EU-note - E 24 om revision af naboskabspolitikken

1/6
Europaudvalget, Udenrigsudvalget og Det Udenrigspolitiske Nævn
EU- konsulenten
EU-note
Til:
Dato:
Udvalgenes medlemmer
11. maj 2015
Ny europæisk naboskabspolitik
Sammenfatning
EU’s naboskabspolitik skal revideres. Den har ikke en imponerende resultat-
tavle, for udviklingen går langsomt eller i den forkerte retning i mange nabo-
lande. Kommissionen og Den Fælles Udenrigstjeneste har lanceret en offent-
lig høring, hvor aktører i nabolande og i EU kan fremsætte ideer til en ny na-
boskabspolitik.
Indledning
Den Europæiske Unions naboskabspolitik blev oprettet i 2003-2004 og retter
sig mod i alt 16 nabolande ved EU’s østlige og sydlige grænser. EU’s østlige
naboer er medlemmer af europæiske fællesskaber såsom Europarådet, UEFA
og Melodi Grand Prix, men når det kommer til EU, har de vidt forskellige til-
gange. EU’s sydlige partnere har en historisk tilknytning til Europa som tidlige-
re kolonier og deler et kulturelt fællesskab omkring Middelhavet. Men også de
har forskellige tilgange til samarbejdet med EU. Naboskabspolitikken er blevet
kritiseret for dens ensartede tilgang til disse meget forskellige lande, hvis ene-
ste fællestræk er geografisk nærhed til Europa. Denne note ser på kritikpunk-
terne og på de tanker og spørgsmål, Kommissionen og Den Fælles Udenrigs-
Det Udenrigspolitiske Nævn 2014-15
UPN Alm.del Bilag 206
Offentligt
2/6
tjeneste lægger op til med en høring om en ny naboskabspolitik, der løber ind
til udgangen af juni.1
Hvad går kritikken på?
Skuffende resultater
Der har været fremskridt, hvad angår samhandel. Samlet set er EU’s handel
med naboskabslandene således øget siden 2004. Men derudover har nabo-
skabspolitikken ikke været succesfuld. Det går trægt med de politiske og øko-
nomiske reformer, som naboskabspolitikken søger at fremme. Den økonomi-
ske udvikling er i de fleste nabolande skuffende, alt imens regionerne er ble-
vet stadig mere ustabile: borgerkrig, revolutioner, diktaturer, terrorangreb,
militærkup, invasioner mm. præger EU’s naboregioner.
Fakta: Hvad går naboskabspolitikken ud på?
Baggrund: Naboskabspolitikken blev udformet i 2003-2004, da EU’s davæ-
rende østlige naboer blev medlemmer af unionen, og EU dermed fik nye na-
boer mod øst. Flere sydeuropæiske lande argumenterede for, at landene om-
kring Middelhavet også skulle inkluderes i naboskabspolitikken.
Mål: Gennem langsigtet engagement, inkl. finansiel støtte og handel, at
fremme strukturelle reformer mod markedsøkonomi, demokrati og retsstat i
partnerlandene og på den måde fremme stabilitet og økonomisk vækst.
Hvilke naboer: EU har partnerskaber med 12 af 16 lande omfattet af nabo-
skabspolitikken: Armenien, Aserbajdsjan, Georgien, Israel, Jordan, Libanon,
Moldova, Marokko, Det Palæstinensiske Selvstyre, Tunesien, Ukraine og
Ægypten. EU forhandler med Algeriet om en handlingsplan. Hviderusland,
Libyen og Syrien er ikke partnerlande, men omfattet af naboskabspolitikken.
Redskaber: 1) Økonomisk støtte gennem naboskabsprogrammet: i alt 15,3
mia. euro i perioden 2014-2020. 2) Markedsadgang gennem dybe og omfat-
tende frihandelsaftaler med de lande, der er klar til det. 3) Visumliberaliserin-
ger, f.eks. stipendier til studerende. Partnerlande skal udarbejde handlings-
planer for reformer, som EU evaluerer på i årlige fremskridtsrapporter.
1
JOIN(2015)6 Fælles høringsdokument: Mod en ny europæisk naboskabspolitik. 4. marts 2015
3/6
Udvidelseslogik uden medlemsskabsperspektiv
Naboskabspolitikken bygger på erfaringerne fra EU’s mest succesfulde uden-
rigspolitiske redskab - nemlig udvidelserne. Derfor er der opbygget et system
med handlingsplaner for politiske og økonomiske reformer samt fremskridts-
rapporter, der følger op på udviklingen.
