MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, DET EUROPÆISKE RÅD OG RÅDET om førudvidelsesreformer og gennemgang af politikker

DA DA
EUROPA-
KOMMISSIONEN
Bruxelles, den 20.3.2024
COM(2024) 146 final
MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, DET
EUROPÆISKE RÅD OG RÅDET
om førudvidelsesreformer og gennemgang af politikker
Offentligt
KOM (2024) 0146 - Meddelelse
Europaudvalget 2024
1 of 23
Meddelelse om førudvidelsesreformer og gennemgang af politikker
"I en verden, hvor størrelse og vægt betyder noget, er det afgjort i Europas strategiske og
sikkerhedsmæssige interesse at fuldende Den Europæiske Union [...] den næste
udvidelse skal også være katalysator for fremskridt".
Kommissionens formand, Ursula von der Leyens, i talen om Unionens tilstand 2023
1. Indledning
Den Europæiske Union, tidligere De Europæiske Fællesskaber, har siden 1957 gennemgået
adskillige udvidelsesrunder med vellykkede resultater og har udviklet sig til den Union med
27 medlemsstater, som vi kender i dag. Europa har i nyere tid opbygget en markedsøkonomi
bestående af liberale demokratier, der sammen vokser sig stærkere og opnår større
velstand.
I artikel 49 i traktaten om Den Europæiske Union (TEU) fastsættes følgende: "Enhver
europæisk stat, som respekterer værdierne i artikel 2 og forpligter sig til at fremme dem, kan
ansøge om at blive medlem af Unionen". Udvidelseslandene tilhører den europæiske familie
og er en integrerende del af et forenet og frit Europa. I en stadigt mere volatil geopolitisk
situation, hvor Ruslands angrebskrig mod Ukraine udkæmpes på vores kontinent, er Den
Europæiske Union et forankringspunkt for fred, velstand og sikkerhed.
Udvidelse er i Unionens egen strategiske interesse. Det betyder ikke, at udvidelse sker uden
udfordringer. Dette gælder både for kandidatlande og potentielle kandidatlande, der skal
gennemføre omfattende politiske, institutionelle og politiske reformer for at være klar til
medlemskab, og for Unionen, som skal håndtere en række udfordringer, som f.eks. større
forskelligartethed, behovet for flere ressourcer, en mere kompleks beslutningsproces og
behovet for at opretholde en ubestridelig respekt for og fortsat efterlevelse af EU's
kerneværdier.
En større Union har større geopolitisk vægt og kan øve større indflydelse på den globale
scene, også som økonomisk partner. Dette bidrager også til at mindske Unionens afhængighed
af tredjelande, fremmer vores modstandsdygtighed og sætter os i stand til at handle mere
autonomt, når der er brug for det. Udvidelse styrker konkurrenceevnen og vækstpotentialet på
det indre marked, fordi der skabes nye stordriftsfordele og muligheder for EU's borgere og
virksomheder. Udvidelse styrker energisikkerheden og fremmer højere standarder på miljø- og
sundhedsområdet, det sociale område og forbrugerområdet, ligesom udvidelse gavner den
globale klimaindsats. Men vigtigst af alt vil en velforvaltet udvidelse udbrede og forankre
demokratiet, retsstatsprincippet, stabilitet, ekstern og intern sikkerhed og respekten for de
grundlæggende rettigheder på tværs af kontinentet.
Disse fordele vil kunne virkeliggøres, når både EU og de kommende medlemsstater er
velforberedte. Dette forudsætter et helhjertet og varigt politisk tilsagn og engagement, ikke
alene fra kandidatlandene og de potentielle kandidatlandes side, men også fra EU's side.
Allerede nu er der behov for reformer. Efter en udvidelse vil de være uomgængeligt
nødvendige.
2 of 23
I Versailleserklæringen fra 2022 bekræftede EU's stats- og regeringschefer EU's langsigtede
ambitioner og udpegede de foranstaltninger, der skulle træffes for at indfri dem. I
Granadaerklæringen fra oktober 2023, der bygger videre herpå, erklærede stats- og
regeringscheferne med henvisning til udsigterne til en større Union, at både EU og de
kommende medlemsstater skal være klar, og at EU er nødt til at skabe det nødvendige interne
grundlag og gennemføre reformer for at styrke Unionen.
I december 2023 bekræftede Det Europæiske Råd dette punkt og påpegede, at både de
kommende medlemsstater og EU skal være klar på tiltrædelsestidspunktet, og at arbejdet
med begge spor bør videreføres parallelt. Udvidelseslandene skal være klar til tiltrædelse og
skal hver især vurderes ud fra deres egen fortjeneste. EU er samtidig nødt til at opfylde sine
tilsagn og være klar til at byde nye medlemsstater velkommen. Samtidig med at Unionen
udvides, skal den også gøres dybere. Det er i dag, vi skal begynde at forberede morgendagens
Union, og vi skal benytte udvidelse som katalysator for fremskridt.
Tiltrædelsen af EU er og skal fortsat være baseret på retfærdige og strenge betingelser,
princippet om egen fortjeneste og konkrete fremskridt i praksis i overensstemmelse med
tilgangen "grundprincipperne først". De enkelte kandidatlande og potentielle
kandidatlande vil blive vurderet på grundlag af deres egne fremskridt, navnlig hvad
angår opfyldelsen af Københavnskriterierne, dvs. de væsentlige betingelser, som alle
udvidelseslande skal opfylde for at kunne tiltræde EU. En tidsplan eller rækkefølge for en
eventuel fremtidig tiltrædelse kan derfor ikke foregribes.
Europa-Parlamentet og Rådet for Den Europæiske Union er i øjeblikket i færd med at foretage
deres interne vurdering af, hvordan udsigten til en større Union kan imødekommes, og ser i
den forbindelse på de eksisterende bestemmelser både i og uden for traktaterne.
Denne meddelelse er Kommissionens bidrag til de drøftelser, der inden sommeren 2024 skal
føre til ledernes vedtagelse af en køreplan for det fremtidige arbejde med udvidelse og
reformer. Den behandler konsekvenserne af et større EU på fire hovedområder, nemlig
værdier, politikker, budget og forvaltning. Den danner dermed grundlag for den gennemgang
af politikker forud for en udvidelse, som formanden for Kommissionen, Ursula von der
Leyen, bebudede i sin tale om Unionens tilstand 2023. Den behandler udvidelsers indvirkning
på de EU-politikker, der allerede er under udvikling, og behovet for at udstyre kandidatlande
og potentielle kandidatlande med de værktøjer, de skal bruge til at tilpasse sig, og EU med de
værktøjer, der matcher dets ambitioner.
2. Forberedelse til en større Union
For tyve år siden tiltrådte 10 lande Den Europæiske Union. Det samlede antal medlemsstater
steg fra 15 til 25 lande og derefter til de nuværende 27. Dette har være til gavn for hele
Europa. Udvidelsen bidrog til at forankre de nye demokratier i Central- og Østeuropa og
gjorde EU til verdens største integrerede marked. Den åbnede for handel og finansielle
strømme og bidrog dermed til økonomisk vækst både i EU og i de tiltrædende lande og gav
EU mere vægt i globale anliggender. Den fordoblede indgående udenlandske direkte
3 of 23
investeringer i procent af BNP fra 2004 til 2012 og resulterede i samlede velfærdsgevinster i
hele EU. Disse grundlæggende muligheder gælder også for fremtidige udvidelser.
En større Union giver klare fordele: et større indre marked og et større arbejdsmarked, flere
emissionsreduktioner, øget social konvergens, øget sundhedsbeskyttelse og en stærkere
stemme i verden. Det er imidlertid uundgåeligt, at EU's politikker, budget og forvaltning
bliver påvirket af en større Union, og en udvidelse kan potentielt få utilsigtede konsekvenser.
Da EU's politikker fortsat skal levere resultater effektivt, skal der træffes foranstaltninger for
at forene mulighederne i en større Union med de udfordringer, dette indebærer.
EU har forvaltet tidligere udvidelser med succes. Dette blev opnået ved at tilpasse EU's
politikker forud for tiltrædelsen, ved at gennemføre en streng tiltrædelsesproces, der sikrer,
at udvidelseslandene er fuldt ud forberedte forud for tiltrædelsen, og ved at yde målrettet
bistand.
Denne tilgang har bidraget til at udligne forskellene mellem gamle og nye medlemsstater. Den
formelle tiltrædelse af EU kom ikke som et forstyrrende chok for nye og eksisterende
medlemsstater, men som et yderligere skridt i retning af en gnidningsløs integration af de nye
medlemsstater i EU's politikker og budget. Dette blev suppleret med overgangsperioder efter
tiltrædelsen, hvor det var nødvendigt, f.eks. indfasning af midler og adgang til EU's
arbejdsmarked.
Takket være erfaringerne fra tidligere udvidelser er EU nu endnu bedre forberedt. EU har
finpudset sin udvidelsespolitik ved i endnu højere grad at sætte de grundlæggende elementer
såsom demokrati, retsstatsprincippet og beskyttelsen af de grundlæggende rettigheder i
centrum for tiltrædelsesprocessen. Som det også fremgår af den reviderede udvidelsesmetode
fra 2020, giver denne metode kandidatlande og potentielle kandidatlande bedre muligheder for
en "gradvis integration" af udvidelseslande i udvalgte EU-politikker allerede inden
tiltrædelsen ved at fremrykke nogle af de fordele og forpligtelser, der følger af EU-
medlemskabet. I overensstemmelse med konklusionerne fra Det Europæiske Råds møde den
23.-24. juni 2022 bør dette ske på en meritbaseret og reversibel måde. De muligheder, som
denne gradvise integration giver, vil blive udnyttet fuldt ud, stadig med EU-medlemskab
som det endelige mål.
