Henstilling med henblik på RÅDETS HENSTILLING om Luxembourgs økonomiske, sociale, beskæftigelsesmæssige, strukturelle og budgetmæssige politikker

EN EN
EUROPEAN
COMMISSION
Brussels, 4.6.2025
COM(2025) 216 final
Recommendation for a
COUNCIL RECOMMENDATION
on the economic, social, employment, structural and budgetary policies of Luxembourg
{SWD(2025) 216 final}
Offentligt
KOM (2025) 0216 - Henstilling
Europaudvalget 2025
EN 1 EN
Recommendation for a
COUNCIL RECOMMENDATION
on the economic, social, employment, structural and budgetary policies of Luxembourg
THE COUNCIL OF THE EUROPEAN UNION,
Having regard to the Treaty on the Functioning of the European Union, and in particular
Article 121(2) and Article 148(4) thereof,
Having regard to Regulation (EU) 2024/1263 of the European Parliament and of the Council
of 29 April 2024 on the effective coordination of economic policies and on multilateral
budgetary surveillance and repealing Council Regulation (EC) No 1466/971
, and in particular
Article 3(3) thereof,
Having regard to the recommendation of the European Commission,
Having regard to the resolutions of the European Parliament,
Having regard to the conclusions of the European Council,
Having regard to the opinion of the Employment Committee,
Having regard to the opinion of the Economic and Financial Committee,
Having regard to the opinion of the Social Protection Committee,
Having regard to the opinion of the Economic Policy Committee,
Whereas:
General considerations
(1) Regulation (EU) 2024/1263, which entered into force on 30 April 2024, specifies the
objectives of the economic governance framework, which aims at promoting sound
and sustainable public finances and sustainable and inclusive growth and resilience
through reforms and investments, and preventing excessive government deficits. The
Regulation stipulates that the Council and the Commission conduct multilateral
surveillance in the context of the European Semester in accordance with the objectives
and requirements set out in the TFEU. The European Semester includes, in particular,
the formulation, and the surveillance of the implementation of country-specific
recommendations. The Regulation also promotes national ownership of fiscal policy
and emphasises its medium-term focus, combined with more effective and coherent
enforcement. Each Member State must submit to the Council and the Commission a
national medium-term fiscal-structural plan, containing its fiscal, reform and
investment commitments, over 4 or 5 years, depending on the length of the national
legislative term. The net expenditure2
path in these plans has to comply with the
1
OJ L, 2024/1263, 30.4.2024, ELI: http://data.europa.eu/eli/reg/2024/1263/oj.
2
Net expenditure as defined in Article 2, point (2), of Regulation (EU) 2024/1263: ‘net expenditure’
means government expenditure net of (i) interest expenditure; (ii) discretionary revenue measures; (iii)
expenditure on programmes of the Union fully matched by revenue from Union funds; (iv) national
expenditure on co-financing of programmes funded by the Union; (v) cyclical elements of
unemployment benefit expenditure; and (vi) one-offs and other temporary measures.
EN 2 EN
Regulation’s requirements, including the requirements to put or keep general
government debt on a plausibly downward path by the end of the adjustment period, or
for it to remain at prudent levels below 60% of gross domestic product (GDP), and to
bring and/or maintain the general government deficit below the 3%-of-GDP Treaty
reference value over the medium term. Where a Member State commits to a relevant
set of reforms and investments in accordance with the criteria set out in the
Regulation, the adjustment period may be extended by up to three years.
(2) Regulation (EU) 2021/241 of the European Parliament and of the Council3
, which
established the Recovery and Resilience Facility (the ‘RRF’), entered into force on
19 February 2021. The RRF provides financial support to Member States for
implementing reforms and investments, delivering a fiscal impulse financed by the
Union. In line with the priorities of the European Semester for economic policy
coordination, the RRF fosters economic and social recovery while driving sustainable
reforms and investments, in particular promoting the green and digital transitions and
making Member States’ economies more resilient. It also helps strengthen public
finances and boost growth and job creation in the medium and long term, improve
territorial cohesion within the Union and support the continued implementation of the
European Pillar of Social Rights.
(3) Regulation (EU) 2023/435 of the European Parliament and of the Council4
(the
‘REPowerEU Regulation’), which was adopted on 27 February 2023, aims to phase
out the Union’s dependence on Russian fossil-fuel imports. This helps achieve energy
security and diversify the Union’s energy supply, while increasing the uptake of
renewables, energy storage capacities and energy efficiency. Luxembourg added a
new REPowerEU chapter to its national recovery and resilience plan in order to
finance key reforms and investments that will help achieve the REPowerEU
objectives.
(4) On 30 April 2021, Luxembourg submitted its national recovery and resilience plan to
the Commission, in accordance with Article 18(1) of Regulation (EU) 2021/241.
Pursuant to Article 19 of that Regulation, the Commission assessed the relevance,
effectiveness, efficiency and coherence of the recovery and resilience plan, in
accordance with the assessment guidelines set out in Annex V. On 6 July 2021, the
Council adopted its Implementing Decision approving the assessment of the recovery
and resilience plan for Luxembourg5
, which was amended under Article 18(2) on 13
September 2024 to update the maximum financial contribution for non-repayable
financial support, as well as to include the REPowerEU chapter6
. The release of
instalments is conditional on the adoption of a decision by the Commission, in
accordance with Article 24(5), stating that Luxembourg has satisfactorily achieved the
3
Regulation (EU) 2021/241 of the European Parliament and of the Council of 12 February 2021
establishing the Recovery and Resilience Facility (OJ L 57, 18.2.2021, p. 17, ELI:
http://data.europa.eu/eli/reg/2021/241/oj).
4
Regulation (EU) 2023/435 of the European Parliament and of the Council of 27 February 2023
amending Regulation (EU) 2021/241 as regards REPowerEU chapters in recovery and resilience plans
and amending Regulations (EU) No 1303/2013, (EU) 2021/1060 and (EU) 2021/1755, and Directive
2003/87/EC (OJ L 63, 28.2.2023, p. 1, ELI: http://data.europa.eu/eli/reg/2023/435/oj).
5
Council Implementing Decision of 6 July 2021 on the approval of the assessment of the recovery and
resilience plan for Luxembourg (10155/2021).
6
Council Implementing Decision of 13 September 2024 amending the Implementing Decision of 6 July
2021 on the approval of the assessment of the recovery and resilience plan for Luxembourg
(10155/2021).
EN 3 EN
relevant milestones and targets set out in the Council Implementing Decision.
Satisfactory achievement requires that the achievement of preceding milestones and
targets for the same reform or investment has not been reversed.
(5) On 21 January 2025, the Council, upon the recommendation of the Commission,
adopted a recommendation endorsing the national medium-term fiscal-structural plan
of Luxembourg7
. The plan was submitted in accordance with Article 11 and
Article 36(1), point (a), of Regulation (EU) 2024/1263, covers the period from 2025
until 2029 and sets a budgetary constraint in the form of a maximum net expenditure
growth rate over four years.
(6) On 26 November 2024, the Commission adopted an opinion on the 2025 draft
budgetary plan of Luxembourg. On the same date, on the basis of Regulation (EU) No
1176/2011, the Commission adopted the 2025 Alert Mechanism Report, in which it
did not identify Luxembourg as one of the Member States for which an in-depth
review would be needed. The Commission also adopted a recommendation for a
Council recommendation on the economic policy of the euro area and a proposal for
the 2025 Joint Employment Report, which analyses the implementation of the
Employment Guidelines and the principles of the European Pillar of Social Rights.
The Council adopted the Recommendation on the economic policy of the euro area8
on
13 May 2025 and the Joint Employment Report on 10 March 2025.
(7) On 29 January 2025, the Commission published the Competitiveness Compass, a
strategic framework that aims to boost the EU’s global competitiveness over the next
five years. It identifies the three transformative imperatives of sustainable economic
growth: (i) innovation; (ii) decarbonisation and competitiveness; and (iii) security. To
close the innovation gap, the EU aims to foster industrial innovation, support the
growth of start-ups through initiatives like the EU Start-up and Scale-up Strategy, and
promote the adoption of advanced technologies like artificial intelligence and quantum
computing. In pursuit of a greener economy, the Commission has outlined a
comprehensive Affordable Energy Action Plan and a Clean Industrial Deal, ensuring
that the shift to clean energy remains cost-effective, competitiveness-friendly,
particularly for energy-intensive sectors, and is a driver for growth. To reduce
excessive dependencies and increase security, the Union is committed to strengthening
global trade partnerships, diversifying supply chains and securing access to critical
raw materials and clean energy sources. These priorities are underpinned by horizontal
enablers, namely regulatory simplification, deepening of the single market, financing
competitiveness and a Savings and Investments Union, promotion of skills and quality
jobs, and better coordination of EU policies. The Competitiveness Compass is aligned
with the European Semester, ensuring that Member States’ economic policies are
consistent with the Commission’s strategic objectives, creating a unified approach to
economic governance that fosters sustainable growth, innovation and resilience across
the Union.
(8) In 2025, the European Semester for economic policy coordination continues to
develop alongside the implementation of the RRF. The full implementation of the
recovery and resilience plans remains essential for delivering on the policy priorities
7
Council Recommendation of 21 January 2025 endorsing the medium-term fiscal-structural plan of
Luxembourg, OJ C/2025/650, 10.2.2025.
8
Council Recommendation of 13 May 2025 on the economic policy of the euro area (OJ C,
C/2025/2782, 22.5.2025, ELI: http:// data.europa.eu/eli/C/2025/2782/oj).
EN 4 EN
under the European Semester, as the plans help effectively address all or a significant
subset of challenges identified in the relevant country-specific recommendations
issued in recent years. These country-specific recommendations remain equally
relevant for the assessment of amended recovery and resilience plans in accordance
with Article 21 of Regulation (EU) 2021/241.
(9) The 2025 country-specific recommendations cover the key economic policy
challenges that are not sufficiently addressed by measures included in the recovery and
resilience plans, taking into account the relevant challenges identified in the 2019-
2024 country-specific recommendations.
(10) On 4 June 2025, the Commission published the 2025 country report for Luxembourg.
It assessed Luxembourg’s progress in addressing the relevant country-specific
recommendations and took stock of Luxembourg’s implementation of the recovery
and resilience plan. Based on this analysis, the country report identified the most
pressing challenges Luxembourg is facing. It also assessed Luxembourg’s progress in
implementing the European Pillar of Social Rights and in achieving the Union
headline targets on employment, skills and poverty reduction, as well as progress in
achieving the United Nations Sustainable Development Goals.
Assessment of the Annual Progress Report
(11) On 21 January 2025 the Council recommended the following maximum growth rates
of net expenditure for Luxembourg: 5.8% in 2025, 4.7% in 2026, 3.8% in 2027, 5.4%
in 2028 and 4.7% in 2029, which correspond to the maximum cumulative growth rates
calculated by reference to 2023 of 14.2% in 2025, 19.6% in 2026, 24.1% in 2027,
30.8% in 2028 and 36.9% in 2029. On 25 April 2025 Luxembourg submitted its
Annual Progress Report9
, on adherence to the recommended maximum growth rates of
net expenditure and the implementation of reforms and investments responding to the
main challenges identified in the European Semester country-specific
recommendations. The Annual Progress Report also reflects Luxembourg’s biannual
reporting on the progress made in achieving its recovery and resilience plan in
accordance with Article 27 of Regulation (EU) 2021/241.
