FÆLLES MEDDELELSE TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET Kapacitetsopbygning til støtte for sikkerhed og udvikling - Hvordan partnere kan sættes i stand til at forebygge og styre kriser

DA DA
EUROPA-
KOMMISSIONEN
UNIONENS HØJTSTÅENDE
REPRÆSENTANT FOR
UDENRIGSANLIGGENDER
OG SIKKERHEDSPOLITIK
Strasbourg, den 28.4.2015
JOIN(2015) 17 final
FÆLLES MEDDELELSE TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET
Kapacitetsopbygning til støtte for sikkerhed og udvikling -
Hvordan partnere kan sættes i stand til at forebygge og styre kriser
Europaudvalget 2015
JOIN (2015) 0017
Offentligt
2
FÆLLES MEDDELELSE TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET
Kapacitetsopbygning til støtte for sikkerhed og udvikling -
Hvordan partnere kan sættes i stand til at forebygge og styre kriser
1. Indledning
Begivenhederne i Afrika, i EU's nabolande og andre lande er udtryk for en dramatisk global
sikkerhedssituation, der til stadighed forværres. Der er således mere end 1,5 mia. personer, som lever i
skrøbelige og konfliktramte regioner verden over. Med de nuværende tendenser vil dette tal være
steget til 2 mia. i 2030. De lande, der er skrøbelige, har ikke nået millenniumudviklingsmålene, og
voldelige konflikter og ringe regeringsførelse udgør store udfordringer for udvikling. Skrøbeligheden
og volden har også fået næring fra nye trusler som terrorisme og organiseret kriminalitet1
.
Koordineret ekstern indsats, der inddrager EU's diplomatiske, sikkerhedsmæssige, udviklingsmæssige
og humanitære redskaber, er afgørende for at kunne genopbygge tillid og sikre, at partnerlandenes
institutioner er udrustet til at tage udfordringerne op. EU's redskaber til ekstern indsats har forskellige
og komplementære roller. Sammenkoblingen af sikkerhed og udvikling er et grundprincip i EU's
samlede tilgang til eksterne konflikter og kriser2
og supplerer de interne sikkerhedspolitikker, maritim
og anden sikkerhed. Der er imidlertid behov for at styrke EU's samlede tilgang for at afhjælpe mangler
i EU's nuværende indsats. Dette kan f.eks. være tilfældet, hvor der er gennemført
uddannelsesforanstaltninger i forbindelse med missioner under den fælles sikkerheds- og
forsvarspolitik (FSFP), men deres bæredygtighed og effektivitet er blevet forringet på grund af
manglende basalt udstyr i partnerlandet.
Det er i denne forbindelse også vigtigt at bemærke, at der er en række vigtige politiske rammer, der er
relevante for både sikkerhed og udvikling, og visse af dem er ved at blive revideret. Det gælder f.eks.
den europæiske naboskabspolitik3
, udviklingsrammerne for perioden efter 2015, den strategiske
revision af udenrigspolitikken samt den maritime sikkerhedsstrategi og den europæiske dagsorden for
sikkerhed.
Denne fælles meddelelse identificerer mangler og foreslår afhjælpende foranstaltninger med afsæt i
Det Europæiske Råds konklusioner af december 20134
og erklæringen fra topmødet i april 2014
mellem EU og Den Afrikanske Union5
. Meddelelsen behandler spørgsmålet om udstyr til støtte for
partnerlandenes opbygning af sikkerhedskapacitet, men omhandler ikke leverancer af våben. EU vil
ikke levere sådant udstyr.
1
Verdensbanken (2011), World Development Report: Conflict, Security and Development, Washington D.C.
2
(JOIN(2013) 30 final) Fælles meddelelse, ”EU’s samlede tilgang til eksterne konflikter og kriser” af
11.12.2013; Rådet 9644/14, Rådets konklusioner om EU's samlede tilgang, 12.5.2014; Fælles arbejdsdokument
fra tjenestegrenene SWD(2015) 85 final af 10.5.2015.
3
JOIN (2015)6 final, Fælles høringsdokument, ”Mod en ny europæisk naboskabspolitik” af 4.3.2015.
4
EUCO 217/13, Det Europæiske Råds konklusioner, 19.-20. december 2013 af 20.12.2013.
5
Rådet 8370/14, Bilag 1, Erklæring fra det fjerde topmøde mellem EU og Afrika, 2.-3. april 2014 af 2.4.2014
3
2. Sammenkoblingen af sikkerhed og udvikling i EU-politikkerne
Som det er fastsat i traktaterne, er det bl.a. formålet med EU's optræden udadtil, at "bevare freden,
forebygge konflikter og styrke den internationale sikkerhed […]" og også "at fremme bæredygtig
økonomisk, social og miljømæssig udvikling i udviklingslandene med det overordnede mål at udrydde
fattigdom"6
. Traktaterne fastsætter også et krav om sammenhæng mellem forskellige politikområder
under disse mål7
.
