik-
re for menneskers og dyrs sundhed og for miljøet som tilsvarende ikke-genmodificerede
produkter. Tilladelserne er derfor blevet vedtaget af Kommissionen i slutningen af proce-
duren i overensstemmelse med gældende lovgivning uden en positiv udtalelse fra det ud-
valg, hvori medlemsstaterne er repræsenteret - til trods for, at det ikke var muligt at op-
nå kvalificeret flertal blandt medlemsstaterne for eller imod forslagene
Kommissionen anfører, at en række medlemsstater med forskellige begrundelser har
valgt at indføre forbud mod handel med GMO’er eller GMO fødevarer og foder på deres
eget territorium. Nogle af disse foranstaltninger er blevet anfægtet ved nationale domsto-
le eller EU-Domstolen.
Europa-Parlamentet og Rådet har for nylig vedtaget en ændring1
af direktiv 2001/18/EF
om udsætning i miljøet af genetisk modificerede organismer, som giver medlemsstaterne
mulighed for at begrænse eller forbyde dyrkning af GMO’er på deres område. Det nærvæ-
rende forslag har til hensigt at indføre lignende regler for så vidt angår GMO fødevarer og
foderstoffer.
Med Kommissionens forslag ændres GMO-forordningen ved indsættelse af en ny artikel
(artikel 34a), som giver medlemsstaterne mulighed for at begrænse eller forbyde anven-
delsen af GMO fødevarer og foder på deres område. Muligheden for at begrænse eller
forbyde anvendelse gælder produkter, som forinden er blevet vurderet som sikre af EFSA
og derefter godkendt på EU-niveau.
1 Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2015/412 af 11. marts 2015 om ændring af direktiv
2001/18/EF for så vidt angår medlemsstaternes mulighed for at begrænse eller forbyde dyrkning af genetisk
modificerede organismer (GMO’er) på deres område (”Barroso-direktivet”).
3
Begrænsninger eller forbud bør ifølge forslaget vedrøre anvendelse - og ikke den frie
handel med eller import af genetisk modificerede fødevarer og foderstoffer.
Eventuelle nationale forbud skal være begrundede og baseret på tvingende grunde i
overensstemmelse med EU-retten, og begrundelserne må ikke være i konflikt med de vi-
denskabelige vurderinger af produktet fra EFSA. Desuden skal forbud være proportionale
og ikke-diskriminerende.
En medlemsstat, som søger at indføre et nationalt forbud mod anvendelse af en godkendt
GMO fødevare eller foderstof, skal sikre sig, at dette er foreneligt med det indre marked.
Forbuddet skal derfor kunne begrundes i hensyn, der er i overensstemmelse med artikel
36 i TEUF og med EU-Domstolens praksis vedrørende tvingende almene hensyn.
Medlemsstater, der vil indføre et forbud mod en given GMO, skal forinden sende et ud-
kast til forbuddet med en begrundelse herfor til Kommissionen, som straks underretter de
øvrige medlemsstater om udkastet til forbud og begrundelse herfor. Herefter har Kom-
missionen og de øvrige medlemsstater 3 måneder til at kommentere herpå. Først deref-
ter må medlemsstaten indføre forbuddet.
Et forbud skal give mulighed for – inden for en rimelig frist - at opbruge eksisterende lag-
re af produkter, der er omfattet af forbuddet. Et forbud kan ikke omfatte fødevarer og fo-
der med tilfældige eller teknisk uundgåelige forekomster under GMO-
mærkningstærskelværdien på 0,9 procent.
Ændringerne vedrører ikke dyrkning af GMO’er, idet der for nylig er fastsat lignende reg-
ler herfor gennem ændring af udsætningsdirektivet (direktiv 2001/18/EF).
Udtalelser
Europa-Parlamentets udtalelse foreligger endnu ikke.
Gældende dansk ret
Området reguleres af forordning nr. 1829/2003, der er umiddelbart gældende i medlems-
staterne.
Konsekvenser
Forslaget er fremsat af Kommissionen uden forudgående økonomisk konsekvensanalyse.
Det er derfor ikke muligt at udtale sig om de økonomiske konsekvenser for erhvervet,
hvis forslaget vedtages, og udmøntes i konkrete forbud i Danmark eller andre EU-lande.
