Fremsat den 11. oktober 2024 af udlændinge- og integrationsministeren (Kaare Dybvad Bek)

Fremsat den 11. oktober 2024 af udlændinge- og integrationsministeren (Kaare Dybvad Bek)
Forslag til folketingsbeslutning
om Danmarks tilslutning på mellemstatsligt grundlag til Europa-Parlamentets
og Rådets ændringsforordning vedrørende Schengengrænsekodeksen
Folketinget meddeler sit samtykke til, at regeringen i hen-
hold til artikel 4 i protokol nr. 22 om Danmarks stilling
til Traktaten om Den Europæiske Union (TEU) og Trakta-
ten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) på
Danmarks vegne på mellemstatsligt grundlag tilslutter sig:
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2024/1717
af 13. juni 2024 om ændring af forordning (EU) 2016/399
om en EU-kodeks for personers grænsepassage.
Beslutningsforslag nr. B 16 Folketinget 2024-25
Udlændinge- og Integrationsmin., j.nr. 2024-14370
CS001888
Bemærkninger til forslaget
Bemærkninger til forslaget
1. Formål og baggrund
1.1. Folketingets samtykke
Med henblik på at styrke Schengenområdets ydre og indre
grænser har Europa-Parlamentet og Rådet vedtaget forord-
ning (EU) 2024/1717 af 13. juni 2024 om ændring af for-
ordning (EU) 2016/399 om en EU-kodeks for personers
grænsepassage (ændringsforordning vedrørende Schengen-
grænsekodeksen).
Som følge af det danske retsforbehold deltog Danmark ik-
ke i vedtagelsen af ændringsforordningen, der således ikke
er bindende for og ikke finder anvendelse i Danmark. Æn-
dringsforordningen udgør imidlertid en udbygning af Schen-
genreglerne, som Danmark har mulighed for at tilslutte sig
på mellemstatsligt grundlag.
Beslutningsforslaget fremsættes med henblik på at opnå Fol-
ketingets samtykke efter grundlovens § 19, stk. 1, 2. pkt.,
til, at regeringen i henhold til artikel 4 i protokol nr. 22 om
Danmarks stilling (herefter protokollen) på Danmarks vegne
på mellemstatsligt grundlag tilslutter sig:
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2024/1717
af 13. juni 2024 om ændring af forordning (EU) 2016/399
om en EU-kodeks for personers grænsepassage (ændrings-
forordning vedrørende Schengengrænsekodeksen).
Ændringsforordningen er optrykt som bilag 1 til nærværen-
de beslutningsforslag.
1.2. Danmarks stilling
Ændringsforordning vedrørende Schengengrænsekodeksen
er vedtaget med hjemmel i TEUF artikel 77, stk. 2, litra b og
e, og artikel 79, stk. 2, litra c.
I medfør af artikel 1 og 2 i protokollen deltager Danmark
ikke i vedtagelsen af foranstaltninger, der foreslås i henhold
til tredje del, afsnit V (artikel 67-89), i TEUF, som ikke er
bindende for og ikke finder anvendelse i Danmark.
Da ændringsforordningen udgør en udbygning af Schengen-
reglerne, skal Danmark i henhold til artikel 4 i protokollen
inden seks måneder efter, Rådet har truffet foranstaltning om
ændringsforordningen træffe afgørelse om, hvorvidt Dan-
mark vil gennemføre denne i sin nationale lovgivning. Fri-
sten for at tilslutte sig ændringsforordningen er den 24. no-
vember 2024.
Såfremt Danmark træffer afgørelse om at tilslutte sig og
gennemføre ændringsforordningen i sin nationale lovgiv-
ning, skabes der en folkeretlig forpligtelse mellem Danmark
og de øvrige medlemsstater, der er bundet af ændringsfor-
ordningen.
Såfremt Danmark træffer afgørelse om ikke at tilslutte sig
og gennemføre ændringsforordningen i sin nationale lov-
givning, skal de øvrige medlemsstater, der er bundet af
ændringsforordningen, overveje hvilke ”passende foranstalt-
ninger” der skal træffes. Dette kan ultimativt betyde udeluk-
kelse af Danmark fra deltagelse i Schengensamarbejdet.
Det er regeringens opfattelse, at Danmark bør tilslutte sig
ændringsforordningen, jf. pkt. 4 nedenfor.
Folketingets Europaudvalg gav den 31. maj 2022 mandat
(forhandlingsoplæg) til EU-forhandlingerne om ændrings-
forordningen samt til, at Danmark efter vedtagelsen af
ændringsforordningsforslaget kunne meddele Rådet, at Dan-
mark, med forbehold for Folketingets samtykke, på mellem-
statsligt grundlag agter at gennemføre ændringsforordningen
i sin nationale lovgivning.