I de seneste år har EU tacklet covid-19-pandemien med succes, vedtaget og gennemført
NextGenerationEU, udvist hidtil uset solidaritet og fælles front over for Ruslands angrebskrig
mod Ukraine og håndteret energikrisen effektivt. EU har også løst problemer, der i årevis
havde skabt splittelse i vores Union — fra pagten om migration og asyl til evalueringen af den
økonomiske styring. Vi skal fortsætte ad denne reformvej. Efterhånden som vi i vores
nuværende konstellation med 27 medlemsstater forbedrer vores politikker yderligere,
bliver vi også bedre forberedt på en større Union.
For at opnå en vellykket udvidelse er det også nødvendigt, at EU og de kommende
medlemmer i deres respektive samfund kommunikerer effektivt om tiltrædelsesprocessen og
indgår i en konstruktiv debat med borgerne om dens strategiske betydning og fordele for alle.
4 of 23
Udsigten til udvidelse er også en mulighed for at forenkle EU-reglerne og anvende nærheds-
og proportionalitetsprincippet bedre, herunder ved at indkredse de emner, der bedst kan
håndteres på nationalt plan.
A) VÆRDIER
I artikel 2 i TEU fastsættes de værdier, som Unionen bygger på, dvs. demokrati, respekt for
menneskerettighederne, herunder rettigheder for personer, der tilhører mindretal, og
retsstatsprincippet. I disse tider, hvor der sås tvivl om disse værdier både udefra og internt i
EU, er det afgørende, at EU beskytter og opretholder disse værdier og sine demokratiske
principper. Overholdelse af nævnte værdier og principper er en betingelse for at kunne nyde
godt af alle de rettigheder, der følger af EU-medlemskab. Det skal fortsat være en prioritet for
EU at sikre en dybt rodfæstet omstilling i udvidelseslandene, der fører til varig respekt for
demokratiet, ligestilling og ikke-forskelsbehandling, de grundlæggende rettigheder, herunder
børns rettigheder, og retsstatsprincippet før og efter deres tiltrædelse af EU. Medlemsstaterne
har pligt til at sikre, at der ikke sker tilbageskridt i deres lovgivning til gennemførelse af disse
værdier.
Retsstatsprincippet er en af disse kerneværdier. Det sikrer, at demokratiet, ligestillingen og
de grundlæggende rettigheder beskyttes i hele Unionen. Det skaber grundlaget for
retsvæsenets uafhængighed, retfærdige og velfungerende retssystemer, bekæmpelse af
korruption, organiseret kriminalitet og "state capture", beskyttelse af de grundlæggende
rettigheder, ytringsfrihed, herunder mediefrihed og -pluralisme, bevarelse af
kontrolforanstaltninger, herunder velfungerende demokratiske institutioner og en
velfungerende offentlig forvaltning, et frit og stærkt civilsamfund og effektivt engagement fra
borgernes side – som alle er elementer, der udgør kernen i stærke demokratier. Forebyggelse
og bekæmpelse af korruption er afgørende for at beskytte EU's værdier og opretholde
retsstatsprincippet og tilliden til dem, der styrer, og til de offentlige institutioner. Dette er også
en forudsætning for en stærk økonomi, en korrekt gennemførelse af EU's politikker og en
forsvarlig anvendelse af EU-budgettet.
Velfungerende demokratiske institutioner samt beskyttelse af de grundlæggende rettigheder og
retsstatsprincippet er afgørende elementer i Københavnskriterierne og dermed en
grundlæggende forudsætning for overhovedet at få lov til at tiltræde EU. Kontinuerlige
fremskridt med gennemførelsen af disse grundlæggende reformer er afgørende for det
generelle tempo i tiltrædelsesforhandlingerne. Under forhandlingerne skal udvidelseslandene
påvise, at der er gjort håndgribelige og vedvarende fremskridt med hensyn til
retsstatsprincippet som en forudsætning for, at der kan gøres fremskridt i
tiltrædelsesforhandlingerne generelt. Efter tiltrædelsen skal disse fremskridt være konstante.
EU har imidlertid været nødt til at håndtere betydelige udfordringer på retsstatsområdet, også i
medlemsstaterne.
I de seneste år har EU indført særlige værktøjer for at sikre, at retsstatsprincippet
overholdes i hele EU, herunder de årlige rapporter om retsstatssituationen, der understøttes af
5 of 23
henstillinger, samt forordningen om konditionalitet, der har til formål at beskytte EU-budgettet
mod tilsidesættelse af retsstatsprincippet i medlemsstaterne.
Som Kommissionens formand, Ursula von der Leyen, bebudede i sin tale om Unionens
tilstand 2023, er den årlige rapporteringscyklus om retsstatssituationen nu blevet udvidet
til at omfatte de udvidelseslande, der er længst fremme i deres tiltrædelsesforhandlinger, for at
sætte yderligere skub i deres retsstatsreformer. Det betyder, at visse udvidelseslande vurderes
på samme måde som de nuværende medlemsstater. Dette vil støtte deres reformbestræbelser
med henblik på at opnå uigenkaldelige fremskridt med hensyn til demokrati og
retsstatsprincippet forud for tiltrædelsen og sikre varige høje standarder efter tiltrædelsen.
Fremadrettet vil EU skulle overveje, hvordan dets værktøjer kan styrkes yderligere for at
sikre, at retsstatsprincippet overholdes konsekvent i praksis i hele EU også efter tiltrædelsen.
B) POLITIKKER
EU's indre marked — verdens største integrerede marked — er en af EU's største bedrifter.
Ved hjælp af de fire friheder — den frie bevægelighed for varer, personer, tjenesteydelser og
kapital — og fælles politikker har det indre marked i løbet af de 30 år, det har bestået, givet
næring til økonomisk vækst, skabt muligheder og forenklet dagligdagen for europæiske
forbrugere og virksomheder.
For at give borgerne mulighed for at høste det fulde udbytte af det indre marked har
traktaterne skabt et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed uden indre grænser, som
letter den frie bevægelighed for personer, samtidig med at der er fastsat passende
foranstaltninger med henblik på kontrol ved de ydre grænser, forvaltning af migration og asyl
samt forebyggelse og bekæmpelse af grov og organiseret kriminalitet. De seneste udvidelser i
2004, 2007 og 2013 har givet over 100 millioner borgere adgang til fordelene ved det indre
marked, som f.eks. lavere priser, flere valgmuligheder, kvalitetsjob og et højt niveau for
sundhed, sikkerhed og forbrugerbeskyttelse, ligesom de har lettet EU-virksomhedernes
adgang til nye markeder. I 2014 på tiårsdagen for 2004-udvidelsen var EU's samlede BNP
vokset til 13 billioner EUR.
Selv om en større Union ikke er uden udfordringer eller utilsigtede konsekvenser, og selv om
vi skal være bevidste om, at der skal føres nøje tilsyn med den, og at udfordringer skal
håndteres med omhu, betyder en større Union langt flere fordele ved det indre marked (og
toldunionen). Den næste udvidelse vil uden tvivl skabe yderligere muligheder og velstand for
Unionen som helhed og styrke EU-økonomiens konkurrenceevne i den aktuelle hårde
konkurrence, vi oplever på globalt plan. Dette vil navnlig ske som følge af bedre
handelsmuligheder og højere produktivitet, større energisikkerhed, mindsket afhængighed af
tredjelande, f.eks. afhængighed af kritiske råstoffer, øget modstandsdygtighed og sikrere
forsyninger, et større udvalg af varer og tjenesteydelser til konkurrencedygtige priser for
forbrugerne samt yderligere fordele og lavere omkostninger ved finansielle tjenesteydelser og
banktjenester for forbrugere og virksomheder som følge af stordriftsfordele.
Tidlig og gradvis adgang til det indre marked vil også gøre det muligt for udvidelseslandenes
økonomiske aktører at integrere sig yderligere i de europæiske værdikæder. Med henblik
6 of 23
herpå kan der etableres strategiske partnerskaber inden for industrielle økosystemer af fælles
interesse (f.eks. råstoffer, batterier, turisme, cirkulær økonomi, maskiner).
Overtagelse af de EU-regler, der gælder for det indre marked, er kernen i enhver EU-
tiltrædelse. Dette indebærer fuld overholdelse af ét enkelt omfattende sæt rettigheder og
forpligtelser, som ikke kan ske "à la carte", hverken med hensyn til politikområder eller
forvaltning. Dette rejser spørgsmålet om, hvordan den gradvise adgang til det indre
marked kan fremmes yderligere inden tiltrædelsen, både med hensyn til fastlæggelse af
målområder og betingelserne herfor.
Det skal navnlig besluttes, om den gradvise adgang til behandling efter reglerne for det
indre marked vil skabe rettigheder og forpligtelser, der kan håndhæves direkte i henhold til
Unionens og udvidelseslandenes retssystem. Der skal tages hensyn til de særlige forhold, der
gør sig gældende i de forskellige sektorer, når det overvejes at indrømme behandling efter det
indre markeds regler inden tiltrædelsen. Det skal også besluttes, hvilke garantier der er
nødvendige med hensyn til ensartet fortolkning, anvendelse og håndhævelse af gældende EU-
ret og EU's muligheder for at reagere, hvis et udvidelsesland ikke opfylder sine forpligtelser.
