Redegørelse om Organisationen for Sikkerhed og Samarbejde i Europa (OSCE)

Redegørelse nr. R 11 (28/3 2014) Folketinget 2013-14
Skriftlig redegørelse
(Redegørelsen er optrykt i den ordlyd, hvori den er modta-
get).
Redegørelse af 28/3 14 om Organisationen for Sikkerhed og
Samarbejde i Europa (OSCE).
(Redegørelse nr. R 11).
Udenrigsministeren (Martin Lidegaard):
RESUME
Ukraine varetog i 2013 formandskabet for OSCE. Det var et
formandskab med en pragmatisk og realistisk tilgang til ar-
bejdet, som søgte at slå bro mellem Øst og Vest trods voksen-
de uenigheder mellem Rusland og Vesten på områder som
menneskerettigheder og demokrati. Formandskabet opnåede
flere vigtige resultater. For OSCE var det bl.a. væsentligt, at
der blev skabt konsensus om udnævnelsen af en ny Højkom-
missær for Nationale Mindretal og om forlængelsen af man-
datet for OSCE’s Mediefrihedsrepræsentant. Det lykkedes til-
lige at lancere Helsinki+40-processen, der skal lede frem til en
markering af 40-året for Helsinki-slutakten i 2015.
Også ved årets Ministerrådsmøde i Kiev blev der opnået
positive resultater. For første gang i tre år lykkedes det at ska-
be konsensus om beslutninger i den Menneskelige Dimensi-
on, nemlig om religions- og trosfrihed, om styrkelse af roma-
/sinti-arbejdet og om menneskehandel. Der blev ligeledes
opnået beslutninger inden for de øvrige dimensioner, væ-
sentligst om tillidsskabende foranstaltninger inden for cyber-
sikkerhed. De folkelige protester i Ukraine, der fulgte i køl-
vandet på den daværende regerings beslutning om ikke at
underskrive en associeringsaftale med EU, kastede dog en
skygge over Ministerrådsmødet.
OSCE’s institutioner og feltmissioner spiller fortsat en ak-
tiv rolle for at understøtte reformprocesser og overholdelse af
OSCE-forpligtelser på områder som demokratisering, valg,
god regeringsførelse, bekæmpelse af transnationale trusler
som terrorisme og grænseoverskridende kriminalitet, refor-
mer på rets- og politiområdet og mindretalsforhold. Der sker
løbende en bevægelse i fokus fra det i stigende grad stabilise-
rede Balkan hen mod Centralasien – herunder i lyset af ISAF-
tilbagetrækningen fra Afghanistan i 2014 – og det Sydlige
Kaukasus. I 2013 måtte de vestlige lande imidlertid modstræ-
bende acceptere Aserbajdsjans krav om et mere indskrænket
mandat for Kontoret i Baku, og i det hele taget er flere vært-
slande for OSCE-tilstedeværelser i stigende krav skeptiske
over for disse.
Der skete ikke i 2013 afgørende nye udviklinger, hvad an-
går løsningen af de frosne konflikter i Transnistrien
(Moldova), Georgien eller Nagorno-Karabakh, men der gjor-
des fortsat en betydelig indsats for at opretholde forhand-
lingsformaterne, og der opnåede enkelte resultater af tillids-
skabende og praktisk karakter.
I OSCE’s Politisk-Militære Dimension er fokus på konven-
tionel våbenkontrol og tillids- og sikkerhedsskabende foran-
staltninger. Der arbejdes på at afklare fremtiden for konventi-
onel våbenkontrol i Europa efter Ruslands opsigelse af CFE-
traktaten.
Blandt væsentlige temaer for Danmarks engagement i
OSCE fremhæves cyber-sikkerhed, mediefrihed og de cen-
tralasiatiske lande Kirgisistan og Tadsjikistan.
I 2014 har Ukraine-krisen – og spørgsmålet om OSCE’s bi-
drag som regional sikkerheds- og samarbejds-organisation til
at håndtere den – overtaget dagsordenen. Det bliver en afgø-
rende prøve på OSCE’s styrke og svagheder.
1. INDLEDNING
Denne redegørelse omhandler arbejdet i OSCE i 2013. Der er
udvalgt tre temaer (cyber-sikkerhed, mediefrihed samt
OSCE’s aktiviteter i Kirgisistan og Tadsjikistan), som har fået
særlig opmærksomhed i dette års redegørelse. OSCE’s aktivi-
teter i forbindelse med krisen i Ukraine i starten af 2014 fal-
der uden for 2013-redegørelsen, men er dog kort omtalt i af-
snit 7 om perspektiver for OSCE i 2014.
