Høringssvar og høringsnotat, fra justitsministeren

Slotsholmsgade 10
1216 København K.
Telefon 7226 8400
Telefax 3393 3510
www.justitsministeriet.dk
jm@jm.dk
Til brug for behandlingen af forslag til lov om ændring udlændingeloven
(Kompetenceændring i relation til sager om humanitær opholdstilladelse m.v.)
(L 194) vedlægges en kommenteret høringsoversigt og kopi af de modtagne
høringssvar.
Mette Frederiksen
/
Frederik Gammeltoft
Udvalget for Udlændinge- og Integrationspolitik
Folketinget
1240 København K
Udlændingeafdelingen
Dato: 4. maj 2015
Kontor: Kontoret for Humanitært
ophold og udsendelser
Sagsbeh: Michael Schaumburg-
Müller
Sagsnr.: 2014-945-0127
Dok.: 1575337
Udvalget for Udlændinge- og Integrationspolitik 2014-15
L 194 Bilag 1
Offentligt


Udvalget
for
Udlændinge-
og
Integrationspolitik
2014-15
L
194
Bilag
1
Offentligt


Slotsholmsgade 10
1216 København K.
Telefon 7226 8400
Telefax 3393 3510
www.justitsministeriet.dk
jm@jm.dk
K O M M E N T E R E T H Ø R I N G S O V E R S I G T
Forslag til lov om ændring af udlændingeloven
(Kompetenceændring i relation til sager om humanitær
opholdstilladelse m.v.)
1. Hørte myndigheder og organisationer mv.
Et udkast til lovforslag har været sendt i høring hos:
3F, Advokatrådet, Advokatsamfundet, Amnesti Nu, Amnesty
International, Asylret, Børnerådet, Børns Vilkår, Bedsteforældre for Asyl,
Centralorganisationernes Fællesudvalg CFU, Danmarks
Biblioteksforening, Danmarks Rederiforening, Danmarks Rejsebureau
Forening, Dansk Arbejdsgiverforening, Dansk Flygtningehjælp, Dansk
Psykiatrisk Selskab, Dansk Psykolog Forening, Dansk
Socialrådgiverforening, Danske Advokater, Danske Regioner,
Datatilsynet, Den Almindelige Danske Lægeforening, Den Danske
Dommerforening, Den Danske Helsinki-Komité for Menneskerettigheder,
Den Katolske Kirke i Danmark, Det Centrale Handicapråd, DIGNITY –
Dansk Institut Mod Tortur, Dokumentations- og Rådgivningscentret om
Racediskrimination, Dommerfuldmægtigforeningen, Domstolsstyrelsen,
Finansrådet, Flygtningenævnet, Flygtninge Under Jorden (Refugees
Welcome), Foreningen af Udlændingeretsadvokater, Færøernes
Landsstyre, Grønlands Landsstyre (Naalakkersuisut), HK/Danmark,
Indvandrermedicinsk Klinik, Indvandrerrådgivningen, Institut for
Menneskerettigheder, Justitia, Kirkernes Integrationstjeneste, Knud Vilby
(på vegne af Fredsfonden), KL, Landsforeningen Adoption & Samfund,
Landsforeningen af Forsvarsadvokater, Landsorganisation af
Udlændingeafdelingen
Dato: 30. april 2015
Kontor: Kontoret for Humanitært
ophold og udsendelser
Sagsnr.: 2014-945-0127
Dok.: 1575321
Udvalget for Udlændinge- og Integrationspolitik 2014-15
L 194 Bilag 1
Offentligt
kvindekrisecentre (LOKK), Præsidenten for Vestre Landsret, Præsidenten
for Østre Landsret, PTU – Livet efter ulykken, RCT – Rehabiliterings- og
Forskningscentret for Torturofre, Red Barnet, Retslægerådet, Retspolitisk
Forening, Retssikkerhedsfonden, Rigsadvokaten, Rigspolitiet, Røde Kors
Asylkontoret, Røde Kors Landskontoret, Rådet for Etniske Minoriteter,
Samarbejdsgruppen om Børnekonventionen, Samtlige byretter, SOS mod
Racisme, Udlændingestyrelsen, Udlændingenævnet, UNHCR, Ægteskab
Uden Grænser.
Justitsministeriet har modtaget høringssvar fra:
3F, Advokatrådet, Børnerådet, Bedsteforældre for Asyl, Danmarks
Rederiforening, Dansk Arbejdsgiverforening, Dansk Flygtningehjælp,
Dansk Psykiatrisk Selskab, Datatilsynet, Den Almindelige Danske
Lægeforening, Den Danske Dommerforening, Den Katolske Kirke i
Danmark, Dommerfuldmægtigforeningen, Domstolsstyrelsen,
Flygtningenævnet, Flygtninge Under Jorden (Refugees Welcome),
Foreningen af Udlændingeretsadvokater, Færøernes Landsstyre,
Grønlands Landsstyre (Naalakkersuisut), HK/Danmark,
Indvandrermedicinsk Klinik, Institut for Menneskerettigheder,
Kirkernes Integrationstjeneste, KL, Landsforeningen Adoption &
Samfund, Landsorganisation af kvindekrisecentre (LOKK),
Præsidenten for Vestre Landsret, Præsidenten for Østre Landsret,
Red Barnet, Retslægerådet, Rigsadvokaten, Rigspolitiet, Røde Kors
Asylkontoret, Røde Kors Landskontoret, Rådet for Etniske
Minoriteter, Samtlige byretter, SOS mod Racisme,
Udlændingestyrelsen, og Udlændingenævnet.
Nedenfor er gengivet de væsentligste punkter i de modtagne høringssvar.
Justitsministeriets kommentarer til høringssvarene er anført med kursiv.
2. Høringssvarene
Dansk Arbejdsgiverforening og Retslægerådet oplyser, at forslaget
falder uden for deres virkefelt, og ønsker under henvisning hertil ikke at
afgive bemærkninger.
Vestre Landsret og Østre Landsret ønsker ligeledes ikke at udtale sig
om lovudkastet.
2
3F, Danmarks Rederiforening, Datatilsynet, Den Danske
Dommerforening, Dommerfuldmægtigforeningen, Domstolsstyrelsen,
HK Handel, Landsforeningen Adoption & Samfund, KL,
Rigsadvokaten, Rigspolitiet, Samtlige byretter, Udlændingenævnet og
Udlændingestyrelsen har ingen bemærkninger til lovforslagsudkastet.
2.1. Generelle bemærkninger
Dansk Flygtningehjælp anfører, at der med regeringsgrundlaget fra 2011
er forudsat en gennemgang af reglerne om humanitær opholdstilladelse,
idet særligt meget syge mennesker, som loven er tiltænkt, har haft svært
ved at få humanitær opholdstilladelse, og at lovforslaget set i lyset heraf er
yderst skuffende.
Den Katolske Kirke finder det positivt, at lovforslaget bl.a. tilsigter en
forbedring af ansøgernes retssikkerhed, men bemærker samtidig, at der er
tale om en helt marginal ændring i forhold til adgangen til humanitær
opholdstilladelse, og at lovforslaget således virker defensivt og
minimalistisk i tilgangen til de forpligtelser, som samfundet og
enkeltpersoner har over for udenlandske medmennesker i nød.
Foreningen af Udlændingeretsadvokater anfører, at foreningen – efter at
være indkaldt til to ekspertmøder i Folketinget, hvor flere medlemmer
udtrykte, at retssikkerheden er for ringe, og at kvaliteten af afgørelserne set
fra lægeligt perspektiv lader en del tilbage at ønske – er skuffet over
resultatet på klienternes vegne.
