Supplerende samlenotat vedr. transport, tele og energi 8/10-14 - pkt. 5

Dato
J. nr.
25. september 2014
2014-3561
Rådsmødet (Transport, Telekommunikation og Energi)
den 8. oktober 2014
SAMLENOTAT
Indhold
Dagsordenspunkt 5: Forslag til ændring af forordning (EF) nr. 1370/2007 for
så vidt angår de nationale markeder for personbefordring med jernbane. (PSO-
forordningen)
- til politisk drøftelse (orientering i FEU)...........................................................2
Europaudvalget 2014
Rådsmøde 3335 - transport, tele og energi Bilag 3
Offentligt
Side 2/15
Dagsordenspunkt 5: Forslag til ændring af forordning (EF) nr.
1370/2007 for så vidt angår de nationale markeder for
personbefordring med jernbane. (PSO- forordningen)
- til politisk drøftelse (til orientering i FEU)
KOM (2013) 28
1. Resumé
Kommissionen fremsatte den 30. januar 2013 fjerde jernbanepakke, herunder
forslag til ændring af den såkaldte PSO-forordning om de nationale markeder
for personbefordring med jernbane.
Forslaget indeholder fælles regler for tildeling af kontrakter om offentlig
personbefordring, herunder at kontrakter skal sendes i udbud fra december
2019.
Kommissionen foreslår desuden, at der udarbejdes planer for offentlig
personbefordring, hvori der fastsættes mål for den offentlige transportpolitik
og udbud. Tilsynsorganet skal overvåge dette. Derudover foreslår
Kommissionen, at i de medlemsstater, hvor der ikke findes et velfungerende
leasingmarked, skal medlemsstaterne sikre adgang til rullende materiel for
interesserede operatører.
Det italienske formandskab har sat den politiske del af fjerde jernbanepakke,
herunder PSO-forslaget, på dagsorden for rådsmødet den 8. oktober 2014.
2. Baggrund
Som en del af fjerde jernbanepakke har Kommissionen ved KOM (2013) 28 af
30. januar fremsendt forslag om forslag til ændring af forordning (EF) nr.
1370/2007 for så vidt angår åbning af de nationale markeder for
personbefordring med jernbane. Forslaget er oversendt til Rådet den 4. februar
i dansk sprogversion. Forslaget er fremsat med hjemmel i TEUF artikel 91 og
skal behandles efter den almindelige lovgivningsprocedure i TEUF artikel 294.
Rådet træffer afgørelse med kvalificeret flertal.
Som baggrund for forslaget henviser Kommissionen til hvidbog om fremtidens
transportpolitik fra marts 2011, hvor Kommissionen fremfører sin vision for et
fælles europæisk jernbaneområde med et indre jernbanemarked, hvor
europæiske jernbaneselskaber kan udbyde deres tjenester uden at være hindret
af unødige tekniske og administrative barrierer.
Kommissionen peger desuden på, at der i løbet af det seneste årti er vedtaget
tre lovpakker for jernbanesektoren, som har til formål at åbne de nationale
jernbanemarkeder og gøre dem mere konkurrencedygtige og kompatible på
EU-niveau.
Side 3/15
Til trods for EU's lovgivningstiltag er jernbanernes andel af transportmarkedet
internt i EU fortsat beskeden.
Kommissionen fremhæver, at langt størstedelen af den indenlandske
trafikbetjening ikke foregår på et forretningsmæssigt grundlag, men på
baggrund af kontrakter om offentlig trafikbetjening. Eftersom der ikke findes
fælles EU-regler om tildelingen af kontrakter om offentlig trafikbetjening, har
nogle medlemsstater indført konkurrencebaseret udbud af kontrakter, mens
andre tildeler dem direkte uden forudgående udbud.
Kommissionen finder således, at der er et kludetæppe af forskellige regelsæt i
EU, der gør det vanskeligt for jernbaneselskaberne at udnytte det fulde
potentiale ved at drive virksomhed på det indre marked.
3. Formål og indhold
Kommissionens overordnede formål med forslaget er at forbedre kvaliteten af
personbefordringen med jernbane og øge driftseffektiviteten, for at gøre
jernbanerne mere konkurrencedygtige og attraktive sammenlignet med andre
transportformer.
Forslaget indeholder fælles regler for tildeling af kontrakter om offentlig
personbefordring med jernbane sammen med ledsageforanstaltninger, der
tager sigte på at forbedre udbudsprocedurerne.
Definition af kompetent lokal myndighed
Kommissionen foreslår at præcisere udtrykket "kompetent lokal myndighed" i
den gældende forordning. Præciseringen skal gøre det klart, at en "kompetent
lokal myndighed" dækker byområder eller landdistrikter og ikke store dele af
det nationale område.
Plan for offentlig personbefordring
Kommissionen ønsker, at de kompetente myndigheder opstiller og ajourfører
planer for offentlig personbefordring, der dækker alle relevante
transportformer for det område, som de er ansvarlige for. I planen fastsættes
mål for den offentlige transportpolitik, og hvordan målene nås.