Ifølge de foreliggende oplysninger ligger importen og markedsføringen af GMO fødevarer
på et lavt niveau i hele EU, herunder også i Danmark. De GMO fødevareprodukter der
faktisk markedsføres, er formodentlig mest sammensatte produkter fremstillet uden for
EU. Eventuelle nationale forbud inden for EU, som følge af forslaget mod visse GMO’er til
fødevarebrug, forventes derfor ikke at have nogen større erhvervsmæssige konsekvenser.
Omvendt stiller det sig ved eventuelle nationale forbud mod GMO’er til foderbrug, idet fo-
derbranchen og den animalske produktion i Danmark og det øvrige EU i høj grad er af-
hængig af importen af GMO foder, specielt af soja og i mindre grad af majs. Ifølge de eu-
ropæiske brancheorganisationer for grovvarer, oliepresning og foderblandinger
(COCERAL, FEDIOL og FEFAC), stammer 75 % af EU’s behov for proteinrige produkter til
4
fodring af dyr fra import, specielt sojabønner og sojafodermidler (30-35 mio. tons årligt).
Størstedelen kommer fra GMO sojaplanter med Argentina, Brasilien og USA som de vig-
tigste leverandørlande. Danmarks årlige forbrug af sojafodermidler, primært sojaskrå, er
på omkring 1,4 mio. tons. Som følge af det store forbrug af soja til foder indeholder langt
de fleste foderblandinger i EU og Danmark GMO-ingredienser.
De erhvervsøkonomiske konsekvenser for dansk foderproduktion og animalsk produktion
vurderes derfor som høje, især hvis Danmark vælger at indføre et forbud mod GMO fo-
der. Branchen (DLG) har vurderet, at der er tale om en meromkostning på ca. 1,3 mia.
kr. årligt, hvis GMO foder ikke kan anvendes i Danmark.
Hvis andre medlemsstater indfører forbud, vil det kunne påvirke samhandelen med disse
lande. En kvantificering af de erhvervsøkonomiske konsekvenser er ikke mulig uden en
nærmere analyse af konkrete fremtidige forbud.
Forslaget kan potentielt, hvis det vedtages og bruges af medlemsstaterne, have en nega-
tiv virkning på samfundsøkonomien, som følge af mindsket konkurrenceevne og indtje-
ning i landbrugs- og fødevaresektoren, specielt med hensyn til foder og animalsk produk-
tion.
Hvis Danmark ønsker at indføre nationale forbud mod GMO fødevarer og foder, vurderes
det umiddelbart, at der vil være administrative udgifter forbundet med at sikre, at så-
danne forbud overholdes.
Muligheden for reelt at kunne indføre nationale forbud mod GMO fødevarer og foder vur-
deres at være vanskelig på grund af de EU-retlige krav om, at et forbud skal være for-
eneligt med det indre marked, dertil at restriktioner skal være begrundede, proportionale
og ikke diskriminerende, og at begrundelserne skal være baseret på tvingende almene
grunde og ikke må være i konflikt med de videnskabelige vurderinger af produktet fra
EFSA.
I forbindelse med det nu vedtagne Barroso-forslag om muligheden for nationale forbud
mod dyrkning af GMO, har flere medlemsstater under forhandlingerne i Rådet rejst tvivl
om muligheden for at fremsætte WTO-medholdelige begrundelser for nationale forbud.
Dette må i endnu større omfang vurderes at gøre sig gældende i forhold til muligheden
for nationale forbud mod import af GMO fødevarer og foder, da disse begrundelser som
udgangspunkt vil være nærmere relateret til SPS-området. Hvis sagerne i WTO-regi ikke
bedømmes som WTO-medholdelige, vil tredjelande kunne iværksætte retaliering overfor
EU.
En vedtagelse af forslaget kræver ikke implementering i dansk lovgivning, idet forordnin-
gen er umiddelbart gældende.
En vedtagelse af forslaget skønnes ikke at berøre beskyttelsesniveauet i Danmark og EU.