Sådanne overvejelser starter ikke ud fra ingenting. De værktøjer og rammer, der allerede
regulerer forbindelserne mellem EU og udvidelseslandene (såsom stabiliserings- og
associeringsaftalerne med Vestbalkan og associeringsaftalerne/de vidtgående og brede
frihandelsområder (DCFTA'er) med Ukraine, Moldova og Georgien), skaber allerede
forudsætningerne for at sikre en gnidningsløs overgang til medlemskab, herunder gradvis
integration i specifikke områder af det indre marked. Disse rammer er suppleret med
yderligere initiativer (se boksen nedenfor).
Eksempler på gradvise integrationsinitiativer:
Den prioriterede handlingsplan under de vidtgående og brede frihandelsområder med
Ukraine har til formål at give landet adgang til områder af det indre marked forud for
tiltrædelsen ved at medtage det i EU's roaming til hjemmetakst, ved at forberede adgangen til
det fælles eurobetalingsområde (SEPA) i overensstemmelse med de relevante procedurer og
krav samt ved at give mulighed for fri bevægelighed for visse industrivarer (AOG). Der findes
også en lignende plan for Moldova, og der arbejdes på at indføre en for Georgien.
Vækstplanen for Vestbalkan er et incitament for regionen til at forberede sig på EU-
medlemskab og fremskynde de nødvendige socioøkonomiske og grundlæggende reformer,
navnlig ved at der på forhånd gives visse af de fordele, der er knyttet til adgangen til det indre
marked. Disse prioriterede tiltag, herunder udvidelse af EU's roaming til hjemmetakst til også
at omfatte regionen, forberedelse af adgangen til SEPA i overensstemmelse med de relevante
procedurer og krav samt tilladelse til fri bevægelighed for visse industrivarer og åbning af en
række servicesektorer, vil blive gennemført under fuld anvendelse af bestemmelserne i
stabiliserings- og associeringsaftalerne.
Dette initiativ iværksættes sideløbende med det fælles regionale marked på Vestbalkan, som
er baseret EU's regler og standarder og tager sigte på at sikre den økonomiske integration i
7 of 23
regionen. Den kumulative virkning af regional integration, den gradvise integration i EU's
indre marked og gennemførelsen af strukturreformer vil fremskynde den socioøkonomiske
konvergens forud for landenes tiltrædelse.
Disse gradvise integrationsprocesser støttes også økonomisk via den foreslåede reform- og
vækstfacilitet for Vestbalkan, Ukrainefaciliteten og EU's støttepakke til Moldova. De skulle
kunne sikre de nødvendige investeringer til at forbedre den økonomiske og sociale konvergens
inden for et EU med 30 eller flere lande.
Hvis der skal sikres en tidlig integration af kandidatlande og potentielle kandidatlande på visse
områder af det indre marked, vil det kræve ikke alene en dynamisk tilpasning til gældende EU-
ret, men også en ensartet og effektiv gennemførelse og håndhævelse af alle de relevante EU-
regler fra myndighedernes side. Dette er afgørende for at undgå enhver form for risici for
fragmentering af det indre marked og for at opretholde tilliden til, at reglerne overholdes.
Den offentlige forvaltnings kvalitet, kapacitet og præstationsniveau er afgørende for at opnå
de ønskede resultater hvad angår EU-politikker og gennemføre EU-lovgivning. Evnen til at
absorbere den gældende EU-ret vil blive lettet af en øget interaktion mellem de offentlige
myndigheder i udvidelseslandene, medlemsstaterne og EU-institutionerne.
Udvidelseslandene deltager allerede – ofte som observatører – i det forberedende arbejde med
EU-lovgivning og -politikker, eller i arbejdet hos visse decentrale EU-organer, således at de
inkorporerer EU-standarderne i deres systemer på et tidligt stadium. Instrumenter som f.eks.
instrumentet for teknisk støtte, TAIEX og twinning bør udvides endnu mere, således at der
også ydes teknisk og politisk støtte til fremtidige EU-medlemsstaters offentlige myndigheder.
Mange af udvidelseslandene er også allerede associeret til EU-programmer med relevans for
det indre marked, hvilket giver dem nogenlunde samme muligheder som dem, EU-aktørerne
har.
Kommissionen vil også fortsat støtte mellemfolkelige programmer som f.eks. Erasmus+,
specielt med henblik på de unge, for at fremme en fælles europæisk ånd, således at der
skabes synergier med f.eks. det regionale kontor for ungdomssamarbejde, der er oprettet af
deltagerne i det vestlige Balkan, eller netværket af unge europæiske ambassadører i
udvidelseslandene.
Et vigtigt aspekt er, at integrationen af udvidelseslande i et udvidet indre marked vil få gavn af
reformer på centrale politiske områder, der identificeres i den kommende
førudvidelsesgennemgang af politikker, der er anført nedenfor. Her vil man også kunne
trække på de igangværende sektorspecifikke overvejelser og navnlig den viden, der opnås i
forbindelse med to kommende rapporter på højt plan: højniveaurapporten om det indre
markeds fremtid bestilt af formandskabet for Rådet og af Kommissionen fra Enrico Letta og
rapporten om fremtiden for den europæiske konkurrenceevne fra kommissionsformand
von der Leyens særlige rådgiver Mario Draghi.
i) Bedre konnektivitet
Fordele og udfordringer
8 of 23
En større Union vil styrke den fysiske konnektivitet med nye transport- og handelsruter,
herunder udvidede europæiske transportkorridorer, og det vil føre til lavere logistiske
omkostninger og mere gnidningsløse handelsstrømme, hvilket i sidste ende vil skabe
håndgribelige fordele for forbrugerne, borgerne og erhvervslivet.
Et udvidet europæisk transportområde vil danne grundlag for nye politiske initiativer og
investeringer med henblik på at opretholde EU's globale førerposition i hele værdikæden
inden for forskellige transportsektorer (f.eks. fremstilling af fly, biler, lastbiler og rullende
materiel, produktion af bæredygtige brændstoffer, logistik- og transporttjenester, herunder den
militære mobilitetsdimension).
En udvidelse af energiunionen kan yderligere lette udviklingen af energiinfrastruktur og
fremme EU's energisikkerhed, overkommelige energipriser og dekarbonisering. Flere
udvidelseslande har et betydeligt potentiale for kulstoffattig energi. Denne udvidelse kan også
bidrage til at understøtte EU's globale førerposition inden for udbredelse af vedvarende energi.
For så vidt angår det digitale indre marked vil politikprogrammet for det digitale årti støtte
fremtidige medlemsstater med at udpege indsatsområder med henblik på at opfylde de fælles
mål for digitale færdigheder, infrastrukturer, virksomheder og offentlige tjenester. Dermed vil
de digitale infrastrukturer og teknologier være til gavn for bæredygtige, inklusive og
velstående samfund. De nye medlemsstater vil også drage fordel af anvendelsen af EU's
banebrydende lovgivning inden for beskyttelse af personoplysninger, kunstig intelligens (f.eks.
forordningen om kunstig intelligens), onlineplatforme (f.eks. forordningen om digitale
markeder, forordningen om digitale tjenester og platformsarbejdere), data (f.eks.
dataforordningen og forordningen om datastyring) og interoperabilitet.
På samme måde vil den europæiske digitale konnektivitet blive styrket ved at uddybe
roamingsamarbejdet med udvidelseslandene, samtidig med at en tilpasning af rammerne for
elektronisk tillid vil lette samhandelen og bevægeligheden for personer.
En udvidet anvendelse af EU's lovgivningsmæssige ramme for cybersikkerhed og en tidlig
anvendelse af EU's værktøjskasse for 5G-cybersikkerhed fra udvidelseslandenes side bør også
kunne give yderligere fordele. I forbindelse med et allerede tæt integreret cyberspace bør dette
øge den kollektive kapacitet til at reagere på trusler og hændelser.
En stor del af disse fremskridt vil også afhænge af tilgængeligheden af tilstrækkelige
private og offentlige investeringer, navnlig for at sikre udrulningen af sikker,
modstandsdygtig digital kommunikationsinfrastruktur med høj kapacitet og etablere
europæiske digitale innovationsknudepunkter til at hjælpe virksomheder og organisationer i
den offentlige sektor med at håndtere digitale udfordringer og blive mere konkurrencedygtige.
Som andre potentielle udfordringer kan nævnes reguleringsmæssig konvergens (f.eks. inden
for elektronisk kommunikation, roaming, radiofrekvenser, elektroniske tillidstjenester),
cybersikkerhed i forsyningskæderne i betragtning af kandidatlandenes og potentielle
kandidatlandes eksponering for sofistikerede ondsindede cyberaktører og tilstedeværelsen af
højrisikoleverandørers teknologi, som er et afgørende spørgsmål, navnlig for 5G-net. Disse
udfordringer med hensyn til investeringsniveauet og reguleringsmæssig konvergens giver
ligeledes anledning til bekymring i energi- og transportsektoren.
