Kopi af Notat af 17. september 2014 om EU-Domstolens dom i sagen C-138/13, Dogan, fra justitsministeren

Slotsholmsgade 10
1216 København K.
Telefon 7226 8400
Telefax 3393 3510
www.justitsministeriet.dk
jm@jm.dk
Til orientering sendes vedlagt Justitsministeriets notat af 17. september
2014 om EU-Domstolens dom i sagen C-138/13, Dogan.
Karen Hækkerup
/
Anders Herping Nielsen
Folketinget
Udvalget for Udlændinge- og Integrationspolitik
Christiansborg
1240 København K
Udlændingeafdelingen
Dato: 17. september 2014
Kontor: Udlændingekontoret
Sagsbeh: Merete Milo
Sagsnr.: 2014-969-0187
Dok.: 1309422
Europaudvalget 2013-14
EUU Alm.del Bilag 724
Offentligt


Slotsholmsgade 10
1216 København K.
Telefon 7226 8400
Telefax 3393 3510
www.justitsministeriet.dk
jm@jm.dk
Notat
om
EU-Domstolens dom i sagen C-138/13, Dogan
1. Indledning
EU-Domstolen har den 10. juli 2014 afsagt dom i en sag vedrørende ræk-
kevidden af stand still-klausulen i tillægsprotokollen til Associeringsafta-
len mellem EU og Tyrkiet set i forhold til nationale betingelser for familie-
sammenføring (Dogan-sagen).
Det er første gang, at EU-Domstolen har taget stilling til en konkret sag,
der vedrører stand still-klausulens anvendelse i forhold til materielle betin-
gelser for familiesammenføring ved første indrejse i en situation, hvor en
økonomisk aktiv tyrkisk statsborger med ophold i en medlemsstat ønsker
familiesammenføring med et familiemedlem, der ikke selv er eller agter at
være økonomisk aktiv.
I lyset af dommen i Dogan-sagen blev det besluttet midlertidigt at berostil-
le et mindre antal ansøgninger om familiesammenføring med herboende
tyrkiske statsborgere på Justitsministeriets vurdering af dommens eventu-
elle betydning for den hidtidige danske retsopfattelse.
2. Associeringsaftalekomplekset
Den 12. september 1963 undertegnede Det Europæiske Økonomiske Fæl-
lesskab og Tyrkiet en associeringsaftale. Formålet med aftalen var at styr-
ke de økonomiske og handelsmæssige forbindelser mellem EU og Tyrkiet,
herunder gradvist at gennemføre arbejdskraftens frie bevægelighed.
Lovafdelingen
Dato: 17. september 2014
Kontor: EU-retskontoret
Sagsbeh: Sanne A. Edmonson
Sagsnr.: 2013-6140-0442
Dok.: 1247301
Europaudvalget 2013-14
EUU Alm.del Bilag 724
Offentligt
2
Associeringsaftalen er senere blevet suppleret med en tillægsprotokol af
23. november 1970 samt af Associeringsrådets afgørelse nr. 1/80 af 19.
september 1980, som blev vedtaget inden for rammerne af associeringsaf-
talen.
Tillægsprotokollen til Associeringsaftalen med Tyrkiet indeholder i artikel
41, stk. 1, en såkaldt stand still-klausul vedrørende etableringsfriheden og
den frie udveksling af tjenesteydelser, som medfører, at Tyrkiet og med-
lemsstaterne ikke efter tillægsprotokollens ikrafttræden må indføre nye re-
striktioner, der hindrer etableringsfriheden og den frie udveksling af tjene-
steydelser. Tillægsprotokollen trådte i kraft i forhold til Danmark den 1.
januar 1973, hvor Danmark blev medlem af EF.
Associeringsrådets afgørelse nr. 1/80 indeholder i artikel 13 en stand still-
klausul vedrørende arbejdstagere og deres familiemedlemmer, som medfø-
rer, at Tyrkiet og medlemsstaterne ikke efter ikrafttrædelsen af afgørelsen
den 1. december 1980 må indføre nye begrænsninger for så vidt angår vil-
kårene for adgang til beskæftigelse for arbejdstagere og deres familiemed-
lemmer, som har opnået opholds- og arbejdstilladelse efter de nationale
regler herom.
3. Sagens faktiske omstændigheder
Sagen vedrører en tyrkisk statsborger, Naime Dogan, der to gange i 2011
af Tysklands ambassade i Ankara blev meddelt afslag på visum med hen-
blik på familiesammenføring med sin i Tyskland bosiddende tyrkiske æg-
tefælle, Seydi Dogan. Seydi Dogan havde boet i Tyskland siden 1998,
havde tidsubegrænset opholdstilladelse og ledede et anpartsselskab, som
han ejede majoriteten af.
Naime Dogans første ansøgning om visum med henblik på familiesam-
menføring omfattede hende selv og to af hendes børn. Det var efter tysk ret
bl.a. en betingelse for ægtefællesammenføring, at ansøgeren var i stand til
som minimum at udtrykke sig på elementært niveau på tysk svarende til
niveau A 1 i Den Fælles Europæiske Referenceramme for Sprog. Vedlagt
ansøgningen var bl.a. et bevis for bestået sprogprøve på niveau A 1, ifølge
hvilket hun havde bestået prøven med 62 af 100 point. Ambassaden afslog
imidlertid ansøgningen på grund af manglende godtgørelse af tyskkund-
skaber, da hun efter ambassadens opfattelse havde bestået prøven ved at
sætte tilfældige krydser ved svarene i et multiple choice-spørgeskema og
ved at lære tre standardsætninger udenad. Den anden ansøgning om visum
3
med henblik på familiesammenføring omfattede alene Naime Dogan og
blev også afslået af ambassaden.
