Redegørelse om Organisationen for Sikkerhed og Samarbejde i Europa (OSCE).

Redegørelse nr. R 14 (26/3 2015) Folketinget 2014-15
Skriftlig redegørelse
(Redegørelsen er optrykt i den ordlyd, hvori den er modta-
get).
Redegørelse af 26/3 15 om Organisationen for Sikkerhed
og Samarbejde i Europa (OSCE).
(Redegørelse nr. R 14).
Udenrigsministeren (Martin Lidegaard):
RESUMÉ
I 2014 overtog Ukraine-krisen – og spørgsmålet om OSCE’s
bidrag som regional sikkerheds- og samarbejdsorganisation
til at adressere den – OSCE’s dagsorden. Det daværende
schweiziske formandskab udviste stort lederskab for organi-
sationen i en svær tid.
OSCE kom til at spille en helt central rolle i Ukraine med
den største internationale tilstedeværelse i form af OSCE’s ci-
vile Særlige Monitoreringsmission (SMM). OSCE udfoldede
sin værktøjskasse inden for de mulige politiske rammer og
anvendte de mekanismer til konflikthåndtering- og løsning,
som organisationen har udviklet gennem årene. Udover mo-
nitorering af sikkerheds- og menneskerettighedssituationen
havde OSCE bl.a. fokus på at fremme en politisk løsning på
konflikten, facilitere dialog lokalt, overvåge valg, fremme na-
tional dialog og styrke civilsamfundet. Fleksibilitet og omstil-
lingsparathed var blandt OSCE’s styrker i Ukraine-indsatser-
ne. Krisen udstillede dog også OSCE’s begrænsninger, både
politisk og kapacitetsmæssigt. Kravet om konsensus bag væ-
sentlige beslutninger gav OSCE stor legitimitet hos konflik-
tens parter, men gjorde det vanskeligt at opnå resultater. Dan-
mark havde en høj profil i OSCE-arbejdet med Ukraine gen-
nem året.
Ukraine-krisen og Ruslands rolle heri kom til at præge me-
get af det øvrige arbejde i OSCE i 2014, både politisk og tema-
tisk. Resultaterne på det årlige OSCE-ministermøde, der
fandt sted i Basel den 4.-5. december, var begrænsede som
følge af konflikten, der kastede en skygge over mødet. Krisen
blev det helt centrale emne i debatterne. Der blev ikke opnået
resultater i den menneskelige dimension. Formandskabet
havde presset på for en vigtig beslutning om tortur, hvor
Danmark spillede en særlig aktiv rolle. Den blev i sidste ende
blokeret. Der blev kun opnået beskedne resultater på det po-
litisk-militære område.
Mange initiativer og processer måtte indstilles eller ambiti-
onsniveauet reduceres. Der skete ingen fremskridt i Helsin-
ki+40 processen om markeringen i 2015 af 40-året for Hel-
singfors-slutakten. Det politisk-militære arbejde blev vanske-
liggjort, og der udestår fremadrettet store udfordringer på
området. Ukraine-krisen og Ruslands rolle heri havde en af-
ledt effekt på forhandlingerne om Europas frosne konflikter,
hvor der ikke kunne spores fremskridt.
OSCE’s institutioner og feltmissioner spillede en aktiv rol-
le gennem året for at understøtte reformprocesser og overhol-
delse af OSCE-forpligtelser inden for OSCE’s tre dimensioner
(politisk-militære, økonomisk- og miljømæssige samt den
menneskelige dimension) i OSCE’s medlemslande. Udover
en række frivillige finansielle bidrag til OSCE’s indsatser i
Ukraine fortsatte Danmark med at yde en særlig støtte til
OSCE’s indsatser i dele af Centralasien.
For det serbiske formandskab i 2015 vil Ukraine-krisen ud-
gøre den største enkeltstående udfordring. Serbien, der tradi-
tionelt har haft et særligt forhold til Rusland, og som samti-
dig er et EU-kandidatland, står overfor en stor opgave med at
videreføre det schweiziske formandskabs engagement. 2015
bliver også året, hvor formandskabstrojkaen, Schweiz, Serbi-
en og Tyskland, vil søge at tage hul på de bredere spørgsmål
om fremtiden for europæisk sikkerhed. En dagsorden, som
Tyskland som kommende OSCE-formandskab i 2016 har in-
dikeret, at man ønsker at give særlig opmærksomhed.
1. OSCE-ARBEJDET I 2014
1.1. Ukraine-krisen som det altdominerende tema
Krisen i Ukraine var det altdominerende tema for OSCE i
2014 og er derfor hovedemnet i denne redegørelse. Ruslands
aggression i Ukraine, og den ulovlige annektering af Krim-
halvøen, udgjorde et brud med FN’s Charter og de grund-
læggende OSCE-principper og -værdier om staters territoria-
le integritet, suverænitet, frihed og politiske uafhængighed
som fastlagt i Helsingforsslutakten fra 1975.
