FÆLLES HVIDBOG om europæisk forsvarsberedskab 2030

EN EN
EUROPEAN
COMMISSION
HIGH REPRESENTATIVE
OF THE UNION FOR
FOREIGN AFFAIRS AND
SECURITY POLICY
Brussels, 19.3.2025
JOIN(2025) 120 final
JOINT WHITE PAPER
for European Defence Readiness 2030
Offentligt
JOIN (2025) 0120 - Andet
Europaudvalget 2025
1
1. INTRODUCTION
Europe faces an acute and growing threat. The only way we can ensure peace is to have the
readiness to deter those who would do us harm. We have many strong foundations such as our
potential to unleash vast resources and latent technological and industrial power. But we are
also starting from a position in which our defence readiness has been weakened by decades of
under-investment.
Our continent is currently being affected by war, aggression and other hostile acts. The
European Union has immense wealth and productive power and a deep faith in the importance
of democratic values shared across all Member States. But it is being coerced by external actors
who are mobilising their resources and using technology more effectively to achieve their
objectives. They are directly threatening our way of life and our ability to choose our own
future through democratic processes. They believe that we are politically unable to summon a
meaningful and strategically enduring response.
The international order is undergoing changes of a magnitude not seen since 1945. These
changes are particularly profound in Europe because of its central role in the major geopolitical
challenges of the last century. The political equilibrium that emerged from the end of the
Second World War and then the conclusion of the Cold War has been severely disrupted.
However much we may be wistful about this old era, we need to accept the reality that it is not
coming back. Upholding the international rules-based order will remain of utmost importance,
both in our interest and as an expression of our values. But a new international order will be
formed in the second half of this decade and beyond. Unless we shape this order – in both our
region and beyond – we will be passive recipients of the outcome of this period of interstate
competition with all the negative consequences that could flow from this, including the real
prospect of full-scale war. History will not forgive us for inaction.
Against this backdrop, Europe faces a fundamental choice about its future. Does it want to
muddle through the years ahead, attempting to adapt to new challenges in an incremental and
cautious way? Or, does it want to decide its own future, free from coercion and aggression,
ensuring that the people of Europe are able to live in security, peace, democracy and prosperity?
If we respond to this moment with determination, collective action and a clear strategy, we will
strengthen our place in the world and renew our international alliances on a more sustainable
basis. We will enable a renewal of the European project and improve the security, prosperity
and well-being of our citizens. If we continue on the same path, however, we will end up
diminished, divided and vulnerable.
Our security has benefited immensely from both NATO and the European Union. In recent
years, we have worked ever more closely to respond to the threats we face. But this is not going
to be enough for the years ahead. Europe must do far more if it is to restore credible deterrence
and deliver the security on which our prosperity depends. This requires all Member States to
act in solidarity and to invest in our collective defence.
The future of Ukraine is fundamental to the future of Europe as a whole. Since 2022, we have
seen a full-scale high-intensity war on the borders of the European Union with hundreds of
thousands of casualties, mass population displacement, huge economic costs and deliberate
destruction of vital energy systems and cultural heritage. The outcome of that war will be a
determinative factor in our collective future for decades ahead.
2
Europe faces other growing threats and security challenges, in its region and beyond. Strategic
competition is increasing in our wider neighbourhood, from the Arctic to the Baltic to the
Middle East and North Africa. Transnational challenges such as rapid technological change,
migration and climate change could put immense stress upon our political and economic
system. Authoritarian states like China increasingly seek to assert their authority and control in
our economy and society. Traditional allies and partners, such as the United States, are also
changing their focus away from Europe to other regions of the world. This is something that
we have been warned about many times but is now happening faster than many had anticipated.
The moment has come for Europe to re-arm. To develop the necessary capabilities and military
readiness to credibly deter armed aggression and secure our own future, a massive increase in
European defence spending is needed. This needs to be coordinated and directed more
effectively than ever between Member States, reflecting our collective strengths and addressing
the weaknesses that come from uncoordinated action.
We need a stronger and more resilient defence industrial base. We need an ecosystem of
technological innovation for our defence industries to keep pace with changes in the character
of war. We need to learn the lessons from it and extrapolate to a possible large-scale conflict in
the near future. We need faster and more efficient procurement. We need to find new ways of
working with allies and partners who share the same goals.
Rebuilding European defence requires, as a starting point, a massive investment over a
sustained period. Together we must accelerate work on all strands to urgently ramp up
European defence readiness to ensure that Europe has a strong and sufficient European defence
posture by 2030 at the latest, thereby also increasing our contribution to Trans-Atlantic security.
This White Paper provides a framework for the ReArm Europe plan, laying out the case for a
once-in-a-generation surge in European defence investment. It sets out the necessary steps to
rebuild European defence, to support Ukraine, address critical capability shortfalls and
establish a strong and competitive defence industrial base.
For the short term, this White Paper lays out concrete options for collaboration among Member
States to urgently replenish their stocks of ammunition, weapons and military equipment. This
is also essential to maintain and enhance military support to Ukraine. As the White Paper
outlines, support for Ukraine is the immediate and most pressing task for European defence.
Ukraine is currently the frontline of European defence, resisting a war of aggression driven by
the single greatest threat to our common security.
For the medium-longer term, it points to several critical capability areas, where gaps have
already been identified by Member States in the EU and NATO’s capability priorities’
initiatives. It proposes that Member States urgently pool their efforts to address these gaps,
including through a set of Defence Projects of Common European Interest, to be defined by
Member States and that would benefit from EU incentives. EU support to collaborative
capability development will thus facilitate EU Member States in NATO to deliver on their
capability targets more quickly and economically and with enhanced interoperability from the
outset. Finally, the White Paper suggests directions for strengthening the European defence
technological and industrial base, stimulating research and creating an EU-wide market for
defence equipment.
3
2. A RAPIDLIY DETERIORATING STRATEGIC CONTEXT
Threats to European security are proliferating in a way that poses an acute threat to our way of
life. Even before Russia’s invasion of Ukraine in 2022, there was growing consciousness of
just how dangerous a security environment we operate in. This, in turn, has impacted our
political system, and has had a negative impact on economic growth as people fear the
consequences of a break of the international order due to the behaviour of hostile actors.
First, the European Union’s geography and indeed history make it vulnerable to certain types
of challenges in the wider European neighbourhood. Proximity to North Africa and the Middle
East makes Europe a receptacle for the spill-over of the wars, migration, and effects of climate
change that have afflicted these regions. To the north, the Artic is becoming a new arena of
geopolitical competition. Across the Atlantic, the United States, traditionally a strong ally, is
clear that it believes it is over-committed in Europe and needs to rebalance, reducing its
historical role as a primary security guarantor.
Second, there are a wide range of different types of security threats that are increasingly inter-
connected and increasing in prevalence. These include instances of terrorism and violent
extremism, hybrid attacks, the actions of international organised crime groups and networks of
cyber criminals. Evidence of connections between these groups and hostile state actors is
growing, enabled by new technologies which easily transcend borders.
Third, one of the distinguishing factors of this new era is the extent to which these security
challenges are strategic in nature and therefore require a strategic response. For example,
Russia poses a major strategic threat on the battlefield. It has forced Europe and our partners
to confront the reality of major mechanised high-intensity war on the European continent on a
scale not seen since 1945. Russia – already the most heavily armed European state by a huge
distance – is now running a war economy, focused overwhelmingly on the prosecution of its
war aims, based on industrial mobilisation and technological innovation.
Meanwhile, the security implications of the rise of China are similarly strategic in nature. The
challenge posed by China is systematic in that it is based on an entirely different – authoritarian
and non-democratic – system of government to that of the EU. It is also systemic in that it is
tied up with China’s approach to trade, investment and technology by which it seeks to achieve
primacy and in some cases supremacy.
In an era in which threats are proliferating and systemic competition is increasing, Europe must
be strategic in its response. This requires us to harness the strengths of the European Union but
also to address areas of comparative weakness, such as our ability to set clear central direction
of travel. Otherwise, Europe will be less able to decide our own future and increasingly pushed
around by large economic, technological and military blocs seeking to gain advantage over us.
In the short term, the future of Europe is being determined by the fight in Ukraine. In the
medium to long-term, on the current trajectory some of the challenges we face will only become
more acute. The rest of the world is engaged in a race towards military modernisation and
technological and economic advantage. This race is intensifying, and Europe has yet to carve
out a fully coherent response to meet the gravity of the current moment.
Russia will continue to scale up its war economy, supported by Belarus, the Democratic
People’s Republic of Korea and Iran. Russia has been massively expanding its military-
industrial production capacity with an estimated spending in 2024 of 40% of the Russian
4
federal budget and up to 9% of its GDP (up from 6% in 2023) on defence. In 2025, Russia is
expected to surpass Member States’ defence spending in purchasing power parity terms. In
addition to that, Russia has made it clear that according to their understanding they remain at
war with the West. If Russia is allowed to achieve its goals in Ukraine, its territorial ambition
will extend beyond. Russia will remain a fundamental threat to Europe’s security for the
foreseeable future, including its more aggressive nuclear posture and the positioning of nuclear
weapons in Belarus. Russia is exploiting a network of systemic instability, including through
close cooperation with other authoritarian powers. It is persistently fuelling tensions and
instability in Europe’s neighbourhood, whether it is in the Western Balkans, Georgia, Moldova
or Armenia and has a growing destabilising influence in Africa.
While China is a key trading partner for the EU, it is increasing defence spending, with a lack
of transparency around its military build-up. It now has the second highest military spending
in the world, surpassing all other East Asian countries combined. It is rapidly expanding its
military capabilities, including nuclear, space and cyber capabilities. This shift is significantly
altering the strategic balance in the Indo-Pacific. China’s military and defence industrial
modernisation is both quantitative and qualitative. China is intensifying its political, economic,
military, cyber and cognitive measures to coerce Taiwan, while remaining below the threshold
of direct confrontation. The shifting Taiwan status quo raises the risk of a major disruption
which would have profound economic and strategic consequences for Europe. In addition,
China’s actions in the East and South China Seas are destabilising the region, while its growing
military projection in the South Pacific and Indian Ocean is raising concerns among European
partners.
Geopolitical rivalries fuel more instability in several parts of the world. This not only affects
European security, but it also puts our economy at risk. In the Middle East, both the ceasefire
in Gaza and the fall of the Assad regime in Syria provide opportunities to reduce regional
tensions and end human suffering. This could also reduce economic insecurity and avoid
spillovers, including around the Red Sea. Iran’s direct link with Russia, its military ambitions,
its support to proxy forces and its role in destabilising the region continue to be a serious
concern for European security. The fragile situation in Israel/Palestine, Syria and Lebanon will
have to be closely monitored, to avoid renewed tensions.
Conflicts, instability and growing violent extremism across Africa, including in the Sahel,
Libya and Sudan, have direct security and economic implications for Europe and will continue
to breed instability.
The growing hybrid threats include cyber-attacks, sabotage, electronic interference in global
navigation and satellite systems, disinformation campaigns and political and industrial
espionage, as well as weaponisation of migration. Sabotage activities in the Baltic and the
Black Seas are on the rise. Marine and maritime activities and associated traffic and critical
undersea infrastructure are under threat. Europe’s freedom of action in air and space is also
increasingly threatened.
Geopolitical rivalries have not only led to a new arms race but have also provoked a global
technology race. Technology will be the main feature of competition in the new geopolitical
environment. A handful of critical and foundational technologies like AI, quantum, biotech,
robotics, and hypersonic are key inputs for both long term economic growth, and military pre-
eminence. Boosting innovation is key for this. As such, technology diffusion for commercial
purposes must be reconciled with more rigid technology ecosystems to advance national
security objectives. The EU’s strategic competitors are heavily investing in this area.
5
The same applies to security of supply of critical raw materials, fundamental for our
economic and industrial production, defence capabilities and competitiveness. They are
increasingly a cause for competition and conflicts and part of power politics, as excessive
dependencies can be exploited. As an example, an escalation of tensions in the Taiwan Strait
could cut the EU off from access to key materials, critical technologies and components.
In a harsher world of hyper-competitive and transactional geopolitics, reaching across different
theatres, the EU needs to be able to effectively counter any challenge and be ready, even for
the most extreme military contingencies such as armed aggression.
3. EUROPEAN READINESS 2030
Given the changes in the strategic environment it is important for Europe to build-up sufficient
deterrence capacity to prevent a potential war of aggression.
Member States will always retain responsibility for their own troops, from doctrine to
deployment, and for the definition needs of their armed forces. Furthermore, the EU will always
act in a way that is without prejudice to the specific character of the security and defence policy
of certain Member States and taking into consideration the security and defence interests of all
Member States.
However, there is a lot the EU can do to support and coordinate Member States’ efforts to
strengthen the defence industrial base and the EU’s overall defence readiness, including
European contributions to NATO’s deterrence and collective defence. By creating the
necessary conditions to massively frontload investment in defence sector, providing necessary
predictability to industry and reducing red-tape, the EU will support Member States to achieve
full readiness in 2030.
The EU complements and multiplies Member States’ individual efforts. Regardless of the
format chosen by Member States, undertaking collaborative projects will enhance
coordination, thus generating economies of scale and improving delivery timelines. In turn,
this will boost the production capacity of European defence industry.
The EU is bringing value-added by:
• facilitating greater collaboration and efficient scale for the European defence industry
in developing, producing and marketing weapons systems,
• facilitating efficiencies, interchangeability and interoperability, lowering costs by
avoiding competitive purchasing and improving purchasing power for Member States,
while helping to generate stability and predictability with multi-year industrial demand,
• supporting dual-use infrastructure for mobility and space-based communications,
navigation, and observation,
• enabling partnerships.
This White Paper will be followed by the Preparedness Union Strategy, which will set out an
integrated all-hazards approach to preparedness for conflicts and crises, and the EU Internal
Security Strategy, which will provide a comprehensive and unified framework to prevent,
detect and respond effectively to security threats.
6
4. CLOSING THE GAPS
To credibly deter foreign armed aggression and address the fallout of instability and conflict,
EU Member States need to have the capabilities necessary to conduct the entire spectrum of
military tasks. Today, Member States suffer from critical capability gaps that affect the
execution of complex military operations over a sustained period. Given the rapid deterioration
of the geopolitical context and rising tensions, Europe needs to acquire the necessary assets in
a reasonably short timescale.
Rebuilding European defence requires action across several dimensions, in close coordination
with NATO. Urgent action and investment are needed to replenish Member States’ depleted
stocks of military hardware and equipment. Going forward, developing large-scale, pan-
European cooperation to address critical capability gaps in priority areas is a strategic necessity
that will take several years to accomplish – so it is all the more urgent to intensify such efforts
now.
Critical Capability Gaps
Closing critical capability gaps requires: 1) a shared understanding among Member States on
the most urgent capability investment priorities, in light of the recent guidance from the
European Council; 2) a stable and long-term commitment to tackle them; 3) a clear agreement
among Member States on the governance framework for each type of capability, which may
vary from one to another; and 4) EU funding and incentives to help Member States mobilise
the necessary budgetary resources and spend them in the most efficient and targeted way.
The EU already:
• helps Member States to identify EU-level capability shortfalls and priorities,
• supports Member States in initiating new capability projects, starting with the harmonisation
of requirements. The Multi-Role Transport Tanker Fleet is a successful example,
• supports the aggregation of demand through collaborative procurement, paving the way for
the industrial phase, and undertaking joint procurement on Member States’ behalf and at
their request (e.g. 155mm ammunition for Ukraine),
• enhances cooperation through the Permanent Structured Cooperation (PESCO) to
implement capability and operational defence projects.
Defence capability domains
Based on the defence capability gaps already identified by Member States, this White Paper
sets out seven priority areas which are critical to build a robust European defence. The priority
capability areas are the following:
Air and missile defence: an integrated, multi-layered, air and missile defence that protects
against a full spectrum of air threats (cruise missiles, ballistic and hypersonic missiles, aircraft
and UAS).
Artillery systems: advanced fire systems including modern artillery and long-range missile
systems designed to deliver precise, long-range attacks against land targets (deep precision
strike).
7
Ammunition and missiles: building on the European External Action Service initiative
“Ammunition Plan 2.0”, a strategic stockpile of ammunition, missiles and components along
with sufficient defence industrial production capacity to ensure timely replenishment.
Drones and counter-drone systems: unmanned systems, including aerial, ground, surface and
underwater vehicles that can be controlled remotely or operate autonomously using advanced
software and sensors and enhance the capabilities that these technologies enable (e.g. situation
awareness, surveillance, …).
Military Mobility: an EU-wide network of land corridors, airports, seaports and support
elements and services, that facilitate the seamless and fast transport of troops and military
equipment across the EU and partner countries.
AI, Quantum, Cyber & Electronic Warfare: defence applications using militaryAI and quantum
computing; EU-wide advanced electronic systems designed to a) protect and ensure the
unhindered use of the electromagnetic spectrum for land, air, space and naval forces and
operations; b) suppress, disrupt and deny the use of the electromagnetic spectrum by an
opponent; and c) protect the freedom to operate in cyber space and ensure unhindered access
to cyber capabilities. Both defensive and offensive cyber capabilities are needed to ensure the
protection and freedom of manoeuvre in cyberspace. There is a need to develop together with
Member States a voluntary support scheme for offensive cyber capabilities as credible
deterrence.