Det primære mål med EU's udviklingspolitik er at nedbringe og, på længere sigt, helt at gøre en ende
på fattigdom8
, men den adresserer også bæredygtig udvikling, ulighed, social uretfærdighed og
krænkelser af menneskerettigheder. Dette er afgørende, når man skal tage fat på de grundlæggende
årsager til manglende sikkerhed og konflikt. Samtidigt skal der i forbindelse med andre EU-politikker,
der vil kunne få konsekvenser for udviklingslande, tages hensyn til mål for udviklingssamarbejde. Til
støtte herfor erindrede man i Kommissionens meddelelse fra 2011, "Forbedring af virkningen af EU's
udviklingspolitik: En dagsorden for forandring"9
og Rådets dertil knyttede konklusioner fra 2012 10
om
behovet for som en prioritet at tage udfordringerne op omkring sikkerhed, skrøbelige stater og
systemskifter.
EU er også ansvarlig for at definere og gennemføre den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP),
herunder den gradvise fastlæggelse af en fælles forsvarspolitik. FSFP, som udgør en integrerende del
af FUSP, sikrer EU en operationel gennemførelseskapacitet. EU kan anvende FSFP-aktiver til eksterne
missioner med henblik på fredsbevaring, konfliktforebyggelse og styrkelse af den internationale
sikkerhed11
i overensstemmelse med principperne i FN's charter og som sådan varetage en lang række
opgaver12
.
Der er et klart behov for foranstaltninger inden for sikkerhed og udvikling, som forstærker hinanden
gensidigt. EU har til stadighed understreget, at "sikkerhed er en forudsætning for udvikling"13
, og at
"uden udvikling og fattigdomsudryddelse vil der ikke kun opnås varig fred"14
. Det er afgørende for
sikkerheden i et land og en forudsætning for dets udvikling, at man skaber og fremmer politiske,
sociale og økonomiske rammer for stabilitet. Denne sammenkobling af sikkerhed og udvikling er
afgørende, for at der kan opnås størst mulig effekt med EU's eksterne indsats.
For at et ethvert land kan værne om sin sikkerhed og sikre udvikling er det nødt til at have
tilstrækkelig kapacitet i alle kritiske sektorer, herunder inden for sikkerhed og forsvar. Dette vil ikke
kun stabilisere det pågældende land, men også sætte det i stand til at bidrage konstruktivt til fred,
stabilitet og kriseforebyggelse i den pågældende region.
6
Artikel 21, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Union (TEU).
7
Artikel 21, stk. 3, i TEU; artikel 205 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF).
8
Artikel 208 i TEUF.
9
KOM(2011) 637 endelig, "Forbedring af virkningen af EU's udviklingspolitik: En dagsorden for forandring" af
13.10.2011.
10
Rådet 9369/12 - Rådets konklusioner, "Forbedring af virkningen af EU's udviklingspolitik: En dagsorden for
forandring" af 14.5.2012.
11
Artikel 42 i TEU.
12
Artikel 43 i TEU.
13
Rådet 15895/03, Den europæiske sikkerhedsstrategi af 8.12.2003.
14
Rådet 15097/07, Sikkerhed og udvikling - Konklusioner vedtaget af Rådet og repræsentanterne for
medlemsstaternes regeringer forsamlet i Rådet, 20.11.2007. Europa-Parlamentets betænkning (A8-0039/2015)
om årsrapporten fra Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik til Europa-
Parlamentet (2014/2219(INI)) af 3.3.2015.
4
2.1 Igangværende kapacitetsopbygningsindsats
Den igangværende kapacitetsopbygningsindsats i partnerlandene dækker en række politikområder.
Der anvendes hertil forskellige redskaber, som fokuserer på at opbygge effektive, legitime og
bæredygtige institutioner, herunder effektive retsvæsener og sikkerhedssektorer, grænsekontrol og
kystvagter. Kapacitetsopbygningsaktiviteterne omfatter bl.a. adgang til internationale redskaber,
politisk dialog, teknisk samarbejde (herunder fælles forskning og innovation), uddannelse (overførsel
af viden15
og udvikling af færdigheder16
) og levering af vigtigt udstyr og materiel. Det søges med
uddannelse inden for sikkerhedssektoren at forbedre partnernes evne til at sikre stabilitet og beskytte
borgerne. Der kan være tale om uddannelse forud for ansættelse; der kan også være tale om at
integrere den i operationelle faser gennem mentorordninger eller efteruddannelse og støtte. Det udstyr,
der stilles til rådighed for partnerne, omfatter ikke blot kommunikationshardware, overlevelses-, felt-,
sundhedspleje- og transportudstyr, men også udstyr til beskyttelse af styrker.
EU's støtte til sammenkoblingen af sikkerhed og udvikling er gradvist blevet udvidet i årenes løb med
interventioner med forskellige EU-politikker og -instrumenter.
Mandaterne for flere af de 34 FSFP-missioner og -operationer, der indtil videre er gennemført, har
omfattet opbygning af kapacitet for freds- og sikkerhedsbevarende aktører i partnerlande.
Kapacitetsopbygning indtager f.eks. en central plads i mandatet for tre FSFP-missioner, EU iværksatte
i 2014. EU's rådgivende mission for en civil sikkerhedssektorreform i Ukraine (EUAM Ukraine)
omfatter strategisk støtte, rådgivning og mentoring. EU's rådgivende militærmission i Den
Centralafrikanske Republik (EUMAM RCA) bistår dette lands myndigheder med at forberede den
kommende sikkerhedssektorreform. Det gør den ved at hjælpe det nationale militær med at opbygge
kapacitet og højne standarderne med det mål, at landet kan råde over mere tidssvarende, effektive og
ansvarlige styrker. EU's civile FSFP-mission i Mali (EUCAP Sahel Mali) støtter omstruktureringen af
Malis sikkerhedsstyrker (dvs. politiet: "la gendarmerie" og "la garde nationale". Formålet er at hjælpe
Malis myndigheder med at sikre forfatningsmæssig og demokratisk orden og betingelser for varig
fred. Missionen er en kombination af uddannelsesaktiviteter og strategisk rådgivning.
