Fremsat den 14. november 2024 af Lisbeth Bech-Nielsen (SF), Theresa Berg Andersen (SF) og Jacob Mark (SF)

Fremsat den 14. november 2024 af Lisbeth Bech-Nielsen (SF), Theresa Berg Andersen (SF) og Jacob Mark (SF)
Forslag til folketingsbeslutning
om at indkalde til forhandlinger om revision af budgetloven
Folketinget pålægger regeringen at indkalde til forhandlinger om revision af budgetloven (lovbekendtgørelse nr. 547 af den
18. juni 2012) senest den 1. februar 2025.
Beslutningsforslag nr. B 63 Folketinget 2024-25
AX030447
Bemærkninger til forslaget
Efter forslagsstillernes opfattelse indgår der i budgetloven
en række punkter, hvor loven uhensigtsmæssigt begrænser
mulighederne for at føre en effektiv, grøn og ansvarlig øko-
nomisk politik. Der vil derfor være en række fordele ved
at revidere budgetloven. SF har, jf. nedenfor, en række kon-
krete forslag til sådanne forbedringer. Beslutningsforslaget
indebærer dog ikke, at disse forslag gennemføres, men kun,
at der indkaldes til forhandlinger.
Budgetloven opstiller nogle rammer for den økonomiske
politik, som har til formål at sikre, at der føres en politik,
som er ansvarlig, også i forhold til fremtidige generatio-
ner. Det vil sige, at der ikke bruges penge, som rettelig
burde være sparet op til dækning af fremtidens velfærd og
andre offentlige opgaver. Der har imidlertid vist sig at være
en række problemer forbundet med budgetlovens konkrete
udformning, og det er forslagsstillernes opfattelse, at der er
rum for forbedringer, også uden at der gås på kompromis
med lovens formål eller med økonomisk ansvarlighed i al-
mindelighed.
I den offentlige debat hævdes det undertiden, at det er
budgetlovens skyld, at der ikke er økonomi til mere vel-
færd. Den opfattelse deler forslagsstillerne ikke. Der er in-
den for budgetlovens rammer rige muligheder for at hæve
udgifterne til velfærd, også uden at øge indtægterne. Rege-
ringen kan – i tråd med budgetlovens § 6, stk. 2 – f.eks.
hæve udgiftslofterne ved udarbejdelse af en ny makroøko-
nomisk fremskrivning i forbindelse med større politisk be-
sluttede reformer (offentliggørelse af en ny mellemfristet
fremskrivning), hvilket regeringen har gjort gentagne gange
over de seneste år. Derfor begrænser budgetloven ikke i
særlig høj grad regeringen, men loven kan anvendes til at
begrænse oppositionspartiernes politiske ønsker til udgifter
under loft, hvilket forslagsstillerne anser som et demokratisk
problem. Det kan i tillæg nævnes, at hvis regeringen f.eks.
undlod at gennemføre de skattelettelser, som den har beslut-
tet (Finansudvalget, lovforslag nr. L 191 – svar på spørgsmål
34, folketingsåret 2023-24), ville der være endnu bedre mu-
ligheder for forbedringer af velfærden.
Fakta er, at det er en politisk beslutning, hvor høje udgif-
terne til velfærd skal være, og hvor høj eller lav skatten skal
være. De politiske beslutninger tages og bør fortsat tages
på grundlag af både kortsigtede og langsigtede finanspoli-
tiske overvejelser, jf. f.eks. aftalen »Nationalt kompromis
om dansk sikkerhedspolitik« indgået mellem den daværende
regering (Socialdemokratiet), Venstre, Socialistisk Folkepar-
ti, Radikale Venstre og Det Konservative Folkeparti den 6.
marts 2022. Med det nationale kompromis blev det bl.a.
aftalt, at det som led i den mellemfristede økonomiske plan-
lægning vil være hensigtsmæssigt at sigte efter et offentligt
underskud på omkring 0,5 pct. af bnp, men at der var
enighed om at revidere budgetloven med henblik på at øge
grænsen for det strukturelle underskud i budgetloven til 1,0
pct. af bnp. Det skal dog bemærkes, at der i fremtiden kan
tænkes at opstå situationer, hvor underskudsgrænsen i bud-
getloven vil være reelt bindende for regering og Folketing.