9 of 23
Overvejelser i forbindelse med den kommende gennemgang af politikker
Under gennemgangen af politikker vil det blive undersøgt, hvordan politiske initiativer til at
øge modstandsdygtigheden gennem industriel banebrydende innovation kan opnå større
omfang og støtte fra vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse (f.eks. som det er set på
områder som halvledere og brint). Tilsvarende kan der etableres yderligere strategiske
partnerskaber for økosystemer af gensidig interesse (f.eks. råstoffer, batterier, turisme,
cirkulær økonomi, maskiner, rummet). Støtten til investeringer bør fokusere på en fremskyndet
udvikling af udvidelsen af energi- og transportsammenkoblinger under TEN-E og TEN-T i
kandidatlande og potentielle kandidatlande. Det kan i den forbindelse også undersøges,
hvordan udvidelseslandene kan opbygge den nødvendige administrative kapacitet til effektivt
at deltage i fremtidige strategiske projekter, der er grænseoverskridende og omfatter flere
lande.
Udvidelseslandene kan associeres i nye fælles indkøbsinstrumenter, der er inspireret af EU's
energiplatform, med henblik på at sikre strategiske råvarer såsom brint og råstoffer, der er
afgørende for EU's energiomstilling og digitale omstilling og EU-økonomiens
konkurrenceevne.
I et større indre marked kan en ansvarlig udbredelse af nye digitale produkter og teknologier
på de finansielle markeder gøre en forskel. Det vil også være til gensidig fordel at sikre en
tidlig inddragelse af udvidelseslandene i aktiviteter, der øger EU's cybersikkerhedskapacitet
(herunder gennem EU's cybersikkerhedsreserve og tættere partnerskab med EU's Agentur for
Cybersikkerhed). En bredere anvendelse af digitale løsninger er afgørende for at mindske eller
undgå bureaukrati i både de nuværende og fremtidige medlemsstater.
Gradvis integration
Den videre integration af kandidatlande og potentielle kandidatlande i disse respektive dele af
det indre marked vil blive understøttet gennem en styrkelse af den reguleringsmæssige
konvergens og infrastrukturforbindelserne med EU. Under investeringsrammen for
Vestbalkan er man ved at øge støtten til etablering af den nødvendige transport-, energi- og
miljøinfrastruktur (affaldshåndtering og vandforvaltning) samt digital og social infrastruktur
som fastsat i den økonomiske plan og investeringsplan (EIP) for Vestbalkan. Et lignende
arbejde er i gang med Moldova og Georgien gennem de respektive EIP'er for det østlige
partnerskab. Som led i Ukrainefaciliteten vil planen for Ukraine indeholde reform- og
investeringsprioriteter, og investeringsrammen vil fungere som katalysator for private og
offentlige investeringer i overensstemmelse med disse prioriteter i landet.
Gennem energifællesskabstraktaten fortsætter arbejdet med tilpasning til EU's energi-,
miljø- og klimalovgivning og med udvidelsen af de transeuropæiske energinet (TEN-E) for at
forbedre energisammenkoblingerne mellem EU, Vestbalkan, Ukraine, Moldova og Georgien.
Synkroniseringen af Ukraines og Moldovas elnet med det kontinentale europæiske net styrker
energisikkerheden og skaber muligheder for handel med elektricitet.
På samme måde udvides de transeuropæiske transportnet (TEN-T) for at forbedre
transportforbindelserne med EU og støtte disse lande i gennemførelsen af gældende EU-ret på
transportområdet, bl.a. inden for rammerne af transportfællesskabstraktaten, hvor
10 of 23
Kommissionen vil overveje mulighederne for yderligere at uddybe Ukraines, Moldovas og
Georgiens deltagelse. Den gradvise tilpasning til gældende EU-ret på luftfartsområdet
gennemføres gennem eksisterende luftfartsaftaler.
I den henseende ydes der også et vigtigt bidrag gennem styrkelsen af og investeringerne i
solidaritetsbaner som permanente forbindelser samt en lang række andre initiativer i
transportsektoren, såsom udvidelseslandenes deltagelse i EU-agenturer og -programmer på
transportområdet. Et styrket toldsamarbejde kan lette en gradvis integration i toldunionen.
Den militære mobilitet vil også blive lettet af bedre konnektivitet. Gennem forskellige Global
Gateway-initiativer, herunder de økonomiske planer og investeringsplanerne, den digitale
dagsorden for Vestbalkan og investeringsrammen for Ukraine under Ukrainefaciliteten,
mobiliserer EU allerede betydelige offentlige og private investeringer til støtte for den digitale
omstilling i kandidatlandene og de potentielle kandidatlande (og i Ukraines tilfælde
genopbygning og modernisering).
Desuden har EU startet processen med at lade Ukraine og Moldova være omfattet af EU's roaming til
hjemmetakst og samtidig lette frivillige roamingordninger mellem teleoperatører i EU og på
Vestbalkan og i Ukraine og Moldova samt udarbejdelsen af en regional roamingaftale, som vil bidrage
til at sænke roamingpriserne i Østpartnerskabsregionen med op til 87 % i de kommende år.
Af andre vigtige initiativer skal nævnes det strategiske partnerskab mellem EU og Ukraine om
kritiske råstoffer, der kan tjene som eksempel for lignende partnerskaber med andre
udvidelseslande.
II) Overholdelse af vores klima- og miljøforpligtelser
Fordele og udfordringer
Efterhånden som flere lande tilslutter sig EU's ambitiøse klima- og miljøforpligtelser og
gældende EU-ret, vil en større Union bidrage positivt til at håndtere klimaændringer og
tab af biodiversitet, navnlig ved at udvide EU's dekarboniseringsindsats. Udvidelseslandene
har et stort potentiale med hensyn til vedvarende energi og energieffektivitet og er hjemsted
for vigtige naturressourcer og biodiversitet.
Gennemførelsen af EU's ambitiøse grønne dagsorden vil også medføre udfordringer. Flere
udvidelseslande har stærkt forurenende industrier, dårlige vand- og
affaldsforvaltningsinfrastrukturer, er i høj grad afhængige af kul til elproduktion og har en høj
drivhusgasemissionsprofil samt et højt luftforureningsniveau. Samtidig har de et stort
potentiale for vedvarende energi (navnlig sol- og vindenergi) og reduktion af forurening
gennem indførelse af moderne nedbringelsesteknologier. Den grønne omstilling, navnlig
udbredelsen af vedvarende energi til lands og til havs, skal fremskyndes. Deres industri- og
bygningsmasse vil kræve renovering for at øge deres energieffektivitet og lette en retfærdig
omstilling fra en kulbaseret økonomi. Der vil være behov for en betydelig indsats for at
bevæge sig i retning af en cirkulær økonomi og opnå, at forbrug, produktion og
ressourceforbrug bliver bæredygtige. Dette vil kræve passende investeringer, navnlig for at
tage højde for virkningerne for specifikke regioner, sektorer og arbejdstagere.
Inddragelsen af nye lande i EU's emissionshandelssystem vil være et effektivt redskab til at
dekarbonisere deres økonomier og øge den nationale finansiering, der er nødvendig for
11 of 23
omstillingen. Virkningen af stigningen i både udbud af og efterspørgsel efter kvoter på CO2-
prisniveauerne skal vurderes under gennemgangen.
Overvejelser i forbindelse med den kommende gennemgang af politikker
På denne baggrund skal det i forbindelse med gennemgangen af politikker undersøges,
hvordan udvidelseslandene bedst kan støttes i tilpasningen til EU's klimapolitik og grønne
industripolitik. Det skal også undersøges, i hvilket omfang nye udfordringer kan håndteres
med EU's klimapolitik og grønne industripolitik, samtidig med at vi bevarer vores ambitioner
og sikrer forudsigelighed. Endelig skal gennemgangen af politikker også indbefatte en
undersøgelse af, om og i hvilket omfang nye medlemsstater vil have brug for målrettet
finansiel støtte for at sikre, at EU fortsat er på rette spor med hensyn til at opfylde sine klima-
og miljøforpligtelser i bredere forstand.
Det europæiske vækstfremmende erhvervsklima, der er rettet mod udvikling og anvendelse af
rene teknologier og høj energi- og ressourceeffektivitet, bør gavne den grønne omstilling af
erhvervssektorerne i udvidelseslandene. Det kræver, at der fastsættes de rette incitamenter, og
at der mobiliseres en passende blanding af private og offentlige investeringer.
Endelig kan der under gennemgangen af politikker ses nærmere på visse vigtige katalysatorer
såsom offentlige og private investeringer, der er nødvendige for at udvikle potentialet inden
for vedvarende energi, grøn innovation eller færdigheder.
Gradvis integration
Nogle af de klima- og energirelaterede udfordringer i forbindelse med udvidelse er allerede
ved at blive mindsket af den omstillingsindsats, der er i gang i udvidelseslandene inden for
rammerne af forskellige initiativer.
Som kontraherende parter i energifællesskabet har Vestbalkan, Ukraine, Moldova og
Georgien vedtaget bindende energi- og klimamål for 2030, der er i overensstemmelse med
EU's ambitioner, og er ved at udarbejde deres nationale energi- og klimaplaner, der skal
foreligge i juni 2024, hvilket bidrager til deres gradvise integration i EU's energimarked.
Der arbejdes også på at udvikle en CO2-prissætningsmekanisme, herunder de nødvendige
rammer for overvågning af drivhusgasemissioner.
Desuden letter den grønne dagsorden for Vestbalkan, der er udformet med henblik på at
tilpasse regionen til ambitionerne i den grønne pagt, de reguleringsmæssige reformer og
investeringer i regionen, navnlig inden for energiomstilling, bæredygtig mobilitet, luft-, vand-
og jordforurening, den cirkulære økonomi, beskyttelse af biodiversitet og genopretning af
økosystemer eller bæredygtig fødevareproduktion.