(12) Russia’s war of aggression against Ukraine and its repercussions constitute an
existential challenge for the European Union. The Commission recommended to
activate the national escape clause (NEC) of the Stability and Growth Pact in a
coordinated manner to support the EU efforts to achieve a rapid and significant
increase in defence spending and this proposal was welcomed by the European
Council of 6 March 2025.
(13) Based on data validated by Eurostat10
, Luxembourg’s general government balance
turned from a deficit of 0.8% of GDP in 2023 to a surplus of 1.0% in 2024, while the
general government debt rose from 25.0% of GDP at the end of 2023 to 26.3% at the
end of 2024. According to the Commission’s calculations, these developments
correspond to a net expenditure growth rate of 6.2% in 2024. In the Annual Progress
Report, Luxembourg estimates the net expenditure growth in 2024 at 6.7%. The
Commission estimates that the net expenditure growth was lower than in the Annual
Progress Report. The difference between the Commission's calculations of the net
9
The 2025 Annual Progress Reports are available on: https://economy-finance.ec.europa.eu/economic-
and-fiscal-governance/stability-and-growth-pact/preventive-arm/annual-progress-reports_en
10
Eurostat-Euro Indicators, 22.4.2025.
EN 5 EN
expenditure growth and the estimates of national authorities is due to assumptions of
lower expenditure funded by transfers from the EU in the national projections. Based
on the Commission’s estimates, the fiscal stance11
, which includes both nationally and
EU financed expenditure, was broadly neutral in 2024.
(14) According to the Annual Progress Report, the macroeconomic scenario underpinning
the budgetary projections by Luxembourg expects real GDP growth at 2.5% in 2025,
while HICP inflation is projected at 2.0% in 2025. The Commission Spring 2025
Forecast projects real GDP to grow by 1.7% in 2025 and 2.0% in 2026, and HICP
inflation to stand at 2.1% in 2025 and 1.8% in 2026.
(15) In the Annual Progress Report, the general government surplus is expected to turn to a
deficit of 0.6% of GDP in 2025, while the general government debt-to-GDP ratio is set
to increase to 26.4% by the end of 2025. These developments correspond to net
expenditure growth of 7.1% in 2025. The Commission Spring 2025 Forecast projects a
general government deficit of 0.4% of GDP in 2025. The return to a deficit in 2025
mainly reflects lower windfall revenues from corporate income tax and the impact of
the expansionary fiscal stance. According to the Commission’s calculations, these
developments correspond to net expenditure growth of 6.8% in 2025. Based on the
Commission’s estimates, the fiscal stance, which includes both nationally and EU
financed expenditure, is projected to be expansionary, by 1.2% of GDP, in 2025. The
general government debt-to-GDP ratio is set to decrease to 25.7% by the end of 2025.
The decrease of the debt-to-GDP ratio in 2025 is mainly due to the snow-ball effect as
GDP growth has been higher than interest payment.
(16) General government expenditure amounting to 0.1% of GDP is expected to be
financed by non-repayable support (“grants”) from the Recovery and Resilience
Facility in 2025, compared to 0.1% of GDP in 2024, according to the Commission
Spring 2025 Forecast. Expenditure financed by Recovery and Resilience Facility non-
repayable support enables high-quality investment and productivity-enhancing reforms
without a direct impact on the general government balance and debt of Luxembourg.
(17) General government defence expenditure in Luxembourg remained stable at 0.5% of
GDP between 2021 and 2023 12
. According to the Commission Spring 2025 Forecast,
expenditure on defence is projected at 0.6% of GDP in 2024 and 0.7% of GDP in
2025. This corresponds to an increase of 0.3 percentage points of GDP compared to
2021.
(18) According to the Commission Spring 2025 Forecast, net expenditure in Luxembourg
is projected to grow by 6.8% in 2025 and 13.5% cumulatively in 2024 and 2025.
Based on the Commission Spring 2025 Forecast, the net expenditure growth of
Luxembourg in 2025 is projected to be above the recommended maximum growth
rate, corresponding to a deviation13
of 0.5% of GDP in annual terms. The projected
deviation exceeds the 0.3% of GDP threshold for the annual deviation. Considering
11
The fiscal stance is defined as a measure of the annual change in the underlying budgetary position of
the general government. It aims to assess the economic impulse stemming from fiscal policies, both
those that are nationally financed and those that are financed by the EU budget. The fiscal stance is
measured as the difference between (i) the medium-term potential growth and (ii) the change in primary
expenditure net of discretionary revenue measures and including expenditure financed by non-repayable
support (grants) from the Recovery and Resilience Facility and other Union funds.
12
Eurostat, government expenditure by classification of functions of government (COFOG).
13
From 2026 these figures will appear in the control account that is established in Article 22 of the
Regulation (EU) 2024/1263.
EN 6 EN
2024 and 2025 together, the cumulative growth rate of net expenditure is projected to
be below the recommended maximum growth rate. Overall, this means there is a risk
of deviation from the recommended maximum net expenditure growth, when outturn
data for 2025 will be available next spring.
(19) Moreover, the Council recommended that Luxembourg wind down the emergency
energy support measures before the 2024/2025 heating season. According to the
Commission Spring 2025 Forecast, while the net budgetary cost14
of emergency
energy support measures is estimated at 0.4% of GDP in 2024, it is projected to
decrease to 0.1% in 2025. The emergency energy support measures were only partly
wound down before the 2024/2025 heating season. This is not fully in line with what
was recommended by the Council.
(20) The Annual Progress Report does not include budgetary projections beyond 2025.
Based on policy measures known at the cut-off date of the forecast, the Commission
Spring 2025 Forecast projects a general government deficit of 0.5% of GDP in 2026.
These developments correspond to net expenditure growth of 5.3% in 2026. Based on
the Commission’s estimates, the fiscal stance, which includes both nationally and EU
financed expenditure, is projected to be expansionary, by 0.4% of GDP, in 2026. The
general government debt-to-GDP ratio is projected by the Commission to increase to
26.2% by the end of 2026. The increase of the debt-to-GDP ratio in 2026 mainly
reflects a debt-increasing stock flow adjustment.
Key policy challenges
(21) Luxembourg’s pension system is facing growing medium- and long-term
sustainability risks, as expenditures are projected to outpace contributions in the
coming years. According to the 2024 Ageing Report15
, pension-related spending is
expected to rise steadily, reaching 17.5% of GDP by 2070 – an increase of 8.1
percentage points compared to 2024. This is related to an increasing number of
pensioners per worker, a consequence of an ageing population, coupled with a decline
in net migration, which leads to a higher old-age dependency ratio. While the system
currently holds the EU’s largest pension reserve, without policy adjustments, this
reserve is projected to fall below the threshold envisaged by national legislation by the
early 2040s16
. Projections suggest that once this threshold is reached, the reserve will
be depleted within five or six years. Furthermore, Luxembourg has the lowest
employment rate for older workers in the EU (51% for ages 55-64), despite a statutory
retirement age of 65. Early retirement is allowed from age 57, and generous
entitlements provide strong financial incentives to exit the workforce early and not to
participate in adult learning. In 2024, the government launched a public consultation
on the perspectives of the pension system. In a first phase, it gathered input from a
broad range of stakeholders and the general public reflecting the main concerns:
adaptability, sustainability and equity of the system. A second phase of the
consultation is ongoing. Active labour market policy measures to encourage longer
working lives and higher participation rates among older workers would help address
this issue and support economic growth.
14
The figure represents the level of the annual budgetary cost of those measures, including revenue and
expenditure and, where applicable, net of the revenue from taxes on windfall profits of energy suppliers.
15
European Commission, 2024, 2024 Ageing Report. Economic and Budgetary Projections for the EU
Member States (2022-2070).
16
Cahier statistique no 18 – IGSS, 2024.
EN 7 EN
(22)
Luxembourg is confronted with a severe housing challenge, as affordability has
markedly declined over the past decade due to soaring property prices. Housing prices,
which had been increasing steadily by above 5% annually, surged by nearly 60% from
2018 to 2022, making Luxembourg one of the EU’s most expensive housing
markets17
. The persistent supply-demand imbalance, fuelled by tax structures
favouring land and property hoarding, was further exacerbated by institutional
investors entering the presales housing sector18
. Reforms, such as a comprehensive
land-use policy and tax measures to increase the supply of buildable land, could help
increase housing supply, including through the supply of affordable housing. Priorities
also include implementing the Housing Pact and adopting the housing tax reform as
well as strengthening the macroprudential framework and phasing out fiscal incentives
to borrow, which support high house prices19
.
(23) Luxembourg faces significant transportation challenges due to high cross-border
commuter traffic and high dependency on cars, including company cars, exacerbated
by housing costs that push workers to reside further away from their workplace20
. This
situation has resulted in traffic congestion, impacting productivity and environmental
sustainability. Moreover, despite recent notable reductions in greenhouse gas
emissions from road transport, through policies like the National Mobility Plan 203521
and free public transport, the sector remains the primary greenhouse gas emissions
source, accounting for 60% of total emissions in Luxembourg’s effort-sharing sectors
in 202322
. While Luxembourg has made progress in promoting electric vehicles and
improving public transport, a coordinated, cross-border strategy would be needed to
address the needs of its commuting workforce. This includes improving connectivity,
integrating rail transport infrastructure with neighbouring countries, integrating
ticketing systems and improving last-mile connections. Further decarbonising
transport and investing in public transport infrastructure would help reduce emissions
in line with the national 2030 emission reduction target.
(24) Luxembourg’s financial hub hosts a number of multinational groups, where a
significant share of international financial flows takes place between these entities
within multinational groups. They may be in a position to exploit loopholes in
Luxembourg’s tax system that reduce taxable income. While the entry into force of
Council Directive (EU) 2022/252323
(the ‘Pillar 2 Directive’) on 1 January 2024 aims
to address the issue of low taxation of large multinational corporations, its scope is
limited to those with an annual revenue of at least EUR 750 million, leaving many
companies outside its scope. Furthermore, the conditional measure of non-
deductibility of interest and royalty payments, initially introduced in 2021, is narrowly
focused on those in the agreed EU list of non-cooperative jurisdictions and does not
effectively address the issue of low- or zero-tax jurisdictions.
17
Eurostat, prc_hpi_q, and Estimations du taux de rendement d’un investissement locatif au Luxembourg,
Rapport d’analyse 13, Observatoire de l’habitat (2025).
18
Coût du logement: Une comparaison du Luxembourg avec la France, la Belgique et l’Allemagne, Note
40, Observatoire de l’habitat (2024).
19
European Commission, 2023, In-Depth Review 2023 - Luxembourg.
20
Statec, 2025, P2021 N°18 - La dépendance automobile persiste pour les déplacements domicile-travail.
21
Plan national de mobilité, Ministère de la Mobilité et des Travaux publics.
22
The effort-sharing emissions for 2023 are based on approximated inventory data. The final data will be
confirmed in 2027 after a comprehensive review.
