Forslag til RÅDETS HENSTILLING med henblik på Schengencyklussen for 2024/2025

EN EN
EUROPEAN
COMMISSION
Brussels, 16.4.2024
COM(2024) 174 final
2024/0094 (NLE)
Proposal for a
COUNCIL RECOMMENDATION
for the 2024/2025 Schengen Cycle
Offentligt
KOM (2024) 0174 - Henstilling
Europaudvalget 2024
EN 1 EN
EXPLANATORY MEMORANDUM
1. CONTEXT OF THE PROPOSAL
• Reasons for and objectives of the proposal
Despite its solid foundations, the Schengen area without controls at internal borders (“the
Schengen area”) remains exposed to challenges that are not confined to the territory of one
single Member State. In 2023, the Schengen area continued to be confronted with several
pressing vulnerabilities at both national and European levels in core areas of the Schengen
system that require an effective joint response.
Efforts made over the past years to reinforce the governance framework have laid the
foundation for coordinated action between Member States and at Union level. The 2024 State
of Schengen report demonstrates the Commission’s continued commitment to strengthening
the governance of the Schengen area. The report, initiating the 2024-2025 Schengen cycle,
serves as an essential resource for political decision-making and operational follow-up at both
European and national levels. Building on Schengen evaluations conducted in 2023, the report
provides an overview of the Schengen area's current state, assessing progress at the
conclusion of the yearly governance cycle and pinpointing priority areas that require further
attention.
Ensuring the proper functioning of the area without controls at internal borders between the
Member States is a joint endeavour and shared responsibility that requires a coherent and
coordinated approach. While the governance of the Schengen area has been reinforced with
the launch of the first Schengen cycle in 2022, it still lacks a framework to identify and
implement priorities based on common ownership and collective responsibility of all Member
States. The result is often limited coordination and a frequent lack of joint implementation of
the Schengen rules, leading to unilateral action and fragmented measures. The lack of this
structured framework diminishes the capacity of the annual Schengen cycle to preserve and
strengthen the integrity of the Schengen area.
In line with the way forward announced in the 2023 State of Schengen report, the 2024 report
is therefore accompanied by a Commission proposal for a Council Recommendation. The aim
of the present proposal for a Council Recommendation is to focus on a select number of
issues, requiring Member States to act individually as well as collectively within the remit of
the Schengen Council, in line with the existing policy initiatives on Schengen matters. Based
on the priorities identified in the 2024 State of Schengen Report, the Commission proposes
that the Council Recommendation focuses on:
• Consolidating the Schengen governance framework;
• Enhancing the preparedness, security, and resilience of the external borders;
• Accelerating the digitalisation of the Schengen area;
• Intensifying measures against cross-border crime and unauthorised movements; and
• Contributing to establishing an effective EU system for return.
This Proposal for a Council Recommendation on the Schengen area is intended to serve as
input for the upcoming Schengen Council meeting on 13/14 June 2024, during which the
Council is expected to agree on the priorities for the upcoming 2024/2025 Schengen cycle.
The implementation of this Recommendation should be monitored by the Council, with
EN 2 EN
Member States, the Commission and relevant JHA Agencies regularly reporting on specific
workstreams. The results of the Schengen evaluation and monitoring activities will be
embedded in this process.
• Consistency with existing policy provisions in the policy area
This Recommendation seeks to step up the effective implementation of the Schengen acquis
in a coordinated manner.
• Consistency with other Union policies
This Recommendation seeks to make a positive contribution to a fully operational and
resilient Schengen area, facilitating the unrestricted movement of over 425 million people.
This recommendation is in line with other Union policies, including those regarding security
and migration, namely the Pact on Migration and Asylum and the Security Union Strategy.
2. LEGAL BASIS, SUBSIDIARITY AND PROPORTIONALITY
• Legal basis
The Treaty on the Functioning of the European Union (TFEU), and in particular points (a),
(b), (d) and (e) of Article 77(2) and point (c) of Article 79(2) as well as Article 292, first and
second sentence, thereof.
• Subsidiarity (for non-exclusive competence)
Article 292 TFEU enables the Council to adopt recommendations. According to this
provision, the Council shall act on a proposal from the Commission in all cases where the
Treaties provide that it shall adopt acts on a proposal from the Commission.
This applies in the current situation, as ensuring a coordinated approach to common priorities
having an impact on the functioning of the Schengen area cannot be sufficiently achieved by
the Member States acting alone and can be better achieved at the level of the Union.
• Proportionality
This proposal aims at ensuring the adoption of coordinated measures to avoid an inconsistent
and fragmented implementation of the Schengen-wide priorities. The proposal does not go
beyond what is necessary and proportionate for achieving the intended objectives.
• Choice of the instrument
n.a.
3. RESULTS OF EX-POST EVALUATIONS, STAKEHOLDER
CONSULTATIONS AND IMPACT ASSESSMENTS
• Ex-post evaluations/fitness checks of existing legislation
n.a.
• Stakeholder consultations
n.a.
• Collection and use of expertise
n.a.
EN 3 EN
• Impact assessment
n.a.
• Regulatory fitness and simplification
n.a.
4. BUDGETARY IMPLICATIONS
The proposal will not generate new funding requirements and will support an effective
implementation of EU funds, by ensuring a strategic prioritisation at EU and national levels.
5. OTHER ELEMENTS
• Implementation plans and monitoring, evaluation and reporting arrangements
The implementation of the proposed Recommendation requires a close monitoring by the
Council and the Commission, which will form a key part of 2024-2025 Schengen Cycle. In
December 2024, the Council should take stock of the progress made and the Commission
should report on the level of implementation of the Recommendation in the 2025 State of
Schengen report.
EN 4 EN
2024/0094 (NLE)
Proposal for a
COUNCIL RECOMMENDATION
for the 2024/2025 Schengen Cycle
THE COUNCIL OF THE EUROPEAN UNION,
Having regard to the Treaty on the Functioning of the European Union, and in particular
Articles 77(2) and 79(2)(c) in conjunction with Article 292, first and second sentences
thereof,
Having regard to the proposal from the European Commission,
Whereas:
(1) The creation of the Schengen area without controls at the internal borders (“Schengen
area”) is one of the main achievements of the Union. A well-functioning Schengen
area is a common objective that relies on the effective and efficient application of the
Schengen acquis, a robust governance framework and a high level of mutual trust.
(2) Since 2022, the Commission assesses the state of the Schengen area in its annual State
of Schengen report. Launching the 2024-2025 Schengen cycle, the Commission
adopted the 2024 State of Schengen report on 16 April 2024, identifying priorities
requiring political and operational follow-up within the Schengen Cycle.
(3) Building on the progress made in 2023 to consolidate Schengen governance, this
framework needs to be reinforced to improve the setting and follow-up of the common
priorities for the Schengen area through increased political ownership of all Member
States and responsibility at EU level. To achieve this objective, it is appropriate to set
and implement annual Schengen-wide priorities that will support Member States,
complementing their individual efforts with coordinated and common action through
the Schengen Council, and will also facilitate a close monitoring of the progress made
to ensure a high level of implementation of the Schengen rules.
(4) Taking into account the Commission’s assessment in the State of Schengen report and
in light of the urgent action needed in some areas, it is considered opportune to focus
coordinated action on: finalising the consolidation of Schengen governance;
strengthening actions to enhance the preparedness of the Schengen area with more
resilient external borders, ensuring full compliance with the obligations set out in the
EU Charter of Fundamental Rights; finalising the digitalisation of the Schengen
architecture to boost Europe’s competitiveness while ensuring high security standards
for the citizens of the Union; stepping up collective responses to address more
effectively common migration and security risks, including through increased police
cooperation and a more effective and sustainable EU return system.
(5) Solid national governance structures and processes in Member States supporting the
effective implementation of national integrated border management and security
strategies are a prerequisite for effective Schengen governance. National and European
response capacities need to be strengthened and further developed to address irregular
EN 5 EN
migration and secondary movements more effectively. Further efforts are also needed
to combat cross-border crime and security threats in a more integrated manner.
(6) Border control at the external borders is in the interest not only of the Member State at
whose external borders it is carried out but for the Schengen area as a whole. The full
operationalisation of the European Border and Coast Guard is a priority for the Union.