Det schweiziske OSCE-formandskab udviste igennem
2014 stort lederskab. Det lykkedes formandskabet at samle
den nødvendige konsensus i OSCE-kredsen om vigtige
OSCE-indsatser i Ukraine med det overordnede formål at
fremme fred, stabilitet og sikkerhed. Kravet om konsensus in-
debar imidlertid, at Rusland fik stor indflydelse på, hvordan
og hvornår OSCE kunne handle. Men inden for de mulige
politiske rammer udfoldede OSCE sin værktøjskasse og an-
vendte de mekanismer til konflikthåndtering og -løsning,
som OSCE har udviklet gennem årene, jf. også gennemgan-
gen af OSCE’s indsats i afsnit 2. På visse områder kunne der
iværksættes mindre OSCE-indsatser uden konsensus. Det vi-
ste sig særligt nyttigt i den første fase af krisen, hvor OSCE’s
institutioner og sekretariat, baseret på frivillige bidrag, var
aktive på jorden i Ukraine med kort varsel, og hvor det til-
lidsskabende Wien-dokument inden for OSCE’s militære del
var afsæt for inspektioner og besøg i Ukraine. Krisen viste
også OSCE’s værdi som det eneste regionale sikkerhedspoli-
tiske forum for en løbende dialog mellem konfliktens parter
og det internationale samfund i øvrigt.
Ukraine-krisen påvirkede det løbende arbejde og satte i
høj grad dagsordenen i OSCE, både politisk og tematisk. Fle-
re initiativer og processer blev aflyst eller stillet i bero. Der
var ingen fremskridt i Helsinki+40 processen om en marke-
ring i 2015 af 40-året for Helsingforsslutakten og ambitionsni-
veauet herfor blev væsentligt reduceret. Arbejdet i OSCE’s
militære dimension (Forum for Security Cooperation) var i
særlig grad påvirket af krisen. Der var ingen fremdrift i
2
OSCE-arbejdet vedrørende moderniseringen af det vigtige
tillidsskabende Wien-dokument. Uformelle drøftelser blandt
NATO-lande om fremtiden for konventionelle våbenkontrol-
regimer i Europa blev indstillet. Trods krisen fortsatte imple-
menteringen af de tillidsskabende mekanismer i Wien-doku-
mentet og inden for »Open Skies« samarbejdet.
Krisen havde også en afledt effekt på de internationale for-
handlinger om Europas frosne konflikter Moldova (Transni-
strien), Aserbajdsjan (Nagorno-Karabakh) og Georgien (Abk-
hasien og Sydossetien), hvor OSCE har en rolle at spille, og
hvor der ikke blev gjort fremskridt i 2014.
OSCE’s arbejde i felten via de 15 feltmissioner på Balkan, i
Østeuropa, Kaukasus og Centralasien var, med undtagelse af
de to missioner i Ukraine og grænsemissionen i Rusland ved
den russisk-ukrainske grænse, ikke påvirket af Ukraine-kri-
sen. OSCE fortsatte her en betydningsfuld indsats, f.eks. in-
den for retsvæsen og politi, god regeringsførelse, integration
af mindretal og demokrati-fremme. I afsnit 1.4 omtales
OSCE’s engagement i Centralasien, der har været tillagt prio-
ritet fra dansk side.
Fra dansk side var der fra starten af Ukraine-krisen stor
opbakning til OSCE’s engagement i landet. I kraft af medlem-
skredsen, organisationens neutralitet og de mekanismer
OSCE har opbygget til konflikthåndtering og -løsning, blev
OSCE vurderet til at kunne spille en væsentlig rolle. Den poli-
tiske støtte blev bakket op af en lang række danske bidrag –
både finansielle og med personale – til OSCE’s indsatser. Som
EU chef-de-file for Ukraine ved OSCE havde Danmark en sær-
lig rolle i at formulere og fremme EU’s synspunkter i OSCE-
møderne i Wien. Det var med til at styrke den danske profil.
1.2. Ministermødet i Basel
Krisen i Ukraine og Ruslands rolle heri blev det altdomine-
rende emne på det årlige OSCE-ministermøde, der fandt sted
i Basel den 4.-5.-december 2014. Der var rekorddeltagelse
med 53 ministre. Rusland stod isoleret på mødet i fremstillin-
gen af sit narrativ om Ukraine-krisen. Fra vestlig side blev af-
givet mange robuste indlæg med støtte til Ukraine, omtale af
Ruslands aggression og stor anerkendelse af det schweiziske
OSCE-formandskabs rolle. Disse elementer var også centrale
i det danske indlæg (vedlagt som annex 3). Der var fra alle si-
der, også Ukraine og Rusland, markant opbakning til OSCE’s
engagement i Ukraine og brugen af OSCE’s mekanismer og
værktøjer. På mødet lancerede OSCE-formandskabet opret-
telsen af et panel af vismænd (Panel of Eminent Persons) til at
fremkomme med anbefalinger om fremtiden for europæisk
sikkerhed, jf. i øvrigt afsnit 3.