For at støtte disse bestræbelser mobiliserer, fremmer og fremskynder EU private og
offentlige investeringer i den grønne omstilling gennem sine økonomiske planer og
investeringsplaner (EIP) for Vestbalkan og Det Østlige Partnerskab, Ukrainefaciliteten, den
nye vækstplan for Vestbalkan, energistøttepakken for Vestbalkan eller Gruppen på Højt Plan
vedrørende Energiforbindelser i Central- og Sydøsteuropa, med fokus på f.eks. vedvarende
energikilder, energieffektivitet inden for rammerne "renoveringsbølgen", indenlandsk og
grænseoverskridende infrastruktur, energiomstilling (navnlig væk fra kul) og
12 of 23
reguleringsmæssig tilpasning. For at sikre størst mulig effektivitet bør udvidelseslandenes
deltagelse i EU-agenturer og -programmer på dette område intensiveres yderligere.
EU's støtte har også været medvirkende til at styrke Moldovas og Ukraines energisektor, idet
den har bidraget til at levere energinødudstyr og lette deres integration i EU's energimarked og
EU's energiplatform. Dette har mindsket Moldovas energiafhængighed af Rusland. Et andet
eksempel på EU's støtte vedrører det elkabel, der overvejes for at forbinde resten af Europa
med Georgien.
iii) Forbedring af fødevarekvalitet og -sikkerhed ved hjælp af en konkurrencedygtig og
bæredygtig fødevaresektor
Fordele og udfordringer
En af de vigtigste udfordringer i forbindelse med den fremtidige udvidelse vil være at styrke
EU's fælles landbrugspolitiks evne til at støtte en bæredygtig og konkurrencedygtig
landbrugsproduktionsmodel, samtidig med at landbrugernes og fiskernes behov
imødekommes i både nuværende og fremtidige medlemsstater og i de mange forskellige
landbrugsmodeller i en udvidet Union. Dette skal forvaltes på en sådan måde, at det indre
marked, den fælles landbrugspolitik og den fælles fiskeripolitik bevares uden at skabe unødige
chok eller større forstyrrelser i forbindelse med bestræbelserne på at nå de politiske mål.
Ukraine er en af de vigtigste globale fødevareproducenter, navnlig på kornmarkedet. Landets
integration i EU vil bidrage til EU's fødevaresikkerhed og position i den globale handel med
landbrugsprodukter, men det bør sikres, at der tages passende hensyn til den ukrainske
landbrugsproduktions størrelse og struktur.
Målene for den fælles landbrugspolitik gælder fortsat i en udvidet Union. Udvidelse vil kræve
en grundig vurdering af den langsigtede indvirkning på levedygtigheden og bæredygtigheden
af landbrugspolitikkerne i et EU med 30 eller flere lande, idet der tages behørigt hensyn til
landbrugsbedrifternes størrelse og struktur, landbrugsstrukturen i hver enkelt økonomi
kombineret med landbrugsmodellernes diversitet og også til de langsigtede socioøkonomiske
og miljømæssige udfordringer, som sektoren står over for. Det vil være afgørende, at der
inden for landbrugssektoren sikres lige vilkår mellem nuværende og fremtidige
medlemsstater.
Overvejelser i forbindelse med den kommende gennemgang af politikker
Under gennemgangen af politikker vil der blive set nærmere på kandidatlandenes og de
potentielle kandidatlandes evne til at anvende EU-lovgivningen om direkte
landbrugsstøtteordninger og gennemføre de fælles markedsordninger for forskellige
landbrugsprodukter og fiskevarer. Der skal tages fuldt hensyn til landbrugets og fiskeriets
rolle for livskvaliteten i landdistrikter og kystområder, dets indvirkning på miljøet og samlede
bidrag til lokalsamfundenes bæredygtighed.
Under gennemgangen af politikker vil det også blive analyseret, hvordan der kan sikres fuld
overholdelse og effektiv og kohærent anvendelse af andre relaterede politikker, der garanterer
13 of 23
høje sikkerheds- og kvalitetsstandarder på områder som fødevaresikkerhed, sundheds- og
plantesundhedsforanstaltninger, dyresundhed og -velfærd, miljø osv.
Gradvis integration
Stabiliserings- og associeringsprocessen for Vestbalkan fastsætter fælles politiske og
økonomiske mål, bl.a. for landbrugssektoren, som understøttes af økonomiske og finansielle
instrumenter til at ledsage overgangsprocessen. Regionen modtager også finansiering under
instrument til førtiltrædelsesbistand til udvikling af landdistrikter, bl.a. til bæredygtigt
landbrug og agroindustri i landdistrikterne.
På samme måde har gennemførelsen af associeringsaftalerne med Georgien, Moldova og
Ukraine gennem reguleringsmæssig harmonisering og aktiv støtte til landbrugere og
virksomheder styrket reformerne inden for landbrug og fødevaresikkerhed. Udrulningen af
hurtigt og økonomisk overkommeligt internet i landdistrikterne bidrager også stærkt til at
fremskynde udviklingen af landdistrikterne.
iv) Tilvejebringelse af de rette betingelser for social, økonomisk og territorial konvergens
Fordele og udfordringer
Medlemskab af den økonomiske union giver konkrete fordele for borgerne og økonomien så
som lavere transaktionsomkostninger, flere investeringer, intraregional handel, økonomisk
vækst og mere robuste sociale rettigheder. Det giver også adgang til større og mere
diversificerede finansielle markeder, hvilket betyder lavere finansieringsomkostninger samt
større udvalg og lavere priser for forbrugerne.
Den fælles valuta i den monetære union eliminerer desuden udsving i vekselkurserne og de
dermed forbundne transaktionsomkostninger for virksomheder og borgere. En udvidelse af
Den Økonomiske og Monetære Union med nye medlemmer vil også understøtte EU's samlede
økonomiske modstandsdygtighed ved at fremme skabelsen af diversificerede værdikæder på
tværs af grænserne. Det vil også bidrage til at styrke EU's og euroens rolle i den globale
økonomi.
En vellykket integration i den Økonomiske og Monetære Union kræver økonomisk og social
konvergens og effektiv samordning af den økonomiske og sociale politik mellem
medlemsstaterne for at maksimere de muligheder, unionen giver, og for at undgå store
forskelle på nationalt eller regionalt plan og negative afsmittende virkninger i tilfælde af
negative økonomiske chok. De minimumsstandarder for beskyttelse af arbejdstagerne, der er
fastsat i gældende EU-ret og den europæiske søjle for sociale rettigheder, danner sammen med
sunde arbejdsmarkedsforhold grundlaget for denne sociale konvergens. Navnlig vil
velfungerende arbejdsmarkedsstrukturer og -institutioner, effektive sociale
beskyttelsessystemer og en stærk social dialog være afgørende for at sikre et
sammenhængende udvidet EU, hvor ingen lades i stikken, og der sikres lige vilkår.
En udvidelse vil få en betydelig indvirkning på EU's samhørighedspolitik. Politikken har
været en succes med hensyn til at bidrage til og forstærke fordelene ved det indre marked,
mindske de territoriale forskelle og fremme opadgående socioøkonomisk konvergens mellem
14 of 23
medlemsstater og regioner. EU's samhørighedspolitiske mål gælder fortsat i en større Union,
både i nuværende og kommende medlemsstater. Den begrænsede administrative kapacitet hos
gennemførelsesmyndighederne og støttemodtagerne i kandidatlande og potentielle
kandidatlande vil imidlertid skabe udfordringer for absorptionen og investeringernes kvalitet.
En forbedring af denne kapacitet via teknisk bistand, indfasningsperioder og andre
foranstaltninger — såsom uddannelse — vil være afgørende for at sikre, at EU's støtte
effektivt bidrager til opadgående socioøkonomisk og territorial konvergens, og at Unionens
finansielle interesser beskyttes. Som det var tilfældet ved tidligere udvidelser, er der behov for
en omfattende overvejelse af samhørighedspolitikkens fremtid i EU.
Endelig vil en forlængelse af EU-reglerne vedrørende beskatning være forbundet med
tydelige fordele, da det vil fremme grænseoverskridende aktiviteter og handel i EU for borgere
og virksomheder og skabe lige vilkår. Det nuværende krav om enstemmighed i Rådet på
skatteområdet vil imidlertid udgøre en endnu større udfordring i en større Union, hvilket gør
det hensigtsmæssigt at overveje afstemning med kvalificeret flertal på dette område. Det
samme gælder for visse aspekter af andre EU-politikker (f.eks. dele af socialpolitikken).
Overvejelser i forbindelse med den kommende gennemgang af politikker
For at tackle de udfordringer, der er forbundet med styringen af politikkerne for økonomisk
og social konvergens i en større gruppe af medlemsstater, skal det i forbindelse med
gennemgangen af politikkerne bl.a. overvejes, hvordan man kan lukke huller i lovgivningen
og håndhævelsen (f.eks. økonomi- og finanspolitik, fri bevægelighed, koordinering af sociale
sikringsordninger, arbejdsret, forbrugerbeskyttelse samt sundhed og sikkerhed på
arbejdspladsen). Selv om den frie bevægeligheds grundlæggende værdi skal sikres, vil der
være behov for yderligere foranstaltninger for at mindske risikoen for social dumping eller
hjerneflugt og affolkning. I den forbindelse er en tidlig inddragelse af arbejdsmarkedets parter
fra kommende medlemsstater afgørende, herunder i forbindelse med tilpasning af eksisterende
lovgivning, vedtagelse af nye regler samt håndhævelse af dem.