Rådet for Etniske Minoriteter, Røde Kors, HK Kommunal og
Landsorganisationen af kvindekrisecentre (LOKK) er generelt positive
over for den foreslåede kompetenceændring, herunder forslaget om at
indføre et to-instansprincip, og den med lovforslaget forudsatte
praksisændring i forhold til særligt sårbare børnefamilier.
Red Barnet mener, at det er nødvendigt at gennemgå lovgivning og
praksis i forhold til varetagelsen af barnets tarv på hele området nærmere,
idet det fremgår af regeringsgrundlaget, at ”børn på flugt er særligt sårbare
og har i særlig grad krav på beskyttelse”.
SOS mod Racisme finder overordnet ikke, at lovforslaget vil råde bod på
manglerne i den nuværende lovgivning og praksis.
3
2.2. Opfølgning på den humanitære redegørelse
2.2.1. Lovfæstelse af betingelserne for meddelelse for humanitær
opholdstilladelse og praksis
Dansk Flygtningehjælp og Refugees Welcome mener, at praksis for
meddelelse af humanitær opholdstilladelse, særligt for så vidt angår sager,
der ikke handler om helbredsbetinget opholdstilladelse som f.eks.
børnefamiliekriteriet, kriterierne om subjektiv frygt og tortur, der
tilsyneladende ikke har givet anledning til en tilladelse i henholdsvis 8, 13
og 12 år, er for stram. Refugees Welcome anfører i den forbindelse, at
praksis for meddelelse af humanitær opholdstilladelse er i modstrid med
loven og udtryk for fejlagtig forvaltning.
Dansk Flygtningehjælp, Foreningen af Udlændingeretsadvokater,
Advokatrådet, Dansk Psykiatrisk Selskab, Indvandrermedicinsk
Klinik og SOS mod Racisme mener, at det i forhold til kriteriet om
fravær af behandlingsmuligheder i hjemlandet bør være afgørende, om en
behandlingsmulighed i hjemlandet er reel, og om ansøgeren kan betale for
behandlingen.
Lægeforeningen mener, at forslaget til udlændingelovens § 9 b, stk. 3,
indebærer en indskrænkning i forhold til den nuværende praksis og i visse
situationer kan være i strid med EMRK artikel 3. Det er foreningens
opfattelse, at betingelsen om, at ansøgeren ikke kan få den nødvendige
behandling i hjemlandet, er en skærpelse af praksis, idet bestemmelsen
udelukker, at der i særlige situationer kan gives humanitær
opholdstilladelse, selv om der er behandlingsmuligheder i hjemlandet. Det
bemærkes i den forbindelse, at det fremgår af praksisnotatet fra 2010, at
der kan være situationer, hvor behandlingsmulighederne eller forholdene i
hjemlandet generelt er så usikre og uforudsigelige, at en ansøger, som lider
af livstruende sygdom i terminalstadiet, vil blive sat i en situation, som er i
strid med EMRK artikel 3.
Lægeforeningen bemærker endvidere, at foreningens medlemmer ikke kan
udtale sig konkret om, hvorvidt ansøgeren vil kunne blive behandlet med
den medicin, som efter det oplyste er tilgængelig i hjemlandet. Foreningen
indgår dog gerne i en dialog herom.
Indvandrermedicinsk Klinik anfører, at kriteriet om, at en ansøger lider
af en meget alvorlig behandlingskrævende sygdom, er utidssvarende og
4
lægeligt set forkert. Det bemærkes i den forbindelse, at mange ansøgere
har flere samtidige lidelser, og at det lægeligt set ikke giver mening i
sådanne tilfælde at tale om de enkelte lidelser som selvstændige og
uafhængige sygdomme, idet sygdommes samspil ud fra et klinisk
synspunkt samlet vil kunne øge den samlede sværhedsgrad mere end de
enkelte sygdomme isoleret set.
Justitsministeriets redegørelse for praksis for meddelelse af humanitær
opholdstilladelse, der blev oversendt til Folketinget den 24. marts 2015,
viser, at praksis på området i overensstemmelse med forarbejderne til
bestemmelsen er meget restriktiv.
Det er regeringens opfattelse, at praksis for meddelelse af humanitær
opholdstilladelse fortsat skal være meget restriktiv, og at det skal have
undtagelsens karakter, at der gives humanitær opholdstilladelse.
Efter praksis kan der meddeles helbredsbetinget humanitær
opholdstilladelse, hvis en ansøger lider af en meget alvorlig fysisk eller
psykisk sygdom (sygdomskriteriet), som ansøgeren ikke kan modtage
behandling for i hjemlandet (kriteriet om fravær af behandlingsmuligheder
i hjemlandet).
Den foreslåede bestemmelse i udlændingelovens § 9 b, stk. 3, indebærer en
udtrykkelig lovfæstelse af de nævnte betingelser, der efter praksis kræves
opfyldt, for at der kan meddeles helbredsbetinget humanitær
opholdstilladelse.
Der tilsigtes med den foreslåede bestemmelse ikke nogen ændringer i
forhold til den gældende praksis for meddelelse af helbredsbetinget
humanitær opholdstilladelse.
Der tilsigtes endvidere ikke med lovforslaget nogen ændringer i praksis i
øvrigt, bortset fra den i lovforslaget forudsatte ændring af praksis i forhold
til særligt sårbare børnefamilier.
Efter praksis i dag vil det normalt være uden betydning for meddelelse af
en helbredsbetinget opholdstilladelse efter udlændingelovens § 9 b, stk. 1,
om en given behandling alene er tilgængelig i f.eks. privat regi mod
egenbetaling, ligesom egenbetalingens størrelse som udgangspunkt er
uden betydning. Det er endvidere ikke en betingelse, at den behandling,
som er tilgængelig i hjemlandet, er af samme karakter som den
5
behandling, der tilbydes i det danske sundhedsvæsen, så længe der
foreligger oplysninger fra hjemlandets sundhedsmyndigheder eller andre
relevante aktører om, at den pågældende sygdom rent faktisk kan
behandles i hjemlandet. Det er desuden normalt uden betydning, at
behandlingen ikke er tilgængelig i det område, ansøgeren kommer fra, så
længe der foreligger oplysninger om, at den er tilgængelig et sted i
hjemlandet.
Der henvises i øvrigt til lovforslagets almindelige bemærkninger, pkt.
2.1.1.1.2 og 2.1.1.2.2 samt bemærkningerne til § 1, nr. 1 (forslag til
udlændingelovens § 9 b, stk. 3).
Den nævnte praksis vedrørende behandlingsmulighederne i hjemlandet er
fastlagt under hensyntagen til praksis fra Den Europæiske
Menneskerettighedsdomstol, der har fastslået, at det ikke er i strid med
Den Europæiske Menneskerettighedskonvention at udsende en udlænding
med fysiske eller psykiske helbredsproblemer til hjemlandet, hvis der er
behandlingsmuligheder dér, og der ikke foreligger exceptionelle
omstændigheder. Dette gælder, uanset at behandlingsstandarden og
vilkårene for behandlingen er ringere i hjemlandet, og uanset om
behandlingen er forbundet med betydelige økonomiske omkostninger.
2.2.2. Lægefaglig bistand til behandling af sager om humanitær
opholdstilladelse
Røde Kors, Lægeforeningen, Dansk Psykiatrisk Selskab, Foreningen
af Udlændingeretsadvokater, Indvandrermedicinsk Klinik og SOS
mod Racisme mener, at Udlændingestyrelsen og Flygtningenævnet bør få
adgang til at indhente relevant lægefaglig ekspertise eller få tilknyttet
lægekonsulenter til at bestå med vurderingen af de sygdomme, der danner
grundlag for ansøgninger om humanitær opholdstilladelse.
