Fremsat den 19. marts 2024 af Martin Lidegaard (RV), Karina Lorentzen Dehnhardt (SF), Alex Vanopslagh (LA), Peter Skaarup (DD), Mai Mercado (KF), Pelle Dragsted (EL), Morten Messerschmidt (DF) og Christina Olumeko (ALT)

Fremsat den 19. marts 2024 af Martin Lidegaard (RV), Karina Lorentzen Dehnhardt (SF), Alex Vanopslagh (LA),
Peter Skaarup (DD), Mai Mercado (KF), Pelle Dragsted (EL), Morten Messerschmidt (DF) og Christina Olumeko (ALT)
Forslag til folketingsbeslutning
om udarbejdelse af et kodeks for ministre
Folketinget pålægger regeringen i indeværende folketings-
samling at nedsætte et sagkyndigt udvalg, der skal udarbejde
et forslag til et kodeks for ministre, der skal tydeliggøre
ministerens ansvar som politisk chef og forvaltningschef,
sikre ministerens kendskab til de centrale ministerpligter,
styrke ministerens kendskab til samspillet mellem de centra-
le ministerpligter og embedsværkets pligter i »Syv centrale
pligter for embedsmænd i centraladministrationen – Kodex
VII« og skabe klarere rammer og roller for samspillet mel-
lem ministre og departementschefer.
Beslutningsforslag nr. B 194 Folketinget 2023-24
AX029729
Bemærkninger til forslaget
Baggrund
I Danmark har vi et af verdens bedste embedsværk – dyg-
tigt, effektivt og optaget af at gøre en forskel. Men også et
embedsværk, der er under pres. Det viser Djøfs uafhængige
ekspertudvalg – det såkaldte Dybvad-udvalg – der i marts
2023 barslede med analyser og anbefalinger. På den ene
side slår udvalget fast, at vi grundlæggende har en god for-
valtningsmodel, som vi kan være stolte af, og på den anden
side viser analyserne også, at samspillet mellem politikere,
embedsværk og medier knager i fugerne.
Dybvad-udvalgets undersøgelser viser bl.a., at ministrenes
stigende efterspørgsel efter politisk-taktisk rådgivning fra
både topchefer og det øvrige embedsværk kalder på en
klarere beskrivelse af grænsen mellem ministres og depar-
tementschefers respektive roller og opgaver, og at embeds-
værket på alle niveauer oplever, at de faglige aspekter af
rådgivningen har trange kår.
Ifølge Dybvad-udvalgets undersøgelser har embedsværket
et godt kendskab til »Kodex VII«, men noget tyder på, at
det ikke i sig selv er et tilstrækkeligt bolværk mod den
stigende efterspørgsel på politisk-taktisk rådgivning. Udval-
get har fået lavet en spørgeskemaundersøgelse, hvor 3.509
embedsmænd i departementer og styrelser har besvaret 50
spørgsmål om deres oplevelse af, hvad der fungerer og ik-
ke fungerer i mødet mellem embedsværkets syv pligter og
praksis. Her fremgår det bl.a., at hver fjerde i embedsværket
ikke siger fra over for en overordnet, selv når de synes, at de
burde gøre det, og at hver femte oplever, at embedsværket i
deres organisation somme tider forsøger at dække over fejl.
Resultaterne fra spørgeskemaundersøgelsen skal ses i
sammenhæng med tilbagemeldingerne fra udvalgets dybde-
gående interview med 77 forhenværende og nuværende mi-
nistre, særlige rådgivere, departementschefer og afdelings-
chefer, embedsfolk uden ledelsesansvar og journalister. Her
tegnes et billede af en stigende efterspørgsel på politisk-tak-
tisk rådgivning. Der er stemmer i disse interview, som råber
vagt i gevær over for, at embedsværket i for høj grad ori-
enterer sig imod, hvad en given minister måtte mene, og
at dette kan ske på bekostning af faglighed, sandhed og
lovlighed.
Især departementscheferne er trukket dybt ind i det politi-
ske rum med ministeren. Det har alle dage været en del af
jobbet for embedsværket at yde ministeren politisk-taktisk
rådgivning, der er integreret med den faglige rådgivning,
men når hver sjette i embedsværket ifølge Dybvad-udval-
gets undersøgelser er helt eller delvis enig i, at de somme ti-
der yder rådgivning og bistand til rent partipolitiske formål,
har vi et problem – også fordi 4 ud af 10 i embedsværket
siger, at de altid er lydhøre over for ministerens ønsker,
uanset om fagligheden tilsidesættes.
Kodeks frem for lovfæstelse
Dybvad-udvalget diskuterer i sin rapport, side 90 f., hen-
sigtsmæssigheden af lovfæstelse af den danske forvaltnings-
model, herunder behovet for flere skrevne regler om forhol-
det mellem ministre og embedsværk. Spørgsmålet har bl.a.
været behandlet i det af Djøf nedsatte Bo Smith-udvalg,
der berører spørgsmålet i sin rapport (2015), side 147 ff.,
ligesom Jens Peter Christensen diskuterer det i sin seneste
bog, »Ministre og embedsmænd – Pligter og ansvar« (2022),
side 314 ff. Dybvad-udvalget finder, at en lovfæstelse – ek-
sempelvis ved at ændre ministeransvarlighedsloven – er en
meget omfattende øvelse, hvorfor udvalget ikke har fundet
grundlag for at komme med anbefalinger herom.
I tillæg hertil påpeger Dybvad-udvalget, at normerne for
samspillet mellem ministre og embedsværk er udviklet på
baggrund af, hvad der ud fra grundlæggende hensyn bag
den demokratisk-retsstatslige styreform anses for korrekt og
hensigtsmæssig adfærd i den offentlige forvaltning. Da den-
ne adfærd til en vis grad er skiftende over tid, taler det for,
at normerne inden for de grundlæggende rammer bør være
fleksible.