Therefore, the standing corps and capabilities for the European Border and Coast
Guard should be swiftly completed reaching 8 000 standing corps by 2025 in view of
achieving the required objective of 10 000 standing corps by 2027. Furthermore,
existing shortcomings in human resources as well as in technical equipment, both at
Union and national levels, have to be urgently addressed. Member States need to
guarantee an effective implementation of the national capability plans, which need to
be updated in line with the recently adopted ‘EBCG Capability Roadmap’ to reflect
the possible evolution of the situation at the external borders and related challenges.
(7) Schengen evaluations have identified vulnerabilities in the use of databases, in
particular the Schengen and Visa Information Systems, which constitute an important
security gap. Failures in document checks and verification of identity lead to
undetected threats and flawed procedures. This applies to visa applications, checks at
external borders, return of third-country nationals with no legal right to stay, law
enforcement actions, and more generally registration with the authorities of Member
States. Efforts are needed to ensure that the relevant data is inserted in the databases,
in line with the existing requirements, and to improve capabilities and processes to
make full use of the available data, in particular to effectively identify and verify
persons and their documents. The implementation of the Interoperability Architecture
will also help combat identity fraud.
(8) The effective implementation of the Regulation (EU) No .../... [Screening Regulation]
requires Member States to take immediate steps to ensure that all capabilities and
processes are effectively in place by 2025. To this end, they should progressively start
allocating appropriate staff, sufficient resources, including for the independent
monitoring body of fundamental rights, as well as adequate infrastructure.
(9) Reinforcing the stability in the EU's neighbourhood and beyond contributes to the
EU's own security. Therefore, cooperation to address irregular migration and combat
cross-border crime, including migrant smuggling, should be stepped up with key
countries along irregular migration routes. Among others, the Union needs to swiftly
conclude the necessary status agreements, notably with Serbia and Bosnia and
Herzegovina, that allow for deployments of the European Border and Coast Guard
Agency (“Frontex”) border guards with executive powers. Moreover, Frontex should
agree on working arrangements with key partner countries, including in West Africa
(Senegal and Mauritania), the Western Balkans (updates of current working
arrangements), and with Eastern Partnership countries such as Armenia.
(10) European and national immigration and security liaison officers deployed in third
countries are essential to improve the intelligence picture of the Schengen area on
current threats. Member States, however, are not effectively using the intelligence
offered by these liaison officers to the fullest as the collection of information is
fragmented and incomplete. It is, therefore, necessary to maximise liaison officers’
contribution to address the EU priorities and needs, by mapping and strategically
optimising their deployments, mandates and reporting requirements. These efforts
include making a more targeted use of airport liaison officers carrying out essential
tasks to detect irregular migration and supporting enforcement activities. Furthermore,
EN 6 EN
the networks of various liaison officers in third countries should be reinforced under
the coordinating role of the EU delegations. This will close intelligence gaps and pool
the currently dispersed strategic and operational awareness, leading to appropriate
preparedness and to effective decision-making for border management, migration and
security.
(11) EUROSUR is the central framework for exchange of information and operational
cooperation used for detecting, preventing, and combating irregular immigration and
cross-border crime. It is essential that all Member States step up their contribution to
EUROSUR, including as regards cross-border crime, to improve the national and
European situational awareness and the EU’s ability to react at the external borders.
As regards the pre-frontier area1
, the collection and exchange of information with
Frontex, between Member States and, where relevant, with partner countries needs to
be strengthened with the use of specific situational pictures within the EUROSUR
framework. To ensure smooth cooperation guaranteeing correct and regular provision
of information with third countries’ authorities, the EUROSUR model should be
promoted in partner countries by both Member States and Frontex.
(12) The timely launch of the Entry-Exit System (EES) in autumn 2024 and of the
European Travel Information and Authorisation System (ETIAS) in the first half of
2025 will strengthen the external borders and reinforce our internal security. In this
context, all border crossing points need to be fully prepared and equipped, while
procedures need to fully utilise the possibilities for automation to ensure fast and
efficient processing of travel flows. Once the new systems, as well as their
interoperability, are in operation, Member States, the Commission, and eu-LISA will
monitor their effective implementation, in particular through the Schengen evaluation
and monitoring mechanism.
(13) The efforts for the digital transformation of the Schengen area should be seen together
with the Commission’s upcoming initiative on the digitalisation of travel documents
and facilitation of travel, as announced in the Schengen Strategy of 20212
. This
initiative will allow the Union to shape future global standards for seamless and secure
travelling by introducing a uniform standard for digital travel documents.
(14) In an area without internal border controls, citizens should be able to move swiftly and
in security between Member States. Building on the important progress made toward
this goal by Member States with the support of the Schengen Coordinator, it is now
necessary to fully exploit the new possibilities included in the [revised Schengen
Borders Code] and to maximise the measures contained in the Commission
Recommendation on cooperation between the Member States with regard to serious
threats to internal security and public policy in the area without internal border
controls3
. In this context, throughout the Schengen area, regional initiatives need to be
established following a whole-of-route approach, so that Member States facing related
challenges agree and implement joint measures to address cross-border crime and
secondary movements more effectively. For these regional initiatives to be successful,
all Member States should give full effect to the recommendations laid down in the
1
In accordance with Article 2( 13 ) of Regulation ( EU ) 2019/1896, the ‘pre-frontier area’ means the
geographical area beyond the external borders which is relevant for managing the external borders
through risk analysis and situational awareness.
2
Communication from the Commission to the European Parliament and the Council, ‘A strategy towards
a fully functioning and resilient Schengen area’, 2 June 2021, COM ( 2021 ) 277 final.
3
C ( 2023 ) 8139 final.
EN 7 EN
Council Recommendation (EU) 2022/915 on operational law enforcement
cooperation4
and to the provisions of Directive (EU) 2023/977 on the exchange of
information between the law enforcement authorities of Member States5
following the
expiry of the deadline for its transposition on 12 December 2024.
(15) Important efforts have been made in 2023 to improve the effectiveness of return with
an increase of more than 15% in the number of effective returns, although progress
varies among Member States and the overall number of returns remains low.
Currently, the Schengen Information System contains around 300 000 return alerts
corresponding to return decisions that have not been suspended and are, therefore,
enforceable, the majority of which have been issued by Member States in 2023. In
2023, the Commission and Member States have redoubled their efforts to explore and
fully exploit all available options to foster more mutual recognition of return
decisions, based on the Commission’s Recommendation of March 20236
and
facilitated by the new return alerts in the Schengen Information System.
(16) As part of the country specific recommendations stemming from Schengen
evaluations, several Member States were recommended to improve coordination and
limit fragmentation of strategic and operational processes at national level as well as to
fully exploit EU tools for more efficient returns. To ensure complementarity of action
and a holistic approach, the EU Return Coordinator developed a ‘Return Roadmap’
with targeted actions, which is currently being implemented with the support of
Frontex and Member States through the High-Level Network for Return. In line with
the operational strategy for more effective returns7
, it is necessary to put in place a
more predictable and common strategic planning of returns under Frontex’s lead.
(17) In the implementation of this Recommendation, the Member States and Agencies
concerned must ensure full compliance with the applicable rules on the protection of
personal data. In particular, they must ensure that the increased exchange of
information by law enforcement and judicial authorities, including personal data, is
carried out in full respect of the data protection requirements and mandates of
respective authorities. The authorities managing and using large-scale IT systems must
ensure that data protection requirements are respected in practice and that compliance
is regularly monitored.
(18) Support at Union level is available for the implementation of this Recommendation
including through the available Union Home Affairs Funds, namely the Border
Management and Visa Policy Instrument8
, the Internal Security Fund9
, and the
Asylum, Migration and Integration Fund10
, as well as research and innovation funding
through the EU Framework Programme for Research Horizon Europe11
. For the
4
OJ L 158, 13.6.2022, p. 53–64.
5
OJ L 134, 22.5.2023, p. 1–24.
6
C ( 2023 ) 1763 final of 16.3.2023.
7
COM ( 2023 ) 45 final.
8
Regulation ( EU ) 2021/1148 of the European Parliament and of the Council of 7 July 2021
establishing, as part of the Integrated Border Management Fund, the Instrument for Financial Support
for Border Management and Visa Policy ( OJ L 251, 15.7.2021, p. 48–93 ) .
9
Regulation ( EU ) 2021/1149 of the European Parliament and of the Council of 7 July 2021 establishing
the Internal Security Fund ( OJ L 251, 15.7.2021, p. 94–131 ) .