Strategic enablers and critical infrastructure protection: including but not limited to Strategic
Airlift and Air-to-Air refuelling aircraft, intelligence and surveillance, maritime domain
awareness, use and protection of space and other secure communications assets and military
fuel infrastructure
Reaping the “collaborative dividend”
There is a strong case for closing these capability gaps in a collaborative manner.
Both the Niinistö and the Draghi Reports highlight that lack of collaboration has led to
inefficiencies in the development of defence capabilities and imposed additional costs on all
Member States. As a result, opportunities are missed to leverage European economies of scale
to lower unit costs. Low and fragmented Member States’ defence spending on innovation
negatively impacts emerging disruptive technologies that are vital for future defence
capabilities.
Capability gaps can be closed through the acquisition of capabilities for high-intensity warfare
in line with EU and NATO capability processes. The scale, cost and complexity of most projects
in these areas go beyond Member States’ individual capacity. Thus, coordinated action
benefiting from support of the whole EU toolbox would facilitate cost-effective procurement
and prompt the ramp-up of European defence industrial capacity, strengthening our
technological base including defence technology innovation.
Collaborative procurement is the most efficient means to procure large numbers of
‘consumables’ such as ammunition, missiles and drones. But collaborative procurement is also
key to deliver on more complex projects since aggregation of demand constrains costs, sends
clearer demand signals to market participants, shortens lead times and ensures interoperability
and interchangeability. Since 2007, in the framework of the European Defence Agency (EDA),
8
Member States have agreed a common target of 35% of total defence equipment procurement
to be done collaboratively. This target has been mirrored in the commitments of the PESCO,
launched in 2017.
Different collaborative formats and frameworks are available to Member States. These formats
include but are not limited to: ad-hoc multinational cooperation such as a ‘lead nation’
framework; the European Defence Agency, the NATO Support and Procurement Agency or
the Organisation for joint armaments cooperation (OCCAR). If so requested by Member States,
the Commission could also act as central purchasing body on behalf of Member States.
Military Mobility and Infrastructure
Military mobility is an essential enabler for European security and defence and our support to
Ukraine. It enhances the ability of Member States and allies’ armed forces to swiftly move
troops and equipment across the EU in case of conflict or intensified hybrid warfare. This will
demonstrate our readiness and deterrence. Strengthening the logistics of the armed forces also
matches the need to make our economy more connected and competitive – a perfect fit in terms
of dual use. Although significant progress has been made in recent years, there remain
considerable obstacles to moving troops and equipment unhindered across the EU.
Military mobility is impeded by red tape, often requiring both diplomatic clearance specific to
military transports and compliance with regular administrative rules and processes. Current
non-harmonised procedures, including customs, often cause severe delays in the issuance of
cross-border permissions. To accelerate Europe’s independent deterrence and our support to
Ukraine, the EU and Member States need to immediately simplify and streamline regulations
and procedures and ensure priority access for the armed forces to transport facilities, networks
and assets, also in the context of maritime security.
For their movements, the armed forces need access to critical transport infrastructure that is fit
for a dual-use purpose. They need both the availability of all transport modes and multiple
routings across the European Union and connections to partner countries. For this reason, the
EU has identified four priority multi-modal corridors (rail, road, sea and air) for military
mobility for short-notice and large-scale movements of troops and equipment. These corridors
need substantial and urgent investments to facilitate the movement of troops and military
equipment. Within these four priority corridors, 500 hot-spot projects have already been
earmarked that need to be upgraded urgently (such as widening railway tunnels, reinforcing
road and railway bridges, expanding port and airport terminals). Their security, maintenance
and repair also need to be assured. The EU and Member States need to identify possible
immediate and future energy supply bottlenecks together with relevant partners, in particular
NATO.
Military mobility can also be further strengthened by increased availability of specialised and
dual-use transport assets in all transport modes. The EU can add value by facilitating the joint
procurement, pre-contracting assets and using uniform design standards for dual-use and
defence and security capabilities. Strengthened cooperation with EU industries would allow to
increase supply of such critical assets and maintain lead market position of European
companies offering dual use technologies.
The Commission, in consultation with the High Representative, will review all existing EU
legislation impacting military mobility, including stricter rules towards the ownership and
control of such critical transport infrastructure, will map and upgrade the necessary dual-use
9
and critical transport infrastructure and will consider appropriate actions to remove persistent
obstacles and secure access of military to specialised transport assets. Long-term dual-use
infrastructure projects would also benefit from greater financial predictability.
The EU will adopt a Joint Communication on Military Mobility, including the necessary
legislative proposals, this year.
Border protection
The defence of all EU land, air and maritime borders is important, in particular as regards the
EU Eastern border. The project for an Eastern Border Shield is a noteworthy exercise by a
number of Member States to confront the growing challenges in that region. It would establish
an integrated land border management system that is designed to strengthen the EU’s external
land border with Russia and Belarus against military and hybrid threats. That would include a
comprehensive mix of physical barriers, infrastructure development and modern surveillance
systems.
Defence Omnibus
Regulatory simplification and harmonisation must focus both on rules and procedures that are
specific to the defence sector, and on the impact on the defence industry of EU policies and
regulations that are not defence-specific, but which impede the European defence technological
and industrial base (EDTIB) from responding with maximum agility to the current heightened
needs.
The Commission will immediately launch a Strategic Dialogue with the defence industry to
discuss possible measures in these areas, identify regulatory hurdles and address defence
industry challenges. In this context, the Commission will invite the EDA and the EU Military
Staff to share their expertise, as appropriate. Based on the outcome of this dialogue, the
Commission will present a dedicated Defence Omnibus Simplification proposal by June 2025.
This will, in particular aim at:
- increasing the cross certification of defence products and facilitating mutual recognition of
certification where appropriate;
- enabling the rapid grant of construction and environmental permits for defence industrial
projects as a matter of public-interest priority;
- ensuring the timely and lawful availability and usability of all necessary materials and other
inputs in the supply chain of the EDTIB, in particular for essential uses for which adequate
substitutes are not available;
- removing obstacles to the availability at relevant times and locations of military personnel
- removing obstacles related to access to finance, including ESG investment;
- facilitating the exchange of confidential and sensitive information under conditions that
ensure both simplicity and security of handling;
- the streamlining of EU defence industrial programmes to reduce the delivery time, simplify
the management of EU-funded projects and simplify the treatment of Member States’ co-
funding.
10
In this context, the EU directives on defence and sensitive security procurement and on intra-
EU transfers of defence-related products will also be subject to regulatory simplification and
harmonisation. Based on its mid-term review, the aim should also be to simplify and speed up
the rules and procedures of the European Defence Fund.
Strategic stockpiles and readiness pools
The EU together with Member States can support the creation of strategic stockpiles and
defence industrial readiness pools. The European Defence Industry Programme, EDIP, will
support such efforts according to three action lines. First, by supporting industrial actions for
the development of cross-border industrial partnerships to coordinate reserves of defence
products, components and related raw materials. Second, by supporting procurement actions
to build strategic reserves of relevant components and raw materials. Third, by supporting the
creation of optimally located strategic reserves (or Defence Industrial Readiness pools) of EU-
made defence products.
5. INCREASED MILITARY SUPPORT FOR UKRAINE (“Porcupine strategy”)
Since February 2022, the EU and Member States have provided around EUR 50bn in military
support to Ukraine, including through the European Peace Facility. This support has been
critical to sustain Ukraine’s war effort. Ukraine’s resistance in the face of Russia’s war of
aggression has been remarkable. Ukraine’s defence needs will continue to be high well beyond
any short-term ceasefire or peace agreement. Ukraine will remain at the frontline of European
defence and security and is the key theatre to define the new international order with its own
security interlinked with that of the European Union. The EU and its Member States will need
to enhance Ukraine’s defence and security capacity through a “Porcupine strategy”, so that it
is able to deter any possible further attacks and ensure a lasting peace. It is thus imperative that
the EU and its Member States urgently increase their military assistance to Ukraine.
The war of aggression has equally highlighted Ukraine’s highly innovative and thriving
defence industry with significant expertise in sectors like AI and drones as well as spare
capacity in key domains. The can-do attitude and entrepreneurial spirit of young and dynamic
Ukrainian companies can provide important impulses to Europe's competitiveness and to the
development of enhanced European defence capabilities.
EU military support to Ukraine should focus on two mutually reinforcing priorities:
a. Step up EU military and other forms of assistance to Ukraine
As part of long-term security guarantees and in line with the initiative by the High
Representative on enhanced military support to Ukraine, the EU and its Member States should
cover the following:
- The provision of large-calibre artillery ammunition with a minimum objective of 2 million
rounds per year. There is a critical, short-term requirement to fully fund ammunition
11
deliveries to Ukraine throughout 2025, including through incentivised donations from
stocks and procurement. Ensuring stable deliveries requires financial commitments now.
- The provision of air defence systems, missiles (including deep precision strike) and drones
are priorities shared by Ukraine and Member States. Building on the Letter of Intent of
November 2024, where 18 Member States affirmed their willingness to collectively fill
urgent capability gaps in the short-term by procuring ground-based air defence systems and
counter-unmanned aerial systems, a two-track ‘Air Defence Initiative’ should be launched
with Ukraine, encompassing collective procurement and financial support to Ukraine for
accelerated production of interceptors for short- and medium-range air defence systems.
- Drones are an indispensable capability in redressing the asymmetry of military resources in
the field. The EU and its Member States should continue to support Ukraine’s procurement
of drones and further support the development of its own production capacity, including
through joint ventures between European and Ukrainian industries.
- EU and Member States’ efforts to train and equip Ukrainian brigades and actively support
the regeneration of battalions must consolidate and continue to develop further and evolve
into an essential element of the future military capacity development of Ukraine after any
ceasefire. EUMAM Ukraine will continue to deliver training beyond the 75,000
beneficiaries to-date. Dedicated support and spare parts should also be provided, as close to
operations as possible, for maintenance, repair and overhaul of battle-damaged equipment
with a better adaption of military equipment sent to Ukraine to the realities on the ground.
Equally, there will be significant benefits for European troops to learn from the frontline
experience of Ukrainian forces.
- Direct support to Ukraine’s defence industry is the most effective and cost-efficient way to
support Ukraine’s military efforts, notably through direct procurement orders from its
defence industry by Member States for donation to Ukraine. The Ukrainian defence
industry’s estimated productive capacity will reach approximately EUR 35bn in 2025. To
this end, Ukraine could use the EU loan which is part of the G7-led Extraordinary Revenue
Acceleration (ERA) initiative. The Commission will take all necessary measures to
frontload financing under this instrument, as well as under the Ukraine Facility, to maximise
Ukraine’s macro-economic margin for manoeuvre. The ERA frontloading will allow
Ukraine to boost spending on military needs and to prioritise procurement in Ukrainian and
European defence industries. In addition, the new Security Action for Europe SAFE
instrument would allow the Ukrainian defence industry to participate in collaborative
procurements on the same footing as EU industry.
- Enhanced Military mobility is needed to ensure smoother deliveries of military assistance.
The EU’s military mobility corridors should extend into Ukraine, which would enhance
interoperability and serve as additional security guarantee to deter against future aggression.
- Enhanced access to EU space assets and services could be a key enabler to enhance
Ukraine’s defence capacities. The EU should proceed with Ukraine’s request to participate
to the EU Space Programme including access to space-based governmental services in the
field of positioning, navigation, and timing, communications, and in Earth observation. The
EU should also fund Ukrainian access to services that can be provided by EU-based
commercial providers, including start-ups and scale-ups, in support of and upon demand of
the Ukrainian Armed Forces. This will help Ukraine to enhance its resilience by diversifying
its sources of space-based services. In addition, the EU and its Member States should closely
cooperate with Ukraine on the protection of strategic assets (e.g. cyber threats targeting
12
space assets) and invite Ukraine to participate to the EU Space Information SharingAnalysis
Centre (ISAC).
The EU Military Staff Clearing House Cell already contributes to coordination of the Member
States’ military support to Ukraine, in conjunction with the Ukraine Defence Contact Group
and NATO’s Security Assistance and Training for Ukraine. To reinforce such work, and to
enhance it with greater industrial cooperation between EDTIB and the Ukrainian defence
industry, the EU will propose to Ukraine to establish a cross-cutting Task Force.
b. Associate Ukraine to EU initiatives to develop defence capabilities and integrate the
respective defence industries
The past three years have stimulated Ukraine to rapidly develop its military capacity. Ukraine
is today using its experience from the frontline to continuously adapt and upgrade equipment
to the point that Ukraine has become the world’s leading defence and technology innovation
laboratory. Closer cooperation between the Ukrainian and European defence industries will
enable first-hand knowledge transfer on how to best use innovation to achieve military
superiority on the battlefield, including on rapidly scaling up production and updating existing
capabilities.
The EDTIB remains however at the forefront of the development of more advanced large-scale
defence systems and technologies. The integration of the Ukrainian defence industry into the
EDTIB will help it to scale up, modernise, consolidate, and provide cost-efficient defence
products to the global market.
The rapid adoption of the EDIP draft Regulation is therefore a top priority. Once agreed, it will
pave the way for Ukraine’s integration in the European defence equipment market through a
dedicated Ukraine Support Instrument (USI) and by opening the programme’s activities to
Ukraine’s participation – consistent with what is now proposed for SAFE, under the different
modalities of that instrument. In this context, the EU Defence Innovation Office in Kyiv could
be scaled up to expand defence industrial collaboration, allowing the EU to support and profit
from Ukraine’s war experience and to further incentivise the direct investment by EU
companies in the Ukrainian defence industrial market. Furthermore, the Commission and the
High Representative recommend Member States to mandate the EDA to expand Ukraine’s
participation in its activities, including the Hub for EU Defence Innovation. Ukrainian
participation in PESCO projects and in collaborative opportunities stemming from the
Coordinated Annual Review on Defence (CARD) should also be encouraged.
The ensuing staff-to-staff interaction and cooperation between the EU, Member States and
Ukraine would allow Ukraine to transfer some of its experiences with high-intensity warfare
to the EU. The lessons would in turn inform and support the identification of future defence
needs by Member States.
6. A STRONG & INNOVATIVE DEFENCE INDUSTRY IN EUROPE
The European defence industrial sector is an indispensable prerequisite of defence readiness
and credible deterrence. Whereas several EU defence companies are globally competitive, the
EU defence industrial base still has structural weaknesses. At present, the European defence
industry is not able to produce defence systems and equipment in the quantities and speed that
13
Member States need. It remains too fragmented with dominant national players catering mostly
to domestic markets. It has also suffered from under-investment and there is a need to increase
our investment in and sourcing from the EU industrial sector. To support the defence industry
to overcome these weaknesses, the revision process of the EU directive on defence and
sensitive security procurement scheduled for 2026 will take into account the Competitiveness
Compass recommendation to introduce a European preference.
Investing in European defence readiness not only guarantees us the peace of tomorrow; it is
also an enabler of our competitiveness ambition for European manufacturing. Existing value
chains or manufacturing capacities in our traditional industries – automotive, steel, aluminium
or chemicals – can find new opportunities in repurposing and supplying a growing footprint of
a defence industrial base, while new ecosystems and value chains for cutting-edge technologies
– like AI or advanced electronics – can feed into both civilian and military applications.
Through targeted policies the EU should support the European defence industry across six
strategic directions: a) supporting, reinforcing and promoting industrial capacities across the
EU; b) securing the supply of critical industry inputs and reducing dependencies; c) building a
true EU-wide Market for Defence equipment; d) simplifying existing rules and cutting red tape;
e) boosting research and development to foster innovation; and f) keeping, attracting and
developing talent, enhancing skills and expertise in the defence sector.
Aggregate demand to ramp up defence industrial production capacity
A massive ramp-up of European defence industrial production capacity is a prerequisite for
Member States to be able to acquire the critical capabilities they currently lack. In addition to
resolving supply-chain issues and logistic bottlenecks, scaling up production capacities
depends on companies having a steady stream of solid, multi-year orders to steer investment in
additional production lines.
Long-term orders are the best way to increase predictability for the European defence industry
and provide the necessary long-term investment signals, as shown by the European defence
industry reinforcement through common procurement act (EDIRPA) programme. To support
this need, the EU can on the one hand foster more systematic aggregation of Member States
demand in the EDA framework to prepare and structure joint procurement on a large scale and
based on multi-year contracts supported by EU instruments. On the other hand, the
Commission and the EDA can, in cooperation with the Member States, strengthen the dialogue
with industry to provide them with predictability and better anticipate their aggregated needs,
which would allow each industrial player to engage in output planning that would contribute
to meeting those overall needs. This dynamic sharing of information on prospective demand
and output ramp-up would also in turn allow the EU to better tailor support measures, to
incentivise collaborative procurement and industrial ramp-up.
Additionally, availability of European defence equipment in time and volume is a pre-requisite
for enhanced security, reduction of dependencies and increased competitiveness of the
European Defence Industrial base. In line with the EDIP proposal, the EU intends to launch a
pilot to gradually set up a European Military Sales Mechanism with the view to increase
availability and delivery time for defence products from Europe.