Problemet er, at der ikke er udsigt til EU-medlemskab. Det er en kilde til fru-
stration for de lande, der ønsker tættere integration med EU (f.eks. Georgien,
Ukraine og Moldova). Og for de lande, der ikke ønsker tættere samarbejde
med EU, virker systemet med de mange rapporteringer og betingelser bu-
reaukratisk og irrelevant.2
Behov for opgør med ”One size fits all”
EU’s naboer er en heterogen gruppe med forskelle inden for økonomi, kultur,
historie, politiske systemer, holdning til EU osv. Naboskabspolitikken er blevet
kritiseret for dens ensartede tilgang til disse forskellige lande, hvis eneste
fælles træk er geografisk nærhed til Europa. I 2008 blev Middelhavsunionen
oprettet og i 2009 Det Østlige Partnerskab, men selv inden for de grupper er
der store forskelle på behov, udfordringer og muligheder.
Regionalt samarbejde og naboers naboer
Mange af de udfordringer, EU har brug for at tackle sammen med sine naboer
kræver et større geografisk fokus og en mere funktionel tilgang baseret på
EU’s interesser inden for f.eks. handel, energi eller migration. Eksempelvis
kan EU og Libyen ikke alene stoppe strømme af illegale migranter – uden at
samarbejde med lande i Sahelregionen. Naboskabspolitikkens manglende
fokus på regionalt samarbejde og samarbejde med aktører såsom Den Afri-
kanske Union og Den Arabiske Liga har derfor også været kritiseret.
EU’s Østlige Partnerskab har i den grad provokeret Rusland. Nogle mener,
det var en fejl, at EU tvang de østlige partnere til at vælge mellem en associe-
rings- og frihandelsaftaler med EU eller tættere økonomisk samarbejde med
Rusland i den Euroasiatiske Union. I stedet skulle man sikre samarbejde med
den Euroasiatiske Union og åbne op for en form for dobbelt medlemskab, så
lande som Ukraine kunne handle til begge sider. Andre er uenige og mener, at
Rusland udelukkende ser Den Euroasiatisk Union som et geopolitisk redskab,
og at der er få fordele for de østlige partnere, idet Rusland ikke respekterer
fælles aftalte spilleregler.3
2
David Cadier: Is the European Neighbourhood Policy a substitute for enlargement? LSE Ideas.
3
Se Rilka Dragneva-Lewers and Kataryna Wolczuk: Trade and geopolitics: should the EU engage
with the Eurasian Econiomic union? Europoean Policy Centre, 2. april 2015
4/6
Manglende fleksibilitet
Naboskabspolitikkens instrumenter har langsigtet politisk og økonomisk udvik-
ling for øje og er designet til et stabilt politisk miljø. F.eks. tager EU’s kom-
plekse procedurer for budgetstøtte måneder at få på plads, mens det tager år
at forhandle de omfattende frihandelsaftaler. EU’s naboområder har imidlertid
været alt andet end stabile. Naboskabspolitikken er ikke velegnet til at tackle
uforudsete omvæltninger, som Det Arabiske Forår eller krisen i Ukraine.
Manglende konsistens i betingelser
Efter Det Arabiske Forår kom naboskabspolitikken i 2011 op til revision. EU
indførte stærkere konditionalitet gennem det såkaldte ”mere for mere”-princip,
hvor de lande, der leverer reformfremskridt, også modtager mere støtte. Pro-
blemet er dels, at princippet ikke bidrager til følelsen af et ligeværdigt partner-
skab og dermed svækker nabolandenes ejerskab. I nogle nabolande deler
man ikke EU’s værdier om retsstat, demokrati og menneskerettigheder, og i
mange af landene går udviklingen i en forkert retning. Ifølge logikken i ”mere
for mere”-princippet burde EU-støtte derfor stoppe. Det sker imidlertid ikke, og
skellet mellem teori og praksis underminerer EU’s troværdighed.4
Medlemsstater kører deres eget løb
Det er Kommissionen og Den Fælles Udenrigstjeneste, der dominerer i nabo-
skabspolitikken – præcis som i udvidelsesforhandlinger. Men de bakkes ikke
nødvendigvis op af medlemsstaterne. Nogle medlemsstater har tætte bilatera-
le forhold til nogle af nabolandene og kunne styrke EU’s rolle, men i stedet
forfølger de egne udenrigspolitiske interesser. Nogle iagttagere taler om, at
medlemslandene ”outsourcer” arbejdet med at fremme af værdier (menneske-
rettigheder og demokrati) til EU, mens de selv forfølger egne – ofte økonomi-
ske - interesser i forhold til nabolandene.5
Hvad lægges der op til i høringen?