10
Regulation ( EU ) 2021/1147 of the European Parliament and of the Council of 7 July 2021 establishing
the Asylum, Migration and Integration Fund ( OJ L 251, 15.7.2021, p. 1–47 ) .
11
Regulation ( EU ) 2021/695 of the European Parliament and of the Council of 28 April 2021
establishing Horizon Europe – the Framework Programme for Research and Innovation, laying down its
EN 8 EN
remaining implementation period of these funds, including on the occasion of the
upcoming mid-term review of the Home Affairs Funds, Member States should
prioritise the use of the allocated amounts for addressing the proposed actions in this
Recommendation. Furthermore, additional financial needs will be assessed in light of
the evolving circumstances. Operational support to Member States is also available
through the relevant JHA Agencies.
(19) The implementation of this Recommendation should be monitored by the Council,
with Member States, the Commission and relevant JHA Agencies regularly reporting
on specific workstreams. The results of and follow-up to the Schengen evaluation
activities will be embedded in this process.
(20) In accordance with Articles 1 and 2 of Protocol No 22 on the Position of Denmark
annexed to the Treaty on European Union and to the TFEU, Denmark is not taking
part in the adoption of this Recommendation and is not subject to its application.
Given that this Recommendation builds upon the Schengen acquis, Denmark shall, in
accordance with Article 4 of the said Protocol, decide within a period of six months
after the Council has decided on this Recommendation whether it will implement it.
(21) This Recommendation does not constitute a development of the provisions of the
Schengen acquis in which Ireland takes part in accordance with Council Decision
2002/192/EC12
. Ireland is therefore not taking part in its adoption or subject to its
application.
(22) As regards Cyprus, point 4 of this Recommendation constitutes a development of the
Schengen acquis within the meaning of Article 3(2) of the 2003 Act of Accession.
(23) As regards Iceland and Norway, this Recommendation constitutes a development of
the provisions of the Schengen acquis within the meaning of the Agreement concluded
by the Council of the European Union and the Republic of Iceland and the Kingdom
of Norway concerning the latter's association with the implementation, application and
development of the Schengen acquis13
which fall within the area referred to in Article
1 of Council Decision 1999/437/EC14
.
(24) As regards Switzerland, this Recommendation constitutes a development of the
provisions of the Schengen acquis within the meaning of the Agreement between the
European Union, the European Community and the Swiss Confederation on the Swiss
Confederation’s association with the implementation, application and development of
the Schengen acquis15
which fall within the area referred to in Article 1 of Decision
1999/437/EC read in conjunction with Article 3 of Council Decision 2008/146/EC16
.
rules for participation and dissemination, and repealing Regulations ( EU ) No 1290/2013 and ( EU )
No 1291/2013 ( OJ L 170, 12.5.2021, p. 1–68 ) .
12
Council Decision 2002/192/EC of 28 February 2002 concerning Ireland’s request to take part in some
of the provisions of the Schengen acquis ( OJ L 64, 7.3.2002, p. 20 ) .
13
OJ L 176, 10.7.1999, p. 36.
14
Council Decision 1999/437/EC of 17 May 1999 on certain arrangements for the application of the
Agreement concluded by the Council of the European Union and the Republic of Iceland and the
Kingdom of Norway concerning the association of those two States with the implementation,
application and development of the Schengen acquis ( OJ L 176, 10.7.1999, p. 31 ) .
15
OJ L 53, 27.2.2008, p. 52.
16
Council Decision 2008/146/EC of 28 January 2008 on the conclusion, on behalf of the European
Community, of the Agreement between the European Union, the European Community and the Swiss
Confederation on the Swiss Confederation’s association with the implementation, application and
development of the Schengen acquis ( OJ L 53, 27.2.2008, p. 1 ) .
EN 9 EN
(25) As regards Liechtenstein, this Recommendation constitutes a development of
provisions of the Schengen acquis within the meaning of the Protocol between the
European Union, the European Community, the Swiss Confederation and the
Principality of Liechtenstein on the accession of the Principality of Liechtenstein to
the Agreement between the European Union, the European Community and the Swiss
Confederation on the Swiss Confederation's association with the implementation,
application and development of the Schengen acquis17
which fall within the area
referred to in Article 1 of Decision 1999/437/EC read in conjunction with Article 3 of
Decision 2011/350/EU18
,
HEREBY RECOMMENDS:
Member States, acting individually, including through the implementation of
recommendations adopted pursuant to evaluations carried out under Regulation (EU)
2022/922, and collectively within the Schengen Council, in 2024-2025:
1. Consolidate the Schengen governance framework to foster a higher level of
implementation of common priorities and the Schengen architecture and contribute
to the completion of the Schengen area, by
(a) Reinforcing the follow-up process to the Schengen Council meetings by
agreeing on common lines of action in line with the State of Schengen report
adopted by the Commission and incorporating regular monitoring and
reporting through the Schengen Barometer+ and the Schengen Scoreboard.
(b) Engaging with the Schengen Coordinator to support the implementation of
remedial actions stemming from the Schengen evaluations, by making a more
effective use of the Schengen Scoreboard, including through the exchange of
best practices and lessons learned.
(c) Establishing national governance structures and processes, coordinated by
senior officials with strategic responsibility for Schengen, and supporting the
effective implementation of European Integrated Border Management and
security strategies.
(d) Ensuring the careful monitoring and, where applicable, the timely adoption of
decisions, in cases where, following the completion of a first-time Schengen
evaluation, it is established that the necessary conditions for the application of
the relevant parts of the Schengen acquis have been met, and in particular to
take a final decision and establish an appropriate date for the lifting of the
controls at the internal land borders of Bulgaria and Romania with other
Member States.
2. Boost the preparedness, security, and resilience at the external borders, including
through improved cooperation with third countries, by
17
OJ L 160, 18.6.2011, p. 21.
18
Council Decision 2011/350/EU of 7 March 2011 on the conclusion, on behalf of the European Union,
of the Protocol between the European Union, the European Community, the Swiss Confederation and
the Principality of Liechtenstein on the accession of the Principality of Liechtenstein to the Agreement
between the European Union, the European Community and the Swiss Confederation on the Swiss
Confederation’s association with the implementation, application and development of the Schengen
acquis, relating to the abolition of checks at internal borders and movement of persons ( OJ L 160,
18.6.2011, p. 19 ) .
EN 10 EN
(a) Supporting the functioning of EU liaison officers that can operate under the
umbrella of the EU delegations and provide strategic steer and coordination,
thereby leveraging the intelligence provided by European and national
immigration and security liaison officers.
(b) Increasing operational presence in priority third countries, including through
airport liaison officers, by concluding the necessary agreements and
arrangements or partnerships to better manage borders, migration, return, and
security threats, ensuring respect of fundamental rights obligations.
(c) Enhancing cooperation with third countries on the exchange of information via
EUROSUR by concluding bilateral and multilateral agreements with priority
third countries to combat more effectively migrant smuggling and cross-border
crime, as well as to prevent irregular migration and secondary movements.
(d) Remedying the limitations on the effectiveness of European Border and Coast
Guard, in particular those related to the national capabilities in line with the
new Capability Roadmap and those concerning the timely roll-out of the
standing corps to achieve 8 000 officers by 2025 and 10 000 by 2027, by
proactively implementing the measures identified in the evaluation of the
EBCG Regulation19
.
(e) Allocating sufficient resources and capabilities for border and return processes,
including the independent monitoring mechanism, to ensure the effective
implementation of the revised legislation, in particular the Regulation (EU) No
.../... [Screening Regulation], Regulation (EU) No .../... [the Schengen Borders
Code] and the Regulation (EU) No .../... [Crisis Regulation].
3. Consolidate the digitalisation of procedures and systems to increase security and
efficiency at the EU’s external borders and within the area without internal border
controls, as well as intelligence-based decision-making, by
(a) Improving the exchange of real-time information between authorities at
national level and with authorities across the EU, as well as using the
interoperability tools to their full potential, to ensure that all necessary checks
are effectively carried out.
(b) Allocating the necessary resources to maximise the effective use of the EU
information systems for borders, migration and security to support visa
processing, border checks, and the effective return of third-country nationals.
(c) Ensuring that the equipment, processes and systems are in place to allow for
the timely and effective roll out of the Entry/Exit System and ETIAS and
launching information campaigns to raise awareness of the new procedures
among travellers and relevant stakeholders.