Gradvis integration
I EU sker samordningen af den økonomiske politik og socialpolitikken inden for rammerne af
det europæiske semester. De landespecifikke henstillinger i det europæiske semester, som er
foreslået af Kommissionen og vedtaget af Rådet, understøtter også den finansielle støtte, der
ydes gennem genopretnings- og resiliensfaciliteten inden for rammerne af NextGenerationEU.
Siden 2015 er det europæiske semester blevet kopieret i udvidelseslandene: alle kandidatlande
og potentielle kandidatlande indsender årlige økonomiske reformprogrammer til Europa-
Kommissionen med fokus på reformer, der skal styrke konkurrenceevnen og forbedre
betingelserne for inklusiv vækst og jobskabelse. Disse programmer vurderes af Europa-
Kommissionen og Den Europæiske Centralbank, og Ministerrådet drøfter dem med
udvidelseslandene. I fremtiden kunne man overveje en større tilpasning mellem de to
processer.
Hvad angår Vestbalkan, vil de økonomiske reformprogrammer fokusere på de
makroøkonomiske rammer og blive suppleret af reformdagsordenerne i tilknytning til den nye
15 of 23
reform- og vækstfacilitet for Vestbalkan. Reformdagsordenerne vil omfatte en række
prioriterede reformer opdelt i målbare skridt, der skal tjene som betingelser for udbetaling.
For Ukraines vedkommende fastsætter planen for Ukraine, som er det vigtigste redskab til
gennemførelse af faciliteten, regeringens prioriteter, den rækkefølge, som centrale reformer
gennemføres i, og prioriterede investeringsområder, som vil skabe økonomisk vækst og
modstandsdygtighed, fremme landets integration i det indre marked og sikre, at Ukraine
gradvist tilpasser sin lovgivning til gældende EU-ret.
Desuden hjælper førtiltrædelsesbistanden kandidatlande og potentielle kandidatlande med at
ændre deres samfund, retssystemer og økonomier — det være sig i form af tilskud,
infrastrukturinvesteringer eller teknisk bistand med henblik på at fremme politiske, sociale og
økonomiske reformer. Dette bringer de omfattede samfund tættere på Den Europæiske Unions
værdier og standarder og giver dem mulighed for at blomstre i Den Økonomiske Union, når de
tiltræder, og bidrage til EU's økonomiske modstandsdygtighed som helhed. Mange af
udvidelseslandene er også allerede associeret med relevante EU-programmer såsom
indsatsområdet beskæftigelse og social innovation under Den Europæiske Socialfond.
Udvidelseslandenes deltagelse i EU-agenturer på dette område bør intensiveres yderligere,
navnlig samarbejdet med Den Europæiske Arbejdsmarkedsmyndighed og Det Europæiske
Arbejdsmiljøagentur.
Territorialt samarbejde, herunder grænseoverskridende og tværnationale
samarbejdsprogrammer, giver allerede udvidelseslandene mulighed for at samarbejde med
nabomedlemsstater i vigtige sociale og økonomiske sektorer (herunder grænseforbindelser og
mellemfolkelige foranstaltninger). Eksempler herpå er EU's makroregionale strategier for
Adriaterhavet, Det Joniske Hav og Donauområdet, den fælles maritime dagsorden for
Sortehavet og de grænseoverskridende Interreg-programmer, der blev gennemført med
Ukraine og Moldova, og som modtog yderligere finansiering i 2023.
v) Bindende forpligtelser vedrørende sikkerhed, migration og grænseforvaltning
Fordele og udfordringer
I en stadig mere udfordrende geopolitisk kontekst vil en større Union med en større befolkning
øge sin indflydelse på globale anliggender og i multilaterale sammenhænge — hvis den er
i stand til at handle på en samlet, hurtig og beslutsom måde. Dette sammenhold udadtil og
denne evne til at handle kræver i første omgang en underliggende fælles vision og en stærk
grad af fælles tilgang og synspunkter blandt medlemsstaterne. En større Union kan dog i hvert
fald i første omgang medføre større diversitet med hensyn til udenrigspolitiske interesser og
dagsordener.
De nye medlemsstater vil bidrage til og drage fordel af yderligere sikkerhedsforpligtelser:
medlemmerne af Den Europæiske Union skal i henhold til artikel 222 i traktaten om Den
Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) handle i en ånd af solidaritet, når et af dem er mål
for et terrorangreb eller en hybrid kampagne eller er offer for en naturkatastrofe eller en
menneskeskabt katastrofe. Det følger endvidere af artikel 42, stk. 7, i TEU, at hvis en
medlemsstat udsættes for et væbnet angreb, har de øvrige medlemsstater i overensstemmelse
16 of 23
med artikel 51 i De Forenede Nationers pagt en forpligtelse til at yde al den hjælp og bistand,
der ligger inden for deres kompetence.
Et udvidet EU bør ikke medføre nye udfordringer i form af uløste bilaterale tvister. EU vil
som et centralt element i udvidelsesprocessen fortsat bidrage til løsning af sådanne
udfordringer og presse på for opbygning og opretholdelse af gode naboskabsforbindelser. Der
skal indføres særlige ordninger og uigenkaldelige forpligtelser for at sikre, at de tiltrædende
lande ikke er i stand til at blokere for andre kandidatlandes tiltrædelse.
Udvidelse medfører, at en ny medlemsstats ydre grænser bliver Den Europæiske Unions ydre
grænser. En solid og effektiv forvaltning af de ydre grænser skal derfor også indgå i
tiltrædelsesprocessen. De nye grænser i en udvidet Union kan også medføre fordele i form af
nye sikkerhedsaktiver og erfaringer, der kan gavne Unionen, navnlig med hensyn til dens
sikkerheds- og forsvarsdimension, som er under permanent og fortsat udvikling.
En større Union vil medføre nye udfordringer for beskyttelsen af og kontrollen med EU's
ydre grænser for varer og personer. Dette drejer sig bl.a. om organiseret og
grænseoverskridende kriminalitet, narkotikahandel, forebyggelse af irregulær migration og
smugling af migranter, menneskehandel, instrumentalisering af migranter til politiske formål
samt handel med våben eller andre farlige eller ulovlige varer.
Indre sikkerhed og navnlig effektiv forebyggelse og bekæmpelse af terrorisme og grov og
organiseret kriminalitet er en forudsætning for et velfungerende demokrati og fri udøvelse af
grundlæggende rettigheder. Dette omfatter foranstaltninger til bekæmpelse af
cyberkriminalitet, hvidvaskning af penge samt forebyggelse og bekæmpelse af
menneskehandel. Desuden er grov og organiseret kriminalitet ofte forbundet med korruption
og undergravning af statslige institutioner. En bedre fælles indsats for at sikre den indre
sikkerhed er en afgørende forudsætning for en vellykket tiltrædelse og vil samtidig styrke den
indre sikkerhed i EU som helhed.
Desuden kræver fuld tiltrædelse af Schengenområdet uden kontrol ved de indre grænser
fuld gennemførelse af Schengenreglerne samt ledsageforanstaltninger bestående af
sammenhængende og effektive sikkerhedspolitikker samt migrations- og grænseforvaltning.
Det vil være nødvendigt med overvejelser om praktiske måder, hvorpå en sådan sammenhæng
i et udvidet EU kan sikres.
Med hensyn til migration vil en større Union have den fordel, at den bedre kan anvende en
tilgang til migrationsstyring, der omfatter hele migrationsruten, og levere et bedre bidrag til
den globale ansvarsfordeling for migration og beskyttelse. Landene på Vestbalkan, der i
øjeblikket er en transitregion på vejen mod EU, er allerede vigtige partnere i den fælles indsats
for at sikre en effektiv migrationsstyring og tackle udfordringer i fællesskab såsom smugling
af migranter og irregulær migration. Det er vigtigt fortsat at styrke migrations- og
asylsystemerne i regionen i overensstemmelse med den samlede tilgang, der er nedfældet i
pagten om migration og asyl, navnlig med støtte fra EU's agenturer, og at sikre tilpasning af
visumpolitikkerne til EU's politikker med henblik på effektiv migrationsstyring.
Overvejelser i forbindelse med den kommende gennemgang af politikker
17 of 23
Som global aktør skal en større Union forblive åben og modstandsdygtig samt klare sig godt
økonomisk — og være en pålidelig partner i verden. Et ægte geopolitisk EU skal være i stand
til at forsvare sine værdier og bevare sin åbne strategiske autonomi og stabilitet og samtidig
være i stand til at håndhæve sine interesser på globalt plan.
Med henblik herpå er EU-sammenhold og hurtig beslutningstagning afgørende. I forbindelse
med gennemgangen af politikkerne bør der ses nærmere på Unionens troværdighed og evne til
at handle eksternt, hvilket i høj grad afhænger af en effektiv beslutningstagning. I øjeblikket
er forskellige aspekter af EU's optræden udadtil underlagt forskellige beslutningsmekanismer,
hvilket skaber udfordringer på de områder af EU's optræden udadtil, der reguleres via
enstemmighed i Rådet, navnlig den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik. I en Union med
mere end 30 medlemsstater risikerer dette at blive for langsomt, for reaktivt og defensivt,
hvilket giver strategiske konkurrenter mulighed for at forværre eventuelle uenigheder mellem
medlemsstaterne.