Problemerne i budgetloven er efter forslagsstillernes op-
fattelse især følgende:
1. Budgetloven opererer med et rigidt 1-års princip for
opgørelsen af, om udgiftslofterne er overholdt. Det betyder
bl.a., at ubrugte bevillinger ikke uden videre kan overføres
til året efter.
2. 1-årsprincippet kombineret med hårde sanktioner over
for kommuner og regioner, som dog blev lovfæstet tidligere
end budgetloven, giver en betydelig risiko for et uplanlagt
underforbrug.
3. Staten har i næsten alle år et meget stort underforbrug,
men de uforbrugte midler kan kun i visse tilfælde viderefø-
res til og bruges året efter. Det betyder, at finanspolitikken
konsekvent – alt andet lige – bliver strammere end planlagt,
ligesom det typisk afspejler, at en række forbedringer for
velfærd, miljø og andet ikke gennemføres i det omfang og
tempo, som Folketinget har vedtaget.
4. Den grønne omstilling indebærer store offentlige kapi-
talanbringelser i jord og udgifter til at pålægge klausuler
o. lign. på anvendelse af jord. Disse behandles i budgetloven
ulogisk som udgifter, hvilket kan bremse den grønne omstil-
ling, selv om det netop skader de fremtidige generationer,
hvis interesser budgetloven ellers skulle beskytte.
5. Principperne for, hvornår udgiftslofterne kan hæves
på grund af nye forventede og besluttede indtægter, er
uklare og uhensigtsmæssige. Hertil kommer, at den må-
de, budgetloven administreres på, i et vist omfang forstær-
ker disse problemer. Det gælder f.eks. den praksis, at ud-
giftslofterne for kommuner og regioner i budgetoverslags-
årene (p.t. 2026-2028) sættes lig udgiftsloftet i finansåret
(p.t. 2025) og dermed er værdiløse som planlægningsinstru-
ment, i betragtning af at udgiftslofterne hver eneste gang er
blevet hævet året efter osv. Dertil kommer den demokratiske
udfordring, der ligger i, at det ifølge budgetloven kun er
finansministeren, der har magt til at forslå, at udgiftslofterne
hæves.
SF har en række forslag til at gøre budgetloven bedre, som
SF vil tage op i forhandlingerne. Forslagsstillerne anerken-
der dog, at der også kan være andre løsninger på problemer-
ne. En evt. vedtagelse af dette beslutningsforslag indebærer
derfor kun, at regeringen pålægges at indkalde til forhand-
linger om en revision af budgetloven, og ikke, at partier, der
støtter forslaget, binder sig til SF’s løsningsforslag, som er
skitseret i det følgende.
Ad 1. Udgiftslofterne gælder stringent for et enkelt år
Efter SF’s opfattelse kunne der løsnes op for 1-årsprincip-
pet ved at tillade, at kommuner og regioner kan overføre
f.eks. 1 pct. af deres udgiftsloft til året efter til brug dette
år. Det er teoretisk, at den mulighed bruges fuldt ud, men
selv da vil det svare til ca. 4 mia. kr. eller ca. 0,015 pct. af
bnp, hvilket sjældent eller aldrig vil være et problem. Hvis
2
der kommer år, hvor Danmark forventes at ligge tæt på
budgetlovens – og EU’s – underskudsgrænser, kunne mulig-
heden for at overføre midlerne suspenderes. Med en sådan
fleksibilitet kan man også undgå tendenser til forbrug, hvis
egentlige formål er at bruge pengene for at undgå at ufor-
brugte midler bortfalder.
Det kunne også overvejes at give mulighed for det mod-
satte, nemlig at bruge f.eks. 1 pct. af det kommende års
udgiftsloft, f.eks. til investeringer i sociale indsatser. Det
er dog mindre oplagt og vil formentlig kræve en form for
indhegning.