Ambassaden genoptog efter anmodning sagens behandling og erstattede i
2012 sit seneste afslag på visum med henblik på familiesammenføring med
et afslag, der ligeledes var begrundet i, at Naime Dogan ikke havde de
nødvendige sprogkundskaber, idet hun var analfabet.
Naime Dogan indbragte ambassadens afgørelse fra 2012 for Berlins for-
valtningsdomstol, som anmodede EU-Domstolen om at svare på, om stand
still-klausulen i tillægsprotokollens artikel 41, stk. 1, er til hinder for en
ordning i national ret, der er indført efter stand still-klausulens ikrafttræ-
den, og hvorefter første indrejse for et familiemedlem til en tyrkisk stats-
borger, der er selvstændig erhvervsdrivende, betinges af, at familiemed-
lemmet inden indrejsen godtgør at være i stand til at udtrykke sig på ele-
mentært niveau på tysk.
Den forelæggende ret anmodede endvidere EU-Domstolen om at svare på,
om familiesammenføringsdirektivets1
artikel 7, stk. 2, 1. pkt., er til hinder
for en national ordning som den, der er beskrevet i det første spørgsmål.
Det bemærkes, at Danmark ikke er bundet af familiesammenføringsdirek-
tivet, der er omfattet af det danske forbehold på området for retlige og in-
dre anliggender. Associeringsaftalen mellem EU og Tyrkiet, tillægsproto-
kollen hertil samt afgørelse nr. 1/80 er derimod ikke omfattet af det retlige
forbehold.
4. EU-Domstolens bemærkninger
EU-Domstolen henviser indledningsvis til fast retspraksis vedrørende
stand still-klausulen i tillægsprotokollens artikel 41, stk. 1, hvoraf det bl.a.
følger, at bestemmelsen er til hinder for, at der fra tillægsprotokollens
ikrafttrædelse vedtages nye restriktioner for udøvelsen af etableringsfrihe-
den eller den frie udveksling af tjenesteydelser på det nationale område,
herunder restriktioner med hensyn til de materielle vilkår for og/eller
fremgangsmåden ved den første indrejse på den pågældende medlemsstats
område for tyrkiske statsborgere, der agter at gøre brug af de nævnte øko-
nomiske friheder, jf. præmis 27.
1
Rådets direktiv af 22. september 2003 om ret til familiesammenføring (2003/86/EF)
4
EU-Domstolen henviser endvidere til, at det ifølge retspraksis, uanset om
det er i forhold til etableringsfriheden eller den frie udveksling af tjeneste-
ydelser, kun er i forbindelse med udøvelsen af en erhvervsaktivitet, at
stand still-klausulen kan vedrøre betingelserne for tyrkiske statsborgeres
indrejse og ophold på medlemsstaternes område, jf. dommens præmis 28.
I dommens præmis 29 konstaterer EU-Domstolen, at det er ubestridt, at
den omhandlede tyske betingelse om tyske sprogkundskaber på elementært
niveau ved ansøgning om visum med henblik på familiesammenføring er
indført efter tillægsprotokollens ikrafttrædelse i forhold til Tyskland den 1.
januar 1973, og at den indebærer betingelser for indrejse med henblik på
familiesammenføring for ægtefæller til udlændinge, der er bosiddende i
Tyskland, som er strengere end dem, der tidligere fandt anvendelse, såle-
des at den gør familiesammenføring vanskeligere.
EU-Domstolen fastslår på baggrund af forelæggelseskendelsens oplysnin-
ger om, at Naime Dogan ikke ønsker indrejse i Tyskland for dér at udøve
den frie udveksling af tjenesteydelser eller etableringsfriheden, men for at
udøve et familieliv med sin ægtefælle, samt om, at hendes ægtefælle, Sey-
di Dogan, er selvstændig erhvervsdrivende i Tyskland og derfor omfattet
af princippet om etableringsfriheden, at betingelsen om tyskkundskaber på
elementært niveau ved ansøgning om visum med henblik på familiesam-
menføring skal analyseres under hensyn til Seydi Dogans udøvelse af etab-
leringsfriheden, jf. præmis 30-32.
EU-Domstolen undersøger derfor, om indførelse af ny lovgivning inden
for familiesammenføring, som fastsætter betingelser for den første indrej-
se, som foretages af ægtefæller til tyrkiske statsborgere, der er bosiddende
i en medlemsstat, som er strengere end dem, som fandt anvendelse på tids-
punktet for tillægsprotokollens ikrafttrædelse, kan udgøre en ny restriktion
for tyrkiske statsborgeres etableringsfrihed som omhandlet i tillægsproto-
kollens artikel 41, stk. 1, jf. præmis 33.