OSCE-samarbejdet udgør en unik del af den europæiske
sikkerhedsarkitektur. Samarbejdet, der har afsæt i Helsing-
forsslutakten fra 1975, har fra begyndelsen være præget af
forholdet mellem Øst og Vest. I de senere år har OSCE været
karakteriseret af voksende uenigheder og værdikonflikter,
bl.a. som følge af en mere selvhævdende russisk udenrigspo-
litik.
OSCE er et samarbejde mellem 57 lande, der dækker et
område fra Nordamerika til Mongoliet, Centralasien og det
østligste Rusland. Det er baseret på et bredt sikkerhedsbe-
greb, der omfatter tre dimensioner: den Politisk-Militære, den
Økonomisk-Miljømæssige og den Menneskelige Dimension.
Det er et veludbygget samarbejde med stor aktivitet ude i fel-
ten, særligt i de OSCE-lande, hvor der er eller har været kon-
flikter eller potentiale for konflikt. I 15 lande har OSCE en fast
tilstedeværelse, herunder på Balkan, i Østeuropa, Kaukasus
og Centralasien.
OSCE har i de senere år i stigende grad flyttet sit fokus
mod Centralasien, hvor udfordringerne er store, og hvor
OSCE er en af de få internationale aktører, der er til stede. Fra
dansk side støttes denne ændring i det geografiske fokus.
Centralasien præges af en række fælles udfordringer i form af
svage demokratier, etniske og religiøse spændinger, fattig-
dom, social og økonomisk ulighed, vandmangel samt ud-
bredt korruption.
OSCE har tilknyttet tre uafhængige institutioner hhv. Høj-
kommissæren for Nationale Mindretal (i Haag), Mediefri-
hedsrepræsentanten (i Wien) og Kontoret for Demokratiske
Institutioner og Menneskerettigheder (ODIHR i Warszawa).
Deres opgave er at overvåge og assistere OSCE-landene i at
opfylde de forpligtigelser, de har påtaget sig gennem årene
inden for den Menneskelige Dimension. Højkommissæren
har desuden en særlig opgave med at varsle medlemslande-
2
ne om potentielle mindretalskonflikter. Fra dansk side tillæg-
ges institutionernes arbejde stor betydning.
ODIHR’s valgobservationer er et af OSCE’s vigtigste red-
skaber til at fremme og fastholde en demokratisk udvikling i
OSCE-området. ODIHR er internationalt anerkendt for sin
ekspertise. Som hovedregel foregår observationen i et tæt
samarbejde mellem ODIHR og OSCE’s parlamentariske for-
samling (OSCE-PA). Parlamentarikerne giver et vigtigt bi-
drag til OSCE’s valgobservationer (se vedlagte beretning fra
den danske delegation ved OSCE-PA for yderligere informa-
tion om delegationens arbejde i 2013). Særligt ODIHR og Me-
diefrihedsrepræsentanten er under pres fra russisk side, bl.a.
under budgetforhandlingerne, og Rusland stiller spørgsmåls-
tegn ved ODIHR’s valgobservationsmetodik og Mediefri-
hedsrepræsentantens mandat.
OSCE har ved siden af det civile samarbejde en vigtig mili-
tær dimension med fokus på konventionel våbenkontrol
samt tillids- og sikkerhedsskabende foranstaltninger. Et cen-
tralt redskab er det såkaldte Wien-dokument, der bl.a. sætter
standarder for, hvornår og hvorledes medlemslandene skal
underrette hinanden om større øvelser og anskaffelse af nyt
materiel, og som giver medlemslandene mulighed for at gen-
nemføre inspektioner og deltage i besøg ved andre medlems-
lande. De sidste par år har Danmark været en stadig mere ak-
tiv aktør i spørgsmålet om fremtiden for konventionel våben-
kontrol i Europa. Fra dansk side finder man, at der er behov
for et konventionelt våbenkontrolregime i Europa, der er en
hjørnesten i det Euro-atlantiske sikkerhedsarkitektur. Det
danske fokus er på sikring af forudsigelighed og stabilitet,
øget transparens og mere tidssvarende tillidsskabende meka-
nismer.