Reducing dependencies and ensuring security of supply
Enhancing the resilience of EU defence value-chains is also key for defence readiness. The
Commission set up the Observatory of Critical Technologies for space and defence value-
14
chains to build knowledge of respective criticalities and systematically monitor them, and to
develop relevant technology road maps.
In defence, industry access to critical inputs is a key factor. When the European market relies
only on one or a handful of suppliers of key goods, services or other inputs, EU policies and
investments should strengthen European economic security by minimising the potential for the
weaponisation of dependencies or economic coercion. Thus, with the Strategic Dialogue with
the European defence industry, the Commission, supported by the EDA, will aim to clearly
identify the critical raw materials and key components (e.g. chips) that are most critical and the
possible measures to ensure a diversification of supply sources with EU support.
In parallel, the planned creation of a platform for the joint purchase of critical raw materials
will contribute to cost-effective and secure supplies. The EU will also support the development
of home-grown alternatives for technologies, components and processes that it needs to control
(e.g. through EDF projects or dual-use frameworks). It could seek and promote technology
transfers if needed, to benefit from cutting edge technologies and state-of-the-art research, and
initiate a long-term effort to address the issue of restrictions that are imposed on third-country
technologies.
Building a true EU-wide Market for Defence equipment, simplifying and harmonising rules
As demonstrated in the Letta Report, the case for an EU-wide Market for Defence equipment
has become much stronger and far more urgent. Member States are buying, compared to a
decade ago, up to four times more equipment, often from non-EU suppliers. However, no
European national defence market has the size required to sufficiently scale up the European
defence industry.
Member States need to be able to fully rely on the EDTIB and European defence supply chains,
especially in times of crisis and conflict. This means guaranteed access to defence products,
components, and spare parts through a comprehensive security of supply regime.
A truly functioning EU-wide Market for Defence equipment would be one of the largest
domestic defence markets in the world. Such a market would help achieve key objectives such
as global competitiveness, readiness and greater industrial scale. EDTIB firms could have a
larger defence industrial footprint throughout the EU, including in those Member States that
are close to the most pressing security threat. It would also boost market opportunities across
Member States through cross-border industrial collaborations, mergers and acquisitions or
start-ups, thereby prompting more EU-made defence products.
Regulatory simplification and harmonisation must focus on rules and procedures for defence
procurement, intra-EU transfers of defence-related products, mutual recognition of national
certification permits and permit granting. In addition, the impact on the defence industry of EU
policies and regulations that are not defence-specific needs to be reviewed.
Transforming defence through disruptive innovation
The potential of some technologies for defence superiority is an important lever that needs to
be urgently strengthened at European level. New technologies are fundamentally changing the
nature of warfare in several domains. AI, cloud and quantum computing, advanced and secure
connectivity, autonomous systems and alternative energy sources have indeed the capacity to
disrupt and transform traditional approaches to warfare. Innovations in drone technology are
15
already dictating the way battles are fought, and the role of robotics is poised to grow, with
autonomous ground vehicles taking the lead in early combat operations. These machines,
capable of reconnaissance, direct assaults, and logistical support, are already having an impact
on battlefields. AI powered military robots are still in early stages of development and there is
ample opportunity for Europe to excel in robot weapons and the software required to power
them. However, the window of opportunity is very narrow as strategic competitors and rivals
are heavily investing in these areas, as well as in new technologically complex segments such
as hyper-sonic missiles, directed-energy weapons, seabed and space warfare.
Member States need the European defence industry to be able to design, develop, manufacture
and deliver these products and technologies faster and at scale. In the context of substantially
increased defence expenditure, a higher share needs to be invested in defence research and
development and technology, concentrating efforts and resources on common European
projects. The EU should support the development of new and innovative industrial processes
such as distributed design and manufacturing, additive manufacturing and the use of AI. To this
end, the EU’s Defence Innovation Scheme (EUDIS) and the Hub for European Defence
Innovation (HEDI) could be leveraged. For example, EUDIS, developed under the EDF with
a EUR 2 billion budget, proposes innovation support services for single entities, including
through matchmaking with investors, partners and end-users, and supports innovative product
and technology testing and validation. With increased funding, the EDA could use HEDI to run
simultaneous experimentation campaigns to quickly promote the most innovative solutions and
integrate them into existing or new capabilities through accelerated development loops. In
parallel, Commission funds the EIF’s Defence Equity Facility, which supports venture capital
and private equity funds that are investing in European companies developing innovative
defence technologies with dual use potential.
In the realm of deep tech, the distinction between civilian and defence is blurred. As a result,
innovative civilian startups and relevant R&I results can play a crucial role in developing
cutting-edge solutions that can significantly enhance military capabilities and improve
operational readiness. Although Europe is a technological powerhouse, this does not yet
translate into a capacity to fully leverage the potential of technology to gain military superiority.
There is therefore urgency for the EU to mobilise its overall innovation capacity and direct
significant investments to regaining edge and prevent being technologically dependent.
The EU will come forward with a European Armament Technological Roadmap, leveraging
investment into dual use advanced technological capabilities at EU, national and private level.
In an initial phase the EU will focus on AI and quantum. The Commission will also ensure that
the European Innovation Council and the planned TechEU Scale-up Fund will invest in dual-
use technologies.
SMEs play an ever more important role as agile providers of disruptive technologies and
innovation in the defence community. The Commission has therefore taken action to support a
more active contribution of SMEs to EU defence R&I, notably by providing dedicated EDF
calls targeted at SMEs whilst encouraging their participation in all other projects. Cross-border
cooperation involving SMEs is one of the award criteria of the EDF programme, and financial
bonuses apply based on the level of involvement of SMEs for development actions. In the 2023
EDF calls, the participation of SMEs represented around 50% of the total number of entities,
requesting 30% of total requested grant amount. For the period 2023-2027 it is estimated that
EDF should fund SMEs with up to EUR 840 million. In addition, EDIP would provide for the
creation of a Fund to Accelerate Defence Supply Chain Transformation (FAST). This new
16
financial instrument could generate a multiple of the budget allocated to the initiative by EDIP
in loans or equity investments.
The EU needs to mobilise its overall innovation capacity and direct significant investment to
regain its edge, avoid becoming more technologically dependent and reap the benefits of
spillover effects in other sectors of the economy. Europe is already home to some new
innovative defence technological actors. To accelerate the emergence of European defence tech
players, the regulatory environment needs to be more conducive towards risk-taking. The
Commission will intensify the dialogue with new defence players and private investors to
propose regulatory simplification measures as well as greater availability of risk capital and
business opportunities.
Skills and talent to innovate
Closing the capability gaps includes covering the complete capability development cycle in the
defence sector, from research to acquisition to operation and maintenance. The success of this
approach relies on the availability of technological skills and innovative talent within the
defence industry, including supply chain players from SMEs to prime contractors. Although
the European defence sector has skilled and specialised employees, a large-scale defence
industrial ramp-up will require industry to attract, train, employ, up- and reskill far more talent,
from technicians to engineers and specialised experts. The Union of Skills foresees a Skills
Guarantee for workers in sectors undergoing restructuring or at the risk of unemployment to
have the opportunity to develop their careers in other sectors, including defence. Advanced
STEM (Science, Technology, Engineering and Mathematics) skills are essential to develop
next-generation capabilities, as also underlined in the Union of Skills, including notably the
area of security and defence.
The fast and complex evolution of technologies is creating opportunities for new types of jobs
and is demanding a renewal in skill sets. Defence industry employees will need to effectively
process, exploit and disseminate data and exploit novel technologies in new capability areas
such as autonomous systems, cybersecurity systems, intelligent information systems or high-
performance computing systems. The European defence industry will need to compete with
other sectors for similar skills while, at the same time, its expansion will create opportunities
for reskilling / upskilling for redundant jobs from other industrial sectors.
7. A SURGE IN DEFENCE SPENDING
Member States’s defence spending has grown by more than 31% since 2021, reaching 1.9% of
the EU’s combined GDP or EUR 326bn in 2024. Specifically, defence investment reached an
unprecedented EUR 102bn in 2024, almost doubling the amount spent in 2021. Yet, on
aggregate, European defence spending remains far lower than that of the US and, more
worryingly, below that of Russia or China. Rebuilding European defence will require massive
investment over a sustained period, both public and private.
With the ReArm Europe Plan, the Commission has identified five pillars to urgently and
significantly step up European defence spending.
The 5 pillars will help address the most immediate needs and help mitigate the consequences
of past under-investment.
17
(1) A new, dedicated financial instrument to support Member States’ defence investments
Given the urgency, the Commission proposes a new EU regulation under Article 122 of the
Treaty on the Functioning of the European Union to provide Member States with loans backed
by the EU budget. With up to EUR 150bn, the Security and Action for Europe (SAFE)
instrument will strongly support a significant increase in Member States’ investments in
Europe’s defence capabilities, now and over this decade.
SAFE will support the European defence industry through common procurements involving at
least two countries, out of which one shall be a Member State receiving SAFE financial
assistance and the other may be another Member State, an EFTA State, member of the EEA or
Ukraine. These common procurements would cover the priority capabilities and enablers
identified by the special European Council of 6 March 2025. The simpler and most urgent of
these capabilities, such as ammunition or military mobility, would be subject to eligibility
conditions akin to those of the EDIRPA programme. More complex and high-tech systems, like
AI or air defence, would be subject to stricter conditions inspired by the legislative discussions
on EDIP, in light of the higher requirements for strategic autonomy.
Allocations are available to all Member States. They will be demand-based and underpinned
by national defence industrial plans. Once the respective plans are approved and the loan
agreement signed, pre-financing will be available.
The instrument includes provisions to further incentivise and facilitate common procurement,
such as the possibility of opening existing framework agreements and contracts for new
partners and a VAT waiver for purchases financed by SAFE. It also promotes the use of
common standards.
Other partner countries’ entities and products can be eligible for common procurements subject
to an agreement with the Union on financial conditions and security of supply.
(2) The coordinated activation of the National Escape Clause of the Stability and Growth Pact
The Commission Communication on ‘Accommodating increased defence expenditure within
the Stability and Growth Pact’ proposes the coordinated activation of the National Escape
Clause by all Member States to unlock additional flexibility for higher defence expenditure.
The flexibility will allow for a deviation from the agreed expenditure path equivalent to the
increase in defence expenditure (including both investment and current expenditure) since
2021. A period of four years (extendable) is considered. Thanks to this flexibility, Member
States could mobilise additional defence expenditure of up to 1.5% of GDP. Based on
projections of gradual take-up, defence investment could reach at least EUR 800bn over the
next four years, including the expenditure financed by the EUR 150bn from SAFE, which will
be automatically eligible under the national escape clauses.
(3) Making existing EU instruments more flexible to allow greater defence investment
In the short term, the EU can do more to support the urgent need to increase European defence
investments with the EU budget.
Cohesion policy already contributes to defence and security capabilities. It funds security and
defence-related investments that contribute to regional development as defence industries often
18
create research and development and industrial ecosystems which benefit Europe’s regions and
communities.
National, regional and local authorities can voluntarily use the mid-term review of cohesion
policies to allocate funds within their current programmes towards emerging priorities,
including strengthening defence and security capabilities.
In the context of the mid-term review of the 2021-2027 programmes, the Commission will
propose next week a package of measures to provide flexibility and incentives towards this.
The development of a strong and resilient European defence industry will support European
competitiveness and promote regional development and economic growth.
(4) Contributions from the European Investment Bank
The European investment Bank has a clear and decisive role to play in the funding of European
defence. The EIB Group’s Security and Defence Action Plan was an important first step and
its implementation should accelerate.
In addition, the EIB intends to introduce changes to further widen the scope of its defence-
related funding. It will double its annual investment to EUR 2bn, to fund projects such as
drones, space, cybersecurity, quantum technologies, military facilities, and civil protection. It
proposes a further adjustment of the Group’s eligibility criteria, to ensure that excluded
activities are more precisely defined and as limited as possible in scope in order to align with
the new policy priorities of the EU. Finally, it will propose a revision of its operational
framework and replace the ad-hoc Strategic European Security Initiative with a dedicated
transversal public policy goal to contribute to Europe’s peace and security, with an ambitious
financial and capital allocation. These are further steps in the right direction.
(5) Mobilising private capital
Boosting public investment in defence is indispensable, but it will not be sufficient. European
companies including Small and Medium Enterprises and Mid-Caps must have better access to
capital, including guarantee instruments for de-risking investments, to bring their solutions to
industrial scale and to drive the industrial ramp-up that Europe needs.
The financial sector shows a growing interest in defence. Yet, the defence sector remains an
under-served market due to limitations in investment policies of public and private financial
institutions. Access to finance remains a major concern for 44% of defence SMEs, which is
much higher than for civilian SMEs. They have fewer opportunities than in the US or in the
UK, and US investors represent 60% of the total.
The Savings and Investment Union should help channel additional private investment towards
EU priorities, including the defence sector. It could, alone, attract hundreds of billions of
additional investments per year in the European economy, boosting its competitiveness. To this
end the Commission is putting forward a Communication on a Savings and Investments Union.
The EU’s Sustainable Finance Disclosures Regulation (SFDR) does not prevent the financing
of the defence sector. However, both the finance and defence sector may benefit from
additional clarification on the application of the SFDR. The Commission will provide the
necessary clarification in the context of the review of the SFDR, on the relationship of defence
with the investment goals of the sustainability framework.
19
(6) Financial predictability
The Commission will continue to explore additional funding sources for defence at EU level
and further elements and options to substantially boost financing for European defence and to
strengthen the EDTIB.
Should demand by Member States for loan-based financing supported by the EU budget under
SAFE outstrip supply, the Commission will continue to explore innovative instruments, such
as in relation to the European Stability Mechanism (ESM).
Given the urgency and priority for Europe to rebuild its defence, underpinned by a competitive
defence industrial base, the next MFF should provide a comprehensive and robust framework
in support of EU defence.
It should support more and better collaborative investment, from research to development of
complex systems, through commercialisation to procurement, with a view to increasing
Europe’s technological sovereignty.
8. ENHANCED SECURITY THROUGH PARTNERSHIPS
Security challenges often have global implications, requiring international cooperation.
Russia’s full-scale war against Ukraine has a wide-scale impact beyond Europe. Hybrid threats
and cyber-attacks do not respect borders. Nor does security in space or at sea. The EU must
therefore work closely together with international organisations and partner countries to
address these threats effectively
Cooperation with partners is also key to tackle the challenges of European defence and
European defence industry, including for diversifying suppliers and reducing dependencies.
The EU’s wide partnerships on peace, security and defence are a key source of strength and
resilience. The EU remains fully committed to promoting international cooperation and
strengthening effective multilateralism at all levels. We will further expand and refine our
tailored partnerships with bilateral, regional and multilateral partners across the globe in a
mutually beneficial way to address a wide range of security challenges, including in the field
of capability development and innovation.
The EU will promote an open architecture combined with variable geometry allowing for the
participation of like-minded partners in cooperative defence projects and initiatives, such as
PESCO projects which will be encouraged on a case-by-case basis. This will contribute to
reducing excessive dependencies due to relying only on one or a handful of suppliers of key
goods, services or other inputs, and enhance European economic security and develop and
promote European defence capabilities and the competitiveness of the EU’s defence equipment
market.
NATO remains the cornerstone of collective defence of its members in Europe. EU-NATO
cooperation is an indispensable pillar for the development of the EU’s security and defence
dimension. The EU’s unique tools of regulatory power and financial instruments help the 23
EU Member States in NATO to achieve their capability targets.
A strong transatlantic bond remains crucial for Europe’s defence. The United States demands
that Europe takes more responsibility for its own defence. These efforts shall continue to build
20
on the deep and extensive transatlantic supply chain, which should be mutually beneficial. The
bilateral dialogue on Security and Defence can be enhanced to further strengthen cooperation
in fields such as cyber, maritime security and space, discuss procurement issues and tackle any
other matters of mutual concern.
The United Kingdom is an essential European ally with which cooperation on security and
defence should be enhanced in mutual interest, starting with a potential Security and Defence
partnership. Building on the set of solid agreements in place, bilateral security and defence
cooperation can expand, ranging from external crisis management to defence industrial
policies.
Norway is a full partner in EU defence programmes through its contribution to the EU budget.
The recently launched Security and Defence Partnership provides a comprehensive and
structured political framework for strengthening further dialogue and cooperation.
Our cooperation with Canada has intensified and should be further enhanced, also to
strengthen transatlantic security. The bilateral Security and Defence dialogue as well as the
upcoming Security and Defence partnership provide the basis for enhanced security and
defence cooperation, including on respective initiatives to boost defence industry production.
The EU should continue mutually beneficial engagement and cooperation in the field of
security and defence with all like-minded European, enlargement and neighbouring
countries (including Albania, Iceland, Montenegro, the Republic of Moldova, North
Macedonia and Switzerland) to promote peace, security and stability on our continent and
beyond.
Türkiye is a candidate country for accession to the EU and a longstanding partner in the field
of Common Security and Defence Policy. The EU will continue to engage constructively to
develop a mutually beneficial partnership in all areas of common interest based on an equal
commitment on Türkiye’s side to advance on a path of cooperation on all issues of importance
to the EU, in line with the European Council conclusions of April 2024.
The EU should also explore opportunities for defence industrial cooperation with Indo-Pacific
partners, notably Japan, and the Republic of Korea with which Security and Defence
Partnerships were concluded last November, as well as Australia and New Zealand.