Indvandrermedicinsk Klinik anfører endvidere, at et uafhængigt lægeligt
råd vil kunne bedømme, om der er behov for en bedre belysning af det
helbredsmæssige, hvilket jurister ikke kan.
Indvandrermedicinsk Klinik er desuden kritisk over for, at der i de
situationer, hvor en behandling ikke er tilgængelig i hjemlandet, skal
spørges ind til, om behandlingen kan erstattes med en anden og en lægelig
begrundelse, idet der herved skabes grundlag for, at de lægelige
oplysninger ikke lægges uprøvet til grund.
6
Røde Kors anfører desuden, at der i den hidtidige praksis udelukkende har
været fokus på mulighederne for medicinsk behandling, når det skulle
undersøges og vurderes, om den nødvendige behandling er tilgængelig i
hjemlandet, hvilket efter Røde Kors’ vurdering er en meget snæver
opfattelse og ikke tilgodeser behovet for rehabilitering, personlig hjælp og
social sikkerhed.
Bedsteforældre for Asyl og SOS mod Racisme er kritiske over for, at det
fastholdes, at oplysninger fra MedCOI fortsat skal danne grundlag for en
vurdering af, hvorvidt behandling eller medicin er tilgængelig i
hjemlandet. Bedsteforældre for Asyl mener, at det bør være en opgave for
et uvildigt lægefagligt råd at indhente sådanne oplysninger.
Lovforslaget ændrer ikke ved de gældende regler, hvorefter afgørelser om
meddelelse af helbredsbetinget humanitær opholdstilladelse træffes på
baggrund af lægelige oplysninger, som er modtaget fra ansøgeren.
Det vil fortsat være således, at den sundhedsfaglige bedømmelse af
ansøgernes helbredsforhold foretages af de læger, der har undersøgt
ansøgeren, og at bedømmelsen af ansøgerens helbredsmæssige tilstand,
diagnose og behandling mv. lægges uprøvet til grund.
Det er på den baggrund Justitsministeriets opfattelse, at den eksisterende
ordning sikrer, at ansøgninger om humanitær opholdstilladelse bedømmes
på et tilstrækkeligt lægeligt grundlag, og at der ikke er grundlag for at
foreslå lægekonsulenter tilknyttet udlændingemyndighederne.
Det vil endvidere fortsat være således, at der som i dag alene skal
foretages en juridisk bedømmelse af sagen, hvor det på baggrund af de
lægefaglige erklæringer vurderes, om den pågældende inden for
rammerne af udlændingelovens § 9 b, stk. 1, herunder bestemmelsens
forarbejder og praksis på området, vil kunne meddeles helbredsbetinget
humanitær opholdstilladelse.
Der er således ikke tale om, at der foretages en sundhedsfaglig
bedømmelse af udlændingemyndighederne.
Det bemærkes, at det efter praksis ikke er en betingelse, at behandlingen i
hjemlandet er af samme karakter som den behandling, der tilbydes i det
danske sundhedsvæsen, så længe der foreligger oplysninger fra
7
hjemlandets sundhedsmyndigheder eller andre relevante aktører om, at
den pågældende sygdom rent faktisk kan behandles i hjemlandet.
Dette er baggrunden for, at Justitsministeriet i de situationer, hvor den
behandling, som den pågældende får her i Danmark, ikke er tilgængelig i
hjemlandet, spørger, om denne behandling kan erstattes med en anden og
en lægelig begrundelse herfor.
De lægelige oplysninger vil også her blive lagt uprøvet til grund. Det
bemærkes i den forbindelse, at det følger af bilag 1 til lovforslag nr. 188 af
26. marts 2010, at oplysninger om eventuelle muligheder for at erstatte en
behandling med en anden normalt skal foreligge, førend en sag anses for
tilstrækkeligt oplyst.
2.2.2 Praksisændringen i forhold til sårbare børnefamilier
Dansk Flygtningehjælp og Børnerådet finder forslaget om forbedrede
muligheder for humanitær opholdstilladelse til særligt sårbare
børnefamilier positivt, så længe det ikke kun får en yderst begrænset effekt
i praksis.
Refugees Welcome mener, at praksisændringen er et meget lille
fremskridt, og henleder i den forbindelse opmærksomheden på, at det vil
omhandle ganske få familier.
Lægeforeningen og Røde Kors støtter den foreslåede praksisændring,
hvorefter årsagssammenhængen mellem sygdom og manglende
forældremæssige ressourcer ikke skal være afgørende.
Dansk Flygtningehjælp undrer sig over bemærkningen om, at det vil tale
imod meddelelse af humanitær opholdstilladelse til særligt sårbare
børnefamilier, hvis familien kommer fra et land, der normalt ikke anses for
flygtningeproducerende. Dansk Flygtningehjælp bemærker i den
forbindelse, at det ikke ses at være relevant, om familien kommer fra et
land, hvorfra der kommer mange flygtninge eller ej, hvis familien i øvrigt
opfylder betingelserne for at blive meddelt humanitær opholdstilladelse.
Flygtningenævnet foreslår, at det tydeliggøres, hvilken betydning det har
for tildeling af humanitær opholdstilladelse, at en familie kommer fra et
land, der normalt ikke anses for flygtningeproducerende.
8
Børnerådet anfører, at hensynet til barnets bedste altid skal inddrages og
vægtes i sagens afgørelse, når der er tale om familier, der ansøger om
opholdstilladelse efter udlændingeloven.
Refugees Welcome og Red Barnet mener, at hensynet til barnets tarv bør
vurderes langt bredere og veje langt tungere i praksis generelt.
Bedsteforældre for Asyl understreger, at FN’s børnekonvention giver
forrang for barnets tarv i forhold til andre hensyn, og at der i forhold til
praksis for særligt sårbare børnefamilier, bør indhentes en uvildig
psykologisk/socialpædagogisk vurdering af forældreevne som vejledning
for Udlændingestyrelsen og Flygtningenævnet.
SOS mod Racisme anfører, at det vil være rimeligt, at en børnesagkyndig
person inddrages i vurderingen af forældreressourcer og barnets sårbarhed.
Indvandrermedicinsk Klink anfører, at det ved anvendelsen af
børnefamiliekriteriet må anlægges en lægelig helhedsvurdering.
Justitsministeriet har på baggrund af de modtagne høringssvar
tydeliggjort i lovforslagets almindelige bemærkninger, hvilken betydning
det har for meddelelse af humanitær opholdstilladelse ved behandling af
sager efter det ændrede børnefamiliekriterium, at en familie kommer fra et
land, der normalt ikke anses for flygtningeproducerende.
Det er således præciseret, at der hermed sigtes til de lande, som til enhver
tid er på Udlændingestyrelsens liste over lande i den såkaldte Åbenbart
Grundløs Haster-procedure. Ansøgere fra sådanne lande vil ikke være
omfattet af praksisændringen, men vil fortsat kunne blive meddelt
humanitær opholdstilladelse under henvisning til den nugældende praksis.
Der henvises til pkt. 2.1.1.2.2 i lovforslagets almindelige bemærkninger.
Justitsministeriet kan endvidere oplyse, at den foreslåede betingelse –
hvorefter det vil tale imod opholdstilladelse at komme fra ikke-
flygtningeproducerende lande – generelt har til formål at sikre, at det
lempede børnefamiliekriterium rettes mod børnefamilier, hvor der kan
være et særligt behov for at meddele familien humanitært ophold her i
landet.