I det seneste årti har EU med sit udviklingssamarbejde i betydelig grad øget sin finansiering og indsats
med hensyn til at støtte retsvæsenet og sikkerhedssektoren i partnerlande under anvendelse af en lang
række instrumenter rundt omkring i verden.
Freds- og sikkerhedsindsatsen finansieres i øjeblikket over EU-budgettet, bl.a. gennem instrumentet,
der bidrager til stabilitet og fred17
(IcSP) og forløberen hertil, stabilitetsinstrumentet18
(IfS). Under
IcSP tilvejebringes der f.eks. som led i et større kapacitetsopbygningsprojekt udstyr til Camerouns
politi til kampen mod Boko Haram (eftersom sidstnævnte er en destabiliserende faktor i Vestafrika og
som sådan udgør en risiko for EU og partnerlandenes udvikling og stabilitet).
Som led i en mere samlet EU-tilgang til Sahel er der under et bredt IfS-projekt leveret basalt udstyr og
støtte (uddannelse og mentoring) til styrkelse af politiets kapacitet i Niger, hvilket sætter det i stand til
at fungere uafhængigt. Det har været en del af et omfattende støtteprogram, som har omfattet fremme
af fred og forsoningsinitiativer, fjernelse af miner og socioøkonomisk reintegration.
15
Herunder vedrørende retsforfølgelse, gensidig retshjælp, støtte til ofre og retfærdig rettergang.
16
Herunder vedrørende forvaltning og regeringsførelse.
17
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 230/2014 af 11. marts 2014 om oprettelse af et instrument,
der bidrager til stabilitet og fred (EUT L 77 af 15.3.2014).
18
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1717/2006 af 15. november 2006 om oprettelse af et
stabilitetsinstrument (EUT L 327 af 24.11.2006.
5
Inden for rammerne af Den Europæiske Udviklingsfond19
(EDF), ydes der med fredsfaciliteten for
Afrika20
(APF) støtte til Den Afrikanske Union og regionale økonomiske samfund med henblik på at
forebygge og om nødvendigt styre kriser. Finansieringen dækker bl.a. driftsomkostninger i forbindelse
med fredsbevarende indsats i Afrika (bortset fra lønninger), finansiering af uddannelse og øvelser,
kommando, kontrol- og kommunikationssystemer eller undersøgelsesmissioner. Siden skabelsen af
AFP i 2003 er der tilført mere end 1,2 mia. EUR til den fredsbevarende indsats i Afrika.
Nylige eksempler på finansiel støtte til afrikansk ledede støtteforanstaltninger omfatter Den
Afrikanske Unions mission i Somalia (AMISOM)21
. AMISOM er blevet støttet med ca. 800 mio. EUR
siden 2007. Den er vigtig, fordi den sikrer en minimumssikkerhed for den politiske proces i Somalia
og i forbindelse med de relevante aktørers ydelse af humanitær bistand. Den bidrager også til at skabe
gunstige vilkår for genopbygning, forsoning og bæredygtig udvikling i landet.
Det er endelig formålet med EU's finansielle støtte til den afrikanske freds- og sikkerhedsarkitektur
(APSA) at styrke APSA's kapacitet og gøre den effektiv samt at forbedre samarbejdet med henblik på
at forebygge og om nødvendigt forvalte og løse konflikter i Afrika22
.
Disse eksempler viser, at kapacitetsopbygningen i sikkerhedssektoren ikke blot kan fokusere på civile
kræfter og/eller politistyrker, men også på militærstyrker. Sikkerhedsrelaterede funktioner kan indgå i
forskellige organisatoriske strukturer i de forskellige lande. Civil beskyttelse, grænsekontrol og
kystvagtfunktioner kan f.eks. være af militær eller civil karakter eller en kombination af begge.
2.2 Udfordringer med hensyn til effektiv gennemførelse i marken: pilotprojekter
For så vidt angår EU's kapacitetsbygningsstøtte til de militære styrker blev der formuleret
pilotprojekter i Mali og Somalia med henblik på at bestemme de nuværende udfordringer. De
indledende resultater har vist, at der er uddannelses- og udstyrsbehov samt behov for forbedret
koordinering - både på operationelt og strategisk plan23
.
Pilotprojektet vedrørende Mali
Formålet med EU's uddannelsesmission i Mali24
(EUTM Mali), som finansieres gennem
medlemsstatsbidrag og Athenamekanismen25
, er at uddanne soldater fra Mali og sætte dem i stand til
19
Artikel 15 i Rådets forordning (EU) 2015/322 af 2. marts 2015 om gennemførelsen af den 11. europæiske
udviklingsfond (EUT L 58 af 3.3.2015).
20
Artikel 11 i Cotonoupartnerskabsaftalen om "fredskonsolidering, forebyggelse og løsning af konflikter" og de
tilhørende rådskonklusioner udgør grundlaget for APF; AVS-EF-Ministerrådets afgørelse nr. 3/2003 af 11.
december 2003 om anvendelse af midler fra rammebeløbet for langsigtet udvikling under 9. europæiske
udviklingsfond til oprettelse af en fredsfacilitet for Afrika (EUT L 345 af 31.12.2003).