EU-Domstolen bemærker i præmis 34, at EU-Domstolen har fastslået, at
familiesammenføring udgør et uundværligt middel til at muliggøre et fami-
lieliv for tyrkiske arbejdstagere med tilknytning til arbejdsmarkedet i med-
lemsstaterne og bidrager til at forbedre kvaliteten af deres ophold og deres
integration. En tyrkisk statsborgers beslutning om at etablere sig i en med-
lemsstat for varigt at udøve erhvervsvirksomhed dér kan således påvirkes
negativt, hvis denne medlemsstats lovgivning vanskeliggør eller umuliggør
familiesammenføring, således at den tyrkiske statsborger i givet fald kan
5
se sig nødsaget til at vælge mellem sin virksomhed i medlemsstaten og sit
familieliv i Tyrkiet, jf. præmis 35.
I præmis 36 fastslår EU-Domstolen, at den omhandlede tyske lovgivning
udgør en ny restriktion som omhandlet i tillægsprotokollens artikel 41, stk.
1, idet lovgivningen gør familiesammenføring vanskeligere ved at fastsæt-
te betingelser for den første indrejse til Tyskland for ægtefæller til tyrkiske
statsborgere, som er strengere end dem, der fandt anvendelse på tidspunk-
tet for tillægsprotokollens ikrafttræden. En sådan ny restriktion er forbudt,
medmindre den 1) er begrundet i et tvingende alment hensyn, 2) er egnet
til at sikre virkeliggørelsen af det forfulgte lovlige mål og 3) ikke går vide-
re end, hvad der er nødvendigt for at nå dette mål, jf. præmis 37.
EU-Domstolen konkluderer dernæst, at selv om det antages, at de grunde,
som den tyske regering har anført, nemlig at modvirke indgåelse af
tvangsægteskaber og fremme integration, kan udgøre tvingende almene
hensyn, går en national bestemmelse som den omhandlede imidlertid vide-
re end, hvad der er nødvendigt for at opnå det forfulgte mål, for så vidt
som manglende godtgørelse af at have erhvervet tilstrækkelige sprogkund-
skaber automatisk medfører, at der gives afslag på ansøgningen om fami-
liesammenføring, uden at der tages hensyn til de konkrete omstændigheder
i det enkelte tilfælde, jf. præmis 38.
EU-Domstolen besvarer i præmis 39 på baggrund af ovenstående betragt-
ninger den forelæggende rets første spørgsmål med, at tillægsprotokollens
artikel 41, stk. 1, skal fortolkes således, at bestemmelsens stand still-
klausul er til hinder for en foranstaltning i national ret, som er blevet ind-
ført efter tillægsprotokollens ikrafttræden i den berørte medlemsstat, og
hvorefter ægtefæller til tyrkiske statsborgere, der er bosiddende i den
nævnte medlemsstat, som ønsker at rejse ind på denne medlemsstats om-
råde med henblik på familiesammenføring, forud for indrejsen skal godt-
gøre, at de har erhvervet et elementært kendskab til denne medlemsstats
officielle sprog.
Henset til svaret på den forelæggende rets første spørgsmål finder EU-
Domstolen ikke anledning til at behandle det andet spørgsmål om familie-
sammenføringsdirektivet, jf. præmis 40.
6
5. Hidtidig dansk retsopfattelse af anvendelsesområdet for stand still-
klausulerne
Danmark har på baggrund af Associeringsaftalens formål og EU-
Domstolens retspraksis haft den opfattelse, at Associeringsaftalekomplek-
set ikke omfatter herboende økonomisk aktive tyrkiske statsborgeres (dvs.
arbejdstagere og selvstændige erhvervsdrivende) adgang til familiesam-
menføring. Stand still-klausulen i tillægsprotokollen har efter dansk opfat-
telse følgelig ikke omfattet betingelserne for første indrejse for familie-
medlemmer til tyrkiske statsborgere, der udøver deres etableringsfrihed i
Danmark. Det samme gælder, hvad angår stand still-klausulen i artikel 13 i
Associeringsrådets afgørelse nr. 1/80 vedrørende tyrkiske statsborgere, der
i Danmark er økonomisk aktive som arbejdstagere.
Grundlaget for den hidtidige danske retsopfattelse er følgende:
I sag C-325/05, Derin, fastslog EU-Domstolen således, at inden for ram-
merne af associeringen EØF-Tyrkiet er familiesammenføring – bortset fra
det særlige tilfælde, hvor den tyrkiske statsborger er født og fortsat er bo-
siddende i værtsmedlemsstaten – ikke en ret for en vandrende tyrkisk ar-
bejdstagers familiemedlemmer. Familiesammenføring afhænger derimod
af en beslutning fra de nationale myndigheders side udelukkende på grund-
lag af lovgivningen i den berørte medlemsstat med forbehold for kravet
om iagttagelse af grundlæggende rettigheder som dem, der bl.a. fremgår af
Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 8, jf. dommens
præmis 64. Denne konklusion har Domstolen gentaget i sag C-451/11,
Dülger, præmis 61.
I sag C-242/06, T. Sahin, udtalte EU-Domstolen, at stand still-
forpligtelserne i artikel 41, stk. 1, i tillægsprotokollen til Associeringsafta-
len og artikel 13 i Associeringsrådets afgørelse nr. 1/80 er af samme art og
forfølger samme formål, og at fortolkningen af artikel 41, stk. 1, i tillægs-
protokollen ligeledes gælder i forhold til stand still-forpligtelsen i artikel
13 i afgørelse nr. 1/80, jf. dommens præmis 65. En konklusion som blev
gentaget i sag C-256/11, Dereci m.fl., hvor EU-Domstolen i dommens
præmis 94 bl.a. udtalte, at stand still-forpligtelserne i de to klausuler ana-
logt omfatter enhver ny hindring for udøvelsen af etableringsfriheden, den
frie udveksling af tjenesteydelser eller arbejdskraftens frie bevægelighed,
som består i en skærpelse af de betingelser, der gælder på et givet tids-
punkt, således at det er nødvendigt at sikre, at medlemsstaterne ikke fjer-
ner sig fra det mål, der forfølges med stand still-klausulerne.