Ambassaden i Wien er hovedplatformen for Danmarks en-
gagement i OSCE. I EU-samarbejdet ved OSCE har Danmark
fået tildelt særligt koordineringsansvar vedr. Ukraine, våben-
kontrol samt dødsstraf og tortur. Koordineringsansvaret har
givet Danmark særlige muligheder for at påvirke arbejdet i
EU-kredsen ift. de nævnte områder. Danmarks engagement i
OSCE understøttes af bilaterale nationale bidrag til udvalgte
projekter, i særdeleshed til OSCE’s aktiviteter i Centralasien
og Ukraine, og af sekunderede medarbejdere.
2. OSCE-ARBEJDET I 2013
Det ukrainske OSCE-formandskab i 2013 indtog en pragma-
tisk og realistisk tilgang til OSCE-arbejdet. Det havde få prio-
riteter og ambitionsniveauet var beskedent og under påvirk-
ning af de vanskelige eksterne rammevilkår, herunder de
voksende uenigheder mellem Rusland og Vesten på områder
som menneskerettigheder og demokrati. Formandskabet søg-
te både at række ud til Øst og til Vest og slå bro, hvor det var
muligt. På den vis opnåede Ukraine en række vigtige resulta-
ter i 2013, herunder på ministermødet i Kiev den 5.-6. decem-
ber. I den afsluttende fase i december kastede begivenheder-
ne i Kiev en skygge over formandskabet, som søgte at holde
en klar adskillelse mellem rollen som formandskab og lan-
dets interne udvikling.
Formandskabet fik sat Helsinki+40-processen, der skal
lede frem til en markering af 40-året for Helsingforsslutakten
i 2015, på skinner med fastlæggelse af temaer og etablering af
en struktur for processen. Det er endnu uafklaret, hvad pro-
cessen skal munde ud i, og krisen i Ukraine må ventes at sæt-
te sit præg herpå. USA i særdeleshed og mange andre vestli-
ge lande, herunder Danmark, er skeptiske over for reformer
af OSCE, der risikerer at svække OSCE’s institutioner eller
stille spørgsmålstegn ved det opbyggede acquis i den Menne-
skelige Dimension. Omvendt udviser Rusland og russiske al-
lierede stor interesse i reformer, bl.a. med etablering af et
charter for organisationen og en begrænsning af institutio-
nernes uafhængighed.
Formandskabet fik valgt en ny Højkommissær for Natio-
nale Mindretal. Det blev medlem af det finske parlament og
tidligere integrationsminister Astrid Thors. Hun var oppe
imod en kroatisk og en russisk kandidat, der begge trak sig,
da det stod klart, at Thors havde markant opbakning i med-
lemskredsen, herunder fra Danmark. Formandskabet fik her-
udover gennemført en treårig forlængelse af OSCE’s Medie-
frihedsrepræsentant, bosnieren Dunja Mijatovic.
Uenigheden mellem Øst og Vest ift. OSCE’s arbejde og
funktion, som særligt gør sig gældende ift. den Menneskelige
Dimension, kom bl.a. til udtryk ved, at flere af de lande, der
er vært for en OSCE-tilstedeværelse, søgte at begrænse dens
mandat og budget. Aserbajdsjan meddelte i februar 2013, at
man ønskede at ændre status for OSCE-kontoret i Baku til en
projektkoordinator, der alene kan gennemføre regeringsgod-
kendte projekter. Begrundelsen var, at Aserbajdsjan ikke læn-
gere havde det samme behov for tilstedeværelsen, som da
den blev oprettet i 2000. Det bemærkes, at Aserbajdsjan tidli-
gere har kritiseret kontoret for dets rapporter om menneske-
rettigheds-relaterede spørgsmål. Fra vestlig side gik man
modvilligt med til at ændre mandatet, og overgangen til pro-
jektkoordinator skete 1. januar 2014.
Der skete ingen afgørende nye udviklinger i 2013 vedr.