21
Der er også ydet finansiel støtte til den afrikansk ledede internationale støttemission i Mali (AFISMA) eller
den afrikansk ledede internationale støttemission i Den Centralafrikanske Republik (MISCA).
22
Dette indebærer støtte til afrikanske mæglingsstrukturer og -initiativer; støtte til "Panel of the Wise", freds- og
sikkerhedsrådet, det kontinentale system til tidlig varsling og den afrikanske beredskabsstyrke; styrkelse af Den
Afrikanske Unions kapacitet og afrikanske regionale organisationer inden for finansiel forvaltning i tilknytning
til støtteoperationer, planlægning, menneskelige ressourcer, udveksling af oplysninger og analyse.
23
Mangelanalysen og risikostyringsrammerne er permanente og kan føre til, at der formuleres forslag til
konkrete forbedringer under hensyntagen til de nuværende retlige og institutionelle rammer.
24
Rådets afgørelse 2013/34/FUSP af 17. januar 2013 om Den Europæiske Unions militærmission for at bidrage
til uddannelsen af Malis væbnede styrker (EUTM Mali) (EUT L 14 af 18.1.2013).
25
Artikel 41 i TEU fastsætter principperne for finansiering af EU's civile og militære krisestyringsindsats.
Operationer med militære eller forsvarsmæssige implikationer kan ikke finansieres over EU's budget. De fælles
omkostninger ved en sådan indsats er på nuværende tidspunkt omfattet af Rådets afgørelse FUSP 2015/528 af
27. marts 2015 om oprettelse af en mekanisme til administration af finansieringen af de fælles udgifter til EU-
6
at udgøre en effektiv og demokratisk ansvarlig national væbnet styrke, der kan bidrage til at stabilisere
landet. Med militær- og uddannelsesrådgivningen fokuseres der på operationel træning, kommando og
kontrol, logistiske kæder og menneskelige ressourcer. Der gives også uddannelse i international
humanitær ret, beskyttelse af civile og menneskerettigheder. Der ydes kapacitetsopbygningsbistand til
Malis væbnede styrker, der opererer under legitime civile myndigheders kontrol i syd. Når
bataljonerne har overstået uddannelse, deployeres de i landets nordlige del i mindst seks måneder.
De uddannede enheder mangler imidlertid kommunikationsudstyr, hvilket er til hinder for kommando
og kontrol. Soldaterne har ikke udstyr til beskyttelse mod miner og sprænglegemer. Andre behov og
krav omfatter ambulancer, vandtanke og tankbiler, der kan sikre autonomi og evnen til at operere
uafhængigt. Livsnødvendigheder, herunder husly, mad og lægehjælp mangler også. Det er nødvendigt
at yde bistand til at tilvejebringe sådant udstyr og støtte for at sikre, at uddannede styrker ikke er
afhængige af støtte fra lokalbefolkningen.
I visse tilfælde er der fundet ad hoc-løsninger, f.eks. har andre donorer i Mali stillet køretøjer til
rådighed, men dette har ikke været konsekvent og er heller ikke nogen bæredygtig langsigtet løsning.
Hvor en sådan ad hoc-finansiering ikke har været mulig, er der ikke fundet alternative
finansieringskilder til afhjælpning af manglerne.
Pilotprojektet vedrørende Somalia
I Somalia har EU iværksat forskellige instrumenter. EU er med AFP den største finansielle bidragyder
til den såkaldte AMISOM-operation, som gennemføres af Den Afrikanske Union. EU har desuden tre
FSFP-missioner i gang i Somalia og den videre region, som fokuserer på militær uddannelse,
bekæmpelse af pirateri og maritim kapacitetsopbygning.
EUTM Somalia – en FSFP-mission, der fokuserer på militær uddannelse i Somalia - blev lanceret i
april 2010 for at støtte og udvikle Somalias sikkerhedssektor ved at styrke Somalias væbnede styrker
gennem målrettet militær uddannelse26
. EUTM flyttede i 2014 sine rådgivnings-, mentor- og
uddannelsesaktiviteter til Mogadishu, hvor uddannelsen gennemføres i Jazeera Training Camp (JTC),
som drives af AMISOM.
Levevilkårene og uddannelsesfaciliteterne i lejren var i en lang periode utilstrækkelige.
Forbedringerne, herunder byggeriet i JTC, forløb meget langsomt, mens der var mangel på basale
fornødenheder (vand, mad, senge, madrasser og tæpper). Disse mangler havde en negativ indflydelse
på uddannelsens effektivitet og skadede EU's image.
EUTM er en militær FSFP-operation, hvis finansiering og bemanding varetages af de bidragende
medlemsstater suppleret af Athenamekanismen for så vidt angår fælles omkostninger27
. JTC er en
AMISOM-facilitet til træning af sikkerhedsstyrker i Somalia i tråd med AMISOM's mandat. Dette
operationer, der har indvirkning på militær- eller forsvarsområdet (Athena), og om ophævelse af afgørelse
2011/871/FUSP (EUT L 84 af 28.3.2015). På nuværende tidspunkt bidrager alle medlemsstater bortset fra
Danmark til Athena.