9
Den foreslåede betingelse er med til at sikre, at de generelle forhold i
hjemlandet indgår i vurderingen af, om der skal meddeles
opholdstilladelse. Forslaget indebærer således, at det lempede
børnefamiliekriterium rettes mod børnefamilier, som kommer fra
flygtningeproducerende lande, hvor de generelle forhold og levevilkår for
en meget sårbar børnefamilie kan være mere vanskelige, og hvor
humanitære hensyn derfor i helt særlige tilfælde kan tale for at meddele
opholdstilladelse.
2.3 Kompetenceændring i relation til sager om humanitær
opholdstilladelse
2.3.1. Adgang til domstolsprøvelse og klage til Folketingets
Ombudsmand
Flygtningenævnet henviser til, at sager om humanitær opholdstilladelse
efter lovforslaget vil blive omfattet af den gældende ordning, hvorefter
Flygtningenævnets afgørelser er endelige, og at afgørelserne endvidere
ikke kan indbringes for Folketingets Ombudsmand, hvilket udtrykkeligt
bør fremgå af lovforslagets bemærkninger.
Institut for Menneskerettigheder finder det positivt, at ansøgere får
mulighed for at få behandlet en ansøgning ved to administrative
klageinstanser, og at der vil blive skabt større klarhed på området, da
praksis bl.a. vil fremgå af Flygtningenævnets årlige beretning.
Institut for Menneskerettigheder er imidlertid af retssikkerhedsmæssige
årsager betænkelig ved endelighedsbestemmelser og finder, at der bør
være gode grunde til at fravige grundlovens § 63, hvorefter forvaltningens
afgørelser kan indbringes for domstolene. Instituttet anbefaler på den
baggrund, at det i lovforslaget begrundes, hvorfor domstolsprøvelsen af
afgørelser om humanitær opholdstilladelse skal begrænses, og at de
retssikkerhedsmæssige konsekvenser af kompetenceoverførslen, herunder
også det forhold, at Folketingets Ombudsmands virksomhed ikke omfatter
Flygtningenævnet, bør beskrives i lovforslagets bemærkninger.
Institut for Menneskerettigheder finder desuden, at det bør præciseres i
lovforslaget, at Udlændingestyrelsens afgørelser i medfør af den foreslåede
åbenbart grundløs procedure kan indbringes for domstolene og
Folketingets Ombudsmand.
10
Advokatrådet, Foreningen af Udlændingeretsadvokater og SOS mod
Racisme mener, at der bør være sædvanlige prøvelsesmuligheder i forhold
til domstolsprøvelse og klage til Folketingets Ombudsmand i sager om
humanitær opholdstilladelse.
Advokatrådet har i den forbindelse anført, at de hensyn, der har ført til
begrænsninger af Folketingets Ombudsmands kompetence og domstolenes
prøvelsesmulighed i forhold til Flygtningenævnet, er af en karakter, som
ikke gør sig gældende ved afgørelser om humanitær opholdstilladelse.
Foreningen af Udlændingeretsadvokater anbefaler, at Udlændingenævnet
skal være klageinstans, eller at endelighedsbestemmelsen vedrørende
Flygtningenævnets afgørelser ophæves helt eller i hvert fald for så vidt
angår sager om humanitær opholdstilladelse.
Efter de gældende regler vil en ansøger, som har fået afslag på
opholdstilladelse efter udlændingelovens § 9 b, i dag være henvist til at
indbringe sagen for Folketingets Ombudsmand eller for domstolene, hvis
den pågældende ønsker at klage over afslaget. Herudover kan der ansøges
om genoptagelse af en afgørelse efter § 9 b.
Lovforslaget indebærer, at der indføres en adgang til at få behandlet en
ansøgning om humanitær opholdstilladelse i to instanser. Med lovforslaget
overføres kompetencen til at behandle sager om humanitær
opholdstilladelse fra Justitsministeriet til Udlændingestyrelsen, og der
indføres klageadgang til Flygtningenævnet. Efter den foreslåede ordning
vil en udlænding som udgangspunkt få mulighed for en fuld prøvelse af en
sag om humanitær opholdstilladelse i to instanser. En udlænding vil
endvidere have mulighed for at ansøge om genoptagelse af
Flygtningenævnets afgørelser om humanitær opholdstilladelse i lighed
med, hvad der gælder i dag i forhold til genoptagelse af Justitsministeriets
sager om humanitær opholdstilladelse.
Den foreslåede ordning vil således efter Justitsministeriets opfattelse
styrke ansøgernes retssikkerhed.
Det skal i tilknytning hertil bemærkes, at udlændinge, som i dag ønsker en
fornyet prøvelse af en sag om humanitær opholdstilladelse, som
altovervejende udgangspunkt ansøger om genoptagelse af sagen frem for
at indbringe afgørelsen for domstolene. Dette skal bl.a. ses i lyset af, at
11
der er tale om ressourcesvage mennesker, og at en domstolsproces kan
være mere omkostningskrævende.
Flygtningenævnet er et uafhængigt og domstolslignende organ, der er
uafhængigt af den politiske proces og ikke kan modtage direktiver fra
hverken regering eller folketing. Flygtningenævnets formand og
næstformænd er alle dommere. Formanden skal være landsdommer eller
højesteretsdommer.
Det følger af udlændingelovens § 56, stk. 8, at Flygtningenævnets
afgørelser er endelige. Det følger endvidere af udlændingelovens § 58 a,
at Folketingets Ombudsmands virksomhed ikke omfatter
Flygtningenævnet. De nævnte bestemmelser vil som konsekvens af, at
Flygtningenævnet fremover får kompetence i sager om humanitær
opholdstilladelse, også omfatte denne kategori af afgørelser.
Justitsministeriet har på baggrund af de modtagne høringssvar præciseret
i lovforslagets almindelige bemærkninger, at den foreslåede
kompetenceændring indebærer, at Flygtningenævnets afgørelser om
humanitær opholdstilladelse vil være endelige, og at en domstolsprøvelse
af Flygtningenævnets afgørelser om humanitær opholdstilladelse således
vil svare til den, der gælder for Flygtningenævnets øvrige afgørelser.
Det indebærer, at der som i dag fortsat vil være adgang til
domstolsprøvelse af afgørelser om humanitær opholdstilladelse, men
prøvelsen vil – som følge af endelighedsbestemmelsen i udlændingelovens
§ 56, stk. 8 – blive begrænset til prøvelse af retsspørgsmål, herunder
mangler ved afgørelsesgrundlaget, sagsbehandlingsfejl og ulovlig
skønsudøvelse.
Justitsministeriet har endvidere præciseret i lovforslagets almindelige
bemærkninger, at den foreslåede kompetenceændring indebærer, at
Flygtningenævnets afgørelser om humanitær opholdstilladelse ikke vil
kunne påklages til Folketingets Ombudsmand, idet ombudsmandens
virksomhed ikke omfatter Flygtningenævnet. Folketingets Ombudsmand vil
dog af egen drift kunne optage en sag til undersøgelse eller gennemføre
generelle undersøgelser af behandling af sager, jf. udlændingelovens § 58
a, jf. ombudsmandslovens § 17, stk. 1 og 2. Dette vil således også gælde
for så vidt angår Flygtningenævnets afgørelser om humanitær
opholdstilladelse.
12
Forslaget om at give Flygtningenævnet kompetence i sager om humanitær
opholdstilladelse skal ses på baggrund af, at sager om humanitær
opholdstilladelse er nært knyttet til spørgsmålet om meddelelse af asyl.
Muligheden for humanitær opholdstilladelse har helt generelt til formål at
tilgodese personer, der er kommet til landet som asylansøgere, uden at der
dog er grundlag for at give asyl, men hvor humanitære hensyn i særlige
tilfælde ikke desto mindre kan tale for at meddele opholdstilladelse. Dette
er også baggrunden for, at det alene er registrerede asylansøgere, der kan
ansøge om humanitær opholdstilladelse, jf. udlændingelovens § 9 b, stk. 2,
1. pkt., jf. § 48 e, stk. 2.