23
Council Directive (EU) 2022/2523 of 14 December 2022 on ensuring a global minimum level of
taxation for multinational enterprise groups and large-scale domestic groups in the Union (OJ L 328,
22.12.2022, p. 1, ELI: http://data.europa. eu/eli/dir/2022/2523/oj).
EN 8 EN
(25) In accordance with Article 19(3), point (b), of Regulation (EU) 2021/241 and criterion
2.2 of Annex V to that Regulation, the recovery and resilience plan includes an
extensive set of mutually reinforcing reforms and investments to be implemented by
2026. These are expected to help effectively address all or a significant subset of
challenges identified in the relevant country-specific recommendations. Within this
tight timeframe, finalising the effective implementation of the recovery and resilience
plan including the REPowerEU chapter, is essential to boost Luxembourg’s long-term
competitiveness through the green and digital transitions, while ensuring social
fairness. The systematic involvement of local and regional authorities, social partners,
civil society and other relevant stakeholders remains essential in order to ensure broad
ownership for the successful implementation of the recovery and resilience plan.
(26) The implementation of cohesion policy programmes, which encompass support from
the European Regional Development Fund (ERDF), the Just Transition Fund (JTF)
and the European Social Fund Plus (ESF+), has accelerated in Luxembourg. It is
important to continue efforts to ensure the swift implementation of these programmes,
while maximising their impact on the ground. Luxembourg is already taking action
under its cohesion policy programmes to boost competitiveness and growth. At the
same time, Luxembourg continues to face challenges, including those relating to the
supply and affordability of housing, skills mismatches in the context of the green and
digital transitions, the labour market integration of older workers and vulnerable
groups, and decarbonisation. In accordance with Article 18 of Regulation (EU)
2021/1060, Luxembourg is required – as part of the mid-term review of the cohesion
policy funds – to review each programme taking into account, among other things, the
challenges identified in the 2024 country-specific recommendations. The Commission
proposals adopted on 1 April 202524
extend the deadline for submitting an assessment
– for each programme – of the outcome of the mid-term review beyond 31 March
2025. It also provides flexibilities to help speed up programme implementation and
incentives for Member States to allocate cohesion policy resources to five strategic
priority areas of the Union, namely competitiveness in strategic technologies, defence,
housing, water resilience and energy transition.
(27) The Strategic Technologies for Europe Platform (STEP) provides the opportunity to
invest in a key EU strategic priority by strengthening the EU’s competitiveness. STEP
is channelled through 11 existing EU funds. Member States can also contribute to the
InvestEU programme supporting investments in priority areas. Luxembourg could use
these initiatives to support the development or manufacturing of critical technologies,
including clean and resource-efficient technologies.
(28) Beyond the economic and social challenges addressed by the recovery and resilience
plan and other EU funds, Luxembourg faces several additional challenges related to
weak regional coordination and inefficient deployment of cross-border transport
networks; under-exploited potential for the adoption of new technologies and
digitalisation of SMEs; significant regulatory barriers remaining; high economic
reliance on foreign investment stocks which are declining from 2017 (in percentage of
GDP); current energy mix still dominated by fossil fuels and gas for transport and
buildings; worsened performance and increased disparities leading to unequal
24
Proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council amending Regulations (EU)
2021/1058 and (EU) 2021/1056 as regards specific measures to address strategic challenges in the
context of the mid-term review (EUR-Lex - 52025PC0123 - EN - EUR-Lex).
EN 9 EN
opportunities in schools; persistent skills mismatches and shortages of high skilled
workers in key sectors linked to the green and digital transitions.
(29) Despite its strong scientific base and internationally well-connected research system,
business innovation and the scale-up opportunities of innovative start-ups and small to
medium-sized enterprises (SMEs) remain limited, hampering the diversification and
competitiveness of the economy. Luxembourg’s potential for adoption of new
technologies and digitalisation remains under-exploited, with Luxembourg performing
below the EU average in terms of basic digital intensity of SMEs25
. Additionally, the
country’s business R&D intensity has been on a downward trend over the last two
decades, falling to 0.47% of GDP in 2023, far below the EU average of 1.49%26
.
Moreover, the quality of research outputs is not fully leveraged, with science-business
linkages remaining weak. While partly explained by Luxembourg’s services-based
economy, business R&D spending is substantially lower than in top-performing
countries across a broad range of sectors, suggesting that low business R&D spending
does not solely reflect the large size of the financial sector27
.
(30) To address the challenge of boosting competitiveness in Luxembourg, it is essential to
consider promoting inclusive and innovative diversification in the financial sector2829
,
which could help address the sector’s structural weaknesses, provide support for
innovative and high R&D intensive activities, and create a more robust and
competitive economy aligned with EU policies. Strategic promotion and integration of
innovative and high-growth sectors – such as sustainable finance, fintech, digital and
emerging technologies – could lead to a more robust and competitive economy. The
strong relationship between real GDP growth and the growth of Luxembourg’s
international investment position relative to its GDP (IIP/GDP)30
suggests that the
country’s economic performance is closely tied to its ability to attract and retain
foreign investment. Promoting innovative and high-growth sectors could help reverse
the decline in the IIP/GDP ratio and support economic growth. To achieve this,
Luxembourg could leverage the potential of its financial centre to finance productive
and innovative activities, such as those supporting the green and digital transitions, by
promoting collaborative ventures and innovative financing models, and supporting the
development of new financial instruments and products. In particular, further
supporting innovative structuring of blended finance and cooperative ventures could
help enable greenfield investment in sustainable and high R&D intensive activities.
Ensuring transparency and accountability in the financial sector is also crucial, as it
could help build trust and confidence among investors, consumers and other
stakeholders.
(31) While Luxembourg is committed to improving the regulatory environment for the
business services sector, significant regulatory barriers remain. According to the
OECD31
and the European Commission32
, regulatory restrictions are still particularly
25
Eurostat (isoc_e_dii, 2024) and Luxembourg Startup Ecosystem Assessment and Benchmarking,
Ministère de l’Economie, 2023.
26
Conseil national de la productivité, 2023.
27
OECD Economic Surveys: Luxembourg 2025.
28
OPC LUX: Climate Policy Observatory, Luxembourg, Annual Report 2023.
29
Z/Yen Group 2024, Smart Centres Index 10.
30
Eurostat, (bop_iip6_q), (namq_10_gdp).
31
OECD, Product Market Regulation indicators, 2024.
32
European Commission, Communication on updating the reform recommendations for regulation in
professional services, COM(2021) 385, 9.7.2021.
EN 10 EN
high for lawyers, notaries, architects, civil engineers, and accountants. For notaries, the
restrictions are among the strictest in the EU. The regulation imposing the legal form
of their business, and the regulation of entry into the profession were highlighted as
very strict. Entry regulations for lawyers are also particularly restrictive33
. Barriers to
competition can be due to limited pathways to access some professions, various
administrative obligations, the existence of binding tariffs, or the prohibition of any
form of advertising and marketing34
. Reducing the requirements or increasing
flexibility would boost competition in the sector of regulated professions, which would
benefit the businesses that buy these services. In the retail sector, regulatory
restrictions are still slightly higher than in peer countries, although they have
significantly decreased since 201835 36
. Examples of such restrictions are the
requirement to obtain specific authorisations for opening clothing, food and beverage
outlets and the permission to do sales promotions only during specific periods of the
year37
.
(32) Luxembourg’s current energy mix is still dominated by fossil fuels, with fossil fuels
making up 61.1% of gross domestic consumption in 2023. While the country has made
efforts to increase the share of renewable energy sources, they accounted for only
11.9% of the energy mix in 202338
, highlighting the need for further action to diversify
the energy mix and reduce reliance on fossil fuels. In addition, Luxembourg largely
depends on its neighbours to meet its energy needs. While electricity grids are
sufficient for its current needs, the transmission system operator sees a need to both
increase and modernise the high-voltage grid and improve interconnections, in
particular with Germany, between now and 2040. Municipalities will also play a key
role in developing detailed local plans for deploying renewable energy, including wind
power and photovoltaics, and for district heating and cooling systems. Decarbonising
buildings is crucial, as they accounted for 20% of total emissions in Luxembourg’s
effort-sharing sectors in 202339
. The recent slight increase in energy consumption in
the residential sector highlights the need for further progress in building renovations
and energy efficiency to meet the 2030 reduction target of 50% emissions compared to
2005 levels. Improving energy efficiency in both residential and non-residential
buildings is essential to reduce energy consumption by 34% by 2030, as outlined in
the national renovation strategy.
(33) Low basic skills levels pose a threat to labour productivity and competitiveness in
Luxembourg. The proportion of low achievers in the country is higher than the EU
average, with a significant score gap between advantaged and disadvantaged students,
making it the widest in the EU40
. This performance deficit develops early, particularly
among pupils from disadvantaged backgrounds and those who do not speak German or
Luxembourgish at home, highlighting the need for targeted support. The absence of a
33
OECD, Product Market Regulation indicators, 2024.
34
OECD, OECD Economic Surveys: Luxembourg | OECD, p. 106, April 2025.
35
OECD, Product Market Regulation indicators, 2024.
36
European Commission, 2022 update of the Retail Restrictiveness Indicator.
37
OECD, OECD Economic Surveys: Luxembourg | OECD, p.107, April 2025.
38
Gross inland consumption 2023 (Eurostat).
39
The effort-sharing emissions for 2023 are based on approximated inventory data. The final data will be
confirmed in 2027 after a comprehensive review.
40
https://www.oecd.org/content/dam/oecd/en/publications/reports/2019/12/pisa-2018-results-volume-
i_947e3529/5f07c754-en.pdf.
EN 11 EN
unified school quality framework at national level41
prevents effective monitoring and
may accentuate segmentation and inequalities. Current policies fail to address
disparities across school system, underscoring the need for a more comprehensive
approach42
. Adopting a national school quality framework and an external school
evaluation system, as well as adapting teaching to the needs of disadvantaged students
and those from various linguistic backgrounds, could help reduce the performance gap
and improve overall skills levels. Ultimately, this would also support the country’s
long-term economic growth and social cohesion. Addressing these challenges would
also contribute to supporting upward social convergence, in line with the Commission
services’ second-stage country analysis of the Social Convergence Framework43
.
(34) Despite its strong economic performance, Luxembourg is facing persistent skills
mismatches and significant shortages of skilled workers4445
in key sectors linked to the
green and digital transitions. Some 80% of SMEs encounter difficulties in recruiting
workers with the right skills in certain professions46
, which may hinder
competitiveness. Meanwhile, shortages are reported in several occupations requiring
specific skills related to the digital and green sectors. Several challenges persist in
promoting skills development in Luxembourg. Participation of older workers in
learning programmes remains low. Moreover, there is still a significant gap between
the current adult training rate and Luxembourg’s national 2030 skills target of 62.5%
(17.3 percentage points)47
, highlighting the need for targeted initiatives to promote
reskilling and upskilling.
(35) Luxembourg’s health system faces challenges with shortages of health workers,
mainly due to the high reliance on foreign-trained health professionals, unequal
distribution of staff, and a significant proportion of doctors expected to retire by 2034.