26
Rådets afgørelse 2010/96/FUSP af 15. februar 2010 om Den Europæiske Unions militærmission for at bidrage
til uddannelsen af somaliske sikkerhedsstyrker (EUT L 44 af 19.2.2010). I januar 2013 blev EUTM's mandat
forlænget for tredje gang, indtil marts 2015, og udvidet til også at omfatte strategisk rådgivning og
mentorvirksomhed. EUTM har siden 2010 uddannet omkring 4 000 soldater i Somalia. Dens nuværende
personale (lærere og tilknyttet personale) er på 125 (stillet til rådighed af 10 medlemsstater og Serbien).
27
Missionens budget for fælles omkostninger var 4,8 mio. EUR indtil august 2011; fra august 2011 til december
2012 var det 4,8 mio. EUR; den fælles finansiering for perioden fra februar 2013 til marts 2015 vil beløbe sig til
11,6 mio. EUR. Omkostningsforøgelsen skyldes især flytningen til Mogadishu, inkl. etablering og omkostninger
til beskyttelse af styrker.
7
skyldes, at APF har eksklusiv regional fokus og ikke kan yde støtte på nationalt plan. Det formodes, at
hvis midlerne var blevet stillet til rådighed direkte, ville det have haft højere prioritet at nå en
acceptabel standard for træningslejren, og der ville have været gjort fremskridt på et tidligere
tidspunkt.
Disse pilotprojekter illustrerer kun nogle af de udfordringer, der vil skulle tages hånd om: manglen på
tilgængelig finansiering, begrænsningerne, som navnlig er gældende for APF-finansiering, og de
praktiske vanskeligheder, der er resultatet af en sammenblanding af forskellige instrumenter, der
anvendes inden for den samme kontekst.
3. Forbedring af kapacitetsopbygningen til støtte for sikkerhed og udvikling
3.1 Rammebetingelserne
I henhold til den primære ret er der to grundlæggende principper, der skal overvejes.
Den samme aktion kan ikke finansieres både under en FUSP-foranstaltning og et instrument, der er
baseret på artikel 209 og 212 i TEUF. Det betyder f.eks., at kapacitetsopbygningen i
sikkerhedssektoren under et eventuelt nyt instrument kan varetages inden for rammerne af EU's
udviklingssamarbejde, hvis dets mål og indhold falder inden for udviklingspolitikkens
anvendelsesområde.
Traktaterne udelukker den mulighed, at EU-budgettet anvendes til udgifter, der er forbundet med
operationer, der har indvirkning på militær- eller forsvarsområdet (jf. artikel 41, stk. 2, i TEU). Det er
det forhold, der gør, at Den Europæiske Udviklingsfond og fredsfaciliteten for Afrika er særligt
relevante i den nuværende indsats for at bygge bro mellem FSFP og forskellige
udviklingsinstrumenter i et forsøg på bredt at tage hånd om spørgsmål vedrørende sammenkobling af
sikkerhed og udvikling. Hertil kommer, at finansiering af kapacitetsopbygning i sikkerhedssektoren
under artikel 209 og 212 i TEUF imidlertid ikke i sig selv er udelukket - uanset modtagerens civile
eller militære karakter - men kræver en vurdering fra sag til sag.
Ud over den primære ret, er de rammer, der anvendes på EU's eksterne indsats inden for opbygning af
sikkerhedskapacitet, den flerårige finansielle ramme (FFR) og retsgrundlaget for de eksterne
finansieringsinstrumenter. Relevante instrumenter i EU-budgettet omfatter:
- Instrumentet, der bidrager til stabilitet og fred28
(ICsP)
- Instrumentet til førtiltrædelsesbistand29
(IPA)
- Det europæiske naboskabsinstrument30
(ENI)
- Instrumentet for udviklingssamarbejde31
(DCI) samt
- Det europæiske instrument for demokrati og menneskerettigheder32
(EIDHR)
- Budgettet for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP).
28
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 230/2014 af 11. marts 2014 om oprettelse af et instrument,
der bidrager til stabilitet og fred (EUT L 77 af 15.3.2014).
29
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 231/2014 af 11. marts 2014 om oprettelse af et instrument
til førtiltrædelsesbistand (IPA II) (EUT L 77 af 15.3.2014).
30
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 232/2014 af 11. marts 2014 om oprettelse af et europæisk
naboskabsinstrument (EUT L 77 af 15.3.2014).
31
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 233/2014 af 11. marts 2014 om oprettelse af et instrument
til finansiering af udviklingssamarbejde for perioden 2014-2020 (EUT L 77 af 15.3.2014).
32
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 235/2014 af 11. marts 2014 om oprettelse af et
finansieringsinstrument for demokrati og menneskerettigheder på verdensplan (EUT L 77 af 15.3.2014).
8
Definitionen af officiel udviklingsbistand33
(ODA) sætter endelig potentielt grænser for finansiering af
opbygning af sikkerhedskapacitet, i og med at ODA-kriterierne generelt udelukker militærudgifter.
Denne begrænsning er særligt relevant i forbindelse med FFR, hvor EU bør sigte på i perioden 2014-
2020 at sikre, at mindst 90 % af dens overordnede eksterne bistand34
medregnes som ODA. Hertil
kommer, at DCI omfatter specifikke ODA-mål35
og en restriktion om køb af våben eller ammunition
eller operationer, der har militær- eller forsvarsmål36
. EUF kræver, at programmeringen er udformet på
en sådan måde, at den i videst muligt omfang opfylder kriterierne for ODA37
. Hertil kommer, at
medlemsstaterne erklærer, at deres bidrag til EUF er i overensstemmelse med de nævnte kriterier.
