Høringsnotat og høringssvar, fra erhvervsministeren

HØRINGSLISTE
Oversigt over myndigheder og organisationer m.v., der høres over
udkast til forslag til lov om ændring af konkurrenceloven (Krav om
anmeldelse af visse fusioner under omsætningstærsklerne, indførelse
af mulighed for markedsefterforskning og bødeudmåling m.v.)
Advokatrådet
Amager Ressourcecenter
Arbejderbevægelsens Erhvervsråd
Asfaltindustrien
Brancheforeningen Cirkulær
Bryggeriforeningen
Bygherreforeningen
CO-Industri
Danmarks Apotekerforening
Danmarks Fiskeriforening
Danmarks Nationalbank
Dansk Annoncørforening
Dansk Arbejdsgiverforening
Dansk Erhverv
Dansk Fjernvarme
Dansk Industri
Dansk IT
Dansk Skovforening
Danske Advokater
Danske Arkitektvirksomheder
Danske Forlag
Danske Malermestre
Danske Medier
Dansk Person Transport
Danske Vognmænd
Danske Rederier
Danske Regioner
Datatilsynet
De Samvirkende Købmænd
Den Danske Dommerforening
Domstolsstyrelsen
Fagbevægelsens Hovedorganisation
Finans Danmark
Forbrugerrådet TÆNK
Dato: 10. november 2023
KONKURRENCE- OG
FORBRUGERSTYRELSEN
ERHVERVSMINISTERIET
Offentligt
L 121 - Bilag 1
Erhvervsudvalget 2023-24
2
Foreningen af Rådgivende Ingeniører
Forsikring & Pension
FSR - Danske Revisorer
Green Power Denmark
Horesta
Ingeniørforeningen
ITD
Kommunernes Landsforening (KL)
Kooperationen
Landbrug & Fødevarer
Lederne
Liberale Erhvervs Råd
Lokale Pengeinstitutter
Offentligt Ansattes Organisationer
Rigsrevisionen
SMV Danmark
TEKNIQ
Advokatrådet
www.advokatsamfundet.dk · postkasse@advokatsamfundet.dk 1
Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen
Sendt pr. e-mail til hhk@kfst.dk og hc@kfst.dk
KRONPRINSESSEGADE 28
1306 KØBENHAVN K
TLF.: 33 96 97 98
DATO: 21. december 2023
SAGSNR.: 2023 - 3
ID NR.: 969590
Høring over udkast til forslag til lov om ændring af konkurrenceloven (Krav
om anmeldelse af visse fusioner under omsætningstærsklerne, indførelse af
mulighed for markedsefterforskning og bødeudmåling m.v.)
Ved e-mail af 10. november 2023 har Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen anmodet
om Advokatrådets bemærkninger til ovennævnte udkast til lovforslag.
Advokatrådet har følgende bemærkninger:
Advokatsamfundet støtter Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens ambition om at
skabe en mere effektiv konkurrence, men har dog en række retssikkerhedsmæssige
betænkeligheder ved det fremsendte udkast til lovforslag om ændring af
konkurrenceloven.
Advokatsamfundet bemærker, at flere af ændringerne hverken er nødvendige eller til
gavn for konkurrencen i Danmark. Derudover resulterer visse af ændringerne i en
direkte forringelse af retssikkerheden for virksomhederne i det danske erhvervsliv.
I sin helhed er udkastet til forslag til lov om ændring af konkurrenceloven efter
Advokatsamfundets opfattelse en væsentlig forringelse af gennemsigtigheden af
retsgrundlaget på det konkurrenceretlige område. De foreslåede redskaber beror på
meget vide skøn og myndighedens egne vurderinger, og virksomheder har ingen reel
chance for at gennemskue, hvordan eller hvornår de vil være genstand for
myndighedsindgreb. Dette resulterer både i en høj grad af transaktionsusikkerhed og
en væsentlig forværring af den grundlæggende retssikkerhed for virksomheder i
Danmark.
Af udkastet fremgår flere initiativer. Advokatsamfundet har især
retssikkerhedsmæssige betænkeligheder vedr. udkastets fremsatte ændringer om i)
muligheden for at kræve anmeldelse af visse fusioner under omsætningstærsklerne,
ii) fristberegninger og iii) markedsefterforskning. Nedenfor er disse betænkeligheder
redegjort for, og der henvises i øvrigt til Danske Advokaters høringssvar på udkastet
til lov om ændring af konkurrenceloven, der fremlægger alternative modeller til
Advokatrådet
www.advokatsamfundet.dk · postkasse@advokatsamfundet.dk 2
imødekommelse af de betænkeligheder vedr. retssikkerhed og
transaktionsusikkerhed, som de foreslåede ændringer frembringer.
Fusionskontrolområdet – muligheden for at kræve anmeldelse af visse
fusioner under omsætningstærsklerne (”call-in”)
Gennemførelse af forslaget af 10. november 2023 i sin nuværende udformning vil
resultere i større usikkerhed for virksomhederne ift. fusionskontrol og eventuelle
indgreb fra Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen, idet parterne til en evt. transaktion
(over tærsklen på 50 mio.) selv eller gennem ekstern rådgivning skal tage stilling til
transaktionens effekt på konkurrencen og vurdere, hvorvidt transaktionen potentielt
vil være underlagt fusionskontrol. En sådan vurdering medfører ikke ubetydelige
omkostninger for virksomhederne, der kan være yderst skadende for incitamentet til
at indgå i transaktioner på det danske marked. I denne henseende finder
Advokatsamfundet i øvrigt, at estimatet for forslagets medførte omkostninger til
erhvervslivet fra udkastet til lovforslaget er stærkt undervurderet, især henset til den
yderligere og mere omfattende proces ved fusionsanmeldelser samt udgifter til
eksterne rådgivere i forbindelse hermed.
Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens mulighed for at kræve anmeldelse af visse
fusioner under omsætningstærsklerne vil indebære et mere omkostningstungt og
uigennemsigtigt forløb, der i sin yderste konsekvens kan afholde ellers
konkurrencevenlige og værdiskabende fusioner fra at igangsættes.
Modsat de nugældende regler skaber lovforslaget usikkerhed og uklarhed om
vurderingsgrundlaget, hvilket medfører en forværring af den grundlæggende
retssikkerhed for virksomheder, der ønsker at indgå i transaktioner på det danske
marked. Som minimum vil medfølgende retningslinjer skulle specificere de
kvalitative betingelser og indarbejde konkrete, objektive og anvendelige
vurderingskriterier, som virksomhederne kan lægge til grund for egen vurdering.
Mangel herpå udgør en væsentlig forværring af gennemsigtigheden i
vurderingsgrundlaget. Advokatsamfundet anser dette som en stor risiko for den
grundlæggende retssikkerhed på fusionskontrolområdet, idet hele grundlaget for
udtagelse til fusionskontrol udviskes og ændres til en konkret vurdering foretaget af
Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen fremfor de nuværende objektive kriterier for
anmeldelsespligt, der er baseret på virksomhedernes omsætning. Selvom formålet
med ændringerne naturligvis er berettiget, skaber metoden i praksis en uklarhed om
den reelle tærskel for, hvornår en transaktion kan eller vil blive omfattet af
fusionskontrol.
Advokatsamfundet anser desuden ikke en yderligere beføjelse om krav om
anmeldelse af fusioner under tærskelværdien som nødvendig, idet der i) i forvejen
foreligger lave omsætningstærskler, der pålægger anmeldelsespligt på en lang række
uproblematiske fusioner, ii) foreligger en mulighed for at behandle fusioner under
tærskelværdierne efter fusionskontrolforordningens art. 22, og iii) er mulighed for
Advokatrådet
www.advokatsamfundet.dk · postkasse@advokatsamfundet.dk 3
under helt særlige omstændigheder at regulere fusioner efter forbuddet mod misbrug
af dominerende stilling i TEUF art. 102, jf. EU-Domstolens dom i C449/21 Towercast.
Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har således mulighed for at få behandlet de
fusioner, hvor der vurderes at være en risiko for, at de kan være problematiske,
gennem andre veje end i en så vidtgående beføjelse som foreslået i lovforslaget, der
vil omfatte og pålægge unødvendige omkostninger på et betydeligt antal
uproblematiske fusioner. Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen vil derudover selv
blive pålagt en yderligere ikke ubetydelig arbejdsbyrde på behandling af
uproblematiske fusioner, der skader styrelsens ressourceanvendelse.
Frister
Om de foreslåede frister vedr. fusionsanmeldelse er Advokatsamfundet af den klare
holdning, at disse i sin nuværende form både skader retssikkerheden og medfører
betydelig transaktionsusikkerhed.
For det første fremgår det af forslaget, at der ikke foreligger nogen grænse for,
hvornår en fusion kan kræves anmeldt. Som minimum bør der, som anerkendt i
lovforslaget, fastsættes en lovbestemt frist for, hvornår Konkurrence- og
Forbrugerstyrelsen kan kræve en fusion anmeldt. Denne frist bør ikke overstige 3
måneder fra fusionens gennemførelse, idet en sådan periode bør være tilstrækkelig
lang til, at Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen af egen drift eller på foranledning af
interessenter kan iværksætte proces om krav om anmeldelse.
For det andet er formuleringen vedr. 15-dagesfristen i den foreslåede § 12, stk. 6, 3.
pkt., hvorefter Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens afgørelse om, at en fusion efter
1. pkt. skal anmeldes, skal træffes senest 15 hverdage efter, at Konkurrence- og
Forbrugerstyrelsen er blevet gjort bekendt med fusionen, uhensigtsmæssig og beror
i praksis på et skøn og egenhændig vurdering fra Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen
om, hvorvidt de har modtaget tilstrækkelig information til, at fusionen er »gjort
bekendt«. En sådan frist bør i stedet bero på en gennemsigtig og håndfast
fristberegning, som virksomhederne kan støtte ret på, hvorfor Advokatsamfundet
anbefaler at lade 15-dagesfrsiten løbe fra fusionens offentliggørelse, hvilket vil sige
fra offentliggørelsen af en sædvanlig pressemeddelelse, der lægges på virksomhedens
hjemmeside og/eller indrykkes i et landsdækkende dagblad.
Markedsefterforskning – udkast til lov om ændring af konkurrenceloven, §1,
nr. 8
Advokatsamfundet anser den foreslåede mulighed for, at Konkurrence- og
Forbrugerstyrelsen kan indlede markedsefterforskning, som værende et meget
vidtgående indgreb, der går langt videre end det grundlæggende formål med
konkurrenceloven og en konkurrencemyndigheds jurisdiktion. Endvidere er
markedsefterforskningen baseret på et meget bredt skøn og identificerer ikke
Advokatrådet
www.advokatsamfundet.dk · postkasse@advokatsamfundet.dk 4
tydeligt, hvornår der er tale om, at adfærd eller strukturer »tydeligt svækker« den
effektive konkurrence, eller hvornår der kan vurderes at være risiko herfor. Dette er
hverken rimeligt eller retfærdigt over for virksomheder, der ingen reel chance har for
at sikre sig mod indgreb, på trods af at de efterlever alle konkurrencelovgivningens
bestemmelser til fulde.
Udgangspunktet for Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen må være at skulle gribe ind
over for overtrædelser af konkurrencelovgivningen og ikke af egen drift og efter egen
vurdering at påtage sig yderligere regulering af sektorer i erhvervslivet, hvor der ikke
foreligger sådanne overtrædelser. En regulering heraf er et politisk spørgsmål og er
reelt uden for Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens kompetencer. Det er yderst
problematisk, at virksomheder med markedsefterforskningsredskabet kan pålægges
påbud eller tilsagn alene på baggrund af, at disse opererer i en sektor, hvor
Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen egenhændigt har vurderet, at der er adfærd eller
strukturer, der tydeligt svækker den effektive konkurrence, eller at der er risiko
herfor. Såfremt Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen vurderer, at der risiko herfor, må
det være en politisk beslutning, hvorvidt disse sektorer skal underlægges regulering.
Alt andet vil være en centralisering af magtbeføjelser, der direkte skader
retssikkerheden for erhvervslivet i Danmark.
Virksomheder vil ved regulering på undersøgelsesbasis, uden at der har fundet en
lovovertrædelse sted, være genstand for mangel på grundlæggende retssikkerhed,
idet legalitetsprincippet i praksis fraviges, da det udelukkende påhviler Konkurrence-
og Forbrugerstyrelsen at vurdere og træffe afgørelse om påbud eller tilsagn. At give
Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen en rolle tilsvarende både lovgiver og udøver af
loven, som reelt er konsekvensen med markedsefterforskningsbestemmelsen,
stemmer ikke overens med det grundlag, som den danske retsmodel er indrettet efter.
Virksomheder kan med markedsefterforskningsredskabet drive virksomhed i fuld
overensstemmelse med konkurrencelovgivningen men stadig være genstand for
pålæggelse af påbud eller tilsagn. Dette udgør en væsentlig forringelse af
retssikkerheden og er ikke i overensstemmelse med den måde, hvorpå et retssamfund
burde regulere en fri markedsøkonomi.
I sin helhed er markedsefterforskningsredskabet dybt bekymrende for
retssikkerheden, da det skaber uforudsigelighed og en mulighed for at regulere og
sanktionere virksomheder i tilfælde, hvor der ikke foreligger nogen dokumenterede
lovovertrædelser. Udgangspunktet må og skal være, at det danske erhvervsliv fra
myndighederne underlægges klare retningslinjer for sin adfærd. Eventuelle indgreb
fra myndigheder skal være forudsigelige og bero på dokumenterede brud på reglerne.
Implementering af et redskab, der giver en offentlig myndighed mulighed for
centraliseret regulering af virksomheder, der opererer i fuld overensstemmelse med
loven, er urimeligt over for det danske erhvervsliv og medfører en klar forværring af
retssikkerheden.
Advokatrådet
www.advokatsamfundet.dk · postkasse@advokatsamfundet.dk 5
Advokatsamfundet anbefaler ikke at implementere denne mulighed for
markedsefterforskning og de tilhørende påbuds- og tilsagnsmuligheder, da det vil
skabe usikkerhed om retsgrundlaget og en betydelig forværring af
gennemsigtigheden. Derudover er Advokatsamfundet i stærk opposition til
muligheden for at indføre et redskab, der i praksis vil pålægge virksomheder
sanktioner, uden at der foreligger dokumenterede lovovertrædelser, da det efter
Advokatsamfundets opfattelse medfører en væsentlig svækkelse af retssikkerheden
for det danske erhvervsliv på det konkurrenceretlige område.
Ønskes der på trods af disse betænkeligheder en mulighed for markedsefterforskning,
henvises der til Danske Advokaters høringssvar, hvori der er forslag til en vis
imødekommelse af de retssikkerhedsmæssige betænkeligheder.
Afslutningsvist skal Advokatrådet bakke op om Danske Advokaters og Dansk
Industris forslag om, at strukturen for Konkurrencerådet ændres, således at den
udpegede formand fremover enten er lands- eller højesteretsdommer, idet det vil
højne retssikkerheden.
Med venlig hilsen
Andrew Hjuler Crichton
Generalsekretær
Danmarks Apotekerforening
Bredgade 54 · 1260 København K
Telefon 33 76 76 00 · Fax 33 76 76 99
apotekerforeningen@apotekerforeningen.dk · www.apotekerforeningen.dk
Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen
Carl Jacobsens Vej 35
2500 Valby
22-12-2023
MKA/400/00001
Svar på høring over udkast til ændring af konkurrenceloven
Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har den 10. november 2023 sendt udkast til
ændring af konkurrenceloven i høring.
Med lovforslaget foreslås der blandt andet indført et markedsefterforskningsværktøj.
Det fremgår af lovudkastets bemærkninger, at den foreslåede bestemmelse skal
supplere Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens eksisterende muligheder for at ud-
stede påbud ved konstaterede overtrædelser af konkurrenceloven, afgive en begrun-
det udtalelse eller komme med anbefalinger samt foretage analyser og undersøgel-
ser, i tilfælde hvor disse muligheder ikke er tilstrækkelige til at sikre den effektive
konkurrence.
Hvis det efter en markedsefterforskning konstateres, at et markeds struktur eller
virksomheders adfærd tydeligt svækker konkurrencen, kan Konkurrencerådet ud-
stede adfærdsmæssige påbud til virksomheder, såfremt et påbud kan afhjælpe det
identificerede konkurrenceproblem. Dette kan ske, uden at der skal fastslås en over-
trædelse af konkurrencelovens forbudsbestemmelser.
Danmarks Apotekerforening bemærker, at det forekommer vidtgående, at styrelsen
kan udstede adfærdsmæssige påbud, uden at der er tale om en adfærd, som udgør
overtrædelse af konkurrencelovens forbudsbestemmelser.
Apotekerforeningen lægger i øvrigt til grund, at der ikke med lovforslaget gives mu-
lighed for at udstede påbud vedrørende adfærd, som er en følge af sektorspecifik
lovgivning.
Med venlig hilsen
Merete Kaas
Fra: Dansk Arbejdsgiverforening
Til: Hanne Birthe Colberg
Emne: SV: Høring - Udkast til forslag til lov om ændring af konkurrenceloven
Dato: 10. november 2023 13:06:15
Vedhæftede filer: image001.gif
Kære Hanne Colberg
Ovennævnte falder uden for DA’s virkefelt, og vi ønsker ikke at afgive bemærkninger.