Ad 2. Konsekvent underforbrug i kommuner og regioner
De stringente 1-årige udgiftslofter giver sammen med
skrappe sanktioner i tilfælde af selv mindre overskridelser
en betydelig risiko for underforbrug i kommuner og regio-
ner. Det er et underforbrug, der kan betyde ringere velfærd,
langsommere grøn omstilling m.v. Det er klart, at 00’ernes
systematiske og ganske store uplanlagte overforbrug var et
problem for den finanspolitiske styring, men det er også
tydeligt, at man nu er gået i den helt modsatte retning og
har skabt et system, der konsekvent fører til et underforbrug
med skadevirkninger, også selv om der måske har været en
tendens i retning af et mindre underforbrug. Det vil derfor
være rimeligt, at mindre rammeoverskridelser ikke bliver
sanktioneret. En mulighed for at overføre en mindre del af
det efterfølgende års udgiftsloft (serviceramme), jf. punkt 1,
vil også kunne løse dette problem.
Ad 3. Statens underforbrug
Det har vist sig, at staten har et systematisk og mar-
kant underforbrug på udgiftsloftet for driftsudgifter. Fra
2014-2023 var underforbruget på i alt 71,6 mia. kr., (hvoraf
5,7 mia. kr. i 2023 dog havde teknisk karakter) og gennem-
snittet var på 7,2 mia. kr. (opgjort i 2023, PL-niveau). Det
var således et underforbrug på mindst 5 mia. kr. om året
med undtagelse af 2020, hvor det pga. coronapandemien
var på 2,5 mia. kr. (Finansudvalget, alm. del – svar på
spørgsmål 9, folketingsåret 2024-25). Det kan tilføjes, at
det nævnte akkumulerede underforbrug fra 2014 til 2023
ville have kunnet finansiere hele den rejsning af skov, der
indgår i den grønne trepart, mere end tre gange (»Aftale om
et Grønt Danmark« indgået mellem regeringen, Landbrug &
Fødevarer, Danmarks Naturfredningsforening, Fødevarefor-
bundet NNF, Dansk Metal, Dansk Industri og Kommunernes
Landsforening den 24. juni 2024).
Finansministeriet er dygtige til at sikre, at der ikke bli-
ver brugt flere penge end bevilget, men tilsvarende dårlige
til – eller uinteresserede i – at sikre, at bevillinger bliver
brugt. Det betyder også, at finanspolitikken hvert år bliver
strammere end planlagt. Samtidig er der kun begrænsede
muligheder for at overføre bevillinger fra et år til det næs-
te. Ifølge Finansministeriet er beløbsmæssigt 75 pct. af alle
anmodninger fra ministerierne om at overføre bevillinger
imødekommet (»Erfaringer med budgetloven 2014-2020«,
Finansministeriet, april 2022). Det efterlader 25 pct., der ik-
ke imødekommes, og der kan herudover meget vel tænkes at
være et mørketal, fordi fagministerierne må antages at være
tilbageholdende med at søge, hvis de forventer en afvisning
fra Finansministeriet. Derfor bør der ligesom for kommuner
og regioner være en mekanisme, der generelt giver ministe-
rierne mulighed for at overføre bevillinger, også ud over de
muligheder, der trods alt findes i dag.
Der er dog bevillinger, der er aktivitetsbestemte, f.eks. til
uddannelsestaxametre, sociale ydelser m.v., og i disse tilfæl-
de bør der ikke være ret til overførsel, da et mindre forbrug
må antages at afspejle et mindre behov. Bl.a. derfor kan
der være tilbageværende bevillinger, der ikke kan forventes
brugt, herunder også i de generelle reserver.
Finansministeriet er meget tilbageholdende med at oply-
se et skøn over årets forventede uforbrugte midler (Finans-
udvalget, alm. del – svar på spørgsmål 87, folketingsåret
2023-24), og hvis ministeriet oplyser det, har det altid vist
sig, at skønnet var for lavt. Det er et demokratisk problem,
at Folketinget ikke har mulighed for at vurdere, hvor omfat-
tende niveauet for disse midler er, og om de bør bruges på
andre initiativer. F.eks. kunne man vedtage at overføre bevil-
linger til fonde som Danmarks Naturfond, Klimaskovfonden
eller andet.