Security and defence cooperation with India has developed over the past years, including
through regular Security and Defence Consultations. The EU and India will further explore a
Security and Defence Partnership. The EU remains committed to upholding peace and security
in the Indo-pacific region, including maritime security and by tackling traditional and non-
traditional security threats and safeguarding sea lanes of communication and upholding
freedom of navigation.
9. THE WAY FORWARD FOR EUROPEAN DEFENCE
The geopolitical context and Europe’s threat landscape are changing dramatically and at an
unprecedented speed. Since the Versailles Summit in March 2022, Member States have agreed
on the need to shoulder a greater responsibility for defence. Several steps have already been
taken towards more intense cooperation on defence. Still, the aggravation of threats looming
21
over Europe requires the EU to stand firm, be united and act with decisiveness, ambition and
speed.
This White Paper sets out a comprehensive plan to rearm Europe and build up its defence to
tackle these threats, notable as immediate actions:
• Member States are invited to request the activation of the National Escape Clause by the
end of April.
• The Council is invited to adopt the proposed draft Regulation on Security and Action for
Europe (SAFE) as a matter of urgency.
• The co-legislators are invited to adopt the European Defence Industry Programme (EDIP)
before Summer, including its Ukraine Support Instrument (USI).
• The co-legislators are invited to consider with priority the changes to the European Regional
Development Fund that will by proposed by the end of March 2025. Following the mid-
term review of cohesion policies, national, regional and local authorities will be able to
voluntarily allocate funds within their current programmes towards emerging priorities
including strengthening defence and security capabilities.
• Member States are invited to swiftly step up collaborative defence procurement in line with
the target of at least 40% proposed by the European Defence Industry Strategy (EDIS),
including under the aegis of the SAFE instrument.
• Member States are invited to swiftly agree on an ambitious new military support initiative for
Ukraine, including artillery ammunition, air defence and ‘train and equip’.
• The Commission will promote the integration of Ukrainian defence industry into the Single
Market, support the extension of military mobility corridors into Ukraine and explore
Ukraine’s access to EU space-based governmental services.
• The Commission calls on the Board of Governors of the European Investment Bank to
urgently step up support to the European defence industry, notably by further narrowing the
list of excluded activities and increasing the volume of available funding.
• The Commission will immediately launch a Strategic Dialogue with the defence industry,
also calling on the expertise of the EDA or the EU Military Staff as appropriate.
• The Commission will present, by June 2025, a Defence Omnibus Simplification proposal.
• The EU will present a European Armament Technological Roadmap on investment into
dual-use advanced technological capabilities in 2025.
• The Commission and the HR will adopt, by end of 2025, a Joint communication on Military
Mobility, accompanied by the necessary legislative proposals.
The EU is and remains a peace project. It must be able to protect its citizens, defend its interests
and the values it stands for. Ukraine deserves continued military support to defend itself against
continued military aggression and to ensure that it can defend itself in the future. A surge in
defence investment would have positive spillover effects across the economy, contributing to
competitiveness, job creation and innovation in many sectors, from aeronautics to shipbuilding,
from steel to space, transport to AI. Harnessed correctly, this could lead to a major leap in
European resilience in a world where threats are proliferating.
22
Europe must make bold choices and build a Defence Union that ensures peace on our continent
through unity and strength. It owes it to its NATO allies, to Ukraine and primarily to itself,
European citizens and to the values it stands for. The EU and its Member States must rise to
this historic challenge.
***


DA DA
EUROPA-
KOMMISSIONEN
UNIONENS HØJTSTÅENDE
REPRÆSENTANT FOR
UDENRIGSANLIGGENDER
OG SIKKERHEDSPOLITIK
Bruxelles, den 19.3.2025
JOIN(2025) 120 final
FÆLLES HVIDBOG
om europæisk forsvarsberedskab 2030
Offentligt
JOIN (2025) 0120 - Andet
Europaudvalget 2025
1
1. INDLEDNING
Europa står over for en akut og voksende trussel. Vi kan kun sikre fred, hvis vi er parate til at
afskrække dem, der vil skade os. Vi har mange stærke fundamenter, herunder vores potentiale
til at frigøre enorme ressourcer og latent teknologisk og industriel magt. Men vi befinder os
også i en situation, hvor vores forsvarsberedskab er blevet svækket af årtiers underinvestering.
Det europæiske kontinent er i øjeblikket påvirket af krig, aggression og andre fjendtlige
handlinger. Den Europæiske Union har en enorm rigdom og produktiv magt og en dyb tro på
betydningen af demokratiske værdier, der er fælles for alle medlemsstater. Men EU presses af
eksterne aktører, som mobiliserer deres ressourcer og bruger teknologien meget effektivt til at
nå deres mål. De truer direkte vores levevis og vores evne til at vælge vores egen fremtid
gennem demokratiske processer. De mener, at vi er politisk ude af stand til at frembringe et
meningsfuldt og strategisk varigt svar.
Den internationale orden undergår forandringer af en størrelsesorden, der ikke er set siden
1945. Disse forandringer er særligt gennemgribende i Europa på grund af dets centrale rolle i
de store geopolitiske udfordringer i det forrige århundrede. Den politiske ligevægt, der opstod
efter afslutningen af anden verdenskrig og derefter afslutningen af den kolde krig, er blevet
alvorligt forstyrret. Uanset hvor vemodige vi måtte være over denne gamle æra, er vi nødt til
at acceptere den kendsgerning, at den ikke kommer tilbage. Opretholdelse af den internationale
regelbaserede orden vil fortsat være af allerstørste betydning, både i vores interesse og som et
udtryk for vores værdier. Men der vil blive skabt en ny verdensorden i anden halvdel af dette
årti og videre frem. Hvis vi ikke selv former denne orden – både i og uden for vores region –
vil vi være passive modtagere af resultatet af denne periode med mellemstatslig konkurrence
med alle de negative konsekvenser, der kan følge heraf, herunder den reelle udsigt til krig i fuld
skala. Historien vil ikke tilgive os for passivitet.
På denne baggrund står Europa over for et grundlæggende valg om sin fremtid. Ønsker Europa
at fortsætte i de kommende år og forsøge at tilpasse sig nye udfordringer på en trinvis og
forsigtig måde? Eller ønsker Europa at bestemme sin egen fremtid uden tvang og aggression
og sikre, at Europas befolkning kan leve i sikkerhed, fred, demokrati og velstand? Hvis vi
reagerer på dette øjeblik med beslutsomhed, fælles handling og en klar strategi, vil vi styrke
vores plads i verden, og vi vil forny vores internationale alliancer på et mere bæredygtigt
grundlag. Vi vil muliggøre en fornyelse af det europæiske projekt og styrke vores borgeres
sikkerhed, velstand og velfærd. Hvis vi fortsætter uden ændringer, vil vi ende med at blive
mindre, splittede og sårbare.
Vores sikkerhed har haft umådelig stor gavn af både NATO og EU. I de senere år har vi arbejdet
stadig tættere sammen for at reagere på de trusler, vi står over for. Men det vil ikke være nok i
de kommende år. Europa skal gøre langt mere, hvis det skal genskabe troværdig afskrækkelse
og levere den sikkerhed, som vores velstand afhænger af. Dette kræver, at alle medlemsstater
handler solidarisk og investerer i vores kollektive forsvar.
Ukraines fremtid er afgørende for Europas fremtid som helhed. Siden 2022 har vi oplevet en
omfattende højintensiv krig ved EU's grænser med hundredtusindvis af ofre, massefordrivelse
af befolkningen, enorme økonomiske omkostninger og bevidst ødelæggelse af vitale
energisystemer og kulturarv. Resultatet af denne krig vil være en afgørende faktor i vores
kollektive fremtid i de kommende årtier.
2
Europa står over for andre voksende trusler og sikkerhedsmæssige udfordringer i og uden for
regionen. Den strategiske konkurrence vokser i vores bredere naboskabsområde – fra Arktis til
Østersøen til Mellemøsten og Nordafrika. Tværnationale udfordringer, f.eks. hurtige
teknologiske forandringer, migration og klimaændringer, kan lægge et enormt pres på vores
politiske og økonomiske system. Autoritære stater som eksempelvis Kina søger i stigende grad
at hævde deres autoritet og kontrol i vores økonomi og samfund. Traditionelle allierede og
partnere, herunder USA, flytter også deres fokus væk fra Europa til andre regioner i verden.
Det er noget, vi er blevet advaret om mange gange, men som nu sker hurtigere, end mange
havde forventet.
Tiden er inde til, at Europa genopruster. For at udvikle den kapacitet og det militære beredskab,
der kræves for, at EU på troværdig vis kan afskrække fra væbnet aggression og sikre EU's egen
fremtid, er der behov for en massiv forøgelse af de europæiske forsvarsudgifter. Dette skal
koordineres og styres mere effektivt end nogensinde før mellem medlemsstaterne, så det
afspejler vores kollektive styrker og afhjælper de svagheder, der opstår som følge af
ukoordineret handling.
Vi har brug for en stærkere og mere modstandsdygtig forsvarsindustriel base. Vi har brug for
et økosystem af teknologisk innovation, så vores forsvarsindustrier kan holde trit med
ændringer i krigens karakter. Vi er nødt til at lære af det og ekstrapolere til en mulig storkonflikt
i den nærmeste fremtid. Vi har brug for hurtigere og mere effektivt indkøb. Vi er nødt til at
finde nye metoder til at samarbejde med allierede og partnere, der deler de samme mål.
Genopbygning af det europæiske forsvar kræver som udgangspunkt massive investeringer over
en længere periode. Sammen skal vi fremskynde arbejdet på alle områder for hurtigst muligt
at øge Europas forsvarsberedskab, så vi kan sikre, at Europa har en stærk og tilstrækkelig
europæisk forsvarsposition senest i 2030, og så vi dermed også kan øge vores bidrag til den
transatlantiske sikkerhed.
Denne hvidbog udgør en ramme for ReArm Europe-planen og argumenterer for den største
stigning i de europæiske forsvarsinvesteringer i vores generation. Den indeholder de
nødvendige skridt til at genopbygge det europæiske forsvar, støtte Ukraine, afhjælpe kritiske
kapacitetsmangler og etablere en stærk og konkurrencedygtig forsvarsindustriel base.
For indsatsen på kort sigt indeholder denne hvidbog konkrete muligheder for samarbejde
mellem medlemsstaterne om hurtigst muligt at genopbygge deres lagre af ammunition, våben
og militært udstyr. Dette er også afgørende for at opretholde og øge den militære støtte til
Ukraine. Som det skitseres i hvidbogen, er støtte til Ukraine den umiddelbare og mest
presserende opgave for det europæiske forsvar. Ukraine er i øjeblikket frontlinjen i det
europæiske forsvar og modstår en angrebskrig drevet af den største enkeltstående trussel mod
vores fælles sikkerhed.
For indsatsen på mellemlang sigt peges der på flere kritiske kapacitetsområder, hvor
medlemsstaterne allerede har konstateret mangler i EU's og NATO's initiativer vedrørende
kapacitetsprioriteter. Det foreslås, at medlemsstaterne hurtigst muligt samler deres bestræbelser
på at afhjælpe disse mangler, herunder gennem en række forsvarsprojekter af fælleseuropæisk
interesse, der skal defineres af medlemsstaterne, og som vil drage fordel af EU-incitamenter.
EU's støtte til samarbejdsbaseret kapacitetsudvikling vil således gøre det lettere for EU's
medlemsstater i NATO at opfylde deres kapacitetsmål hurtigere og mere økonomisk og med
øget interoperabilitet fra starten. Endelig indeholder hvidbogen forslag til, hvordan man kan
3
styrke den europæiske forsvarsteknologiske og -industrielle base, stimulere forskningen og
skabe et EU-dækkende marked for forsvarsmateriel.
2. EN STRATEGISK KONTEKST, DER HURTIGT FORVÆRRES
Truslerne mod den europæiske sikkerhed breder sig på en måde, der udgør en akut trussel mod
vores levevis. Selv før Ruslands invasion af Ukraine i 2022 var der en voksende bevidsthed
om, hvor farligt et sikkerhedsmiljø vi opererer i. Dette har igen påvirket vores politiske system
og har haft en negativ indvirkning på den økonomiske vækst, da folk frygter konsekvenserne
af et brud på den internationale orden på grund af fjendtlige aktørers handlinger.
For det første gør Den Europæiske Unions geografi og historie den sårbar over for bestemte
typer udfordringer i det bredere europæiske naboskabsområde. Nærheden til Nordafrika og
Mellemøsten betyder, at Europa er genstand for afsmittende virkninger fra krige, migration og
klimaændringer, der har ramt disse regioner. Mod nord er Arktis ved at blive en ny arena for
geopolitisk konkurrence. På den anden side af Atlanten mener USA, der traditionelt har været
en stærk allieret, tydeligvis, at det har indgået for mange forpligtelser i Europa, og at det er
nødt til at genoprette balancen og reducere sin historiske rolle som en primær sikkerhedsgarant.
For det andet er der en bred vifte af forskellige typer sikkerhedstrusler, der i stigende grad er
indbyrdes forbundne og udbredes mere og mere. Disse omfatter tilfælde af terrorisme og
voldelig ekstremisme, hybride angreb, internationale organiserede kriminelle gruppers
handlinger og netværk af cyberkriminelle. Der er flere og flere tegn på forbindelser mellem
disse grupper og fjendtlige statslige aktører, som muliggøres af nye teknologier, der let
overskrider grænser.
For det tredje er en af de afgørende faktorer i denne nye æra det omfang, hvori disse
sikkerhedsudfordringer er af strategisk karakter og derfor kræver en strategisk reaktion.
Rusland udgør f.eks. en stor strategisk trussel på slagmarken. Det har tvunget Europa og vores
partnere til at se i øjnene, at vi har en stor mekaniseret højintensiv krig på det europæiske
kontinent i et omfang, der ikke er set siden 1945. Rusland – som allerede er den mest
bevæbnede europæiske stat med stor afstand til nr. 2 – driver nu en krigsøkonomi, der i
overvældende grad fokuserer på forfølgelsen af sine krigsmål baseret på industriel mobilisering
og teknologisk innovation.
Samtidig er de sikkerhedsmæssige konsekvenser af Kinas opstigning ligeledes af strategisk
karakter. Den udfordring, som Kina udgør, er systematisk, idet landet er baseret på et helt andet
regeringssystem end EU, nemlig et autoritært og udemokratisk system. Den er også systemisk,
idet den er knyttet til Kinas tilgang til handel, investeringer og teknologi, hvorved landet søger
at opnå en førerposition og i nogle tilfælde overherredømme.
I en tid, hvor truslerne breder sig, og den systemiske konkurrence er stigende, skal Europa være
strategisk i sin reaktion. Dette kræver, at vi udnytter EU's styrker, men også tager fat på
områder, hvor vi står relativt svagt, f.eks. vores evne til at udstikke en klar central kurs. Ellers
vil Europa have ringere muligheder for at bestemme sin egen fremtid og vil i stigende grad
blive skubbet rundt af store økonomiske, teknologiske og militære blokke, der forsøger at opnå
fordele på vores bekostning.
4
På kort sigt bestemmes Europas fremtid af kampen i Ukraine. På mellemlang til lang sigt vil
nogle af de udfordringer, vi står over for, med den nuværende kurs kun blive mere akutte.
Resten af verden deltager i et kapløb hen imod militær modernisering og teknologiske og
økonomiske fremskridt. Dette kapløb intensiveres, og Europa har endnu ikke udarbejdet en
fuldt ud sammenhængende reaktion for at imødekomme situationens alvor.
Rusland vil fortsætte med at opskalere sin krigsøkonomi med støtte fra Belarus, Den
Demokratiske Folkerepublik Korea og Iran. Rusland har massivt udvidet sin militærindustrielle
produktionskapacitet med anslåede udgifter i 2024 på 40 % af det russiske statsbudget og op
til 9 % af landets BNP (en stigning fra 6 % i 2023) til forsvar. I 2025 forventes Rusland at
overgå medlemsstaternes forsvarsudgifter udtrykt i købekraftsparitet. Hertil kommer, at
Rusland har gjort det klart, at landet efter dets opfattelse stadig er i krig med Vesten. Hvis
Rusland får lov til at nå sine mål i Ukraine, vil dets territoriale ambitioner række endnu videre.
Rusland vil forblive en grundlæggende trussel mod Europas sikkerhed i en overskuelig fremtid,
og det omfatter dets mere aggressive nukleare position og placeringen af kernevåben i Belarus.
Rusland udnytter et netværk af systemisk ustabilitet, herunder gennem tæt samarbejde med
andre autoritære magter. Det giver til stadighed næring til spændinger og ustabilitet i Europas
nabolande, uanset om det er på Vestbalkan eller i Georgien, Moldova eller Armenien, og det
har en voksende destabiliserende indflydelse i Afrika.