De offentlige serviceforpligtelser og tildelingen af kontrakter skal ske i
overensstemmelse med de gældende planer.
Ved fastlæggelsen af de offentlige serviceforpligtelser udarbejder den
kompetente myndighed et udkast til disse forpligtelser og deres
anvendelsesområde, og hører på passende vis de relevante berørte parter og
tager hensyn til deres synspunkter.
Ved offentlig personbefordring med jernbane gælder desuden, at tilsynsorganet
(Jernbanenævnet), skal sikre, at kravene i planen opfyldes.
Side 4/15
Maksimal værdi af en kontrakt
Kommissionen foreslår, at den maksimale volumen af en kontrakt om offentlig
trafikbetjening opgjort i togkilometer, maksimalt må være den højeste værdi af
enten 10 mio. togkilometer eller en tredjedel af den samlede volumen af
personbefordring med jernbane på nationalt plan, der er omfattet af en
kontrakt om offentlig trafikbetjening.
Direkte tildeling ved mindre kontrakter
Kommissionen finder, at direkte tildeling fortsat skal være mulig for offentlig
personbefordring med jernbane, hvis den årlige gennemsnitsværdi anslås til: a)
mindre end 5 000 000 EUR eller b) hvis det årlige transportarbejde er mindre
end 150 000 vognkilometer.
Krav om udbud
Kommissionen foreslår, at den gældende forordnings artikel 5, stk. 6, udgår,
således at de generelle regler for udbudsprocedurer også kommer til at gælde
for jernbanebefordring, og den eksisterende mulighed for direkte tildeling af
kontrakter bortfalder.
Adgang til rullende materiel
Kommissionen foreslår, at i de medlemsstater, hvor der ikke findes et
velfungerende leasingmarked for rullende materiel, er det op til de kompetente
myndigheder at træffe foranstaltninger, der sikrer effektiv adgang på lige vilkår
til rullende materiel.
Hvis der således på et transportmarked ikke findes virksomheder, der leaser
rullende materiel på lige og kommercielt levedygtige vilkår til alle relevante
operatører, finder Kommissionen, at medlemsstaterne skal sørge for, at
restværdirisikoen i forbindelse med rullende materiel bæres af de kompetente
myndigheder.
Kommissionen foreslår, at de nærmere bestemmelser for procedurer og
foranstaltninger, der skal sikre adgang til det rullende materiel, skal fastlægges
i gennemførelsesretsakter på grundlag af undersøgelsesproceduren senest 18
måneder efter forordningens ikrafttræden.
Offentliggørelse af oplysninger om kontrakter
Kommissionen foreslår, at hver kompetent myndighed skal offentliggøre en
årlig rapport om de offentlige serviceforpligtelser, den er ansvarlig for, med
oplysninger om startdato og løbetid for kontrakter. Rapporten skal sondre
mellem bustrafik og skinnebåret trafik, og give mulighed for at kontrollere og
vurdere det offentlige transportnets effektivitet, kvalitet og finansiering.
Overgangsperiode i forbindelse med kravet om udbud
Side 5/15
Kommissionen finder, at kontrakter der er tildelt direkte i perioden 1. januar
2013 - 2. december 2019, kan fortsætte, indtil de udløber, dog højst til den 31.
december 2022.
4. Europa-Parlamentets udtalelser
Europa-Parlamentet vedtog den 26. februar 2014 deres førstebehandling af
forslaget.
Af førstebehandling fremgår det, at kravene til planer for offentlig
personbefordring ikke bør gå udover, hvad der er nødvendigt. Parlamentet
finder, at planerne skal indeholde grundlæggende krav om bl.a. tilgængelighed
for handicappede og omstigningsmuligheder, for offentlig jernbanetransport
skal planerne indeholde en række effektivitetskriterier om bl.a. andel af
personbefordring, punktlighed, omkostningseffektivitet, trafikhyppighed og
kundetilfredshed og det rullende materiels tilstand samt principper for
fastsættelse af takster.
Parlamentet finder, at antallet af kontrakter om offentlig personbefordring skal
være mellem 1 og 4 afhængigt af volumen af kontrakten om offentlige
trafikbetjening. Det foreslås, at medlemsstaterne skal have mindst én kontrakt,
hvis det nationale markeds volumen for personbefordring med jernbane er
omfattet af en kontrakt om offentlig trafikbetjening på indtil 20 mio.
togkilometer. To kontrakter hvis volumen er mellem 20 og 100 mio.
togkilometer. Tre hvis den er mellem 100 og 200 mio. togkilometer og fire hvis
den er over 200 mio. togkilometer.
Der foreslås desuden ændringer, der gør det muligt for de kompetente
myndigheder at udelukke jernbanevirksomheder fra udbudsprocedurer, hvis
virksomhederne kommer fra et land, hvor de kompetente myndigheder ikke
har bemyndigelse til at tildele kontrakter via udbudsprocedure.