En alternativ tilgang kunne være, at Finansministeriet ved
tilrettelæggelsen af finanspolitikken og udformningen af ud-
giftslofter m.v. tog udgangspunkt i et realistisk skøn for
det statslige forbrug, som altså er mindre end det bevilgede
forbrug. Det er ikke nyt, at staten har et mindreforbrug, det
havde staten også, før budgetloven trådte i kraft i 2012. Men
det ændrer ikke på, at det er et problem, og at budgetloven
i sin nuværende udformning vanskeliggør en løsning af pro-
blemet.
Ad 4. Udgifter til den grønne omstilling
I sin tid blev det i forbindelse med udformningen af
ØMU’ens underskudskriterier overvejet at bruge den såkald-
te gyldne regel, som går ud på, at udgifter til offentlige
investeringer ikke skulle tælle med i saldoopgørelsen (Med-
delelse fra Europa-Kommissionen til Europa-Rådet og Euro-
pa-Parlamentet om de offentlige finanser i ØMU – 2003,
KOM (2003) 283 endelig). Det blev fravalgt, og det er der
også gode argumenter for, selv om det ikke er oplagt. Deri-
mod har det på sin vis sneget sig ind ad bagdøren, at offent-
lige opkøb af jord til natur og biodiversitet og betaling for
varige servitutter på brug af jord med samme formål skulle
tælle med i underskudsopgørelsen, selv om der rettelig er
tale om en kapitalompostering og hverken en udgift eller
en investering. Det er sket som følge af de principper, der
internationalt er valgt for nationalregnskaberne, og som har
konsekvenser, ikke i sig selv, men fordi det er dem, EU og
budgetloven anvender, hvad de ikke behøvede.
Det er ikke rimeligt og slet ikke set i sammenhæng med
budgetlovens 1-årsprincip, fordi køb af jord er en langsigtet
transaktion, der ligesom et privat køb af ejendom ikke bør
kræves betalt kontant.
Princippet besværliggør den grønne omstilling og modvir-
ker et vigtigt formål med loven, nemlig at tilgodese fremti-
dige generationer, som ikke alene vil få gavn af, men også
3
har brug for den grønne omstilling, f.eks. i form af mere og
bedre natur og større biodiversitet.
Problemet kan være svært at løse, fordi det er baseret på
internationale standarder og uheldige EU-regler, men fordi
dansk økonomi står stærkt, er det muligt. Man kan vedtage
at opgøre en korrigeret strukturel saldo, hvor man ser bort
fra jordkøb m.v. med nævnte formål og styrer efter denne
saldo, med den tilføjelse, at hvis Danmark skulle komme tæt
på 1-procentgrænsen for strukturelt underskud, styrede man
efter den internationale standard. Derved undgås at spæn-
de ben for den grønne omstilling, medmindre man nærmer
sig underskudsgrænsen. Det betyder f.eks., at hensigten om
højst at have et strukturelt underskud i 2030 på 0,5 pct. af
bnp ikke ville kunne spænde ben for grønne jordopkøb dette
år.
Ad 5. Uklare principper for ændringer af udgiftslofter
Det er uklart, præcis hvornår regeringen eller Folketinget
må foreslå ændringer i allerede vedtagne udgiftslofter, f.eks.
hvis der vedtages nye indtægter. Praksis har bl.a. været, at
det kan ske, når en ny regering er tiltrådt. Men reglerne er
uklare, og lofterne er i stigende grad blevet foreslået hævet
af regeringen, også ved udarbejdelsen af en ny makroøkono-
misk fremskrivning (offentliggørelse af en ny mellemfristet
fremskrivning) i forlængelse af bl.a. større reformer. Forsla-
get skal ikke mindst ses i lyset af, at vismændene også tidli-
gere har anbefalet, at regler for justeringer af udgiftslofter
bør klargøres (»Dansk Økonomi efterår 2019«, formandska-
bet for De Økonomiske Råd, oktober 2019). Forslagsstiller-
ne mener ikke, at det er rimeligt, at et flertal i Folketinget
ifølge budgetloven ikke løbende kan ændre udgiftslofter for
kommende år, når og hvis Folketinget vedtager nye indtæg-
ter.