Europas frosne konflikter. Formand-skabet havde som priori-
tet at gøre en særlig indsats for at fremme en løsning på
Transnistrien-konflikten (Moldova), hvor Ukraine som nabo-
land og medlem af det internationale forhandlingsformat 5+2
havde særlige forudsætninger. Men fravær af politisk vilje,
særligt fra lederskabet i Transnistrien, og Moldovas rege-
ringskrise i foråret, vanskeliggjorde arbejdet. Der blev opnået
visse resultater af tillidsskabende og praktisk karakter, men
ingen større gennembrud på de væsentlige parametre. I den
armensk-aserbajdsjanske konflikt om Nagorno-Karabakh var
situationen ligeledes fastlåst. På det armensk-aserbajdsjanske
topmøde den 19. november i Wien blev der sendt positive
signaler om behovet for at skabe nyt momentum i fredspro-
cessen. Det er dog ikke sket, og der foregår til stadighed vå-
benhvilebrud med faldne til følge, samt fjendtlig retorik fra
begge sider. OSCE er den eneste internationale organisation,
der har adgang til at overvåge områderne langs grænse- og
kontaktlinjen. Der har i det forgangne år ikke været frem-
skridt i løsningen af konflikten i Georgien. Etablering af fysi-
ske grænsebarrierer på strækninger mellem Georgien og de
to udbryderregioner har skabt nye spændinger mellem par-
terne.
3. OSCE’S MINISTERRÅDSMØDE I KIEV DEN 5.-6.
DECEMBER 2013
Ministerrådsmødet i Kiev blev præget af EU’s topmøde om
det Østlige Partnerskab i Vilnius den 28.-29. november og de
folkelige protester i Ukraine, der fulgte i kølvandet på den
daværende ukrainske regerings beslutning om ikke at under-
tegne en associeringsaftale med EU i Vilnius. Mange lande,
herunder Danmark, berørte i deres indlæg situationen i
Ukraine og understregede vigtigheden af, at Ukraine efterle-
vede OSCE’s forpligtigelser omkring ytrings- og forsamlings-
3
frihed. Mødet samlede over 30 ministre fra OSCE’s 57 med-
lemslande og 11 partnerlande fra Asien og Middelhavsområ-
det. Fra dansk side deltog Udenrigsministeriets udenrigspoli-
tiske direktør(indlæg vedlagt) (ikke optrykt her).
Der blev på mødet truffet en række beslutninger og opnået
enighed om flere erklæringer. For første gang i tre år lykke-
des det at opnå konsensus om enkelte beslutninger i den
Menneskelige Dimension, og der blev, i modsætning til i
2012, også opnået beslutninger på det militære område. En af
de vigtigste beslutninger omhandlede tillidsskabende foran-
staltninger inden for cyber-sikkerhed, jf. redegørelsens afsnit
4.
I OSCE’s Menneskelige Dimension blev der vedtaget en
beslutning om at styrke bestræbelserne på gennemførelsen af
OSCE’s handlingsplan for arbejdet med roma/sinti og en om
religions- og trosfrihed. Som forventet lykkedes det ikke at
opnå enighed om en beslutning om beskyttelse af journali-
ster, der var en vestlig prioritet, som Rusland i sidste ende
blokerede for. En beslutning om fri bevægelighed for perso-
ner blev ikke vedtaget. Relateret til den Menneskelige Di-
mension blev der vedtaget en beslutning om menneskehan-
del med en opdatering af et addendum til OSCE’s handlings-
plan fra 2003, bl.a. om retsforfølgelse af gerningsmænd og
støtte til ofre for menneskehandel.
I den Politik-Militære Dimension lykkedes det at opnå
enighed om at opdatere en beslutning fra 1994 om principper
for ikke-spredning. Beslutningen støtter op om det multila-
terale ikke-spredningsarbejde, der finder sted i andre regi.
Der blev også opnået enighed om en årlig beslutning om små
og lette våben, der lægger rammerne for OSCE’s arbejde på
området. En kort erklæring om arbejdet med transnationale
trusler blev vedtaget, hvori cyber-sikkerheds beslutningen
blev endosseret. Til gengæld lykkedes det for andet år i træk
ikke at opnå enighed om en årlig beslutning med en opgave-
formulering for Forum for Security Cooperation (FSC). Be-
slutningen strandede på omtalen af det vigtige tillidsskaben-
de Wien-dokument, hvor Rusland modsatte en tekst om sub-
stantiel opdatering.
I den Økonomiske-Miljømæssige Dimension blev der op-
nået enighed om beslutninger vedr. energi og miljø samt om
beskyttelse af energinetværk. Af tværgående tekster blev der
vedtaget en kort og generisk erklæring om Helsinki+40-pro-
cessen. Det lykkedes ikke at opnå enighed om en erklæring
vedr. OSCE’s engagement i forhold til partnerlandet Afgha-
nistan.