Ageing of the population will exacerbate challenges. More efficient use of limited
resources and better governance is a precondition to strengthen the resilience of the
health system. Addressing the fragmentation of health services through more
prevention and community-driven models of care, provided in teams rather than in
solo practices, is a key factor of efficiency gains in the future. Better use of data and
information in governance and planning and stepping up digitalisation are key to
supporting the transformation of the health system.
(36) In view of the close interlinkages between the economies of euro-area Member States
and their collective contribution to the functioning of the economic and monetary
union, in 2025, the Council recommended that the euro-area Member States take
action, including through their recovery and resilience plans, to implement the 2025
Recommendation on the economic policy of the euro area. For Luxembourg,
recommendations (2), (3), (4) and (5) help implement the first euro-area
recommendation on competitiveness, while recommendations (1), (4) and (5) help
implement the second euro-area recommendation on resilience, and
41
See Observatoire national de l’enfance, de la jeunesse et de la qualité scolaire (OEJQS), 2024, Topical
report: Evidenzorientierte Qualitätsentwicklung im Gesamtsystem Schule (German).
42
Épreuves Standardisées (ÉpStan).
43
SWD(2025)95 – Second-stage country analysis on social convergence in line with the Social
Convergence Framework (SCF), 2025.
44
Eurostat, (lfsq_urgan).
45
Eurostat, (jvs_q_nace2).
46
Education and Training Monitor 2024.
47
2022 Adult Education Survey.
EN 12 EN
recommendation (1) helps implement the third euro-area recommendation on
macro-economic and financial stability set out in the 2025 Recommendation.
HEREBY RECOMMENDS that Luxembourg take action in 2025 and 2026 to:
1. Reinforce overall defence spending and readiness in line with the European Council
conclusions of 6 March 2025. Ensure that net expenditure respects the path
recommended by the Council on 21 January 2025. Address the long-term
sustainability of the pension system, in particular by limiting early-retirement options
and increasing the participation and employment rate of older workers by enhancing
their employment opportunities and employability. Increase housing supply, in
particular by adopting a comprehensive land-use policy and a property tax reform,
developing large-scale district projects on public land, and strengthening
coordination with urban planning and cross-border public transport. Mitigate risks
related to the housing market by phasing out fiscal incentives to borrow and by
strengthening the macroprudential framework. Take further action to effectively
tackle aggressive tax planning, in particular by ensuring sufficient taxation of
outbound payments of interest and royalties to zero-/low-tax jurisdictions, other than
those included in the agreed EU list of non-cooperative jurisdictions for tax purposes.
2. In view of the applicable deadlines for the timely completion of reforms and
investments under Regulation (EU) 2021/241, ensure the effective implementation of
the recovery and resilience plan, including the REPowerEU chapter. Accelerate the
implementation of cohesion policy programmes (ERDF, JTF, ESF+), building, where
appropriate, on the opportunities offered by the mid-term review. Make optimal use
of EU instruments, including the scope provided by the InvestEU and the Strategic
Technologies for Europe Platform, to improve competitiveness.
3. Focus economic policy related to investment on fostering innovation and supporting
high R&D intensive activities. Boost competitiveness, including by promoting
diversification, in particular in the financial sector, accelerating digitalisation, in
particular in the uptake of advanced digital technologies by SMEs, and enabling
business scale-up and productivity growth. Reduce barriers to competition in
regulated professional business services.
4. Improve sustainable and efficient transport by further promoting the decarbonisation
of transport and investing in public transport infrastructure and cross-border
networks. Reduce overall reliance on fossil fuels by investing in energy efficiency in
both the residential and non-residential sectors. Modernise the high-voltage grid and
increase its capacity, improve cross-border interconnections, and ease permitting
procedures for renewable energy deployment. Support municipalities in deploying
renewable energy.
EN 13 EN
5. Improve performance and ensure equal opportunities in schools, including by
adopting a national school quality framework and an external school evaluation
system, and by adapting teaching to the needs of disadvantaged students and those
from various linguistic backgrounds. Address skills mismatches, in particular for the
green and digital transitions, by stimulating skills development. Improve the
resilience of the health system by ensuring appropriate availability of health workers.
Accelerate reforms to improve the governance of the health system and e-health.
Done at Brussels,
For the Council
The President


DA DA
EUROPA-
KOMMISSIONEN
Bruxelles, den 4.6.2025
COM(2025) 216 final
Henstilling med henblik på
RÅDETS HENSTILLING
om Luxembourgs økonomiske, sociale, beskæftigelsesmæssige, strukturelle og
budgetmæssige politikker
{SWD(2025) 216 final}
Offentligt
KOM (2025) 0216 - Henstilling
Europaudvalget 2025
DA 1 DA
Henstilling med henblik på
RÅDETS HENSTILLING
om Luxembourgs økonomiske, sociale, beskæftigelsesmæssige, strukturelle og
budgetmæssige politikker
RÅDET FOR DEN EUROPÆISKE UNION,
som henviser til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 121, stk.
2, og artikel 148, stk. 4,
som henviser til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2024/1263 af 29. april 2024
om effektiv samordning af de økonomiske politikker og om multilateral budgetovervågning
samt om ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 1466/97(1
), særlig artikel 3, stk. 3,
som henviser til henstilling fra Europa-Kommissionen,
som henviser til beslutninger fra Europa-Parlamentet,
som henviser til konklusioner fra Det Europæiske Råd,
som henviser til udtalelse fra Beskæftigelsesudvalget,
som henviser til udtalelse fra Det Økonomiske og Finansielle Udvalg,
som henviser til udtalelse fra Udvalget for Social Beskyttelse,
som henviser til udtalelse fra Udvalget for Økonomisk Politik, og
som tager følgende i betragtning:
Generelle betragtninger
(1) I forordning (EU) 2024/1263, som trådte i kraft den 30. april 2024, præciseres
formålet med rammen for økonomisk styring, som tager sigte på dels at fremme sunde
og holdbare offentlige finanser, bæredygtig og inklusiv vækst samt
modstandsdygtighed gennem reformer og investeringer, dels at forhindre
uforholdsmæssigt store underskud. Det fastsættes i forordningen, at Rådet og
Kommissionen foretager multilateral overvågning inden for rammerne af det
europæiske semester i overensstemmelse med målsætningerne og bestemmelserne i
TEUF. Det europæiske semester indbefatter navnlig udformning samt overvågning af
gennemførelsen af de landespecifikke henstillinger. Forordningen fremmer desuden
det nationale ejerskab til finanspolitikken, og der lægges større vægt på det
mellemfristede sigte, samtidig med at der fokuseres på en mere effektiv og
sammenhængende håndhævelse. Hver medlemsstat skal forelægge Rådet og
Kommissionen en national mellemfristet plan for finans- og strukturpolitiske tiltag,
som indeholder medlemsstatens finanspolitiske tilsagn samt reform- og
investeringstilsagn og dækker en periode på fire eller fem år, afhængigt af den
nationale valgperiodes normale varighed. Nettoudgiftskursen2
i disse planer skal
1
EUT L, 2024/1263, 30.4.2024, ELI: http://data.europa.eu/eli/reg/2024/1263/oj.
2
Nettoudgifter som defineret i artikel 2, nr. 2), i forordning (EU) 2024/1263: "nettoudgifter: offentlige
udgifter, eksklusive i) renteudgifter, ii) diskretionære foranstaltninger på indtægtssiden, iii) udgifter til
DA 2 DA
stemme overens med kravene i forordningen, herunder kravene om, at den offentlige
gæld skal bringes eller fastholdes på en troværdig nedadgående kurs ved udgangen af
tilpasningsperioden, eller at den skal forblive på et forsvarligt niveau under 60 % af
bruttonationalproduktet (BNP), og at det offentlige underskud skal bringes og/eller
fastholdes under traktatens referenceværdi på 3 % af BNP på mellemlang sigt. Hvis en
medlemsstat giver tilsagn om at gennemføre et sæt relevante reformer og investeringer
i overensstemmelse med kriterierne i forordningen, kan tilpasningsperioden forlænges
med op til tre år.
(2) Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2021/2413
, hvorved genopretnings-
og resiliensfaciliteten blev oprettet, trådte i kraft den 19. februar 2021. Genopretnings-
og resiliensfaciliteten yder finansiel støtte til medlemsstaterne til gennemførelse af
reformer og investeringer og bidrager således med en finanspolitisk impuls finansieret
af Unionen. I overensstemmelse med prioriteterne for det europæiske semester for
samordning af de økonomiske politikker bidrager den til økonomisk og social
genopretning og til gennemførelsen af bæredygtige reformer og investeringer, navnlig
reformer og investeringer, der skal fremme den grønne og den digitale omstilling og
gøre medlemsstaternes økonomier mere modstandsdygtige. Den bidrager også til at
styrke de offentlige finanser og sætte skub i vækst og jobskabelse på mellemlang og
lang sigt samt til at forbedre den territoriale samhørighed i Unionen og støtte den
fortsatte gennemførelse af den europæiske søjle for sociale rettigheder.
(3) Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2023/4354
("REPowerEU-
forordningen"), der blev vedtaget den 27. februar 2023, tager sigte på en udfasning af
Unionens afhængighed af import af russiske fossile brændstoffer. Dette bidrager til
energisikkerhed og diversificering af Unionens energiforsyning og samtidig til at øge
udbredelsen af vedvarende energi, energilagringskapaciteten og energieffektiviteten.
Luxembourg tilføjede et nyt REPowerEU-kapitel til sin nationale genopretnings- og
resiliensplan for at finansiere vigtige reformer og investeringer, der vil bidrage til at nå
REPowerEU-målene.
(4) Den 30. april 2021 indgav Luxembourg sin nationale genopretnings- og resiliensplan
til Kommissionen i overensstemmelse med artikel 18, stk. 1, i forordning (EU)
2021/241. Kommissionen har i medfør af nævnte forordnings artikel 19 vurderet
genopretnings- og resiliensplanens relevans, effektivitet, virkningsfuldhed og
sammenhæng i overensstemmelse med vurderingsretningslinjerne i bilag V til
forordningen. Den 6. juli 2021 vedtog Rådet en gennemførelsesafgørelse om
godkendelse af vurderingen af Luxembourgs genopretnings- og resiliensplan5
, som
blev ændret den 13. september 2024 i overensstemmelse med artikel 18, stk. 2, for at
ajourføre det maksimale finansielle bidrag til den ikketilbagebetalingspligtige
EU-programmer, der fuldt ud modsvares af indtægter fra EU-midler, iv) nationale udgifter til
medfinansiering af programmer finansieret af Unionen, v) konjunkturbestemte elementer af udgifter til
arbejdsløshedsunderstøttelse samt vi) engangsforanstaltninger og andre midlertidige foranstaltninger.
3
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2021/241 af 12. februar 2021 om oprettelse af
genopretnings- og resiliensfaciliteten (EUT L 57 af 18.2.2021, s. 17, ELI:
http://data.europa.eu/eli/reg/2021/241/oj).
4
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2023/435 af 27. februar 2023 om ændring af
forordning (EU) 2021/241 for så vidt angår kapitler om REPowerEU i genopretnings- og resiliensplaner
og om ændring af forordning (EU) nr. 1303/2013, (EU) 2021/1060 og (EU) 2021/1755 og direktiv
2003/87/EF (EUT L 63 af 28.2.2023, s. 1, ELI: http://data.europa.eu/eli/reg/2023/435/oj).