Gennemførelse af ændringsforordningen kan ikke udelukkes
at ville medføre behov for ændringer af dansk lovgivning, jf.
pkt. 5 nedenfor.
Danmarks tilslutning til ændringsforordningen vurderes der-
for at forudsætte Folketingets samtykke, jf. grundlovens §
19, stk. 1, 2. pkt. Folketingets samtykke søges indhentet
gennem dette beslutningsforslag med henblik på, at Dan-
mark kan give Rådet meddelelse om tilslutning senest den
24. november 2024, jf. ovenfor.
2. Gældende ret
2.1. Schengengrænsekodeksen
Danmark har deltaget fuldt ud i Schengensamarbejdet siden
den 25. marts 2001. Formålet med Schengensamarbejdet er
at skabe et fælles område uden indre grænser, og udgangs-
punktet for dette er en ophævelse af personkontrollen ved de
fælles indre grænser inden for Schengenområdet suppleret
med fælles regler for passage af Schengenområdets ydre
grænser og ens visumregler for tredjelandsstatsborgere.
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2016/399
af 9. marts 2016 om en EU-kodeks for personers grænse-
passage (Schengengrænsekodeksen) indeholder regler med
henblik på at sikre, at personer ikke kontrolleres ved passage
af de indre Schengengrænser og fastsætter regler for udøvel-
se af grænsekontrol af personer, der passerer Schengenområ-
dets ydre grænser. Schengengrænsekodeksen er gennemført
i national lovgivning, jf. lov nr. 301 af 19. april 2006.
Schengengrænsekodeksen finder anvendelse på alle person-
er, der passerer Schengenområdets indre eller ydre grænser.
Schengengrænsekodeksen regulerer bl.a. passage af de ydre
grænser, herunder indrejsebetingelser for tredjelandsstats-
borgere, krav om gyldigt rejsedokument, dokumentation for
opholdets formål og krav om ikke at være indberettet som
uønsket i Schengeninformationssystemet (SIS) eller en trus-
2
sel for den offentlige orden, indre sikkerhed, offentlig sund-
hed eller internationale forbindelser. Schengengrænsekodek-
sen indeholder endvidere regler om udførelsen af grænse-
kontrol, grænseovervågning og nægtelse af indrejse.
Schengengrænsekodeksen regulerer også passage af indre
grænser, herunder regler om midlertidig genindførelse af
grænsekontrol og betingelserne herfor.
2.2. Epidemiloven
Håndteringen af epidemier og andre smitsomme og overfør-
bare sygdomme reguleres i lov nr. 285 af 27. februar 2021
om epidemier m.v. (epidemiloven), som ændret ved lov nr.
1441 af 29. juni 2021.
Muligheden for at indføre sundhedsrestriktioner i forbindel-
se med indrejse i Danmark er reguleret i lovens § 40. Det
følger heraf, at indenrigs- og sundhedsministeren efter for-
handling med vedkommende minister kan fastsætte regler
om, at personer, der ankommer til landet fra udlandet, skal
fremvise dokumentation for, at de ikke har en nærmere be-
stemt alment farlig eller samfundskritisk sygdom, at de skal
lade sig undersøge for, om de pågældende har en alment far-
lig eller samfundskritisk sygdom, at de skal lade sig isolere,
eller at de om nødvendigt skal lade sig indlægge til observa-
tion på et sygehus. Indenrigs- og sundhedsministeren kan
alene fastsætte regler efter 1. pkt., når det er nødvendigt for
at forebygge indførsel af alment farlige eller samfundskriti-
ske sygdomme i landet.
Opremsningen af restriktionsmuligheder i bestemmelsen er
udtømmende, og andre typer af restriktioner eller foranstalt-
ninger vil derfor ikke kunne gennemføres i medfør af be-
stemmelsen.
Regler i medfør af § 40, stk. 1, kan fastsættes med en
gyldighedsperiode på højst fire uger ad gangen, medmin-
dre særlige grunde undtagelsesvis tilsiger en længere gyldig-
hedsperiode, jf. stk. 2.
Sundhedsstyrelsen har i henhold til epidemilovens § 2, stk.
5, kompetence til at fastsætte nærmere regler om, hvilke
sygdomme der anses for at være bl.a. alment farlige. Be-
slutningen om sygdomskategoriseringen beror på styrelsens
sundhedsfaglige vurdering.