4. Ensure the smooth functioning of the Schengen area without controls at the internal
borders by stepping up the fight against cross-border crime in line with the Council
Recommendation on operational law enforcement cooperation20
and the Commission
Recommendation from November 202321
, by
19
In particular measures 17-19 and 32-25 of SWD ( 2024 ) 75 final ( Annex to COM/2024/75 final ) .
20
Council Recommendation ( EU ) 2022/915 of 9 June 2022 on operational law enforcement cooperation
( OJ L 158, 13.6.2022, p. 53–64 ) .
21
C ( 2023 ) 8139 final.
EN 11 EN
(a) Establishing regional cooperation initiatives applying the whole-of-route
approach to increase joint measures based on a common planning established
through joint risk analysis.
(b) Supporting the commitments and strands of work identified under the
framework of the Global Alliance to Counter Migrant Smuggling to strengthen
the fight against migrant smuggling networks with key partners along irregular
migration routes, including the digital smuggling phenomenon.
(c) Establish comprehensive risk analysis on cross border crime and enhance
situational awareness by connecting the intelligence and information at the
external borders and within the Schengen area in one (national) situational
picture, as well as by developing the cooperation and exchange of information
between the reinforced Single Points of Contact, with the National
Coordination Centres, and Police and Customs Cooperation Centres in all
Member States through the Secure Information Exchange Network Application
(SIENA).
(d) Phasing out the long-lasting controls carried out at internal border sections, in
line with the new strengthened framework provided for in the revised
Schengen Borders Code.
5. Contribute to a more effective functioning of the common EU system for return
based on better integrated cooperation among Member States, by
(a) Taking steps to ensure that a return decision or relevant parts thereof can be
shared upon a Member State request for supplementary information following
an alert on return in the Schengen Information System, notably for the purpose
of facilitating mutual recognition, assessing the risk of absconding and
identifying third-country nationals, including those posing a security threat.
(b) Actively increasing and encouraging voluntary returns through a continued
implementation of the Assisted Voluntary Return and Reintegration strategy,
particularly by setting up dedicated structures for return counselling and EU
streamlined reintegration support with a view to fostering ownership of the
returnee and supporting third countries to develop institutional, policy, and
operational frameworks and structures to ensure ownership and sustainability
of the return and readmission process.
(c) Contributing to the targeted actions under the ‘Return Roadmap’, including
through actively supporting Frontex in setting up a predictable coordination
system, based on joint planning of Member States’ use of Frontex support to
allow better pooling of resources during all phases of return, including a more
strategic use of Frontex return operations, particularly to priority third
countries in line with EU policy, and increase voluntary returns.
EN 12 EN
(d) Proactively contributing through the High-Level Network for Returns to the
work of the EU Return Coordinator in establishing a Schengen model for
effective returns, including the development of effective performance
indicators and by swiftly implementing recommendations stemming from the
2024 Schengen thematic evaluation on returns.
Done at Brussels,
For the Council
The President


DA DA
EUROPA-
KOMMISSIONEN
Bruxelles, den 16.4.2024
COM(2024) 174 final
2024/0094 (NLE)
Forslag til
RÅDETS HENSTILLING
med henblik på Schengencyklussen for 2024/2025
Offentligt
KOM (2024) 0174 - Henstilling
Europaudvalget 2024
DA 1 DA
BEGRUNDELSE
1. BAGGRUND FOR FORSLAGET
• Forslagets begrundelse og formål
Schengenområdet uden kontrol ved de indre grænser ("Schengenområdet") står på trods af sit
solide fundament fortsat over for udfordringer, der ikke er begrænset til en enkelt
medlemsstats område. I 2023 blev der i Schengenområdet på både nationalt og europæisk
plan fortsat konstateret flere svagheder af presserende art på centrale områder af
Schengensystemet, der kræver en effektiv fælles indsats.
De seneste års bestræbelser på at styrke forvaltningsrammen har skabt grundlaget for en
koordineret indsats mellem medlemsstaterne og på EU-plan. Det fremgår af
Schengenstatusrapporten for 2024, at Kommissionen fortsat er fast besluttet på at styrke
forvaltningen af Schengenområdet. Rapporten, der indleder Schengencyklussen for 2024-
2025, fungerer som en vigtig ressource for politiske beslutninger og operationel opfølgning på
både europæisk og nationalt plan. På grundlag af de Schengenevalueringer, der blev foretaget
i 2023, gives der i rapporten et overblik over den aktuelle situation i Schengenområdet, med
en vurdering af fremskridtene ved afslutningen af den årlige forvaltningscyklus samt
udpegede prioriterede områder, der kræver yderligere opmærksomhed.
At sikre et velfungerende område uden kontrol ved de indre grænser mellem medlemsstaterne
er en fælles indsats og et fælles ansvar, der kræver en sammenhængende og koordineret
tilgang. Selv om forvaltningen af Schengenområdet er blevet styrket med lanceringen af den
første Schengencyklus i 2022, mangler der stadig en ramme for fastsættelse og gennemførelse
af prioriteter baseret på fælles ejerskab og kollektivt ansvar i alle medlemsstater. Resultatet er
ofte begrænset koordinering og manglende fælles gennemførelse af Schengenreglerne, hvilket
fører til ensidig handling og fragmenterede foranstaltninger. Den manglende strukturerede
ramme medfører, at den årlige Schengencyklus kun i begrænset omfang bidrager til at bevare
og styrke Schengenområdets integritet.
I overensstemmelse med den videre vej frem, der blev fastlagt i Schengenstatusrapporten
for 2023, ledsages rapporten for 2024 derfor af et forslag fra Kommissionen til Rådets
henstilling. Formålet med nærværende forslag til Rådets henstilling er at fokusere på en række
spørgsmål, der kræver, at medlemsstaterne handler individuelt samt kollektivt inden for
Schengenrådets ansvarsområde i overensstemmelse med de eksisterende politiske initiativer
vedrørende Schengenspørgsmål. På grundlag af prioriteterne i Schengenstatusrapporten
for 2024 foreslår Kommissionen, at der i Rådets henstilling fokuseres på at:
• konsolidere rammen for forvaltning af Schengensamarbejdet
• forbedre beredskabet, sikkerheden og modstandsdygtigheden ved de ydre grænser
• fremskynde digitaliseringen af Schengenområdet
• optrappe foranstaltningerne til bekæmpelse af grænseoverskridende kriminalitet og
ulovlige bevægelser
• bidrage til oprettelsen af et effektivt EU-system for tilbagesendelse.
Nærværende forslag til Rådets henstilling om Schengenområdet skal indgå som input til det
kommende møde den 13.-14. juni 2024 i Schengenrådet, hvor det forventes, at Rådet når til
enighed om prioriteterne for den kommende Schengencyklus for 2024-2025. Gennemførelsen
DA 2 DA
af henstillingen bør overvåges af Rådet med regelmæssig rapportering fra medlemsstaterne,
Kommissionen og relevante RIA-agenturer om specifikke arbejdsgange. Resultaterne af
Schengenevaluerings- og overvågningsaktiviteterne vil indgå i denne proces.
• Sammenhæng med de gældende regler på samme område
Nærværende henstilling har til formål at fremskynde en effektiv gennemførelse af
Schengenreglerne på en koordineret måde.
• Sammenhæng med Unionens politik på andre områder
Formålet med henstillingen er at yde et positivt bidrag til et fuldt operationelt og
modstandsdygtigt Schengenområde, der letter uhindret bevægelighed for over 425 millioner
mennesker. Henstillingen er i overensstemmelse med andre EU-politikker, herunder
politikkerne vedrørende sikkerhed og migration, nemlig pagten om migration og asyl og
strategien for sikkerhedsunionen.
2. RETSGRUNDLAG, NÆRHEDSPRINCIPPET OG
PROPORTIONALITETSPRINCIPPET
• Retsgrundlag
Traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF), særlig artikel 77, stk. 2,
litra a), b), d) og e), og artikel 79, stk. 2, litra c), samt artikel 292, første og andet punktum.
• Nærhedsprincippet (for områder, der ikke er omfattet af enekompetence)
I henhold til artikel 292 i TEUF kan Rådet vedtage henstillinger. Efter denne bestemmelse
træffer Rådet afgørelse på forslag af Kommissionen i alle de tilfælde, hvor det i henhold til
traktaterne skal vedtage retsakter på forslag af Kommissionen.