Kina er en vigtig handelspartner for EU, men det øger sine forsvarsudgifter, og der er ingen
gennemsigtighed omkring den militære opbygning. Det har nu de næsthøjeste militære udgifter
i verden og overgår alle andre østasiatiske lande tilsammen. Det udvider hurtigt sine militære
kapaciteter, herunder atom-, rum- og cyberkapaciteter. Dette skift ændrer i væsentlig grad den
strategiske balance i den indopacifiske region. Kinas modernisering af militær- og
forsvarsindustrien er både kvantitativ og kvalitativ. Kina intensiverer sine politiske,
økonomiske, militære og kognitive foranstaltninger samt sine cyberforanstaltninger for at
undertvinge Taiwan, samtidig med at det holder sig under tærsklen for direkte konfrontation.
Den ændrede situation i Taiwan øger risikoen for en større forstyrrelse, som vil få dybtgående
økonomiske og strategiske konsekvenser for Europa. Kinas handlinger i Det Øst- og
Sydkinesiske Hav destabiliserer endvidere regionen, mens landets voksende militære
tilstedeværelse i det sydlige Stillehav og Det Indiske Ocean giver anledning til bekymring
blandt europæiske partnere.
Geopolitiske rivaliseringer giver næring til mere ustabilitet i flere dele af verden. Dette påvirker
ikke kun den europæiske sikkerhed, men bringer også vores økonomi i fare. I Mellemøsten
giver både våbenhvilen i Gaza og Assad-regimets fald i Syrien mulighed for at mindske de
regionale spændinger og sætte en stopper for menneskelige lidelser. Dette kan også mindske
den økonomiske usikkerhed og undgå afsmittende virkninger, herunder omkring Det Røde
Hav. Irans direkte forbindelse til Rusland, dets militære ambitioner, dets støtte til
stedfortrædende styrker og dets rolle med hensyn til at destabilisere regionen giver fortsat
anledning til alvorlig bekymring for den europæiske sikkerhed. Den skrøbelige situation i
Israel/Palæstina, Syrien og Libanon skal overvåges nøje for at undgå fornyede spændinger.
Konflikter, ustabilitet og voksende voldelig ekstremisme på tværs af Afrika, herunder i Sahel,
Libyen og Sudan, har direkte sikkerhedsmæssige og økonomiske konsekvenser for Europa og
vil fortsat skabe ustabilitet.
De voksende hybride trusler omfatter cyberangreb, sabotage, elektronisk indblanding i globale
navigations- og satellitsystemer, desinformationskampagner og politisk og industriel spionage
samt anvendelse af migration som våben. Sabotageaktiviteter i Østersøen og Sortehavet er
5
stigende. Havaktiviteter og maritime aktiviteter og den dermed forbundne trafik og kritiske
undersøiske infrastruktur er truet. Europas handlefrihed inden for luft- og rumfart er også i
stigende grad truet.
Geopolitiske rivaliseringer har ikke kun ført til et nyt våbenkapløb, men har også
fremprovokeret et globalt teknologikapløb. Teknologi vil være det vigtigste element i
konkurrencen i det nye geopolitiske miljø. En håndfuld kritiske og grundlæggende teknologier,
f.eks. kunstig intelligens (AI), kvantecomputing, bioteknologi, robotteknologi og hypersonisk
teknologi, er vigtige input til både langsigtet økonomisk vækst og militær overlegenhed. Dette
kræver, at vi fremmer innovation. Udbredelse af teknologi til kommercielle formål skal forenes
med strengere teknologiske økosystemer for at fremme nationale sikkerhedsmål. EU's
strategiske konkurrenter investerer kraftigt på dette område.
Det samme gælder for forsyningssikkerheden for kritiske råstoffer, som er grundlæggende
for vores økonomiske og industrielle produktion, forsvarskapacitet og konkurrenceevne. De er
i stigende grad årsag til konkurrence og konflikter og en del af magtpolitikken, da overdreven
afhængighed kan udnyttes. Eksempelvis kan en optrapning af spændingerne i Taiwanstrædet
afskære EU fra adgang til vigtige materialer, kritiske teknologier og komponenter.
I en barskere verden med ekstremt konkurrencepræget og transaktionsbaseret geopolitik, der
går på tværs af forskellige områder, er EU nødt til effektivt at være i stand til imødegå enhver
udfordring og være forberedt – selv til de mest ekstreme militære nødsituationer, herunder
væbnet aggression.
3. EUROPÆISK BEREDSKAB 2030
I betragtning af ændringerne i det strategiske miljø er det vigtigt for Europa, at det opbygger
tilstrækkelig afskrækkelseskapacitet til at forhindre en potentiel angrebskrig.
Medlemsstaterne vil altid bevare ansvaret for deres egne tropper, fra doktrin til deployering, og
for fastlæggelsen af deres væbnede styrkers behov. EU vil desuden altid handle på en måde,
der ikke berører den særlige karakter af medlemsstaternes sikkerheds- og forsvarspolitik, og
som tager hensyn til alle medlemsstaters sikkerheds- og forsvarsinteresser.
Der er imidlertid meget, EU kan gøre for at støtte og koordinere medlemsstaternes indsats for
at styrke den forsvarsindustrielle base og EU's samlede forsvarsberedskab, herunder de
europæiske bidrag til NATO's afskrækkelse og kollektive forsvar. Ved at skabe de nødvendige
betingelser for massiv fremrykning af investeringer i forsvarssektoren, skabe den nødvendige
forudsigelighed for industrien og mindske bureaukratiet vil EU støtte medlemsstaterne i deres
indsats for at opnå fuld parathed i 2030.
EU supplerer og mangedobler medlemsstaternes individuelle indsats. Uanset hvilket format
medlemsstaterne vælger, vil gennemførelsen af samarbejdsprojekter forbedre koordineringen,
og det vil skabe stordriftsfordele og forbedre tidsplanerne for gennemførelsen. Dette vil også
øge produktionskapaciteten i den europæiske forsvarsindustri.
EU skaber merværdi ved at:
• fremme mere samarbejde og en effektiv skalering af den europæiske forsvarsindustri i
forbindelse med udvikling, produktion og markedsføring af våbensystemer
6
• fremme effektivitet, udskiftelighed og interoperabilitet, sænke omkostningerne ved at
undgå konkurrencedygtige indkøb og forbedre købekraften for medlemsstaterne,
samtidig med at der skabes stabilitet og forudsigelighed med flerårig industriel
efterspørgsel
• støtte infrastruktur med dobbelt anvendelse til mobilitet og rumbaseret kommunikation,
navigation og observation
• muliggøre partnerskaber.
Denne hvidbog vil blive efterfulgt af strategien for en beredskabsunion, som vil fastlægge en
integreret tilgang til beredskab over for alle farer i forbindelse med konflikter og kriser, og EU-
strategien for indre sikkerhed, som vil tilvejebringe en omfattende og samlet ramme for at
forebygge, opdage og reagere effektivt på sikkerhedstrusler.
4. AFHJÆLPNING AF MANGLER
For at kunne afskrække fra udenlandsk væbnet aggression og håndtere konsekvenserne af
ustabilitet og konflikter på en troværdig måde skal EU's medlemsstater have de nødvendige
kapaciteter til at udføre hele spektret af militære opgaver. I dag lider medlemsstaterne under
kritiske kapacitetsmangler, og det påvirker gennemførelsen af komplekse militære operationer
over en længere periode. I betragtning af den hastige forværring af den geopolitiske kontekst
og de voksende spændinger er Europa nødt til at erhverve de nødvendige aktiver inden for en
rimelig kort tidshorisont.
Genopbygning af det europæiske forsvar kræver en indsats på tværs af flere dimensioner i tæt
koordinering med NATO. Der er behov for en hurtig indsats og omgående investeringer for at
genopbygge medlemsstaternes udtømte lagre af militært materiel og udstyr. Det er en strategisk
nødvendighed, at der fremadrettet udvikles et omfattende paneuropæisk samarbejde for at
afhjælpe kritiske kapacitetsmangler på prioriterede områder, som det vil tage flere år at opnå –
så meget desto mere presserende er det at intensivere denne indsats nu.
Kritiske kapacitetsmangler
Afhjælpning af kritiske kapacitetsmangler kræver: 1) en fælles forståelse blandt
medlemsstaterne om de mest presserende kapacitetsinvesteringsprioriteter i lyset af de seneste
retningslinjer fra Rådet, 2) en stabil og langsigtet forpligtelse til at tackle dem, 3) en klar aftale
mellem medlemsstaterne om forvaltningsrammen for hver type kapacitet, som kan variere fra
den ene til den anden, og 4) EU-finansiering og -incitamenter til at hjælpe medlemsstaterne
med at mobilisere de nødvendige budgetmidler og bruge dem på den mest effektive og
målrettede måde.
Allerede på nuværende tidspunkt gør EU følgende:
• hjælper medlemsstaterne med at identificere kapacitetsmangler og prioriteter på EU-plan
• støtter medlemsstaterne i arbejdet med at iværksætte nye kapacitetsprojekter, begyndende
med harmonisering af kravene, hvor Multi-Role Transport Tanker Fleet er et vellykket
eksempel
7
• støtter aggregeringen af efterspørgslen gennem fælles indkøb, der baner vejen for
industrifasen, og gennemfører fælles indkøb på medlemsstaternes vegne og efter deres
anmodning (f.eks. 155 mm ammunition til Ukraine)
• styrker samarbejdet gennem det permanente strukturerede samarbejde (PESCO) for at
gennemføre kapacitetsprojekter og operationelle forsvarsprojekter.
Forsvarskapacitetsområder
På grundlag af de forsvarskapacitetsmangler, som medlemsstaterne allerede har identificeret,
opstilles der i denne hvidbog syv prioriterede områder, som er afgørende for at opbygge et
robust europæisk forsvar. De prioriterede kapacitetsområder er følgende:
Luft- og missilforsvar: et integreret luft- og missilforsvar i flere lag, der beskytter mod et fuldt
spektrum af lufttrusler (krydsermissiler, ballistiske og hypersoniske missiler, fly og
ubemandede luftfartøjssystemer (UAS)).
Artillerisystemer: avancerede kampsystemer, herunder moderne artilleri og langtrækkende
missilsystemer, der er konstrueret til at levere præcise, langtrækkende angreb mod landmål
(dyb præcisionsangreb).
Ammunition og missiler: et strategisk lager af ammunition, missiler og komponenter samt
tilstrækkelig forsvarsindustriel produktionskapacitet til at sikre rettidig genopfyldning baseret
på initiativet "Ammunition Plan 2.0" fra Tjenesten for EU's Optræden Udadtil.
Droner og dronebekæmpelsessystemer: ubemandede systemer, herunder luftfartøjer,
landkøretøjer og overflade- og undervandsfartøjer, der kan fjernstyres eller operere autonomt
ved hjælp af avanceret software og avancerede sensorer, og som forbedrer de kapaciteter, som
disse teknologier muliggør (f.eks. situationsbevidsthed, overvågning osv.).
Militær mobilitet: et EU-dækkende netværk af landkorridorer, lufthavne, søhavne og
støtteelementer og -tjenester, der letter problemfri og hurtig transport af tropper og militært
udstyr i hele EU og partnerlandene.
Krigsførelse baseret på kunstig intelligens (AI), kvantecomputing og cyberteknologi samt
elektroniske systemer: forsvarsapplikationer, der anvender AI og kvantecomputing, EU-
dækkende avancerede elektroniske systemer, der er konstrueret med henblik på a) at beskytte
og sikre uhindret brug af det elektromagnetiske spektrum til land-, luft-, rum- og
marinebaserede styrker og operationer, b) undertrykke, afbryde og nægte en modstanders brug
af det elektromagnetiske spektrum og c) beskytte friheden til at operere i cyberspace og sikre
uhindret adgang til cyberkapaciteter. Der er behov for både defensive og offensive
cyberkapaciteter for at sikre beskyttelse og manøvrefrihed i cyberspace. Sammen med
medlemsstaterne skal der udvikles en frivillig støtteordning for offensive cyberkapaciteter som
troværdig afskrækkelse.
Strategiske katalysatorer og beskyttelse af kritisk infrastruktur: herunder bl.a. strategisk
lufttransport og luft-til-luft-tankning af luftfartøjer, efterretninger og overvågning, bevidsthed
om det maritime område, brug og beskyttelse af rumaktiver og andre sikre
kommunikationsaktiver og militær brændstofinfrastruktur.
8
Gevinsten af "samarbejdsudbyttet"
Der er stærke argumenter for at afhjælpe disse kapacitetsmangler på en samarbejdsbaseret
måde.
I både Niinistö- og Draghi-rapporterne fremhæves det, at manglende samarbejde har ført til
ineffektivitet i udviklingen af forsvarskapaciteter og påført alle medlemsstater yderligere
omkostninger. Det betyder, at mulighederne for at udnytte europæiske stordriftsfordele for at
opnå lavere enhedsomkostninger forspildes. Lave og fragmenterede forsvarsudgifter til
innovation i medlemsstaterne har en negativ indvirkning på nye disruptive teknologier, der er
afgørende for de fremtidige forsvarskapaciteter.
Kapacitetsmangler kan lukkes ved at erhverve kapacitet til højintensiv krigsførelse i
overensstemmelse med EU's og NATO's kapacitetsprocedurer. Omfanget, omkostningerne og
kompleksiteten af de fleste projekter på disse områder overstiger medlemsstaternes
individuelle kapacitet. En koordineret indsats, der nyder godt af støtte fra hele EU's
værktøjskasse, vil således lette omkostningseffektive indkøb og fremskynde forøgelsen af den
europæiske forsvarsindustrielle kapacitet og styrke EU's teknologiske grundlag, herunder
innovation inden for forsvarsteknologi.
Samarbejdsbaserede indkøb er det mest effektive middel til at indkøbe et stort antal
"forbrugsstoffer", herunder ammunition, missiler og droner. Men samarbejdsbaserede indkøb
er også afgørende for at kunne gennemføre mere komplekse projekter, da aggregering af
efterspørgslen begrænser omkostningerne, sender klarere efterspørgselssignaler til
markedsdeltagerne, forkorter leveringstiden og sikrer interoperabilitet og udskiftelighed. Inden
for rammerne af Det Europæiske Forsvarsagentur (EDA) har medlemsstaterne siden 2007 i
fællesskab aftalt, at 35 % af de samlede indkøb af forsvarsmateriel skal ske i samarbejde. Dette
mål er afspejlet i PESCO's forpligtelser, der blev iværksat i 2017.
Medlemsstaterne har adgang til forskellige samarbejdsformater og -rammer. Disse formater
omfatter bl.a.: multinationalt ad hoc-samarbejde, f.eks. baseret på en "ledende nation", Det
Europæiske Forsvarsagentur, NATO Support and Procurement Agency eller Den Fælles
Organisation for Forsvarsmaterielsamarbejde (OCCAR). Hvis medlemsstaterne anmoder
herom, kan Kommissionen også fungere som ordregivende myndighed på medlemsstaternes
vegne.
Militær mobilitet og infrastruktur
Militær mobilitet er en essentiel katalysator for europæisk sikkerhed og forsvar og EU's støtte
til Ukraine. Det styrker medlemsstaternes og de allieredes væbnede styrkers evne til at foretage
hurtige bevægelser af tropper og materiel på tværs af EU i tilfælde af konflikter eller
intensiveret hybrid krigsførelse. Dette vil demonstrere EU's parathed og afskrækkelse. En
styrkelse af logistikken i de væbnede styrker matcher også behovet for at gøre EU's økonomi
mere forbundet og konkurrencedygtig – et perfekt match med hensyn til dobbelt anvendelse.
Selv om der er gjort betydelige fremskridt i de seneste år, er der stadig betydelige hindringer
for, at tropper og materiel kan bevæge sig gnidningsløst på tværs af EU.
Militær mobilitet hæmmes af bureaukrati, der ofte kræver både diplomatisk godkendelse, som
er specifik for militære transporter, og overholdelse af almindelige administrative regler og
procedurer. De nuværende ikkeharmoniserede procedurer, herunder toldprocedurer, forårsager
ofte alvorlige forsinkelser i udstedelsen af grænseoverskridende tilladelser. For at fremskynde
9
Europas uafhængige afskrækkelse og støtte til Ukraine er EU og medlemsstaterne nødt til straks
at forenkle og strømline regler og procedurer og sikre de væbnede styrker prioriteret adgang til
transportfaciliteter, net og aktiver, også i forbindelse med maritim sikkerhed.
Til deres bevægelser har de væbnede styrker brug for adgang til kritisk transportinfrastruktur,
der er egnet til dobbelt anvendelse. De har brug for, at alle transportformer og flere ruter er
tilgængelige i hele EU, og de har brug for forbindelser til partnerlande. EU har derfor udpeget
fire prioriterede multimodale korridorer (jernbane, vej, sø og luft) korridorer for bevægelser af
tropper og militært udstyr med kort varsel og i stor skala. Disse korridorer har brug for
betydelige og presserende investeringer for at lette bevægeligheden for tropper og militært
udstyr. Inden for disse fire prioriterede korridorer er der allerede udpeget 500 hotspotprojekter,
der skal opgraderes hurtigst muligt (herunder udvidelse af jernbanetunneller, styrkelse af vej-
og jernbanebroer og udvidelse af havne- og lufthavnsterminaler). Deres sikkerhed,
vedligeholdelse og reparation skal også sikres. EU og medlemsstaterne er nødt til at identificere
mulige umiddelbare og fremtidige flaskehalse i energiforsyningen sammen med relevante
partnere, navnlig NATO.