Med venlig hilsen
Susanne Borvang
Chefsekretær
Fra: Hanne Birthe Colberg <hc@kfst.dk>
Sendt: 10. november 2023 12:52
Til: postkasse@advokatsamfundet.dk; arc@a-r-c.dk; ae@ae.dk; info@asfaltindustrien.dk;
Danske Læskedrik Fabrikanter (info) <info@bryggeriforeningen.dk>;
info@bygherreforeningen.dk; co@co-industri.dk; Danmarks Apotekerforening
<apotekerforeningen@apotekerforeningen.dk>; Danmarks Fiskeriforening (mail)
<mail@dkfisk.dk>; nationalbanken@nationalbanken.dk; cirkulaer@cirkulaer.dk;
thomas@danskannoncørforening.dk; Dansk Arbejdsgiverforening <DA@da.dk>;
dibyggeri@di.dk; info@greenpowerdenmark.dk; Dansk Erhverv (info) <info@danskerhverv.dk>;
mail@danskfjernvarme.dk; di@di.dk; info@danskskovforening.dk; info@dpt-dk.org; Danske
Advokater <mail@danskeadvokater.dk>; info@danskeark.dk; info@danskeforlag.dk;
DM_NETKON <sekretariatet@malermestre.dk>; mail@danskemedier.dk; Danske Rederier
<info@danishshipping.dk>; Danske Regioner <regioner@regioner.dk>; Datatilsynet
<dt@datatilsynet.dk>; dsk@dsk.dk; dommerforeningen@gmail.com;
post@domstolsstyrelsen.dk; fh@fho.dk; 'mail@finansdanmark.dk' <mail@finansdanmark.dk>;
Forbrugerrådet <hoeringer@fbr.dk>; fri@frinet.dk; fp@fogp.dk; fsr@fsr.dk;
horesta@horesta.dk; International Transport Danmark <itd@itd.dk>; Kommunernes
Landsforening <KL@KL.DK>; kontakt@kooperationen.dk; Landbrug & Førevarer
<hoering@lf.dk>; Lederne@lederne.dk; 'ac@ac.dk' <ac@ac.dk>; sekretariatet@lopi.dk;
Offentligt Ansattea Organisationer <oao@oao.dk>; info@rigsrevisionen.dk;
'SMV@SMVdanmark.dk' <SMV@SMVdanmark.dk>; Tekniq Arbejdsgiverne <tekniq@tekniq.dk>;
dit@dit.dk
Emne: Høring - Udkast til forslag til lov om ændring af konkurrenceloven
Vedhæftet sendes høring vedr. udkast til forslag til lov om ændring af konkurrenceloven.
Høringsfristen er 22. december 2023.
Venlig hilsen
Hanne Colberg
Kontorfuldmægtig/Higher Executive Officer
Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen/
Danish Competition and Consumer Authority
H. C. Andersens Boulevard 18 (+45) 3377 3377
1553 København V di@di.dk
Danmark di.dk CVR-nr.: 16077593
Høringssvar – forslag til lov om ændring af konkurrenceloven
Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har 10. november 2023 sendt udkast til forslag til lov om
ændring af konkurrenceloven i høring med høringsfrist 22. december 2023.
Forslaget drejer sig primært om følgende tre elementer:
1. Krav om anmeldelse af visse fusioner under omsætningstærsklerne,
2. Indførelse af mulighed for markedsefterforskning og
3. Ændring af reglerne for bødeudmåling
Danske Arkitektvirksomheder, Danske Rederier Dansk Erhverv, DI, Foreningen af Rådgivende
Ingeniører, Forsikring & Pension, Landbrug & Fødevarer og SMVdanmark (”organisationerne”) har
følgende bemærkninger til høringen.
Overordnede bemærkninger
Erhvervslivet i Danmark støtter op om effektive konkurrenceregler og en effektiv håndhævelse af
disse. Organisationerne finder, at den gældende konkurrencelov både indeholder effektive regler
og tillige fuldt ud sikrer en effektiv håndhævelse af disse.
Organisationerne mener, at der mangler en dybdegående analyse af behovet for at indføre
yderligere nye stramninger af konkurrenceloven – ikke mindst i lyset af, at man endnu ikke har
analyseret effekten af seneste skærpelser af konkurrenceloven 4. marts 2021 (implementeringen af
ECN+-direktivet) hvor Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen fik en række nye skærpede
håndhævelsesredskaber i forhold til anvendelsen af EUF-traktatens artikel 101 og 102.
Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen
Att.: Chefkonsulent Helle Hübertz Krogsøe
(hhk@kfst.dk) og kontorfuldmægtig Hanne
Colberg (hc@kfst.dk)
21. december 2023
mqf
Side 2 af 8
Erhvervsministeren har således 6. november 2023 oversendt en evaluering af ændringen af
konkurrenceloven 2021 til Folketingets Erhvervsudvalg (ERU Alm.del – Bilag 36), hvor det bl.a.
fremgår:
”Formålet med en evaluering er, som anført, at følge op på, om loven har virket efter hensigten.
Der er imidlertid her ca. to og et halvt år efter lovens ikrafttræden kun sparsom erfaring med
anvendelse af flere af de nye muligheder og beføjelser. […]
Jeg mener derfor, at evalueringen af konkurrenceloven og implementeringen af ECN+-direktivet
skal udskydes med fx to år, dvs. fem år efter lovens ikrafttræden, da der på dette tidspunkt i
højere grad vil være erfaringer med anvendelsen af de nye regler.”.
Det synes derfor at være alt for tidligt at overveje nye skærpelser af konkurrenceloven, når man på
nuværende tidspunkt endnu ikke kan overskue konsekvenserne af stramningerne ved den seneste
ændring af konkurrenceloven. Under alle omstændigheder ville det være helt naturligt, såfremt man
fra regeringens side i den forbindelse havde nedsat et lovforberedende udvalg med en bred
inddragelse af erhvervslivet og andre eksterne interessenter og afventet evalueringen af
implementeringen af ECN+-direktivet.
Organisationerne vurderer, at forslaget vil medføre betydelige omkostninger for erhvervslivet, da
en lang række fusioner fremover vil kunne blive omfattet af de nye regler. Forslaget ville skabe
usikkerhed i forhold til virksomhedstransaktioner og medvirke til at bremse innovation og
iværksætteri, hvilket står i kontrast til regeringens iværksætterudspil. Forslaget vil også negativt
påvirke incitamenterne for at opkøbe virksomheder i Danmark, herunder adgangen til at tiltrække
udenlandske investeringer til danske virksomheder samt vanskeliggøre en exitstrategi for sådanne
investeringer.
I udkastet til lovforslag anføres det under de økonomiske og administrative konsekvenser for
erhvervslivet, at ændringen af fusionsreglerne vil medføre omkostninger på 10-15 mio. kr. for
virksomhederne. Det anføres ydermere i lovforslaget, at indførelsen af et nyt
markedsefterforskningsværkstøj vil medføre begrænsede omkostninger som helhed.
Organisationerne finder, at disse estimater langt undervurderer de eksterne rådgiveromkostninger,
som erhvervslivet må forventes at blive påført, særligt fordi parterne i de fleste
virksomhedstransaktioner må forventes at gøre brug af advokater til at håndtere den foreslåede
fusionsbestemmelse.
Derudover bemærkes, at Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen med
markedsefterforskningsværktøjet vil få beføjelse til at udstede påbud overfor virksomheder i
situationer, hvor lovgivningen ikke er overtrådt. Dette er en temmelig vidtgående beføjelse, som
gør et væsentligt indgreb i virksomhedernes retssikkerhed. Når der står i lovforslaget, at det
Side 3 af 8
vurderes at have ”begrænsede omkostninger for erhvervslivet som helhed”, er der således tale om
en underdrivelse.
Organisationerne finder, at det er helt afgørende for en saglig behandling af forslaget i Folketinget,
at der fortages en reel og retvisende analyse af de økonomiske og administrative konsekvenser for
erhvervslivet i forbindelse med de påtænkte stramninger.
Samlet set lægges der op til, at Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen får øgede skønsmæssige
beføjelser, samtidig med at bødeniveauet i mange situationer hæves betragteligt, hvilket rejser
retssikkerhedsmæssige udfordringer for virksomhederne. Organisationerne finder, at der er behov
for at højne retssikkerheden både i det foreliggende forslag og generelt. Derfor peges også på en
række konkrete forbedringsforslag, jf. de supplerende bemærkninger sidst i dette høringssvar.
Kommentarer til de enkelte elementer i udkastet til lovforslag
Ad. 1 Krav om anmeldelse af visse fusioner under omsætningstærsklerne
Der lægges op til, at styrelsen får hjemmel til at kræve fusioner, som er under de gældende
omsætningstærskler, anmeldt, hvis de deltagende virksomheder tilsammen har en samlet årlig
omsætning i Danmark på mindst 50 mio. kr., og hvor styrelsen vurderer, at der er risiko for, at
fusionen hæmmer den effektive konkurrence betydeligt.
Organisationerne finder, at der kan stilles spørgsmål ved behovet for at indføre krav om anmeldelse
af visse fusioner under omsætningstærsklerne i lyset af henvisningsreglen i artikel 22 i
Kommissionens fusionskontrolforordning og EU-Domstolens dom af 16. marts 2022 i sag C-449/21
(Towercast), hvorefter en medlemsstat kan henvise en sag til fusionsbehandling hos Kommissionen,
selv om tærskelværdierne ikke er opfyldt. Organisationerne opfordrer derfor styrelsen til at
fremlægge dokumentation for behovet for en sådan udvidelse af reglerne, da organisationerne ikke
er bekendt med sådan dokumentation. Organisationerne finder, at de få enkelte sager, der måtte
være, vil kunne håndteres gennem artikel 22 baseret på den relaterede vejledningsnote, og i tillæg
hertil vil udvidelsen blot medføre mere usikkerhed, især for lokale transaktioner.
Hvis forslaget føres ud i livet, må det forventes, at parterne i størstedelen af alle transaktioner, der
kan blive berørt af den nye tærskelværdi, vil give styrelsen besked om transaktionen. Dette vil lede
til forsinkelser i transaktionsprocessen og påføre parterne betydelige omkostninger. Ingen
virksomheder ønsker at leve med den risiko, at Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen – efter
fusionens gennemførelse – udsteder et påbud om deling af virksomheden, hvilket ifølge lovforslaget
kan være et af de værktøjer, der kan komme i spil. Denne usikkerhed forstærkes ydermere af, at der
ikke i selve lovteksten fremgår et maksimalt tidsmæssigt loft over, hvor langt styrelsen kan gå
tilbage. Det må således forventes, at virksomhederne søger rådgivning i forbindelse med
overvejelserne om, hvorvidt man for en sikkerheds skyld skal gøre styrelsen bekendt med en fusion
Side 4 af 8
eller ikke. Størrelsen af de samlede omkostninger til rådgivning må derfor forventes at blive markant
højere end estimeret i forslaget til lovudkastet. Byrderne, der rammer det samlede erhvervsliv, er
således uproportionalt høje ikke mindst ud fra, at det i udkastet til lovforslaget fremgår, at det
forventes, at der årligt maksimalt vil være en til to fusioner (såkaldte ”killer acquisitions”), som vil
kræves anmeldt i medfør af den foreslåede bestemmelse.
Det fremgår af udkastet til lovforslaget, at ”med den foreslåede ordning kan det bl.a. undgås, at
dominerende, internationale virksomheder opkøber mindre nystartede, danske virksomheder med
lav omsætning, der ikke afspejler den nystartede virksomheds konkurrencemæssige potentiale […]”.
I lyset heraf kan det undre, at forslagets tærskelværdi på samlet 50 mio. kr. omsætning i Danmark
potentielt vil kunne ramme danske virksomheder oftere end udenlandske. Eksempelvis vil en fusion
mellem en dansk virksomhed med en omsætning på 49,5 mio. kr. og en anden lille dansk virksomhed
med en omsætning på 0,5 mio. kr. være omfattet. Derimod vil fusion mellem en dansk virksomhed
med en omsætning på 49,5 mio. kr. og en meget stor udenlandske virksomhed, der ikke har nogen
omsætning i Danmark, ikke være omfattet.
Rækkevidden af bestemmelsen er uklar. Hvordan er situationen eksempelvis, hvis en udenlandsk
virksomhed A har en omsætning i Danmark på 50 mio. kr. samt er dominerende (eksempelvis fordi
markedet er snævert, og der ikke er nogle konkurrenter), og en virksomhed B i et tredjeland
opfinder et alternativ til det dominerende produkt, og den dominerende virksomhed A opkøber
virksomhed B, før virksomhed B får nogen omsætning i Danmark? Vil der i dette eksempel være tale
om, at virksomhed A styrker sin dominerende stilling, og vil transaktionen – selv om target
(virksomhed B) ikke har nogen omsætning i Danmark – blive omfattet af det nye forslag?
Sluttelig bemærkes, at mange mindre virksomheder netop har det som strategi at udvikle noget,
hvorefter virksomheden sælges. Dette udgør således finansieringsstrategien, når virksomheden
startes op. Lovforslaget vil derfor kunne spænde ben for denne udvikling.
Ad. 2 Indførelse af mulighed for markedsefterforskning
Der lægges op til, at styrelsen skal have adgang til at udstede adfærdsmæssige påbud også i
situationer, hvor der ikke foreligger en overtrædelse af konkurrencereglerne.
Organisationerne finder, at det er retssikkerhedsmæssigt meget betænkeligt, at der således lægges
op til et paradigmeskift, der giver konkurrencemyndighederne adgang til at udstede
adfærdsmæssige påbud til virksomheder, der driver deres virksomhed i respekt for og i fuld
overensstemmelse med konkurrencelovgivningen.
Det fremgår ikke klart af lovbemærkningerne, hvad styrelsen i praksis vil bruge dette
håndhævelsesværktøj til. Organisationerne noterer sig, at der ”kun” er tale om adfærdsmæssige
påbud og ikke strukturelle påbud. Skillelinjen mellem disse to former for påbud er dog ikke
Side 5 af 8
fuldstændig klar. Påbud om adgang til eksempelvis særligt følsomme og kritiske data rejser også en
potentiel problemstilling i forhold til den nationale sikkerhed.
Set fra virksomhedernes perspektiv er ejerskab af data typisk en konsekvens af målrettede
investeringer, og et påbud om at give konkurrenter adgang til data vil fratage dem en legitim
konkurrencefordel. Lovgiver skal derfor sikre, at den virksomhed, der ejer data, modtager rimelig
kompensation fra de konkurrenter, der får adgang.
Afgrænsning af det relevante marked spiller en væsentlig rolle, og det vil være vigtigt, at der ikke –
som det er set i flere tidligere konkurrencesager – anlægges en meget snæver markedsafgrænsning.
Hvordan sikres det, at værktøjet ikke anvendes på nystartede virksomheder, der høster fordele ved
at være først på markedet? Under hvilke præmisser vil brugen af oplysninger, der er indhentet
under markedsundersøgelsen, kunne anvendes som bevis i en potentielt senere overtrædelsessag?
Organisationerne skal pege på, at der allerede i dag i § 16b i konkurrenceloven er en adgang til, at
Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen i hastetilfælde, hvor der skønnes at være risiko for alvorlig
skade på konkurrencen, og hvor det umiddelbart skønnes, at § 6 eller § 11 eller EUF-traktatens
artikel 101 eller 102 er overtrådt, kan træffe afgørelse om at pålægge en virksomhed eller en
virksomhedssammenslutning et foreløbigt påbud. Organisationerne finder, at der ikke er
dokumenteret et behov for indførelsen af et nyt håndhævelsesværktøj, der går videre end § 16b.
Det fremgår af udkastet til lovbemærkningerne, at ”Hvis der er en relevant ressortmyndighed på det
pågældende område, vil Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen ved høringen skulle afklare, om der er
modstående hensyn. Hvis ressortmyndigheden tilkendegiver, at der er vægtige hensyn, som taler
imod, at Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen griber ind, skal Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen
foretage en afvejning af på den ene side de hensyn, som ressortmyndigheden anfører, og på den
anden side hensynet til at sikre en effektiv konkurrence, når styrelsen vurderer, om det er nødvendigt
og proportionalt at pålægge påbuddet. Hvis en ressortmyndighed ikke besvarer en høring inden
høringsfristen, vil Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen kunne lægge til grund, at ressortmyndigheden
ikke mener, at der er modstående hensyn.”. Organisationerne finder, at det bør tydeliggøres, at det
foreslåede håndhævelsesværktøj ikke kan anvendes, hvis en konkurrencebegrænsning er en direkte
eller nødvendig følge af offentlig regulering og dermed undtaget fra konkurrencelovens
anvendelsesområde, jf. konkurrencelovens § 2, stk. 2.
Derudover vil en eventuel introduktion af markedsefterforskning på nationalt niveau bidrage til
markedssegmentering med risiko for at isolere den danske økonomi, danske virksomheder og
forbrugere fra EU. Der er ingen europæiske standarder for sådanne undersøgelser og for de
markedsmæssige indgreb, man lægger op til at kunne pålægge virksomheder. En sådan national
tilgang vil uundgåeligt føre til fragmentering og medføre overlap med andre værktøjer på EU-niveau
under Digital Markets Act.
Side 6 af 8
Ad. 3 Ændring af reglerne for bødeudmåling
Der lægges op til, at reglerne for bødeudmåling skal ændres, så principperne for udmåling af civile
bøder til virksomhederne for overtrædelser af konkurrencelovgivningen og EUF-traktatens artikel
101 og 102 fremover skal bygge på Kommissionens gældende retningslinjer for beregning af bøder
for overtrædelser af EUF-traktatens artikel 101 og 102. Derudover lægges der op til, at reglerne for
bøder til fysiske personer også ændres, så der ikke fremover tages udgangspunkt i faste
bødeintervaller baseret på en vurdering af overtrædelsens grovhed. Fastlæggelse af bøder til fysiske
personer vil herefter bero på domstolens konkrete vurdering i det enkelte tilfælde.
Der er tale om en form for overimplementering, idet der lægges op til, at Kommissionens
retningslinjer også skal gælde på rent nationale sager, dvs. sager uden samhandelspåvirkning.
Organisationerne finder endvidere, at stramning af bødeniveauerne i forhold til overtrædelse af den
danske konkurrencelov ikke harmonerer med den gængse tradition for udmåling af bøder i rent
danske sager.
Organisationerne noterer sig, at det i lovbemærkninger fremgår, at bødeberegningen vil tage
hensyn til de involverede virksomheders omsætning af de varer eller tjenesteydelser, som er direkte
eller indirekte forbundet med overtrædelsen, hvilket i nogle tilfælde vil kunne resultere i lavere
bøder. Dette er umiddelbart positivt. Det fremgår dog af udkastet til lovbemærkningerne, at der,
for at sikre at bøden har en afskrækkende effekt, vil kunne lægges et ekstrabeløb på mellem 15 og
25 pct. af den relevante omsætning til grundbeløbet, såfremt der er tale om en horisontal aftale mv.
om prisfastsættelse, begrænsning af produktion eller markedsdeling. Der er således tale om, at
bødeniveauet samlet set vil kunne øges. Der er allerede i dag betydelige bøder og endda risiko for
fængselsstraf i kartelsagerne, så behovet for endnu højere bøder synes at være unødvendigt og
udokumenteret.
For at kunne vurdere hvad forslaget om ændringer af reglerne for bødeudmåling præcist vil betyde
i praksis, finder organisationerne, at der er behov for, at en række illustrative eksempler tydeliggør
konsekvenserne af ændringerne i forhold til de nuværende bødeberegningsregler.
Derudover vil det af hensyn til gennemskueligheden være nyttigt med et bødeskema.