Dette gælder i nærværende situation, da en koordineret tilgang til fælles prioriteter, der har
indvirkning på Schengenområdets funktion, ikke i tilstrækkelig grad kan opfyldes af
medlemsstaterne alene og bedre kan opnås på EU-plan.
• Proportionalitetsprincippet
Formålet med nærværende forslag er at sikre vedtagelsen af koordinerede foranstaltninger for
at undgå en inkonsekvent og fragmenteret gennemførelse af prioriteterne for hele
Schengenområdet. Forslaget går ikke ud over, hvad der er nødvendigt og rimeligt for at nå de
tilsigtede mål.
• Valg af retsakt
Ikke relevant
3. RESULTATER AF EFTERFØLGENDE EVALUERINGER, HØRINGER AF
INTERESSENTER OG KONSEKVENSANALYSER
• Efterfølgende evalueringer/kvalitetskontrol af gældende lovgivning
Ikke relevant
• Høringer af interessenter
Ikke relevant
DA 3 DA
• Indhentning og brug af ekspertbistand
Ikke relevant
• Konsekvensanalyse
Ikke relevant
• Målrettet regulering og forenkling
Ikke relevant
4. VIRKNINGER FOR BUDGETTET
Forslaget vil ikke skabe nye finansieringsbehov og vil støtte en effektiv gennemførelse af EU-
midler ved at sikre en strategisk prioritering på EU-plan og nationalt plan.
5. ANDRE FORHOLD
• Planer for gennemførelsen og foranstaltninger til overvågning, evaluering og
rapportering
Gennemførelsen af forslaget til henstilling kræver nøje overvågning fra Rådets og
Kommissionens side, som vil udgøre en central del af Schengencyklussen for 2024-2025.
I december 2024 bør Rådet gøre status over de opnåede fremskridt, og Kommissionen bør
i Schengenstatusrapporten for 2025 aflægge rapport om gennemførelsen af henstillingen.
DA 4 DA
2024/0094 (NLE)
Forslag til
RÅDETS HENSTILLING
med henblik på Schengencyklussen for 2024/2025
RÅDET FOR DEN EUROPÆISKE UNION,
som henviser til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 77, stk. 2,
og artikel 79, stk. 2, litra c), sammenholdt med artikel 292, første og andet punktum,
som henviser til forslag fra Europa-Kommissionen, og
som tager følgende i betragtning:
(1) Oprettelsen af Schengenområdet uden kontrol ved de indre grænser
("Schengenområdet") er et af Unionens vigtigste resultater. Forudsætningen for et
velfungerende Schengenområde, hvilket er et fælles mål, er en reel og effektiv
anvendelse af Schengenreglerne, en solid forvaltningsramme og et højt niveau af
gensidig tillid.
(2) Siden 2022 har Kommissionen i sin årlige Schengenstatusrapport vurderet situationen
i Schengenområdet. Som led i lanceringen af Schengencyklussen for 2024-2025
vedtog Kommissionen den 16. april 2024 Schengenstatusrapporten for 2024, hvori der
fastsættes prioriteter, der kræver politisk og operationel opfølgning inden for
rammerne af Schengencyklussen.
(3) Med udgangspunkt i de i 2023 opnåede fremskridt med hensyn til at konsolidere
forvaltningen af Schengensamarbejdet er det nødvendigt at styrke denne ramme for at
forbedre fastsættelsen af og opfølgningen på de fælles prioriteter for Schengenområdet
gennem øget politisk ejerskab i alle medlemsstater og øget ansvar på EU-plan. For at
nå dette mål bør der for hele Schengenområdet fastsættes og gennemføres årlige
prioriteter, der med en koordineret og fælles indsats via Schengenrådet vil støtte
medlemsstaterne og supplere deres individuelle bestræbelser, og som herudover vil
lette en nøje overvågning af de fremskridt, der gøres for at sikre en høj
gennemførelsesgrad for Schengenreglerne.
(4) Under hensyntagen til Kommissionens vurdering i Schengenstatusrapporten og i lyset
af den hurtige indsats, der er nødvendig på visse områder, bør der sikres en målrettet
og koordineret indsats med henblik på at: færdiggøre konsolideringen af forvaltningen
af Schengensamarbejdet, styrke indsatsen for at forbedre beredskabet
i Schengenområdet med mere modstandsdygtige ydre grænser og sikre fuld
overholdelse af de forpligtelser, der er fastsat i EU's charter om grundlæggende
rettigheder, færdiggøre digitaliseringen af Schengenarkitekturen for at styrke Europas
konkurrenceevne og samtidig sikre høje sikkerhedsstandarder for Unionens borgere
samt optrappe den kollektive indsats for på mere effektiv vis at håndtere fælles
migrations- og sikkerhedsrisici, herunder gennem øget politisamarbejde og et mere
effektivt og bæredygtigt EU-tilbagesendelsessystem.
(5) Solide nationale forvaltningsstrukturer og -processer i medlemsstaterne til støtte for en
effektiv gennemførelse af nationale integrerede grænseforvaltnings- og
DA 5 DA
sikkerhedsstrategier er en forudsætning for en effektiv forvaltning af
Schengensamarbejdet. Den nationale og europæiske beredskabskapacitet skal styrkes
og videreudvikles for på mere effektiv vis at kunne håndtere irregulær migration og
sekundære bevægelser. Der er også behov for en yderligere indsats for at bekæmpe
grænseoverskridende kriminalitet og sikkerhedstrusler på en mere integreret måde.
(6) Grænsekontrol ved de ydre grænser er ikke kun i den medlemsstats interesse, ved hvis
ydre grænser den foretages, men i hele Schengenområdets interesse. En fuld
operationalisering af den europæiske grænse- og kystvagt er en prioritet for Unionen.
Derfor bør det stående korps og kapaciteterne til den europæiske grænse- og kystvagt
hurtigt stilles til rådighed for at nå op på 8 000 medlemmer senest i 2025, således at
målet om et stående korps på 10 000 medlemmer senest i 2027 nås. Desuden skal de
eksisterende mangler med hensyn til menneskelige ressourcer og teknisk udstyr, både
på EU-plan og nationalt plan, hurtigst muligt afhjælpes. Medlemsstaterne er nødt til at
sikre en effektiv gennemførelse af de nationale kapacitetsplaner, som skal ajourføres
i overensstemmelse med den nyligt vedtagne køreplan for den europæiske grænse- og
kystvagts kapacitet for at afspejle den mulige udvikling i situationen ved de ydre
grænser og de dermed forbundne udfordringer.
(7) Der er som led i Schengenevalueringerne konstateret svagheder i brugen af databaser,
navnlig Schengen- og visuminformationssystemet, hvilket udgør en betydelig
sikkerhedsbrist. Manglende dokument- og identitetskontrol fører til uopdagede trusler
og mangelfulde procedurer. Dette gælder for visumansøgninger, kontrol ved de ydre
grænser, tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere uden lovlig opholdsret,
retshåndhævelsesforanstaltninger og mere generelt registrering hos myndighederne
i medlemsstaterne. Der skal gøres mere for at sikre, at de relevante data indlæses
i databaserne i overensstemmelse med de eksisterende krav, og for at forbedre
kapaciteten og processerne, så der gøres fuld brug af de tilgængelige data, navnlig med
henblik på effektivt at identificere og kontrollere personer og deres dokumenter.
Gennemførelsen af interoperabilitetsarkitekturen vil også medvirke til at bekæmpe
identitetssvig.
(8) En effektiv gennemførelse af forordning (EU) .../... [Screeningforordningen] kræver, at
medlemsstaterne straks tager skridt til at sikre, at al kapacitet og alle processer
i praksis er på plads senest i 2025. Med henblik herpå bør de gradvist begynde at
tildele tilstrækkeligt personale, tilstrækkelige ressourcer, herunder til det uafhængige
overvågningsorgan for grundlæggende rettigheder, samt passende infrastruktur.