I sin høring lægger Kommissionen og Den Fælles Udenrigstjeneste op til revi-
sion af naboskabspolitikken indenfor fire områder og stiller på hvert område
en række spørgsmål:
4
Stefan Lehne: Time to reset the European Neighborhood Policy. Carnegie Europe. Februar 2014
David Cadier: Is the European Neighbourhood Policy a substitute for enlargement? LSE Ideas.
5
Ibid.
5/6
I) Differentiering: Forskellige samarbejdsformer med forskellige lande
Hvordan kan EU samarbejde med lande, der ikke ønsker frihandels- og asso-
cieringsaftaler med EU? Er det muligt med en form for variable geometri med
forskellige slags forbindelser til partnerlande, der ønsker at samarbejde med
EU på forskellige niveauer?
II) Fokus: Sikre fokus på fælles interesser indenfor forskellige sektorer
Hvilke sektorer er vigtigst? Høringspapiret nævner: job og vækst, energi, sik-
kerhedstrusler, god regeringsførelse samt migration og mobilitet. Hvilke red-
skaber er mest effektive i samarbejdet indenfor disse sektorer?
III) Fleksibilitet: Sikre en mere fleksibel værktøjskasse
Hvordan kan man strømline handlingsplaner og fremskridtsrapporter? Hvor-
dan kan man tilpasse princippet ”mere-for-mere”? Hvilke redskaber har EU
brug for i lande med omskiftelig udvikling?
IV) Ejerskab og synlighed: Sikre at partnerlande føler medejerskab
Hvordan kan man bedst tilgodese partnerlandenes ønsker og interesser?
Hvordan kan man opnå fordele på kortere sigt? Hvordan fremmes kendskabet
til naboskabspolitikken i partnerlandene? Hvordan kan EU’s medlemsstater
bedre inddrages i politikken?
Hvad mener de andre aktører?
Medlemslandenes udenrigsministre vedtog den 20. april rådskonsklusioner
om den fremtidige naboskabspolitik. Her bekræfter Rådet Kommissionens og
Udenrigstjenestens valg af fire fokusmåder. Rådet opfordrer til at fremsætte
forslag, der kan sikre sammenhæng mellem naboskabspolitikken og EU’s
udenrigs- og sikkerhedspolitiske aktioner og sikre koordination med forsvarstil-
tag. Rådet lægger også op til et bredere EU-engagement med civilsamfund og
erhvervsliv i nabolandene.6
Europa-Parlamentets udenrigsudvalg, AFET, arbejder i øjeblikket på en initia-
tivbetænkning og afholdte 5. maj et møde med repræsentanter fra nationale
parlamenter om naboskabspolitikken. Udkastet til initiativbetænkningen bekla-
ger, at EU giver for få støttemidler til nabolandene, opfordrer medlemsstaterne
til at bakke op om EU’s fælles linje og foreslår at udpege særlige udsendinge
til henholdsvis øst og syd, som kan stå for den politiske koordinering af den
6
Rådskonklusioner vedtaget af Rådet for Udenrigsanliggender den 20. april 2015 i Luxembourg.
6/6
reviderede politik. Lokalt ejerskab og differentiering er også med i udkastet til
betænkning.7
Hvad kommer der nu til at ske?
Høringen er rettet mod aktører både i naboskabslandene og i EU. EU-
delegationerne i naboskabslandenes hovedstæder vil koordinere konsultatio-
nerne i disse lande. Fristen for høringssvar er den 30. juni 2015. Kommissio-
nen vil så på baggrund af høringssvarene i efteråret 2015 lancere en medde-
lelse med forslag til, hvordan naboskabspolitikken skal se ud fremover. Denne
meddelelse vil blive politisk drøftet i Rådet.
Med venlig hilsen
Lotte Rickers Olesen (3330)
7
Draft report ion the review of the European Neighbourhood Policy (2015/2002(INI)) 22. april 2015