5
Rådets gennemførelsesafgørelse af 6. juli 2021 om godkendelse af vurderingen af Luxembourgs
genopretnings- og resiliensplan (10155/2021).
DA 3 DA
finansielle støtte samt for at tilføje kapitlet om REPowerEU6
. Tilrådighedsstillelsen af
trancher er betinget af, at Kommissionen i overensstemmelse med artikel 24, stk. 5,
har vedtaget en afgørelse om, at Luxembourg på tilfredsstillende vis har opfyldt de
relevante milepæle og mål, der er anført i Rådets gennemførelsesafgørelse. En
tilfredsstillende opfyldelse forudsætter, at opfyldelsen af forudgående milepæle og mål
for den samme reform eller investering ikke er blevet tilbagerullet.
(5) Den 21. januar 2025 vedtog Rådet på grundlag af en kommissionshenstilling en
henstilling om godkendelse af Luxembourgs nationale mellemfristede plan for finans-
og strukturpolitiske tiltag7
. Planen blev forelagt i overensstemmelse med artikel 11 og
artikel 36, stk. 1, litra a), i forordning (EU) 2024/1263, dækker perioden 2025-2029 og
fastsætter en budgetbegrænsning i form af en maksimal vækstrate i nettoudgifterne for
en periode på fire år.
(6) Den 26. november 2024 vedtog Kommissionen en udtalelse om Luxembourgs udkast
til budgetplaner for 2025. Samme dag vedtog Kommissionen på grundlag af
forordning (EU) nr. 1176/2011 ligeledes rapporten om varslingsmekanismen 2025,
hvori Luxembourg ikke blev udpeget som en af de medlemsstater, for hvilken der
skulle gennemføres en dybdegående undersøgelse. Kommissionen vedtog også en
henstilling med henblik på Rådets henstilling om den økonomiske politik i
euroområdet samt et forslag til den fælles beskæftigelsesrapport 2025, hvori
gennemførelsen af retningslinjerne for beskæftigelsen og principperne for den
europæiske søjle for sociale rettigheder analyseres. Rådet vedtog henstillingen om den
økonomiske politik i euroområdet8
den 13. maj 2025 og den fælles
beskæftigelsesrapport den 10. marts 2025.
(7) Den 29. januar 2025 offentliggjorde Kommissionen konkurrenceevnekompasset, som
udgør en strategisk ramme med henblik på at styrke EU's globale konkurrenceevne i
de næste fem år. Kompasset indeholder tre omstillingsforudsætninger for bæredygtig
økonomisk vækst: i) innovation, ii) dekarbonisering og konkurrenceevne og iii)
sikkerhed. For at lukke innovationsgabet vil EU fremme den industrielle innovation,
støtte vækst i opstartsvirksomheder gennem initiativer såsom opstarts- og
opskaleringsstrategien for EU og fremme anvendelsen af avancerede teknologier som
f.eks. kunstig intelligens og kvantecomputing. For at skabe en grønnere økonomi har
Kommissionen præsenteret en omfattende handlingsplan for energi til overkommelige
priser og en aftale om ren industri, som skal sikre, at omstillingen til ren energi
forbliver omkostningseffektiv, konkurrencevenlig – særligt for energiintensive
brancher – og er en drivkraft for vækst. Unionen vil arbejde på at styrke sine globale
handelspartnerskaber, diversificere sine forsyningskæder og sikre adgang til kritiske
råstoffer og rene energikilder for at mindske afhængighedsforholdene og øge
sikkerheden. Disse prioriterede indsatsområder understøttes af horisontale
katalysatorer, som består i reguleringsmæssig forenkling, uddybning af det indre
marked, finansiering af konkurrenceevne, en opsparings- og investeringsunion,
fremme af færdigheder og kvalitetsjob samt bedre koordinering af EU-politikker.
6
Rådets gennemførelsesafgørelse af 13. september 2024 om ændring af gennemførelsesafgørelsen af
6. juli 2021 om godkendelse af vurderingen af Luxembourgs genopretnings- og resiliensplan
(10155/2021).
7
Rådets henstilling af 21. januar 2025 om godkendelse af Luxembourgs nationale mellemfristede plan
for finans- og strukturpolitiske tiltag (EUT C, 2025/650, 10.2.2025).
8
Rådets henstilling af 13. maj 2025 om den økonomiske politik i euroområdet (EUT C, C/2025/2782,
22.5.2025, ELI: http:// data.europa.eu/eli/C/2025/2782/oj).
DA 4 DA
Konkurrenceevnekompasset er afstemt med det europæiske semester, hvilket sikrer, at
medlemsstaternes økonomiske politikker stemmer overens med Kommissionens
strategiske målsætninger, og at der således skabes en fælles tilgang til økonomisk
styring, der fremmer bæredygtig vækst, innovation og modstandsdygtighed i hele
Unionen.
(8) I 2025 forløber det europæiske semester for samordning af de økonomiske politikker
fortsat sideløbende med gennemførelsen af genopretnings- og resiliensfaciliteten. At
gennemføre genopretnings- og resiliensplanerne fuldt ud er fortsat et vigtigt element i
opfyldelsen af de politiske prioriteter under det europæiske semester, eftersom
planerne bidrager effektivt til at håndtere alle eller en betydelig del af de udfordringer,
der er identificeret i de relevante landespecifikke henstillinger, der er udstedt i de
senere år. De landespecifikke henstillinger er fortsat lige relevante for vurderingen af
de ændrede genopretnings- og resiliensplaner i overensstemmelse med artikel 21 i
forordning (EU) 2021/241.
(9) De landespecifikke henstillinger 2025 dækker centrale økonomipolitiske udfordringer,
som ikke håndteres i tilstrækkelig grad gennem de foranstaltninger, der indgår i
genopretnings- og resiliensplanerne, idet der tages hensyn til relevante udfordringer
identificeret i de landespecifikke henstillinger fra 2019-2024.
(10) Den 4. juni 2025 offentliggjorde Kommissionen landerapporten 2025 for
Luxembourg. Heri foretages der en vurdering af Luxembourgs fremskridt med
efterlevelsen af de relevante landespecifikke henstillinger, og der gøres status over
Luxembourgs gennemførelse af genopretnings- og resiliensplanen. På grundlag af
denne analyse udpeges i landerapporten de mest presserende udfordringer, som
Luxembourg står over for. Rapporten indeholder også en vurdering af Luxembourgs
fremskridt med gennemførelsen af den europæiske søjle for sociale rettigheder og
opfyldelsen af Unionens overordnede mål vedrørende beskæftigelse, færdigheder og
fattigdomsbekæmpelse samt af fremskridtene med gennemførelsen af De Forenede
Nationers verdensmål for bæredygtig udvikling.
Vurdering af den årlige statusrapport
(11) Den 21. januar 2025 rettede Rådet en henstilling til Luxembourg med følgende
maksimale vækstrater i nettoudgifterne: 5,8 % i 2025, 4,7 % i 2026, 3,8 % i 2027,
5,4 % i 2028 og 4,7 % i 2029, hvilket svarer til maksimale kumulerede vækstrater –
beregnet med 2023 som basisår – på 14,2 % i 2025, 19,6 % i 2026, 24,1 % i 2027,
30,8 % i 2028 og 36,9 % i 2029. Den 25. april 2025 forelagde Luxembourg sin årlige
statusrapport9
om overholdelsen af de anbefalede maksimale vækstrater i
nettoudgifterne og om gennemførelsen af reformer og investeringer til reaktion på de
vigtigste udfordringer, der er identificeret inden for rammerne af de landespecifikke
henstillinger under det europæiske semester. Den årlige statusrapport afspejler også
Luxembourgs halvårlige rapportering om de fremskridt, der er gjort med opfyldelsen
af Luxembourgs genopretnings- og resiliensplan, jf. artikel 27 i forordning (EU)
2021/241.
(12) Ruslands angrebskrig mod Ukraine og dens følgevirkninger udgør en eksistentiel
udfordring for Den Europæiske Union. Kommissionen har anbefalet en koordineret
aktivering af stabilitets- og vækstpagtens nationale undtagelsesklausul for at støtte
9
De årlige statusrapporter 2025 findes på: https://economy-finance.ec.europa.eu/economic-and-fiscal-
governance/stability-and-growth-pact/preventive-arm/annual-progress-reports_en
DA 5 DA
EU's bestræbelser på at sikre en hurtig og betydelig forøgelse af forsvarsudgifterne, og
Det Europæiske Råd bifaldt forslaget på sit møde den 6. marts 2025.
(13) Ifølge data valideret af Eurostat10
vendte Luxembourgs offentlige saldo fra et
underskud ¨på 0,8 % af BNP i 2023 til et overskud på 1,0 % i 2024, mens den
offentlige gæld steg fra 25,0 % af BNP ved udgangen af 2023 til 26,3 % ved udgangen
af 2024. Ifølge Kommissionens beregninger svarer dette til en vækstrate i
nettoudgifterne på 6,2 % i 2024. Ifølge den årlige statusrapport anslår Luxembourg, at
væksten i nettoudgifter udgjorde 6,7 % i 2024. Kommissionen anslår, at væksten i
nettoudgifter var lavere end antaget i den årlige statusrapport. Forskellen mellem
Kommissionens beregninger af væksten i nettoudgifter og de nationale myndigheders
skøn skyldes antagelser om lavere udgifter finansieret af overførsler fra EU i de
nationale fremskrivninger. Ifølge Kommissionens estimater var den finanspolitiske
kurs11
, som omfatter både nationalt finansierede og EU-finansierede udgifter, stort set
neutral i 2024.
(14) Ifølge den årlige statusrapport forventes der i det makroøkonomiske scenario, der
ligger til grund for Luxembourgs budgetfremskrivninger, en realvækst i BNP på 2,5 %
i 2025, mens HICP-inflationen ventes at ligge på 2,0 % i 2025. Ifølge Kommissionens
forårsprognose 2025 ventes det reale BNP at stige med 1,7 % i 2025 og 2,0 % i 2026,
mens HICP-inflationen ventes at være på 2,1 % i 2025 og 1,8 % i 2026.
(15) Ifølge den årlige statusrapport ventes det offentlige overskud at vende til et underskud
på 0,6 % af BNP i 2025, mens den offentlige gældskvote ventes at stige til 26,4 % ved
udgangen af 2025. Denne udvikling svarer til en vækst i nettoudgifterne på 7,1 % i
2025. Ifølge Kommissionens forårsprognose 2025 forventes der et offentligt
underskud på 0,4 % af BNP i 2025. Denne tilbagevenden til et underskud i 2025
afspejler hovedsagelig lavere ekstraordinære indtægter fra selskabsskat og virkningen
af den ekspansive finanspolitiske kurs. Ifølge Kommissionens beregninger svarer dette
til en vækst i nettoudgifterne på 6,8 % i 2025. Ifølge Kommissionens estimater
forventes den finanspolitiske kurs, som omfatter både nationalt finansierede og EU-
finansierede udgifter, at være ekspansiv med 1,2 % af BNP i 2025. Den offentlige
gældskvote ventes at falde til 25,7 % ved udgangen af 2025. Faldet i gældskvoten i
2025 skyldes hovedsagelig sneboldeffekten, da BNP-væksten har været højere end
rentebetalingen.