Supplerende bemærkninger
Indledningsvist skal organisationerne gøre opmærksom på, at der i Kommissionens regi siden 1982
har været en Hearing Officer på konkurrenceområdet, der skal sikre, at berørte virksomheder kan
udøve deres processuelle rettigheder på effektiv vis. Det kan undre, at denne sikkerhedsgaranti kun
gælder, når Kommissionen behandler sager i henhold til EUF-traktatens artikel 101 og 102, men at
denne sikkerhedsgaranti ikke tilsvarende gælder, når Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen i stigende
grad anvender artikel 101 og 102 direkte.
Side 7 af 8
Organisationerne skal derfor opfordre til, at Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen som minimum
forpligtes til at oprette en tilsvarende uafhængig Hearing Officer-funktion, der kan beskytte
virksomhedernes proceduremæssige rettigheder og sikre, at alt går rigtigt og retfærdigt til under
forløbet af en konkurrencesag. For at sikre løbende politisk fokus på virksomhedernes retssikkerhed
i konkurrencesager, bør den udpegede Hearing Officer være forpligtet til en gang årligt at sende en
redegørelse til Folketinget.
Derudover finder organisationerne fortsat, at styrelsens tilgang til konsortier skaber retligt
usikkerhed og bekymring blandt virksomhederne, da konsortier risikerer at blive sidestillet med
karteller. Konsekvensen af dette er, at mange virksomheder afholder sig fra at indgå i
konsortiesamarbejder, hvilket kan lede til mindre effektiv konkurrence og hæmme innovation i
forhold til at løse de konkrete udbudte offentlige opgaver. Dette er hverken i virksomhedernes,
ordregivernes eller samfundets interesse. Der er efter organisationernes opfattelse behov for mere
operationel vejledning, der tager højde for blandt andet kompleksiteten forbundet med
kapacitetsberegninger. Organisationerne ser frem til, at styrelsen offentliggør en række vejledende
udtalelser af generel interesse på sin hjemmeside.
Organisationerne skal pege på, at der er et aktuelt behov for, at Konkurrencerådet følger op på sin
analyserapport fra 2016 omkring offentlige aktiviteter på kommercielle markeder, da erhvervslivet
fortsat oplever store udfordringer på dette felt. Det vil i den forbindelse være naturligt at kigge i
retning af både Sverige og Finland, hvor myndighederne undersøger tilsvarende udfordringer
omkring unfair konkurrence, som offentlige aktiviteter påfører det private erhvervsliv.
Organisationerne skal henstille til, at der kigges nærmere på beløbsgrænserne i forbindelse med
krav til fusionsanmeldelse, hvor der i øjeblikket ikke er en nedre grænse for pligten hertil. Det giver
ikke rigtig mening, at et større selskab i Danmark, som opkøber et mindre selskab, som ikke har
væsentlig aktivitet og omsætning i Danmark, automatisk skal fusionsanmelde. Dette er eksempelvis
heller ikke et krav i den tyske konkurrencelovgivning. Det danske krav medfører unødvendige byrder
på både myndigheds- og selskabssiden. Der bør derfor indsættes en undergrænse for
aktivitet/omsætning i Danmark, jf. Konkurrencelovens § 12, stk. 1, nr. 2.
Afslutningsvist skal organisationerne foreslå, at strukturen for Konkurrencerådet ændres, således at
den udpegede formand fremover enten er lands- eller højesteretsdommer, hvilket kan være med
til at højne retssikkerheden.
Side 8 af 8
Organisationerne står naturligvis til rådighed, hvis dette høringssvar giver anledning til spørgsmål
eller bemærkninger.
Med venlig hilsen
Preben Dahl
Danske Arkitektvirksomheder
Henriette Ingvardsen
Danske Rederier
Sven Petersen
Dansk Erhverv
Morten Qvist Fog
DI
Ulla Sassarsson
Foreningen af Rådgivende Ingeniører
Kristine Lilholt Nilsson
Forsikring & Pension
Charlotte Bigum Lynæs
Landbrug & Fødevarer
Jeppe Rosenmeier
SMVdanmark
Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen
Sendt til: hhk@kfst.dk og hc@kfst.dk
20. december 2023
Høringssvar over udkast til forslag til lov om ændring af
konkurrenceloven (Krav om anmeldelse af visse fusioner under
omsætningstærsklerne, indførelse af mulighed for markeds-
efterforskning og bødeudmåling m.v.)
Danske Advokater takker for muligheden for at afgive høringssvar på
lovforslagsudkastet af 10. november 2023 om ændring af konkurrenceloven, Krav
om anmeldelse af visse fusioner under omsætningstærsklerne, indførelse af
mulighed for markedsefterforskning og bødeudmåling m.v. Dette høringssvar er
udarbejdet i samarbejde med Danske Advokaters fagudvalg for konkurrenceret.
Overordnede bemærkninger
Danske Advokaters bemærkninger i det følgende er fokuseret på de områder, hvor
Danske Advokater har væsentlige retssikkerhedsmæssige betænkeligheder ved
lovforslagsudkastet. Det drejer sig om:
1) muligheden for at kræve anmeldelse af visse fusioner under
omsætningstærsklerne ("call-in"),
2) indførelsen af et såkaldt markedsefterforskningsværktøj og
3) ændringerne af principperne for bødeudmåling og den tidsmæssige virkning
heraf
Danske Advokater har den grundlæggende opfattelse, at ændringer i
konkurrenceloven alene bør ske, hvis der er et tilstrækkeligt og konkret påviseligt
behov herfor. Det er efter Danske Advokaters opfattelse utilstrækkeligt til at
begrunde ændringer af så vidtgående karakter, at man alene søger at udstyre
Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen med de samme værktøjer som
konkurrencemyndigheder i visse andre lande. Sådanne betragtninger synes
imidlertid langt hen ad vejen at være de bærende hensyn bag indførelsen af
muligheden for krav om anmeldelse af fusioner under omsætningstærsklerne,1
muligheden for markedsefterforskning2 og forhøjelsen af bødeniveauet.3 Ved
indførelse af regler, som medfører væsentlige omkostninger og byrder på
1 Se således lovforslagsudkastes side 5.
2 Se således lovforslagsudkastes side 14.
3 Se således lovforslagsudkastes side 25.
Vesterbrogade 32
1620 København V
Telefon 33 43 70 00
mail@danskeadvokater.dk
www.danskeadvokater.dk
Dok.nr.
2/25
erhvervslivet, men også indbefatter en række retssikkerhedsmæssige
betænkeligheder, må det afgørende være, om der er et dokumenteret behov for den
pågældende regel i en dansk kontekst, som opvejer de forventelige negative
virkninger heraf, og ikke blot at tilsvarende regler findes i enkelte andre lande.
Danske Advokater finder ikke, at et sådant dokumenteret behov er identificeret eller
godtgjort for nogen af de omtalte foreslåede regelændringer, særligt ikke i relation til
"call-in"-bestemmelsen og markedsefterforskningsredskabet.
Selv hvis der politisk alligevel måtte være et ønske om at indføre de foreslåede
værktøjer, har Danske Advokater en række betydelige retssikkerhedsmæssige
betænkeligheder ved den konkrete måde, reglerne foreslås gennemført på.
Krav om anmeldelse af visse fusioner under omsætningstærsklerne
(lovforslagsudkastets § 1, nr. 6 og 7 (konkurrencelovens § 12, stk. 5 og §
121 b, stk. 1))
Danske Advokater bemærker indledningsvist, at det ikke er klart ud fra
lovforslagsudkastet eller fra Danske Advokaters viden, at der er noget reelt behov for
efter de danske regler at kunne kræve fusioner under omsætningstærsklerne
anmeldt.
Det anføres da også blot i lovforslagsudkastet, at "Senere erfaringer [efter Udvalget
om ændring af fusionskontrolreglernes afrapportering i december 2008] har
imidlertid vist, at en virksomheds omsætning ikke altid er retvisende for en
virksomheds nuværende eller kommende markedsstyrke og konkurrencemæssige
potentiale." Heri er der intet nyt, og hvad de konkrete erfaringer siden 2008, har sin
baggrund i, er ikke klart.
De eksisterende tærskelværdier for anmeldelse af fusioner i Danmark er ganske lave,
og har været urørt i mere end 10 år, siden man sænkede de daværende
omsætningstærskler, netop for at fange problematiske fusioner, som ikke omfattedes
af de tidligere omsætningstærskler. De nuværende omsætningstærskler medfører, at
der "fanges" fusioner, som for mere end 90 %'s vedkommende er uproblematiske,4
men alligevel skal anmeldes, hvilket medfører væsentlige omkostninger for
erhvervslivet. Dertil kommer, at der i nyere tid er åbnet mulighed for efter
fusionskontrolforordningens artikel 22 på EU-plan at behandle fusioner under
tærskelværdierne, ligesom der under særlige omstændigheder er mulighed for at
gribe ind over for fusioner efter forbuddet mod misbrug af dominerende stilling i
TEUF artikel 102, jf. således EU-Domstolens dom i C-449/21 Towercast, der allerede
fra belgisk side har været bragt i anvendelse.5 På den baggrund vil en ordning som
den foreslåede, som omfatter alle fusioner, hvor parterne har en samlet omsætning i
Danmark på mere end et så lavt beløb som 50 mio. kr., medføre risiko for en markant
udvidelse af omfanget at potentielle anmeldelser, men mere væsentligt skabe en
betydelig grad af transaktionsusikkerhed og forøgede omkostninger til at afdække,
minimere og (forsøge at) beskytte mod denne usikkerhed for mange
virksomhedstransaktioner med danske virksomheder.
4 Af de 72 fusionssager der blev afgjort i 2022 blev blot fem behandlet af Konkurrencerådet (lige under 7 %
af fusionssagerne).
5 Se den belgiske konkurrencemyndigheds pressemeddelelse no. 10/2023, af 22. marts 2023, no.
26/2023, af 22. juni 2023, no. 51/2023 af 6. november 2023, som medførte at Proximus frasolgte en
opkøbt virksomhed.
3/25
Danske Advokater bemærker i den sammenhæng, at lovforslagsudkastet ikke
indeholder nogen indikationer på, at Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har
kendskab til eller har oplevet, at der har fundet fusioner sted, som har hæmmet den
effektive konkurrence betydeligt, men som Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen ikke
har kunne gribe ind over for, fordi den pågældende fusion ikke oversteg
omsætningstærsklerne for at skulle anmeldes til Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen
efter de eksisterende regler om fusionskontrol. Tværtimod har Konkurrence- og
Forbrugerstyrelsens prøvelsesintensitet i de senere år været særdeles intensiv og da
også ført til, at flere anmeldte fusioner er blevet trukket tilbage.6
Indførelsen af "call-in"-muligheden står desuden i kontrast til tidligere ændringer af
fusionskontrolreglerne, hvor der forud for ændringerne var gennemført dybdegående
analyser, og peget på konkrete fusioner, som ikke havde kunne behandles under de
eksisterende regler.7
Det var angivet i Regeringens tech-udspil fra august 2021, at der skulle gennemføres
nærmere undersøgelser af behovet for en call-in-ordning, og om den skulle
begrænses til konkrete sektorer.8 Regeringen nedsatte i juni 2022 en ekspertgruppe,9
og ekspertgruppen afgav sin første delrapport i juni 2023.10 Danske Advokater er dog
ikke bekendt med at ekspertgruppen (en sådan rapportering fremgår ikke af
ekspertgruppens hjemmeside11), eller andre, har foretaget den i 2021 varslede
undersøgelse af behovet for et værktøj til at håndtere fusioner, som ikke fanges af de
eksisterende regler om fusionskontrol, og om et sådan værktøj skal begrænses til
visse sektorer eller virksomheder, som ellers angivet skulle være en del af
undersøgelsen.
Hvis den foreslåede ordning på trods af det umiddelbart manglende faktiske behov
ønskes indført, er den foreslåede ordning på flere måder uegnet til at nå det
efterstræbte formål og mere omfattende og indgribende end angivet i
lovforslagsudkastet og retssikkerhedsmæssigt betænkelig.
Konsekvenserne af lovforslagsudkastes model er undervurderede
I de specielle bemærkninger til lovforslagsudkastets § 1, nr. 6, angives, at
"Desuden skal kriteriet [om en samlet omsætning på 50 mio. kr.] sikre, at små
fusioner med begrænset eller ingen betydning for konkurrencen på et marked ikke
vil kunne kræves anmeldt. I 2020 havde ca. 97 pct. af alle virksomheder i Danmark
en årlig omsætning på under 50 mio. kr., mens ca. 95 pct. havde en årlig omsætning
på under 25 mio. kr. En stor del af virksomhederne i Danmark er således små eller
mellemstore virksomheder, og tærsklen på 50 mio. kr. vil sikre, at f.eks. fusioner
6 Se f.eks. HusCompagniet/eurodan-huse (pressemeddelelse af 8. juni 2020), Royal Unibrew/Aqua d'Or
(pressemeddelelse af 25. oktober 2022, opdateret den 27. oktober 2022), NDI Group/Euromaster
Danmark (se pressemeddelelse af 10. august 2023) og Lyreco/Lomax (se pressemeddelelse af 1. november
2023).
7 For så vidt angår indførelsen af fusionskontrol i 2000 var der i Konkurrencestyrelsens forudgående årlige
konkurrenceredegørelser peget på fem konkrete fusioner, som var problematiske, men som ikke kunne
behandles grundet manglende fusionskontrolregler og forud for ændringerne i 2010, var der bl.a. afgivet
en omfattende Rapport fra udvalget om ændring af fusionskontrolreglerne.
8 Regeringen, Erhvervsministeriet, "Tech-giganter: mere retfærdig konkurrence og bedre
forbrugerbeskyttelse", august 2021, side 10.
9 Erhvervsministeriets pressemeddelelse af 29. juni 2022, Ny ekspertgruppe skal støtte regeringens
håndtering af tech-giganter.
10 Regeringens ekspertgruppe om tech-giganter, Delrapportering om demokratisk kontrol med tech-
giganters forretningsmodeller, juni 2023.
11 Tech-giganter | Erhvervsministeriet (em.dk).
4/25
mellem små, lokale aktører ikke vil kunne kræves anmeldt."12 (Vores
understregninger)
Citatet forekommer misvisende.
For det første bemærkes, at den foreslåede model alene stiller krav om en samlet
omsætning på mindst 50 mio. kr. Mange virksomhedstransaktioner finder sted
mellem, eller med deltagelse af, større virksomheder, og mange fusioner vil derfor
involvere mindst én virksomhed, som har en omsætning over 50 mio. kr. og allerede
derfor omfattes af den foreslåede model. Det er derfor uden betydning, at den
opkøbte virksomhed muligvis ikke selv har en omsætning over 50 mio. kr. En ren
statistisk angivelse af danske virksomheders omsætning er således irrelevant - det
afgørende er den omsætning, som de virksomheder som faktisk deltager i fusioner
samlet har i Danmark.
For det andet er det relevante i relation til omsætningstærskler i konkurrenceloven,
herunder den foreslåede model med krav om anmeldelse af visse fusioner under
omsætningstærsklerne, den samlede koncernomsætning, og ikke den enkelte
virksomheds omsætning.13
I tillæg til ovenstående indvending om, at lovforslagsudkastet reelt undervurderer
antallet af omfattede virksomheder og fusioner, er det Danske Advokaters opfattelse,
at lovforslagsudkastet også undervurderer de omkostninger, som er forbundet med
lovforslagsudkastet. I afsnit 5 om de økonomiske og administrative konsekvenser for
erhvervslivet m.v. angives det, at omkostningerne for virksomhederne estimeres til
ca. 10-15 mio. kr. Det er Danske Advokaters, at det citerede væsentligt undervurderer
både omkostningerne til eksterne rådgivere og interne omkostninger for
virksomheder der er involveret i fusioner, der potentielt ville kunne påbydes
anmeldt, herunder vedrørende vurderinger af risikoen for påbud om
anmeldelsespligt, eventuel kontakt til Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen og
håndtering af risikoen for påbud om anmeldelsespligt og komplikation af
transaktionsprocessen. Hertil kommer de negative virkninger af, at den forøgede
transaktionsusikkerhed, som må antages at medføre, at nogle investeringer og
fusioner ikke gennemføres, og at synergieffekter osv. dermed ikke opnås.
Foruden ovenstående bemærkninger skal Danske Advokater påpege, at den
foreslåede model reelt favoriserer udenlandske opkøb af danske virksomheder, set i
forhold til danske opkøb af danske virksomheder. Den forståede model kræver
således, at "de deltagende virksomheder tilsammen har en samlet årlig omsætning i
Danmark på mindst 50 mio. kr." for at Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen kan
kræve en fusion anmeldt. Hvis en dansk virksomhed, selv har en omsætning på over
50 mio. kr., er alle virksomhedens opkøb i risiko for at blive krævet anmeldt af
Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen, og alle virksomhedens opkøb vil være ramt af
transaktionsusikkerhed. En udenlandsk virksomhed, som ikke har nogen omsætning
i Danmark, vil derimod, uden nogen transaktionsusikkerhed, kunne opkøbe danske
virksomheder med en omsætning på op til 50 mio. kr., uden at fusionen kan kræves
anmeldt af Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen.
På baggrund af ovenstående indvendinger om den foreslåede ordnings betydeligt
mere vidtgående konsekvenser end indikeret i lovforsalgsudkastet, skal Danske
Advokater opfordre til, at modellen ikke vedtages.
12 Lovforslagsudkastets side 35.
13 § 2 i bekendtgørelse nr. 1286 af 26. november 2019 om beregning af omsætning i konkurrenceloven.
5/25
Danske Advokater anbefaler således, at der ikke indføres nogen danske særregler om
call-in af fusioner, men at Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen benytter adgangen til
at henvise fusioner, også under nationale tærskelværdier, til behandling hos Europa-
Kommissionen efter fusionskontrolforordningens artikel 22 - som Konkurrence- og
Forbrugerstyrelsen allerede har gjort.14
Alternative modeller
Danske Advokater skitserer nedenfor to alternative modeller, som ville give en
betydeligt større grad af retssikkerhed, omfatte færre uproblematiske og dermed rent
ekspeditionsmæssige fusioner, og dermed skabe mindre transaktionsusikkerhed, og
som formentligt bedre vil være i stand til at "fange" de fusioner, som faktisk kan
skade den effektive konkurrence.
Som en klar og mere begrænset alternativ model, foreslås en model, hvor følgende
betingelser skal være opfyldt, for at Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen kan kræve
en fusion som ikke opfylder de almindelige tærskelværdier anmeldt:
1. De deltagende virksomheder har tilsammen en samlet årlig omsætning i
Danmark på mindst 100 mio. kr. og
2. mindst to af de deltagende virksomheder hver især har en samlet årlig
omsætning i Danmark på mindst 50 mio. kr. og
3. værdien af transaktionen er mindst 900 mio. kr.