I modsætning til tidligere års ministermøder var fokus
ikke på de beslutninger og erklæringer, der blev vedtaget på
mødet. Fra alle sider, med undtagelse af Rusland, blev der
lagt vægt på, at ministermødet ikke kunne være »business as
usual«. Det påvirkede også ambitionsniveauet. I OSCE’s
menneskelige dimension opnåede man ingen resultater og på
det politisk-militære område var resultaterne meget besked-
ne.
1.3. Arbejdet i den menneskelige dimension
Ukraine satte sit præg på arbejdet i den menneskelige dimen-
sion i 2014. Ukraine-krisen bidrog til at cementere de skilleli-
ner mellem Rusland og Vesten, der i de senere år har præget
samarbejdet om menneskerettigheder og demokrati som føl-
ge af udviklingen i Rusland med stadigt vanskeligere kår for
civilsamfundet og for frie medier. Udviklingen i Aserbajdsjan
bidrog også til at vanskeliggøre OSCE-samarbejdet på disse
områder.
Forhandlingerne i den menneskelige dimension forud for
Ministerrådsmødet i Basel blev vanskelige. Vestlige lande for-
søgte at rette fokus på emner relevante for Ukraine-krisen,
herunder ved fremlæggelse af beslutningsudkast om funda-
mentale friheder og om tortur. Bekæmpelsen af tortur var en
vigtig prioritet for OSCE-formandskabet, og Danmark spille-
de en særlig rolle i formuleringen af en ambitiøs tekst i sin
rolle som EU chef-de-file på tortur. I sidste ende var det dog
ikke muligt at opnå konsensus om torturteksten som følge af
modstand fra Rusland, Hviderusland og Usbekistan. Rus-
land fremlagde som modsvar på de vestlige forslag tekster
om bl.a. racisme og nynazisme, der dog ikke blev realitetsbe-
handlet.
OSCE’s tre uafhængige institutioner (OSCE’s Kontor for
Demokratiske Institutioner og Menneskerettigheder (ODI-
HR), Højkommissæren for Nationale Mindretal (HCNM) og
Mediefrihedsrepræsentanten) rettede i løbet af 2014 deres fo-
kus mod Ukraine.
ODIHR deltog i en menneskerettighedsmission til Ukraine
i marts og april og arbejdede gennem året med en styrkelse af
civilsamfundet i Ukraine. ODIHR bidrog med rådgivning om
visse lovforslag, monitorering af retssager samt ved udarbej-
delsen af retningslinjer om diverse OSCE-forpligtelser. Ud-
over gennemførelsen i Ukraine af to af de største valgobser-
vationsmissioner nogensinde udførte ODIHR også valgob-
servationer i Moldova, Usbekistan, Bulgarien, Bosnien, Tyrki-
et, Makedonien, Serbien og Ungarn. Michael Georg Link
(Tyskland) blev valgt som ny direktør for ODIHR og overtog
stillingen 1. juli 2014. Som tidligere tysk statssekretær, med-
lem af forbundsdagen (FDP) og medlem af OSCE’s parla-
mentariske forsamling gennem flere år har Link et solidt
kendskab til OSCE, og er blevet en stærk profil for ODIHR.
Højkommissæren for Nationale Mindretal (Astrid Thors,
Finland) gennemførte i 2014 besøg til bl.a. Serbien, Letland
og de centralasiatiske lande. Her var fokus særligt på adres-
sering af mindretalsbehov, bl.a. gennem sprogundervisning
og politiske reformer. Højkommissæren havde også fokus på
Ukraine, herunder arbejdet med en ny sproglov, og rettede en
særlig opmærksomhed mod det pres og den forfølgelse som
Krim-tatarerne og ukrainsksindede var udsat for på Krim.
Højkommissæren deltog sammen med ODIHR i menneske-
rettighedsmissionen i foråret 2014. Hun fik ikke adgang til
Krim efter den russiske annektering.
OSCE’s Mediefrihedsrepræsentant (Dunja Mijatovic, Bos-
nien-Hercegovina) var yderst aktiv i 2014. Hun fremlagde re-
gelmæssigt skarpe indlæg i OSCE’s formelle fora og gjorde
offentligheden opmærksom på bekymrende udviklinger for
mediefriheden i OSCE’s område, herunder gennem regel-
mæssige pressemeddelelser og konferencer om mediefrihed.