Militær mobilitet kan også styrkes yderligere ved øget tilgængelighed af specialiserede
transportaktiver med dobbelt anvendelse inden for alle transportformer. EU kan tilføre
merværdi ved at lette fælles indkøb, indgå forhåndskontrakter om aktiver og anvende ensartede
designstandarder for kapaciteter med dobbelt anvendelse samt forsvars- og
sikkerhedskapaciteter. Et styrket samarbejde med EU's industrier vil gøre det muligt at øge
udbuddet af sådanne kritiske aktiver og bevare en førende markedsposition for europæiske
virksomheder, der tilbyder teknologier med dobbelt anvendelse.
Kommissionen vil i samråd med den højtstående repræsentant gennemgå eksisterende EU-
lovgivning, der påvirker militær mobilitet, herunder strengere regler for ejerskab af og kontrol
med sådan kritisk transportinfrastruktur, kortlægge og opgradere den nødvendige
transportinfrastruktur med dobbelt anvendelse og kritisk transportinfrastruktur og overveje
passende foranstaltninger til at fjerne vedvarende hindringer og sikre militærets adgang til
specialiserede transportaktiver. Langsigtede infrastrukturprojekter med dobbelt anvendelse vil
også drage fordel af større finansiel forudsigelighed.
EU vil i år vedtage en fælles meddelelse om militær mobilitet, herunder de nødvendige
lovgivningsforslag.
Grænsebeskyttelse
Forsvaret af alle EU's land-, luft- og søgrænser er vigtigt, navnlig med hensyn til EU's østlige
grænse. Projektet "Eastern Border Shield" er en vigtig øvelse, der gennemføres af en række
medlemsstater for at imødegå de voksende udfordringer i denne region. Det vil etablere et
integreret system til forvaltning af landgrænser, som har til formål at styrke EU's ydre
landgrænse til Rusland og Belarus over for militære og hybride trusler. Dette vil omfatte en
omfattende blanding af fysiske barrierer, infrastrukturudvikling og moderne
overvågningssystemer.
Forsvarsomnibus
10
Forenkling og harmonisering af lovgivningen skal fokusere både på regler og procedurer, der
er specifikke for forsvarssektoren, og på indvirkningen på forsvarsindustrien af EU-politikker
og -bestemmelser, der ikke er forsvarsspecifikke, men som forhindrer den europæiske
forsvarsteknologiske og -industrielle base (EDTIB) i at reagere med maksimal smidighed på
de aktuelle øgede behov.
Kommissionen vil straks iværksætte en strategisk dialog med forsvarsindustrien for at drøfte
mulige foranstaltninger på disse områder, kortlægge lovgivningsmæssige hindringer og
håndtere udfordringerne i forsvarsindustrien. I den forbindelse vil Kommissionen opfordre
EDA og EU's Militærstab til at dele deres ekspertise, hvor det er relevant. På grundlag af
resultatet af denne dialog vil Kommissionen fremlægge et specifikt omnibusforslag om
forenkling på forsvarsområdet senest i juni 2025. Dette vil navnlig tage sigte på at:
- øge krydscertificeringen af forsvarsprodukter og fremme gensidig anerkendelse af
certificering, hvor det er relevant
- muliggøre hurtig udstedelse af bygge- og miljøtilladelser til forsvarsindustrielle projekter
som en prioritet i offentlighedens interesse
- sikre rettidig og lovlig tilgængelighed og anvendelighed af alle nødvendige materialer og
andre input i den europæiske forsvarsteknologiske og -industrielle bases forsyningskæde,
navnlig til væsentlige anvendelser, for hvilke der ikke findes passende alternativer
- fjerne hindringer for tilgængeligheden af militært personel på relevante tidspunkter og
steder
- fjerne hindringer for adgang til finansiering, herunder ESG-investeringer
- lette udvekslingen af fortrolige og følsomme oplysninger på betingelser, der sikrer både
enkelhed og sikkerhed i håndteringen
- strømline EU's forsvarsindustrielle programmer for at reducere leveringstiden, forenkle
forvaltningen af EU-finansierede projekter og forenkle behandlingen af medlemsstaternes
medfinansiering.
I den forbindelse vil EU-direktiverne om indkøb på forsvars- og sikkerhedsområdet og om
overførsel af forsvarsrelaterede produkter inden for EU også være underlagt
lovgivningsmæssig forenkling og harmonisering. På grundlag af midtvejsevalueringen bør
målet også være at forenkle og fremskynde reglerne og procedurerne for Den Europæiske
Forsvarsfond.
Strategiske lagre og beredskabspuljer
EU kan sammen med medlemsstaterne støtte oprettelsen af strategiske lagre og
forsvarsindustrielle beredskabspuljer. Programmet for den europæiske forsvarsindustri, EDIP,
vil støtte sådanne bestræbelser med udgangspunkt i tre aktionslinjer: For det første ved at støtte
industrielle aktioner, der har til formål at udvikle grænseoverskridende industrielle
partnerskaber for at koordinere reserver af forsvarsprodukter, komponenter og relaterede
råstoffer. For det andet ved at støtte udbudsaktioner, der har til formål at opbygge strategiske
reserver af relevante komponenter og råstoffer. For det tredje ved at støtte oprettelsen af
optimalt placerede strategiske reserver (eller forsvarsindustrielle beredskabspuljer) af EU-
fremstillede forsvarsprodukter.
11
5. FORHØJET MILITÆR STØTTE TIL UKRAINE ("Porcupine-strategien")
Siden februar 2022 har EU og medlemsstaterne ydet ca. 50 mia. EUR i militær støtte til
Ukraine, herunder gennem den europæiske fredsfacilitet. Denne støtte har været afgørende for
at opretholde Ukraines krigsindsats. Ukraines modstand mod Ruslands angrebskrig har været
bemærkelsesværdig. Ukraines forsvarsbehov vil fortsat være store langt ud over enhver
kortsigtet våbenhvile eller fredsaftale. Ukraine vil også i fremtiden være i frontlinjen for
europæisk forsvar og sikkerhed og er det centrale indsatsområde for at definere den nye
internationale orden, hvor landets sikkerhed er forbundet med Den Europæiske Unions
sikkerhed. EU og dets medlemsstater skal styrke Ukraines forsvars- og sikkerhedskapacitet
gennem en "Porcupine-strategi", så det er i stand til at afskrække fra eventuelle yderligere
angreb og sikre en varig fred. Det er derfor bydende nødvendigt, at EU og dets medlemsstater
hurtigst muligt øger deres militære bistand til Ukraine.
Angrebskrigen har ligeledes fremhævet Ukraines meget innovative og blomstrende
forsvarsindustri, som har betydelig ekspertise inden for sektorer som kunstig intelligens og
droner samt uudnyttet kapacitet på centrale områder. Unge og dynamiske ukrainske
virksomheders handlekraft og iværksætterånd kan give vigtige impulser til Europas
konkurrenceevne og til udviklingen af forbedrede europæiske forsvarskapaciteter.
EU's militære støtte til Ukraine bør fokusere på to gensidigt forstærkende prioriteter:
a) Intensivering af EU's militære og andre former for bistand til Ukraine
Som led i langsigtede sikkerhedsgarantier og i overensstemmelse med den højtstående
repræsentants initiativ om øget militær støtte til Ukraine bør EU og dets medlemsstater dække
følgende:
- Levering af mindst 2 mio. runder artilleriammunition med stor kaliber om året. Der er et
kritisk, kortsigtet krav om fuld finansiering af ammunitionsleverancer til Ukraine i hele
2025, herunder gennem motiverede donationer fra lagre og indkøb. Sikring af stabile
leverancer kræver finansielle forpligtelser nu.
- Tilvejebringelsen af luftforsvarssystemer, missiler (herunder dybe præcisionsangreb) og
droner er prioriteter, som Ukraine og medlemsstaterne deler. På grundlag af
hensigtserklæringen fra november 2024, hvor 18 medlemsstater bekræftede deres vilje til
kollektivt at afhjælpe akutte kapacitetsmangler på kort sigt ved at indkøbe jordbaserede
luftforsvarssystemer og systemer til bekæmpelse af ubemandede luftfartøjer, bør der
iværksættes et tosporet "luftforsvarsinitiativ" med Ukraine, som omfatter kollektive indkøb
og finansiel støtte til Ukraine til fremskyndet produktion af interceptorer til kort- og
mellemdistanceluftforsvarssystemer.
- Droner er en uundværlig kapacitet til at rette op på asymmetrien i de militære ressourcer i
felten. EU og dets medlemsstater bør fortsat støtte Ukraines indkøb af droner og yderligere
støtte udviklingen af landets egen produktionskapacitet, herunder gennem joint ventures
mellem europæiske og ukrainske industrier.
- EU's og medlemsstaternes bestræbelser på at træne og udstyre ukrainske brigader og aktivt
støtte genopbygningen af bataljoner skal konsolideres og fortsætte med at udvikle sig
yderligere og udvikle sig til et væsentligt element i udviklingen af Ukraines fremtidige
militærkapacitet efter en eventuel våbenhvile. EUMAM Ukraine vil fortsat levere
12
uddannelse ud over de 75 000, der indtil videre er blevet uddannet. Der bør også ydes
målrettet støtte og reservedele så tæt på operationerne som muligt til vedligeholdelse,
reparation og eftersyn af kampskadet udstyr, således at militært udstyr, der sendes til
Ukraine, i højere grad tilpasses til forholdene på stedet. De europæiske tropper vil ligeledes
kunne opnå betydelige fordele ved at lære af de ukrainske styrkers frontlinjeerfaringer.
- Direkte støtte til Ukraines forsvarsindustri er den mest virkningsfulde og
omkostningseffektive måde at støtte Ukraines militære indsats på, navnlig gennem
medlemsstaternes direkte indkøbsordrer fra landets forsvarsindustri til donation til Ukraine.
Den ukrainske forsvarsindustris anslåede produktionskapacitet vil nå op på ca. 35 mia. EUR
i 2025. Til dette formål kan Ukraine anvende EU-lånet, som er en del af det G7-ledede
initiativ vedrørende fremskyndede ekstraordinære indtægter (ERA). Kommissionen vil
træffe alle nødvendige foranstaltninger til at fremrykke finansieringen under dette
instrument samt under Ukraine-faciliteten for at maksimere Ukraines makroøkonomiske
råderum. Fremrykningen af ERA vil gøre det muligt for Ukraine at øge udgifterne til
militære behov og prioritere indkøb i Ukraines og EU's forsvarsindustri. Desuden vil den
ukrainske forsvarsindustri få mulighed for at deltage i samarbejdsbaserede indkøb på lige
fod med EU's industri under det nye instrument for sikkerhedstiltag for Europa (SAFE-
instrumentet).
- Øget militær mobilitet er nødvendig for at sikre en mere gnidningsløs levering af militær
bistand. EU's militære mobilitetskorridorer bør udvides ind i Ukraine, hvilket vil øge
interoperabiliteten og tjene som en yderligere sikkerhedsgaranti for at afskrække mod
fremtidig aggression.
- Bedre adgang til EU's rumaktiver og -tjenester kan være en vigtig katalysator for at styrke
Ukraines forsvarskapacitet. EU bør gå videre med Ukraines anmodning om at deltage i EU's
rumprogram, herunder adgang til rumbaserede statslige tjenester inden for
positionsbestemmelse, navigation og tidsbestemmelse, kommunikation og jordobservation.
EU bør også finansiere Ukraines adgang til tjenester, der kan leveres af EU-baserede
kommercielle udbydere, herunder nystartede virksomheder og vækstvirksomheder, til støtte
for og efter anmodning fra Ukraines væbnede styrker. Dette vil hjælpe Ukraine med at øge
sin modstandsdygtighed ved at diversificere dets kilder til rumbaserede tjenester. Desuden
bør EU og dets medlemsstater arbejde tæt sammen med Ukraine om beskyttelse af
strategiske aktiver (f.eks. i forbindelse med cybertrusler rettet mod rumaktiver) og opfordre
Ukraine til at deltage i EU's center for informationsudveksling og analyse (ISAC) på
rumområdet.
EU's Militærstabs "clearing house-celle" bidrager allerede til koordineringen af
medlemsstaternes militære støtte til Ukraine i samarbejde med det ukrainske forsvars
kontaktgruppe og NATO's Security Assistance and Training for Ukraine. For at styrke dette
arbejde og udvide det med et større industrielt samarbejde mellem den europæiske
forsvarsteknologiske og -industrielle base og den ukrainske forsvarsindustri vil EU foreslå
Ukraine, at der oprettes en tværgående taskforce.
b) Associering af Ukraine med EU-initiativer, der har til formål at udvikle forsvarskapaciteter
og integrere de respektive forsvarsindustrier
De seneste tre år har motiveret Ukraine til hurtigt at udvikle dets militære kapacitet. Ukraine
bruger i dag sine erfaringer fra frontlinjen til løbende at tilpasse og opgradere udstyr i en sådan
grad, at Ukraine er blevet verdens førende laboratorium for forsvars- og teknologiinnovation.
Gennem et tættere samarbejde mellem den ukrainske og den europæiske forsvarsindustri kan
13
der overføres førstehåndsviden om, hvordan innovation bedst kan anvendes til at opnå militær
overlegenhed på slagmarken, herunder om hurtig opskalering af produktionen og ajourføring
af eksisterende kapaciteter.
Den europæiske forsvarsteknologiske og -industrielle base er dog stadig på forkant med
udviklingen af mere avancerede forsvarssystemer og -teknologier i stor skala. Integrationen af
den ukrainske forsvarsindustri i EU's forsvarsindustri vil hjælpe den med at opskalere,
modernisere, konsolidere og levere omkostningseffektive forsvarsprodukter til det globale
marked.
En hurtig vedtagelse af udkastet til EDIP-forordningen er derfor en topprioritet. Når
forordningen er vedtaget, vil den bane vejen for Ukraines integration på det europæiske marked
for forsvarsmateriel gennem et særligt instrument for støtte til Ukraine (USI) og ved at åbne
programmets aktiviteter for Ukraines deltagelse – i overensstemmelse med det, der nu foreslås
for SAFE-instrumentet, under de forskellige bestemmelser i dette instrument. I den forbindelse
kan EU-kontoret for forsvarsinnovation i Kyiv opskaleres for at udvide forsvarsindustriens
samarbejde, så EU kan støtte og drage fordel af Ukraines krigserfaringer og yderligere
tilskynde EU-virksomheder til at investere direkte i det ukrainske marked for forsvarsmateriel.
Desuden anbefaler Kommissionen og den højtstående repræsentant, at medlemsstaterne giver
EDA mandat til at udvide Ukraines deltagelse i dets aktiviteter, herunder
innovationsknudepunktet på forsvarsområdet. Ukraines deltagelse i PESCO-projekter og
samarbejdsmuligheder, der udspringer af den samordnede årlige gennemgang vedrørende
forsvar (CARD), bør også fremmes.
Den personaleinteraktion og det samarbejde, der følger heraf mellem EU, medlemsstaterne og
Ukraine, vil gøre det muligt for Ukraine at overføre nogle af sine erfaringer med højintensiv
krigsførelse til EU. Erfaringerne vil til gengæld danne grundlag for og støtte medlemsstaternes
identifikation af fremtidige forsvarsbehov.
6. EN STÆRK OG INNOVATIV FORSVARSINDUSTRI I EUROPA
Den europæiske forsvarsindustrisektor er en uundværlig forudsætning for forsvarsberedskab
og troværdig afskrækkelse. Mens flere forsvarsvirksomheder i EU er konkurrencedygtige på
verdensplan, er EU's forsvarsindustrielle base stadig præget af strukturelle svagheder. På
nuværende tidspunkt er den europæiske forsvarsindustri ikke i stand til at producere
forsvarssystemer og -udstyr i de mængder og med den hastighed, som medlemsstaterne har
brug for. Den er fortsat for fragmenteret med dominerende nationale aktører, som hovedsagelig
henvender sig til hjemmemarkederne. Den har også lidt under underinvestering, og der er
behov for at øge investeringerne i og indkøbet fra EU's industrisektor. For at støtte
forsvarsindustrien i bestræbelserne på at overvinde disse svagheder vil der under revisionen af
EU-direktivet om indkøb på forsvars- og sikkerhedsområdet, der er planlagt til 2026, blive
taget hensyn til henstillingen i konkurrenceevnekompasset om at indføre en europæisk
præference.
Investering i europæisk forsvarsberedskab garanterer os ikke kun fred i morgen. Det er også en
katalysator for EU's ambition om konkurrenceevne for den europæiske fremstillingsindustri.
Eksisterende værdikæder eller produktionskapaciteter i EU's traditionelle industrier –
bilindustrien, stålindustrien, aluminiumindustrien eller den kemiske industri – kan finde nye
muligheder med nye anvendelsesområder og forsyne en voksende forsvarsindustriel base,
14
mens nye økosystemer og værdikæder for banebrydende teknologier – f.eks. kunstig intelligens
eller avanceret elektronik – kan bidrage til både civile og militære anvendelser.