Parlamentet finder desuden, at det fortsat skal være muligt at tildele kontrakter
om offentlig personbefordring i en overgangsperiode, hvis en række kriterier er
opfyldt og begrundet i planerne for offentlig personbefordring. Varigheden af
sådanne kontrakter må ikke overstige 9 år.
Om ikrafttrædelse finder Parlamentet, at de nye regler skal gælde fra den 3.
december 2022. Kontrakter indgået før 3. december 2022 skal udløbe senest
10 år efter forordningens træder i kraft.
5. Nærhedsprincippet
Kommissionen vurderer, at medlemsstaternes indsats alene ikke kan sikre et
sammenhængende jernbanemarked i EU og løse problemet med
forskelligartede fortolkninger af lovgivningen. Kommissionen finder således, at
problemets kerne er opretholdelsen af nationale regler, der fungerer som
hindringer for det indre marked.
Side 6/15
Indsatsen på EU-plan skal sikre en konsekvent gennemførelse af EU's
regelværk på jernbaneområdet, hvilket skulle føre til oprettelsen af et fælles
europæisk jernbaneområde uden nogen unødvendige administrative og
tekniske hindringer.
Regeringen er af den opfattelse, at en række forhold i den gældende forordning,
fortsat bedst lader sig regulere på nationalt niveau, hvor indsigten i nationale
behov for drift, service mv. er størst.
Regeringen finder dog samlet set, at nærhedsprincippet er overholdt, da
regeringen anerkender, at hvis der skal skabes et indre marked for offentlig
personbefordring på jernbaneområdet, må der være fælles rammebetingelser,
herunder i forhold til udbud af kontrakter om offentlig personbefordring.
6. Gældende dansk ret
Området er i dag reguleret af den gældende EU-forordning. Såfremt forslaget
gennemføres med dets nuværende indhold, vil der være behov for at foretage
ændringer i lov om jernbane, da transportministeren ikke længere vil kunne
pålægge DSB at udføre trafik uden at gennemføre udbud.
7. Konsekvenser
Forslagets statsfinansielle og samfundsøkonomiske konsekvenser er meget
komplekse, og på nuværende stadie vanskelige at vurdere bl.a. i forhold til
DSB’s rolle og værdi, men forslaget vurderes umiddelbart at kunne medføre
merudgifter for DSB i størrelsesordenen 5-10 procent af driften.
Kommissionens forslag om udvikling af planer for offentlig personbefordring
og offentliggørelse af årsrapporter mv. vil medføre øgede administrative
konsekvenser for aktører i transportsektoren, først og fremmest for
Transportministeriet, tilsynsorganet (Jernbanenævnet) og trafikselskaberne.
Eventuelle merudgifter holdes inden for eksisterende ramme.
8. Høring
Forslag blev sendt i høring den 7. februar med frist den 6. marts 2013 i EU-
specialudvalget for transport samt til følgende organisationer: Aarhus Letbane
I/S, DNV KEMA, Lloyds, Aktins Danmark A/S, NIRAS samt Siemens A/S og
Jernbanenævnet.
Følgende høringssvar er modtaget.
DSB:
"DSB hilser forslagene velkomne. DSB støtter op om forslaget om at åbne for
konkurrence på de nationale jernbanemarkeder. Konkurrence bør ikke være et
Side 7/15
mål i sig selv, men DSB er af den overbevisning, at konkurrence kan være med
til at skærpe operatørernes omkostningsbevidsthed samt i sidste ende at
forbedre det produkt, som passagererne modtager.
Det er dog afgørende at sikre, at konkurrencen sker på lige og fair vilkår, og at
grundlaget for konkurrencen udformes med højdetagen for, at den nuværende
konkurrence primært foregår mellem statsejede operatører, som opererer
under vidt forskellige rammer.
Der er stor forskel på størrelsen og geografien og dermed også
jernbanesystemerne i de forskellige europæiske markeder. Nogle er – som
Danmark – præget af enkelte vigtige hovedfærdselsårer, mens andre lande har
langt større geografisk fleksibilitet i tilrettelæggelsen af udbud. Derfor er det
ikke uden betydning i forhold til passagerernes rejseoplevelse samt
netværksfordele, hvorvidt der opsættes fleksible eller rigide rammer for
størrelsen på en udbudt strækning.
Af hensyn til tilpasning til nationale og økonomiske forhold samt af hensyn til
nærhedsprincippet finder DSB det endvidere vigtigt, at man ikke fratager de
nationale kompetente myndigheder muligheden for at vælge at tildele en
kontrakt direkte uden forudgående udbud. Det er således DSB’s opfattelse, at
ansvaret for at fastsætte kontrakttildelingsform med eller uden forudgående
udbud fortsat skal være hos de nationale kompetente myndigheder.
Nedenfor følger DSB’s bemærkninger til de forskellige dele af forslaget. Det
bemærkes, at kommentarerne til artikel 2a, stk. 6, litra b) og artikel 5, stk. 6 i
forslag COM(2013)28 er særligt væsentlige.