(16) Ifølge Kommissionens forårsprognose 2025 forventes der at blive finansieret
offentlige udgifter med ikketilbagebetalingspligtig støtte (tilskud) fra genopretnings-
og resiliensfaciliteten svarende til 0,1 % af BNP i 2025 sammenlignet med 0,1 % af
BNP i 2024. De udgifter, der finansieres med ikketilbagebetalingspligtig støtte fra
genopretnings- og resiliensfaciliteten, vil muliggøre investeringer af høj kvalitet og
produktivitetsfremmende reformer, uden at dette har direkte indvirkning på
Luxembourgs offentlige saldo og offentlige gæld.
10
Eurostats Euroindikatorer, 22.4.2025.
11
Den finanspolitiske kurs bestemmes ud fra den årlige ændring i den underliggende offentlige
budgetstilling. Den bruges til at bedømme den økonomiske impuls fra finanspolitiske tiltag, både dem
der finansieres nationalt, og dem der finansieres over EU-budgettet. Den finanspolitiske kurs måles som
forskellen mellem i) den potentielle vækst på mellemlang sigt og ii) ændringen i de primære udgifter
ekskl. diskretionære foranstaltninger på indtægtssiden og inkl. udgifter finansieret med
ikketilbagebetalingspligtig støtte (tilskud) under genopretnings- og resiliensfaciliteten andre EU-fonde.
DA 6 DA
(17) Luxembourgs offentlige forsvarsudgifter har ligget stabilt på 0,5 % af BNP mellem
2021 og 202312
. Ifølge Kommissionens forårsprognose 2025 ventes forsvarsudgifterne
at udgøre 0,6 % af BNP i 2024 og 0,7 % i 2025. Dette svarer til en stigning på 0,3
procentpoint af BNP i forhold til 2021.
(18) Ifølge Kommissionens forårsprognose 2025 ventes nettoudgifterne i Luxembourg at
stige med 6,8 % i 2025 og med 13,5 % i 2024 og 2025 samlet set. Ifølge
Kommissionens forårsprognose 2025 ventes væksten i nettoudgifter i Luxembourg i
2025 at ligge over den anbefalede maksimale vækstrate, med en afvigelse13
på 0,5 %
af BNP på årsbasis. Den forventede afvigelse overstiger tærsklen på 0,3 % af BNP for
den årlige afvigelse. Når 2024 og 2025 betragtes samlet, forventes den kumulative
vækstrate for nettoudgifterne at ligge under den anbefalede maksimale vækstrate.
Samlet set betyder dette, at der er risiko for afvigelse fra den anbefalede maksimale
vækst i nettoudgifterne, når der foreligger endelige data for 2025 næste forår.
(19) Desuden henstillede Rådet, at Luxembourg afvikler energistøttenødforanstaltningerne
inden varmesæsonen 2024/2025. Ifølge Kommissionens forårsprognose 2025
forventes nettobudgetomkostningerne14
ved energistøttenødforanstaltninger at udgøre
0,4 % af BNP i 2024, mens de forventes at falde til 0,1 % i 2025.
Energistøttenødforanstaltningerne blev kun delvist afviklet inden varmesæsonen
2024/2025. Dette er ikke fuldt ud i overensstemmelse med Rådets henstilling.
(20) Den årlige statusrapport indeholder ingen budgetfremskrivninger efter 2025. På
grundlag af de politiske foranstaltninger, der var kendt på skæringsdatoen for
prognosen, forventes der ifølge Kommissionens forårsprognose 2025 et offentligt
underskud på 0,5 % af BNP i 2026. Denne udvikling svarer til en vækst i
nettoudgifterne på 5,3 % i 2026. Ifølge Kommissionens estimater forventes den
finanspolitiske kurs, som omfatter både nationalt finansierede og EU-finansierede
udgifter, at være ekspansiv med 0,4 % af BNP i 2026. Den offentlige gældskvote
ventes ifølge Kommissionen at stige til 26,2 % ved udgangen af 2026. Stigningen i
gældskvoten i 2026 afspejler hovedsagelig en gældsforøgende stock flow-tilpasning.
Vigtigste politiske udfordringer
(21) Luxembourgs pensionssystem står over for voksende risici for bæredygtigheden på
mellemlang og lang sigt, idet udgifterne forventes at overstige bidragene i de
kommende år. Ifølge rapporten om befolkningsaldringen 202415
forventes
pensionsrelaterede udgifter at stige støt og nå op på 17,5 % af BNP i 2070 – en
stigning på 8,1 procentpoint i forhold til 2024. Dette hænger sammen med et stigende
antal pensionister pr. arbejdstager som følge af en aldrende befolkning kombineret
med et fald i nettomigrationen, hvilket fører til en højere ældrekvote. Selv om
systemet i øjeblikket har EU's største pensionsreserve, forventes denne reserve uden
politiske tilpasninger at falde til under den tærskel, der er fastsat i den nationale
12
Eurostat, offentlige udgifter opdelt efter formålsklassifikationen for offentlig forvaltning og service
(COFOG).
13
Fra 2026 vil opgørelserne fremgå af den kontrolkonto, der er oprettet i henhold til artikel 22 i
forordning (EU) 2024/1263.
14
Tallene angiver niveauet for de årlige budgetomkostninger ved disse foranstaltninger, inklusive
indtægter og udgifter og, hvor det er relevant, eksklusive indtægter fra skatter og afgifter på
energileverandørernes ekstraordinære fortjeneste.
15
Europa-Kommissionen, 2024, Rapport om befolkningens aldring 2024. Economic and Budgetary
Projections for the EU Member States (2022-2070).
DA 7 DA
lovgivning, i begyndelsen af 2040'erne16
. Ifølge fremskrivningerne vil reserven blive
opbrugt inden for fem eller seks år, når denne tærskel er nået. Desuden har
Luxembourg den laveste beskæftigelsesfrekvens for ældre arbejdstagere i EU (51 %
for 55-64-årige) på trods af en lovbestemt pensionsalder på 65 år. Førtidspensionering
er tilladt fra 57-årsalderen, og generøse rettigheder giver stærke økonomiske
incitamenter til at forlade arbejdsstyrken tidligt og ikke deltage i voksenuddannelse. I
2024 iværksatte regeringen en offentlig høring om perspektiverne for
pensionssystemet. I første fase indsamlede den input fra en lang række interessenter og
den brede offentlighed, der afspejlede de vigtigste bekymringer: systemets
tilpasningsevne, bæredygtighed og lighed. Anden fase af høringen er i gang. Aktive
arbejdsmarkedspolitiske foranstaltninger til fremme af et længere arbejdsliv og en
højere erhvervsfrekvens blandt ældre arbejdstagere vil bidrage til at løse dette problem
og støtte den økonomiske vækst.
(22)
Luxembourg står over for en alvorlig boligudfordring, fordi prisoverkommeligheden
er faldet markant i løbet af det seneste årti på grund af de kraftigt stigende
ejendomspriser. Boligpriserne, som var steget støt med over 5 % om året, steg kraftigt
med næsten 60 % fra 2018 til 2022, hvilket gjorde Luxembourg til et af EU's dyreste
boligmarkeder17
. Den vedvarende ubalance mellem udbud og efterspørgsel, som
skyldes skattestrukturer, der begunstiger hamstring af jord og fast ejendom, blev
yderligere forværret af, at institutionelle investorer gik ind i forsalgsdelen af
boligsektoren18
. Reformer såsom en omfattende politik for arealanvendelse og
skatteforanstaltninger med henblik på at øge udbuddet af bebyggelig jord kan bidrage
til at øge boligudbuddet, herunder gennem udbud af økonomisk overkommelige
boliger. Prioriteterne omfatter også gennemførelse af boligpagten og vedtagelse af
boligskattereformen samt styrkelse af de makroprudentielle rammer og udfasning af
finanspolitiske incitamenter til at låne, som understøtter de høje boligpriser19
.
(23) Luxembourg står over for betydelige transportudfordringer på grund af den store
pendlertrafik på tværs af grænserne og en stor afhængighed af biler, herunder
firmabiler, hvilket forværres af boligomkostninger, der tvinger arbejdstagerne til at bo
længere væk fra deres arbejdsplads20
. Denne situation har resulteret i trafikal trængsel,
hvilket påvirker produktiviteten og den miljømæssige bæredygtighed. På trods af de
seneste markante reduktioner i drivhusgasemissionerne fra vejtransport gennem
politikker som den nationale mobilitetsplan for 203521
og gratis offentlig transport, er
sektoren fortsat den primære drivhusgasemissionskilde og tegnede sig for 60 % af de
samlede emissioner i Luxembourgs indsatsfordelingssektorer i 202322
. Selv om
Luxembourg har gjort fremskridt med hensyn til at fremme elektriske køretøjer og
forbedre den offentlige transport, vil der være behov for en koordineret,
grænseoverskridende strategi for at imødekomme behovene hos den del af
arbejdsstyrken, der pendler. Dette omfatter forbedring af konnektiviteten, integration
16
Cahier statistique nr. 18 – IGSS, 2024.
17
Eurostat, prc_hpi_q, og Estimations du taux de rendement d'un investissement locatif au Luxembourg,
Rapport d'analyse 13, Observatoire de l'habitat (2025).
18
Coût du logement: Une comparaison du Luxembourg avec la France, la Belgique et l'Allemagne, Note
40, Observatoire de l'habitat (2024).
19
Europa-Kommissionen, 2023, "In-Depth Review 2023 – Luxembourg".
20
Statec, 2025, P2021 N°18 – La dépendance automobile persiste pour les déplacements domicile-travail.
21
Plan national de mobilité, Ministère de la Mobilité et des Travaux publics.
22
Emissionerne omfattet af indsatsfordeling for 2023 er baseret på tilnærmede opgørelsesdata. De
endelige data vil blive bekræftet i 2027 efter en omfattende gennemgang.
DA 8 DA
af jernbanetransportinfrastrukturen med nabolandene, integration af billetsystemer og
forbedring af forbindelserne på den sidste kilometer. Yderligere dekarbonisering af
transport og investering i offentlig transportinfrastruktur vil bidrage til at reducere
emissionerne i overensstemmelse med det nationale emissionsreduktionsmål for 2030.
(24) Luxembourgs finansielle knudepunkt huser en række multinationale koncerner, hvor
en betydelig andel af de internationale finansielle strømme finder sted mellem disse
enheder inden for multinationale koncerner. De kan være i stand til at udnytte
smuthuller i Luxembourgs skattesystem, der reducerer den skattepligtige indkomst.
Mens ikrafttrædelsen af Rådets direktiv (EU) 2022/252323
("søjle 2-direktivet") den 1.
januar 2024 har til formål at løse problemet med lav beskatning af store multinationale
selskaber, er dets anvendelsesområde begrænset til selskaber med en årlig indtægt på
mindst 750 mio. EUR, hvilket efterlader mange virksomheder uden for direktivets
anvendelsesområde. Desuden er den betingede foranstaltning om manglende
fradragsret for rente- og royaltybetalinger, der oprindeligt blev indført i 2021, snævert
fokuseret på jurisdiktioner, der er opført på den aftalte EU-liste over
ikkesamarbejdsvillige jurisdiktioner, og behandler ikke effektivt spørgsmålet om lav-
eller nulskattejurisdiktioner.