Hvis der f.eks. indføres en ny afgift, bør provenuet kun-
ne bruges, ved at udgiftslofterne hæves tilsvarende for det
pågældende år. Det forringer ikke den offentlige saldo, da
både indtægts- og udgiftssiden løftes med samme beløb,
og det kan indarbejdes ved tilrettelæggelsen af finanspolitik-
ken. Det er en urimelig asymmetri i budgetloven, at man frit
kan sætte udgiftslofterne ned, men ikke kan sætte dem op,
når forhøjelsen ellers er fuldt finansieret.
Et relateret problem er, at skønnene for den offentlige
saldo systematisk har været for pessimistiske, både før og
efter budgetloven trådte i kraft (»Dansk Økonomi efterår
2024«, formandskabet for De Økonomiske Råd, oktober
2024, figur II. 35). Ud over at det betyder, at der sker en
systematisk fejlkalibrering af finanspolitikken, betyder det
også, at udgiftslofterne er unødvendigt stramme. Men et
fejlskøn kan ikke give anledning til at hæve udgiftslofterne,
så i princippet skal man vente 3 år – de år, hvor der fore-
ligger udgiftslofter – før man kan indregne nye skøn for
indtægterne i udgiftslofterne, selv om de øgede indtægter
egentlig gør det muligt og ansvarligt. Det ville ikke være
et stort problem, hvis der var tale om enkelte fejlskøn med
varierende fortegn, men det er et problem, når fejlskønnene
er systematiske og store.
Endelig bør man ændre den praksis, at udgiftslofterne for
kommuner og regioner fastsættes til det samme i budget-
overslagsårene som i finansåret. Det bidrager til at gøre det
mindre gennemskueligt for de lokale politikere, hvor man-
ge penge de har til rådighed i budgetoverslagsårene. Som
minimum bør man på forhånd tillægge den demografisk be-
tingede stigning i udgifterne, men optimalt burde man også
bruge udgiftslofterne til at sende et signal om, at udgifterne
kan øges yderligere, hvis der skønnes at være råderum til
det, og hvis et flertal i Folketinget ønsker det. Den flade
profil for de lokale udgiftslofter er i virkeligheden at insi-
stere på en kortsigtet tankegang. Det fremgår dog ikke af
budgetloven, men er en uhensigtsmæssig praksis. I dag pla-
ceres det finanspolitiske råderum under det statslige delloft
for driftsudgifter. Vismændene har netop også tidligere an-
befalet større gennemsigtighed vedrørende opgørelsen af det
statslige delloft for driftsudgifter (»Dansk Økonomi efterår
2019«, formandskabet for De Økonomiske Råd, oktober
2019).
Ud over ovenstående problemer kan der være behov for
at forhandle om løsninger på andre problemer ved budgetlo-
ven, ligesom der muligvis kan findes andre og bedre løsnin-
ger på de nævnte problemer end ovennævnte forslag.
Revisionsbestemmelse
Ved vedtagelsen af budgetloven blev der indsat en klausul
om revision senest i folketingsåret 2018-19, men den blev
først udskudt og senere fjernet i forbindelse med ændringen
af budgetloven i 2022 (lov nr. 886 af 21. juni 2022). Det
mener forslagsstillerne var en klar fejl, idet beslutningen
blev begrundet med henvisning til Finansministeriets egen
publikation »Erfaringer med budgetloven 2014-2020«, som
konkluderede, at der ikke var nogle nævneværdige proble-
mer med loven. Dette må snarere betegnes som et partsind-
læg end som en dækkende vurdering, f.eks. i betragtning af
ovenstående kritikpunkter. I alle tilfælde er det på høje tid,
at der indledes forhandling om en revision.
4
Skriftlig fremsættelse
Lisbeth Bech-Nielsen (SF):
Som ordfører for forslagsstillerne tillader jeg mig herved
at fremsætte: Forslag til folketingsbeslutning om at indkalde til
forhandlinger om revision af budgetloven.
(Beslutningsforslag nr. B 63)
Jeg henviser i øvrigt til de bemærkninger, der ledsager
forslaget, og anbefaler det til Tingets velvillige behandling.
5