3.2 Bedre udnyttelse af nuværende instrumenter
Eksisterende instrumenter i EU-budgettet
En betydelig del af programmerne for ekstern bistand, der er finansieret af EU's instrumenter for
udviklingssamarbejde og teknisk samarbejde, tager allerede hånd om sikkerheds- og
udviklingsproblemer38
. I den nuværende FFR er der ni nationale og otte regionale eller tematiske
programmer, der tager sigte på at støtte konfliktforebyggelse og -løsning og freds- og
sikkerhedsrelaterede aktiviteter. Hertil kommer, at der i 45 lande er ved at blive udarbejdet
programmer med bredere fokus på regeringsførelse og retsstaten, herunder mulig støtte til overgang
fra missioner og operationer under FSFP til andre instrumenter.
Under IcSP, IPA, ENI, DCI og EIDHR er den finansielle støtte til fordel for kapacitetsopbygning i
sikkerhedssektoren imidlertid underlagt flere begrænsninger som forklaret ovenfor. Som følge heraf
findes der på nuværende tidspunkt ikke noget EU-budgetinstrument, der kan sikre samlet finansiering
til opbygning af sikkerhedskapacitet i partnerlande, navnlig for så vidt angår den militære komponent.
Dette har været tilfældet i det seneste årti. Da Europa-Kommissionen i 2004 fremlagde sit oprindelige
stabilitetsinstrument39
, foreslog den at udvide retsgrundlaget til finansiering af langsigtet støtte til
kapacitetsopbygning inden for militære fredsbevarende operationer. Den endelige tekst indeholdt
imidlertid ikke henvisninger til militære eller fredsbevarende operationer på grund af modstand fra
medlovgiverne. Civilsamfundet havde også givet udtryk for modstand.
33
OECD's Komité for Udviklingsbistand (DAC) er et forum for koordinering af bistandsindsats. Den har fastlagt
en internationalt godkendt definition af ODA, som gør det muligt for donorer at skelne mellem officielle
transaktioner, der gennemføres som ODA og andre officielle strømme. Der er drøftelser i gang om en mulig
revision af ODA-definitionerne.
34
EUCO 37/13, Det Europæiske Råds konklusioner, 7.-8. februar 2013 af 8.2.2013.
35
Artikel 2, stk. 3 og 4, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 233/2014.
36
Artikel 3, stk. 13, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 233/2014 af 11. marts 2014.
37
Artikel 1, stk. 3, i Rådets forordning (EU) 2017/322 fastsætter, at programmeringen skal være af en sådan art,
at den i videst muligt omfang opfylder ODA-kriterierne under hensyn til EU’s mål, som er i perioden 2014-2020
at sikre, at mindst 90 % af dens samlede eksterne bistand medregnes som ODA.
38
I løbet af perioden 2001-2009 blev der anvendt mere end 1 mia. EUR til at støtte reformprogrammer for
retsvæsener og sikkerhedssektoren. I 2013 blev mere end halvdelen af EU's samlede bilaterale udviklingsbistand
anvendt i skrøbelige og konfliktramte lande, hvoraf hovedparten var afrikanske lande.
39
På basis af artikel 308 i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, som er erstattet af artikel 352 i
TEUF som følge af Lissabontraktatens ikrafttrædelse.
9
Eksisterende instrumenter uden for EU-budgettet
Uden for EU-budgettet ydes der med EUF yderligere operationelle ressourcer til gennemførelse af
EU's politik for udviklingssamarbejde med gruppen af stater i Afrika, Vestindien og Stillehavet (AVS)
under Cotonoupartnerskabsaftalen40
.
APF blev etableret i 2003 under EUF, og det er til dato det mest vidtrækkende instrument til at
gennemføre sammenkoblingen af sikkerhed og udvikling og sikrer også støtte til militære aktiviteter.
APF forbliver imidlertid et ekstraordinært og midlertidigt instrument. Medlemsstaterne har gentagne
gange gjort opmærksom på problemet med dets finansielle bæredygtighed og behovet for at overveje
andre finansieringsmuligheder end EUF41
. I det flerårige APF-handlingsprogram for 2014-201642
har
man udelukket finansiering af ammunition, våben og særligt militært udstyr, reservedele og
uddannelse af soldater. Supplerende begrænsninger omfatter det retlige krav om, at den 11. EUF i
videst muligt omfang indberettes som ODA43
. APF har endelig udelukkende regionalt og geografisk
fokus (Den Afrikanske Union og regionale økonomiske samfund). Det er derfor ikke muligt at
finansiere støtte på nationalt plan eller uden for Afrika under APF. EU og partnerlandene
og -regionerne har imidlertid identificeret fred og sikkerhed eller reform af sikkerhedssektoren som en
prioritet i forbindelse med flere regionale og nationale vejledende programmer under EUF.
Det er under APF muligt at finansiere opbygning af sikkerhedskapacitet, herunder af militæret, men en
sådan finansiering er underlagt en række andre begrænsninger, som kan forhindre effektiv anvendelse
af denne facilitet i forbindelse med alle situationer, som EU konfronteres med.