Høring
Forslaget har været i høring på høringsportalen. Der er indkommet følgende høringssvar:
DI Fødevarer er enige i, at der er behov for at se på, om EU’s godkendelsessystem funge-
rer optimalt, idet systemets sagsbehandlingstider bør nedbringes. Selve regelsættet ser
5
DI Fødevarer dog ikke grund til at ændre på, da de nuværende regler sikrer sikkerheden
for mennesker, dyr og miljø på et videnskabeligt grundlag.
Kommissionen foreslår at give medlemsstaterne mulighed for at forbyde GMO foder og
fødevarer, selv om disse er videnskabeligt vurderet af EFSA til at være sikre. DI Fødeva-
rer finder dette problematisk, da adgang til at indkøbe råvarer, herunder foder- og føde-
vareingredienser på det globale marked, er afgørende for fødevarebranchens konkurren-
cedygtighed internationalt set.
Samtidig finder DI Fødevarer, at forskellige nationale regler på området vil være et tilba-
geskridt for det indre marked og skabe ulige konkurrencevilkår inden for EU. Og endelig
frygter DI, at forslaget vil undergrave EU’s position i globale handelsforhandlinger.
DI Fødevarer finder det derfor afgørende at fastholde et videnskabeligt baseret godken-
delsessystem og undlade at nationalisere godkendelse af fødevarer. Enhver nationalise-
ring af godkendelsen vil svække EU’s konkurrenceevne og mindske fødevareklyngens bi-
drag til vækst og øget beskæftigelse.
DI Fødevarer anbefaler derfor, at Danmark stemmer nej til Kommissionens forslag.
DAKOFO (Danske Korn- og Foderstof- Im- og Eksportørers Fællesorganisation) ser meget
store konkurrencemæssige ulemper for EU, såfremt EU reelt bevæger sig i retning af en
renationalisering på anvendelsen af væsentlige planteprodukter. Branchen lægger afgø-
rende vægt på, at Danmark med sit forholdsvis lille hjemmemarked har en åben adgang
til at kunne arbejde på de internationale markeder – herunder at EU’s indre marked ikke
reelt bliver undermineret på området, som DAKOFO mener det er tilfældet med Kommis-
sionens netop fremsatte forslag.
DAKOFO fremfører, at en gennemførelse af Kommissionens forslag indebærer en betyde-
lig risiko for, at det indre marked for korn- og proteinråvarer bliver nedbrudt og erstattet
af en række nationale - eller måske i nogle tilfælde delstatsafgrænsede (Tyskland) – un-
dermarkeder. Selvom Kommissionen i sit forslag giver udtryk for, at det indre marked
rent juridisk skal opretholdes – vil en udvikling hen imod en faktisk forskellighed på god-
kendte sorter på et basisråvaremarked i realiteten betyde, at der her er sket en re-
nationalisering.
DAKOFO mener, at det vil være et kæmpetab for EU at skulle erstatte nuværende EU-
godkendte sorter med non-GMO. EU´s nuværende import af sojaprodukter udgør årligt
omkring 33 mio. tons. Konsekvensen af, at hele EU´s nuværende sojaimport blev erstat-
tet af non-GMO, vil være en meromkostning på ca. 25 mia. kr.
DAKOFO fremfører endvidere, at dansk konkurrenceevne er helt afhængig af konkurren-
cedygtige råvarer. Danmarks sojaimport udgør pr. år omkring 1,7 mio. tons. Forudsat
uændret prisforskel på GMO og Non-GMO vil meromkostningerne for dansk landbrug ved
overgang til non-GMO være på ca. 1,5 mia. kr. pr år.
Svine- og fjerkrækødproduktionen har relativt store andele soja i foderet. En gris, der
alene skal fodres med soja fra Non-GMO soja, vil med de aktuelle markedspriser blive ca.
50 kr. dyrere at producere. For den samlede danske svineproduktion vil det betyde om-
kring 1 mia. kr. pr år.
6
Det er en væsentlig del af baggrunden for, at DAKOFO meget stærkt anbefaler, at Kom-
missionens forslag om at give de enkelte EU–lande mulighed for at begrænse eller forby-
de anvendelse af genetisk modificerede fødevarer og foderstoffer i deres lande ikke gen-
nemføres.