Kommissionen og den højtstående repræsentant har gentagne gange påpeget dette problem og
slået til lyd for at anvende de eksisterende bestemmelser i traktaten om Den Europæiske
Union til at bevæge sig i retning af afstemning med kvalificeret flertal på nogle få centrale
områder af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik via aktivering af de såkaldte
passerellebestemmelser. I mellemtiden har Kommissionen understreget behovet for, at
medlemsstaterne i situationer, hvor deres isolerede holdning til et givet emne ellers ville hindre
enstemmighed i Rådet, anvender "konstruktiv stemmeundladelse" i henhold til artikel 31, stk.
1, i TEU. Alle disse muligheders potentiale skal udnyttes fuldt ud, længe før og uden
hensyntagen til den næste udvidelse.
Gradvis integration
Der vil være behov for en vedvarende indsats for at skabe yderligere konvergens med
hensyn til EU's geostrategiske vision, interesser og prioriteter. Udvidelseslandene skal
forud for deres tiltrædelse klart og utvetydigt tilslutte sig og fremme EU's værdier. De skal
allerede nu, inden de tiltræder, gradvis tilpasse sig EU's fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik,
herunder restriktive foranstaltninger. Selv om flere kandidatlande og potentielle kandidatlande
allerede nu konsekvent opretholder fuld tilpasning, er det nødvendigt at prioritere bedre
resultater for andre lande, herunder med hensyn til sanktioner, navnlig over for Rusland og
Belarus. Tilpasning til EU's fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik er et vigtigt signal om
fælles værdier og strategisk orientering i den nye geopolitiske kontekst.
På grundlag af det igangværende FSFP-engagement bør eksisterende projekter og
programmer, kapacitetsopbygning på områder såsom hybride trusler, herunder udenlandsk
informationsmanipulation og indblanding (FIMI), og cybersikkerhed udvikles yderligere, både
i form af et omfattende tilbud, der er åbent for alle, samt skræddersyet støtte til specifikke
behov og anmodninger som et middel til at styrke Unionens kollektive modstandsdygtighed og
sikkerhed over for sådanne eksterne trusler. Desuden bør udvidelseslandene søge tidlig
integration i andre EU-sikkerheds- og forsvarsinitiativer såsom specifikke projekter under
det permanente strukturerede samarbejde på forsvarsområdet (PESCO) og i Det Europæiske
Forsvarsagentur samt i programmer, der er relevante for militær mobilitet. På grundlag af de
rammeaftaler om deltagelse, der er på plads med alle kandidatlande og potentielle
18 of 23
kandidatlande, bidrager de allerede til krisestyringsmissioner og -operationer under den fælles
sikkerheds- og forsvarspolitik (FSFP), og nogle af dem drager selv fordel af sådanne FSFP-
missioner og -operationer. Som følge af den bistand udvidelseslandene kan modtage under den
europæiske fredsfacilitet, vil deres militære og forsvarsmæssige kapacitet til at deltage i FSFP-
missioner og -operationer blive styrket.
Udvidelseslandenes deltagelse i undersøgelserne af hybride risici vil bidrage til at udvikle en
passende ramme for levering af støtte til at blive mere modstandsdygtig over for hybride
trusler, så de kan træffe deres egne demokratiske valg uden ondsindet indblanding.
Når den næste udvidelse finder sted, vil EU's forsvarsdimension desuden have udviklet sig
betydeligt. Da EU's strategiske kompas for sikkerhed og forsvar rækker langt ud over den
traditionelle FSFP, skal udvidelseslandene være klar til at forpligte sig til at gennemføre det på
tværs af dets forskellige arbejdsområder (handling, investering, sikkerhed, partner), herunder
EU's kapacitet til hurtig deployering. Hvis de beslutter at deltage i Det Europæiske
Forsvarsagentur, vil de bl.a. være klar til at tilpasse deres nationale forsvarsplanlægning til
EU's udviklingsprioriteter for forsvarskapacitet og den samordnede årlige gennemgang
vedrørende forsvar. De kan også beslutte at deltage i PESCO som deltagende medlemsstater.
Sideløbende hermed vil en fortsat indsats for at styrke modstandsdygtigheden i
rumindustrien og Unionens forsvarsteknologiske og -industrielle base i
overensstemmelse med strategien for den europæiske forsvarsindustri fortsat være en
central prioritet i det nuværende ustabile geopolitiske miljø. I Ukraines specifikke tilfælde
indeholder forslaget om et program for den europæiske forsvarsindustri planer om i videst
muligt omfang at behandle Ukraine som en medlemsstat. I fremtiden kan man overveje,
hvordan og på hvilke betingelser udvidelseslandenes deltagelse i andre EU-programmer
vedrørende forsvarsindustrien kan udvides. Dette vil bidrage til at undgå overlapning og
unødvendige omkostninger og samtidig fremme større interoperabilitet.
Inden for integreret grænseforvaltning skal arbejdet ikke kun fokusere på overholdelse og
gennemførelse af lovgivningen, men også på udvikling af operationel kapacitet til kontrol af
varer og personer ved de ydre grænser. Dette vil kræve EU-støtte til politi og grænsevagter,
herunder gennem et stærkt engagement fra EU-agenturernes side i tæt samarbejde med EU-
medlemsstaterne. Der er allerede nu et stærkt samarbejde mellem udvidelseslandene og
medlemsstaternes told- og grænsemyndigheder samt EU's agenturer for retlige og indre
anliggender, Eurojust, Frontex, Europol og Det Europæiske Asylagentur, som ofte understøttes
af formelle aftaler. Dette giver i stigende grad resultater i praksis. Modernisering og
digitalisering af grænse- og toldprocedurer vil være afgørende. Alle udvidelseslande bør
fortsætte deres arbejde med at tilpasse sig til EU's visumpolitik.
EU's indsats skal også omfatte støtte til retlige myndigheder med henblik på at styrke det
internationale samarbejde om efterforskning og retsforfølgning af organiseret kriminalitet,
hvoraf smugling af migranter og handel med mennesker, våben og narkotika udgør en
betydelig del. Samarbejdet bør fortsætte gennem deltagelse i den europæiske tværfaglige
platform mod kriminalitetstrusler med henblik på at tackle de mest presserende kriminelle
trusler og optrævle kriminelle højrisikonetværk. Udvidelseslandene skal fortsat være fast
19 of 23
besluttet på at styrke den indre sikkerhed ved at styrke deres operationelle
retshåndhævelsessamarbejde med EU's medlemsstater og agenturer.
C. BUDGET
De nøjagtige finansielle virkninger af udvidelse vil først og fremmest afhænge af dens timing
og omfang, af resultatet af tiltrædelsesforhandlingerne, som fortsat er baseret på fortjeneste,
og af gældende EU-ret på tiltrædelsestidspunktet. Under alle omstændigheder bør der tages
hensyn til spørgsmålet om udvidelse i de overvejelser, der fører frem til den næste
flerårige finansielle ramme (FFR), herunder ved allerede nu at tilvejebringe det nødvendige
retsgrundlag for at indarbejde EU's udvidelsesrelaterede udgifter og indtægter efter behov.
Udvidelse er imidlertid langt fra det eneste emne, der vil lægge pres på det fremtidige
langsigtede EU-budget. Global volatilitet, betydelige sikkerhedstrusler, de finansielle
virkninger af genopretningen efter covid-19-pandemien og behovet for at holde styr på de
nationale budgetforløb er centrale elementer, der skal tages i betragtning. De specifikke behov
i en større Union kommer oven i det uundgåelige behov for et moderniseret, enklere og mere
fleksibelt EU-budget, der i tilstrækkelig grad tager højde for disse udfordringer samt for
centrale områder, der kræver fælles investeringer, koordinerede tiltag og fælles reformer, som
f.eks. den grønne og den digitale omstilling, forskning og innovation eller sikkerhed og
forsvar. EU's budget i sin nuværende form er allerede strukturelt strakt til det yderste.
Udvidelse er således en mulighed – men ikke den udløsende faktor – for at revidere den
finansielle bæredygtighed og moderniseringen af alle centrale politikområder/udgiftsområder
(landbrug og udvikling af landdistrikter, samhørighed, konnektivitet, migration og
grænseforvaltning osv.). Det kan være nødvendigt at udforme EU's politikker og programmer
anderledes med henblik på den næste FFR uafhængigt af udvidelseskonteksten. Denne
gennemgang bør også omfatte specifikke EU-udgiftsinstrumenter, der i øjeblikket ligger uden
for FFR og EU-budgettet.
EU's fremtidige udgiftsprogrammer bør dog udvikles under hensyntagen til den
fremtidige udvidelse.
EU's beredskab nødvendiggør også en reform af ordningen for Unionens egne indtægter, som
er den mest pålidelige vej frem for at håndtere de finansielle virkninger af
genopretningsindsatsen og gennemførelsen af EU's prioriteter (navnlig tilbagebetalingerne af
låntagningen til NextGenerationEU og finansieringen af Den Sociale Klimafond), samtidig
med at virkningerne for de nationale budgetter afbødes. Der skal også tages hensyn til
yderligere bidrag fra de nye medlemsstater, selv om de har været beskedne i begyndelsen.
Desuden bør finansielle bidrag fra tredjelande, der har adgang til og deltager i det indre
marked (EØS-EFTA-stater og Schweiz), stå i et rimeligt forhold til de fordele, de vil få af en
større Union.