Hun rettede en enkelt gang kritik mod Danmark for tildelin-
gen af en bøde til tre journalister for deres kritik af Boligad-
ministratorerne A/S i en radioudsendelse. Situationen i det
østlige Ukraine fik stor opmærksomhed i mediefrihedsrepræ-
sentantens publikationer og indlæg, særligt vedrørende sik-
kerhed for journalister og benyttelsen af propaganda. Hun af-
holdt fire rundbordsmøder for ukrainske og russiske journa-
listforbund. Formålet med møderne var at facilitere en dialog
mellem journalister fra de to lande samt definere tiltag til at
øge journalisters professionalisme og sikkerhed.
OSCE’s tre repræsentanter for henholdsvis bekæmpelse af
racisme, xenofobi og diskrimination mod kristne og andre re-
ligioner, bekæmpelse af antisemitisme, og bekæmpelse af in-
3
tolerance og diskrimination mod muslimer aflagde i septem-
ber 2014 besøg i Danmark og mødtes med danske myndighe-
der, herunder Justitsministeriet og Folketingets Ombuds-
mand, samt en række NGO’er. På dagsordenen var bl.a. for-
holdene for de jødiske og muslimske samfund i Danmark.
Besøget, der blev gennemført i samarbejde med Dansk Insti-
tut for Internationale Studier, DIIS, er mundet ud i en rap-
port, der forventes at udkomme i marts 2015.
1.4. OSCE’s engagement i Centralasien
De fem lande i Centralasien kæmper med en række store ud-
fordringer, såsom etniske og religiøse spændinger, fattigdom,
knaphed på vandressourcer, social ulighed og udbredt kor-
ruption. Samtidig har disse lande som relativt nye statsdan-
nelser med svage demokratiske traditioner og i de fleste til-
fælde autoritære styreformer store – og voksende – udfor-
dringer på demokrati- og menneskerettighedsområdet.
Der er etableret OSCE-tilstedeværelser i alle fem lande.
Disse har forskellige mandater og størrelser, men arbejder
alle for at styrke landenes overholdelse af OSCE-forpligtel-
serne i alle tre dimensioner. Danmark har gennem de senere
år arbejdet for et forstærket OSCE-fokus på Centralasien. Be-
givenhederne i Ukraine har i 2014 naturligt nok trukket store
veksler på OSCE’s ressourcer, og i det lys har det været van-
skeligt at styrke organisationens indsats i Centralsien, såvel
som andre steder. Til trods herfor har OSCE også i 2014 lagt
særlig vægt på at styrke de fem landes kapacitet til at håndte-
re og inddæmme grænseoverskridende sikkerhedstrusler,
herunder ikke mindst smugling af narkotika, våben og men-
nesker samt terrorisme. Med OSCE’s brede sikkerhedsbegreb
er der særlig vægt på, at dette arbejde sker med fuld respekt
for menneskerettighederne.
1.5. Dansk OSCE-bistand i Kirgisistan og Tadsjikistan
Ud over det faste bidrag til OSCE har Danmark valgt at yde
direkte støtte til OSCE’s indsatser i Kirgisistan og Tadsjiki-
stan, som er de to prioritetslande for dansk bilateral støtte i
Centralasien. Disse to lande er de fattigste i regionen og sam-
tidig dem, der er mest åbne for støtte og rådgivning fra
OSCE. Som følge heraf er feltmissionerne nu blandt OSCE’s
største med hhv. omkring 120 og 150 medarbejdere.
I Kirgisistan yder Danmark således fortsat støtte til
OSCE’s politimission i den sydlige del af landet. Missionen
blev etableret i 2010 og udgør det internationale samfunds
mest håndgribelige reaktion på de voldelige sammenstød i
2010 mellem kirgisere og etniske usbekere med flere hundre-
de dræbte og mange tusind fordrevne til følge. Politimissio-
nen underviser det kirgisiske politi i at behandle alle borgere
ens uanset deres etniske tilhørsforhold, og arbejder for at
fremme etniske mindretals optagelse i politiet. I Kirgisistan
har Danmark desuden støttet OSCE’s regionale akademi,
hvor studerende fra regionen, inklusive fra Afghanistan, kan
opnå en mastergrad med højt fagligt niveau inden for kon-
fliktforebyggelse og –løsning. Akademiet organiserer des-
uden kursusforløb og videreuddannelse for bl.a. embeds-
mænd, journalister og NGO-repræsentanter.