Der blev opnået enighed om en erklæring vedr. Transni-
strien-konflikten (Moldova), der oplister principper for en
konfliktløsning og opfordrer parterne til at arbejde videre ud
fra de fremskridt, der allerede er nået inden for 5+2 forhand-
lingsformatet. Armenien og Aserbajdsjan vedtog sammen
med Minsk-gruppens co-chairs (Rusland, USA og Frankrig)
en erklæring om behovet for at skabe momentum i løsningen
af Nagorno-Karabakh-konflikten. Der blev ikke vedtaget no-
gen erklæring om Georgien-konflikten grundet russisk mod-
stand.
4. TEMA: CYBER-SIKKERHED
Cyber-angreb på regeringer er blevet et voksende internatio-
nalt sikkerhedsproblem, og har skabt et behov for at fremme
tillid og dialog mellem regeringer på cyber-området. På
OSCE-ministerrådsmødet i Kiev i december 2013 blev det
første sæt tillidsskabende foranstaltninger inden for cyber-
sikkerhed vedtaget. Denne beslutning er bemærkelsesvær-
dig, idet det er den første af sin art inden for cyber-sikkerhed,
og vil kunne tjene som eksempel for andre regioner i verden.
For OSCE er der tale om et gennembrud efter 1,5 års forhand-
linger i en amerikansk-ledet arbejdsgruppe, der vil skabe en
ny arbejdsplatform for organisationen. Der lægges op til for-
handlinger om yderligere tillidsskabende foranstaltninger.
Et konkret eksempel på en tillidsskabende foranstaltning
er, at OSCE’s medlemslande vil dele informationer om deres
cyber-sikkerhedsorganisation, -strategier, -politikker og -pro-
grammer, herunder om relevant samarbejde mellem den of-
fentlige og private sektor. Et andet eksempel er muligheden
for konsultationer mellem landene med henblik på at reduce-
re risikoen for fejlopfattelser eller mulige politiske eller mili-
tære spændinger og konflikter, som kan stamme fra brugen af
informations- og kommunikationsteknologier.
Forhandlingsprocessen har ikke været uproblematisk.
Særligt forhandlingerne om konteksten for de konkrete for-
anstaltninger voldte vanskeligheder. Fra vestlig side, herun-
der fra dansk side, blev der lagt vægt på et internet, der er frit
og åbent, og hvor de samme friheder, normer, principper og
værdier, der gælder off-line også skal gælde on-line. Særligt
Rusland ønskede en begrænsning for adgangen til informati-
on on-line og omtale af rammer for staters adfærd.
Arbejdet med cyber-sikkerhed er fortsat i 2014, idet det er
besluttet, at nationalt udpegede eksperter skal mødes mindst
tre gange årligt med henblik på at undersøge muligheder for
yderligere tillidsskabende foranstaltninger. Endvidere skal
deltagende lande tage stilling til, hvorledes implementerin-
gen af det første sæt frivillige tillidsskabende foranstaltnin-
ger, herunder dataudvekslingen, konkret skal foregå, idet det
er besluttet, at den første dataudveksling finder sted den 31.
oktober 2014.
Arbejdsgruppen vil således forventeligt i første halvår af
2014 arbejde med implementering af det første sæt af frivilli-
ge tillidsskabende foranstaltninger. Herunder vil formands-
skabet indbyde nationale myndigheder og tænketanke mv.,
med henblik på at kommentere, hvilke konsekvenser det før-
ste sæt af frivillige tillidsskabende foranstaltninger forudses
at medføre i nationalt regi. I efteråret vil arbejdet med det an-
det sæt af frivillige tillidsskabende foranstaltninger begynde.
Såfremt de rette betingelser for de videre forhandlinger er
til stede, synes der med den dynamik, der er i processen, og
OSCEs særegne »niche«, hvad angår militære tillidsskabende
foranstaltninger i øvrigt, at være en reel mulighed for at ar-
bejdet med de tillidsskabende foranstaltninger kan udvikles
til en egentlig form for tillidsskabende regime.
5. TEMA: MEDIEFRIHED
Mediefrihed var også i 2013 en dansk kerneprioritet inden for
OSCE’s Menneskelige Dimension. Også fra organisationens
side var der året igennem et stærkt fokus på emnet takket
være et ukrainsk formandskab, der havde sat emnet på dags-
ordenen, og en aktiv indsats fra OSCE’s Mediefrihedsrepræ-
sentant, Dunja Mijatovic. Det stod tidligt klart, at et væsent-
ligt slutmål for det ukrainske OSCE-formandskab ville bestå i
at få vedtaget en ministerbeslutning om beskyttelse af journa-
lister, selv om det traditionelt har været et kontroversielt og
besværligt emne at håndtere i OSCE-kredsen.