7
Af EU-Domstolens retspraksis vedrørende persongruppen for stand still-
forpligtelsernes anvendelse, følger det bl.a. – jf. dommene i de forenede
sager C-317/01 og C-369/01, Abatay m.fl., præmis 62, samt dom i sag C-
16/05, Tum og Dari, præmis 52 – at stand still-klausulen i tillægsprotokol-
len ikke i sig selv kan tillægge en tyrkisk statsborger en ret til at etablere
sig eller en opholdsret direkte på grundlag af EU-retten. Stand still-
klausulen finder imidlertid anvendelse på lovgivning, der vedrører første
indrejse for tyrkiske statsborgere, der agter at gøre brug af en økonomisk
frihed, jf. Tum og Dari-dommens præmis 69, og sag C-242/06, Sahin,
præmis 64, og sag 92/07, Kommissionen mod Nederlandene, præmis 49.
Efter hidtidig dansk opfattelse har stand still-klausulerne således ikke væ-
ret til hinder for, at der kan vedtages nye og skærpede betingelser for ad-
gangen til familiesammenføring for ægtefæller – der ikke agter at være
økonomisk aktive – til herboende økonomisk aktive tyrkiske statsborgere2
,
da sådanne betingelser ikke vedrører den første indrejse for tyrkiske stats-
borgere, der agter at gøre brug af en økonomisk frihed.
6. Udlændingeloven
Udlændingeloven indeholder i dag en række betingelser for tredjelands-
statsborgeres familiesammenføring med ægtefælle/samlever og børn, jf.
lovens § 9. Der er tale om betingelser af forskelligartet karakter, som stiller
krav både vedrørende den herboende person og den person, der ansøger
om opholdstilladelse, og i visse tilfælde endvidere til familien som sådan.
For så vidt angår udlændingelovens betingelser om ægtefællesammenfø-
ring kan det nævnes, at den herboende person – bortset fra nordiske stats-
borgere – skal have opholdstilladelse som flygtning eller som udgangs-
punkt have haft tidsubegrænset opholdstilladelse i mere end de sidste 3 år
og være over 24 år. Den herboende skal som udgangspunkt stille økono-
misk sikkerhed og må ikke de seneste 3 år forud for ansøgningen have
modtaget kontanthjælp mv. Endvidere må den herboende som udgangs-
punkt heller ikke, i tiden indtil ansøgeren opnår tidsubegrænset opholdstil-
2
Jf. herved det tidligere Ministerium for Flygtninge, Indvandrere og Integrations notat af
7. april 2011 om fortolkning af stand still-klausulerne i artikel 13 i Associeringsrådets af-
gørelse nr. 1/80 om udvikling af associeringen samt artikel 41, stk. 1, i tillægsprotokollen
til associeringsaftalen, jf. Associeringsaftalen af 12. september 1963 mellem Det Europæ-
iske Økonomiske Fællesskab og Tyrkiet.
8
ladelse, modtage kontanthjælp mv. Den herboende må som udgangspunkt
ikke være straffet i nærmere angivet omfang eller have forfalden gæld til
det offentlige og skal råde over en bolig af rimelig størrelse, have bestået
Prøve i Dansk 1 og have været under uddannelse eller i beskæftigelse i
mindst 3 år inden for de seneste 5 år forud for ansøgningen og fortsat være
under uddannelse eller tilknyttet arbejdsmarkedet. Den person, der ansøger
om opholdstilladelse, skal som udgangspunkt være over 24 år og bestå en
danskprøve som betingelse for fortsat ophold, jf. nedenfor. Endvidere kan
nævnes, at begge parter skal underskrive en integrationserklæring, at par-
rets samlede tilknytning til Danmark normalt skal være større end tilknyt-
ningen til et andet land, og at det ikke må kunne anses for tvivlsomt, at æg-
teskabet/samlivet er indgået/etableret efter begge parters eget ønske.
For så vidt angår familiesammenføring med børn kan nævnes, at den her-
boende person – bortset fra nordiske statsborgere – skal have opholdstilla-
delse som flygtning eller som udgangspunkt have tidsubegrænset opholds-
tilladelse eller opholdstilladelse med mulighed for varigt ophold. Den her-
boende må som udgangspunkt ikke være straffet på nærmere angiven må-
de for forhold begået mod et barn. Barnet skal som udgangspunkt være
under 15 år og skal – hvis den anden forælder bor i hjemlandet, ansøgnin-
gen først indgives senere end 2 år efter, at familiesammenføring er mulig,
og barnet er fyldt 8 år – have mulighed for at opnå en sådan tilknytning til
Danmark, at der er grundlag for en vellykket integration. Hvis væsentlige
hensyn taler for det, kan opholdstilladelse betinges af, at den herboende
ikke modtager kontanthjælp mv., indtil barnet får tidsubegrænset opholds-
tilladelse, og at den herboende råder over sin egen bolig af rimelig størrel-
se. Opholdstilladelse kan ikke gives, hvis det åbenbart vil stride mod bar-
nets tarv.