I Tadsjikistan har Danmark ydet støtte til OSCE’s samar-
bejde med de tadsjikiske myndigheder på grænsekontrolom-
rådet. Dette skyldes især, at landet har en 1400 kilometer
lang, mestendels ubevogtet grænse til Afghanistan, hvilket
indebærer væsentlige sikkerhedsrisici for både Tadsjikistan
selv og den øvrige region. De seneste år har således været
vidne til en række voldelige sammenstød og indtrængning af
ekstremistiske grupper i Tadsjikistan. Samarbejdet omfatter
dansk støtte til OSCE’s akademi for uddannelse af grænse-
vagter, som kommer fra en række OSCE-lande (foruden
Tadsjikistan selv), heriblandt Afghanistan. Akademiet yder
således et positivt bidrag på et helt centralt område for den
fremtidige sikkerhed og stabilitet i regionen, hvilket er un-
derstreget i eksterne undersøgelser.
Herudover støtter Danmark OSCE’s samarbejde med de
tadsjikiske myndigheder om afdækning af tendenser til radi-
kalisering i landet, årsagerne hertil og identificering af muli-
ge tiltag for at imødegå voldelig ekstremisme, der kan føre til
egentlig terrorisme. Dette arbejde er kontroversielt og sigter
både på forebyggelse og bekæmpelse af radikalisering, mens
det samtidig betoner retten til religions- og ytringsfrihed.
Frygten for radikalisering er reel i Tadsjikistan såvel som i de
andre lande i Centralasien, om end fænomenet langt fra er
fuldt dokumenteret.
Danmark søger endvidere at styrke det arbejde, der er for-
ankret hos OSCE’s Højkommissær for Nationale Mindretal.
Som i Ukraine er mindretals-problematik et potentielt kon-
fliktområde i flere af de centralasiatiske lande, og Danmark
har i 2014 ydet støtte til Højkommissærens kontor til at gen-
nemføre et program vedr. fremme af nationale mindretalsret-
tigheder i Tadsjikistan og Kirgisistan.
2. OSCE’S ENGAGEMENT I UKRAINE GENNEM 2014
2.1. Perioden forud for Ruslands ulovlige annektering af Krim
De to første måneder af 2014 var præget af Maidan-urolighe-
derne og den voldelige fremfærd overfor demonstranterne.
OSCE-formandskabet tilbød den ukrainske regering eksperti-
se i at fremme dialog mellem regeringen og oppositionen,
men der var ikke interesse herfor.
Den 21. februar flygtede præsident Janukovitj ud af Kiev.
Tre dage senere adresserede OSCE-formanden, den schweizi-
ske præsident Burkhalter, FN’s Sikkerhedsråd og fremsatte
forslag om, at OSCE kunne indtage en støttende rolle for
Ukraine i landets overgangsfase. Burkhalter foreslog oprettel-
sen af en international kontaktgruppe. Han annoncerede, at
et OSCE-team ville blive sendt til Ukraine for at vurdere be-
hovet for en OSCE-indsats. Den ukrainske regering blev op-
fordret til at invitere ODIHR til at gennemføre en menneske-
rettighedsmission. Burkhalters udspil blev afsæt for en række
kommende OSCE-indsatser i Ukraine.
I slutningen af februar voksende spændingerne på Krim,
hvor russiske tropper forlod deres permanente baser og ind-
ledte militære operationer. OSCE’s Højkommissær for Natio-
nale Mindretal aflagde besøg i Ukraine, herunder på Krim, i
begyndelsen af marts. I en udtalelse den 6. marts udtrykte
hun alarm over risikoen for voldelig konflikt på Krim og dets
mulige effekter på alle samfundsgrupper, herunder særligt
Krim-tatarerne og etniske ukrainere. Højkommissæren rap-
porterede fra sit besøg i Kiev og på Krim, at hun ikke havde
fundet beviser for krænkelse af eller trusler mod russisk-ta-
lendes rettigheder.
I marts måned pågik intense konsultationer i OSCE om
oprettelsen af en OSCE-monitoreringsmission i Ukraine. Rus-
land blokerede. I stedet iværksattes en række andre mindre
projekter efter invitation fra Ukraine, der ikke krævede
OSCE-konsensus, og som direkte eller indirekte havde til for-
mål at få internationale »øjne og ører« på jorden i Ukraine.
Den 3. marts inviterede Ukraine ODIHR og HCNM til at
forestå en menneskerettighedsmission til Ukraine. Projektet
4
blev finansieret af frivillige bidrag fra Danmark (60.000 euro),
Norge, Sverige, Finland og Canada og blev indledt den 6.
marts. Den afsluttende rapport bekræftede, at den russisk-ta-
lende del af befolkningen hverken var eller havde været tru-
et, og at det var destabiliseringen, som Rusland og bevæbne-
de grupper stod bag, der førte til en stigning i menneskeret-
tighedskrænkelser og ledte til en vanskelig situation for etni-
ske ukrainere og tatarer på Krim. Rusland tog afstand fra rap-
portens konklusioner, som man fandt misledende.