Regler udstedt i medfør af § 40 vil i praksis blive udstedt
af indenrigs- og sundhedsministeren efter forhandling med
både justitsministeren og udlændinge- og integrationsmini-
steren. Det bemærkes i den forbindelse, at § 40 gælder i
tillæg til udlændingelovens regler om afvisning efter udlæn-
dingelovens § 28, stk. 1, nr. 7, og stk. 3, hvorefter det er
muligt at afvise udlændinge, der ikke allerede har lovligt op-
hold i Danmark, ved indrejse, hvis sundhedsmæssige grunde
tilsiger, at personen ikke bør have ophold her i landet.
En yderligere betingelse for at fastsætte regler i medfør
af § 40, er, at der skal foreligge en indstilling fra Epide-
mikommissionen. Herudover er bestemmelsen omfattet af
ordningen for parlamentarisk kontrol. Det indebærer bl.a.,
at vedkommende minister vil skulle forelægge indholdet
af regler i medfør af § 40 for Folketingets Epidemiudvalg
med en indstilling fra Epidemikommissionen om, hvorvidt
reglerne bør udstedes. Der kan ikke udstedes regler, hvis et
flertal i udvalget udtaler sig imod.
Foreligger der imidlertid en overhængende og akut fare
for eller trussel mod folkesundheden, kan vedkommende
minister udstede reglerne uden forudgående forelæggelse for
Folketingets Epidemiudvalg, jf. § 9, stk. 2. I så fald skal
ministeren uden unødigt ophold efter udstedelsen af reglerne
forelægge disse for udvalget. Udtaler udvalget sig herefter
imod reglerne, skal ministeren ophæve reglerne.
3. Ændringsforordning vedrørende Schengengrænsekodek­
sen
Ændringsforordningens formål er at skabe bedre rammer
for at kunne reagere effektivt på de udfordringer, som med-
lemsstaterne i Schengensamarbejdet står over for i forhold
til f.eks. større sundhedskriser, instrumentalisering af immi-
granter, ulovlig immigration og grænseoverskridende krimi-
nalitet.
3.1. Væsentlige elementer i ændringsforordningen
Ændringsforordningen indeholder en række nye regler, lige-
som forordningen indeholder revision af en række gældende
regler.
Ændringsforordningen indeholder bl.a. en række tilføjelser
til definitionsbestemmelsen i Schengengrænsekodeksens ar-
tikel 2, således at bl.a. begreberne grænseovervågning og
større krise for den offentlige sundhed defineres.
Ændringsforordningen indeholder endvidere nye regler om
passage af de ydre grænser ved indsættelsen af et nyt afsnit
i artikel 5, stk. 3, hvorefter medlemsstaterne kan træffe de
nødvendige foranstaltninger for at opretholde sikkerheden
og den offentlige orden, hvis et stort antal migranter forsø-
ger at passere deres ydre grænser ulovligt og ved brug af
vold.
Derudover indeholder ændringsforordningen værktøjer til
håndtering af instrumentalisering af migranter. Der indsæt-
tes således et nyt stykke 4 i artikel 5, hvorefter medlemssta-
terne, navnlig i tilfælde af instrumentalisering af migranter,
midlertidigt kan lukke bestemte grænseovergangssteder eller
begrænse deres åbningstider, når omstændighederne kræver
det.
Ændringsforordningen indeholder desuden ændringer i reg-
lerne i artikel 13 om grænseovervågning, herunder særligt
at grænseovervågning kan gennemføres ved hjælp af alle
typer stationær infrastruktur, det vil sige også grænsehegn
og andre fysiske barrierer. Endvidere tillægges Kommissio-
nen beføjelse til at vedtage delegerede retsakter vedrørende
fælles minimumsstandarder for grænseovervågning.
3
Herudover indeholder ændringsforordningens artikel 21 a
en ny mekanisme, som skal muliggøre rettidig vedtagelse
og ophævelse af koordinerede foranstaltninger på EU-plan,
ved at Rådet, på forslag af Kommissionen, kan vedtage en
gennemførelsesforordning, som fastsætter midlertidige rej-
serestriktioner for rejser til medlemsstaterne. Den nye meka-
nisme vil finde anvendelse ved de ydre grænser i tilfælde af
større kriser for den offentlige sundhed.
De midlertidige rejserestriktioner kan omfatte midlertidige
indrejserestriktioner og midlertidige sundhedsrelaterede re-
striktioner, der er nødvendige for at beskytte den offentlige
sundhed i området uden grænsekontrol ved de indre græn-
ser. De midlertidige sundhedsrelaterede restriktioner kan
omfatte testning, karantæne og selvisolation. Oplistningen i
artiklen er ikke udtømmende, og Rådet vil dermed potentielt
kunne vedtage, at medlemsstaterne skal gennemføre andre
nødvendige og forholdsmæssige sundhedsrestriktioner.