Andre tærskler kunne også overvejes, men Danske Advokater mener ikke, at de bør
være væsentligt lavere.
Som en anden alternativ model, som vil være mindre vidtgående, men formentlig
bedre egnet til at opnå målet om at fange fusioner, hvor parternes omsætning ikke er
retvisende for betydningen for konkurrencen, kunne der fastlægges en alternativ
tærskel, som går på transaktionsværdien, frem for omsætning. I tilfælde hvor en
virksomhed har en begrænset omsætning, men alligevel en stor betydning for
konkurrencen, vil den store konkurrencemæssige betydning afspejle sig i den pris,
som der skal betales i forbindelse med fusionen. En alternativ model kunne således
være at omformulere første punktum af den foreslåede bestemmelse i
konkurrencelovens § 12, stk. 6 til følgende:
»Stk. 6. Selv om de deltagende virksomheders samlede omsætning er mindre end de
omsætningstærskler, der er nævnt i stk. 1, kan Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen
kræve en fusion anmeldt, hvis transaktionsværdien er mindst 900 mio. kr., og
Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen vurderer, at der er risiko for, at fusionen
hæmmer den effektive konkurrence betydeligt, navnlig som følge af skabelsen eller
styrkelsen af en dominerende stilling.«
Konkrete bemærkninger til den foreslåede model
Hvis Regeringen og Folketinget finder lovforslagsudkastets model hensigtsmæssig,
skal Danske Advokater opfordre til, at virksomheders rettigheder styrkes i forhold til
den skitserede model. Danske Advokater foreslår i den anledning tre konkrete
14 Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen var selv blandt de førsthenvisende medlemsstater i M.11241
EEX/NASDAQ Power og tilsluttede sig andre medlemsstaters henvisning i M.11212 Qualcomm/Autotalks.
6/25
ændringer, som vil medvirke til at øge virksomhedernes rettigheder og
transaktionssikkerheden:
• For det første bør Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens frist på 15 hverdage
regnes fra offentliggørelse af fusionen
• For det andet bør der fastsættes en lovbestemt frist for, hvor længe efter
fusionsaftalens indgåelse en fusion kan kræves anmeldt
• For det tredje bør det klargøres væsentligt, hvornår det kvalitative kriterie
for at Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen kan kræve en fusion anmeldt, er
opfyldt
Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens frist på 15 hverdage bør regnes fra
offentliggørelse af fusionen
Af sidste punktum i den foreslåede bestemmelse i konkurrencelovens § 12, stk. 6
(lovforslagsudkastets § 1, nr. 6) fremgår, at
"Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens afgørelse om, at en fusion omfattet af 1. pkt.
skal anmeldes, skal træffes senest 15 hverdage efter, at Konkurrence- og
Forbrugerstyrelsen er blevet gjort bekendt med fusionen." (Vores understregning)
Det bliver således afgørende for både parterne og Konkurrence- og
Forbrugerstyrelsen, hvornår Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen anses for at være
"gjort bekendt med fusionen", da det først er fra dette tidspunkt, at der løber en fast
frist, hvorefter parterne har sikkerhed for, om fusionen kan kræves anmeldt
(medmindre Danske Advokaters forslag om en fast lovbestemt frist indføres, jf.
afsnittet ovenfor).
Af lovforslagsudkastets specielle bemærkninger om de 15 hverdage fremgår, at
Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen ikke kan anses for at være bekendt med en
fusion, hvis der er udsendt en pressemeddelelse om den, og at det er op til
Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen i hvert enkelt tilfælde at vurdere om
Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har modtaget relevante og tilstrækkelige
oplysninger.15 Det fremgår, at parterne for at gøre Konkurrence- og
Forbrugerstyrelsen bekendt med en fusion kan fremsende "relevante og
tilstrækkelige oplysninger", og at det eksempelvis kan være oplysninger om "om de
deltagende virksomheder, deres omsætning og aktiviteter, en beskrivelse af berørte
markeder, estimat af de deltagende virksomheders og markedsaktørernes
markedsandele på berørte markeder, oplysning om eventuelle horisontale eller
vertikale overlappende aktiviteter".16
Danske Advokater finder, at den foreslåede virkning og forståelse af 15-dagesfristen
er ganske utilfredsstillende. Det vil reelt føre til at virksomheder i stort omfang, for
blot at opnå en vis transaktionssikkerhed, fremsender omfattende oplysninger til
Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen. Det vil desuden suverænt være Konkurrence-
og Forbrugerstyrelsen, som egenhændigt afgør om Konkurrence- og
Forbrugerstyrelsen har modtaget tilstrækkelige oplysninger, til at være blevet "gjort
bekendt" med fusionen, og dermed hvornår de 15 hverdage begynder at løbe. En frist,
som Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen egenhændigt bestemmer starttidspunktet
15 Lovforslagsudkastets side 37.
16 Lovforslagsudkastets side 37.
7/25
for, vil reelt ikke bibringe fusionsparterne nogen retssikkerhed eller mindske
transaktionsusikkerheden.
Danske Advokater foreslår derfor, at Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen skal anses
for at være gjort bekendt med en fusion, hvis parterne har offentliggjort fusionen.
Herefter vil Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen selv, i kraft af sin overvågning af
omtaler af fusioner, blive bekendt med fusionen, og desuden vil andre interessenter,
efter at være blevet bekendt med fusioner, kunne henlede Konkurrence- og
Forbrugerstyrelsens opmærksomhed på fusionen.
Der bør fastsættes en lovbestemt frist for muligheden for at kræve en fusion
anmeldt regnet fra fusionsaftalens indgåelse
Det følger af lovforslagsudkastets § 1, nr. 6 og 7, at der ikke foreslås nogen grænser
for, hvornår Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen kan kræve en fusion anmeldt.
Det anerkendes dog i lovforslagsudkastets bemærkninger til § 1, nr. 7, at det vil være
uhensigtsmæssigt, hvis en fusion kræves anmeldt meget lang tid efter, at den er
gennemført. Det kan Danske Advokater fuldt ud tilslutte sig.
Det bemærkes, at call-in-adgangen eksempelvis i Norge er underlagt en lovbestemt
frist på tre måneder, jf. § 18, 3. led, 2. punktum i konkurranseloven. Denne frist løber
endda allerede fra indgåelse af fusionsaftalen (signing). En sådan frist på tre
måneder, som løber fra aftaleindgåelsen skaber efter Danske Advokaters opfattelse
en betydelig grad af retssikkerhed og transaktionssikkerhed i forhold til den
foreslåede model i lovforslagsudkastet, hvor der ikke gælder nogen bestemt frist.
På den baggrund foreslår Danske Advokater, at den frist på seks måneder fra en
fusions gennemførelse, som angives som udgangspunktet i bemærkningerne, optages
direkte i lovforslaget som en fast, ufravigelig lovbestemt frist i loven regnet fra
fusionsaftalens indgåelse, og at fristen ændres til tre måneder.
Som et nyt sidste punktum i lovforslagsudkastets § 1, nr. 6 (konkurrencelovens § 12,
stk. 6) kunne således tilføjes "Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen kan ikke kræve
en fusion anmeldt, hvis fusionsaftalen er indgået for mere end tre måneder siden."
Det bemærkes, at hvis ændringsforslaget ovenfor, hvorefter de 15 hverdage løber fra
parternes offentliggørelse af fusionen imødekommes, vil dette ændringsforslag være
stort set overflødigt, da der så i princippet er en fast frist på 15 hverdage, hvis
parterne vælger at offentliggøre deres fusion.
Det er Danske Advokaters overbevisning, at såfremt omfattende
konkurrenceproblemer måtte være resultatet af en fusion, ville berørte interessenter,
herunder brancheorganisationer, leverandører, kunder, konkurrenter mv., allerede i
perioden tre måneder efter fusionsaftalens indgåelse (signing) have haft den
fornødne tid til at gøre Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen bekendt hermed.
Herudover skal bemærkes, at Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen også efter udløbet
af en lovbestemt frist, fortsat vil have mulighed for at undersøge en fusion efter
TEUF artikel 102's forbud mod misbrug af dominerende stilling, jf. EU-Domstolens
dom i C-449/21 Towercast. Hvis en allerede dominerende virksomhed således har
gennemført en fusion, og dette udgør misbrug af dominerende stilling, vil
Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen kunne sanktionere dette efter TEUF artikel 102.
8/25
Hvis ikke der indføres nogen lovbestemt frist, vil en situation med meget sene krav
om at anmelde allerede gennemførte fusioner medføre betydelige vanskeligheder i
aftaler om virksomhedsoverdragelser (f.eks. såkaldte Share Purchase Agreements
(aktiekøbsaftaler), SPA), da risikoen for at Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen
senere, eventuelt efter fusions gennemførelse, kræver fusionen anmeldt, ikke vil
kunne håndteres hensigtsmæssigt i SPA'en.
Det skal bemærkes, at selv uden fastsættelse af nogen fast lovbestemt frist direkte i
loven - som foreslået af Danske Advokater ovenfor - vil der i praksis gælde en
ulovbestemt frist efter almindelige forvaltningsretlige principper om god
forvaltningsskik (herunder sagsbehandlingstid) og EU-retten.17
Det bør klargøres væsentligt, hvornår det kvalitative kriterie for at Konkurrence-
og Forbrugerstyrelsen kan kræve en fusion anmeldt er opfyldt
Om betingelsen for at Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen kan kræve en fusion, som
opfylder det kvantitative kriterie, anmeldt efter den foreslåede ordning, anføres i
lovforslagsudkastet, at det er muligt, hvis Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen
"vurderer, at der er risiko for, at fusionen hæmmer den effektive konkurrence
betydeligt, navnlig som følge af skabelsen eller styrkelsen af en dominerende
stilling" og at det alene vil være en "betingelse for at kunne kræve fusionen anmeldt,
at styrelsen vurderer, at der er en risiko for, at fusionen hæmmer den effektive
konkurrence betydeligt i Danmark."18
Danske Advokater finder det retssikkerhedsmæssigt betænkeligt, at det er så uklart,
og direkte angives, at der alene er tale om eksempler, og at der alene kræves en
"umiddelbar vurdering" af om der er en "risiko" for at Konkurrence- og
Forbrugerstyrelsen kan kræve en fusion anmeldt. Det pågældende kriterie er
grundlæggende indholdsløst, da Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen aldrig ville
have grund til at kræve en fusion anmeldt, hvis de kunne udelukke, at den effektive
konkurrence hæmmes betydeligt som følge af fusionen. Det pågældende kriterie bør
derfor ændres til mindst at svare til tærsklen for at udstede foreløbige påbud efter
konkurrencelovens § 16 b, således at kriteriet kunne formuleres, så det kræves, at det
på det "foreliggende grundlag skønnes at være risiko for, at den effektive
konkurrence hæmmes betydeligt som følge af fusionen".
Danske Advokater anbefaler desuden, at det beskrives detaljeret i den varslede
vejledning, hvornår kriteriet kan tænkes opfyldt for at bibringe den fornødne
klarhed.
Danske Advokater opfordrer derfor til at det klarlægges i hvilke situationer, herunder
sektorer, den foreslåede model kan tænkes anvendt, og opfordrer til at den i
Regeringens tech-udspil fra 2021 nævnte undersøgelse af om modellen skal
"begrænses til visse sektorer eller virksomheder" gennemføres.
Øvrige bemærkninger i anledning af den foreslåede model
17 T-227/21 Illumina mod Kommissionen, præmis 221-247.
18 Lovforslagsudkastes side 35-37.
9/25
I 2015 blev der indført en særlig tærskel for anmeldelse af fusioner i telelovens § 51 a.
Danske Advokater har alene kendskab til to fusioner,19 som er blevet anmeldt til
Erhvervsstyrelsen og henvist til Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen efter reglen i
telelovens § 51 a. For at sikre de mest overskuelige regler, bør det overvejes om
telelovens § 51 a skal ophæves.
I lovforslagsudkastet henvises direkte til en specifik dom, T-227/21 Illumina mod
Kommissionen. 20 Som også angivet i lovforslagsudkastet er dommen anket til EU-
Domstolen. Danske Advokater opfordrer i det lys til at direkte henvisninger til
konkrete domme undlades, og at det blot, som også allerede angivet i forarbejderne,
angives, at de danske regler skal fortolkes i overensstemmelse med
"fusionskontrolforordningen, og fortolkningen heraf sker på baggrund af Europa-
Kommissionen og Den Europæiske Unions Domstols praksis."
Markedsefterforskning (Lovforslagsudkastets § 1, nr. 8
(konkurrencelovens § 15 f))
Danske Advokater finder, at forslaget om at indføre mulighed for såkaldt
markedsefterforskning, bør genovervejes. Substansen i forslaget er reelt en overførsel
af bredere lovgivningsmæssig reguleringskompetence til Konkurrence- og
Forbrugerstyrelsen, alene afhængig af, om Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen i sin
egen markedsefterforskning når til, at konkurrencen kunne forbedres, men uden at
kunne konstatere nogen overtrædelse af konkurrencereglerne. Et sådant redskab,
hvor den udøvende specialmyndighed får kompetencer til at lave
markedsreguleringer, uden at der er konstateret overtrædelser, er stærkt betænkelig.
Det klare udgangspunkt må være, at der skal foreligge en overtrædelse, før
myndigheden kan gribe ind, og at anden form for indgreb er et politisk spørgsmål,
som ligger uden for Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens kompetencer.
I lovforslagsudkastet begrundes behovet for muligheden for markedsefterforskning
særligt med nye teknologier, digital tjenester og digitalisering.21 Hvis det således
primært er i relation til konkrete aktører og markeder, at der skulle bestå et behov for
yderligere værktøjer for Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen bør sådanne værktøjer
alene indføres for de markeder og aktører, hvor et sådant behov eksisterer. Det er
f.eks. også tilfældet med den særregulering som er indført for telesektoren eller som
er indført på betalingsmarkedet. Herudover skal det bemærkes, at der for ganske
nyligt både på EU-plan22 og på dansk plan23 er vedtaget særregler for at regulere den
effektive konkurrence netop på de digitale markeder, og at virkningen af denne
19 Konkurrencerådets afgørelse af 25. maj 2022, Norlys' køb af Verdo Tele, se punkt 1 og Konkurrence- og
Forbrugerstyrelsens afgørelse af 10. januar 2017, Godkendelse på baggrund af en forenklet
sagsbehandling af Eniig Fiber A/S’ erhvervelse af en mindre del af Verdo Tele A/S (se Konkurrence- og
Forbrugerstyrelsens forudgående pressemeddelelse af 2. december 2016, Forenklet anmeldelse af fusion
mellem Eniig Fiber A/S og Verdo Tele A/S).
20 Lovforslagsudkastets side 38.
21 Lovforslagsudkastets side 13.
22 Digital Markets Act (DMA), Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2022/1925 af 14.
september 2022 om åbne og fair markeder i den digitale sektor og om ændring af direktiv (EU)
2019/1937 og (EU) 2020/1828 (forordningen om digitale markeder) og Digital Services Act (DSA),
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2022/2065 af 19. oktober 2022 om et indre marked for
digitale tjenester og om ændring af direktiv 2000/31/EF (forordning om digitale tjenester).
22 Lov nr. 1533 af 12. december 2023 om supplerende bestemmelser til Europa-Parlamentets og Rådets
forordning om digitale markeder.
23 Lov nr. 1533 af 12. december 2023 om supplerende bestemmelser til Europa-Parlamentets og Rådets
forordning om digitale markeder.
10
/25
regulering bør afventes før der indføres yderligere regulering. Herudover har
Regeringens ekspertgruppe om tech-giganter endnu ikke afsluttet sit arbejde.
Danske Advokater finder det derfor præmaturt at foreslå et omfattende instrument
som markedsefterforskning, som skal omfatte alle sektorer, men som primært
begrundes i den manglede konkurrence i forhold til digitale markeder.
Herudover anføres det i lovforslagsudkastet, at "I nogle situationer kræves det
desuden, at der bliver handlet hurtigt for at stoppe konkurrencebegrænsende
forhold."24 Det er imidlertid årsagen til, at Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har
adgang til at gribe hurtigt ind i "hastetilfælde" ved at udstede foreløbige påbud, hvis
blot det "umiddelbart skønnes", at der er risiko for alvorlig skade på konkurrencen jf.
konkurrencelovens § 16 b. Danske Advokater skal dog bemærke, at Konkurrence- og
Forbrugerstyrelsen ikke har anvendt denne mulighed for at gribe ind i hastetilfælde.
Herudover anføres det i lovforslagsudkastet, at der findes lignede værktøjer i
Storbritannien, Island og Grækenland.25 Som anført i indledningen af dette
høringssvar finder Danske Advokater, at sådanne kendsgerninger om mulige regler i
et begrænset antal lande, hvoraf flere er ikke-EU lande, som ikke er omfattet af EU's
særregler for bestemte markeder, ikke kan være nogen selvstændig begrundelse for
at tilsvarende regler skal indføres i Danmark.
Herudover bemærker Danske Advokater, at indgreb over for individer og
virksomheder må kræve et klart hjemmelsgrundlag, således at individer har
mulighed for at indrette sig efter ikke at blive mødt af et indgreb. Et sådant klart
hjemmelsgrundlag udgør den foreslåede model for markedsefterforskning ikke.
Virksomheder kan i dag søge rådgivning om grænserne for deres adfærd i forhold til
konkurrencelovens § 6's forbud mod konkurrencebegrænsede aftaler m.v. og
konkurrencelovens § 11's forbud mod misbrug af dominerende stilling.
Virksomhederne kan herefter indrette sig efter at overholde reglerne, og risikerer
dermed ikke at blive pålagt bøder eller blive pålagt påbud. Med den foreslåede
markedsefterforskningsmodel vil virksomhederne ingen mulighed have for at søge
rådgivning om, hvornår de risikerer at blive pålagt et individuelt indgreb i form af et
påbud. En sådan model mener Danske Advokater ikke opfylder det skærpede
hjemmelskrav, som må kræves for at kunne pålægge individuelle virksomheder
påbud om at ændre deres adfærd på en specifik måde.
På baggrund af ovenstående indvendinger, skal Danske Advokater opfordre til at
muligheden for markedsefterforskning ikke vedtages.
Hvis den foreslåede ordning på trods af ovenstående indvendinger fortsat ønskes
indført, har Danske Advokater store retssikkerhedsmæssige betænkeligheder ved
ordningen, som i sig selv medfører at markedsefterforskning ikke bør indføres i den
foreslåede form. Disse betænkelighede gennemgås nedenfor.