Den 20. marts blev med kort varsel og på invitation fra
Ukraine et projekt iværksat om national dialog, der blev fi-
nansieret med bidrag fra Tyskland, Østrig, Norge, Japan og
Danmark (50.000 euro). Projektet blev gennemført af OSCE’s
projektkoordinator i Ukraine. Projektet fremkom med en
række anbefalinger til, hvordan Ukraine kunne organisere en
national dialog mellem forskellige samfundsgrupper. Anbe-
falingerne lå til grund for afviklingen af en række rundbords-
møder, støttet af projektet, forud for præsidentvalget den 25.
maj.
Fra starten af marts og på invitation fra Ukraine deltog
Danmark i en række inspektioner og besøg af militære eks-
perter inden for rammerne af OSCE’s tillidsskabende Wien-
dokument. Danmark var leder af et sådant besøg i perioden
20. marts-3. april. Formålet var at indhente informationer om
situationen i konfliktområdet, sikre international tilstedevæ-
relse samt demonstrere støtte til Ukraine. Det lykkedes ikke
for disse missioner at få adgang til Krim. En dansk gæstein-
spektør blev sammen med et tysk-ledet inspektionshold til-
bageholdt af bevæbnede separatister i perioden 22. april-2.
maj.
Inden for rammerne af Wien-dokumentet forsøgte Ukraine
i marts og flere gange senere i 2014 at få Rusland til at redegø-
re for, hvad Ukraine så som mistænkelig militær aktivitet i
grænseområdet til Ukraine. Men Rusland gav ikke fyldestgø-
rende svar og valgte flere gange ikke at deltage i de konsulta-
tioner som Ukraine udbad sig.
2.2. Efter den ulovlige annektering af Krim
Den 21. marts, dagen efter den russiske Duma ratificerede af-
talen om annekteringen af Krim, indvilgede Rusland i etable-
ringen af en OSCE-monitoreringsmission (Special Moni-
toring Mission (SMM)) i Ukraine. Missionen fik til formål at
observere og rapportere om sikkerhedssituationen, menne-
skerettigheds- og minoritetsspørgsmål samt facilitere dialog.
Der blev opnået enighed om, at SMM skulle have baser i ni
regioner i det østlige, sydlige (men ikke på Krim som følge af
russisk modstand) og vestlige Ukraine samt et hovedkvarter i
Kiev. I mandatet blev indskrevet et loft på max. 500 obser-
vatører. SMM viste sig at blive den mest komplekse operation
OSCE har stået for i mere end 15 år.
Dagen efter beslutningen var de første OSCE-eksperter
fremme i Kiev og begyndte arbejdet med at etablere SMM.
Tre dage senere var de første hold observatører blevet trænet
og deployeret til de ni baser samt Kiev. OSCE modtog megen
anerkendelse for den hurtige deployering af SMM. Danmark
var blandt de første lande til at nominere og deployere perso-
nale til SMM. Danmark bidrog gennem året med frivillig fi-
nansiering på i alt 6 mio. kr. udover bidrag til finansiering via
OSCE’s budget. Ved årets udgang var ca. 15 danske obser-
vatører deployeret til SMM.
I april og maj blev situationen forværret i dele af det østli-
ge Ukraine, hvor bevæbnede separatister begyndte at besætte
offentlige bygninger, og hvor voldshandlinger og menneske-
rettighedskrænkelser blev rapporteret af SMM. På den bag-
grund mødtes repræsentanter for EU, USA, Ukraine og Rus-
land i Geneve den 17. april og vedtog den såkaldte Geneve-
erklæring om Ukraine. SMM blev anmodet om at indtage en
ledende rolle i at assistere de ukrainske myndigheder med at
gennemføre tiltag til deeskalering, herunder afvæbning af il-
legale grupper. Udviklingen på jorden tillod imidlertid ikke
SMM at løfte opgaverne.
2.3. Præsidentvalget i Ukraine
Der afholdtes præsidentvalg i Ukraine den 25. maj, der blev
overvåget af en af de største OSCE/ODIHR-valgobservati-
onsmissioner nogensinde med 1.200 observatører fra 49 lan-
de, heraf 37 fra Danmark. Herudover bidrog OSCE’s parla-
mentariske forsamling med 116 observatører. Som følge af
urolighederne i dele af det østlige Ukraine kunne der ikke af-
holdes valg ved 24 ud af 36 valgsteder i Donetsk- og
Luhansk-regionerne.
Valgobservationsmissionen konkluderede bl.a., at valget
var karakteriseret af en høj valgdeltagelse og en klar beslut-
somhed fra myndighederne til at afvikle et oprigtigt valg i
overensstemmelse med internationale forpligtigelser og med
respekt for fundamentale friheder i størstedelen af landet. Fra
dansk side støttedes med et bidrag på 1 mio. kr. et OSCE-
valgstøtteprojekt gennemført af OSCE’s projektkoordinator i
Ukraine med henblik på at træne embedsmænd og tilforord-
nede og oplyse vælgerne om deres rettigheder.