(25) I overensstemmelse med artikel 19, stk. 3, litra b), i forordning (EU) 2021/241 og med
kriterium 2.2 i bilag V til samme forordning indeholder genopretnings- og
resiliensplanen et omfattende sæt gensidigt forstærkende reformer og investeringer,
som skal gennemføres senest i 2026. Disse forventes at bidrage effektivt til at håndtere
alle eller en betydelig del af de udfordringer, der er identificeret i de relevante
landespecifikke henstillinger. Det er afgørende at afslutte den effektive gennemførelse
af genopretnings- og resiliensplanen, herunder REPowerEU-kapitlet, inden for denne
stramme tidshorisont for at styrke Luxembourgs langsigtede konkurrenceevne gennem
den grønne og den digitale omstilling og samtidig sikre social retfærdighed. Det er
fortsat afgørende, at lokale og regionale myndigheder, arbejdsmarkedets parter,
civilsamfundet og andre relevante interessenter inddrages systematisk for at sikre et
bredt ejerskab til og således en vellykket gennemførelse af genopretnings- og
resiliensplanen.
(26) Tempoet for gennemførelsen af programmer under samhørighedspolitikken i
Luxembourg, som omfatter støtte fra Den Europæiske Fond for Regionaludvikling
(EFRU), Fond for Retfærdig Omstilling (FRO) og Den Europæiske Socialfond Plus
(ESF+), er taget til. Det er vigtigt at fortsætte bestræbelserne på at sikre en hurtig
gennemførelse af disse programmer og samtidig sikre, at de skaber de størst mulige
konkrete resultater. Luxembourg har allerede truffet foranstaltninger inden for
rammerne af programmerne under samhørighedspolitikken for at styrke
konkurrenceevne og vækst. Samtidig står Luxembourg fortsat over for udfordringer,
bl.a. vedrørende udbuddet og den økonomiske overkommelighed af boliger,
misforholdet mellem udbudte og efterspurgte færdigheder i forbindelse med den
grønne og den digitale omstilling, integration af ældre arbejdstagere og sårbare
grupper på arbejdsmarkedet samt dekarbonisering. I henhold til artikel 18 i forordning
(EU) 2021/1060 skal Luxembourg – som led i midtvejsgennemgangen af
programmerne under samhørighedspolitikken – gennemgå hvert enkelt program under
hensyn til bl.a. de udfordringer, der blev identificeret i de landespecifikke henstillinger
23
Rådets direktiv (EU) 2022/2523 af 14. december 2022 om sikring af en global minimumsskattesats for
multinationale koncerner og store nationale koncerner i Unionen (EUT L 328 af 22.12.2022, s. 1, ELI:
http://data.europa. eu/eli/dir/2022/2523/oj).
DA 9 DA
fra 2024. Ved de kommissionsforslag, som blev vedtaget den 1. april 202524
, blev
fristen for indgivelse af vurderingen – for hvert program – af resultatet af
midtvejsgennemgagen forlænget til efter den 31. marts 2025. Forslaget skaber desuden
større fleksibilitet med hensyn til at fremskynde programgennemførelsen og øge
incitamenterne for medlemsstaterne til at afsætte samhørighedspolitiske midler til fem
af Unionens prioriterede strategiske områder, nemlig konkurrenceevne inden for
strategiske teknologier, forsvar, boliger, vandresiliens og energiomstilling.
(27) Platformen for strategiske teknologier for Europa (STEP) giver mulighed for at
investere inden for en central strategisk EU-prioritet ved at styrke EU's
konkurrenceevne. STEP kanaliseres gennem 11 eksisterende EU-fonde.
Medlemsstaterne kan også bidrage til InvestEU-programmet, som støtter investeringer
i prioriterede områder. Luxembourg kunne udnytte disse initiativer til at støtte
udviklingen eller fremstillingen af kritiske teknologier, herunder rene og
ressourceeffektive teknologier.
(28) Foruden de økonomiske og sociale udfordringer, som genopretnings- og
resiliensplanen og andre EU-fonde er rette mod, står Luxembourg over for flere
yderligere udfordringer i forbindelse med svag regional koordinering og ineffektiv
udrulning af grænseoverskridende transportnet, underudnyttet potentiale for indførelse
af nye teknologier og digitalisering af SMV'er, betydelige resterende
lovgivningsmæssige hindringer, stor økonomisk afhængighed af udenlandske
investeringsbeholdninger, som er faldet fra 2017 (i procent af BNP), et nuværende
energimiks, der stadig domineres af fossile brændstoffer og gas til transport og
bygninger, dårligere resultater og øgede forskelle, der fører til ulige muligheder i
skolerne samt vedvarende misforhold mellem udbudte og efterspurgte færdigheder og
mangel på højtkvalificerede arbejdstagere i nøglesektorer i forbindelse med den
grønne og den digitale omstilling.
(29) På trods af sit stærke videnskabelige grundlag og internationalt velforbundne
forskningssystem er forretningsinnovation og opskaleringsmuligheder for innovative
nystartede virksomheder og små og mellemstore virksomheder (SMV'er) fortsat
begrænsede, hvilket hæmmer økonomiens diversificering og konkurrenceevne.
Luxembourgs potentiale for indførelse af nye teknologier og digitalisering er fortsat
underudnyttet, idet Luxembourg ligger under EU-gennemsnittet med hensyn til
SMV'ers grundlæggende digitale intensitet25
. Desuden har FoU-intensiteten i
erhvervslivet været faldende i de sidste to årtier, og den faldt til 0,47 % af BNP i 2023,
hvilket er langt under EU-gennemsnittet på 1,49 %26
. Desuden udnyttes kvaliteten af
forskningsresultaterne ikke fuldt ud, og forbindelserne mellem videnskab og
erhvervsliv er fortsat svage. Selv om det delvist kan forklares med Luxembourgs
tjenestebaserede økonomi, er erhvervslivets udgifter til forskning og udvikling
betydeligt lavere end i de lande, der klarer sig bedst inden for en bred vifte af sektorer,
hvilket tyder på, at virksomhedernes lave udgifter til forskning og udvikling ikke
udelukkende afspejler den finansielle sektors store størrelse27
.
24
Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om ændring af forordning (EU) 2021/1058 og
(EU) 2021/1056 for så vidt angår særlige foranstaltninger til at adressere strategiske udfordringer i
forbindelse med midtvejsgennemgangen (EUR-Lex - 52025PC0123 - DA - EUR-Lex).
25
Eurostat (isoc_e_dii, 2024) and Luxembourg Startup Ecosystem Assessment and Benchmarking,
Ministère de l'Economie, 2023.
26
Conseil national de la productivité, 2023.
27
OECD Economic Surveys: Luxembourg 2025.
DA 10 DA
(30) For at tackle udfordringen med at styrke konkurrenceevnen i Luxembourg er det
vigtigt at overveje at fremme inklusiv og innovativ diversificering i den finansielle
sektor2829
, som kan bidrage til at afhjælpe de strukturelle svagheder i sektoren, yde
støtte til innovative og omfattende FoU-intensive aktiviteter og skabe en mere robust
og konkurrencedygtig økonomi, der er i overensstemmelse med EU's politikker.
Strategisk fremme og integration af innovative sektorer og højvækstsektorer – såsom
bæredygtig finansiering, fintech, digitale teknologier og fremspirende teknologier –
kan føre til en mere robust og konkurrencedygtig økonomi. Den stærke sammenhæng
mellem realvæksten i BNP og væksten i Luxembourgs kapitalbalance over for
udlandet i forhold til BNP (IIP/BNP)30
tyder på, at landets økonomiske resultater er
tæt knyttet til dets evne til at tiltrække og fastholde udenlandske investeringer.
Fremme af innovative sektorer og sektorer med høj vækst kan bidrage til at vende
faldet i IIP/BNP-kvoten og støtte den økonomiske vækst. For at opnå dette kan
Luxembourg udnytte potentialet i landets finanscenter til at finansiere produktive og
innovative aktiviteter såsom dem, der støtter den grønne og den digitale omstilling,
ved at fremme samarbejdsprojekter og innovative finansieringsmodeller og støtte
udviklingen af nye finansielle instrumenter og produkter. Navnlig kan yderligere støtte
til innovativ strukturering af blandet finansiering og samarbejdsprojekter bidrage til at
muliggøre greenfield-investeringer i bæredygtige og FoU-intensive aktiviteter. Det er
også afgørende at sikre gennemsigtighed og ansvarlighed i den finansielle sektor, da
det kan bidrage til at opbygge tillid blandt investorer, forbrugere og andre
interessenter.
(31) Luxembourg er fast besluttet på at forbedre de lovgivningsmæssige rammer for
sektoren for erhvervstjenester, men der er stadig betydelige resterende
lovgivningsmæssige hindringer. Ifølge OECD31
og Europa-Kommissionen32
er de
lovgivningsmæssige begrænsninger stadig særligt høje for advokater, notarer,
arkitekter, civilingeniører og revisorer. For notarer er restriktionerne blandt de
strengeste i EU. Reglerne for den juridiske form af deres virksomhed og reglerne for
adgang til erhvervet blev fremhævet som meget strenge. Adgangsreglerne for
advokater er også særligt restriktive33
. Konkurrencehindringer kan skyldes begrænsede
adgangsveje til visse erhverv, forskellige administrative forpligtelser, bindende takster
eller forbud mod enhver form for reklame og markedsføring34
. En reduktion af
kravene eller øget fleksibilitet vil øge konkurrencen i sektoren for lovregulerede
erhverv, hvilket vil være til gavn for de virksomheder, der køber disse tjenesteydelser.
I detailsektoren er de lovgivningsmæssige restriktioner stadig lidt højere end i
sammenlignelige lande, selv om de er faldet betydeligt siden 201835 36
. Eksempler på
sådanne begrænsninger er kravet om at opnå særlige tilladelser til at åbne
28
OPC LUX: Klimapolitisk Observatorium, Luxembourg, årsrapport 2023.
29
Z/Yen Group 2024, Smart Centres Index 10.
30
Eurostat, (bop_iip6_q), (namq_10_gdp).
31
OECD, Product Market Regulation indicators, 2024.
32
Europa-Kommissionen, Meddelelse om ajourføring af anbefalingerne til reformer af reguleringen af
liberale erhverv (COM(2021) 385 af 9.7.2021).
33
OECD, Product Market Regulation indicators, 2024.
34
OECD, OECD Economic Surveys: Luxembourg |OECD, s. 106, april 2025.
35
OECD, Product Market Regulation indicators, 2024.
36
Europa-Kommissionen, 2022-opdatering af indikatoren for restriktivitet i detailsektoren.
DA 11 DA
beklædnings-, fødevare- og drikkevareforretninger og tilladelsen til kun at gennemføre
salgsfremstød i bestemte perioder af året37
.