DSB uddyber gerne sine bemærkninger ved et møde med Transportministeriet.
 Som følge af forslagets artikel 1, stk. 1, litra b) foretages en ændring i
forordningens artikel 2, litra e), så bestemmelsen suppleres med følgende:
”Offentlige serviceforpligtelser omfatter ikke offentlig personbefordring,
der er mere vidtgående end, hvad der er nødvendigt for at udnytte
netværkseffekterne på lokalt, regionalt eller subnationalt plan."
DSB anser den supplerende del af definitionen af offentlig
serviceforpligtelse som værende for snæver. For det første bør definitionen
efter DSB’s opfattelse ikke begrænses til, hvad der er nødvendigt for at
udnytte netværkseffekter på lokalt, regionalt eller subnationalt plan, men
det bør overlades til de kompetente myndigheder at vurdere det
nødvendige omfang af kontrakter om offentlig serviceforpligtelse i
overensstemmelse med nærhedsprincippet, herunder at have mulighed for
at lægge vægt på nationale netværksfordele. Derudover står det ikke helt
klart, hvad der forstås ved begrebet ”netværkseffekter”.
 Ifølge forslaget til en ny artikel 2a i forordningen (som er at finde i
forslagets artikel 1, stk. 2) skal de kompetente myndigheder regelmæssigt
Side 8/15
opdatere og ajourføre planer for personbefordring. Det er ikke nærmere
angivet, hvad der menes med ”regelmæssigt”, hvilket derfor må være op
til de enkelte medlemsstater at afgøre. Det er heller ikke angivet på hvilket
sprog, planerne skal offentliggøres, og DSB antager derfor, at det alene er
på medlemsstatens eget sprog. DSB ser det generelt som positivt, at der
fastsættes planer for offentlig personbefordring men anser detaljerne
fastsat på EUplan i forslagets artikel 2a. stk. 1, litra a) til e) som for
vidtgående. Der bør overlades et større skøn til de nationale kompetente
myndigheder.
 I forslaget til den nye artikel 2a, stk. 6, litra b) (som er at finde i forslagets
artikel 1 stk. 2) fastlægges en maksimal årlig volumen for kontrakter om
offentlig trafikbetjening til den højeste værdi af 10 mio. togkilometer eller
en tredjedel af den samlede volumen af personbefordring med jernbane på
nationalt plan, der er omfattet af en kontrakt om offentlig trafikbetjening.
DSB ser store udfordringer i dette forslag:
1. For det første er det hensigtsmæssigt og bedst stemmende
mednærhedsprincippet, at de kompetente myndigheder i den enkelte
medlemsstat har ansvaret for at fastsætte størrelsen på kontrakter om
offentlig trafikbetjening på baggrund af de konkrete forhold i det
pågældende område og inden for rammerne af national lovgivning.
2. For det andet kan et krav om opdeling i kontrakter af maksimum en
tredjedel af landets størrelse føre til tab af væsentlige netværksfordele,
hvilket kan medføre en forringet rejseoplevelse for kunderne samt en
økonomisk uhensigtsmæssig brug af materiel samt øgede
administrative omkostninger. Danmark har på grund af sin geografi
enkelte strækninger, som er helt afgørende for al landsdækkende -
samt en del regional – trafik. Dette har betydning når man planlægger
brugen af materiel i fjern_ og regionaltrafikken, og kan medføre et
uforholdsmæssigt stort tab af netværksfordele ved en opdeling af
trafikken i et givent antal udbudspakker. I andre lande som f.eks.
Tyskland, Frankrig m.fl. er der en langt større geografisk betinget
frihed ift. opsplitning af jernbanen i forskellige udbudte pakker. En
særlig problematik ligger i, at begrebet ”den samlede volumen af
personbefordring med jernbane på nationalt plan” ikke er klart
defineret. Hvis ”volumen” er ensbetydende med antal passagerer, vil
det i Danmark f.eks. få den konsekvens, at S-banen vil skulle deles op i
mere end én kontrakt. Hvis derimod volumen henviser til antal
passagerkilometer, vil Sbanen kunne udbydes samlet.
3. For det tredje er der stor forskel på, hvad en tredjedel af den samlede
volumen af personbefordring med jernbane på nationalt plan udgør i
de forskellige medlemsstater f.eks. hhv. i Danmark og Tyskland, og
forslaget får derved ganske forskellig betydning for medlemsstaterne. I
små og mellemstore medlemsstater vil landet skulle opdeles i mindre
strækninger end de store medlemsstater. Hvis Kommissionen ønsker
at undgå kontrakter, der dækker hele en medlemsstats område, kan
der eventuelt foreslås en formulering, der dækker dette.