Den foreslåede model giver mulighed for at udstede påbud til virksomheder, som
ikke har overtrådt konkurrencereglerne
Konkurrencelovens formål er i lovens § 1 angivet til "at fremme en effektiv
samfundsmæssig ressourceanvendelse gennem virksom konkurrence til gavn for
virksomheder og forbrugere.", og i forarbejderne til den oprindelige konkurrencelov
24 Lovforslagsudkastets side 13.
25 Lovforslagsudkastets side 14.
11
/25
angives, at en forudsætning for virksom konkurrence, er "uafhængige beslutninger
taget af virksomheder, som er aktive på markedet. Konkurrencen kan kun fungere
effektivt eller virksomt, hvis virksomhederne har en grundlæggende frihed til at
indgå aftaler og til selv at disponere i økonomiske forhold" og at erhvervsfrihed er et
væsentligt hensyn.26
Danske Advokater er forundrede over, at Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen uden
noget forudgående arbejde i en arbejdsgruppe, kommission eller lignende, sender et
lovforslagsudkast i høring, som så grundlæggende vil omkalfatre selve formålet med
konkurrenceloven.
Med den foreslåede model for markedsefterforskning ønsker Konkurrence- og
Forbrugerstyrelsen adgang til at udstede bindende, og bødebelagte, påbud til
virksomheder, som ikke har overtrådt nogen regler, og som indebærer, at
virksomhederne skal ændre deres adfærd på markedet. Det kan f.eks. være påbud om
ophævelse af aftaler, påbud om konkrete priser, påbud om tilladelige avancer,
opsætning af en brugerflade osv.27 Det følger ellers af konkurrenceretlig praksis,28
som også underbygges af dansk empiri,29 at sådanne indgreb er forbundet med en
betydelig risiko for afgørende skadevirkninger på markedet - i strid med
intentionerne.
At Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen med lovforslagsudkastet gives adgang til at
udstede meget vidtgående detailpåbud, om f.eks. konkrete priser eller avancer, uden
at nogen virksomhed har overtrådt konkurrencereglerne, og med en betydelig risiko
for skadevirkninger på markedet, forekommer forhastet, når ikke der er
dokumenteret noget behov for et sådant værktøj.
Det mest betænkelige er dog, at den foreslåede model for markedsefterforskning
medfører, at Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen kan udstede påbud til
virksomheder om at de skal følge en bestemt adfærd, uden at Konkurrence- og
Forbrugerstyrelsen, som betingelse for at udstede et sådant påbud skal konstatere, at
den pågældende virksomhed har overtrådt konkurrencereglerne. Det anføres i
lovforslagsudkastet, at
"En markedsefterforskning vil være et supplement til de håndhævelses- og
indgrebsmuligheder, som Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har efter gældende
ret. Med forslaget vil styrelsen kunne gribe ind i de tilfælde, hvor konkurrencen er
tydeligt svækket til skade for andre virksomheder eller forbrugere, men hvor der
ikke er truffet afgørelse om en overtrædelse af konkurrencereglerne. Virksomheder
vil derfor heller ikke kunne pålægges sanktioner. Forslaget har således til formål at
sikre den effektive konkurrence uden for de tilfælde, hvor Konkurrence- og
Forbrugerstyrelsen efter gældende ret kan gribe ind, fordi der foreligger en
overtrædelse af konkurrencereglerne."30 (Vores understregning)
26 L 172, Forslag til konkurrencelov, som fremsat den 20. februar 19978, FT 1997-97, Till. A, side 3652,
v.sp.-h.sp.
27 Lovforslagsudkastets side 42.
28 Konkurrenceankenævnets kendelse af 14. november 2006, Elsam A/S mod Konkurrencerådet, side
299-300. Se også Konkurrenceankenævnets kendelse af 27. januar 2006, Elsam A/S ctr.
Konkurrencerådet (delkendelse), side 17.
29 Se således Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen, Velfungerende markeder - Prissignalering og
prisgennemsigtighed, nr. 30, side 3, hvor Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen omtaler
Konkurrencerådets påbud fra oktober 1993 om at offentliggøre oplysninger om priser på beton, som - stik
mod intentionen - medførte forøgede priser med 15-20 pct. på et år. Sagen er gennemgået af Albæk, S.,
Møllgaard, P., and Overgaard, P., Government-Assisted Oligopoly Coordination - A Concrete Case, The
Journal of Industrial Economics, 1997, Vol, 45, nr. 4, side 429-443.
30 Lovforslagsudkastets side 16.
12
/25
og
"En markedsefterforskning vil kunne føre til, at en virksomhed, en
virksomhedssammenslutning eller enhver anden juridisk person pålægges et påbud,
jf. forslaget til § 15 f, stk. 4, eller til at Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen gør
tilsagn, som en virksomhed m.v. har afgivet, bindende. Der vil imidlertid ikke være
tale om en afgørelse om overtrædelse af konkurrencereglerne, og derfor vil
virksomhederne m.v. heller ikke kunne sanktioneres for den adfærd, som et påbud
angår. Hvis en virksomhed m.v. undlader at efterkomme et adfærdsmæssigt påbud
eller et tilsagn, som er gjort bindende, vil en sådan manglende efterlevelse dog
kunne sanktioneres med en civil bøde."31 (Vores understregning)
Værktøjet skal således medføre, at Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen opnår
adgang til at udstede påbud, i de tilfælde hvor Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen
ikke er i stand til at løfte bevisbyrden under en almindelig håndhævelsessag for at en
virksomhed har overtrådt reglerne. Det anføres dog, som et opblødende element, at
der, fordi virksomhederne ikke har overtrådt reglerne, ikke vil kunne pålægges
"sanktioner". Det er ganske enkelt ikke retvisende. Det er sandt, at virksomhederne
ikke vil blive pålagt bøder, netop fordi de ikke har overtrådt konkurrencereglerne,
men virksomhederne vil kunne blive pålagt adfærdsmæssige påbud, f.eks. om at
anvende bestemte priser eller om hvilken avance de må tjene. Dermed skabes en
regulering, som indebærer en alvorlig forskydning i det grundlæggende forhold
mellem virksomheders adgang til at agere i en fri markedsøkonomi over for
myndighedernes indgrebsbeføjelser, som i en sådan markedsøkonomi må være
underlagt et klart legalitetsprincip. Det opfylder den foreslåede ordning ikke. De
påbud, som virksomhederne kan pålægges vil kunne have langt større økonomisk
betydning for virksomhederne end en bøde, og vil i realiteten opleves som ganske
indgribende sanktioner. Desuden vil virksomhederne, hvis Konkurrence- og
Forbrugerstyrelsen efterfølgende konstaterer, at de ikke efterlever udstedte påbud,
kunne sanktioneres med bøder; bøder som virksomheden pålægges for ikke at
efterkomme et påbud, som er udstedt uden at virksomheden har overtrådt nogen
regler.
Det forslås med lovforslagsudkastet, at Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen kan
udstede adfærdsmæssige påbud når blot følgende er opfyldt:
"Virkningen af den foreslåede bestemmelse vil være, at Konkurrence- og
Forbrugerstyrelsen vil kunne udstede adfærdsmæssige påbud til konkrete
virksomheder m.v., hvis styrelsen vurderer, at der i en eller flere erhvervssektorer
er adfærd eller strukturer, der tydeligt svækker den effektive konkurrence, eller der
er risiko herfor."32 (Vores understregning og fremhævning).
og
"Det vil være en forudsætning for, at Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen kan
udstede påbud til virksomheder m.v., at styrelsen vurderer og dokumenterer, at der
er – eller er risiko for – forhold, der tydeligt svækker den effektive konkurrence i
den eller de erhvervssektorer, der er omfattet af markedsefterforskningen i en
sådan grad, at styrelsen vurderer, at det er nødvendigt at gribe ind."33 (Vores
understregning og fremhævning).
Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen skal således blot vurdere, at der i en sektor
findes adfærd eller strukturer, som tydeligt svækker konkurrencen eller at der er
31 Lovforslagsudkastes side 39.
32 Lovforslagsudkastets side 42.
33 Lovforslagsudkastes side 41.
13
/25
risiko herfor. Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen behøver således end ikke at finde,
at der faktisk findes adfærd eller strukturer, som tydeligt svækker konkurrencen, da
Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen kan nøjes med at vurdere, at der er en risiko for
at sådan adfærd eller strukturer vil opstå i fremtiden. Det forekommer ganske uklart,
hvilke krav, om nogen, der er til Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens belæg for at
der findes adfærd eller strukturer, som tydeligt svækker konkurrencen eller at der er
risiko herfor.
Foruden uklarheden om kravet til at Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen skal
vurdere, at der adfærd eller strukturer, som tydeligt svækker konkurrencen, er det
retssikkerhedsmæssigt betænkeligt, at sådan adfærd eller strukturer, i det omfang de
måtte være identificeret, kan munde ud i påbud til konkrete virksomheder, som ikke
selv har overtrådt nogen regler. Det vil således være enkelte virksomheder, som skal
"straffes" for at der efter Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens opfattelse i en
bestemt sektor findes adfærd eller strukturer, som tydeligt svækker konkurrencen,
selvom de konkrete virksomheder ikke har overtrådt nogen regler.
Hvis der i sektorer findes sådanne uhensigtsmæssigheder må det være Konkurrence-
og Forbrugerstyrelsens opgave at påpege disse gennem Konkurrence- og
Forbrugerstyrelens analysearbejde, herunder gennem sektorundersøgelser efter
konkurrencelovens § 15 d, og Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen må herefter oplyse
om de identificerede uhensigtsmæssigheder og udarbejde anbefalinger, eventuelt ved
at rette henvendelse til den relevante ressortminister og erhvervsministeren jf.
konkurrencelovens § 2, stk. 5. Men, netop fordi ingen virksomhed konkret
overtræder nogen regler, kan løsningen på de identificerede uhensigtsmæssigheder
ikke være et spørgsmål om at udstede påbud til konkrete virksomheder, men må i
stedet være et politisk spørgsmål om, at der skal vedtages regler for at imødegå
uhensigtsmæssighederne.
Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens analyser af konkurrencen i bestemte sektorer
er et velegnet redskab til at identificere uhensigtsmæssigheder i konkrete sektorer,
som der så herefter kan ageres på baggrund af politisk. At Konkurrence- og
Forbrugerstyrelsens anbefalinger så ikke følges i alle tilfælde er blot naturligt, da der
netop ikke er tale om et håndhævelsesspørgsmål, men om et politisk spørgsmål om
hvordan konkurrencemæssige uhensigtsmæssigheder skal afvejes i forhold til andre
vigtige samfundsmæssige hensyn.
Forslaget indeholder ingen retssikkerhedsgarantier for virksomheder, som bliver
mål for en markedsefterforskning
Det anføres i lovforslagsudkastet, at
"Virksomhederne retssikkerhed og forudsigelighed foreslås sikret på flere måder. Et
adfærdsmæssigt påbud skal være nødvendigt, rimeligt og proportionalt med
tilhørende procesregler om orientering og høring af virksomheder, som kan blive
pålagt et påbud, ligesom virksomhederne vil have mulighed for at indbringe et
påbud for Konkurrenceankenævnet og domstolene. Der foreslås også en stor grad
af offentlighed omkring processen og inddragelse af interessenter og
ressortmyndigheder samt tidsfrister, så en markedsefterforskning afsluttes inden
for en afgrænset tidshorisont."34
34 Lovforslagsudkastets side 16.
14
/25
Det er Danske Advokaters opfattelse, at de angivne forhold end ikke tilnærmelsesvist
sikrer virksomhedernes retssikkerhed.
For det første er det, jf. ovenfor, ganske uklart, hvornår der kan pålægges et påbud,
og det forekommer ikke rimeligt at enkelte virksomheder, som ikke har overtrådt
reglerne, kan pålægges påbud.
For det andet er den eneste reelle beskyttelse, som virksomheder, som bliver mødt af
et påbud efter en markedsefterforskning, har at bestride, at det konkrete påbud er
proportionalt. Når pålæggelsen af påbuddet ikke kræver, at virksomheden har
overtrådt nogen regler, vil virksomheden således ikke reelt have nogen mulighed for
at bestride pålæggelsen af påbuddet, men alene at bestride, at indholdet og omfanget
af påbuddet er for vidtgående, og dermed i strid med proportionalitetsprincippet.
Det medfører for det tredje, at muligheden for at "indbringe et påbud for
Konkurrenceankenævnet og domstolene" bliver nærmest indholdsløst, da det som
virksomhederne vil kunne bestride, og som Konkurrenceankenævnet og domstolene
kan prøve, vil være det konkrete påbud og om det er i strid med
proportionalitetsprincippet. Det skal igen erindres, at markedsefterforskningen ikke
munder ud i en konklusion om, at konkrete virksomheder har overtrådt
konkurrencereglerne, og en sådan konklusion kan derfor ikke være genstand for en
prøvelse, f.eks. effekterne af adfærden, markedsafgræsningen, mulige
effektivitetsgevinster osv. Sådanne forhold, som normalt er genstand for prøvelse ved
indbringelse af håndhævelsessager for Konkurrenceankenævnet og domstolene, vil
således ikke indgå i sagen. Heller ikke spørgsmål om juridisk fortolkning, f.eks.
forståelsen af hvornår noget udgør en såkaldt formålsovertrædelse af
konkurrencelovens § 6, vil være genstand for prøvelse, hvis et påbud efter en
markedsefterforskning indbringes for Konkurrenceankenævnet eller domstolene.
Den i lovforslagsudkastets foreslåede model for markedsefterforskning indeholder
derfor, efter Danske Advokaters opfattelse, ikke nogen reelle retssikkerhedsgarantier
for virksomhederne.
Danske Advokater har dog forslag til hvordan retssikkerheden for virksomhederne
kan styrkes i en model for markedsefterforskning, såfremt en sådan ønskes indført
på trods af indvendingerne herimod ovenfor.
For det første, skal markedsefterforskningsværktøjet ændres så det ikke bliver muligt
for Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen at udstede påbud til virksomhederne.
Markedsefterforskningen skal alene kunne resultere i, at virksomheder afgiver
frivillige tilsagn jf. konkurrencelovens § 16. Lovforslagsudkastets stk. 4 og 5 i § 15 f
bør derfor udgå, således at alene stk. 6 i § 15 f, angiver, hvordan en
markedsefterforskning kan afsluttes, nemlig med afgivelse af frivillige tilsagn. Hvis
ikke en virksomhed er indstillet på at afgive frivillige tilsagn, må Konkurrence- og
Forbrugerstyrelsen enten "nøjes" med at afrapportere og anbefale regelændringer,
som det i dag kendes efter sektorundersøgelser, eller Konkurrence- og
Forbrugerstyrelsen må åbne en håndhævelsessag mod konkrete virksomheder,
hvorved virksomhederne vil opnå reelle retssikkerhedsgarantier. Som alternativ,
såfremt det ønskes, at muligheden for at udstede påbud indføres, bør det alene være
erhvervsministeren som kan udstede påbud efter at have inddraget relevante
sektormyndigheder/ressortministerier, jf. også bemærkningerne nedenfor om at der
reelt er tale om, at de udstedte påbud kan overtrumfe anden lovgivning, som
varetager andre hensyn end hensynet til konkurrence.
15
/25
For det andet, bør Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen ikke have adgang til at
afkræve oplysninger efter konkurrencelovens § 17 eller at gennemføre
kontrolundersøgelser efter konkurrencelovens § 18, som led i en
markedsefterforskning.35 Lovforslagsudkastets stk. 9 i § 15 f bør derfor udgå. Det
synes uproportionalt, at tillade Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen at anvende
tvangsindgreb over for virksomhederne, når ikke det sker som led i Konkurrence- og
Forbrugerstyrelsens undersøgelse af en mulig overtrædelse af reglerne. Kravet om
forudgående retskendelse ved gennemførelse af kontrolundersøgelser, jf.
konkurrencelovens § 18, stk. 3, synes desuden også at blive indholdsløst, hvis det
tillades, at der gennemføres kontrolundersøgelser, som led i en
markedsefterforskning, da det er uklart, hvad dommeren skal kontrollere i
forbindelse med afgørelsen af om kontrolundersøgelsen kan tillades. Det skal
erindres, at kontrolundersøgelser er et tvangsindgreb omfattet af
retssikkerhedsloven,36 og at det følger af retssikkerhedslovens § 2, at tvangsindgreb
kun må anvendes, hvis "indgrebet står i rimeligt forhold til formålet med
indgrebet." Ifølge praksis fra den Europæiske Menneskerettighedsdomstol lægges
der ved proportionalitetsvurderingen blandt andet vægt på, om der foreligger en
rimeligt begrundet mistanke om strafbart forhold. Det kan efter Danske Advokaters
opfattelse ikke være tilfældet, når ikke tvangsindgrebet foretages som led i en
undersøgelse af om konkurrencereglerne er overtrådt.
Sektormyndighedernes indsigt bliver tilsidesat, til fordel for en omnipotent
Konkurrence- og Forbrugerstyrelse
Af lovforslagsudkastets bemærkninger til det foreslåede stk. 5 i konkurrencelovens §
15 f, angives følgende om Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens inddragelse af
sektormyndigheder inden Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen udsteder påbud som
afslutning af en markedsefterforskning:
"Hvis der er en relevant ressortmyndighed på det pågældende område, vil
Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen ved høringen skulle afklare, om der er
modstående hensyn. Hvis ressortmyndigheden tilkendegiver, at der er vægtige
hensyn, som taler imod, at Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen griber ind, skal
Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen foretage en afvejning af på den ene side de
hensyn, som ressortmyndigheden anfører, og på den anden side hensynet til at sikre
en effektiv konkurrence, når styrelsen vurderer, om det er nødvendigt og
proportionalt at pålægge påbuddet. Hvis en ressortmyndighed ikke besvarer en
høring inden høringsfristen, vil Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen kunne lægge
til grund, at ressortmyndigheden ikke mener, at der er modstående hensyn."37
(Vores understregning)
Lovforslagsudkastets model er således, at Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen blot
skal høre relevante sektormyndigheder, men at Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen
herefter selv foretager afvejningen af interesserne, og kan udstede påbud, på trods af
at sektormyndigheden har udtalt sig imod udstedelse af påbud.
Danske Advokater finder, at en sådan model, hvor der ses stort på
sektormyndighedernes detailkendskab til de sektorer, som de har ansvar for, er
ganske uegnet. Den foreslåede model vil således medføre, at Konkurrence- og
35 Se lovforsalgsudkastes side 49.
36 Lovbekendtgørelse nr. 1121 af 12. november 2019 om retssikkerhed ved forvaltningens anvendelse af
tvangsindgreb og oplysningspligter.