Det bemærkes endvidere, at forholdene i ansøgernes hjemlande ofte vil
kunne være afgørende for, om der kan meddeles humanitær
opholdstilladelse i en konkret sag. Dette gælder såvel sager om
helbredsbetinget opholdstilladelse, hvor tilgængelighed af
behandlingsmuligheder i hjemlandet vil kunne være afgørende, som i
sager om f.eks. familier med børn, der kommer fra et land i krig, subjektiv
frygt, tortur og enlige kvinder og familier med mindre børn fra områder,
hvor der hersker ekstremt vanskelige levevilkår, der er nært beslægtet med
de forhold, der gør sig gældende for asylansøgere.
Der henvises til pkt. 2.2.1.2.1 i lovforslagets almindelige bemærkninger.
2.3.2 Åbenbart grundløs procedure
Dansk Flygtningehjælp finder det problematisk, at adgangen til at
behandle humanitære sager i en åbenbart grundløs procedure
tilsyneladende er ganske bred, og at der alt efter andelen af sager, der
ender med at blive behandlet i en åbenbart grundløs procedure, vil være
risiko for, at intentionen om en forbedret retssikkerhed ved en to-instans
behandling udhules.
Dansk Flygtningehjælp bemærker i den forbindelse, at Flygtningenævnets
mulighed for, på grundlag af Udlændingestyrelsens underretninger, at
bestemme, at visse grupper af sager alligevel skal kunne indbringes for
nævnet alene er fremadrettet og dermed ikke indebærer nogen
retssikkerhed for den enkelte ansøger.
Dansk Flygtningehjælp bemærker, at ansøgninger om humanitær
opholdstilladelse ofte ikke vil være klart definerede i forhold til de
forskellige kategorier, og at det derfor vil stille store krav til
13
sagsbehandlingen at sikre, at sager, der ud over helbredsforhold relaterer
sig til et eller flere af de øvrige kriterier, f.eks. selvmordskriteriet,
børnefamiliekriteriet eller overlevelseskriteriet, ikke udtages til behandling
i åbenbart grundløs proceduren.
Institut for Menneskerettigheder og Refugees Welcome mener, at en
begrænsning af klageadgang uden forudgående forelæggelse af
spørgsmålet om åbenbart grundløs er retssikkerhedsmæssigt betænkelig.
Instituttet anbefaler på den baggrund, at der i lovforslaget redegøres for,
hvordan Udlændingestyrelsens underretning til Flygtningenævnet om
sager, som styrelsen har anset for åbenbart grundløs, og som ikke har
kunnet indbringes for nævnet, skal foregå, og at det sker med rimeligt
tidsmæssigt interval. Refugees Welcome anbefaler, at Dansk
Flygtningehjælp inddrages i vurderingen, og gerne med inddragelse af en
lægefaglig konsulent.
Advokatrådet finder, at der bør indføres en forelæggelsesordning
svarende til den, der findes på asylområdet, uanset at der givet vil være
ansøgninger, der fremstår som åbenbart grundløse. Advokatrådet
bemærker i tilknytning hertil, at reglen om, at Flygtningenævnet kan
bestemme, at bestemte grupper af sager om humanitær opholdstilladelse
skal kunne indbringes for nævnet, er en regel, der gælder ved siden af
forelæggelsesordningen på asylområdet, og at denne regel derfor ikke bør
anvendes som begrundelse for at undlade en forelæggelse på området for
humanitær opholdstilladelse.
Bedsteforældre for Asyl mener, at det opstillede kriterium for, at en
ansøgning anses for åbenbart grundløs, er usagligt. Det anføres i den
forbindelse, at formuleringen ”lidelser, der åbenbart ikke vil kunne føre til
helbredsbetinget opholdstilladelse”, forudsætter, at der findes negativlister
og positivlister, hvilket der foreningen bekendt ikke findes.
Indvandrermedicinsk Klinik anfører, at kriterierne for, om en
ansøgningen skal anses for åbenbart grundløs er for løse, og at særligt den
første gruppe af ansøgere, der vil være omfattet, vækker faglig bekymring
i sine subjektive og lægeligt upræcise formuleringer. Det bemærkes i den
forbindelse, at forhøjet blodtryk kan være livsfarligt, og at vurderingen af,
om der er tale om en lidelse, der åbenbart ikke kan medføre
helbredsbetinget opholdstilladelse må bero på en konkret lægefaglig
bedømmelse og ikke en upræcis liste med sygdomme.
14
Indvandrermedicinsk Klinik bemærker endvidere, at det er uklart, hvorfor
det forhold, at en ansøger tidligere har oplyst sig som sund og rask
diskvalificerer klageadgang, idet der kan være tale om misforståelser, om
nyopdagede sygdomme eller sygdomme, som en ansøger af frygt for
stigmatisering ikke tidligere har ønsket at oplyse om.
SOS mod Racisme mener, at åbenbart grundløs proceduren ikke bør
anvendes i forhold til sager om humanitær opholdstilladelse. Det
bemærkes i den forbindelse, at en ansøger kan være sund og rask ved
ankomsten til Danmark og blive syg af ventetiden med stress og
meningsløshed i det danske asylsystem.
Som det fremgår af lovforslaget, foreslås åbenbart grundløs proceduren
anvendt i forhold to grupper af ansøgere.
Den første gruppe angår ansøgere, der er sunde og raske eller har
lidelser, der åbenbart ikke vil kunne medføre helbredsbetinget
opholdstilladelse. Disse lidelser kan f.eks. være hovedpine, forhøjet
blodtryk, rygsmerter.
Den anden gruppe af sager angår ansøgere, som er statsborgere i et af
følgende lande: alle EU-lande, Norge, Island, Schweiz, Liechtenstein,
USA, Canada, Japan, Australien eller New Zealand.
Ansøgere, der er sunde og raske eller har lidelser, der åbenbart ikke vil
kunne medføre helbredsbetinget opholdstilladelse
Den foreslåede ordning indebærer, at Udlændingestyrelsen vil skulle
foretage en vurdering af den enkelte ansøger svarende til den vurdering,
der i dag foretages af Justitsministeriet af en tilsvarende ansøgning. Der
er således ikke tale om, at den enkelte ansøgers mulighed for at få
behandlet en ansøgning om humanitær opholdstilladelse afskæres eller
indskrænkes. Der er alene tale om, at et afslag på humanitær
opholdstilladelse ikke vil kunne påklages til Flygtningenævnet. Det vil
endvidere fortsat være således, at de lægelige oplysninger, som indgår i
sager om humanitær opholdstilladelse lægges uprøvet til grund. Den
enkelte ansøger sikres således samme vurdering af sin ansøgning som i
dag.
15
På den baggrund finder Justitsministeriet derfor ikke, at denne gruppe af
sager skal forelægges for Dansk Flygtningehjælp eller en anden
organisation forud for Udlændingestyrelsens afgørelse herom.
Justitsministeriet har i den forbindelse også lagt vægt på, at sager om
helbredsbetinget humanitær opholdstilladelse adskiller sig fra asylsager i
åbenbart grundløs procedure, hvor der som udgangspunkt skal foretages
en vurdering af ansøgernes egne forklaringer.
Det bemærkes, at en ansøger, der først får konstateret en sygdom, efter at
sagen er endeligt afgjort af Udlændingestyrelsen i åbenbart grundløs
procedure, vil kunne anmode om genoptagelse af sagen i
Udlændingestyrelsen. Anmoder ansøgeren om genoptagelse af sin sag i
Udlændingestyrelsen, vil ansøgeren ved et eventuelt afslag efter en fornyet
gennemgang af sagen få klageadgang til Flygtningenævnet, såfremt denne
ikke fortsat vurderes at være åbenbart grundløs.