De nævnte betingelser indeholder – bortset fra kravet om underskrivelse af
en integrationserklæring – en undtagelsesmulighed, således at det undlades
at stille betingelsen, hvis der foreligger ganske særlige grunde, herunder
hensynet til familiens enhed. Endvidere følger det af udlændingelovens § 9
c, at der kan gives opholdstilladelse, hvis ganske særlige grunde, herunder
hensynet til familiens enhed og, hvis ansøgeren er under 18 år, hensynet til
barnets tarv taler derfor. Medmindre særlige grunde, herunder hensynet til
familiens enhed og barnets tarv, taler derimod, betinges en sådan opholds-
tilladelse som følge af familiemæssig tilknytning af de øvrige i § 9 nævnte
betingelser.
9
På tidspunktet for ikrafttræden for Danmark af tillægsprotokollen og As-
socieringsrådets afgørelse nr. 1/80, henholdsvis den 1. januar 1973 og den
1. december 1980, fandtes der kun enkelte betingelser for familiesammen-
føring i den danske udlændingelovgivning. De betingelser, der i dag findes
i den danske udlændingelov, er således at betragte som nye og strengere
betingelser i associeringsaftalens forstand. Det gælder alle betingelserne,
bortset fra det gældende krav om, at opholdstilladelse til et barn kan betin-
ges af, at den herboende råder over sin egen bolig af rimelig størrelse, hvis
væsentlige hensyn taler for det. Efter § 25, stk. 2, i Justitsministeriets be-
kendtgørelse nr. 196 af 23. maj 1980 om udlændinges adgang til og ophold
i Danmark var opholdstilladelse til et mindreårigt barn betinget af, at fami-
lien råder over en passende bolig, og der var ikke anført undtagelser til
kravet. Den gældende regel om boligkravet, der kan stilles i forbindelse
med sager om familiesammenføring til børn, er således lempeligere end
den nævnte tidligere regel.
Som nævnt ovenfor gælder der også efter de danske familiesammenfø-
ringsbetingelser et krav om, at ansøgeren skal bestå en sprogprøve. Efter
den danske regel betinges ægtefællesammenføring af, at ansøgeren, med-
mindre særlige grunde, herunder hensynet til familiens enhed, afgørende
taler derimod, består en prøve i dansk på A1-niveau eller højere niveau se-
nest 6 måneder fra ansøgerens tilmelding til folkeregisteret eller, hvis an-
søgeren allerede har opholdstilladelse her i landet, fra meddelelsen af op-
holdstilladelsen som ægtefællesammenført, jf. udlændingelovens § 9, stk.
30. Hvis udlændingen har aflagt, men ikke bestået, prøven inden 6 måne-
der, kan omprøve dog finde sted indtil 3 måneder efter udløbet af fristen på
6 måneder.
Kravet om bestået danskprøve som betingelse for fortsat ophold som ægte-
fællesammenført blev indført ved lov nr. 418 af 12. maj 2012. Ved samme
lov blev den tidligere indvandringsprøve afskaffet. Det fremgår af be-
mærkningerne til lovforslaget, at mens indvandringsprøven alene gav et
billede af en udlændings kundskaber og sproglige evner forud for medde-
lelse af opholdstilladelse, ønskedes med kravet om bestået danskprøve som
betingelse for fortsat ophold at sikre, at den enkelte (der har adgang til ve-
derlagsfri danskuddannelse efter integrationsloven og lov om dansk ud-
dannelse til voksne udlændinge m.fl.) gør en aktiv indsats for egen integra-
tion efter meddelelse af opholdstilladelse.
10
7. Tysklands opfølgning på dommen
Justitsministeriet har i forbindelse med ministeriets analyse af dommen
været i kontakt med de tyske myndigheder om, hvilke ændringer Tyskland
har foretaget i forlængelse af dommen.
Tyskland har oplyst, at sprogkravet opretholdes i sager om udstedelse af
visum med henblik på ægtefællesammenføring med en i Tyskland bosid-
dende tyrkisk ægtefælle, der er omfattet af Associeringsaftalen, men at
kravet – som noget nyt – frafaldes, hvis der i den konkrete sag foreligger
dokumentation for særlige omstændigheder, der begrunder en undtagelse
fra sprogkravet (”härtefallbegründenden Umständen”). Sådanne særlige
omstændigheder foreligger efter det oplyste, når det ikke med rimelighed
kan forlanges af den udenlandske ægtefælle, at denne forud for indrejsen
træffer foranstaltninger med henblik på erhvervelse af basalt kendskab til
det tyske sprog, eller det trods seriøse forsøg herpå over en periode af et år
ikke er lykkedes denne at opnå det fornødne sprogniveau.
8. Vurdering af dommens betydning for den danske retsopfattelse
8.1. Vurdering af dommens betydning for stand still-klausulernes an-
vendelsesområde
EU-Domstolen har med dommen fastslået, at tillægsprotokollens artikel
41, stk. 1, skal fortolkes således, at stand still-klausulen i denne bestem-
melse er til hinder for en foranstaltning i national ret, som er blevet indført
efter tillægsprotokollens ikrafttræden i den berørte medlemsstat, og hvor-
efter ægtefæller til tyrkiske statsborgere, der er bosiddende i den nævnte
medlemsstat, som ønsker at rejse ind på denne medlemsstats område med
henblik på familiesammenføring, forud for indrejsen skal godtgøre, at de
har erhvervet et elementært kendskab til denne medlemsstats officielle
sprog, jf. dommens præmis 39. Af dommens præmis 38 fremgår, at Dom-
stolen herved lagde vægt på, at manglende godtgørelse af at have erhvervet
tilstrækkelige sprogkundskaber automatisk medfører, at der gives afslag på
ansøgningen om familiesammenføring, uden at der tages hensyn til de
konkrete omstændigheder i det enkelte tilfælde.