37 Lovforslagsudkastes side 43.
16
/25
Forbrugerstyrelsen bliver en "overmyndighed", som formodes at have bedre indsigt i
alle sektorer end de relevante sektormyndigheder. Danske Advokater skal desuden
bemærke, at hensynet til konkurrence ikke kan være et alt overtrumfende hensyn.
Sektormyndighederne har en særlig indsigt i sektorerne, og de særlige hensyn, som
gør sig gældende inden for konkrete sektorer; f.eks. sundhedsmyndighedernes
(Sundhedsstyrelsen, Lægemiddelsstyrelsen og Sundhedsministeriet) indsigt i hensyn
som forsyningssikkerhed i sundhedssektoren, Trafikstyrelsens særlige indsigt i
flysikkerhedsmæssige hensyn i flybranchen og Justitsministeriets særlige indsigt i
retssikkerhedsmæssige hensyn i advokatbranchen.
Den foreslåede model vil indebære en omkalfatring af den gældende model. Efter de
nugældende konkurrenceregler har den relevante sektormyndighed således det sidste
ord, mens det med lovforslagsudkastets model for markedsefterforskning vil være
Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen som får det sidste ord.
Det følger af konkurrencelovens § 2, stk. 2, at reglerne i konkurrencelovens kapitel 2
og 3 ikke gælder, hvis en konkurrencebegrænsning er en direkte eller nødvendig følge
af offentlig regulering, og af § 2, stk. 4 følger, at det er den pågældende
ressortminister, som afgør om en konkurrencebegrænsning er omfattet af § 2, stk. 2.
Der er flere eksempler på, at ressortmyndigheder har tilkendegivet over for
Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen, at en konkurrencebegrænsning er en direkte
eller nødvendig følge af offentlig regulering, og at Konkurrence- og
Forbrugerstyrelsen derfor har måtte opgive at forfølge mulige
konkurrencebegrænsninger efter konkurrencelovens kapitel 2 og 3.38
Hvis Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen finder, at den offentlige regulering udgør
et problem, må Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen afgive en begrundet udtalelse,
som påpeger mulige skadelige virkninger for konkurrencen, samt fremkomme med
forslag til fremme af konkurrencen på området efter konkurrencelovens § 2, stk. 5.
Det er herefter op til den relevante minister, og Folketinget, om man ønsker at
imødekomme den begrundede udtalelse.39
Med den foreslåede markedsefterforskningsmodel, som indføres i konkurrencelovens
kapitel 6, vil Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen ikke være bundet af
konkurrencelovens § 2, som alene medfører at konkurrencelovens kapitel 2 og 3 ikke
kan anvendes.
Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen vil således kunne udstede påbud til konkrete
virksomheder om en konkret adfærd, selvom den relevante ressortminister måtte
mene, at den pågældende adfærd er en direkte følge af offentlig regulering. Som
eksempel kan nævnes sagen med Terminal A. I den sag fandt Trafikstyrelsen, på
vegne af Transport-, Bygnings- og Boligministeriet, at den manglende mulighed for
at pålægge Københavns Lufthavn at give adgang til opførelse af Terminal A var en
direkte følge af luftfartslovgivningen, da myndighederne ikke efter
luftfartslovgivningen kunne påbyde Terminal A at sikre, at der blev foretaget eftersyn
af passagerer, bagage, gods og forsyninger. Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen vil
efter den foreslåede markedsefterforskningsmodel kunne have indledt en
markedsefterforskning, som kunne resultere i at Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen
38 Se f.eks. Sundheds- og Ældreministeriets brev til Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen af 24. oktober
2016 og Trafikstyrelsens brev til Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen af 12. december 2011.
39 Se eksempelvis Transport-, Bygnings- og Bygningsministeriets brev til Konkurrence- og
Forbrugerstyrelsen af 26. marts 2018, hvor det afvises at foretage de foreslåede ændringer ift.
luftfartslovgivningen.
17
/25
påbød Københavns Lufthavn at give Terminal A adgang til at opføre en
konkurrerende terminal. Herefter ville myndighederne og Folketinget reelt blive
tvunget til at ændre luftfartslovgivningen for at sikre muligheden for at påbyde
Terminal A at sikre, at der blev foretaget eftersyn af passagerer, bagage, gods og
forsyninger. Hvis en sådan regelændring ikke foretoges, vil den opførte Terminal A
ellers ikke skulle opfylde reglerne til at sikre luftfartssikkerhed. Hermed vil
Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen ikke blot have det sidste ord i forhold til
sektormyndighederne, men reelt også kunne påbyde adfærd, som tvinger
ressortmyndighederne og i sidste ende lovgivningsmagten til at ændre gældende
lovgivning.
Det skal desuden bemærkes, at det følger af EU-Domstolens seneste praksis, at
konkurrencemyndigheder ved håndhævelse af EU-rettens konkurrenceregler netop
er forpligtede til at inddrage og tage hensyn til sektormyndigheders vurderinger jf. C-
721/10 DB Station & Service AG og C-252/21 Meta.
Danske Advokater kan ikke bakke op om den foreslåede model, hvor en enkelt
myndighed kan sætte sig ud over sektormyndigheder og den offentlige regulering,
som er vedtaget af lovgivningsmagten.
Øvrige bemærkninger
Danske Advokater skal desuden bemærke, at der synes at være uoverensstemmelse
mellem forskellige dele af lovforslagsudkastet for så vidt angår automatisk
opsættende virkning, hvis påbud udstedt efter en markedsefterforskning indbringes
for Konkurrenceankenævnet eller domstolene. På lovforslagsudkastets side 7 er
anført, at "Et eventuelt påbud vil kunne ankes til Konkurrenceankenævnet eller
domstolene med opsættende virkning." Heraf synes således, at følge at den
opsættende virkning vil gælde uanset om påbuddet indbringes for
Konkurrenceankenævnet eller domstolene. Det konkrete ændringsforslag,
lovforslagsudkastes § 1, nr. 1 (konkurrencelovens § 19, stk. 4), angår dog kun
indbringelse af påbuddet for Konkurrenceankenævnet, og nævner ikke automatisk
opsættende virkning ved indbringelse for domstolene.
Med ændringen af konkurrenceloven i 2021,40 blev det muligt for virksomhederne
selv at vælge om de ville indbringe materielle afgørelser for Konkurrenceankenævnet
eller direkte for domstolene jf. konkurrencelovens § 20, stk. 3.
For at denne valgmulighed også i fremtiden er reel, opfordrer Danske Advokater til at
lovforslagsudkastet ændres således, at det som er angivet på lovforslagsudkastets
side 7 også faktisk gennemføres, således at indbringelse af påbud, hvad enten det
sker for Konkurrenceankenævnet eller domstolene, sker med opsættende virkning.
Dette vil kunne sikres ved en tilføjelse om automatisk opsættende virkning i
konkurrencelovens § 20, stk. 3 eller ved at indsætte et stykke om opsættende
virkning direkte i lovforslagsudkastets § 15 f.
Bødeudmåling (lovforslagsudkastets § 1, nr. 21 (konkurrencelovens § 23
b, stk. 6) og § 2, stk. 1)
40 L 116, FT 2020-21 Forslag til lov om ændring af konkurrenceloven og straffeloven, vedtaget som lov nr.
207 af 15. februar 2021.
18
/25
Lovforslagsudkastets § 1, nr. 21 (konkurrencelovens § 23 b, stk. 6) indebærer, at
principperne for udmåling af civile bøder til virksomheder for materielle
overtrædelser af konkurrenceloven ændres. Danske Advokater støtter som
udgangspunkt op om, at bøderne i højere grad afspejler den enkelte virksomheds
reelle gevinst ved en overtrædelse, og at det i bedre omfang sikres, at bøderne tager
højde for den enkelte virksomheds individuelle situation, således at bøderne har
samme afskrækkende og pønale effekt over for forskellige overtrædere.
Danske Advokater bemærker dog, at det bør overvejes om ikke de ændrede
bødeberegningsprincipper også bør give anledning til ændringer i ordlyden af
konkurrencelovens § 23 b, stk. 1 og 7, således, at det ikke kun fremgår, at der tages
hensyn til "tages hensyn til overtrædelsens grovhed og varighed", når også den
relevante omsætning, formildende og skærpende omstændigheder mv. skal
inddrages jf. angivelserne i forarbejderne i lovforslagsudkastet.
Danske Advokater mener dog ikke, at de nye bødeudmålingsprincipper kan tillægges
tilbagevirkende kraft, da en sådan ordning både er uhensigtsmæssig og i strid med
Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK) og Den Europæiske
Unions Charter om grundlæggende rettigheder (EUC).
Det anføres i lovforslagsudkastets forarbejder til § 2, stk. 1, at
"Overtrædelser, der er indgået eller har fundet sted før lovens ikrafttræden, og som
også er ophørt før lovens ikrafttræden, skal for så vidt angår udmåling af bøder
bedømmes efter den tidligere lov. Er der derimod tale om en overtrædelse, der har
fundet sted før den 1. juli 2024, og som fortsat finder sted efter denne dato, vil der
være tale om en fortsat overtrædelse. En sådan fortsat overtrædelse vil ikke skulle
bedømmes efter den tidligere lovgivning, selvom en del af overtrædelsen har fundet
sted, mens den tidligere lovgivning var i kraft. I stedet vil den nye lovgivning finde
anvendelse på det samlede forhold."41 (Vores understregning)
Det foreslås således alene, at overtrædelser, som er ophørt før lovforslagsudkastets
forventede ikrafttræden underlægges de eksisterende bødeudmålingsprincipper,
mens overtrædelser, som er påbegyndt før lovforslagsudkastets forventede
ikrafttræden, men først ophører efterfølgende, i det hele foreslås underlagt
lovforslagsudkastets bødeudmålingsprincipper.
Dette vil reelt betyde, at lovforslagsudkastets bødeudmålingsprincipper får
tilbagevirkende kraft, da f.eks. en overtrædelse, som varer fra 1. januar 2010 til 1.
august 2024, i det hele vil være underlagt bødeudmålingsprincipper, som først trådte
i kraft - hvis lovforslagsudkastet vedtages - den 1. juli 2024. Dermed vil adfærd, som
er foregået i perioden 1. januar 2010 til 1. juli 2024 være underlagt regler, som ikke
var gældende, da adfærden fandt sted, hvilket er udtryk for lovgivning med
tilbagevirkende kraft.
For overtrædelser som har en varighed, der både omfatter tiden før og efter
lovforslagsudkastets vedtagelse, mener Danske Advokater, at den for den konkrete
virksomhed mest lempelige bødeudmåling skal finde anvendelse. Det vil formentligt
for små virksomheder betyde, at de nye bødeudmålingsprincipper som indføres med
lovforslagsudkastet skal anvendes, mens det for større virksomheder, formentligt vil
betyde, at de nugældende bødeudmålingsprincipper skal anvendes.
41 Lovforslagsudkastets side 61.
19
/25
At der alene skal straffes efter den lempeligste lovgivning, hvis der inden påkendelse
af forholdet er vedtaget ny lovgivning, er et almindeligt anerkendt retsprincip, som
blandt andet er kommet til udtryk i straffelovens § 3, hvoraf fremgår at
"Er den ved en handlings påkendelse gældende straffelovgivning forskellig fra den,
der gjaldt ved handlingens foretagelse, afgøres spørgsmålet om strafbarhed og
straf efter den senere lov, dog at afgørelsen ikke derved må blive strengere end efter
den ældre lov."
Princippet er også kommet til udtryk i artikel 7, stk. 1, 2. punktum i EMRK. Det
bemærkes, at EMRK er inkorporeret i dansk ret, jf. lovbekendtgørelse nr. 138 af 26.
januar 2022.
For forhold som omfattes af EU-retten, f.eks. bøder, hvor også en overtrædelse af
TEUF artikel 101 eller 102 sanktioneres, vil den tilsvarende bestemmelse i artikel 49,
stk. 1, 2. punktum i EUC, desuden også finde anvendelse.
Civile bøder for overtrædelse af konkurrenceloven, ligesom Europa-Kommissionens
administrative bøder for overtrædelse af konkurrencereglerne i TEUF, anses efter
EMRK for en "straf", og de omfattes derfor af EMRK artikel 7.42
Om behandlingen af "fortsatte forbrydelser" i forhold til EMRK artikel 7, stk. 1, har
EMD's tidligere vicepræsident Jon Fridrik Kjølbro skrevet følgende:
"Spørgsmål om tilbagevirkende kraft kan give anledning til vanskeligheder ved
tilstandsforbrydelser og fortsatte forbrydelser, idet forbrydelsen kan være
påbegyndt inden og fortsætte efter vedtagelsen af nye og skærpede
straffebestemmelser. Der kan være tale om en tilstand (tilstandsforbrydelse) eller en
flerhed af enkeltstående handlinger eller undladelser, der udgør en samlet
forbrydelse (fortsat forbrydelse). Det et krav, at de handlinger eller undladelser,
klager straffes for under de nye regler, også var strafbare, inden de nye regler
trådte i kraft, altså i hele perioden, og at anvendelse af den nye straffebestemmelse
ikke medfører strengere straf for de handlinger, der er begået inden
ikrafttrædelsen."43 (Vores understregning)
Da bøder efter konkurrenceloven efter både EMRK og EUC anses for en "straf", er
det Danske Advokaters opfattelse, at den foreslåede ordning, hvor også
overtrædelser, som er påbegyndt før vedtagelsen af lovforslagsudkastet, omfattes af
de nye skræppende regler, vil være i strid med EMRK artikel 7, stk. 1 og EUC artikel
49, stk. 1.
Herudover er det Danske Advokaters opfattelse, at også almindelige
retssikkerhedsprincipper taler klart imod, at strengere sanktioner gives
tilbagevirkende kraft. Det angives f.eks. også i Justitsministeriets vejledning om
lovkvalitet (vejledning nr. 9964 af 23. november 2023), at
"Det må herudover fremhæves, at det ud fra almindelige retssikkerhedsmæssige
betragtninger kan give anledning til væsentlige principielle betænkeligheder at
gennemføre bebyrdende love med tilbagevirkende kraft. En sådan fremgangsmåde
bør derfor kun benyttes, når afgørende hensyn gør det påkrævet, og således at det
42 Se f.eks. den Europæiske Menneskerettighedsdomstol dom af 28. maj 2020, Georgouleas og Nestoras
mod Grækenland (sag 44612/13 og 45831/13), præmis 42-43, dom af 27. september 2011, A. Menarini
Diagnostics S.R.L. mod Italien (sag 43509/08), præmis 44 og dom af 14. oktober 2003, Lilly France mod
Frankrig (sag 53892/00 og ift. EU-Domstolen generaladvokat Sharpstons forslag til afgørelse i C-272/09
P KME Germany, punkt 64.
43 Jon Fridrik Kjølbro, Den Europæiske Menneskerettighedskonvention – for praktikere (6. udg.), DJØF
Forlag, 2023, side 814.
20
/25
tidsrum, hvori loven har tilbagevirkende kraft, bliver så kort som muligt."44 (Vores
understregning)
Det skal bemærkes, at lovforslagsudkastet reelt ikke indeholder nogen begrænsning
af det tidspunkt, hvor lovforslagsudkastet kan have tilbagevirkende kraft tilbage til.
Hvis Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen efter lovforslagsudkastets vedtagelse måtte
blive bekendt med en overtrædelse, som har fundet sted f.eks. fra 1. januar 2000 til 1.
oktober 2024, vil lovforslagsudkastet reelt have tilbagevirkende kraft helt tilbage til 1.
januar 2000, og det uden at der er angivet nogen "afgørende hensyn [der] gør det
påkrævet" i lovforslagsudkastet.
Danske Advokater skal derfor opfordre til, at lovforslagsudkastet ændres således, at
alene forhold påbegyndt efter lovforslagsudkastets vedtagelse omfattes af de nye
bødeudmålingsprincipper - medmindre de nye principper vil føre til en lavere bøde.
Hvorvidt "fortsatte overtrædelser", som omfatter en periode på begge sider af
lovforslagsudkastets vedtagelse alene skal undergives de bødeudmålingsprincipper,
som er mest lempelige i den givne sag, eller om den del af overtrædelsen, som er
begået før lovforslagsudkastes vedtagelse, skal undergives de tidligere
bødeudmålingsprincipper, mens den del, som er begået efter lovforslagsudkastets
vedtagelse, skal undergives de nye bødeudmålingsprincipper, er et politisk valg, som
må afgøres af Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen, Folketinget og Regeringen.
Danske Advokaters indvending er blot, at den i lovforslagsudkastet foreslåede model
ikke er i overensstemmelse med EMRK artikel 7, stk. 1 og EUC artikel 49, stk. 1 og
under alle omstændigheder urimeligt byrdefuld
Konkurrencerådets sammensætning
Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har inden for de seneste år fået tillagt en række
væsentlige nye og udvidede skønsmæssige beføjelser, herunder mulighed for
anlæggelse af sager om civile bøder, mulighed for udstedelse af strukturelle påbud,
nye og udvidede efterforskningsmuligheder (udvidede muligheder for
kontrolundersøgelser, udvidet pligt til fremlæggelse af oplysninger, indførelse af pligt
til deltagelse i interviews og begrænsning af forbuddet mod selvinkriminering) samt
ansvar for håndhævelse af de nye EU-regler om digitale platforme (Digital Services
Act). Lovforslagsudkastet lægger op til en væsentlig yderligere forøgelse af styrelsens
skønsmæssige beføjelser. I lyset heraf bør det overvejes, om der ikke er behov for i
højere grad at sikre, at Konkurrencerådet til stadighed har det nødvendige fokus på
og de nødvendige faglige kompetencer til at sikre, at såvel rådets egne afgørelser som
Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens afgørelser i øvrigt i tilstrækkeligt omfang tager
hensyn til de involverede virksomhedernes retssikkerhed. Én måde at gøre det kunne
44 Vejledning nr. 9964 af 23. november 2023 om lovkvalitet, afsnit 6.2.
21
/25
være at udpege en landsdommer som formand for Konkurrencerådet
Afsluttende bemærkninger
Danske Advokater står til rådighed for uddybende spørgsmål eller dialog.
Med venlig hilsen
Benedikte Havskov Hansen
Vicedirektør
bhh@danskeadvokater.dk
Richshuset
Rådhuspladsen 16, 4. sal
1550 Kbh V.
+45 33 97 40 00
info@danskemedier.dk
www.danskemedier.dk
Til Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen
Sendt elektronisk til chefkonsulent Helle Hübertz Krogsøe og kontorfuldmægtig Hanne Colberg
22. december 2023
Høringssvar vedrørende udkast til forslag til lov om ændring af konkurrenceloven (Krav om
anmeldelse af visse fusioner under omsætningstærsklerne, indførelse af mulighed for
markedsefterforskning og bødeudmåling m.v.)