Det bemærkes endvidere, at den foreslåede åbenbart grundløs procedure,
alene omfatter ansøgninger om helbredsbetinget opholdstilladelse, jf. dog
nedenfor om ansøgere fra bestemte lande. Det indebærer bl.a., at en
afghansk statsborger, der er sund og rask, men som ansøger om
humanitær opholdstilladelse på baggrund af overlevelseskriteriet, ikke vil
være omfattet af den foreslåede åbenbart grundløs procedure.
Justitsministeriet har præciseret i lovforslagets bemærkninger, at den
foreslåede kompetenceændring indebærer, at Flygtningenævnet bliver den
overordnede myndighed i sager om humanitær opholdstilladelse, og at
Flygtningenævnet således løbende vil kunne følge Udlændingestyrelsens
praksis i sager efter den foreslåede åbenbart grundløs procedure. Det er
endvidere præciseret, at Flygtningenævnet vil have en ulovbestemt adgang
til at efterprøve Udlændingestyrelsens afgørelser i konkrete sager om
humanitær opholdstilladelse, der er afgjort i medfør af den foreslåede
åbenbart grundløs procedure, og som derfor ikke kan indbringes for
nævnet. Flygtningenævnet vil således også have mulighed for bagudrettet
at tage enkelte sager op til i behandling i nævnet.
Justitsministeriet har desuden præciseret i lovforslagets almindelige
bemærkninger, at det forudsættes, at Udlændingestyrelsen regelmæssigt
udarbejder skriftlige indberetninger til Flygtningenævnet med
informationer om de sager om humanitær opholdstilladelse, som er
16
endeligt afgjort af Udlændingestyrelsen i den foreslåede åbenbart
grundløs procedure, i lighed med hvad der gælder for asylsager.
Ansøgere, der er statsborgere i EU-lande mv.
Efter praksis meddeles der afslag på humanitær opholdstilladelse til
ansøgere, der er statsborgere i et af følgende lande: alle EU-lande, Norge,
Island, Schweiz, Liechtenstein, USA, Canada, Japan, Australien eller New
Zealand. Det er således Justitsministeriets opfattelse, at der ikke vil være
humanitære hensyn, der taler afgørende for, at en ansøger, der er
statsborger i et af de nævnte lande, meddeles humanitær opholdstilladelse
her i landet.
Praksis skal ses i lyset af, at de nævnte lande antages at have
sundhedssystemer, der er så veludviklede, at der vil være mulighed for at
få behandling i hjemlandet for de meget alvorlige sygdomme, som kan
begrunde meddelelse af humanitær opholdstilladelse.
I sådanne sager foretages der således ikke nogen vurdering af, om
ansøgeren i øvrigt opfylder betingelserne for meddelelse af humanitær
opholdstilladelse, idet statsborgerskabet i sig selv vil begrunde, at der
meddeles afslag.
Med lovforslaget forudsættes der ingen ændringer i denne praksis, og det
er efter Justitsministeriets opfattelse ubetænkeligt, at sådanne sager, hvor
afgørelsen alene er truffet på baggrund af objektive oplysninger i form af
oplysninger om statsborgerskab, afskæres fra klageadgang til
Flygtningenævnet.
2.3.3. Processuelle regler
2.3.3.1. Mulighed for behandling af sager i det samlede nævn
Dansk Flygtningehjælp bemærker, at afgørelser om inddragelse og
nægtelse af forlængelse af en opholdstilladelse er af en særlig karakter,
idet sådanne afgørelser ofte er af meget indgribende karakter og i et vist
omfang vil forudsætte inddragelse af de hensyn, der nævnt i
udlændingelovens § 26. Dansk Flygtningehjælp opfordrer derfor til, at
sådanne sager i videst muligt omfang henvises til behandling i det samlede
nævn, fortrinsvis på mundtligt grundlag.
17
Bedsteforældre for Asyl finder det betænkeligt, at klager i sager om
humanitær opholdstilladelse alene behandles af nævnets formand eller en,
som formanden har bemyndiget hertil.
Foreningen af Udlændingeretsadvokater er betænkelig ved, at sager om
humanitær opholdstilladelse som udgangspunkt skal behandles på skriftligt
grundlag af en formand eller næstformand, hvilket i praksis formentlig blot
vil medføre, at sagerne behandles af en jurist i Flygtningenævnet i stedet
for en jurist i Justitsministeriet.
Ansøgninger om humanitær opholdstilladelse og om forlængelse af en
humanitær opholdstilladelse behandles i dag af Justitsministeriet på
skriftligt grundlag. Lovforslaget tilsigter ikke at ændre ved dette, hvilket er
baggrunden for, at sager om humanitær opholdstilladelse som
altovervejende hovedregel foreslås behandlet på skriftligt grundlag af
nævnets formand eller en, som formanden har bemyndiget hertil. Det
tillægges i den forbindelse betydning, at nævnets formand og næstformand
alle er dommere.
Det bemærkes i tilknytning hertil, at langt de fleste sager vedrører
ansøgninger om helbredsbetinget opholdstilladelse, og at oplysningerne
fra ansøgeren i overvejende grad udgøres af lægelige oplysninger, der
lægges uprøvet til grund. Dette er i modsætning til behandlingen af
asylsager i Flygtningenævnet, hvor udlændingens mulighed for at afgive
forklaring i højere grad kan tjene til fastlæggelse og vurdering af
ansøgerens asylmotiv.
Som det fremgår af lovforslaget, vil en sag kunne henvises til behandling i
det samlede nævn på skriftligt grundlag, f.eks. hvis sagen giver anledning
til juridisk fortolkningstvivl, eller hvis sagen har en mere kompliceret eller
principiel karakter. Helt undtagelsesvis kan væsentlige principielle
spørgsmål eller nødvendigheden af, at udlændingen afgiver mundtlig
forklaring, endvidere gøre det påkrævet, at sagen behandles mundtligt.
2.3.3.2. Opsættende virkning
Røde Kors og Refugees Welcome finder, at det er nødvendigt, at en
ansøgning om humanitær opholdstilladelse eller en klage over afslag på
humanitær opholdstilladelse har opsættende virkning med hensyn til
udrejsefristen. Røde Kors bemærker i den forbindelse, at en utidig
udsendelse kan have alvorlige menneskelige konsekvenser, herunder
18
forværring af sygdom eller vanrøgt af børnene. Refugees Welcome mener,
at der også bør meddeles opsættende virkning i sager, hvor der klages over
et afslag på forlængelse af humanitær opholdstilladelse.
Efter de gældende regler tillægges en ansøgning om humanitær
opholdstilladelse kun opsættende virkning, hvis ganske særlige grunde
taler derfor, jf. udlændingelovens § 33, stk. 4. Det samme gælder
genoptagelsesanmodninger, der indgives efter en fastsat udrejsefrist, jf. §
33, stk. 7, 2. pkt.
De foreslåede regler tilsigter ikke nogen ændringer i den gældende
ordning, hvilket er baggrunden for, at ansøgninger om humanitær
opholdstilladelse i første- og klageinstansen efter de foreslåede regler kun
tillægges opsættende virkning, hvis ganske særlige grunde taler derfor.
Det bemærkes i den forbindelse, at det forhold, at en ansøger er udrejst,
ikke i sig selv er til hinder for, at ansøgningen færdigbehandles.