(9) En styrkelse af stabiliteten i og uden for EU's nabolande bidrager til EU's egen
sikkerhed. Samarbejdet om at håndtere irregulær migration og bekæmpe
grænseoverskridende kriminalitet, herunder smugling af migranter, bør derfor
optrappes med centrale lande langs ruter for irregulær migration. Unionen er bl.a. nødt
til hurtigt at indgå de nødvendige statusaftaler, navnlig med Serbien og Bosnien-
Hercegovina, som gør det muligt at indsætte grænsevagter med udøvende beføjelser
fra Det Europæiske Agentur for Grænse- og Kystbevogtning ("Frontex"). Desuden bør
Frontex nå til enighed om samarbejdsordninger med centrale partnerlande, herunder
i Vestafrika (Senegal og Mauretanien), Vestbalkan (ajourføringer af de nuværende
samarbejdsordninger) og med lande i Det Østlige Partnerskab såsom Armenien.
(10) Europæiske og nationale indvandrings- og sikkerhedsforbindelsesofficerer, der er
udsendt til tredjelande, er afgørende for at forbedre efterretningsbilledet
i Schengenområdet med hensyn til aktuelle trusler. Medlemsstaterne anvender
imidlertid ikke fuldt ud og effektivt de efterretninger, som disse forbindelsesofficerer
DA 6 DA
stiller til rådighed, da indsamlingen af oplysninger er fragmenteret og ufuldstændig.
Det er derfor nødvendigt at maksimere forbindelsesofficerernes bidrag til at
imødekomme EU's prioriteter og behov ved at kortlægge og strategisk optimere deres
udsendelse, mandat og rapporteringskrav. Disse bestræbelser omfatter en mere
målrettet brug af lufthavnsforbindelsesofficerer, der udfører væsentlige opgaver, med
henblik på at opdage irregulær migration og støtte håndhævelsesaktiviteter. Desuden
bør netværkene af forskellige forbindelsesofficerer i tredjelande styrkes og EU-
delegationerne fungere som koordinatorer. Dette vil afhjælpe mangler
i efterretningerne og samle den i øjeblikket spredte strategiske og operationelle
bevidsthed, hvilket vil føre til et passende beredskab og en effektiv beslutningstagning
med hensyn til grænseforvaltning, migration og sikkerhed.
(11) Eurosur udgør den centrale ramme for udveksling af oplysninger og operationelt
samarbejde, der anvendes til at afsløre, forebygge og bekæmpe irregulær indvandring
og grænseoverskridende kriminalitet. Det er afgørende, at alle medlemsstater øger
deres bidrag til Eurosur, herunder med hensyn til grænseoverskridende kriminalitet,
for at forbedre den nationale og europæiske situationsbevidsthed og EU's kapacitet til
at reagere ved de ydre grænser. Med hensyn til området før grænsen1
skal
indsamlingen og udvekslingen af oplysninger med Frontex, mellem medlemsstaterne
og, hvor det er relevant, med partnerlandene styrkes ved hjælp af specifikke
situationsbilleder inden for rammerne af Eurosur. For at sikre et gnidningsløst
samarbejde med tredjelandes myndigheder, der sikrer en korrekt og regelmæssig
tilvejebringelse af oplysninger, bør både medlemsstaterne og Frontex fremme Eurosur-
modellen i partnerlandene.
(12) En rettidig lancering af ind- og udrejsesystemet (EES) i efteråret 2024 og af det
europæiske system vedrørende rejseinformation og rejsetilladelse (ETIAS) i første
halvdel af 2025 vil styrke de ydre grænser og vores interne sikkerhed. I den
forbindelse skal alle grænseovergangssteder være fuldt ud forberedt og udstyret,
samtidig med at mulighederne for automatisering skal udnyttes fuldt ud
i procedurerne, så der sikres en hurtig og effektiv behandling af strømmene af
rejsende. Når de nye systemer er i drift og indbyrdes interoperable vil
medlemsstaterne, Kommissionen og eu-LISA overvåge deres effektive gennemførelse,
navnlig ved hjælp af Schengenevaluerings- og overvågningsmekanismen.
(13) Bestræbelserne med hensyn til digitaliseringen af Schengenområdet bør ses sammen
med Kommissionens kommende initiativ om digitalisering af rejsedokumenter og
lettelse af rejser, jf. Schengenstrategien fra 20212
. Dette initiativ vil give Unionen
mulighed for at fastlægge fremtidige globale standarder for gnidningsløs og sikker
rejse ved at indføre en ensartet standard for digitale rejsedokumenter.
(14) Inden for området uden kontrol ved de indre grænser bør borgere kunne færdes hurtigt
og sikkert mellem medlemsstaterne. På grundlag af de vigtige fremskridt, som
medlemsstaterne med støtte fra Schengenkoordinatoren har gjort hen imod dette mål,
er det nu nødvendigt fuldt ud at udnytte de nye muligheder i [den reviderede
Schengengrænsekodeks] og maksimere foranstaltningerne i Kommissionens
henstilling om samarbejde mellem medlemsstaterne for så vidt angår alvorlige trusler
1
I henhold til artikel 2, nr. 13), i forordning (EU) 2019/1896 forstås ved "området før grænsen" det
geografiske område på den anden side af de ydre grænser, som er relevant for forvaltning af de ydre
grænser gennem risikoanalyse og situationsbevidsthed.
2
Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet: "En strategi for et fuldt fungerende og
robust Schengenområde" (COM(2021) 277 final af 2.6.2021).
DA 7 DA
mod den interne sikkerhed og den offentlige orden på området kontrol ved de indre
grænser3
. I den forbindelse skal der i hele Schengenområdet iværksættes regionale
initiativer efter en tilgang, der omfatter hele ruten, så medlemsstater, der står over for
relaterede udfordringer, bliver enige om og gennemfører fælles foranstaltninger til
bekæmpelse af grænseoverskridende kriminalitet og sekundære bevægelser mere
effektivt. For at disse regionale initiativer kan lykkes, skal alle medlemsstater have
gennemført henstillingerne i Rådets henstilling (EU) 2022/915 om operationelt
retshåndhævelsessamarbejde4
og bestemmelserne i direktiv (EU) 2023/977 om
udveksling af oplysninger mellem medlemsstaternes retshåndhævende myndigheder5
fuldt ud efter udløbet af gennemførelsesfristen den 12. december 2024.
(15) Der blev i 2023 gjort en stor indsats for at forbedre effektiviteten af tilbagesendelser
med en stigning på mere end 15 % i antallet af reelle tilbagesendelser, selv om
fremskridtene varierer fra medlemsstat til medlemsstat, og det samlede antal
tilbagesendelser fortsat er lavt. I øjeblikket indeholder Schengeninformationssystemet
omkring 300 000 indberetninger om tilbagesendelse svarende til afgørelser om
tilbagesendelse, som ikke er blevet suspenderet og derfor kan fuldbyrdes, hvoraf de
fleste blev truffet af medlemsstaterne i 2023. I 2023 har Kommissionen og
medlemsstaterne øget deres bestræbelser på at undersøge og fuldt ud udnytte alle
tilgængelige muligheder for at fremme mere gensidig anerkendelse af afgørelser om
tilbagesendelse på grundlag af Kommissionens henstilling fra marts 20236
og ved
hjælp fra de nye indberetninger om tilbagesendelse i Schengeninformationssystemet.
(16) Som led i de landespecifikke henstillinger, der indgår i Schengenevalueringerne, blev
det henstillet til flere medlemsstater at forbedre koordineringen og begrænse
fragmenteringen af strategiske og operationelle processer på nationalt plan samt til
fuldt ud at udnytte EU-værktøjer med henblik på mere effektive tilbagesendelser. For
at sikre en komplementær indsats og en holistisk tilgang udarbejdede EU's
tilbagesendelseskoordinator en køreplan for tilbagesendelse med målrettede
foranstaltninger, som i øjeblikket er ved at blive gennemført med støtte fra Frontex og
medlemsstaterne gennem netværket på højt plan for tilbagesendelse.
I overensstemmelse med den operationelle strategi for mere effektive tilbagesendelser7
er det nødvendigt at indføre en mere forudsigelig og fælles strategisk planlægning af
tilbagesendelser under Frontex' ledelse.
(17) Ved gennemførelsen af denne henstilling skal de berørte medlemsstater og agenturer
sikre fuld overholdelse af de gældende regler om beskyttelse af personoplysninger. De
skal navnlig sikre, at den øgede udveksling af oplysninger mellem retshåndhævende
og retslige myndigheder, herunder personoplysninger, sker under fuld overholdelse af
de respektive myndigheders databeskyttelseskrav og mandater. De myndigheder, der
forvalter og anvender store IT-systemer, skal sikre, at databeskyttelseskravene
overholdes i praksis, og at der regelmæssigt føres kontrol med overholdelsen.