(32) Luxembourgs nuværende energimiks domineres stadig af fossile brændstoffer, idet
fossile brændstoffer udgjorde 61,1 % af det indenlandske bruttoforbrug i 2023. Selv
om landet har gjort en indsats for at øge andelen af vedvarende energikilder, tegnede
de sig kun for 11,9 % af energimikset i 202338
, hvilket understreger behovet for en
yderligere indsats for at diversificere energimikset og mindske afhængigheden af
fossile brændstoffer. Desuden er Luxembourg i vid udstrækning afhængig af sine
naboer for at opfylde sit energibehov. Selv om elnettene er tilstrækkelige til at dække
de aktuelle behov, mener transmissionssystemoperatøren, at der er behov for både at
øge og modernisere højspændingsnettet og forbedre sammenkoblingerne, navnlig med
Tyskland, fra nu og frem mod 2040. Kommunerne vil også spille en central rolle i
udviklingen af detaljerede lokale planer for udbredelse af vedvarende energi, herunder
vindkraft og solceller, samt for fjernvarme- og fjernkølingssystemer. Dekarbonisering
af bygninger er afgørende, da de tegnede sig for 20 % af de samlede emissioner i
Luxembourgs indsatsfordelingssektorer i 202339
. Den nylige lille stigning i
energiforbruget i boligsektoren understreger behovet for yderligere fremskridt inden
for bygningsrenovering og energieffektivitet for at opfylde 2030-reduktionsmålet på
50 % i forhold til 2005-niveauet. Forbedring af energieffektiviteten i både
beboelsesejendomme og erhvervsbygninger er afgørende for at reducere
energiforbruget med 34 % senest i 2030, som skitseret i den nationale
renoveringsstrategi.
(33) Lave grundlæggende færdigheder udgør en trussel mod arbejdsproduktiviteten og
konkurrenceevnen i Luxembourg. Andelen af lavt præsterende elever i landet er højere
end EU-gennemsnittet, og der er en betydelig forskel i resultaterne mellem velstillede
og dårligt stillede elever, som er den største i EU40
. De manglende præstationer opstår
tidligt, navnlig blandt elever fra dårligt stillede miljøer og dem, der ikke taler tysk eller
luxembourgsk derhjemme, hvilket understreger behovet for målrettet støtte. Manglen
på en fælles ramme for skolekvalitet på nationalt plan41
forhindrer effektiv
overvågning og kan øge segmenteringen og ulighederne. De nuværende politikker
afhjælper ikke forskellene i skolesystemet, hvilket understreger behovet for en mere
omfattende tilgang42
. Vedtagelse af en national skolekvalitetsramme og et eksternt
skoleevalueringssystem samt tilpasning af undervisningen til behovene hos dårligt
stillede elever og elever med forskellig sproglig baggrund kan bidrage til at mindske
præstationskløften og forbedre det overordnede færdighedsniveau. I sidste ende vil
dette også støtte landets langsigtede økonomiske vækst og sociale samhørighed. Hvis
der tages fat på disse udfordringer, vil det også bidrage til at støtte den opadgående
37
OECD, OECD Economic Surveys: Luxembourg |OECD, s. 107, april 2025.
38
Indenlandsk bruttoforbrug 2023 (Eurostat).
39
Emissionerne omfattet af indsatsfordeling for 2023 er baseret på tilnærmede opgørelsesdata. De
endelige data vil blive bekræftet i 2027 efter en omfattende gennemgang.
40
https://www.oecd.org/content/dam/oecd/en/publications/reports/2019/12/pisa-2018-results-volume-
i_947e3529/5f07c754-en.pdf.
41
Se Observatoire national de l'enfance, de la jeunesse et de la qualité scolaire (OEJQS), 2024, Aktuel
rapport:Evidenzorientierte Qualitätsentwicklung im Gesamtsystem Schule (tysk).
42
Épreuves Standardisées (ÉpStan).
DA 12 DA
sociale konvergens i overensstemmelse med Kommissionens landeanalyse i anden
fase på grundlag af rammen for social konvergens43
.
(34) På trods af de gode økonomiske resultater står Luxembourg over for vedvarende
misforhold mellem udbudte og efterspurgte kvalifikationer og betydelig mangel på
kvalificeret arbejdskraft4445
i nøglesektorer, der er knyttet til den grønne og den
digitale omstilling. Omkring 80 % af SMV'er har vanskeligt ved at rekruttere
arbejdstagere med de rette færdigheder inden for visse erhverv46
, hvilket kan hæmme
konkurrenceevnen. Samtidig rapporteres der om mangler i flere erhverv, der kræver
specifikke færdigheder i forbindelse med den digitale og den grønne sektor. Der er
fortsat en række udfordringer med hensyn til at fremme udviklingen af færdigheder i
Luxembourg. Ældre arbejdstageres deltagelse i læringsprogrammer er fortsat lav.
Desuden er der stadig en betydelig forskel mellem den nuværende
voksenuddannelsesprocent og Luxembourgs nationale 2030-mål for færdigheder på
62,5 % (17,3 procentpoint)47
, der fremhæver behovet for målrettede initiativer til
fremme af omskoling og opkvalificering.
(35) Luxembourgs sundhedssystem står over for udfordringer med mangel på
sundhedspersonale, hovedsagelig på grund af den store afhængighed af udenlandsk
uddannede sundhedsprofessionelle, den ulige fordeling af personale og en betydelig
andel af læger, der forventes at gå på pension frem mod 2034. Befolkningens aldring
vil forværre udfordringerne. En mere effektiv anvendelse af begrænsede ressourcer og
bedre forvaltning er en forudsætning for at styrke sundhedssystemets
modstandsdygtighed. Håndtering af fragmenteringen af sundhedstjenester gennem
mere forebyggelse og lokalsamfundsdrevne plejemodeller, der ydes i teams i stedet for
i solopraksis, er en nøglefaktor for effektivitetsgevinster i fremtiden. Bedre anvendelse
af data og information i forbindelse med forvaltning og planlægning og intensivering
af digitaliseringen er afgørende for at støtte omstillingen af sundhedssystemet.
(36) I betragtning af de nære indbyrdes forbindelser mellem euromedlemsstaternes
økonomier og disse økonomiers kollektive bidrag til Den Økonomiske og Monetære
Unions rette virkemåde henstillede Rådet i 2025, at euromedlemsstaterne træffer
foranstaltninger, herunder gennem deres genopretnings- og resiliensplaner, til at
efterkomme henstillingen fra 2025 om den økonomiske politik i euroområdet. For
Luxembourg bidrager henstilling 2, 3, 4 og 5 til at efterkomme den første henstilling
om konkurrenceevne i henstillingen om euroområdet, mens henstilling 1, 4 og 5
bidrager til at efterkomme den anden henstilling om modstandsdygtighed, og
henstilling 1 bidrager til at efterkomme den tredje henstilling om makroøkonomisk og
finansiel stabilitet i 2025-henstillingen,
HENSTILLER, at Luxembourg i 2025 og 2026 træffer foranstaltninger med henblik på at:
1. øge de samlede forsvarsudgifter og styrke det overordnede forsvarsberedskab i
overensstemmelse med Det Europæiske Råds konklusioner af 6. marts 2025; sikre, at
nettoudgifterne følger den kurs, Rådet anbefalede den 21. januar 2025; forbedre
pensionssystemets holdbarhed på lang sigt, navnlig ved at begrænse mulighederne
43
SWD(2025)95 – Second-stage country analysis on social convergence in line with the Social
Convergence Framework (SCF), 2025.
44
Eurostat, (lfsq_urgan).
45
Eurostat, (jvs_q_nace2).
46
Rapporten om uddannelsesovervågning 2024.
47
Voksenundervisningsundersøgelsen 2022.
DA 13 DA
for førtidspensionering og øge ældre arbejdstageres erhvervsfrekvens og
beskæftigelsesfrekvens ved at forbedre deres beskæftigelsesmuligheder og
beskæftigelsesegnethed; øge boligudbuddet, navnlig ved at vedtage en omfattende
politik for arealanvendelse og en reform af ejendomsskatten, udvikle store
distriktsprojekter på offentlig jord og styrke koordineringen med byplanlægning og
grænseoverskridende offentlig transport; afbøde risici i forbindelse med
boligmarkedet ved at udfase finanspolitiske incitamenter til at låne og ved at styrke
de makroprudentielle rammer; træffe yderligere foranstaltninger til effektivt at
bekæmpe aggressiv skatteplanlægning, navnlig ved at sikre tilstrækkelig beskatning
af udgående betalinger af renter og royalties til jurisdiktioner uden eller med lav
beskatning ud over dem, der er opført på den aftalte EU-liste over
ikkesamarbejdsvillige skattejurisdiktioner
2. i lyset af de gældende frister for en rettidig gennemførelse af reformer og
investeringer inden for rammerne af forordning (EU) 2021/241, sikre en effektiv
gennemførelse af genopretnings- og resiliensplanen, herunder REPowerEU-kapitlet;
fremskynde gennemførelsen af programmerne under samhørighedspolitikken
(EFRU, JTF, ESF+), idet den anledning, som midtvejsgennemgangen giver,
udnyttes, hvor det er muligt; sørge for at udnytte EU-instrumenterne bedst muligt,
herunder mulighederne under InvestEU og platformen for strategiske teknologier for
Europa, med henblik på at øge konkurrenceevnen
3. målrette den økonomiske politik i forbindelse med investeringer mod fremme af
innovation og støtte til FoU-intensive aktiviteter; styrke konkurrenceevnen, herunder
ved at fremme diversificering, navnlig i den finansielle sektor, fremskynde
digitaliseringen, navnlig i forbindelse med SMV'ers indførelse af avancerede digitale
teknologier, og muliggøre opskalering af virksomheder og produktivitetsvækst;
mindske hindringer for konkurrencen i forbindelse med regulerede erhvervsmæssige
tjenesteydelser
4. forbedre den bæredygtige og effektive transport ved yderligere at fremme
dekarboniseringen af transport og investere i offentlig transportinfrastruktur og
grænseoverskridende netværk; reducere den samlede afhængighed af fossile
brændstoffer ved at investere i energieffektivitet i både boligsektoren og
erhvervssektoren; modernisere højspændingsnettet og øge dets kapacitet, forbedre
grænseoverskridende sammenkoblinger og lette tilladelsesprocedurerne for
udbredelse af vedvarende energi; støtte kommunerne i udbredelsen af vedvarende
energi
DA 14 DA
5. forbedre resultaterne og sikre lige muligheder i skolerne, bl.a. ved at vedtage en
national skolekvalitetsramme og et eksternt skoleevalueringssystem og ved at
tilpasse undervisningen til behovene hos dårligt stillede elever og elever med
forskellig sproglig baggrund; afhjælpe misforholdet mellem udbudte og efterspurgte
færdigheder, navnlig med henblik på den grønne og den digitale omstilling, ved at
stimulere udviklingen af færdigheder; forbedre sundhedssystemets
modstandsdygtighed ved at sikre, at der er tilstrækkeligt sundhedspersonale til
rådighed; fremskynde reformer for at forbedre forvaltningen af sundhedssystemet og
e-sundhed.
Udfærdiget i Bruxelles, den .
På Rådets vegne
Formand