I løbet af året afgav Dunja Mijatovic en række kritiske ind-
læg om udviklingen på medieområdet i OSCE’s Permanente
Råd, i Komitéen for Den Menneskelige Dimension og under
4
det årlige to-uger lange gennemførelsesmøde i Warszawa for
Den Menneskelige Dimension. Overordnet var situationen
den, at journalister blev udsat for overgreb, censur og intimi-
dering i en række OSCE-lande. Alene i den senest offentlig-
gjorte rapporteringsperiode fra den 13. juni 2013 til 27. no-
vember har over 100 journalister i OSCE-området været tilba-
geholdt, anbragt i husarrest eller fængslet for at udføre deres
job.
Blandt de OSCE-lande, hvor Dunja Mijatovic hyppigst in-
tervenerede i konkrete overgrebssager eller offentligt udtalte
bekymring henover året, finder man Aserbajdsjan, Belarus,
Kasakhstan, Rusland, Tyrkiet og Usbekistan. I mange tilfælde
handlede sagerne om politivold mod journalister, fængslin-
ger af pressefolk, selektiv anvendelse af retssystemet til at in-
timidere nyhedsmedier eller vedtagelse af restriktive lovæn-
dringer på medieområdet.
Også Danmark måtte i 2013 modtage kritik fra OSCE’s me-
dierepræsentant. Den 23. maj udsendte Dunja Mijatovic såle-
des en pressemeddelelse, hvori hun udtrykte bekymring for
den nye danske offentlighedslov, som efter hendes opfattelse
ville begrænse offentlighedens adgang til information om
lovgivningsprocessen.
Efter invitation fra den danske regering aflagde Dunja Mi-
jatovic bilateralt besøg i København den 21. november, hvor
hun havde samtaler med Folketingets formand, Udenrigsmi-
nisteriets udenrigspolitisk direktør og Det Danske Institut for
Menneskerettigheder. Foruden den danske offentlighedslov
blev der under besøget lejlighed til at drøfte en række aktuel-
le sager vedrørende medie- og ytringsfrihed, og fra dansk
side bekræftede man den fortsatte stærke danske støtte til
hendes arbejde.
At mediefrihed er og bliver et følsomt emne i OSCE-regi
blev imidlertid demonstreret på OSCE-ministermødet i Kiev
den 5.-6. december, hvor det efter lange forhandlinger ikke
lykkedes at vedtage en ministerbeslutning om beskyttelse af
journalister på trods af en ihærdig indsats fra det ukrainske
OSCE-formandskab. En mindre landegruppe, herunder Rus-
land og Aserbajdsjan, insisterede gennem hele forhandlings-
forløbet på, at beslutningen også skulle rumme ordlyd om
journalisters moralske ansvar og professionalisme, hvilket
var uacceptabelt for den vestlige landegruppe anført af USA
og EU. Samtidig udtrykte man fra russisk side flere gange un-
der forløbet skepsis ift. også at lade den beskyttelse og de
samme frihedsrettigheder, som »offline«-journalister nyder,
gælde for »online«-journalister. Denne skepsis blev bl.a. be-
grundet i, at internettet i russisk lovgivning ikke defineres
som et medie på linje med tv, radio eller aviser, men som en
kommunikations-teknologi.
Mediefrihed ventes også i 2014 at være et væsentligt tema
inden for OSCE’s Menneskelige Dimension. Fra dansk side
vil man fortsætte arbejdet med aktivt søge at påvirke de prin-
cipielle drøftelser i retning af, at der sker en gradvis udbyg-
ning og opdatering af landenes OSCE-forpligtelser på områ-
det, der også tager hensyn til den teknologiske udvikling,
herunder inden for digitale medier.
6. TEMA: KIRGISISTAN OG TADSJIKISTAN
De fem lande i Centralasien kæmper med en række store ud-
fordringer, såsom etniske og religiøse spændinger, fattigdom,
knaphed på vandressourcer, social ulighed og udbredt kor-
ruption. Samtidig har disse lande som relativt nye statsdan-
nelser med svage demokratiske traditioner og i de fleste til-
fælde autoritære styreformer store – og voksende – udfor-
dringer på demokrati- og menneskerettighedsområdet. På
den baggrund er der etableret OSCE-tilstedeværelser i alle
fem lande. Disse har forskellige mandater og størrelser, men
arbejder alle for at styrke landenes overholdelse af OSCE-for-
pligtelserne i alle tre dimensioner.