Sidst men ikke mindst afsættes der af medlemsstaterne også ressourcer til EU-militæroperationer uden
for EU-budgettet - enten direkte af de lande, der deltager i FUSP/FSFP-operationer, eller via
Athenamekanismen. Athena forvalter finansiering af fælles omkostninger vedrørende EU's militære
operationer under FSFP. Der er bl.a. tale om hovedkvarterets gennemførelsesomkostninger og løbende
omkostninger, infrastruktur, logistik og missionsstøtte. På indeværende tidspunkt dækker Athena ikke
omkostninger, der afholdes af et partnerland, som støttes gennem en mission eller en operation. Rådet
vedtog for nyligt en revision af Rådets afgørelse om Athena, der bl.a. gør det det muligt med
Athenamekanismen at anvende EU-budgetmidler i overensstemmelse med de eksisterende regler og
procedurer44
.
Koordination og kohærens
På trods af de oven for beskrevne begrænsninger ville der kunne opnås mere inden for de eksisterende
rammer ved anvendelse af en mere kohærent og koordineret tilgang.
40
Partnerskabsaftalen mellem medlemmerne af gruppen af stater i Afrika, Vestindien og Stillehavet (AVS) og
Det Europæiske Fællesskab og dets medlemsstater, der blev undertegnet i Cotonou den 23.6.2000.
41
Rådet 10342/11, Rådets konklusioner om genopfyldning af fredsfaciliteten for Afrika for perioden 2011-2013
af 13.5.2011; Rådet 13935/12, Rådets konklusioner om genopfyldning af fredsfaciliteten for Afrika for perioden
2012 – 2013 af 24.9.2012; Rådets forordning (EU) 2015/322 (artikel 15 fastsætter, at Unionen og dens
medlemsstater ved udløbet af det første flerårige handelsprogram evaluerer fredsfaciliteten for Afrika og dens
resultater og procedurer og drøfter mulighederne for fremtidig finansiering. I den forbindelse og for at gøre
fredsfaciliteten for Afrika mere finansielt solid, vil EU og dens medlemsstater gennemføre drøftelser om både
midler til fredsbevarende operationer, herunder dem der finansieres af EUF, og bæredygtig EU-støtte til
fredsbevarende operationer, der gennemføres af Afrika efter 2020).
42
Rådet 8269/14, "Det treårige handlingsprogram for fredsfaciliteten for Afrika, 2014-2016" af 28.3.2014.
43
Se fodnote 37.
44
Se fodnote 25.
10
EU-støtte til kapacitetsopbygning i sikkerhedssektoren skal understøttes af principperne for EU's
eksterne indsats. De omfatter: (i) partnerlandenes ejerskab og tilpasning til partnernes langsigtede
udviklingsstrategier; (ii) respekt for menneskerettigheder og efterlevelse af den humanitære folkeret;
og (iii) sammenhæng med andre EU-aktioner som led i en mere samlet EU-tilgang til ekstern konflikt
og kriser45
. Hertil kommer, at det er vigtigt at anvende kontekstanalyse til at forebygge tilbudsbaseret
støtte til kapacitetsopbygning, at udvikle en risikostyringsmetode og sikre bred støtte fra det
internationale samfund og koordinering i forhold til andre aktører i marken.
Hvis de eksisterende institutionelle og retlige rammer respekteres, vil følgende praktiske
foranstaltninger kunne forbedre koordineringen inden for EU, herunder i forhold til og blandt
medlemsstaterne på strategisk og operationelt niveau:
i) Styrkelse af informationsudvekslingen om igangværende og planlagte
kapacitetsopbygningsaktiviteter inden for de bredere kriseforebyggelsesområder (herunder støtte til
retsvæsener og sikkerhedssektorer), som finder sted via medlemsstaternes bilaterale samarbejde, EU's
instrumenter for udviklingssamarbejde og teknisk samarbejde samt FSFP-aktiviteter
ii) Udvidelse af informationsudvekslingen til at omfatte EU’s multilaterale partnere (herunder
FN, NATO og OSCE) og andre tredjelande og strategiske partnere, i forhold til hvilke EU har
sammenfaldende og supplerende prioriteter
iii) Anvendelse af ibrugtagningen af den politiske krisestrategiramme til at styrke båndene
mellem tjenester, der er beskæftiget med udviklingssamarbejde og sikkerhedspolitik. Dette vil fremme
en omfattende analyse af EU's engagement i en given kontekst, inden der træffes afgørelse om nye
FSFP-foranstaltninger eller andre foranstaltninger
iv) Der bør i forbindelse med FSFP-aktioner gøres bedre brug af ekspertise inden for
udviklingssamarbejde. Udviklingsprogrammer kan også drage fordel af FSFP-ekspertise og
medlemsstaternes ekspertise. Dette omfatter sikring af kohærens, herunder mellem det arbejde, der
gøres af instrumentspecifikke styringskomitéer, og det FSFP-arbejde, der gøres af Rådets
arbejdsgrupper.
v) Tilrettelæggelse af mere regelmæssig og systematisk interaktion mellem EU-delegationer og
FSFP-missionen og/eller operationer på partnerlandsniveau. Indførelse af fælles rapportering til de
respektive forvaltningskæder i hovedkvarteret. Standardisering af udstationeringen af FSFP-missioner
og operationsforbindelsesofficerer i EU-delegationerne samt inkludering heraf i bemandingen og
indkaldelser af bidrag til FSFP-missioner og -operationer.