En række kategorier af personer er undtaget for indrejse-
restriktioner, bl.a. unionsborgere og tredjelandsstatsborgere
med ret til fri bevægelighed og bestemte faggrupper. De om-
handlede personkategorier kan dog omfattes af midlertidige
sundhedsrelaterede restriktioner.
Bestemmelsen fastlægger endvidere, hvad en gennemførel-
sesforordning kan indeholde.
Medlemsstaterne kan vedtage strengere midlertidige sund-
hedsrestriktioner og andre relaterede restriktioner end dem,
der er fastsat i en gennemførelsesforordning, forudsat at
sådanne restriktioner ikke har negativ indvirkning på funk-
tionen af området uden grænsekontrol ved de indre græn-
ser samt overholder gældende EU-regulering. Desuden kan
medlemsstaterne vedtage rejserestriktioner, hvis der ikke
foreligger en gennemførelsesforordning fra Rådet.
Ændringsforordningen indeholder videre en revision af be-
stemmelserne i artikel 23 vedrørende kontrol inden for med-
lemsstaternes område, hvorved der indføres mere fleksible
rammer for politikontrol ved de indre grænser, såfremt der
ikke midlertidigt er genindført grænsekontrol ved de indre
grænser, herunder politikontrol med henblik på at bekæmpe
ulovlig indvandring.
I en ny artikel 23 a indføres desuden en overførselsproced-
ure ved de indre grænser, som giver mulighed for at overfø-
re tredjelandsstatsborgere uden lovligt ophold til en anden
medlemsstat, hvis dette sker inden for rammerne af et bilate-
ralt samarbejde med den anden medlemsstat, og såfremt det
kan fastslås, at pågældende er ankommet direkte fra den an-
den medlemsstat. Proceduren gælder dog ikke asylansøgere.
Endelig indeholder ændringsforordningen ændrede regler
om midlertidig genindførelse af grænsekontrol ved de indre
grænser i tilfælde af en alvorlig trussel mod den offentlige
orden eller indre sikkerhed i en medlemsstat. Disse regler
fremgår af artikler 25, 25 a, 26, 27, 27 a, 28 og 33 i æn-
dringsforordningen.
De ændrede regler om midlertidig grænsekontrol vedrører
bl.a., at det som noget nyt beskrives, hvornår der er tale
om en alvorlig trussel mod den offentlige orden eller indre
sikkerhed i en medlemsstat. Herudover skabes der mulig-
hed for at forlænge tidsrummet af en allerede midlertidig
genindført grænsekontrol i op til to år i intervaller af seks
måneder, hvis den samme trussel nødvendiggør grænsekon-
trol. Hvis der foreligger ekstraordinærnære omstændigheder,
kan en midlertidigt genindført grænsekontrol forlænges i
yderligere to perioder på seks måneder, det vil sige op til
samlet tre år.
Den nye mulighed for forlængelse af en allerede midlerti-
digt genindført grænsekontrol ledsages af skærpede krav til
medlemsstaterne om dokumentation for nødvendighed og
proportionalitet samt forpligtelse for Kommissionen til at af-
give udtalelse om dette spørgsmål efter et nærmere fastlagt
tidsrum.
Efter ændringsforordningen er det, som efter de nugældende
regler, muligt midlertidigt at genindføre grænsekontrol ved
de indre grænser, hvis der foreligger eller kan forudses en
(ny) alvorlig trussel mod den offentlige orden eller den indre
sikkerhed.
4. Regeringens overvejelser
Schengensamarbejdet har til formål at sikre fri bevægelig-
hed uden grænsekontrol i EU, hvilket er et af EU’s hoved-
formål, og dette samarbejde er derfor af stor EU-retlig be-
tydning.
Ændringsforordning vedrørende Schengengrænsekodeksen
indeholder en række redskaber til at imødegå navnlig udfor-
dringer med ulovlig immigration, grænseoverskridende kri-
minalitet, instrumentalisering af migranter samt større sund-
hedskriser, som Schengenområdet har oplevet de senere år.
Der er tale om redskaber, der kan anvendes til at imødegå
udfordringer, som det ligger regeringen stærkt på sinde at
kunne håndtere endnu mere effektivt i fremtiden, og som
efter regeringens opfattelse øger sikkerheden i Schengenom-
rådet. Regeringen er på denne baggrund positivt indstillet
over for de tiltag og ændringer, der følger af ændringsfor-
ordningen.