2.4. Minsk-aftalerne og grænseovervågning – nye opgaver for
OSCE
Situationen i det østlige Ukraine blev forværret henover som-
meren, hvor separatister søgte at konsolidere kontrol med
stadigt større områder. En gruppe SMM-observatører, herun-
der én dansker, blev tilbageholdt af separatister i én måned
inden det lykkedes SMM at sikre en frigivelse.
På et møde i Berlin den 2. juli vedtog udenrigsministrene
fra Tyskland, Frankrig, Ukraine og Rusland (»Normandiet-
formatet«) en erklæring, hvori der blev lagt op til en overvåg-
ningsindsats af to grænseposter på den russiske side af den
ukrainsk-russiske grænse, hvor separatisterne havde overta-
get kontrollen på den ukrainske side. Den 24. juli vedtog
OSCE oprettelsen af en observatørmission (OM) med meget
begrænset mandat og størrelse ved de to russiske grænsepo-
ster Gukovo og Donetsk. OM har siden rapporteret om obser-
vationer ved de to poster, der dækker en distance på 40 meter
ud af den grænsestrækning til Rusland, hvor de ukrainske
myndigheder ikke har kontrol, på ca. 400 km. Fra vestlig og
ukrainsk side har man forsøgt at udvide missionen, hvilket
gang på gang er blevet blokeret af Rusland. I juli blev der op-
rettet den såkaldte Trilaterale Kontaktgruppe med deltagelse
af Ukraine, Rusland og OSCE-formandskabet.
Den 17. juli blev det malaysiske passagerfly MH17 skudt
ned over separatistkontrolleret område. Som den eneste in-
ternationale tilstedeværelse på jorden med mulighed for at
facilitere adgang til området fik SMM en vigtig opgave med
at bistå internationale eksperter.
I juli og august søgte ukrainske styrker at genvinde kon-
trollen med dele af det besatte område. Der udbrød meget
hårde kampe i slutningen af august efter en separatistoffen-
siv. På den baggrund mødtes den Trilaterale Kontaktgruppe
med repræsentanter for separatisterne i Minsk den 5. septem-
ber og indgik Minsk-protokollen. Sammen med det efterføl-
gende Minsk-memorandum af den 19. september fastlagde
disse aftaler nye opgaver for SMM. SMM fik til opgave at
overvåge og verificere en våbenhvile, tilbagetrækning af tun-
5
ge våben og overvåge grænsen mellem Ukraine og Rusland.
SMM besluttede derfor at styrke kapaciteten med flere obser-
vatører og benytte droner til at assistere overvågningsindsat-
sen.
Som følge af manglende efterlevelse af Minsk-aftalerne fik
SMM ikke mulighed for at løfte opgaverne som forudset,
men rettede fokus mod at overvåge brud på våbenhvilen.
SMM bidrog desuden i forbindelse med fangeudveksling,
forhandling om lokale våbenhviler samt facilitering af ad-
gang for nødhjælp og internationale delegationer. I hele peri-
oden blev SMM begrænset i sin bevægelsesfrihed. SMM blev
afskåret fra at overvåge dele af det separatistkontrollerede
område, herunder ved grænsen til Rusland, og ofte måtte
SMM kun patruljere med ledsagelse af separatister. Sikker-
hedssituationen satte også grænser for, hvor SMM kunne
færdes.
2.5. Parlamentsvalg i Ukraine og såkaldte lokalvalg i dele af
Donetsk og Luhansk-regionerne
Der afholdtes parlamentsvalg i Ukraine den 26. oktober 2014,
der blev overvåget af en OSCE/ODIHR-valgobservations-
mission med 756 observatører fra 41 lande. Danmark bidrog
med 5 langtids- og 24 korttidsobservatører. Herudover bi-
drog OSCE’s parlamentariske forsamling også med obser-
vatører. Det var muligt, trods urolighederne i dele af det østli-
ge Ukraine, at afholde valg i 12 af de 21 valgdistrikter i Do-
netsk-regionen og i 5 af de 11 distrikter i Luhansk-regionen.
Valgobservationsmissionen konkluderede bl.a., at valget
markerede et vigtigt fremskridt i Ukraines forhåbning om at
afvikle demokratiske valg i overensstemmelse med internati-
onale forpligtelser og respekt for fundamentale friheder. Dog
var valgdeltagelsen på 52 % under gennemsnittet ift. de tre
seneste parlamentsvalg, hvilket kun til dels kunne tilskrives
konflikten i dele af det østlige Ukraine.