Landbrug & Fødevarer fremfører, at det er helt afgørende for den danske og europæiske
husdyr- og fødevareproduktion, at EU’s system for vurdering og godkendelse af genetisk
modificerede fødevarer og foderstoffer fungerer effektivt og uden forsinkelse, samt at
godkendelsessystemet er videnskabeligt baseret og internationalt anerkendt.
Det er Landbrug & Fødevarers klare opfattelse, at de nuværende fælles EU-regler er hen-
sigtsmæssige og tilstrækkelige i forhold til sikkerheden for mennesker, dyr og miljø. For-
brugernes frie valg sikres endvidere via mærkningsreglerne. Hvis man som forbruger øn-
sker at undgå GMO, er der endvidere mulighed for at vælge økologiske produkter, hvor
det ikke er tilladt at bruge GMO. Det er derimod vigtigt, at der er fokus på, at de nuvæ-
rende regler bliver administreret hensigtsmæssigt, herunder at de meget lange sagsbe-
handlingstider bliver bragt ned til et rimeligt niveau.
Landbrug & Fødevarer skal derfor på det kraftigste opfordre Danmark til at arbejde for at
sikre en smidig administration af de gældende fælles EU-regler og arbejde imod det fore-
liggende forslag, da
 konkurrencedygtigheden i den danske og europæiske fødevareklynge er afhængig af
adgang til at indkøbe råvarer, herunder foder- og fødevareingredienser på det globa-
le marked
 erstatning af det fælles EU-godkendelsessystem med et nationalt kludetæppe vil væ-
re ødelæggende for det indre marked og skabe ulige konkurrencevilkår inden for EU
 mulighed for at forbyde import med henvisning til ikke-videnskabelige begrundelser
vil sætte de globale handelsforhandlinger på spil og udgøre en latent risiko for virk-
somheder i forbindelse med handelsstridigheder.
Landbrug og Fødevarer henviser også til, at DLG vurderede i oktober 2014, at såfremt
Danmark ikke har adgang til at indkøbe proteinfoder på verdensmarkedet ville der – så-
fremt det var muligt at indkøbe non-GMO proteinfoder - være en merudgift på 42 kr. pr.
slagtesvin, hvilket ville give dansk landbrug en merudgift på 1,3 mia. kr. årligt. DLG vur-
derer, at merprisen på nuværende tidspunkt snarere ville være 50 kr. pr. slagtesvin.
DCA – Nationalt Center for Fødevarer og Jordbrug (Aarhus universitet) vurderer, at for-
slaget giver mulighed for potentielt at forbedre husdyrs sundhed, idet der henvises til hy-
poteser fremsat af DCA om mulige negative effekter af glyphosat-rester i foder på mikro-
organismerne i husdyrs mave-tarmsystem samt dyrenes mineralstatus.
Danmarks Biavlerforening ønsker at understrege vigtigheden af, at der til enhver tid eksi-
sterer den størst mulige selvbestemmelse for medlemsstaterne for at begrænse eller for-
byde dyrkning af GMO-afgrøder. For den del af fødevareproduktionen, som dansk biavl
står for, er dyrkning af GMO-afgrøder en risiko af ukendt omfang. Danmarks Biavlerfor-
ening ser derfor med bekymring på ethvert yderligere skridt i den retning, før alle risici er
bedre belyst.
7
Regeringens foreløbige generelle holdning
Regeringen lægger vægt på, at Kommissionen gennemfører en grundig konsekvensanaly-
se, før forslaget behandles, herunder særligt af konsekvenserne for det indre marked.
Regeringen finder det ligeledes væsentligt, at det klarlægges, hvorvidt forslaget reelt kan
anvendes i overensstemmelse med EU-retten, WTO og andre internationale aftaler, her-
under om der kan findes tilstrækkelige hensyn, der berettiger indførelsen af nationale
forbud mod anvendelsen af GMO fødevarer og foder.
Regeringen finder det hensigtsmæssigt at se på, hvordan de fælles EU beslutningsproce-
durer kan forbedres.
Generelle forventninger til andre landes holdninger
Der foreligger endnu ikke officielle tilkendegivelser om andre medlemsstaters holdninger.
Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg
Forslaget har ikke tidligere været forelagt Folketingets Europaudvalg.