DIIS brief om Arktisk Råd i lyset af Ukraine konflikten

Grønlandsudvalget 2014-15
GRU Alm.del Bilag 38
Offentligt


USA overtager formandskabet for Arktisk Råd
ved udenrigsministermødet d. 24.-25. april
2015. Der er behov for nødvendige reformer af
Rådets struktur, men Ukraine-konflikten gør
det vanskeligt at nå de ambitiøse mål.
Når USA i slutningen af april sætter sig i formandssto-
len i Arktisk Råd, får landene også en tiltrængt
mulighed for et kursskifte. Det afgående canadiske
formandskab er af eksperter blevet kritiseret for at
være uambitiøst og for at pleje indenrigspolitiske
hensyn i stedet for at tackle regionens langsigtede
udfordringer. Om kritikken er berettiget eller ej er i
denne forbindelse irrelevant. Der skal sættes en ny
dagsorden, og mange håber, at Washington vil komme
med et nødvendigt friskt pust.
DIIS POLICY BRIEF APRIL 2015
ANBEFALINGER
De arktiske stater bør:
■ Være opmærksomme på, at Ukraine-krisen gør
landene mindre tilbøjelige til at samarbejde i
Arktisk Råd.
■ Bevare så mange fælles aktiviteter som muligt for
at øge tilliden mellem landene i Arktis.
■ Styrke Arktisk Råds permanente sekretariat.
■ Definere, hvad det vil sige at være observatør i
Arktisk Råd, så ikke-arktiske stater får reel
indflydelse.
Nyt formandskab af Arktisk Råd
ARKTISK REFORM I UKRAINES SKYGGE
Grønlandsudvalget 2014-15
GRU Alm.del Bilag 38
Offentligt
Ukrainekrisen vanskeliggør samarbejde
Konflikten i Ukraine har skabt et skisma mellem
Rusland og Vesten, som også findes i Arktisk Råd.
Tidligere var både Rusland og de vestlige lande villige
til at gå på kompromis for at bevare den gode
stemning i Rådet, og det skabte grobund for et
velfungerende samarbejde. Det gode samarbejdskli-
ma gjorde det f.eks. muligt at udvide observatørkred-
sen i 2013, på trods af oprindelig modstand fra blandt
andre Rusland. Ukrainekrisen gør samarbejde sværere
og landene mindre kompromisvillige. Danmark har
f.eks. allerede måttet indse, at det bliver vanskeligt at
skaffe EU permanent observatørstatus pga. russisk
modstand.
Krisen betyder dog ikke, at samarbejdet er brudt helt
sammen. Både Rusland og Vesten har en interesse i,
at samarbejde om de praktiske udfordringer, de står
overfor. De vestlige sanktioner presser Rusland, der
omvendt har brug for at markere, at man er essentiel
for internationalt samarbejde. Spørgsmålet er, om
Moskva synes, at Arktisk Råd er en god platform for
en demonstrativ sabotage af det internationale
samarbejde. Selvom Moskva overordnet set har været
tilbageholdende i Arktis, har man fra tid til anden
gennemført mindre militære og diplomatiske provoka-
tioner. Det viser, at tanken om at bruge Arktis som
sanktionsmiddel ikke er fremmed for Kreml.
Nye udfordringer
Selv uden Ukraine-konflikten ville USA have noget af
en opgave foran sig. Arktisk Råd har brug for betyde-
lige reformer, hvis det også skal fungere i fremtiden.
Selvom Rådet kun er et forum uden beslutningskom-
petence, har det, siden sin oprettelse ved Ottawa-trak-
taten fra 1996, udviklet sig til aksen i det regionale
samarbejde. Rådets formål er at håndtere de detal-
jerede low-politics-udfordringer, som landene står
overfor, mens de mere sexede spørgsmål om grænse-
dragninger, militær tilstedeværelse og storpolitik tages
uden for Rådet. Rådets arbejde er dog meget vigtigt
for storpolitikken. Det støtter den velfungerende
regionale orden ved at sætte fokus på de fælles
udfordringer, der kan løses gennem samarbejde.
Rådet har faciliteret bindende aftaler om søredning og
miljøbeskyttelse, der gør det nemmere for landene at
håndtere de udfordringer, som følger af globalisering,
klimaforandringer og øget aktivitet i regionen. Især i
de sidste ti år er Rådet konstant blevet styrket. I 2011
blev Hillary Clinton den første amerikanske uden-
rigsminister, der deltog i udenrigsministermøderne,
der foregår hver andet år, og der er senere blevet
oprettet et permanent sekretariat i Tromsø i Norge.
Konflikten i Ukraine har skabt et skisma mellem
Rusland og Vesten, som også findes i Arktisk Råd.
Det er vanskeligt at skaffe EU permanent
observatørstatus pga. russisk modstand.
Arktisk Råd står over for nye udfordringer, blandt andet i forbindelse med observatør-
lande og deres indflydelse. Der er også behov for at skabe kontinuitet og sammenhæng
i Rådets arbejde, så det ikke i så høj grad farves af skiftende formandskabers
agendaer.
Nu står Rådet dog over for en række nye udfordringer.