Gennem målrettede politikker bør EU støtte den europæiske forsvarsindustri på seks
strategiske områder: a) støtte, styrke og fremme industrielle kapaciteter i hele EU, b) sikre
forsyningen af kritiske input fra industrien og reducere afhængigheder, c) opbygge et ægte EU-
dækkende marked for forsvarsmateriel, d) forenkle de eksisterende regler og reducere
bureaukratiet, e) styrke forskning og udvikling for at fremme innovation og f) fastholde,
tiltrække og udvikle talent med henblik på at forbedre færdigheder og ekspertise i
forsvarssektoren.
Samlet efterspørgsel for at øge den forsvarsindustriens produktionskapacitet
En massiv forøgelse af den europæiske forsvarsindustris produktionskapacitet er en
forudsætning for, at medlemsstaterne kan erhverve de kritiske kapaciteter, de i øjeblikket
mangler. Ud over at løse problemer i forsyningskæden og logistiske flaskehalse afhænger
opskaleringen af produktionskapaciteten af, at virksomhederne har en stabil strøm af solide,
flerårige ordrer, som kan danne grundlag for investeringerne i yderligere produktionslinjer.
Langsigtede ordrer er den bedste måde at øge forudsigeligheden for den europæiske
forsvarsindustri og sende de nødvendige langsigtede investeringssignaler på, som det fremgår
af programmet for instrumentet til styrkelse af den europæiske forsvarsindustri gennem fælles
indkøb (EDIRPA). For at støtte dette behov kan EU på den ene side fremme en mere
systematisk aggregering af medlemsstaternes efterspørgsel inden for rammerne af EDA med
henblik på at forberede og strukturere fælles indkøb i stor skala og på grundlag af flerårige
kontrakter, der støttes af EU-instrumenter. På den anden side kan Kommissionen og EDA i
samarbejde med medlemsstaterne styrke dialogen med industrien for at sikre den krævede
forudsigelighed og bedre foregribe de samlede behov, således at den enkelte industrielle aktør
kan planlægge sin produktion på en måde, der vil bidrage til at opfylde disse overordnede
behov. Med denne dynamiske udveksling af oplysninger om fremtidig efterspørgsel og
produktionsforøgelse kan EU også bedre skræddersy støtteforanstaltninger, der vil tilskynde til
samarbejdsbaserede indkøb og udvidelse af industrien.
Tilgængeligheden af europæisk forsvarsmateriel i rette tid og omfang er desuden en
forudsætning for øget sikkerhed, mindskelse af afhængigheder og en øget konkurrenceevne for
den europæiske forsvarsindustrielle base. I overensstemmelse med EDIP-forslaget vil EU
iværksætte et pilotprojekt for gradvist at oprette en europæisk mekanisme for salg af militært
udstyr med henblik på at øge tilgængeligheden og leveringstiden for forsvarsprodukter fra
Europa.
Mindskelse af afhængigheder og sikring af forsyningssikkerhed
Styrkelse af modstandsdygtigheden i EU's forsvarsværdikæder er også afgørende for
forsvarsberedskabet. Kommissionen oprettede EU-observatoriet for kritiske teknologier for
rum- og forsvarsværdikæder for at opbygge viden om de respektive kritikaliteter og
systematisk overvåge dem og udvikle relevante teknologikøreplaner.
På forsvarsområdet er industriens adgang til kritiske input en central faktor. På de områder,
hvor det europæiske marked kun hviler på en eller en håndfuld leverandører af vigtige varer,
tjenesteydelser eller andre produktionsmidler, bør EU-politikker og -investeringer medvirke til
at styrke Europas økonomiske sikkerhed og minimere potentialet for at anvende
15
afhængighedsforhold eller økonomisk tvang som våben. Med den strategiske dialog med den
europæiske forsvarsindustri vil Kommissionen med støtte fra EDA således sigte mod klart at
identificere de kritiske råstoffer og nøglekomponenter (f.eks. chips), der er mest kritiske, og de
mulige foranstaltninger til at sikre en diversificering af forsyningskilderne med EU-støtte.
Sideløbende hermed vil den planlagte oprettelse af en platform for fælles indkøb af kritiske
råstoffer bidrage til omkostningseffektive og sikre forsyninger. EU vil også støtte udviklingen
af EU-alternativer til teknologier, komponenter og processer, som det skal kontrollere (f.eks.
gennem EDF-projekter eller rammer for dobbelt anvendelse). EU kan arbejde for og fremme
teknologioverførsel, hvis det er nødvendigt, for at drage fordel af avancerede teknologier og
avanceret forskning og indlede en langsigtet indsats for at løse problemet med restriktioner, der
pålægges teknologier fra tredjelande.
Opbygning af et ægte EU-dækkende marked for forsvarsmateriel med forenkling og
harmonisering af regler
Som det fremgår af Letta-rapporten, er argumentet for et EU-dækkende marked for
forsvarsmateriel blevet meget stærkere og langt mere presserende. I forhold til for ti år siden
køber medlemsstaterne op til fire gange så meget udstyr, ofte fra leverandører uden for EU.
Intet europæisk nationalt forsvarsmarked har imidlertid den størrelse, der er nødvendig for at
opskalere den europæiske forsvarsindustri i tilstrækkelig grad.
Medlemsstaterne skal kunne stole fuldt ud på den europæiske forsvarsteknologiske og -
industrielle base og de europæiske forsvarsforsyningskæder, navnlig i krise- og konflikttider.
Det betyder garanteret adgang til forsvarsprodukter, -komponenter og -reservedele gennem en
omfattende ordning for forsyningssikkerhed.
Et reelt fungerende EU-dækkende marked for forsvarsmateriel ville være et af de største
indenlandske forsvarsmarkeder i verden. Et sådant marked ville bidrage til at nå centrale mål
som f.eks. global konkurrenceevne, parathed og større industriel skala. Virksomheder i den
europæiske forsvarsteknologiske og -industrielle base kunne have et større forsvarsindustrielt
fodaftryk i hele EU, herunder i de medlemsstater, der ligger tæt på den mest presserende
sikkerhedstrussel. Det ville også øge markedsmulighederne på tværs af medlemsstaterne
gennem grænseoverskridende industrielt samarbejde, fusioner og overtagelser eller nystartede
virksomheder og dermed tilskynde til flere forsvarsprodukter fremstillet i EU.
Forenkling og harmonisering af lovgivningen skal fokusere på regler og procedurer for indkøb
af forsvarsmateriel, overførsel af forsvarsrelaterede produkter inden for EU, gensidig
anerkendelse af nationale certificeringstilladelser og udstedelse af tilladelser. Desuden skal
indvirkningen på forsvarsindustrien af EU-politikker og -forordninger, der ikke er
forsvarsspecifikke, revideres.
Omstilling af forsvaret gennem disruptiv innovation
Potentialet i visse teknologier til forsvarsmæssig overlegenhed er en vigtig løftestang, der
hurtigst muligt skal styrkes på europæisk plan. Nye teknologier ændrer grundlæggende
karakteren af krigsførelse på flere områder. AI-, cloud- og kvantecomputing, avanceret og
sikker konnektivitet, autonome systemer og alternative energikilder har faktisk kapacitet til at
disrupte og transformere traditionelle tilgange til krigsførelse. Innovation inden for
droneteknologi dikterer allerede, hvordan kampe udkæmpes, og robotteknologiens rolle er klar
til at vokse, idet autonome landkøretøjer f.eks. anvendes i tidlige kampoperationer. Disse
16
maskiner, der bruges til rekognoscering, direkte angreb og logistisk støtte, har allerede en
indvirkning på slagmarkerne. AI-drevne militærrobotter er stadig i de tidlige udviklingsstadier,
og der er rig mulighed for, at Europa kan udmærke sig inden for robotvåben og den software,
der er nødvendig for at drive sådanne våben. Mulighedsvinduet er imidlertid meget snævert,
da strategiske konkurrenter og rivaler investerer kraftigt i disse områder samt i nye teknologisk
komplekse segmenter som f.eks. hypersoniske missiler, dirigerede energivåben samt
krigsførelse på havbunden og i rummet.
Medlemsstaterne har brug for, at den europæiske forsvarsindustri er i stand til at konstruere,
udvikle, fremstille og levere disse produkter og teknologier hurtigere og i større målestok. I
forbindelse med de væsentligt øgede forsvarsudgifter skal en større andel investeres i
forsvarsforskning, -udvikling og -teknologi, hvor indsatsen og ressourcerne koncentreres om
fælles europæiske projekter. EU bør støtte udviklingen af nye og innovative industrielle
processer som f.eks. distribueret design og fremstilling, additiv fremstilling og anvendelse af
kunstig intelligens. Med henblik herpå kan EU-ordningen for forsvarsinnovation (EUDIS) og
innovationsknudepunkt på forsvarsområdet udnyttes. Under EU-ordningen for
forsvarsinnovation, der er udviklet under Den Europæiske Forsvarsfond med et budget på 2
mia. EUR, foreslås der f.eks. innovationsstøttetjenester for enkelte enheder, herunder gennem
matchmaking med investorer, partnere og slutbrugere, og støtte af afprøvning og validering af
innovative produkter og teknologier. Med øget finansiering kan EDA anvende
innovationsknudepunktet på forsvarsområdet til at gennemføre samtidige forsøgskampagner
for hurtigt at fremme de mest innovative løsninger og integrere dem i eksisterende eller nye
kapaciteter gennem fremskyndede udviklingssløjfer. Sideløbende hermed finansierer
Kommissionen EIF's forsvarsegenkapitalfacilitet, som støtter venturekapitalfonde og private
equity-fonde, der investerer i europæiske virksomheder, som udvikler innovative
forsvarsteknologier med dobbelt anvendelsespotentiale.
Inden for deep tech er sondringen mellem civile og forsvarsmæssige anvendelser udvisket. Det
betyder, at innovative civile nystartede virksomheder og relevante FoI-resultater kan spille en
afgørende rolle i udviklingen af banebrydende løsninger, der i væsentlig grad kan forbedre den
militære kapacitet og det operationelle beredskab. Selv om Europa er et teknologisk kraftcenter,
udmønter dette sig endnu ikke i en kapacitet til fuldt ud at udnytte teknologiens potentiale til
at opnå militær overlegenhed. Det haster derfor med, at EU mobiliserer sin samlede
innovationskapacitet og foretager betydelige investeringer for at genvinde forspringet og undgå
at blive teknologisk afhængig.
EU vil fremlægge en europæisk teknologikøreplan for forsvarsmateriel, der mobiliserer
investeringer i avanceret teknologisk kapacitet med dobbelt anvendelse på EU-plan, nationalt
plan og privat plan. I den indledende fase vil EU fokusere på kunstig intelligens og
kvantecomputing. Kommissionen vil også sikre, at Det Europæiske Innovationsråd og den
planlagte TechEU-opskaleringsfond vil investere i teknologier med dobbelt anvendelse.
SMV'er spiller en stadig vigtigere rolle som fleksible leverandører af disruptive teknologier og
innovation i forsvarssektoren. Kommissionen har derfor truffet foranstaltninger med henblik
på at støtte et mere aktivt bidrag fra SMV'er til forskning og innovation på forsvarsområdet i
EU, navnlig ved at udsende særlige indkaldelser under Den Europæiske Forsvarsfond rettet
mod SMV'er og samtidig tilskynde dem til at deltage i alle andre projekter.
Grænseoverskridende samarbejde, der involverer SMV'er, er et af tildelingskriterierne i
Forsvarsfondens program, og der anvendes finansielle bonusser baseret på SMV'ernes
deltagelse i udviklingstiltag. I indkaldelserne under Forsvarsfonden i 2023 var ca. 50 % af det
samlede antal enheder SMV'er, og de anmodede om 30 % af det samlede tilskudsbeløb, der
17
blev anmodet om. For perioden 2023-2027 anslås det, at Forsvarsfonden vil finansiere SMV'er
med op til 840 mio. EUR. Desuden vil EDIP bevirke, at der kan oprettes en fond til
fremskyndelse af omstillingen af forsvarsforsyningskæder (FAST). Dette nye finansielle
instrument kan generere et multiplum af det budget, der er afsat til initiativet under EDIP i lån
eller egenkapitalinvesteringer.
EU er nødt til at mobilisere sin samlede innovationskapacitet og målrette betydelige
investeringer for at genvinde sin førerposition, undgå at blive mere teknologisk afhængig og
høste fordelene ved afsmittende virkninger i andre sektorer af økonomien. Europa er allerede
hjemsted for en række nye innovative forsvarsteknologiske aktører. For at fremskynde
fremkomsten af europæiske forsvarsteknologiske aktører skal det lovgivningsmæssige miljø
være mere befordrende for risikotagning. Kommissionen vil intensivere dialogen med nye
forsvarsaktører og private investorer for at foreslå lovgivningsmæssige
forenklingsforanstaltninger samt sikre større adgang til risikovillig kapital og
forretningsmuligheder.
Færdigheder og talent til at innovere
Afhjælpning af kapacitetsmanglerne omfatter dækning af hele kapacitetsudviklingscyklussen i
forsvarssektoren – fra forskning til anskaffelse til drift og vedligeholdelse. Denne tilgang kan
kun lykkes, hvis der er adgang til teknologiske færdigheder og innovativt talent inden for
forsvarsindustrien, der omfatter aktører i forsyningskæden fra SMV'er til hovedkontrahenter.
Selv om den europæiske forsvarssektor har kvalificerede og specialiserede medarbejdere, vil
en storstilet opskalering af forsvarsindustrien kræve, at industrien tiltrækker, uddanner,
ansætter, opkvalificerer og omskoler langt flere talenter af alle typer fra teknikere til ingeniører
og specialiserede eksperter. Færdighedsunionen omfatter en færdighedsgaranti for
arbejdstagere i sektorer, der er under omstrukturering, eller som risikerer arbejdsløshed, for at
få mulighed for at udvikle deres karriere i andre sektorer, herunder forsvarssektoren.
Avancerede STEM-færdigheder (videnskab, teknologi, ingeniørvirksomhed og matematik) er
afgørende for udviklingen af næste generation af kapaciteter, hvilket også understreges i
færdighedsunionen, herunder navnlig på sikkerheds- og forsvarsområdet.
Den hurtige og komplekse udvikling af teknologier skaber muligheder for nye typer job og
kræver en fornyelse af færdigheder. Medarbejdere i forsvarsindustrien skal effektivt behandle,
udnytte og formidle data, og de skal udnytte nye teknologier inden for nye kapacitetsområder
som f.eks. autonome systemer, cybersikkerhedssystemer, intelligente informationssystemer
eller højtydende databehandlingssystemer. Den europæiske forsvarsindustri skal konkurrere
med andre sektorer om lignende færdigheder, samtidig med at dens udvidelse vil skabe
muligheder for omskoling/opkvalificering af medarbejdere, der er blevet afskediget fra andre
industrisektorer.
7. EN KRAFTIG STIGNING I FORSVARSUDGIFTERNE
Medlemsstaternes forsvarsudgifter er steget med mere end 31 % siden 2021 og nåede op på
1,9 % af EU's samlede BNP eller 326 mia. EUR i 2024. Mere specifikt nåede
forsvarsinvesteringerne op på et hidtil uset beløb på 102 mia. EUR i 2024, hvilket er næsten
det dobbelte af det beløb, der blev brugt i 2021. Samlet set er de europæiske forsvarsudgifter
dog fortsat langt lavere end USA's og, hvad der er mere bekymrende, lavere end Ruslands og
18
Kinas. Genopbygning af det europæiske forsvar vil kræve massive investeringer over en
længere periode, både offentlige og private.
Med ReArm Europe-planen har Kommissionen udpeget fem søjler med det formål hurtigt og
betydeligt at øge de europæiske forsvarsudgifter.
De fem søjler vil bidrage til at imødekomme de mest presserende behov og afbøde
konsekvenserne af tidligere underinvesteringer.
1) Et nyt, dedikeret finansielt instrument, der skal støtte medlemsstaternes
forsvarsinvesteringer
I betragtning af sagens hastende karakter foreslår Kommissionen en ny EU-forordning i
henhold til artikel 122 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde for at yde
medlemsstaterne lån med støtte fra EU-budgettet. Med op til 150 mia. EUR vil SAFE-
instrumentet kraftigt støtte en betydelig stigning i medlemsstaternes investeringer i Europas
forsvarskapaciteter nu og i løbet af dette årti.
SAFE-instrumentet vil støtte den europæiske forsvarsindustri gennem fælles indkøb, der
involverer mindst to lande, hvoraf det ene skal være en medlemsstat, som modtager finansiel
bistand fra SAFE-instrumentet, og det andet kan være en anden medlemsstat, en EFTA-stat, et
EØS-medlem eller Ukraine. Disse fælles indkøb vil omfatte de prioriterede kapaciteter og
katalysatorer, der blev udpeget på Det Europæiske Råds ekstraordinære møde den 6. marts
2025. De enklere og mest presserende af disse kapaciteter, f.eks. ammunition eller militær
mobilitet, vil være underlagt betingelser for støtteberettigelse, som svarer til betingelserne i
EDIRPA-programmet. Mere komplekse og højteknologiske systemer, f.eks. kunstig intelligens
eller luftforsvar, vil være underlagt strengere betingelser, der tager udgangspunkt i de
lovgivningsmæssige drøftelser om EDIP i lyset af de højere krav til strategisk autonomi.