Side 9/15
 I forslaget til artikel 4, stk. 8, 2. sætning (som er at finde i forslagets artikel
1, stk. 3) foreslår DSB tilføjet, at det alene er offentligt tilgængelige
informationer, som de kompetente myndigheder skal stille til rådighed for
alle de interesserede parter, således at sætningen vil lyde: ”Disse
informationer omfatter offentligt tilgængelige oplysninger om
passagerefterspørgsel…”. Dette er baseret på omkostningerne forbundet
med at identificere og stille de pågældende informationer til rådighed, og
at der er tale om forretningsfortrolige oplysninger og know how tilhørende
de eksisterende operatører.
 Rækkefølgen på grænserne i forslaget til artikel 5, stk. 4, litra a) og b) (som
er at finde i forslagets artikel 1, stk. 4) bør efter DSB’s opfattelse afklares. I
litra a) er grænsen således højere (5 mio. €) for kontrakter, som omfatter
offentlig personbefordring med jernbane i modsætning til 1 mio. € for
øvrige kontrakter. Litra b) derimod indeholder lavere grænser for
kontrakter, som omfatter offentlig personbefordring med jernbane
(150.000 vognkilometer) i modsætning til øvrige kontrakter (300.000
vognkilometer) .
 Forslaget til artikel 5, stk. 6 (som er at finde i forslagets artikel 1, stk. 4)
ophæver muligheden for den kompetente myndighed i den gældende
forordning nr. 1370/2007 for at indgå kontrakter om offentlig
trafikbetjening med jernbane uden forudgående udbud. Efter DSB’s
opfattelse bør den gældende forordnings artikel 5, stk. 6 og muligheden
for direkte kontraktindgåelse opretholdes. Den kompetente myndighed
bør i overensstemmelse med nærhedsprincippet fortsat have ansvaret for
at vurdere, i hvilke tilfælde kontraktindgåelse på baggrund af en
udbudsprocedure er den mest egnede kontraktstildelingsform og i hvilke
tilfælde direkte kontraktindgåelse er den mest egnede form på baggrund af
de konkrete omstændigheder. Den kompetente myndighed kan ved
anvendelsen af en kombination af udbudte kontrakter og direkte tildelte
kontrakter skabe og opretholde et konkurrencepres på operatørerne uden
at miste fordelene ved direkte kontrakttildeling, eksempelvis af kontrakter
på hovednettet. Efter DSB’s opfattelse bør forslaget til artikel 5, stk. 6
således erstattes med den gældende forordnings artikel 5, stk. 6.1
Såfremt der kan opnås enighed om, at medlemsstaterne forsat har
mulighed for at tildele kontrakter direkte, er der behov for følgende
konsekvensrettelser:
o Forslaget til artikel 8, litra a) (som henviser til forslagets artikel 1, stk.
7) henviser alene til artikel 5, stk. 3. Som en konsekvens af at den
gældende forordnings artikel 5, stk. 6 og muligheden for
kontraktindgåelse uden forudgående udbud efter den kompetente
myndigheds skøn efter DSB’s opfattelse bør opretholdes, og at der i
Side 10/15
øvrigt i forslaget er ændringer til andre af bestemmelserne i artikel 5,
foreslår DSB, at artikel 8 henviser til ”artikel 5” og ikke artikel 5, stk.
3.
o Som en konsekvens af at den gældende forordnings artikel 5, stk. 6
efter DSB’s opfattelse bør opretholdes, og at der fortsat i ifølge
Kommissionens forslag vil være mulighed for kontraktindgåelse uden
forudgående udbud efter artikel 5, stk. 2, 4 og 5 bør forslaget til artikel
8, litra b) slettes.
o Endelig bemærkes, at forslagets præambel bør ændres i
overensstemmelse med ovennævnte bemærkninger. Herunder bør
betragtning nr. 7, 10, 14, 15 og 16 slettes.”
DI Transport:
”DI Transport er positivt indstillet til Kommissionens forslag, der har til
hensigt at sikre en ramme for forbedret kvalitet og effektivitet i
jernbanepassagerbefordring. Kommissionen foreslår, at kontrakter om
offentlig servicebetjening på jernbanen efter udgangen af 2019 også omfattes af
udbudspligt efter udgangen af 2019, sådan som det allerede er tilfældet på
busområdet. Dog således, at pligten kun omfatter kontrakter over et vist
volumen. Kommissionen opstiller i den forbindelse optioner for at sikre, at
adgangen til rullende materiel ikke bliver en begrænsende faktor i at opfylde
målsætningerne.
Det er DI Transport opfattelse, at konkurrence om driftsopgaverne kan være et
af flere midler til at opnå en effektiv, velfungerende, kundeorienteret og
innovativ jernbane. Det må dog også konstateres, at fremdriften i at skabe et
velfungerende jernbanemarked har været relativt begrænset til dato. Dette til
trods for, at der er god evidens for, at konkurrence er et velegnet instrument til
at opnå de ønskede effekter. De gode eksempler kan for eksempel findes i
England og Sverige, men også i Danmark.
DI Transport skal derfor anbefale, at Danmark tager positivt imod
Kommissionens forslag. DI Transport har bemærket, at der i
Transportministeriets Grund- og nærhedsnotat dateret 27. februar 2013 til
Folketingets Europaudvalg og Transportudvalg angives visse danske forbehold
over for Kommissionens forslag. Vi finder det påkrævet at knytte enkelte
bemærkninger til disse forbehold.