2.3.3.3. Klagefrist
Indvandrermedicinsk Klinik bemærker, at det erfaringsmæssigt er meget
svært for ansøgere at skaffe de nødvendige lægelige erklæringer fra
speciallæger på 8 uger, særligt i områder med få eller ingen kyndige
speciallæger, og at klagefristen under henvisning hertil bør forlænges.
Det foreslås, at der indføres en 8 ugers klagefrist for klager over afslag på
humanitær opholdstilladelse svarende til den, der gælder for klager til
Udlændingenævnet.
Det bemærkes endvidere, at de foreslåede regler giver mulighed for i
særlige tilfælde at se bort fra en overskridelse af klagefristen, og at en
overskridelse af klagefristen ikke vil afskære en udlænding fra at søge om
at få genoptaget sagen hos Udlændingestyrelsen.
Det bemærkes desuden, at den foreslåede klagefrist ikke er til hinder for,
at ansøgeren efter klagefristens udløb fremkommer med supplerende
oplysninger til støtte for sin klage.
2.3.3.4. Procedure for klage til Flygtningenævnet
19
Flygtningenævnet er af den opfattelse, at det bør bestemmes i
lovforslaget, at en eventuel klage over Udlændingestyrelsens afslag på
humanitær opholdstilladelse skal indgives til styrelsen, der herefter sender
sagen til Flygtningenævnet med en udtalelse og de relevante bilag,
medmindre styrelsen finder grundlag for at genoptage behandlingen af
sagen.
Lovforslaget indeholder ikke forslag til bestemmelser om, hvilken
myndighed en eventuel klage over Udlændingestyrelsens afgørelse i en sag
om humanitær opholdstilladelse skal indgives til.
Efter de almindelige forvaltningsretlige regler vil en klage som det
almindelige udgangspunkt kunne indgives til såvel første- som
klageinstansen. Dette vil således også gælde for klager over
Udlændingestyrelsens afgørelser i sager om humanitær opholdstilladelse.
Såfremt klage indgives til Udlændingestyrelsen, vil styrelsen straks skulle
oversende klagen til Flygtningenævnet sammen med sagens akter. Dette
skal ses i lyset af, at Flygtningenævnet ved modtagelsen af en klage bl.a.
vil skulle tage stilling til, om klagen skal tillægges opsættende virkning,
eller om der skal ses bort fra en eventuel overskredet klagefrist.
2.4 Forholdet mellem udlændingelovens § 9 b, stk. 1, og § 9 c, stk. 1
Institut for Menneskerettigheder bemærker, at en ansøger, som ikke er
registreret asylansøger, men som ville være meddelt opholdstilladelse efter
udlændingelovens § 9 b, hvis denne havde været registreret asylansøger,
kan få opholdstilladelse efter § 9 c, stk. 1. Institut for Menneskerettigheder
bemærker i tilknytning hertil, at den foreslåede ordning, hvorefter
domstolsprøvelse af Flygtningenævnets afgørelser om humanitær ophold
begrænses, derfor vil betyde, at to ansøgere – afhængigt af om de er
registrerede asylansøgere eller ej – har forskellig adgang til
domstolsprøvelse, uanset at de helbredsmæssigt står i en tilsvarende
situation.
Institut for Menneskerettigheder bemærker endvidere, at en ansøger, som
har haft et langvarigt processuelt ophold, som kan tilskrives
myndighederne, efter omstændighederne kan få humanitær
opholdstilladelse efter udlændingelovens § 9 b, mens en ansøger, hvis
langvarige processuelle ophold ikke kan tilskrives myndigheder, efter
omstændigheder kan få opholdstilladelse efter udlændingelovens § 9 c.
20
Institut for Menneskerettigheder anbefaler på den baggrund, at forholdet
mellem udlændingelovens § 9 b og § 9 c, stk. 1, beskrives i lovforslaget,
og at det på den baggrund overvejes, om forholdet for praksis mellem de to
bestemmelser er hensigtsmæssigt.
Red Barnet understreger vigtigheden af, at Justitsministeriets praksis om
begrundelse, vejledning og videresendelse af afslag på humanitær
opholdstilladelse med henblik på en vurdering af, om der kan gives
opholdstilladelse under henvisning til udlændingelovens § 9 c, stk. 1,
opretholdes i sagsbehandlingen i Udlændingestyrelsen.
Red Barnet har endvidere spurgt til, hvordan det sikres, at der foretages en
helhedsvurdering af hensynet til barnets tarv, når vurderingen af hensynet
til barnets tarv i forbindelse med opholdstilladelser er fordelt på i hvert
fald på to vurderinger (udlændingelovens § 9 b og § 9 c).
Lovforslaget ændrer ikke ved forholdet mellem praksis for meddelelse af
humanitær opholdstilladelse under henvisning til udlændingelovens § 9 b,
stk. 1, og praksis for meddelelse af opholdstilladelse under henvisning til
udlændingelovens § 9 c, stk. 1.
Det vil således fortsat være sådan, at en udlænding, som opholder sig her i
landet og opfylder kriterierne for meddelelse af humanitær
opholdstilladelse, men som ikke er omfattet af personkredsen i
udlændingelovens § 9 b, stk. 1, idet den pågældende ikke er asylansøger,
vil kunne meddeles opholdstilladelse i medfør af udlændingelovens § 9 c,
stk. 1, på baggrund af sine helbredsforhold. Der henvises til pkt. 3.3. i
ministeriets notat af 23. juni 2008 om praksis for meddelelse af
opholdstilladelse efter udlændingelovens § 9 c, stk. 1, som er tilgængeligt
på www.nyidanmark.dk.
Som anført indebærer den foreslåede ordning, at en udlænding, der
ansøger om opholdstilladelse under henvisning til udlændingelovens § 9 c,
stk. 1, og en udlænding, der ansøger om humanitær opholdstilladelse
under henvisning til udlændingelovens § 9 b, stk. 1, vil kunne have
forskellig adgang til domstolsprøvelse. Dette skal ses i lyset af, at
Flygtningenævnet, der træffer afgørelse i sager om humanitær
opholdstilladelse, er et uafhængigt, domstolslignende organ.
3. Øvrige bemærkninger
21
Flygtningenævnet bemærker, at forslaget ikke indeholder en beskrivelse
af de økonomiske og administrative konsekvenser, men henleder
opmærksomheden på, at der vil være omkostninger forbundet med
indførelsen af dels en behandling i 2. instans, dels en henlæggelse af
kompetencen i 2. instans til et uafhængigt domstolslignende organ som
Flygtningenævnet. Flygtningenævnet går ud fra, at der med lovforslaget
tilføres nævnet og nævnets sekretariat de nødvendige ekstra ressourcer,
herunder personaleressourcer til varetagelse af de pågældende sager.
De økonomiske konsekvenser er nærmere beskrevet i lovforslagets
almindelige bemærkninger pkt. 3. Som det fremgår heraf, vil den
foreslåede etablering af klageadgang til Flygtningenævnet medføre
merudgifter til vederlæggelse i nævnet og sagsbehandling mv. i nævnets
sekretariat. Etableringen vil ikke have økonomiske konsekvenser i 2015.
Merudgifterne forbundet med klageadgangen i 2016 og frem skønnes
samlet at udgøre ca. 4 mio. kr. årligt. Disse udgifter vil kunne afholdes
inden for Flygtningenævnets, herunder sekretariatets, nuværende
økonomiske rammer på finansloven for 2015.
Dansk Flygtningehjælp og SOS mod Racisme finder, at en humanitær
opholdstilladelse bør gives for længere tid ad gangen, idet der er tale om
sårbare mennesker, der har behov for større tryghed i deres ophold.