Ministrene har i dag en række pligter. Opsummeret på
baggrund af Jens Peter Christensens bog »Ministre og em-
bedsmænd – Pligter og ansvar« omfatter de en sandheds-
pligt, en pligt til at overholde lovgivningen, en pligt til at
overholde almindelige forvaltningsretlige grundsætninger og
god forvaltningsskik, en pligt til at overholde de bevillings-
mæssige regler, en pligt til at udspørge sine embedsmænd,
så ministeren ikke holder sig i bevidst uvidenhed om væ-
sentlige forhold, en pligt til at respektere arbejdsdelingen
mellem minister og embedsmænd, herunder pligten til at
respektere, at embedsmænds sagkundskab sætter grænser
for ministerens instruktionsbeføjelse, og en initiativpligt for
ministeren som forvaltningschef samt en særlig tilsynspligt
for statsministeren i forhold til ressortministrene. Ligesom
det er tilfældet med pligterne for embedsværket i »Kodex
VII«, gælder ministerpligterne allerede, men et særskilt mi-
nisterkodeks skal skærpe opmærksomheden på pligterne.
Formål
Forslagsstillerne er enige med Dybvad-udvalget i, at
egentlig lovfæstelse af den danske forvaltningsmodel med
flere skrevne regler om forholdet mellem ministre og em-
bedsværk – eksempelvis via en ændring af ministeransvar-
lighedsloven – ikke er vejen frem. Derimod er der behov for
et mere dynamisk ministerkodeks, der lettere kan justeres
over tid.
På denne baggrund foreslås, at Folketinget skal pålægge
regeringen i indeværende folketingssamling at nedsætte et
sagkyndigt udvalg, der skal udarbejde et forslag til et kodeks
for ministre.
Et ministerkodeks skal have til formål
a) at tydeliggøre ministerens ansvar som politisk chef og
forvaltningschef,
b) at sikre ministerens kendskab til de centrale minister-
pligter,
c) at sikre ministerens kendskab til samspillet mellem
2
de centrale ministerpligter og embedsværkets pligter i
»Kodex VII« og
d) at skabe klarere rammer og roller for samspillet mellem
ministre og departementschefer.
Et ministerkodeks skal adressere gråzonespørgsmål om
forholdet mellem indholdsmæssig (faglig) rådgivning og po-
litisk-taktisk rådgivning, ligesom grænsen mellem ministres
og departementschefers respektive roller og opgaver skal
tydeliggøres. Et ministerkodeks skal derudover understøtte
embedsværkets pligt til at sige fra og sikre større klarhed
over ministres ansvar i lyset af øget centralisering og be-
hovet for øget koordination på tværs af regeringen og res-
sortområder.
Derudover skal et ministerkodeks tydeliggøre, at ministe-
ren som øverste forvaltningschef har pligt til at sikre, at
der er en sammenhæng mellem opgaver og ressourcer i
embedsværket, og at embedsværket har de fornødne rammer
og vilkår for at kunne løse sine opgaver hensigtsmæssigt.
Endelig skal et ministerkodeks afspejle »Kodex VII« for
embedsværket, således at de klargjorte rammer og roller for
ministre og departementschefer bidrager til, at det øvrige
embedsværk bedre kan efterleve »Kodex VII« i praksis.
Forslagsstillerne foreslår samtidig, at der indføres en ny
pligt, som skal indgå i et nyt ministerkodeks: At ministeren
skal tjene offentligheden ved størst mulig åbenhed af hensyn
til tilliden til såvel politikere som embedsværk.
Effektiv og transparent regeringskoordination
For at understøtte øget åbenhed og for at sikre effektiv
og transparent regeringskoordination foreslås det, at der i
højere grad gøres brug af såkaldte delte indstillinger i sager,
som forelægges for regeringsudvalg, hvor der er substantiel-
le uenigheder mellem de involverede ministerier.
Tilsvarende bør der ske en grundig tilbagemelding fra
regeringsmøder til involverede ministre og embedsfolk, li-
gesom der bør tages referater fra regeringsmøder. Disse re-
ferater bør som minimum angive konklusionen på mødet
og afspejle eventuelle diskussionspunkter af væsentlig be-
tydning for beslutninger på mødet.
Bedre onboarding af ministre
Der er i dag stor opmærksomhed i embedsværket på at
sætte nye ministre grundigt ind i deres nye fagområde. Imid-
lertid er det en stor opgave at være øverste forvaltningschef
for en organisation med måske flere tusinde medarbejdere.
I lyset af kompleksiteten og tempoet i dansk politik og
det forhold, at flere nye ministre har kortere parlamentarisk
erfaring end tidligere, foreslås det at opruste onboarding af
ministre således, at regeringen og Folketingets Præsidium
udvikler et koncept herfor. Denne onboarding kan omfatte
flere elementer såsom en mentorordning, hvor forhenværen-
de ministre stiller sig til rådighed for nytiltrådte ministre,
samt en egentlig ministeruddannelse, som alle nytiltrådte
ministre bør gennemføre.
Formålet er at sikre kendskab til centrale love og regler,
kodeks og normer, procedurer for samarbejde mellem udø-
vende og lovgivende magt og samspillet med embedsværk,
offentlighed og medier.
3
Skriftlig fremsættelse
Martin Lidegaard (RV):
Som ordfører for forslagsstillerne tillader jeg mig herved
at fremsætte: Forslag til folketingsbeslutning om udarbejdelse af et
kodeks for ministre.
(Beslutningsforslag nr. B XXX)
Jeg henviser i øvrigt til de bemærkninger, der ledsager
forslaget, og anbefaler det til Tingets velvillige behandling.
4