Vedtagelsen af beslutningsforslaget vil indebære, at Folke-
tinget giver sit samtykke efter grundlovens § 19, stk. 1,
2. pkt., til, at regeringen kan meddele Rådet, at Danmark
har besluttet at gennemføre ændringsforordning vedrørende
Schengengrænsekodeksen i sin nationale lovgivning, jf. arti-
kel 4 i protokollen.
Hvis beslutningen vedtages, vil regeringen inden fristen den
24. november 2024 meddele Rådet, at Danmark vil gennem-
føre forordningen i sin nationale lovgivning. Herved skabes
en folkeretlig forpligtelse mellem Danmark og de øvrige
medlemsstater, der er bundet af forordningen.
5. Lovgivningsmæssige konsekvenser
4
Det er Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at
eventuelle sundhedsrelaterede restriktioner vedtaget under
en større sundhedskrise i medfør af en gennemførelsesfor-
ordning om midlertidige rejserestriktioner fra Rådet forven-
teligt vil kunne håndteres efter gældende national ret.
Det skyldes en formodning om, at Rådet i givet fald vil
indføre anerkendte sundhedsrestriktioner som kendt fra co-
vid-19 epidemien, f.eks. test, karantæne og selvisolation,
hvilket svarer til de restriktionsmuligheder, som i dag kan
indføres efter epidemilovens § 40. Desuden finder ministeri-
et det overvejende sandsynligt, at Sundhedsstyrelsen efter en
konkret sundhedsfaglig vurdering vil sidestille en sygdom,
som i europæisk kontekst anses for at udgøre en større krise
for den offentlige sundhed, med en alment farlig sygdom
efter national ret.
Indenrigs- og Sundhedsministeriet udarbejder i så fald i
medfør af epidemilovens § 40 en bekendtgørelse, som lov-
fæster de sundhedsrelaterede restriktioner, der er fastsat i
gennemførelsesretsakten. Bekendtgørelsen udstedes ved en
hasteprocedure, såfremt dette er nødvendigt af hensyn til
indførelsen af restriktionerne.
Hvis Rådets sundhedsrelaterede restriktioner mod forvent-
ning ikke kan rummes inden for epidemilovens § 40, vil
indenrigs- og sundhedsministeren skulle fremsætte et haste-
forslag til ændring af epidemiloven med henblik på at leve
op til Danmarks folkeretlige forpligtelse til at implemente-
re Rådets gennemførelsesforordning og indføre nødvendige
sundhedsrelaterede restriktioner ved Danmarks ydre grænser
for indrejsende fra lande uden for Schengenområdet. Der
skal gennemføres en lovbunden evaluering af epidemiloven
i 2026, og i den forbindelse vil der blive taget stilling til, om
det vil være formålstjenstligt at tilpasse epidemiloven med
afsæt i erfaringerne med Schengengrænsekodeksen.
Da det således ikke kan udelukkes, at en tiltrædelse af æn-
dringsforordningen kan nødvendiggøre nationale lovændrin-
ger, er der behov for at indhente Folketingets samtykke efter
grundlovens § 19, stk. 1, 2. pkt., inden forordningen kan
tiltrædes.
6. Økonomiske og administrative konsekvenser
Det er ikke muligt på forhånd at fastlægge, hvilke økono-
miske og administrative konsekvenser Danmarks tilslutning
til ændringsforordningen vil kunne indebære, idet dette vil
afhænge af den konkrete gennemførelsesforordning, som
Rådet måtte vedtage i tilfælde af konstateringen af en større
sundhedskrise.
Umiddelbart er det dog forventningen, at anvendelsesområ-
det og restriktionsniveauet vil ligge på niveau med det, som
ellers ville være etableret på baggrund af de gældende regler
i epidemiloven, hvorfor tilslutning i så fald vil være udgifts-
neutral.
I tilfælde af, at den konkrete gennemførelsesforordning på-
lægger iværksættelse af restriktioner udover, hvad Danmark
ellers ville etablere på baggrund af de gældende regler i
epidemiloven, kan der være merudgifter forbundet med til-
slutningen til ændringsforordningen.
Det bemærkes, at det fremgår af budgetvejledningen, at af-
ledte nationale udgifter som følge af EU-retsakter afholdes
inden for de berørte ministeriers eksisterende bevillingsram-
me. Det gælder dog allerede i dag, at der i tilfælde af en
sundhedskrise, hvor der vurderes behov for opskalering af
en eller flere sundhedsberedskabsindsatser, vil skulle tages
særskilt stilling til finansiering. Dette må forventes at gøre
sig gældende i tilfælde, hvor Rådet fastsætter regler i en
gennemførelsesforordning.
5
Bilag 1
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29