(18) Der kan indhentes støtte på EU-plan til gennemførelse af denne henstilling, herunder
gennem de tilgængelige EU-fonde på området indre anliggender, nemlig instrumentet
3
C(2023) 8139 final.
4
EUT L 158 af 13.6.2022, s. 53.
5
EUT L 134 af 22.5.2023, s. 1.
6
C(2023) 1763 final af 16.3.2023.
7
COM(2023) 45 final.
DA 8 DA
for grænseforvaltning og visumpolitik8
, Fonden for Intern Sikkerhed9
og Asyl-,
Migrations- og Integrationsfonden10
, samt forsknings- og innovationsfinansiering
gennem EU's rammeprogram for forskning, Horisont Europa11
. I disse fondes
resterende gennemførelsesperiode, bl.a. i forbindelse med den kommende
midtvejsevaluering af fondene på området indre anliggender, bør medlemsstaterne
prioritere anvendelsen af de tildelte beløb til håndtering af de foreslåede
foranstaltninger i denne henstilling. Herudover vil yderligere finansielle behov blive
vurderet i lyset af udviklingen i omstændighederne. Der er også operationel støtte til
rådighed for medlemsstaterne via de relevante RIA-agenturer.
(19) Gennemførelsen af henstillingen bør overvåges af Rådet med regelmæssig
rapportering fra medlemsstaterne, Kommissionen og relevante RIA-agenturer om
specifikke arbejdsgange. Resultaterne af og opfølgningen på
Schengenevalueringsaktiviteterne vil indgå i denne proces.
(20) I medfør af artikel 1 og 2 i protokol nr. 22 om Danmarks stilling, der er knyttet som
bilag til traktaten om Den Europæiske Union og til TEUF, deltager Danmark ikke
i vedtagelsen af denne henstilling, som ikke finder anvendelse i Danmark. Inden seks
måneder efter, at Rådet har truffet foranstaltning om denne henstilling til udbygning af
Schengenreglerne, træffer Danmark afgørelse om, hvorvidt det vil gennemføre denne
henstilling, jf. artikel 4 i nævnte protokol.
(21) Denne henstilling udgør ikke en udvikling af de bestemmelser i Schengenreglerne,
som Irland deltager i, jf. Rådets afgørelse 2002/192/EF12
. Irland deltager derfor ikke
i vedtagelsen af denne henstilling, som ikke finder anvendelse i Irland.
(22) For så vidt angår Cypern, udgør punkt 4 i denne henstilling en udvikling af
bestemmelserne i Schengenreglerne, jf. artikel 3, stk. 2, i tiltrædelsesakten af 2003.
(23) For så vidt angår Island og Norge, udgør denne henstilling en udvikling af de
bestemmelser i Schengenreglerne, jf. aftalen indgået mellem Rådet for Den
Europæiske Union og Republikken Island og Kongeriget Norge om disse to staters
associering i gennemførelsen, anvendelsen og udviklingen af Schengenreglerne13
, der
henhører under det område, som er nævnt i artikel 1 i Rådets afgørelse 1999/437/EF14
.
(24) For så vidt angår Schweiz, udgør denne henstilling en udvikling af de bestemmelser
i Schengenreglerne, jf. aftalen mellem Den Europæiske Union, Det Europæiske
8
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2021/1148 af 7. juli 2021 om oprettelse af instrumentet
for finansiel støtte til grænseforvaltning og visumpolitik som del af Fonden for Integreret
Grænseforvaltning (EUT L 251 af 15.7.2021, s. 48).
9
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2021/1149 af 7. juli 2021 om oprettelse af Fonden for
Intern Sikkerhed (EUT L 251 af 15.7.2021, s. 94).
10
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2021/1147 af 7. juli 2021 om Asyl-, Migrations- og
Integrationsfonden (EUT L 251 af 15.7.2021, s. 1).
11
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2021/695 af 28. april 2021 om oprettelse af Horisont
Europa – rammeprogrammet for forskning og innovation – og om reglerne for deltagelse og formidling
og om ophævelse af forordning (EU) nr. 1290/2013 og (EU) nr. 1291/2013 (EUT L 170 af 12.5.2021,
s. 1).
12
Rådets afgørelse 2002/192/EF af 28. februar 2002 om anmodningen fra Irland om at deltage i visse
bestemmelser i Schengenreglerne (EFT L 64 af 7.3.2002, s. 20).
13
EFT L 176 af 10.7.1999, s. 36.
14
Rådets afgørelse 1999/437/EF af 17. maj 1999 om visse gennemførelsesbestemmelser til den aftale,
som Rådet for Den Europæiske Union har indgået med Republikken Island og Kongeriget Norge om
disse to staters associering i gennemførelsen, anvendelsen og den videre udvikling af Schengenreglerne
(EFT L 176 af 10.7.1999, s. 31).
DA 9 DA
Fællesskab og Det Schweiziske Forbund om Det Schweiziske Forbunds associering
i gennemførelsen, anvendelsen og udviklingen af Schengenreglerne15
, der henhører
under det område, som er nævnt i artikel 1 i afgørelse 1999/437/EF sammenholdt med
artikel 3 i Rådets afgørelse 2008/146/EF16
.
(25) For så vidt angår Liechtenstein, udgør denne henstilling en udvikling af de
bestemmelser i Schengenreglerne, jf. protokollen mellem Den Europæiske Union, Det
Europæiske Fællesskab, Det Schweiziske Forbund og Fyrstendømmet Liechtenstein
om Fyrstendømmet Liechtensteins tiltrædelse af aftalen mellem Den Europæiske
Union, Det Europæiske Fællesskab og Det Schweiziske Forbund om Det Schweiziske
Forbunds associering i gennemførelsen, anvendelsen og udviklingen af
Schengenreglerne17
, der henhører under det område, som er nævnt i artikel 1
i afgørelse 1999/437/EF sammenholdt med artikel 3 i afgørelse 2011/350/EU18
,
HENSTILLER:
at medlemsstaterne, der handler hver for sig, herunder ved at gennemføre de henstillinger, der
er vedtaget som led i de evalueringer, der er foretaget i henhold til forordning (EU) 2022/922,
og i fællesskab i Schengenrådet, i 2024-2025:
1. konsoliderer rammen for forvaltning af Schengensamarbejdet for at fremme en
højere grad af gennemførelse af de fælles prioriteter og Schengenarkitekturen og
bidrage til fuldførelsen af Schengenområdet ved
a) at styrke opfølgningen på Schengenrådets møder ved at nå til enighed om
fælles tiltag i overensstemmelse med Schengenstatusrapporten, som
Kommissionen har vedtaget, og indføre regelmæssig overvågning og
rapportering via Schengenbarometer+ og Schengenresultattavlen
b) at samarbejde med Schengenkoordinatoren for at støtte gennemførelsen af
afhjælpende foranstaltninger, der er foranlediget af Schengenevalueringerne,
ved at gøre mere effektiv brug af Schengenresultattavlen, herunder gennem
udveksling af bedste praksis og indhentede erfaringer
c) at etablere nationale forvaltningsstrukturer og -processer, der koordineres af
højtstående embedsmænd med strategisk ansvar for Schengenanliggender, og
støtte en effektiv gennemførelse af strategier for integreret europæisk
grænseforvaltning og sikkerhed
d) at sikre omhyggelig overvågning og, hvor det er relevant, rettidig vedtagelse af
afgørelser i tilfælde, hvor det efter afslutningen af en første
15
EUT L 53 af 27.2.2008, s. 52.
16
Rådets afgørelse 2008/146/EF af 28. januar 2008 om indgåelse, på Det Europæiske Fællesskabs vegne,
af aftalen mellem Den Europæiske Union, Det Europæiske Fællesskab og Det Schweiziske Forbund om
Det Schweiziske Forbunds associering i gennemførelsen, anvendelsen og udviklingen af
Schengenreglerne (EUT L 53 af 27.2.2008, s. 1).
17
EUT L 160 af 18.6.2011, s. 21.