Denne fortolkning af stand still-klausulen i tillægsprotokollens artikel 41,
stk. 1, betyder, at den hidtidige danske retsopfattelse, hvorefter anvendel-
sesområdet for stand still-klausulerne ikke anses for at omfatte betingelser
11
for adgang til familiesammenføring for ægtefæller mv. til herboende øko-
nomisk aktive tyrkiske statsborgere, ikke kan opretholdes.
Det bemærkes i den forbindelse, at selv om den konkrete sag vedrørte en
afgørelse om visum med henblik på familiesammenføring, var der tale om
en materiel betingelse for familiesammenføring efter tysk ret. Dommen må
derfor anses at finde anvendelse på materielle betingelser for familiesam-
menføring, herunder for tredjelandsstatsborgere, der allerede lovligt op-
holder sig i Danmark.
Som nævnt under pkt. 5 har EU-Domstolen fastslået, at stand still-
forpligtelserne i artikel 41, stk. 1, i tillægsprotokollen til Associeringsafta-
len og artikel 13 i Associeringsrådets afgørelse nr. 1/80 er af samme art og
forfølger samme formål og analogt omfatter enhver ny hindring for ud-
øvelsen af etableringsfriheden, den frie udveksling af tjenesteydelser eller
arbejdskraftens frie bevægelighed.
Det må derfor antages, at dommens konklusion – selv om den konkret ved-
rører en tyrkisk selvstændig erhvervsdrivende, og EU-Domstolen, jf.
dommens præmis 32, af den grund har analyseret det tyske sprogkravs
overensstemmelse med stand still-klausulen til tillægsprotokollens artikel
41, stk. 1, under hensyn til den pågældende tyrkiske statsborgers udøvelse
af etableringsfriheden – ville have været den samme, hvis der havde været
tale om en tyrkisk arbejdstager, og EU-Domstolen således skulle have
vurderet sprogkravets overensstemmelse med stand still-klausulen i artikel
13 i Associeringsrådets afgørelse nr. 1/80.
På den baggrund er det Justitsministeriets opfattelse, at det af dommen må
udledes, at ikke alene stand still-klausulen i tillægsprotokollen, men også
stand still-klausulen i afgørelse nr. 1/80 skal fortolkes således, at de kan
være til hinder for nye og skærpede betingelser for tyrkiske statsborgeres
adgang til at blive familiesammenført med deres familiemedlemmer, jf.
pkt. 8.2.
Det er Justitsministeriets vurdering, at dommen må antages at have den be-
tydning, at betingelser for familiesammenføring i en situation, hvor en
herboende økonomisk aktiv tyrkisk statsborger ønsker familiesammenfø-
ring med et familiemedlem, som ikke er økonomisk aktiv, er omfattet af
stand still-klausulernes anvendelsesområde. Stand still-klausulernes an-
vendelsesområde kan således ikke alene antages at omfatte krav, der er
sammenlignelige med det tyske sprogkrav, dvs. det danske sprogkrav, som
12
er indført efter stand still-klausulernes ikrafttræden, men må efter Justits-
ministeriets opfattelse også antages at omfatte øvrige betingelser for fami-
liesammenføring, som er strengere end de betingelser, som fandt anven-
delse på tidspunktet for stand still-klausulernes ikrafttræden, og som der-
med udgør en ny restriktion, jf. dommens præmis 36.
Det er endvidere Justitsministeriets opfattelse, at selv om dommen konkret
vedrører ægtefællesammenføring, må det lægges til grund, at stand still-
klausulerne omfatter betingelserne for herboende økonomisk aktive tyrki-
ske statsborgeres adgang til familiesammenføring generelt. Det bemærkes
i den forbindelse, at EU-Domstolen i dommens præmis 34 og 35 anvender
udtrykket ”familieliv”.
8.2. Vurdering af dommens betydning for udlændingelovens betingel-
ser for familiesammenføring
8.2.1. Indledning
Som beskrevet i pkt. 8.1 er det Justitsministeriets vurdering, at dommen
har den betydning, at stand still-klausulerne skal anses for at omfatte be-
tingelserne for adgang til familiesammenføring for familiemedlemmer til
herboende økonomisk aktive tyrkiske statsborgere således, at klausulerne
kan være til hinder for, at der over for denne gruppe indføres nye restrikti-
oner, som er strengere end dem, der fandt anvendelse på henholdsvis tids-
punktet for tillægsprotokollens ikrafttræden for Danmark den 1. januar
1973 og ikrafttræden den 1. december 1980 af Associeringsrådets afgørel-
se nr. 1/80.
En ny og strengere restriktion er forbudt, medmindre den 1) er begrundet i
et tvingende alment hensyn, 2) er egnet til at sikre virkeliggørelsen af det
forfulgte lovlige mål og 3) ikke går videre end, hvad der er nødvendigt for
at nå dette mål, jf. dommens præmis 37. EU-Domstolen fastslår således, at
der trods stand still-klausulerne alligevel kan indføres nye begrænsninger
for familiesammenføring, hvis disse kan begrundes og er proportionale.