Først og fremmest finder vi det problematisk, at Grund- og nærhedsnotatet slet
ikke berører Kommissionens konsekvensanalyse af forslagene. Vi taler om
offentlig servicetrafik, hvortil der knytter sig en betydelig skattefinansiering.
Netop derfor bør de økonomiske effekter af forslaget reflekteres over for de
politiske beslutningstagere. Kommissionen angiver, at forslaget i sin helhed vil
skabe en nettonutidsværdi på 21 – 29 mia. EUR i perioden 2019 – 2035. De
positive økonomiske effekter i den danske kontekst afspejles på tilsvarende vis i
flere uafhængige danske rapporter, f.eks. BCG-rapporten fra 2009 og Quartz-
Side 11/15
rapporten fra 2011. Vi skal derfor anbefale, at de økonomiske effekter af
Kommissionens forslag belyses objektivt i en ny uafhængig analyse. Vi er af den
opfattelse, at en sådan analyse kan gennemføres tids nok i forhold til den
politiske proces om Kommissionens forslag. Vi finder det nødvendigt, at de
økonomiske effekter afspejles i den videre danske forberedelse af sagen.
Det anerkendes i ovennævnte Grund- og nærhedsnotat, at konkurrence kan
være et middel til at fremme effektivitet hos togoperatørerne, men også at der
kan være visse udfordringer forbundet hermed, herunder tab af
stordriftsfordele, risici om for-syningssikkerhed og eventuelt tab af kontinuitet
i den langsigtede udvikling af sektoren.
DI Transport er enig i, at konkurrence på jernbaneområdet indeholder en
række udfordringer, herunder det vigtige i at sikre forsyningssikkerhed i et
samfundsvitalt transportsystem. Vi er dog også af den opfattelse, at sådanne
udfordringer kan imødegås gennem omhyggelige strategiske overvejelser,
grundig planlægning og god kontraktstyring.
For eksempel er det danske jernbanesystem allerede opdelt i en række
delsegmenter (S-tog, Kystbane/Øresund, Landsdelstrafik vs regionaltrafik
osv.), hvor imellem der formentlig ikke findes synergier, der bidrager til særlige
stordriftsfordele. I bedste fald kan man hævde, at objektiv viden om det
optimale forhold mellem segmentstørrelse og stordriftsfordele er ikke
eksisterende. Denne vigtige mangel taler også for gennemførelse af en objektiv
analyse, jf. ovenfor.
I et udbudssystem håndteres kravet om høj forsyningssikkerhed dels i den
grundige udvælgelse af kontrakthaver, men også i kraft af kontraktuelle
bestemmelser om mislighold og operatørens garantistillelser. Sidstnævnte var
eksempelvis netop, hvad der blev taget i anvendelse for nylig, da en dansk
operatør måtte forlade sin kontrakt med Skånetrafikken før tid. Overdragelsen
til Skånetrafikkens nødoperatør fandt sted uden trafikale gener.
Vedrørende argumentet om tab af kontinuitet i den langsigtede udvikling af
sektoren, vil vi hævde, at spørgsmålet om kontinuitet først og fremmest er
afgørende i forhold til infrastrukturens udvikling. Denne del berøres jo netop
ikke af Kommissionens forslag, men vil fortsat være en strategisk opgave for
staten. Derimod vil et udbudssystem skabe et langt mere fleksibelt system, hvor
ordregiver har arms længde til driftsoperatøren, og dermed bedre vil være i
stand til at træffe rationelt funderede beslutninger, der nemmere kan tilpasse
sig ændringer i konteksten, for eksempel i rejse- og forbrugsmønstre.
Der henvises i notatet også til en generel bekymring for, om der reelt eksisterer
et tilstrækkeligt byderfelt til at servicere obligatorisk udbud. På dansk hold
rejses endvidere en bekymring for, hvordan konkurrencen vil blive, når
jernbanemarkedet i et vist omfang består af offentligt ejede jernbaneselskaber.
Side 12/15
Vi finder i den sammenhæng, at man bør være opmærksom på, at en for
nærværende relativt begrænset markedsdannelse jo netop er forårsaget af, at
der hidtil ikke har eksisteret et egentligt større, sammenhængende og
kontinuerligt marked. Skabelsen af et større, sammenhængende og
kontinuerligt marked er jo netop hvad Kommissionen tilstræber med sit
forslag. Det forbehold der afspejles i Grund- og nærhedsnotatet bygger efter
vores opfattelse på en forkert grundantagelse.
Vi skal i øvrigt bemærke, at der allerede eksisterer en række
jernbaneoperatører med privat ejerskab på det europæiske marked. Vi er også
bekendt med, at andre private virksomheder med relevant operatørerfaring vil
stå på spring, så snart der eksisterer et perspektiv for et større,
sammenhængende og kontinuerligt marked.