Der er tildelinger tilgængelige for alle medlemsstater. De vil være efterspørgselsbaserede og
understøttet af nationale planer for forsvarsindustrien. Når de respektive planer er godkendt,
og låneaftalen er underskrevet, vil der være forfinansiering til rådighed.
Instrumentet indeholder bestemmelser, der yderligere skal tilskynde til og lette fælles indkøb,
f.eks. muligheden for at åbne eksisterende rammeaftaler og kontrakter for nye partnere og en
momsfritagelse for indkøb, der finansieres af SAFE-instrumentet. Det fremmer også
anvendelsen af fælles standarder.
Andre partnerlandes enheder og produkter kan komme i betragtning til fælles indkøb, forudsat
at der er indgået en aftale med EU om finansielle betingelser og forsyningssikkerhed.
2) Koordineret aktivering af stabilitets- og vækstpagtens nationale undtagelsesklausul
I sin meddelelse "Accommodating increased defence expenditure within the Stability and
Growth Pact" foreslår Kommissionen en koordineret aktivering af den nationale
undtagelsesklausul i alle medlemsstater for at frigøre yderligere fleksibilitet til højere
forsvarsudgifter.
Denne fleksibilitet vil give mulighed for en afvigelse fra den aftalte udgiftskurs svarende til
stigningen i forsvarsudgifterne (herunder både investeringer og løbende udgifter) siden 2021.
Der regnes med en periode på fire år (som kan forlænges). Takket være denne fleksibilitet kan
medlemsstaterne mobilisere yderligere forsvarsudgifter på op til 1,5 % af BNP. På grundlag af
19
fremskrivninger af den gradvise udbredelse kan forsvarsinvesteringerne nå op på mindst 800
mia. EUR over de næste fire år, herunder de udgifter, der finansieres af de 150 mia. EUR fra
SAFE-instrumentet, som automatisk vil være støtteberettigede i henhold til de nationale
undtagelsesklausuler.
3) Mere fleksibilitet i eksisterende EU-instrumenter for at muliggøre større
forsvarsinvesteringer
På kort sigt kan EU gøre mere for at støtte det presserende behov for at øge de europæiske
forsvarsinvesteringer med EU-budgettet.
Samhørighedspolitikken bidrager allerede til forsvars- og sikkerhedskapaciteter. Den
finansierer sikkerheds- og forsvarsrelaterede investeringer, som bidrager til regional udvikling,
da forsvarsindustrien ofte skaber forsknings- og udviklingsøkosystemer samt industrielle
økosystemer, som gavner Europas regioner og samfund.
Nationale, regionale og lokale myndigheder kan frivilligt anvende midtvejsevalueringen af
samhørighedspolitikkerne til at afsætte midler inden for deres nuværende programmer til nye
prioriteter, herunder styrkelse af forsvars- og sikkerhedskapaciteter.
I forbindelse med midtvejsevalueringen af programmerne for 2021-2027 vil Kommissionen i
næste uge foreslå en pakke af foranstaltninger for at skabe fleksibilitet og incitamenter hertil.
Udviklingen af en stærk og modstandsdygtig europæisk forsvarsindustri vil understøtte den
europæiske konkurrenceevne og fremme regional udvikling og økonomisk vækst.
4) Bidrag fra Den Europæiske Investeringsbank
Den Europæiske Investeringsbank spiller en klar og afgørende rolle i finansieringen af det
europæiske forsvar. EIB-Gruppens handlingsplan for sikkerhed og forsvar var et vigtigt første
skridt, og dens gennemførelse bør fremskyndes.
EIB agter desuden at indføre ændringer for yderligere at udvide omfanget af dets
forsvarsrelaterede finansiering. Den vil fordoble sine årlige investeringer til 2 mia. EUR for at
finansiere projekter som f.eks. droner, rumteknologi, cybersikkerhed, kvanteteknologier,
militære faciliteter og civilbeskyttelse. Den foreslår en yderligere justering af gruppens kriterier
for støtteberettigelse for at sikre, at udelukkede aktiviteter defineres mere præcist og så
begrænset som muligt, så de tilpasses EU's nye politiske prioriteter. Endelig foreslår EIB en
revision af sin operationelle ramme og vil erstatte det strategiske europæiske ad hoc-
sikkerhedsinitiativ med et særligt tværgående offentligt politisk mål om at bidrage til Europas
fred og sikkerhed med en ambitiøs finansiel tildeling og kapitaltildeling. Det er yderligere
skridt i den rigtige retning.
5) Mobilisering af privat kapital
Det er absolut nødvendigt at øge de offentlige forsvarsinvesteringer, men det vil ikke være
tilstrækkeligt. Europæiske virksomheder, herunder små og mellemstore virksomheder og
midcapselskaber, skal have bedre adgang til kapital, herunder garantiinstrumenter til
risikobegrænsning af investeringer, for at bringe deres løsninger op i industriel skala og fremme
den industrielle vækst, som Europa har brug for.
20
Den finansielle sektor viser en stigende interesse for forsvar. Forsvarssektoren er dog fortsat et
underforsynet marked på grund af begrænsninger i offentlige og private finansielle
institutioners investeringspolitikker. Adgang til finansiering er fortsat et stort problem for 44 %
af SMV'erne på forsvarsområdet, hvilket er meget højere end for civile SMV'er. De har færre
muligheder end i USA eller Det Forenede Kongerige, og amerikanske investorer udgør 60 %
af det samlede antal.
Den europæiske opsparings- og investeringsunion forventes at bidrage til at kanalisere
yderligere private investeringer mod EU's prioriteter, herunder forsvarssektoren. Den kan alene
tiltrække flere hundrede milliarder ekstra investeringer i den europæiske økonomi hvert år, og
det vil styrke dens konkurrenceevne. Med henblik herpå fremlægger Kommissionen en
meddelelse om en opsparings- og investeringsunion.
EU's forordning om oplysninger om bæredygtig finansiering (SFDR) er ikke til hinder for
finansieringen af forsvarssektoren. Yderligere præcisering af anvendelsen af SFDR vil dog
gavne både finanssektoren og forsvarssektoren. Kommissionen vil i forbindelse med
revisionen af SFDR sikre, at forholdet mellem forsvar og investeringsmålene i
bæredygtighedsrammen præciseres, som det er påkrævet.
6) Finansiel forudsigelighed
Kommissionen vil fortsat undersøge yderligere finansieringskilder til forsvar på EU-plan og
yderligere elementer og muligheder for i væsentlig grad at øge finansieringen af det europæiske
forsvar og styrke den europæiske forsvarsteknologiske og -industrielle base.
Hvis medlemsstaternes efterspørgsel efter lånebaseret finansiering, der støttes af EU-budgettet
under SAFE-instrumentet, overstiger udbuddet, vil Kommissionen fortsat undersøge
innovative instrumenter, f.eks. i forbindelse med den europæiske stabilitetsmekanisme (ESM).
I betragtning af vigtigheden og prioriteringen af at genopbygge Europas forsvar, med støtte fra
en konkurrencedygtig forsvarsindustriel base, bør den næste FFR udgøre en omfattende og
robust ramme til støtte for EU's forsvar.
Den bør støtte flere og bedre samarbejdsbaserede investeringer, der strækker sig fra forskning
til udvikling af komplekse systemer, gennem kommercialisering til indkøb, som vil kunne øge
Europas teknologiske suverænitet.
8. ØGET SIKKERHED GENNEM PARTNERSKABER
Sikkerhedsudfordringer har ofte globale implikationer, der kræver internationalt samarbejde.
Ruslands fuldskalakrig mod Ukraine har vidtrækkende konsekvenser uden for Europa. Hybride
trusler og cyberangreb respekterer ikke grænser. Og det gør sikkerhed i rummet eller til søs
heller ikke. EU skal derfor arbejde tæt sammen med internationale organisationer og
partnerlande for at imødegå disse trusler effektivt.
Samarbejde med partnere er også afgørende for at tackle udfordringerne i den europæiske
forsvarsindustri og den europæiske forsvarsindustri, herunder for at diversificere
leverandørerne og mindske afhængighederne. EU's brede partnerskaber om fred, sikkerhed og
forsvar er en vigtig kilde til styrke og modstandsdygtighed. EU er fortsat fast besluttet på at
fremme internationalt samarbejde og styrke effektiv multilateralisme på alle niveauer. EU vil
21
yderligere udvide og finpudse vores skræddersyede partnerskaber med bilaterale, regionale og
multilaterale partnere i hele verden på en gensidigt fordelagtig måde for at håndtere en bred
vifte af sikkerhedsudfordringer, herunder inden for kapacitetsudvikling og innovation.
EU vil fremme en åben arkitektur kombineret med variabel geometri, der gør det muligt for
ligesindede partnere at deltage i samarbejdsbaserede forsvarsprojekter og -initiativer, f.eks.
PESCO-projekter, som vil blive fremmet fra sag til sag. Dette vil bidrage til at mindske
overdreven afhængighed, hvor man er afhængig af én eller en håndfuld leverandører af vigtige
varer, tjenesteydelser eller andre input, og det vil øge den europæiske økonomiske sikkerhed
og udvikle og fremme den europæiske forsvarskapacitet og konkurrenceevnen på EU's marked
for forsvarsmateriel.
NATO er fortsat hjørnestenen i det kollektive forsvar af organisationens medlemmer i Europa.
Samarbejdet mellem EU og NATO er en uundværlig forudsætning for udviklingen af EU's
sikkerheds- og forsvarsdimension. EU's unikke reguleringsværktøjer og finansielle
instrumenter hjælper de 23 EU-medlemsstater i NATO med at nå deres kapacitetsmål.
Et stærkt transatlantisk bånd er fortsat afgørende for Europas forsvar. USA kræver, at Europa
påtager sig et større ansvar for sit eget forsvar. Disse bestræbelser skal fortsat bygge på den
dybe og omfattende transatlantiske forsyningskæde, som bør være til gensidig gavn. Den
bilaterale dialog om sikkerhed og forsvar kan styrkes for yderligere at forstærke samarbejdet
på områder som f.eks. cybersikkerhed, maritim sikkerhed og rummet, drøfte udbudsspørgsmål
og tackle andre spørgsmål af fælles interesse.
Det Forenede Kongerige er en vigtig europæisk allieret, som EU bør styrke sit samarbejde
om sikkerhed og forsvar med i fælles interesse, og indsatsen bør indledes med et potentielt
sikkerheds- og forsvarspartnerskab. På grundlag af det sæt solide aftaler, der er på plads, kan
det bilaterale sikkerheds- og forsvarssamarbejde udvides og strække sig fra ekstern krisestyring
til forsvarsindustripolitikker.
Norge er en fuldgyldig partner i EU's forsvarsprogrammer gennem landets bidrag til EU-
budgettet. Det nyligt lancerede sikkerheds- og forsvarspartnerskab udgør en omfattende og
struktureret politisk ramme for styrkelse af yderligere dialog og samarbejde.
EU's samarbejde med Canada er blevet intensiveret og bør udbygges yderligere, også for at
styrke den transatlantiske sikkerhed. Den bilaterale sikkerheds- og forsvarsdialog samt det
kommende sikkerheds- og forsvarspartnerskab danner grundlag for øget sikkerheds- og
forsvarssamarbejde, herunder om forskellige initiativer til at øge forsvarsindustriens
produktion.
EU bør fortsætte det gensidigt fordelagtige engagement og samarbejde på sikkerheds- og
forsvarsområdet med alle ligesindede europæiske lande, udvidelseslande og nabolande
(herunder Albanien, Island, Montenegro, Republikken Moldova, Nordmakedonien og
Schweiz) for at fremme fred, sikkerhed og stabilitet på og uden for det europæiske kontinent.
Tyrkiet er et kandidatland til tiltrædelse af EU og en mangeårig partner inden for den fælles
sikkerheds- og forsvarspolitik. EU vil fortsat engagere sig konstruktivt for at udvikle et
gensidigt fordelagtigt partnerskab på alle områder af fælles interesse baseret på tilsvarende
forpligtelser fra Tyrkiets side om at gøre fremskridt hen imod samarbejde om alle spørgsmål af
betydning for EU i overensstemmelse med Det Europæiske Råds konklusioner fra april 2024.
22
EU bør også undersøge mulighederne for forsvarsindustrielt samarbejde med partnerne i den
indopacifiske region, navnlig Japan og Republikken Korea, som EU indgik sikkerheds- og
forsvarspartnerskaber med i november sidste år, samt Australien og New Zealand.
EU's sikkerheds- og forsvarssamarbejde med Indien har udviklet sig i de seneste år, bl.a.
gennem regelmæssige sikkerheds- og forsvarskonsultationer. EU og Indien vil yderligere
undersøge mulighederne for et sikkerheds- og forsvarspartnerskab. EU er fortsat fast besluttet
på at opretholde fred og sikkerhed i den indopacifiske region, herunder maritim sikkerhed og
ved at tackle traditionelle og utraditionelle sikkerhedstrusler og beskytte sejlruter og opretholde
retten til fri sejlads.
9. VEJEN FREM FOR EUROPÆISK FORSVAR
Den geopolitiske kontekst og Europas trusselsbillede ændrer sig dramatisk og i et hidtil uset
tempo. Siden topmødet i Versailles i marts 2022 er medlemsstaterne blevet enige om, at de skal
påtage sig et større ansvar for forsvaret. Der er allerede taget flere skridt i retning af et mere
intensivt forsvarssamarbejde. Forværringen af de trusler, der truer Europa, kræver dog, at EU
står fast, står sammen og handler beslutsomt, ambitiøst og hurtigt.
Denne hvidbog indeholder en omfattende plan for at opruste Europa og opbygge dets forsvar
for at imødegå disse trusler, som omfatter følgende øjeblikkelige aktioner:
• Medlemsstaterne opfordres til at anmode om aktivering af den nationale undtagelsesklausul
inden udgangen af april.
• Rådet opfordres til hurtigst muligt at vedtage det foreslåede udkast til forordning om
sikkerhedstiltag for Europa (SAFE).
• Medlovgiverne opfordres til at vedtage programmet for den europæiske forsvarsindustri
(EDIP) inden sommer, herunder instrumentet for støtte til Ukraine (USI).
• Medlovgiverne opfordres til først og fremmest at overveje de ændringer af Den Europæiske
Fond for Regionaludvikling, der vil blive foreslået inden udgangen af marts 2025. Efter
midtvejsevalueringen af samhørighedspolitikkerne vil nationale, regionale og lokale
myndigheder frivilligt kunne tildele midler inden for deres nuværende programmer til nye
prioriteter, herunder styrkelse af forsvars- og sikkerhedskapaciteter.
• Medlemsstaterne opfordres til hurtigt at intensivere samarbejdsbaserede indkøb af
forsvarsmateriel i overensstemmelse med det mål på mindst 40 %, der er foreslået i
strategien for den europæiske forsvarsindustri (EDIS), herunder inden for rammerne af
SAFE-instrumentet.
• Medlemsstaterne opfordres til hurtigt at nå til enighed om et ambitiøst nyt initiativ for
militær støtte til Ukraine, herunder artilleriammunition, luftforsvar og "træning og udstyr".
• Kommissionen vil fremme integrationen af den ukrainske forsvarsindustri i det indre
marked, støtte udvidelsen af militære mobilitetskorridorer ind i Ukraine og undersøge
Ukraines adgang til EU's rumbaserede statslige tjenester.
• Kommissionen opfordrer Den Europæiske Investeringsbanks Styrelsesråd til hurtigst muligt
at øge støtten til den europæiske forsvarsindustri, navnlig ved yderligere at indsnævre listen
over udelukkede aktiviteter og øge de tilgængelige midler.
23
• Kommissionen vil straks indlede en strategisk dialog med forsvarsindustrien og også trække
på EDA's eller EU's Militærstabs ekspertise, alt efter hvad der er relevant.
• Kommissionen vil senest i juni 2025 fremlægge et omnibusforslag om forenkling på
forsvarsområdet.
• EU vil fremlægge en europæisk teknologikøreplan for forsvarsmateriel, der omhandler
investeringer i avanceret teknologisk kapacitet med dobbelt anvendelse, i 2025.
• Kommissionen og den højtstående repræsentant vil inden udgangen af 2025 vedtage en
fælles meddelelse om militær mobilitet, som ledsages af de nødvendige lovgivningsforslag.
EU er og bliver et fredsprojekt. Den Europæiske Union skal være i stand til at beskytte sine
borgere og forsvare sine interesser og de værdier, den står for. Ukraine fortjener fortsat militær
støtte til at forsvare sig mod fortsat militær aggression og til at sikre, at det kan forsvare sig
selv i fremtiden. En kraftig stigning i forsvarsinvesteringerne vil have positive afsmittende
virkninger i hele økonomien og vil bidrage til konkurrenceevne, jobskabelse og innovation i
mange sektorer, fra luftfart til skibsbygning, fra stål til rumfart og transport til kunstig
intelligens. Hvis dette udnyttes korrekt, kan det føre til et stort spring i den europæiske
modstandsdygtighed i en verden, hvor truslerne breder sig.
Europa skal træffe dristige valg og opbygge en forsvarsunion, der sikrer fred på det europæiske
kontinent gennem enhed og styrke. Det skylder det sine NATO-allierede, Ukraine og først og
fremmest sig selv, de europæiske borgere og de værdier, det står for. EU og dets medlemsstater
skal tage denne historiske udfordring op.
***