Danske Medier har med tak modtaget Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens høringsbrev af 10.
november 2023 med opfordring til at komme med bemærkninger til lovforslaget om ændring af
konkurrenceloven.
Generelle bemærkninger til lovforslaget
Det fremsatte lovforslag har til formål at styrke Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens
håndhævelsesmuligheder, der indebærer krav om anmeldelse af visse fusioner under
omsætningstærsklerne, indførelse af mulighed for markedsefterforskninger, nye principper for
bødeudmåling i civile sager og en ændring i reglerne for afbrydelse af forældelsesfristen for civile
bøder.
Danske Medier er enige i vigtigheden af et godt og effektivt konkurrenceregime, som kan sikre fair og
afbalancerede konkurrencevilkår, hvor håndhævelsen af reglerne til stadighed tager afsæt i de
markedsudviklinger som finder sted, ikke mindst på mediemarkederne, hvor "Big techs" stadig mere
omfattende aktiviteter ikke er blevet modsvaret af tilpasset håndhævelse med afsæt i
markedsrealiteterne i en digitaliseret verden, men snarere i mere fastgroede traditionelle
markedsafgrænsninger.
Foreningen finder, at indholdet af Konkurrencelovens regler og "værktøjskasse" allerede i dag giver
konkurrencemyndighederne en meget bred og indgribende reguleringsmulighed, ikke mindst på
dette område, hvor blandingen af økonomi og jura medfører et betydeligt myndighedsskøn, som kan
være svært for virksomhederne at forudsige og gennemskue.
På den baggrund er der efter foreningens opfattelse ikke behov for yderligere regler og værktøjer, og
Danske Medier kan på den baggrund ikke bakke op om forslaget.
Det forhold, at visse af forslagets dele er forslag, som i dag findes i visse andre lande, er efter Danske
Mediers opfattelse ikke afgørende. Det afgørende må være, om der konkret er noget relevant behov
for den foreslåede, øgede myndighedsregulering af markederne, og det kan man efter Danske
Mediers opfattelse ikke udlede af lovforslaget og dets forarbejder. Det gælder i særdeleshed i forhold
til følgende af forslagets elementer;
Ad forslaget om krav til anmeldelse af visse fusioner under omsætningstærsklerne
Side 2 af 3
Danske Medier stiller sig tvivlende over for, hvad det skulle være for et behov, som skulle kunne
begrunde, at man vil indføre en regel om, at selv fusioner, som ikke opfylder de danske, og allerede
ganske lave, tærskelværdier, skulle kunne kaldes ind og kræves anmeldt. Allerede i dag er
fusionskontrollen og tærskelværdier sådan, at der kræves anmeldelse af en lang række sager uden
problemer i, til gene og omkostning for erhvervslivet. At indføre en "call in"-regel med kriterier om,
at parternes samlede danske omsætning kun overstiger 50 mio. kr., kombineret med, at
Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen "skønner", at der er en risiko for at en sådan transaktion kan
hæmme konkurrencen betydeligt, er dels alt for vidtgående, dels retssikkerhedsmæssigt
uacceptabel.
Reglen vil være helt uigennemskuelig, og vil skabe betydelig usikkerhed for transaktioner og dermed
virke negativ for markedsudviklingen og markedsdynamikken. Hvis der et behov for at kunne
regulere særlige situationer, hvor omsætningen ikke er retvisende for, om der kan være et problem,
bør man lave en objektiv regel baseret på, at en transaktion har en given og væsentlig værdi, sådan
som det for eksempel er set i Tyskland.
Danske Medier bemærker herved, at der foreningen bekendt er tale om, at der allerede findes visse
muligheder for, at Europa-Kommissionen kan få henvist sager under de danske tærskelværdier, og at
den seneste retsudvikling fra Luxembourg peger på, at der er mulighed for at regulere sådanne små
virksomhedsoverdragelse med de almindelige konkurrenceregler i et eller andet omfang. Heller ikke
på den baggrund ses noget behov for en sådan regel.
Bortset herfra er reglen i den foreslåede form også et retssikkerhedsmæssigt problem, når den
lægger op til, at fristen for at gribe ind skulle være 15 dage fra det tidspunkt, hvor myndighederne
anser sig for i stand til at vurdere, om der er et behov for at kalde ind samt at der i øvrigt ikke er
nogen frist for, hvor lang tid efter en fusions offentliggørelse eller sågar gennemførelse, at der skal
kunne gribes ind.
Ad forslaget om indførelse af markedsefterforskning
Danske Medier kan ikke støtte forslaget om at give Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen mulighed for
at anvende redskabet "markedsefterforskning" som et supplement til de gældende værktøjer og
sanktioner i konkurrenceloven. Det er Danske Mediers opfattelse, at det er højst problematisk,
såfremt konkurrencemyndighederne - uden at der kan konstateres lovovertrædelser - skulle udstyres
med indgrebskompetence til at kunne meddele påbud til virksomhederne.
Ser man på den lange række af analyser af markedsforhold, som Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen
gennem årene har udarbejdet i forskellige brancher, kan man konstatere, at der sjældent er stor
enighed om, hvordan disse undersøgelser og deres resultater skal læses og forstås, og at der i høj
grad kan være tale om politiske prioriteringer, hvor konkurrencemyndighederne - for eksempel med
deres gentagne undersøgelser af apotekervæsenet - vedholdende har ageret i modsætning til de
politiske prioriteringer.
Side 3 af 3
Såfremt man gik videre med forslaget om "markedsefterforskningsredskabet", ville man efter Danske
Mediers opfattelse reelt set overlade det til konkurrencemyndighederne at skulle udøve, hvad der
svarer til en bred reguleringskompetence, som bør være undergivet en klar politisk kontrol. Det er
den ikke efter forslaget, som på den måde også udhuler de eksisterende regler i konkurrencelovens
§ 2, hvorefter konkurrencebegrænsninger, som er en direkte og nødvendig følge af offentlig
regulering, godt kan bringes til diskussion af konkurrencemyndighederne, men i sidste ende er et
spørgsmål, som den ansvarlige ressortmyndighed og minister må vurdere. Forslaget vil således på det
punkt være udtryk for en udemokratisk udvikling, som vi vender os imod.
Der findes allerede i dag muligheder i Konkurrenceloven for, at virksomheder, som ellers må imødese
en sag om en overtrædelse af konkurrencereglerne, kan vælge at give tilsagn og "tilpasse sig", uden
at der statueres nogen overtrædelse. Dette redskab, som i sig selv er ganske vidtgående, er efter
Daske Mediers opfattelse fuldt ud tilstrækkeligt, såfremt myndighederne mener, at der udvises
adfærd fra en virksomheds side, som kan være et problem.
Ad nye principper for bødeudmåling i civile sager og en ændring i reglerne for afbrydelse af
forældelsesfristen
Danske Medier ser ikke noget større behov for de foreslåede ændrede principper for bødeudmåling,
men har ikke særlige bemærkninger hertil. Danske Medier er imidlertid af den opfattelse, at den
foreslåede ændring af forældelsesreglerne vedrørende afbrydelse af forlængelsesfristen er
unødvendig og skaber en ubalance i forholdet mellem myndighederne og virksomhederne, og skaber
retsusikkerhed for sidstnævnte.
Foreningen kan således ikke støtte forslaget om, at forældelsesfristerne for de civile sager afbrydes,
mens disse sager verserer for retten. Hermed forældes bødeansvaret ikke, mens en sag om
overtrædelse af det civile bødeansvar verserer ved Konkurrenceankenævnet eller domstolene. Dette
skaber usikkerhed og betyder, at virksomhederne trods udnyttelsen af deres ret til en retlig prøvelse
- hvilket i sig selv kan være en ganske langstrakt affære - ikke ved, hvor og hvornår de eventuelt
skulle kunne blive ramt af et efterfølgende bødekrav.
Samlet set finder foreningen således, at lovforslaget vil medføre væsentlige ulemper og
retsusikkerhed for erhvervslivet, og at det ikke er godtgjort, at der skulle være et behov for at
gennemføre forslaget med den forøgelse af myndighedernes indgrebskompetencer, som ligger heri.
Danske Medier står naturligvis til rådighed, såfremt ovenstående bemærkninger ønskes uddybet.
Henvendelser herom kan rettes til juridisk konsulent Rasmus G. Madsen på rgm@danskemedier.dk
eller telefon 92 15 10 29.
Med venlig hilsen
Danske Medier
Marianne Bugge Zederkof
Vice adm. direktør
Finans Danmark | Amaliegade 7 | 1256 København K | www.finansdanmark.dk
Høringssvar
21. december 2023
Dok: FIDA-1826564804-693500-v1
Kontakt Louise Gotfredsen
Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen
Carl Jacobsens Vej 35
2500 Valby
Att.
Helle Hübertz Krogsøe (hhk@kfst.dk)
Hanne Colberg (hc@kfst.dk)
Ændring af konkurrenceloven
Resumé
Finans Danmark takker for muligheden for at give bemærkninger til forslag til Lov
om ændring af konkurrenceloven.
Lovforslaget har til formål at sikre en mere effektiv konkurrence, ved at give Kon-
kurrence- og Forbrugerstyrelsen redskaber til at gribe effektivt ind med en styrket
håndhævelse, der hvor konkurrencen kan være begrænset.
Finans Danmark ønsker i det daglige arbejde at medvirke til at fremme den frie
konkurrence og en fortsat liberalisering af den finansielle sektor. Det foreliggende
lovforslag rummer imidlertid en række principielle problemstillinger, hvorfor vi kan
være betænkelige ved lovforslaget. Det er særligt i forhold til retssikkerheden og
øgede de byrder for danske virksomheder som potentielt vil skævvride konkur-
rencen med aktører i udlandet.
Finans Danmark | Amaliegade 7 | 1256 København K | www.finansdanmark.dk 2
Høringssvar
21. december 2023
Dok. nr.:
FIDA-1826564804-693500-v1
Forslag til Lov om ændring af konkurren-
celoven
Finans Danmark takker for muligheden for at give bemærkninger til forslag til Lov
om ændring af konkurrenceloven.
Lovforslaget har til formål at sikre en mere effektiv konkurrence, ved at give Kon-
kurrence- og Forbrugerstyrelsen redskaber til at gribe effektivt ind med en styrket
håndhævelse, der hvor konkurrencen kan være begrænset.
Finans Danmark ønsker i det daglige arbejde at medvirke til at fremme den frie
konkurrence og en fortsat liberalisering af den finansielle sektor. Det foreliggende
lovforslag rummer imidlertid en række principielle problemstillinger, hvorfor vi kan
være betænkelige ved lovforslaget. Det er særligt i forhold til retssikkerheden og
øgede de byrder for danske virksomheder som potentielt vil skævvride konkur-
rencen med aktører i udlandet.
Anmeldelsespligtige fusioner under omsætningstærsklerne
Med lovforslagets § 1, nr. 6 noteres det, at der i praksis foreslås en halvering af
den nuværende beløbsgrænse (fremadrettet omsætning i lovforslaget) på 100
mio. kr., suppleret af et væsentlighedskrav, hvor Konkurrence- og Forbrugerstyrel-
sen skal vurdere, om fusionen kan hæmme den effektive konkurrence betydeligt
– hvilket også er et kriterie ved vurderingen af om fusionen skal tillades. Dette vil
formentlig have den effekt at sagerne reelt vurderes på forhånd. Lovændringen
vil i praksis formentlig indebære, at fusionerende virksomheder vil søge afklaring
hos Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen af, om de ser udfordringer i flere sager
end i dag. Dette indebærer en ekstra byrde i processen.
Derudover er der en række uklarheder i forbindelse med hvornår Konkurrence-
og Forbrugerstyrelsen vil være tilstrækkelig bekendt med fusionen og 15 dages
fristen starter. Det fremgår ikke tydeligt hvor meget information, materiale og øv-
rige oplysninger der skal sendes ind til Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen, før 15
dages fristen starter.
Iværksættelse af markedsefterforskning
Det bemærkes, at kompetencen til at udstede påbud i det nye tiltag om mar-
kedsefterforskning, lægges hos Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen. Henset til at
Finans Danmark | Amaliegade 7 | 1256 København K | www.finansdanmark.dk 3
Høringssvar
21. december 2023
Dok. nr.:
FIDA-1826564804-693500-v1
sagerne har undtagelseskarakter og at indledning af efterforskningen skal god-
kendes af Konkurrencerådet, så fremstår det ikke begrundet at det ikke er Kon-
kurrencerådet der træffer afgørelse om påbud.
Lovforslagets § 1, nr. 8 giver en udvidelse af Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens
beføjelser samt udvider området for hvad der er muligt at gennemføre konkur-
renceretligt ved at indføre processuelle regler fremfor materielle regler. Bestem-
melsen kan få den konsekvens, at en virksomhed kan risikere påbud mv. uanset
at konkurrencelovens forbudsregler ikke er overtrådt, hvilket vil være særdeles
vidtgående. Området for forbud kan dermed i praksis udvides betydeligt, og det
synes ikke dokumenteret, at der er et behov for en sådan materiel udvidelse af
konkurrenceretten.
Nye beregningsprincipper for bødeudmåling
Det bemærkes i forbindelse med forslaget til nye beregningsprincipper for bøde-
udmåling, at det ved flere lejligheder, senest i 2021 har været overvejet – og fra-
valgt - at ændre beregningsprincipper. Det fremgår ikke hvad der er afgørende
nyt i forhold til tidligere overvejelser, der er grundlaget for at ville ændre bereg-
ningsprincipperne.
Ved at anvende virksomhedernes omsætning som grundlag for bødeudmåle-
sen, vil der i tilfælde være situationer hvor store virksomheder pålægges høje bø-
der der er uproportionelle set i lyset af ønsket om en præventiv effekt samt sa-
gens samlede karakter.
Med venlig hilsen
Louise Handanah Gotfredsen
Direkte: 3016 2080
Mail: log@fida.dk
Ryesgade 3A, 2. th, DK-2200 København N, T +45 7741 7741, www.taenk.dk
Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen
Att.: Chefkonsulent Helle Hübertz Krog-søe, e-mail: hhk@kfst.dk
Kontorfuldmægtig Hanne Colberg, e-mail: hc@kfst.dk.
Dok. 304858
15. december 2023
Høring over udkast til forslag til lov om ændring af konkurrenceloven
Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har sendt et udkast til forslag om ændring af
konkurrenceloven i høring. Forbrugerrådet Tænk har gennemgået det og har følgende
kommentarer.
Sund konkurrence mellem virksomheder er vigtig, fordi det bidrager til vækst og innovation
samt sikrer, at varer og tjenester tilbydes til lave priser og høj kvalitet. Derfor er effektiv
konkurrence vigtigt for både forbrugere, virksomheder og samfund. Dårlig konkurrence kan
have væsentlige samfundsskadelige virkninger.
Målet med lovforslaget er at gøre konkurrencen mere effektiv ved at styrke Konkurrence- og
Forbrugerstyrelsens håndhævelsesmuligheder. Det mål støtter Forbrugerrådet Tænk og vi
finder det nødvendigt. Undersøgelser viser, at konkurrencen i Danmark er blevet dårligere i de
senere år. Det er blevet konkluderet af både Konkurrencerådet, Produktivitetsrådet i 2022 og i
rapporter om konkurrencesituation i adskillige brancher.
Ud over de eksisterende muligheder i konkurrenceloven foreslår lovforslaget, at Konkurrence-
og Forbrugerstyrelsen får beføjelse til at kræve, at fusioner under visse omsætningstærskler
anmeldes. Dette gælder især, når det skaber eller styrker en dominerende position. Dette
forslag finder Forbrugerrådet Tænk i høj grad relevant da virksomheders omsætning ikke altid
er retvisende for deres konkurrencemæssige styrke eller potentiale. Det betyder, at fusioner,
som vil begrænse konkurrencen betydeligt, i dag ikke er underlagt fusionskontrol, hvis de
deltagende virksomheders omsætning er lavere end de gældende fusionsretlige
beløbsgrænser.
Der foreslås også at indføre et værktøj til markedsefterforskning. Hvis det konstateres, at
markedsstrukturen eller virksomhedernes adfærd svækker konkurrencen efter en
markedsefterforskning, kan Konkurrencerådet udstede påbud til virksomheder. Ifølge forslaget
skal Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen efter godkendelse fra Konkurrencerådet kunne
indlede en markedsefterforskning af adfærd eller strukturer i en eller flere erhvervssektorer
for at afgøre, om der er forhold, der tydeligt svækker den effektive konkurrence med
skadevirkninger for forbrugere eller andre virksomheder. Forbrugerrådet Tænk støtter
forslaget bl.a. fordi erfaringerne med en sådan mulighed i andre lande har været at det har
bidraget særdeles positivt til at forbedre konkurrencen til gavn for forbrugerne og samfundet
generelt.
Side 2 / 2
Endelig foreslås det at principperne for beregning af bøder for overtrædelse af
konkurrenceloven ændret, så civile bøder til virksomheder i højere grad end tidligere afspejler
den konkrete økonomiske skade og den enkelte virksomheds involvering i overtrædelsen af
konkurrenceloven. Vi støtter forslaget.
Med venlig hilsen
Uffe Rabe Krag Morten Bruun Pedersen
Afdelingschef Cheføkonom
Fra: John Dyrby Paulsen
Til: Helle Hübertz Krogsøe; Hanne Birthe Colberg
Emne: Høringssvar: Udkast til lovforslag om ændring af konkurrenceloven
Dato: 22. december 2023 06:52:05
Vedhæftede filer: image001.png
image002.jpg
Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen
Carl Jacobsens Vej 35
2500 Valby
Att.: Helle Hübertz Krogsøe og Hanne Colberg
Via e-mail: hhk@kfst.dk og hc@kfst.dk
Høringssvar: Udkast til lovforslag om ændring af
konkurrenceloven
Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen (herefter KFST) har fremsendt
høringsudkast til lovforslag om ændring af konkurrenceloven. Dansk e-
Mobilitet fremsender hermed høringssvar til udkastet.