Endelig er vi helt uforstående overfor bekymringen om statsejede selskabers
deltagelse i markedet. Det vigtige er konkurrenceelementet i sig selv, og ikke
hvem der ejer hvem. Det er jo netop op til ordregiver at definere sine vilkår og
rammer for konkurrencen, hvormed man selv kan påvirke bredde i byderfeltet.
Vi håber, at vi med ovenstående har belyst, hvorfor der er behov for en objektiv
og rationel tilgang til Kommissionens forslag, således at argumenter for og
imod vurderes på et sagligt og fagligt funderet grundlag. Vi står naturligvis i
den forbindelse til rådighed for de videre drøftelser vedrørende 4.
jernbanepakke, herunder ikke mindst i forhold til ændringerne i forordning
1370/2007.”
Konkurrencerådet:
”Konkurrencerådet er generelt positiv over for forslag, der kan være med til at
åbne de nationale jernbanemarkeder og gøre dem mere konkurrencedygtige og
effektive.
For så vidt angår Kommissionens forslag til Europa-Parlamentets og Rådets
forordning om ændring af forordning (EF) nr. 1370/2007 for så vidt angår
åbning af de nationale markeder for personbefordring med jernbane
(COM(2013) 28 final) kan Konkurrencerådet derfor tilslutte sig det
overordnede formål med forslaget om at forbedre kvaliteten af
personbefordring med jernbane og øge driftseffektiviteten, hvilket vil gøre
jernbanerne mere konkurrencedygtige.
Rådet kan endvidere tilslutte sig de foreslåede fælles regler for tildeling af
kontrakter om offentlig personbefordring med jernbane sammen med
ledsageforanstaltninger, der tager sigte på at forbedre udbudsprocedurerne.
Formålet med at gøre udbud i forbindelse med tildeling af kontrakter om
offentlig trafikbetjening obligatorisk er at øge konkurrencen på de nationale
jernbanemarkeder og dermed øge kvantiteten og kvaliteten af
transportydelserne. Den foreslåede bestemmelse om obligatorisk udbud bør
Side 13/15
dog kombineres med en undtagelsesbestemmelse, så ordregiveren i visse
særlige tilfælde får mulighed for at tage højde for de særlige hensyn, som kan
gøre sig gældende på jernbaneområdet, som f.eks. specifikke problemer med
stordriftsfordele, sikkerhed for uforstyrret opretholdelse af trafikbetjeningen og
kontinuitet i den langsigtede udvikling af sektoren m.v.”
Jernbanenævnet:
Jernbanenævnet bemærker indledningsvist, at forslaget til nye EU-regler
indeholder nye funktioner og beføjelser til Jernbanenævnet. En forsvarlig
implementering og kommende opgaveløsning forbundet hermed indebærer et
væsentligt behov for øget ressourcetilførsel til nævnet.
Nævnet har derudover følgende bemærkninger:
Artikel 2a, stk. 6, litra a:
”Der er her tale om de i bestemmelsen nævnte nye opgaver med hensyn til at
kontrollere procedurerne i relation til tildeling af kontrakter om offentlig
trafikbetjening.
Der er dermed også her tale om en bestemmelse, som vil pålægge de nationale
tilsynsorganer - for Danmarks vedkommende igen Jernbanenævnet - øgede
opgaver.
Det vil i givet fald også betyde, at Jernbanenævnet kommer til at spille en
direkte rolle i forbindelse med såvel udbud som tildeling af de nævnte
kontrakter, herunder tilsyn.
Placering af en sådan funktion hos den danske ”regulatory body”
(Jernbanenævnet) forekommer egnet til at skabe såvel interessekonflikter som
kompetencekonflikter i forhold til det faktum, at udbud og kontraktretslige
forhold omkring public servicekontrakter (for trafikkøb) allerede i dag er
forankret i flere nationale kompetente myndigheder.
Jernbanenævnet behandler i dag klager vedrørende artikel 5 stk.6 i
ovennævnte PSO-forordning, dvs klager der måtte være over forhandlede
trafikkontrakter. Herudover har Jernbanenævnet ikke i dag nogen
kompetencer eller beføjelser med hensyn til tildeling af kontrakter om
offentlige trafikindkøb.
Artikel 4, stk. 8:
Efter denne bestemmelse skal der ske retslig kontrol med overholdelsen af krav
om, at visse informationer stilles til rådighed af medlemsstaternes kompetente
myndigheder til brug for udarbejdelsen af bud i forbindelse med en
udbudsprocedure. Jernbanenævnet læser teksten således, at den i
Side 14/15
bestemmelsen omtalte retslige kontrol forudsættes udøvet af medlemsstaternes
”regulatory body”, dvs. for Danmarks vedkommende Jernbanenævnet.
Også her er der efter danske forhold behov for en afklaring af, hvilken national
kompetent myndighed, som i givet fald skal varetage den nævnte
myndighedsfunktion. Eksempelvis Konkurrence-og Forbrugerstyrelse,
Klagenævnet for Udbud eller Jernbanenævnet.