Den 2. november 2014 afholdt separatister såkaldte lokal-
valg i dele af Donetsk- og Luhansk-regionerne i strid med
ukrainsk lov og med Minsk-memorandummet fra september.
Der var ingen uafhængig international overvågning af hand-
lingen, der blev mødt med skarp kritik fra store dele af det in-
ternationale samfund, herunder fra OSCE-formandskabet.
3. PERSPEKTIVER FOR OSCE I 2015
I 2015 står OSCE overfor store udfordringer, der skal løftes
under serbisk formandskab. OSCE’s engagement i Ukraine
bliver den største enkeltstående udfordring for Serbien. Un-
der sit formandskab i 2014 drog Schweiz fordel af sin neutra-
litet, og blev af konfliktens parter set som en »honest broker«.
Samtidig kunne Schweiz bakke formandskabet op med bety-
delige ressourcer. Serbien, der traditionelt har været allieret
med Rusland, og i øvrigt er EU-kandidatland, har et noget
andet udgangspunkt. Det er formentlig også grunden til, at
Serbien tillægger OSCE-trojkaen (Schweiz, Serbien og Tysk-
land) stor vægt i arbejdet med Ukraine.
OSCE har fået en meget vigtig rolle at spille i Ukraine, og
er trådt i karakter som en regional sikkerheds- og samar-
bejdsorganisation. OSCE har den største internationale tilste-
deværelse i landet, herunder i de separatistkontrollerede om-
råder. Men engagementet har også demonstreret OSCE’s be-
grænsninger og sårbarhed, både politisk og kapacitetsmæs-
sigt. Disse forhold vil også i 2015 kræve stor opmærksomhed.
Skal OSCE bevare sin legitimitet, må upartiskhed og OSCE-
principper ligge til grund for arbejdet. Det er f.eks. en udfor-
dring for organiseringen af SMM’s overvågningsindsats at
undgå, at SMM derved kommer til at bidrage til en cemente-
ring af en ny frossen konflikt.
Ukraine-krisen vil også præge andre dele af OSCE-arbej-
det og Serbien har måttet reducere ambitionsniveauet på an-
dre områder væsentligt. Serbien havde tidligere en forvent-
ning om, at formandskabet særligt ville komme til at koncen-
trere sig om markeringen af 40-året for Helsingforsslutakten,
herunder i form af den iværksatte Helsinki+40 proces. Det
var på tale med et OSCE-topmøde og et muligt nyt grund-
læggende dokument for organisationen. Med Ukraine-krisen
synes det ikke realistisk at videreføre disse ambitioner. Nu ta-
les om en uformel ceremoni i Helsingfors til sommer.
På det militære område er der også betydelige udfordrin-
ger. Store dele af konventionel våbenkontrol (CFE-aftalen)
implementeres ikke vis-à-vis Rusland, da Rusland er trådt ud
af CFE-aftalen. Begrænsningerne for Wien-dokumentets an-
vendelse står tydeligt efter Ukraine-krisen, og der er ingen
politisk vilje fra russisk side til en substantiel modernisering
af dokumentet.
Udviklingen i Rusland på områder, der ligger inden for
OSCE’s menneskelige dimension, er blevet forværret. De
svære vilkår for civilsamfundet og frie medier har også be-
tydning for den linie, der lægges i russisk udenrigspolitik i
samarbejdet på disse områder. Det slår igennem på OSCE-
samarbejdet, hvor det pga. russisk modstand bliver stadigt
sværere at få en substantiel debat om fundamentale friheder
og opnå resultater i det løbende arbejde i den menneskelige
dimension. Der er ingen forventning om, at der kan opnås
fremskridt under det serbiske formandskab.
Der er indledt en debat om fremtiden for europæisk sik-
kerhed. OSCE–trojkaen har nedsat et panel af eminente per-
soner under ledelse af den tyske ambassadør Wolfgang
Ischinger til at fremkomme med anbefalinger. Panelet skal
fremkomme med en rapport om erfaringer fra Ukraine-kri-
sen midt på året (forud for en uformel ceremoni om 40-året
for Helsingforsslutakten) og en anden om fremtiden for euro-
pæisk sikkerhed sidst på året (forud for OSCE-ministermødet
i Beograd). Der er lagt op til, at det tyske OSCE-formandskab
i 2016 vil tage panelets arbejde videre. Panelet er ikke et
OSCE-panel, bl.a. som følge af skepsis blandt flere vestlige
delegationer. Rusland ser panelet og debatten om europæisk
fremtid som en lejlighed til at udfordre europæisk sikker-
hedsarkitektur. Denne debat kommer til at køre i sit eget spor,
men der kan ikke undgås spill-over til OSCE-samarbejdet.
Hermed slutter redegørelsen.