Samtlige familiesammenføringsbetingelser i udlændingeloven, som er
strengere end de betingelser, der fandt anvendelse på tidspunktet for stand
still-klausulens ikrafttræden, skal derfor vurderes i forhold til restriktions-
testen i dommens præmis 37. Det bemærkes i den forbindelse, at EU-
Domstolen i dommens præmis 38 antager, at de hensyn, som den tyske re-
gering begrunder sprogkravet med, nemlig at modvirke indgåelse af
tvangsægteskaber og fremme integration, kan udgøre tvingende almene
13
hensyn, men at det tyske krav på grund af sin automatik uden hensyntagen
til de konkrete omstændigheder i det enkelte tilfælde, ikke var proportio-
nalt.
8.2.2. Dommens betydning for familiesammenføringsbetingelserne i ud-
lændingeloven
Det er som nævnt første gang, EU-Domstolen har taget stilling til en sag,
der vedrører stand still-klausulens anvendelse i forhold til materielle betin-
gelser for familiesammenføring i en situation, hvor en økonomisk aktiv
tyrkisk statsborger med ophold i en medlemsstat ønsker familiesammenfø-
ring med et familiemedlem, der ikke selv er eller agter at være økonomisk
aktiv.
Dommen giver ikke nogen vejledning med hensyn til, hvordan restrikti-
onstesten, jf. dommens præmis 37, nærmere skal udføres, herunder hvor-
dan tvingende almene hensyn og proportionalitet (”egnet til at sikre virke-
liggørelsen af det forfulgte formål og går ikke videre end, hvad der er nød-
vendigt for at nå dette mål”) nærmere skal vurderes. Dommen giver endvi-
dere ikke nogen vejledning med hensyn til, hvad det vil sige, at manglende
opfyldelse af en betingelse for familiesammenføring efter national ret ”au-
tomatisk medfører, at der gives afslag på ansøgningen om familiesammen-
føring, uden at der tages hensyn til de konkrete omstændigheder i det en-
kelte tilfælde”, jf. dommens præmis 38.
Det kan således ikke på baggrund af denne ene dom udledes, hvordan EU-
Domstolen vil forholde sig til restriktionstesten set i relation til udlændin-
gelovens meget forskelligartede betingelser for familiesammenføring. Ju-
stitsministeriet finder endvidere ikke at kunne hente vejledning herom i
EU-Domstolens praksis om familiesammenføring i forbindelse med EU-
borgeres fri bevægelighed, da vurderingen heraf sker på et grundlæggende
forskelligt retsgrundlag (direktiv 2004/38/EF (opholdsdirektivet) og Trak-
taten om den Europæiske Unions Funktionsmåde artikel 20, 21, 45 og 49).
Den nærmere rækkevidde af restriktionstesten, herunder proportionalitets-
vurderingen, giver således anledning til tvivl.
På grund af den manglende vejledning i dommen finder Justitsministeriet
det nærliggende at antage, at den restriktionstest, der skal foretages –
navnlig henset til det grundlæggende forskellige retsgrundlag (jf. afsnittet
ovenfor) – vil være sammenfaldende med den proportionalitetsvurdering,
som skal foretages i relation til Den Europæiske Menneskerettighedskon-
ventions artikel 8 om retten til respekt for familielivet, jf. herved også
14
præmis 64 i den ovennævnte dom i EU-Domstolens sag C-325/05, Derin,
hvoraf fremgår, at familiesammenføring for en tyrkisk arbejdstager afhæn-
ger af en beslutning på grundlag af national ret med forbehold for kravet
om grundlæggende rettigheder som dem, der bl.a. fremgår af Menneskeret-
tighedskonventionens artikel 8.
En sådan proportionalitetsvurdering som følge af Menneskerettighedskon-
ventionens artikel 8 er foretaget i forbindelse med gennemførelse af de en-
kelte familiesammenføringsbetingelser ved lov. Familiesammenføringsbe-
tingelserne i udlændingeloven er således i forbindelse med lovgivnings-
processen ved deres indførelse vurderet at være begrundet i tvingende al-
mene hensyn, såsom modvirkning af tvangsægteskaber og integrationens
fremme, er anset for egnede til at opnå de angivne formål og anset for at
opfylde proportionalitetskravet.
Hertil kommer, at de enkelte familiesammenføringsbetingelser – bortset
fra kravet om underskrivelse af en integrationserklæring ved ansøgning om
ægtefællesammenføring – som beskrevet i pkt. 6 indeholder en undtagel-
sesmulighed, således at det undlades at stille betingelsen, hvis der forelig-
ger ganske særlige grunde. Der skal således efter loven tages hensyn til de
konkrete omstændigheder i det enkelte tilfælde. Særligt i forhold til inte-
grationserklæringen bemærkes, at det forhold, at kravet om underskrivelse
af en sådan erklæring ikke indeholder nogen undtagelsesmulighed, efter
Justitsministeriets opfattelse ikke rejser spørgsmål i forhold til Dogan-
dommen. Det skyldes, at kravet ikke kan anses for en restriktion, idet det
vil kunne opfyldes af alle.
Justitsministeriet vurderer på den baggrund, at dommen ikke giver grund-
lag for at antage, at udlændingelovens betingelser for familiesammenfø-
ring skal ændres, jf. særligt om danskprøvekravet nedenfor i pkt. 8.2.3.