Kredsen af observatører (ikke-arktiske stater, der kan
være til stede, men ikke stemme ved Rådets møder) er
i de senere år blevet udvidet til at inkludere bl.a. Kina,
Japan og Indien, og der er en forventning om, at nye
observatører vil komme til. Dette har været et vigtigt
skridt i at fremtidssikre den regionale orden. Hvis de
nye stater ikke var blevet inkluderet kunne man frygte,
at de ville skabe en rivaliserende struktur. Dette ville
underminere den statsbaserede regionale orden, der
består af et kludetæppe af institutioner, og understøt-
ter økonomisk udnyttelse af regionens ressourcer.
Det er dog tydeligt, at observatørerne ikke kun er
kommet for at observere. De vil have reel indflydelse
på beslutningerne, også selvom de ikke altid selv ved,
hvad de gerne vil opnå i Rådet. De fleste arktiske
stater anderkender, at det er nødvendigt at gøre obser-
vatørrollen mere klar, og der foregår en løbende dialog
mellem medlemmer og observatører om dette emne.
Hvis observatørerne ikke bliver inkluderet, risikerer
man, at de udfordrer Arktisk Råds legitimitet ved f.eks.
at etablere en rivaliserende organisation. Spørgsmålet
er, om det er nødvendigt at skabe regler, der giver
observatørerne formel indflydelse, eller om man kan
nøjes med uformel inddragelse.
Derudover er der behov for at skabe mere kontinuitet
og sammenhæng i Rådets arbejde. Det roterende
formandskab gør, at Rådet skifter fokus hvert andet
år. Hver stats pejlemærker er ofte farvet af inden-
rigspolitik og det gør det vanskeligt at arbejde mod
mere langsigtede mål. Rådets permanente sekretariat
har været med til at skabe mere sammenhæng
mellem de forskellige formandskaber og styrket
implementeringen af trufne beslutninger og en delvis
løsning kunne være at give sekretariatet flere
ressourcer. Det løser dog ikke Rådets mere grundlæg-
gende udfordringer, og den arktiske agenda vil fortsat
være farvet af de roterende formandskabers forskel-
lige agendaer.
Amerikanske ambitioner
USA’s tilgang til Arktis handler primært om ameri-
kansk indenrigspolitik. Det Hvide Hus ønsker i bund og
grund at bruge Arktis til at få klimaforandringerne på
den hjemlige agenda, uden at man på samme tid
skaber vrede i Alaskas befolkning. Hvor Obama ønsker
at udvide beskyttelsen af det arktiske miljø, arbejder
lokalregeringen i Juneau for at skabe arbejdspladser
ved at udvinde mere olie og gas.
Permanente medlemmer af Arktisk Råd: Canada, Danmark/Grønland, Finland, Island, Norge, Rusland, Sverige, USA.
Observatører: Frankrig, Tyskland, Holland, Polen, Spanien, Storbritannien, Italien, Kina, Japan, Singapore, Sydkorea, Indien.
medlem
observatør
Arktisk Råd
DIIS POLICY BRIEF APRIL 2015
Dette brief er bl.a. baseret på diskussionen på et ekspertseminar afholdt den 20/3 2015 i København
Forfatter: Jon Rahbek-Clemmensen, adjunkt, Syddansk Universitet (jrc@sam.sdu.dk)
Reviewed af Mikkel Runge Olesen, postdoc, DIIS (Mro@diis.dk)
Forsidebillede og billede på side 2: Jette Kristensen
DIIS· DANSK INSTITUT FOR INTERNATIONALE STUDIER
www.diis.dk
Den amerikanske dagsorden for de næste to år
fokuserer på miljøbeskyttelse og på initiativer, der
kommer Alaska til gode, uden at man åbner for endnu
flere boreplatforme. Man har udpeget Admiral Robert
Papp som arktisk talsperson og slanket beslut-
ningssystemet for at kunne sætte en mere effektiv
agenda. Klimaforandringerne slår mere tydeligt
igennem i det høje nord, og USA ønsker at udbygge
regionens videnskabelige samarbejde, så arktiske
videnskabsmænd kan styrke klimaagendaen. Derud-
over vil Det Hvide Hus udbygge samarbejdet om
søredning og miljøbeskyttelse i Ishavet, bl.a. gennem
nye kystvagtsøvelser og et Arktisk Kystvagtsforum.
Man håber på at købe Alaskas støtte gennem initiati-
ver, der skal forbedre de økonomiske vilkår og
leveforholdene for indbyggerne i det høje nord.
Washington har også luftet, at man vil reformere
Arktisk Råds struktur for at tackle dets grundlæggen-
de udfordringer. Dette vil være et meget ambitiøst mål,
og det vil styrke det arktiske samarbejde betydeligt,
hvis det lykkes. Det vil ikke kunne gennemføres på to
år, og man skal i så fald allerede nu tage Finland, der
overtager posten i 2017, i ed. Spørgsmålet er dog, om
Washington virkelig gør alvor af disse tanker, når det
kommer til stykket. En sådan reform kan indebære, at
man genåbner Ottawa-traktaten fra 1996, og dette vil
blive mødt med skepsis fra flere af de arktiske stater.
USA’s arktiske engagement har altid været vagt og
farvet af amerikansk indenrigspolitik, og det vil være
overraskende, hvis man pludselig fandt styrken til at
presse en større reform igennem.