Ud over EU-budgettet vil udvidelseslandene også nyde godt af en bredere vifte af
finansieringsmuligheder. Kommende medlemsstater vil kunne trække på Den Europæiske
Investeringsbanks og Den Europæiske Investeringsfonds øgede ekspertise og finansielle
kapacitet samt på andre EU-finansieringspartnere som Team Europe.
20 of 23
For at absorbere visse budgetmæssige virkninger af udvidelse mere gnidningsløst har EU en
veletableret og gennemtestet finansiel værktøjskasse til rådighed i forbindelse med
tiltrædelser. Den kombinerer lofter, indfasningsperioder, behørig hensyntagen til statistiske
virkninger, øget anvendelse af finansieringsteknik samt nødbremser og sikkerhedsnet for de
nuværende medlemsstater.
Parallelt hermed vil der også være behov for at se på, hvordan førtiltrædelsesinstrumenter
såsom instrumentet til førtiltrædelsesbistand, kan finjusteres for bedre at kunne være
forberedt på tiltrædelse og overgangen til deltagelse i EU-programmer og -instrumenter
efter tiltrædelsen. Visse nye tiltag, der allerede blev indført under FFR 2021-20271
, kan
fungere som inspiration til kommende førtiltrædelsesværktøjer i fremtiden. I Ukraines tilfælde
skal der tages særligt hensyn til den internationale støtte til genopretning og genopbygning i
denne forbindelse.
D. FORVALTNING
Siden 2022, navnlig efter konferencen om Europas fremtid, har der været overvejelser om
EU's institutionelle reformer i Europa-Parlamentet, Rådet, medlemsstaterne, tænketanke og
den akademiske verden. Med udsigt til en udvidelse haster disse drøftelser nu endnu mere.
Indtil videre er der ikke opnået nogen enighed om, hvordan dette emne bedst kan håndteres.
Mens nogle opfordrer til en reform af de gældende EU-traktater, navnlig Europa-Parlamentet,
foreslår andre bestemte tilpasninger gennem aktivering af de uudnyttede muligheder, der er
nedfældet i traktaterne. Endelig hævder nogle, at traktaterne er udformet til at være
"udvidelsessikre".
Selv om Kommissionen har givet udtryk for sin støtte til traktatændringer, "hvis og hvor det er
nødvendigt", er den af den opfattelse, at EU's forvaltning hurtigt kan forbedres ved at udnytte
de nuværende traktaters potentiale fuldt ud.
Der sættes allerede spørgsmålstegn ved EU's evne til at handle i en Union med 27
medlemsstater. Dette vedrører navnlig regler om afstemning med enstemmighed i Rådet.
Selv om de fleste afgørelser i Rådet i øjeblikket træffes ved kvalificeret flertal, skal
afgørelserne på visse områder træffes ved enstemmighed i Rådet, som det er tilfældet med
beskatning, udenrigspolitik og visse sociale anliggender. I en større Union vil det være endnu
vanskeligere at opnå enstemmighed, og risikoen for, at afgørelser blokeres af en enkelt
medlemsstat, øges.
Traktaterne indeholder allerede "passerelleklausuler"2, der giver mulighed for at gå fra
enstemmighed til beslutningstagning med kvalificeret flertal i Rådet på centrale områder.
1
f.eks. bedre resultatorientering, herunder finansiel støtte til gennemførelse af reformer, politisk
konditionalitet osv.
2
Traktaterne indeholder to generelle "passerelleklausuler" i henhold til artikel 48, stk. 7, i TEU og seks
specifikke passerelleklausuler, der har til formål at ændre beslutningstagningen på følgende områder: FUSP
(artikel 31, stk. 3, i TEU), familieret med grænseoverskridende virkninger (artikel 81, stk. 3, i TEUF), socialpolitik
21 of 23
For at disse klausuler kan aktiveres kræves en enstemmig afgørelse truffet enten af Rådet for
Den Europæiske Union eller Det Europæiske Råd. I 2018 og 2019 fremsatte Kommissionen
konkrete forslag herom på områderne udenrigspolitik, skattepolitik, socialpolitik og energi- og
klimapolitik, men de er ikke blevet gennemført. Siden da er der blevet foreslået forskellige
løsninger såsom nye nødbremser eller udvidelse af konstruktiv afståelse.
Visse medlemsstater er imod at gå fra enstemmighed til beslutningstagning med kvalificeret
flertal, da de frygter at blive isoleret i anliggender af væsentlig strategisk national interesse.
Kommissionen er af den opfattelse, at det er muligt at gå væk fra enstemmighed uden at
bringe medlemsstaternes strategiske interesser i fare. Dette kan gøres ved at kombinere
aktiveringen af traktaternes "passerelleklausuler" med passende og forholdsmæssigt
afpassede garantier for at tilgodese sådanne strategiske nationale interesser. I praksis
ville det betyde, at Rådets eller Det Europæiske Råds afgørelse om at aktivere
passerelleklausulerne kan ledsages af Det Europæiske Råds konklusioner, der giver en eller
flere medlemsstater mulighed for at påberåbe sig ekstraordinære nationale hensyn til at
fortsætte drøftelserne for at nå frem til en tilfredsstillende løsning eller for at anmode Det
Europæiske Råd om at drøfte spørgsmålet.
Ud over afstemningsmetoderne giver traktaterne medlemsstaterne mulighed for at integrere
sig med forskellige hastigheder. Eksemplerne spænder fra forstærket samarbejde, hvilket
navnlig er muligt på områder med delt kompetence – som det er tilfældet med Den
Europæiske Anklagemyndighed – til tilvalgs- og fravalgsordninger, hvor dette er fastsat i EU-
traktaterne, eller inddragelse af nye medlemsstater i det permanente strukturerede samarbejde.
En sådan "differentiering" kan være en del af ligningen inden for en større Union med 30
eller flere medlemsstater ved hjælp af den vifte af værktøjer og mekanismer, der er til
rådighed i henhold til EU's nuværende retlige ramme. Disse fleksibilitetsmuligheder kan kun
fungere, så længe de centrale politikker samt alle Den Europæiske Unions grundlæggende
principper og værdier forbliver fælles og respekteres af alle medlemsstater.
I overensstemmelse med Det Europæiske Råds opfordring til en fremskyndet
tiltrædelsesproces kan selve udvidelsesprocessen undersøges. Muligheden for at bemyndige
Rådet til at træffe afgørelse med kvalificeret flertal kunne undersøges i forbindelse med visse
foreløbige skridt i udvidelsesprocessen. Afslutningen af forhandlingskapitlerne bør fortsat
ske med enstemmighed blandt alle medlemsstater, og det samme gælder den endelige
afgørelse om et nyt medlems faktiske tiltrædelse af Den Europæiske Union.
Endelig giver et udvidet EU med 30 eller flere medlemsstater anledning til øjeblikkelige
spørgsmål om EU-institutionernes sammensætning. For Kommissionens vedkommende
giver traktaterne allerede mulighed for beslutningstagning med deltagelse af færre medlemmer
(svarende til to tredjedele af antallet af medlemsstater) eller at opretholde den nuværende
ordning med ét medlem pr. medlemsstat, som Det Europæiske Råd har benyttet hidtil.
(artikel 153, stk. 2, i TEUF), miljøpolitik (artikel 192, stk. 2, i TEUF), FFR (artikel 312, stk. 2, i TEUF) og forstærket
samarbejde (artikel 333 i TEUF).
22 of 23
Desuden vil et udvidet EU uundgåeligt medføre mere arbejde for EU-institutionerne på
mange områder, lige fra politikudformning og -analyse til gennemførelse, håndhævelse,
forsvarlig økonomisk forvaltning og administration, ud over de forskellige nye opgaver, som
EU har påtaget sig i de seneste år. EU-agenturer og -organer (f.eks. Europol, Frontex,
Eurojust, de europæiske tilsynsmyndigheder) eller netværk (f.eks. Det Europæiske
Konkurrencenetværk og nationale Erasmus+-agenturer) vil ligeledes blive påvirket. Den
kommende arbejdsbyrde med håndhævelse skal medregnes, da det er afgørende for at bevare
Den Europæiske Unions integritet og funktion.
3. Konklusion
Denne meddelelse viser, at en større Union er af strategisk betydning, da dette indebærer et
betydeligt politisk og økonomisk potentiale, både eksternt og internt. Hvis vi skal få mest
muligt ud af disse muligheder, afhænger det af vores evne til at identificere, definere og
foregribe områder, hvor der kan ske forbedringer, og til at fastlægge en klar strategi for,
hvordan vi kan gøre fremskridt både med hensyn til udvidelse og reformer i EU. Meddelelsen
bidrager til drøftelserne om udvidelse i EU-institutionerne og medlemsstaterne.
Med denne meddelelse iværksættes arbejdet med den grundige gennemgang af politikker som
formanden for Kommissionen, Ursula von der Leyen, bebudede i sin tale om Unionens
tilstand 2023. Kommissionen vil foretage denne gennemgang i begyndelsen af 2025.
Gennemgangen kan antage forskellige former afhængigt af, hvilke sektorer der er tale om, og
der bør gøres brug af interessenternes input med hensyn til de specifikke konsekvenser, som
en større Union kan have for de enkelte politikker. På grundlag af resultatet af gennemgangene
kan indholdsmæssige reformforslag inden for de enkelte sektorer, herunder udarbejdelsen af
Kommissionens forslag til den næste flerårige finansielle ramme (FFR), så være andet skridt i
denne proces.