Det tilføjes, at det fremgår af en kendelse fra Østre Landsret af 25. august
2014 vedrørende tre verserende sager mod Udlændingenævnet om familie-
sammenføring med børn efter udlændingelovens § 9, stk. 16 (kravet om
vellykket integration), hvor den herboende forælder er en økonomisk aktiv
tyrkisk statsborger, at landsretten umiddelbart har vurderet, at der er behov
for at stille præjudicielle spørgsmål til EU-Domstolen om forståelsen af
Dogan-dommen.
15
8.2.3. Særligt om danskprøvekravet
Som det fremgår af pkt. 6, stilles det danske sprogkrav som betingelse for
fortsat ophold, dvs. efter opholdstilladelsen er meddelt, og ikke forud for
indrejsen, som det er tilfældet med det tyske krav. Hvis særlige grunde,
herunder hensynet til familiens enhed, afgørende taler imod, kan betingel-
sen fraviges.
Danskprøven er udformet som en mundtlig prøve, der tester prøvedelta-
gernes mundtlige færdigheder. Det er primært prøvedeltagernes lyttefor-
ståelse (prøvedeltagernes evne til at forstå mundtlige udsagn på dansk), der
testes. Prøvedeltagernes produktive mundtlige kompetence (prøvedelta-
gernes evne til at producere mundtlige udsagn på dansk) bliver kun testet i
begrænset omfang. Herudover er prøverne udformet således, at de ikke
forudsætter læse- eller skrivefærdigheder.
Det er som nævnt Justitsministeriets vurdering, at familiesammenførings-
betingelserne, herunder danskprøvekravet, kan opretholdes. Det bemærkes
i den forbindelse, at danskprøvekravet forfølger et tvingende alment hen-
syn – ansøgerens integration i Danmark – og må anses for egnet hertil, li-
gesom kravet navnlig på grund af prøvens karakter må betragtes som pro-
portionalt. Hertil kommer, at det vurderes i det konkrete tilfælde, om sær-
lige grunde, herunder hensynet til familiens enhed, afgørende taler imod,
at kravet stilles. Der er således ikke tale om en sådan ”automatik”, som det
ifølge dommen er tilfældet med det tyske krav. Der henvises om sprogkra-
vets formål, dispensationsadgangen og Danmarks internationale forpligtel-
ser i forhold til sprogkravet til de almindelige bemærkninger i pkt. 1, 7.2
og 18 i lovforslag L 104 af 2. marts 2012.
8.3. Konklusion
Det er Justitsministeriets opfattelse, at dommen har den betydning, at stand
still-klausulerne i Associeringsaftalekomplekset skal anses for at omfatte
betingelserne for familiesammenføring for familiemedlemmer til herboen-
de økonomisk aktive tyrkiske statsborgere, således at klausulerne kan være
til hinder for, at der vedtages nye restriktioner, som er strengere end dem,
der fandt anvendelse på henholdsvis tidspunktet for tillægsprotokollens
ikrafttræden for Danmark den 1. januar 1973 og ikrafttræden den 1. de-
cember 1980 af Associeringsrådets afgørelse nr. 1/80, eller som på et sene-
re tidspunkt har fundet anvendelse.
16
En ny og strengere restriktion er således forbudt, medmindre den 1) er be-
grundet i et tvingende alment hensyn, 2) er egnet til at sikre virkeliggørel-
sen af det forfulgte lovlige mål og 3) ikke går videre end, hvad der er nød-
vendigt for at nå dette mål. Den nærmere rækkevidde af denne restriktions-
test kan imidlertid som nævnt give anledning til tvivl.
I forhold til betingelserne for familiesammenføring i den danske udlæn-
dingelov finder Justitsministeriet i mangel af yderligere vejledning fra EU-
Domstolen om restriktionstesten i sager af den omhandlede karakter, at det
er nærliggende at antage, at restriktionstesten vil være sammenfaldende
med den proportionalitetsvurdering, som skal foretages i relation til Den
Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 8. En sådan vurdering
er foretaget i forbindelse med indførelsen af de enkelte familiesammenfø-
ringsbetingelser ved lov.
Justitsministeriet vurderer på den baggrund, at dommen ikke giver grund-
lag for at antage, at udlændingelovens betingelser for familiesammenfø-
ring skal ændres. Ministeriet lægger herved vægt på, at familiesammenfø-
ringsbetingelserne i forbindelse med lovgivningsprocessen ved deres ind-
førelse er vurderet dels at være begrundet i tvingende almene hensyn, så-
som modvirkning af tvangsægteskaber og integrationens fremme, dels at
være egnede til at opnå de angivne formål og ikke gå videre end nødven-
digt for at opnå disse formål. Ministeriet lægger endvidere vægt på, at be-
tingelserne – med undtagelse af kravet om underskrivelse af en integrati-
onserklæring ved ansøgning om ægtefællesammenføring – fraviges, hvis
der foreligger ganske særlige grunde, sådan at der efter loven tages hensyn
til de konkrete omstændigheder i det enkelte tilfælde.
Justitsministeriet vurderer således, at dommen ikke giver anledning til æn-
dringer af udlændingelovens regler om familiesammenføring, og behand-
lingen af de sager, som midlertidigt blev sat i bero på Justitsministeriets
vurdering af dommen, kan nu genoptages.