18
Rådets afgørelse 2011/350/EU af 7. marts 2011 om indgåelse, på Den Europæiske Unions vegne, af
protokollen mellem Den Europæiske Union, Det Europæiske Fællesskab, Det Schweiziske Forbund og
Fyrstendømmet Liechtenstein om Fyrstendømmet Liechtensteins tiltrædelse af aftalen mellem Den
Europæiske Union, Det Europæiske Fællesskab og Det Schweiziske Forbund om Det Schweiziske
Forbunds associering i gennemførelsen, anvendelsen og udviklingen af Schengenreglerne, navnlig for
så vidt angår afskaffelsen af kontrollen ved de indre grænser og personbevægelser (EUT L 160
af 18.6.2011, s. 19).
DA 10 DA
Schengenevaluering konstateres, at de nødvendige betingelser for anvendelsen
af de relevante dele af Schengenreglerne er opfyldt, og navnlig at træffe en
endelig afgørelse og fastsætte en passende dato for ophævelse af kontrollen ved
Bulgariens og Rumæniens indre landgrænser til andre medlemsstater
2. styrker beredskabet, sikkerheden og modstandsdygtigheden ved de ydre grænser,
herunder gennem forbedret samarbejde med tredjelande, ved
a) at støtte EU-forbindelsesofficerer, der kan operere inden for rammerne af EU-
delegationerne og sikre strategisk styring og koordinering, for derved at
udnytte efterretninger fra europæiske og nationale indvandrings- og
sikkerhedsforbindelsesofficerer
b) at øge den operationelle tilstedeværelse i prioriterede tredjelande, herunder
gennem lufthavnsforbindelsesofficerer, ved at indgå de nødvendige aftaler og
ordninger eller partnerskaber for at forbedre grænseforvaltningen,
migrationsstyringen og forvaltningen af tilbagesendelser, imødegå
sikkerhedstrusler og sikre overholdelse af forpligtelserne vedrørende de
grundlæggende rettigheder
c) at styrke samarbejdet med tredjelande om udveksling af oplysninger via
Eurosur ved at indgå bilaterale og multilaterale aftaler med prioriterede
tredjelande for mere effektivt at bekæmpe smugling af migranter og
grænseoverskridende kriminalitet samt for at forebygge irregulær migration og
sekundære bevægelser
d) at afhjælpe begrænsningerne i den europæiske grænse- og kystvagts
effektivitet, navnlig for så vidt angår de nationale kapaciteter, jf. den nye
kapacitetskøreplan, og den rettidige oprettelse af det stående korps, der skal
omfatte 8 000 medlemmer senest i 2025 og 10 000 medlemmer senest i 2027,
ved proaktivt at gennemføre de foranstaltninger, der er fastsat i evalueringen af
forordningen om den europæiske grænse- og kystvagt19
e) at tildele tilstrækkelige ressourcer og tilstrækkelig kapacitet til grænse- og
tilbagesendelsesprocesser, herunder den uafhængige overvågningsmekanisme,
så der sikres en effektiv gennemførelse af den reviderede lovgivning, navnlig
forordning (EU) .../... [Screeningforordningen], forordning (EU) .../...
[Schengengrænsekodeksen] og forordning (EU) .../... [kriseforordningen]
3. konsoliderer digitaliseringen af procedurer og systemer for at øge sikkerheden og
effektiviteten ved EU's ydre grænser og inden for området uden kontrol ved de indre
grænser samt efterretningsbaseret beslutningstagning ved
a) at forbedre udvekslingen af realtidsoplysninger mellem myndigheder på
nationalt plan og med myndigheder i hele EU samt anvende
interoperabilitetsværktøjerne fuldt ud for at sikre, at alle nødvendige kontroller
udføres på effektiv vis
b) at tildele de nødvendige ressourcer til at sikre den mest effektive anvendelse af
EU's informationssystemer for grænser, migration og sikkerhed til støtte for
visumbehandling, ind- og udrejsekontrol og effektiv tilbagesendelse af
tredjelandsstatsborgere
19
Navnlig foranstaltning 17-19 og 32-25 i SWD(2024) 75 final (bilag til COM(2024) 75 final).
DA 11 DA
c) at sikre, at udstyr, processer og systemer er på plads med henblik på en rettidig
og effektiv udrulning af ind- og udrejsesystemet og ETIAS, og iværksætte
oplysningskampagner for at øge kendskabet til de nye procedurer blandt
rejsende og relevante interessenter
4. sikrer et velfungerende Schengenområde uden kontrol ved de indre grænser ved at
optrappe bekæmpelsen af grænseoverskridende kriminalitet i overensstemmelse
med Rådets henstilling om operationelt retshåndhævelsessamarbejde20
og
Kommissionens henstilling fra november 202321
ved
a) at iværksætte regionale samarbejdsinitiativer under anvendelse af en tilgang,
der omfatter hele ruten, for at øge gennemførelsen af fælles foranstaltninger på
grundlag af fælles planlægning fastlagt gennem fælles risikoanalyse
b) at støtte de tilsagn og arbejdsområder, der er udpeget inden for rammerne af
den globale alliance til bekæmpelse af smugling af migranter, for at styrke
bekæmpelsen af migrantsmuglernetværk med centrale partnere langs ruter for
irregulær migration, herunder fænomenet digital smugling
c) at foretage en omfattende risikoanalyse af grænseoverskridende kriminalitet og
øge situationsbevidstheden ved at forbinde efterretninger og oplysninger ved
de ydre grænser og inden for Schengenområdet i ét (nationalt) situationsbillede
samt ved at udvikle samarbejdet og udvekslingen af oplysninger mellem de
styrkede centrale kontaktpunkter og med de nationale koordinationscentre og
politi- og toldsamarbejdscentrene i alle medlemsstaterne gennem
netværksprogrammet til sikker informationsudveksling (SIENA)
d) at udfase den langvarige kontrol ved afsnit af de indre grænser
i overensstemmelse med den nye styrkede ramme, der er fastsat i den
reviderede Schengengrænsekodeks
5. bidrager til, at det fælles EU-system for tilbagesendelse fungerer mere effektivt på
grundlag af et bedre integreret samarbejde mellem medlemsstaterne, ved
a) at træffe foranstaltninger til sikring af, at en afgørelse om tilbagesendelse eller
relevante dele heraf kan udveksles, når en medlemsstat anmoder om
supplerende oplysninger, efter at der er foretaget en indberetning om
tilbagesendelse i Schengeninformationssystemet, navnlig med henblik på at
lette den gensidige anerkendelse, vurdere risikoen for, at den eller de berørte
tredjelandsstatsborgere forsvinder, og identificere tredjelandsstatsborgere,
herunder dem, der udgør en sikkerhedstrussel
b) aktivt at øge og tilskynde til frivillig tilbagevenden ved at fortsætte
gennemførelsen af strategien for støttet frivillig tilbagevenden og reintegration,
navnlig ved at oprette særlige strukturer for rådgivning om
tilbagesendelse/tilbagevenden og EU-strømlinet støtte til reintegration med
henblik på at lade tredjelandsstatsborgere i udsendelsesposition eller allerede
tilbagesendte tredjelandsstatsborgere i højere grad selv tage ansvar samt støtte
tredjelande i forbindelse med udviklingen af institutionelle, politiske og
operationelle rammer og strukturer for at sikre ejerskab og bæredygtighed
i tilbagesendelses- og tilbagetagelsesprocessen
20
Rådets henstilling (EU) 2022/915 af 9. juni 2022 om operationelt retshåndhævelsessamarbejde
(EUT L 158 af 13.6.2022, s. 53).
21
C(2023) 8139 final.
DA 12 DA
c) at bidrage til de målrettede foranstaltninger inden for rammerne af køreplanen
for tilbagesendelse ved aktivt at støtte Frontex ved oprettelsen af et
forudsigeligt koordineringssystem baseret på fælles planlægning af
medlemsstaternes brug af Frontex-støtte for at muliggøre en bedre
sammenlægning af ressourcer i alle faser af tilbagesendelsesproceduren,
herunder en mere strategisk anvendelse af Frontex' tilbagesendelsesoperationer,
navnlig til prioriterede tredjelande i overensstemmelse med EU's politik, og
øge frivillige tilbagesendelser
d) gennem netværket på højt plan for tilbagesendelser proaktivt at bidrage til EU-
tilbagesendelseskoordinatorens arbejde med at udarbejde en Schengenmodel
for effektive tilbagesendelser, herunder udvikling af effektive
resultatindikatorer, og ved hurtigt at gennemføre henstillingerne fra den
tematiske 2024-Schengenevaluering om tilbagesendelser.
Udfærdiget i Bruxelles, den […].
På Rådets vegne
Formand