Danmark arbejder for et forstærket OSCE-fokus på Cen-
tralasien. Det skal også ses i lyset af tilbagetrækningen af
NATO-tropper fra Afghanistan med udgangen af 2014, idet
der, ikke mindst hos landene selv, er en bekymring for, at
denne kan føre til yderligere destabilisering af regionen, som
i forvejen døjer med skrøbelige regeringsstrukturer og svag
myndighedsudøvelse.
OSCE har for at imødegå disse vanskeligheder lagt særlig
vægt på at styrke de fem landes kapacitet til at håndtere og
inddæmme grænseoverskridende sikkerhedstrusler, herun-
der ikke mindst smugling af narkotika, våben og mennesker
samt terrorisme. Med OSCE’s brede sikkerhedsbegreb er der
særlig vægt på, at dette arbejde sker med fuld respekt for
menneskerettighederne. OSCE’s Højkommissær for Nationa-
le Mindretal har udfoldet stor aktivitet for at styrke landenes
tilgang til etniske og religiøse mindretal på grundlag af deres
OSCE-forpligtelser.
Ud over det faste bidrag til OSCE har Danmark valgt at
yde direkte støtte til OSCE’s indsatser i Kirgisistan og Tadsji-
kistan, som er de to prioritetslande for dansk bilateral støtte i
Centralasien. Disse to lande er de fattigste i regionen og sam-
tidig dem, der er mest åbne for støtte og rådgivning fra
OSCE. Som følge heraf er feltmissionerne nu blandt OSCE’s
største med hhv. omkring 120 og 150 medarbejdere.
I Kirgisistan yder Danmark således fortsat støtte til
OSCE’s politimission i den sydlige del af landet, som blev
etableret i 2010, og som udgør det international samfunds
mest håndgribelige reaktion på voldelige sammenstød mel-
lem kirgisere og etniske usbekere med flere hundrede dræbte
og mange tusind fordrevne til følge. Politimissionen undervi-
ser det kirgisiske politi i at behandle alle borgere ens, uanset
deres etniske tilhørsforhold, og arbejder for at fremme etni-
ske mindretals optagelse i politiet. Herudover bidragerpoliti-
missionen til at sikre politiets overholdelse af grundlæggende
menneskerettigheder, til fremme af dialog mellem politi og
lokalbefolkning samt med overvågning og rapportering om
den fortsat skrøbelige sikkerhedssituation i området. I Kirgi-
sistan har Danmark desuden støttet OSCE’s regionale akade-
mi, hvor studerende fra regionen, inklusive fra Afghanistan,
kan opnå en mastergrad med højt fagligt niveau inden for
forebyggelse og løsning af konflikter, regional og internatio-
nal sikkerhed samt demokratisering og retssikkerhed. Aka-
demiet organiserer desuden kursusforløb og videreuddan-
nelse for bl.a. embedsmænd, journalister og NGO-repræsen-
tanter.
I Tadsjikistan har Danmark ydet støtte til OSCE’s samar-
bejde med de tadsjikiske myndigheder på grænsekontrolom-
rådet. Dette skyldes især, at landet har en 1400 kilometer
lang, mestendels ubevogtet grænse til Afghanistan, hvilket
indebærer væsentlige sikkerhedsrisici for Tadsjikistan selv og
den større region. I de seneste år har der været en række ek-
sempler på voldelige sammenstød og indtrængning af ekstre-
mistiske grupper i Tadsjikistan. Samarbejdet omfatter dansk
støtte til OSCE’s akademi for uddannelse af grænsevagter,
som kommer fra en række OSCE-lande foruden Tadsjikistan
selv, deriblandt Afghanistan. Akademiet yder således et posi-
tivt bidrag på et helt centralt område for den fremtidige sik-
kerhed og stabilitet i regionen. Dette blev endvidere under-
5
streget af en uafhængig evalueringsrapport, som Danmark
bidrog finansielt til at få udarbejdet i 2013. Rapporten fast-
slog, at akademiets arbejde bidrog i væsentlig grad til at imø-
degå regionens store udfordringer inden for grænsekontrol.