Artikel 8, stk. 2 og stk. 2a:
Bestemmelsen indeholder en række ændringer til forordningens
overgangsbestemmelser. Jernbanenævnet har ikke eksakt viden om, hvor lang
tid de eksisterende kontrakter om offentlig trafikbetjening er indgået for. Det er
ikke ualmindeligt, at sådanne aftaler kan være indgået for 15 år. Dette vil i givet
fald ikke være foreneligt med de foreslåede kortere overgangsfrister.”
9. Forhandlingssituationen
Forslaget blev præsenteret i landtransportarbejdsgruppen den 23. juli 2014.
Kommissionen præsenterede forslaget med en konstruktiv tilgang og udtrykte
villighed til at indføre større fleksibilitet for at imødese medlemsstaternes
individuelle forskelle, bl.a. hvad angår undtagelser, hvor direkte tildeling af
udbud kan accepteres. En lang række lande kvitterede for denne
imødekommenhed fra Kommissionens side.
Ét større land gav overordnet udtryk for støtte til forslaget, og et par lande
henviste til gode erfaringer med indførsel af konkurrenceprægede
udbudsprocedurer for passagervækst, forbedringer af kvalitet,
passagertilfredshed og omkostningseffektivitet
En række lande gav udtryk for stor skeptiske overfor forslaget. En række lande
henviste til mulige negative konsekvenser ved udbud, og et par lande, herunder
større lande, problematiserede Kommissionens konsekvensanalyse samt deres
vurdering af resultaterne heri.
10. Regeringens generelle holdning
Der synes ikke at være én organisationsform for jernbanesektoren i Europa,
som har vist entydige successer.
Der er fordele ved udbud, idet konkurrencen fremmer effektivitet hos
togoperatørerne. En erfaring med udbud af personbefordring i Danmark, som
har været positiv, er udbuddet af dele af togdriften i Midt- og Vestjylland til
Arriva.
Der kan dog også være problemer med udbud i forhold til at sikre
netværksfordele, sikkerhed for uforstyrret opretholdelse af trafikbetjeningen og
Side 15/15
kontinuitet i den langsigtede udvikling af sektoren. Dette gælder særligt i
perioder med store infrastrukturinvesteringer, og hvor der fx skal skiftes
materiel fra diesel- til eltog. Endvidere kan konkurrencen mellem operatørerne
i praksis være begrænset.
Regeringen er således opmærksom på, at der kan være fordele og ulemper ved
udbud og er ved at analysere Kommissionens forslag om obligatorisk udbud.
Regeringen er desuden opmærksom på Kommissionens forslag om offentlige
transportplaner, herunder eventuelle yderligere beføjelser til tilsynsorganet,
bl.a. beføjelser der har politisk karakter. Regeringen finder det således
betænkeligt, hvis tilsynsorganet, som ikke har noget demokratisk mandat,
tillægges kompetencer af politisk karakter. Det skal desuden afklares, hvilken
betydning planerne har for andre transportformer end jernbaneområdet.
Regeringen har derudover fokus på forslaget om adgang til rullende materiel og
medlemsstaternes forpligtelser i den anledning, herunder at bestemmelser for
procedurer og foranstaltninger skal fastlægges i gennemførelsesretsakter.
Danmark har allerede ved udbud af togtrafik anvendt vilkår om adgang til
rullende materiel, der i høj grad svarer til det foreslåede. Der ses således ikke at
være noget væsentligt behov for fælles EU-regler.
11. Tidligere forelæggelser for Europaudvalget
Kommissionens forslag til ændring af forordning nr. 1370/2007 er ikke
tidligere forelagt for Folketingets Europaudvalg. 4. jernbanepakke har tidligere
været nævnt til orientering den 1. marts. 2013 i forbindelse med rådsmøde
(TTE) den 11. marts 2013. Europaudvalget har modtaget grund- og
nærhedsnotat den 4. marts og supplerende grund- og nærhedsnotat den 25.
marts 2013.


Udenrigsministeriet
Asiatisk Plads 2
DK-1448 København K
Telefon +45 33 92 00 00
Telefax +45 32 54 05 33
E-mail: um@um.dk
http://www.um.dk
Girokonto 3 00 18 06
Medlemmerne af Folketingets Europaudvalg
Bilag Journalnummer Kontor
1 400.C.2-0 EUK 26. september 2014
SAMLENOTAT
Rådsmøde (transport, telekommunikation og energi – transportde-
len) den 8. oktober 2014
Med henblik på mødet i Folketingets Europaudvalg den 3. oktober 2014
- dagsordenspunkt rådsmøde (transport, telekommunikation og energi –
transportdelen) den 8. oktober 2014 - vedlægges Transportministeriets
supplerende samlenotat vedrørende dagsordenspunkt 5 til de punkter,
der forventes optaget på dagsordenen.
Martin Lidegaard
Europaudvalget 2014
Rådsmøde 3335 - transport, tele og energi Bilag 3
Offentligt