Efter de gældende regler meddeles en humanitær opholdstilladelse i første
omfang for højst to år ad gangen, jf. udlændingebekendtgørelsens § 25,
stk. 15. Når udlændingen har haft humanitær opholdstilladelse i to år, vil
en eventuel forlængelse blive meddelt for højst tre år, og efter fem år for
højst fem år ad gangen, jf. udlændingebekendtgørelsens § 25, stk. 15.
Lovforslaget indeholder ikke forslag om ændringer i de gældende regler,
der således fortsat videreføres uændret.
Bedsteforældre for Asyl mener, at en fastsat udrejsefrist ved afslag på
humanitær opholdstilladelse, herunder også afslag på forlængelse af
humanitær opholdstilladelse, bør være minimum 8 uger, svarende til
klagefristen til Flygtningenævnet. Der henvises i den forbindelse til, at en
familie, der må se i øjnene, at de skal vende hjem, får en rimelig tid til at
afvikle deres forhold i Danmark og planlægge tilbagerejse til hjemlandet.
Efter udlændingelovens § 33, stk. 2, 2. pkt., fastsættes der en udrejsefrist
på 15 dage i afgørelser om afslag på en ansøgning om humanitær
22
opholdstilladelse. I sager, hvor udlændingen har haft opholdstilladelse,
fastsættes udrejsefristen dog til en måned, jf. § 33, stk. 2, 1. pkt.
Lovforslaget indeholder ikke forslag om ændringer i de gældende regler,
der således videreføres uændret.
Flygtningenævnet mener, at det bør bestemmes, at der også kan beskikkes
en advokat i de tilfælde, hvor en sag henvises til skriftlig behandling af det
samlede nævn.
Justitsministeriet har i lovforslaget præciseret, at Flygtningenævnet i
sager, der er henvist til behandling i det samlede nævn, vil kunne beskikke
en advokat for udlændingen, hvis dette vurderes at være nødvendigt.
SOS mod Racisme anfører, at det vil være en fordel, at asylansøgere, som
er syge ved ankomsten til Danmark, vil kunne søge om humanitær
opholdstilladelse allerede kort efter ankomsten til Danmark. Dette vil
muliggøre, at såvel en asylansøgning som en ansøgning om humanitært
ophold vil kunne behandles samtidigt.
Flygtningenævnet finder, at der bør være en nærmere beskrivelse af det
tidsmæssige forløb omkring indgivelse af en ansøgning om humanitær
opholdstilladelse, herunder om ansøgning indgives sideløbende med
asylsagen og om afgørelse om humanitær opholdstilladelse træffes forud
for eller efter en endelig afgørelse af asylsagen mv.
Det fremgår af udlændingelovens § 9 b, stk. 2, 2. pkt., at en ansøgning om
humanitær opholdstilladelse kan indgives af udlændinge, der opholder sig
her i landet, og som er registrerede asylansøgere efter § 48 e, stk. 2. Det
følger heraf, at det allerede efter de gældende regler er muligt at behandle
en ansøgning om humanitær opholdstilladelse i Justitsministeriet
sideløbende med en asylansøgning i Udlændingestyrelsen eller
Flygtningenævnet.
Den foreslåede kompetenceændring indebærer, at en afgørelse om
humanitær opholdstilladelse vil skulle træffes af de samme myndigheder,
der også træffer afgørelser om asyl. Der foretages imidlertid ikke
ændringer i forhold til, hvornår en ansøgning om humanitær
opholdstilladelse kan indgives. En ansøgning om humanitær
opholdstilladelse vil således fortsat kunne blive behandlet sideløbende med
en asylansøgning, og en afgørelse i en sag om humanitær
23
opholdstilladelse vil som i dag fortsat kunne træffes såvel forud for som
efter afgørelsen i asylsagen.
Der henvises til pkt. 2.2.1.2.1 i lovforslagets almindelige bemærkninger.
SOS mod Racisme er af den opfattelse, at det bør være
Udlændingestyrelsen, der skal fremskaffe lægeerklæringer og andet
materiale til brug for sager om humanitær opholdstilladelse, og at staten
må betale udgifterne forbundet hermed.
Efter de gældende regler er helbredsbetinget opholdstilladelse efter
udlændingelovens § 9 b, stk. 1, betinget af, at udlændingen fremlægger
nødvendig dokumentation, jf. § 9 b, stk. 3, der bliver stk. 4. Det følger
endvidere af udlændingelovens § 40, stk. 3, at udgifter, som en udlænding
måtte have afholdt med henblik på at tilvejebringe oplysninger til brug for
behandlingen af en sag, alene kan kræves betalt af
udlændingemyndighederne, hvis myndighederne, forinden oplysningerne
er tilvejebragt, har givet skriftligt tilsagn herom. Lovforslaget indeholder
ikke forslag om ændringer i de gældende regler, der således fortsat
videreføres uændret.
4. Lovforslaget
Det fremsatte lovforslag adskiller sig på følgende punkter fra det
lovudkast, der blev sendt i høring den 25. marts 2015:
 Det er tydeliggjort i lovforslagets almindelige bemærkninger, pkt.
2.1.1.2.2., hvilken betydning det har for meddelelse af humanitær
opholdstilladelse (under henvisning til det ændrede
børnefamiliekriterium), at en familie kommer fra et land, der
normalt ikke anses for flygtningeproducerende.
 Det er præciseret i lovforslagets almindelige bemærkninger, pkt.
2.2.1.2., at den foreslåede kompetenceændring indebærer, at
Flygtningenævnets afgørelser er endelige, og at en
domstolsprøvelse af Flygtningenævnets afgørelser om humanitær
opholdstilladelse vil svare til den, der gælder for
Flygtningenævnets øvrige afgørelser, og være begrænset til
prøvelse af retsspørgsmål, herunder mangler ved
afgørelsesgrundlaget, sagsbehandlingsfejl og ulovlig
skønsudøvelse. Det er endvidere præciseret, at den foreslåede
24
kompetenceændring indebærer, at Flygtningenævnets afgørelser
om humanitær opholdstilladelse ikke vil kunne påklages til
Folketingets Ombudsmand, idet ombudsmandens virksomhed ikke
omfatter Flygtningenævnet. Det er desuden præciseret, at det
fortsat vil være mulighed for at påklage afgørelser om humanitær
opholdstilladelse til Folketingets Ombudsmand, hvis afgørelsen er
truffet af Udlændingestyrelsen i medfør af den foreslåede åbenbart
grundløs procedure.
 Det er præciseret i lovforslagets almindelige bemærkninger, pkt.
2.2.4.2., at den foreslåede kompetenceændring indebærer, at
Flygtningenævnet løbende vil kunne følge Udlændingestyrelsens
praksis i sager efter den foreslåede åbenbart grundløs procedure, og
at Flygtningenævnet endvidere vil have en ulovbestemt adgang til
at efterprøve Udlændingestyrelsens afgørelser i konkrete sager om
humanitær opholdstilladelse, der er afgjort i medfør af den
foreslåede åbenbart grundløs procedure.
 Det er præciseret i lovforslagets almindelige bemærkninger, pkt.
2.2.4.2, at Udlændingestyrelsen i lighed med, hvad der gælder for
asylsager, regelmæssigt skal udarbejde skriftlige indberetninger til
Flygtningenævnet med informationer om de sager om humanitær
opholdstilladelse, som er endeligt afgjort af Udlændingestyrelsen i
den foreslåede åbenbart grundløs procedure.
 Det er præciseret i lovforslagets almindelige bemærkninger, pkt.
2.2.1.2.2., at Flygtningenævnet i sager, der er henvist til behandling
i det samlede nævn vil kunne beskikke en advokat for
udlændingen, hvis dette vurderes at være nødvendigt.
Der er herudover foretaget visse lovtekniske, redaktionelle og
korrekturmæssige ændringer.
25