Herudover støtter Danmark OSCE’s samarbejde med de
tadsjikiske myndigheder om afdækning af tendenser til radi-
kalisering i landet, årsagerne hertil og identificering af muli-
ge tiltag for at imødegå voldelig ekstremisme, der kan føre til
egentlig terrorisme. Dette arbejde er meget kontroversielt og
sigter både på at bidrage til forebyggelse og bekæmpelse af
radikalisering, mens det samtidig betoner retten til religions-
og ytringsfrihed. Danmark sekunderer souschefen på OSCE’s
kontor i Tadsjikistan.
7. PERSPEKTIVER FOR OSCE I 2014
Det er et ambitiøst og ressourcestærkt schweizisk OSCE-for-
mandskab, der står i spidsen for OSCE i 2014. Formandska-
bet, der har et særligt tæt samarbejde med næste års serbiske
formandskab, har præsenteret sine prioriteter opdelt på tre
kategorier: 1) Fremme af sikkerhed og stabilitet med særligt
fokus på Balkan og det sydlige Kaukasus; 2) forbedring af al-
mindelige folks liv, hvor vægten er på gennemførelse af
OSCE’s forpligtigelser inden for den Menneskelige Dimensi-
on; samt 3) styrkelse af OSCE’s evne til at handle, herunder
ved anvendelse af Helsinki+40-processen, ved at styrke
OSCE’s mæglingskapacitet samt ved øget inddragelse af ci-
vilsamfundet, ikke mindst unge. Sammen med Serbien har
formandskabet fremlagt en køreplan for Helsinki+40-proces-
sen frem til og med det serbiske formandskab.
I skrivende stund har krisen i Ukraine overtaget OSCE-
dagsordenen. Det schweiziske formandskab har reageret hur-
tigt og resolut og søgt at give OSCE en central rolle i en kon-
fliktløsning med brug af de instrumenter, organisationen har
til rådighed. Formandskabet har spillet ud med initiativer til
oprettelse af en internationale kontaktgruppe og udsendelse
af en OSCE-observatørmission, og har herudover udnævnt
en særlig repræsentant for Ukraine, ambassadør Guldimann.
OSCE’s sekretariat aflagde sammen med de tre institutioner
besøg i Ukraine umiddelbart efter krisens indtræden, og har
identificeret indsatsområder relevante for den aktuelle situa-
tion, bl.a. på områder som menneskerettigheder, mediefri-
hed, mindretalsbeskyttelse, dialogfremme, valg samt politi-
og rets-sektoren. Inden for den Politisk-Militære Dimension
er en række mekanismer blevet aktiveret, bl.a. med udsendel-
se af ubevæbnede militæreksperter til Ukraine i regi af Wien-
dokumentet. Danmark har bidraget til denne mission.
Fra dansk side støttes aktivt OSCE-formandskabet og de
konkrete indsatser, som OSCE’s sekretariatet, institutioner og
projektkoordinator i Ukraine gennemfører. Danmark bidra-
ger med frivillig national finansiering (dvs. ud over det al-
mindelige bidrag til OSCE) til flere af disse indsatser. Den
danske ambassade i Wien har en særlig rolle som pennefører
i EU-gruppen ift. Ukraine i OSCE (chef-de-file), hvilket har
givet Danmark særlige indflydelsesmuligheder.
Med krisen i Ukraine er OSCE trådt i karakter som en regi-
onal sikkerheds- og samarbejdsorganisation med mekanis-
mer og værktøjer, der kan bidrage til at fremme dialog og en-
gagement, og som potentielt kan gøre en forskel på jorden.
Det acquis og de strukturer på det civile og militære område,
der er blevet opbygget gennem årene, har nu mulighed for at
vise sit værd og bringes i spil for at bidrage til en kriseløs-
ning. Men OSCE’s håndtering af krisen er samtidig en test på
OSCE-landenes politiske vilje til at anvende OSCE i en kon-
fliktsituation. Skal OSCE for alvor spille en rolle, f.eks. med
udsendelse af en monitoreringsmission, kræver det, at alle
landene er enige. Dette er netop OSCE’s styrke – og svaghed.
Når krisen i Ukraine kommer på afstand, må der komme en
tid til refleksion over OSCE og organisationens fremtid, og et
vigtigt aspekt heri vil være en vurdering af om OSCE har be-
stået testen eller ej.
Hermed slutter redegørelsen.