For at støtte og virkeliggøre disse tilsagn bør nedenstående initiativer videreudvikles ved hjælp af
relevante forslag fra Europa-Kommissionen og Unionens højtstående repræsentant for
udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik (den højtstående repræsentant):
i) Et EU-dækkende strategisk sæt rammer, der deles af FSFP og politikken for
udviklingssamarbejde, med henblik på en reform af sikkerhedssektoren. Fælles politikrammer for en
fælles sikkerhedssektorreform bør respektere eksisterende instrumenters reguleringsmæssige
45
Der skal tages hensyn til de otte områder, der er identificeret i den fælles meddelelse om EU's samlede tilgang
til ekstern konflikt og kriser af december 2013: (i) udarbejdelse af en fælles analyse (ii) fastlæggelse af en fælles
strategisk vision (iii) fokusering på forebyggelse (iv) mobilisering af EU's forskellige styrker og kapaciteter (v)
forpligtelse på langt sigt (vi) sammenkobling af politikker og interne og eksterne tiltag (vii) bedre brug af EU-
delegationer (viii) arbejde i partnerskab.
11
begrænsninger. Med disse rammer kan man med fordel anvende de erfaringer, der er gjort med
programmer/missioner/operationer i Bosnien-Hercegovina, Den Demokratiske Republik Congo og
Afghanistan med hensyn til overgang fra FSFP til andre instrumenter
ii) Fælles rammer for evaluering, overvågning og resultater i forbindelse med opbygning af
sikkerhedskapacitet og aktiviteter i forbindelse med sikkerhedssektorreform - uanset hvilke
politikrammer, der anvendes
iii) En særlig risikoforvaltningsmetode vedrørende EU-støtte til sikkerhedssektoren i partnerlande
eller til organisationer. I den forbindelse kunne der f.eks. trækkes på FN's såkaldte Human Rights Due
Diligence Policy46
, der er udviklet som vejledning for FN's indsats inden for sikkerhedssektoren, og på
de risikostyringsrammer, der er udviklet til EU-budgetstøtteoperationer47
.
4. Vejen frem: et nyt tilsagn om at levere resultater med fred og stabilitet sammen med
vores partnere
Det er fortsat EU’s ønske at spille en central rolle med hensyn til at sikre international fred og stabilitet
og forebygge konflikter og skabe vilkår for global bæredygtig udvikling.
I denne indsats er det en af de vigtigste tilgange at sætte partnerlandene og regionale organisationer i
stand til i stigende grad at forebygge og styre kriser gennem effektiv EU-støtte til styrkelse af deres
sikkerhedskapacitet.
At dømme ud fra de erfaringer, der indtil videre er indhøstet, er tiden inde til at øge indsatsen. Vi
forventer, at Det Europæiske Råd i juni 2015 vil komme med yderligere politiske tilsagn og
retningslinjer for, hvordan forbindelsen mellem sikkerhed og udvikling kan styrkes.
Det er Europa-Kommissionens og den højtstående repræsentants ønske at gennemføre
foranstaltningerne vedrørende koordinering af og kohærens mellem de eksisterende instrumenter, der
er redegjort for i denne fælles meddelelse. Inden for rammerne af den samlede tilgang til eksterne
konflikter og kriser vil dette kun være 100 % effektivt, hvis det modsvares af en tilsvarende indsats
sammen med og i medlemsstaterne med disses egne instrumenter på strategisk og operationelt plan.
Der kræves en samlet indsats for at sikre EU’s kollektive evne til at intervenere på det rette tidspunkt
og med passende mekanismer og ressourcer i en specifik kontekst i et partnerland eller i forhold til en
regional organisation.
Da der er tale om en bred udfordring, bør de eksisterende begrænsninger ikke kun adresseres gennem
ad hoc-foranstaltninger. Europa-Kommissionen og den højtstående repræsentant mener derimod, at
følgende tre tiltag bør overvejes:
i) Udarbejdelse af et forslag om at rette op på APF’s mangler
ii) Oprettelse af en facilitet, der sammenknytter fred, sikkerhed og udvikling inden for rammerne
af et eller flere eksisterende instrumenter;
iii) Udvikling af et særligt instrument til dette formål
46
De Forenede Nationer, Generalforsamlingen, Sikkerhedsrådet, A/67/775–S/2013/110, 5 marts 2013.
47
Retningslinjer for budgetstøtte, Generaldirektoratet for Udvikling og Samarbejde - EuropeAid, Europa-
Kommissionen, Bruxelles, september 2012.
12
Tilhørende forslag vil skulle omfatte konsekvensvurderinger, som bl.a. analyserer potentielle politiske,
imagerelaterede og budgetmæssige konsekvenser.
Medlemsstaterne opfordres også til at overveje at udvide Athenamekanismen til også at omfatte
kapacitetsopbygning i partnerlande.
Det er vigtigt, at opfølgningen af denne fælles meddelelse inddrager en lang række berørte parter
inden for udenrigspolitik, forsvar, udvikling og humanitær bistand.
Europa-Kommissionen og den højtstående repræsentant opfordrer Europa-Parlamentet og Rådet til at
støtte den tilgang, der er beskrevet i denne fælles meddelelse, og fuldt ud engagere sig i bestræbelserne
for at sikre et mere kohærent og effektivt EU-engagement inden for kapacitetsopbygning til fremme af
sikkerhed og udvikling.