Vedr.: Markedsefterforskning og påbud, selvom der ikke er tale om
overtrædelse af konkurrencereglerne:
Det foreslås, at KFST efter godkendelse fra Konkurrencerådet vil kunne
indlede en markedsefterforskning af adfærd eller strukturer i en given
sektor, hvis KFST finder tegn på, at der er forhold, der svækker den effektive
konkurrence. En markedsefterforskning vil kunne føre til påbud, uanset at
der ikke er tale om en overtrædelse af konkurrencereglerne, og altså uden
at der er truffet afgørelse om, at konkurrencereglerne er overtrådt.
Det fremgår af lovbemærkningerne, at det vil være KFST, der skal vurdere,
om problemer med adfærd eller strukturer, der skønnes at svække
konkurrencen, konkret løses bedst gennem de sædvanlige
indgrebsbeføjelser, eller ved gennemførelse af en markedsefterforskning.
Det fremgår desuden, at KFST normalt vil have et godt forudgående
kendskab til markeds- og reguleringsforholdene, inden en
markedsefterforskning indledes. I den forbindelse nævnes, at det fx kan
være via en gennemført sektorundersøgelse, hvor KFST har konstateret, at
der er adfærd eller strukturer, som svækker den effektive konkurrence.
Dansk e-Mobilitet er betænkelige ved en sådan vidtgående beføjelse til at
udstede påbud, også selvom der ikke er tale om en overtrædelse af
konkurrencereglerne. Det vil give en betydelig usikkerhed hos
markedsaktørerne, særligt på nye markeder eller markeder i hastig
udviklingen eller forandring, og den usikkerhed risikere i sig selv at give
svækket konkurrence.
Desuden er vi betænkelige ved, om KFST har det fulde overblik over
sammenhængene i en branche i forhold til andre samfundshensyn end de
konkurrencemæssige. Vi har fx oplevet, at KFST anerkender de
samfundsmæssige hensyn i forbindelse med balancering af elnettet og
opladning af elbiler, men efter vores opfattelse ikke tillægger dette
tilstrækkelig værdi i den samlede vurdering af effekterne af en vurderet
konkurrencesituation på markedet.
Vedr.: KFST kan kræve anmeldelse af en fusion selvom de normale
tærskler ikke er overskredet
Der lægges op til, at KFST kan kræve en fusion anmeldt, hvis de deltagende
virksomheder tilsammen har en samlet årlig omsætning i Danmark på
mindst 50 mio. kr., og KFST vurderer, at der er risiko for, at fusionen
hæmmer den effektive konkurrence betydeligt, fx ved at en dominerende
stilling skabes eller styrkes. Denne omsætningstærskel er væsentlig lavere
end de gældende regler om anmeldelsespligtige fusioner.
På et ungt marked i hastig udvikling er opkøb og fusioner en naturlig del af
udviklingen af markedet, og særligt på markeder med høj omsætning og
små marginer kan den lavere omsætningstærskel risikere at bremse
udviklingen i markedet og besværliggøre fusioner og opkøb til ugunst for
forbrugerne og markedsudviklingen.
De bedste hilsner
John Dyrby Paulsen
Direktør i Dansk e-Mobilitet
m: +45 35 30 04 84
En del af:
Green Power Denmark
Langebrogade 3H
1411 København K
T: +45 35 300 400
Greenpowerdenmark.dk
Fra: Jesper Gradert
Til: 1 - KFST Officiel hovedpostkasse
Cc: Hanne Birthe Colberg
Emne: VS: Høring - Udkast til forslag til lov om ændring af konkurrenceloven
Dato: 16. november 2023 17:14:36
Vedhæftede filer: image001.gif
image001.png
image001.gif
Udkast til lovforslag.pdf
Høringsliste.pdf
Høringsbrev.pdf
Til Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen
Styrelsen har ved e-mail af 10. november 2023 anmodet KL om eventuelle
bemærkninger til udkast til forslag til lov om ændring af konkurrenceloven (Krav om
anmeldelse af visse fusioner under omsætningstærsklerne, indførelse af mulighed
for markedsefterforskning og bødeudmåling m.v.)
KL har ikke bemærkninger til det fremsendte udkast til lov om ændring af
konkurrenceloven.
Med venlig hilsen
Jesper Gradert
Chefkonsulent
Jura & EU
Weidekampsgade 10
Postboks 3370
2300 København
D
E
+45 3370 3322
JEGR@kl.dk
T
W
+45 3370 3370
kl.dk
Fra: Hanne Birthe Colberg <hc@kfst.dk>
Sendt: 10. november 2023 12:50
Til: postkasse@advokatsamfundet.dk; arc@a-r-c.dk; ae@ae.dk; info@asfaltindustrien.dk;
Danske Læskedrik Fabrikanter (info) <info@bryggeriforeningen.dk>;
info@bygherreforeningen.dk; co@co-industri.dk; Danmarks Apotekerforening
<apotekerforeningen@apotekerforeningen.dk>; Danmarks Fiskeriforening (mail)
<mail@dkfisk.dk>; nationalbanken@nationalbanken.dk; cirkulaer@cirkulaer.dk;
thomas@danskannoncørforening.dk; da@da.dk; dibyggeri@di.dk;
info@greenpowerdenmark.dk; Dansk Erhverv (info) <info@danskerhverv.dk>;
mail@danskfjernvarme.dk; di@di.dk; info@danskskovforening.dk; info@dpt-dk.org; Danske
Advokater <mail@danskeadvokater.dk>; info@danskeark.dk; info@danskeforlag.dk;
sekretariatet@malermestre.dk; mail@danskemedier.dk; Danske Rederier
<info@danishshipping.dk>; Danske Regioner <regioner@regioner.dk>; Datatilsynet
<dt@datatilsynet.dk>; dsk@dsk.dk; dommerforeningen@gmail.com;
Ekstern mail
post@domstolsstyrelsen.dk; fh@fho.dk; 'mail@finansdanmark.dk' <mail@finansdanmark.dk>;
Forbrugerrådet <hoeringer@fbr.dk>; fri@frinet.dk; fp@fogp.dk; fsr@fsr.dk;
horesta@horesta.dk; International Transport Danmark <itd@itd.dk>; KL <KL@kl.dk>;
kontakt@kooperationen.dk; Landbrug & Førevarer <hoering@lf.dk>; Lederne@lederne.dk;
'ac@ac.dk' <ac@ac.dk>; sekretariatet@lopi.dk; Offentligt Ansattea Organisationer
<oao@oao.dk>; info@rigsrevisionen.dk; 'SMV@SMVdanmark.dk' <SMV@SMVdanmark.dk>;
Tekniq Arbejdsgiverne <tekniq@tekniq.dk>; dit@dit.dk
Emne: Høring - Udkast til forslag til lov om ændring af konkurrenceloven
Vedhæftet sendes høring vedr. udkast til forslag til lov om ændring af konkurrenceloven.
Høringsfristen er 22. december 2023.
Venlig hilsen
Hanne Colberg
Kontorfuldmægtig/Higher Executive Officer
Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen/
Danish Competition and Consumer Authority
Direkte +45 4171 5110
E-mail hc@kfst.dk
Carl Jacobsens Vej 35
2500 Valby
Tlf. +45 4171 5000
Vi arbejder for velfungerende markeder.
Se vores privatlivspolitik på kfst.dk.
Fra: 19kontor@rigsrevisionen.dk
Til: Helle Hübertz Krogsøe
Cc: Hanne Birthe Colberg
Emne: Høringssvar vedr. udkast til forslag til lov om ændring af konkurrenceloven
Dato: 17. november 2023 13:06:08
Vedhæftede filer: image001.gif
Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har den 10. november sendt udkast til forslag til lov om ændring
af konkurrenceloven i høring.
Ministeriernes forpligtelse til at høre Rigsrevisionen er fastlagt af rigsrevisorloven, §§ 7 og 10
(Lovbekendtgørelse nr. 101 af 19/01/2012) og angår revisions- og/eller regnskabsforhold, der kan
have betydning for Rigsrevisionens opgaver.
Vi har gennemgået lovforslaget kan konstatere, at det ikke omhandler revisions- eller
regnskabsforhold i staten eller andre offentlige virksomheder, der revideres af Rigsrevisionen.
Vi har derfor ikke behandlet henvendelsen yderligere.
Med venlig hilsen
Mette E. Matthiasen
Specialkonsulent
Landgreven 4
DK-1301 København K
Tlf. +45 33 92 84 00
Dir.+45 33 92 85 73
mem@rigsrevisionen.dk
www.rigsrevisionen.dk
Læs om Rigsrevisionens behandling af personoplysninger her
Fra: Hanne Birthe Colberg <hc@kfst.dk>
Sendt: 10. november 2023 12:50
Til: postkasse@advokatsamfundet.dk; arc@a-r-c.dk; ae@ae.dk; info@asfaltindustrien.dk;
Danske Læskedrik Fabrikanter (info) <info@bryggeriforeningen.dk>;
info@bygherreforeningen.dk; co@co-industri.dk; Danmarks Apotekerforening
<apotekerforeningen@apotekerforeningen.dk>; Danmarks Fiskeriforening (mail)
<mail@dkfisk.dk>; nationalbanken@nationalbanken.dk; cirkulaer@cirkulaer.dk;
thomas@danskannoncørforening.dk; da@da.dk; dibyggeri@di.dk;
info@greenpowerdenmark.dk; Dansk Erhverv (info) <info@danskerhverv.dk>;
mail@danskfjernvarme.dk; di@di.dk; info@danskskovforening.dk; info@dpt-dk.org; Danske
Advokater <mail@danskeadvokater.dk>; info@danskeark.dk; info@danskeforlag.dk;
sekretariatet@malermestre.dk; mail@danskemedier.dk; Danske Rederier
<info@danishshipping.dk>; Danske Regioner <regioner@regioner.dk>; Datatilsynet
<dt@datatilsynet.dk>; dsk@dsk.dk; dommerforeningen@gmail.com;
post@domstolsstyrelsen.dk; fh@fho.dk; 'mail@finansdanmark.dk' <mail@finansdanmark.dk>;
Forbrugerrådet <hoeringer@fbr.dk>; fri@frinet.dk; fp@fogp.dk; fsr@fsr.dk;
horesta@horesta.dk; International Transport Danmark <itd@itd.dk>; Kommunernes
Landsforening <KL@KL.DK>; kontakt@kooperationen.dk; Landbrug & Førevarer
<hoering@lf.dk>; Lederne@lederne.dk; 'ac@ac.dk' <ac@ac.dk>; sekretariatet@lopi.dk;
Offentligt Ansattea Organisationer <oao@oao.dk>; Rigsrevisionen <info@rigsrevisionen.dk>;
'SMV@SMVdanmark.dk' <SMV@SMVdanmark.dk>; Tekniq Arbejdsgiverne <tekniq@tekniq.dk>;
dit@dit.dk
Emne: Høring - Udkast til forslag til lov om ændring af konkurrenceloven
Vedhæftet sendes høring vedr. udkast til forslag til lov om ændring af konkurrenceloven.
Høringsfristen er 22. december 2023.
Venlig hilsen
Hanne Colberg
Kontorfuldmægtig/Higher Executive Officer
Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen/
Danish Competition and Consumer Authority
Direkte +45 4171 5110
E-mail hc@kfst.dk
Carl Jacobsens Vej 35
2500 Valby
Tlf. +45 4171 5000
Vi arbejder for velfungerende markeder.
Se vores privatlivspolitik på kfst.dk.


ERHVERVSMINISTEREN
28. februar 2024
ERHVERVSMINISTERIET
Slotsholmsgade 10-12
1216 København K
Tlf. 33 92 33 50
Fax. 33 12 37 78
CVR-nr. 10092485
EAN nr. 5798000026001
em@em.dk
www.em.dk
Folketingets Erhvervsudvalg
Vedlagt fremsender jeg til udvalgets orientering høringsnotat, høringssvar
samt høringsliste til forslag til lov om ændring af konkurrenceloven.
Med venlig hilsen
Morten Bødskov
Offentligt
L 121 - Bilag 1
Erhvervsudvalget 2023-24


Høringsnotat vedrørende forslag til lov om ændring af konkurrence-
loven (Krav om anmeldelse af visse fusioner under omsætningstærsk-
lerne, indførelse af mulighed for markedsefterforskning og bødeud-
måling m.v.)
I. Baggrund og hørte myndigheder og organisationer m.v.
Regeringen ønsker at skabe mere effektiv konkurrence. Markeder med ef-
fektiv konkurrence og aktive forbrugere bidrager til øget produktivitet og
vækst. Samtidig er effektiv konkurrence en forudsætning for, at både for-
brugere og virksomheder har adgang til et bredt udbud af varer og tjene-
steydelser til så lave priser som muligt.
Analyser fra både De Økonomiske Råd og Konkurrence- og Forbrugersty-
relsen har fundet, at der er indikationer på, at konkurrencen i Danmark er
svækket siden årtusindeskiftet.
Samtidig skaber den digitale udvikling nye udfordringer for konkurrencen.
Specifikke træk ved digitale markeder (bl.a. deres store brug af data, net-
værkseffekter, mv.) favoriserer indgroede markedspositioner og "winner-
takes-all"-dynamikker. Tages der ikke højde for dette mindskes konkur-
rencepresset med skadelige virkninger på innovationsincitamenter, effek-
tivitet og forbrugerrettigheder til følge.
Erhvervsministeriet vurderer på den baggrund, at der behov for at indføre
nye værktøjer i konkurrenceloven, så konkurrencemyndighederne kan
følge med markedsudviklingen og matche udfordringerne for konkurren-
cen, herunder særligt på de digitale markeder.
OECD har ligeledes i sin landerapport om Dansk økonomi fra januar 2024
anbefalet, at konkurrenceloven ændres, så den giver mulighed for kontrol
af fusioner under tærsklerne og markedsefterforskning med mulighed for
at udstede påbud.
Det vurderes, at de værktøjer, der foreslås indført med lovforslaget, bl.a.
med inspiration fra andre sammenlignelige lande som Tyskland, Østrig,
Norge og Sverige, kan bidrage til at styrke konkurrencen i Danmark, og
dermed også bidrage til positive samfundsøkonomiske gevinster.
Konkret foreslås det med henblik på at sikre en mere effektiv fusionskon-
trol at indføre hjemmel til, at Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen kan
kræve visse fusioner, som er under de fastsatte omsætningstærskler, an-
meldt med henblik på at vurdere, om en fusion vil hæmme den effektive
konkurrence betydeligt, navnlig som følge af skabelsen eller styrkelsen af
en dominerende stilling.
Det foreslås endvidere at indføre mulighed for, at Konkurrence- og For-
brugerstyrelsen kan indlede en markedsefterforskning af adfærd eller
18. februar 2024
Offentligt
L 121 - Bilag 1
Erhvervsudvalget 2023-24
2
strukturer i en eller flere erhvervssektorer for at afgøre, om der er forhold,
der tydeligt svækker den effektive konkurrence med skadevirkninger for
forbrugere eller andre virksomheder. Hvis Konkurrence- og Forbrugersty-
relsen vurderer og dokumenterer, at der foreligger forhold, som tydeligt
svækker konkurrencen, kan Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen afslutte
markedsefterforskningen med at udstede adfærdsmæssige påbud under for-
udsætning af, at påbuddet er proportionalt, og at påbuddet kan afhjælpe de
identificerede skadevirkninger
Forslagene vedr. fusionskontrol og markedsefterforskning er inspireret af
konkurrencelovgivningen i andre sammenlignelige lande, f.eks. Tyskland,
Norge, Island og Storbritannien, samt Europa-Kommissionen. Erfarin-
gerne fra Storbritannien, som har størst erfaring med et lignende markeds-
efterforskningsværktøj, viser, at værktøjet kan give væsentlige samfunds-
mæssige gevinster.
De store gevinster skyldes blandt andet, at det med værktøjet er muligt at
forbedre konkurrencen i en hel sektor eller på tværs af sektorer på én gang.
I konkurrencesager er fokus typisk mere snævert og omhandler f.eks. kun
en del af et marked eller en enkelt virksomheds adfærd. Samtidig kan værk-
tøjet også (ligesom i konkurrencesager m.v.) skabe incitamenter for virk-
somhederne til at undgå adfærd, der tydeligt svækker den effektive kon-
kurrence.
Det foreslås endelig at ændre principperne for beregning af bøder til virk-
somheder m.v. samt til fysiske personer. Formålet er at sikre, at bøder for
overtrædelse af konkurrencereglerne i højere grad afspejler den økonomi-
ske skadevirkning af sådanne overtrædelser og give større sikkerhed for, at
bøder virker ensartede for små og store virksomheder. De foreslåede bø-
deberegningsprincipper vil afhængig af sagens karakter både kunne føre til
højere og lavere bødepåstande end efter de nugældende beregningsprincip-
per. Det vil fortsat henhøre under domstolene at træffe afgørelse om bøde-
niveauet. Principperne for beregning af bøder vil herefter afspejle de prin-
cipper, som anvendes af Europa-Kommissionen og andre EU-lande.
Et udkast til lovforslag har været sendt i høring i seks uger i perioden fra
den 10. november til den 22. december 2023 hos følgende myndigheder og
organisationer m.v.:
Advokatrådet, Amager Ressourcecenter, Arbejderbevægelsens Erhvervs-
råd, Asfaltindustrien, Brancheforeningen Cirkulær, Bryggeriforeningen,
Bygherreforeningen, CO-Industri, Danmarks Apotekerforening, Dan-
marks Fiskeriforening, Danmarks Nationalbank, Dansk Annoncørfor-
ening, Dansk Arbejdsgiverforening, Dansk Erhverv, Dansk Fjernvarme,
Dansk Industri, Dansk IT, Dansk Skovforening, Danske Advokater, Dan-
ske Arkitektvirksomheder, Danske Forlag, Danske Malermestre, Danske
Medier, Dansk Person Transport, Danske Vognmænd, Danske Rederier,
Danske Regioner, Datatilsynet, De Samvirkende Købmænd, Den Danske
3
Dommerforening, Domstolsstyrelsen, Fagbevægelsens Hovedorganisa-
tion, Finans Danmark, Forbrugerrådet TÆNK, Foreningen af Rådgivende
Ingeniører, Forsikring & Pension, FSR - Danske Revisorer, Green Power
Denmark, Horesta, Ingeniørforeningen, ITD, Kommunernes Landsfor-
ening (KL), Kooperationen, Landbrug & Fødevarer, Lederne, Liberale Er-
hvervs Råd, Lokale Pengeinstitutter, Offentligt Ansattes Organisationer,
Rigsrevisionen, SMV Danmark og TEKNIQ.
II. Høringssvarene
1. Indledning
Følgende myndigheder og organisationer m.v. har afgivet høringssvar:
Advokatrådet, Danmarks Apotekerforening, Dansk Arbejdsgiverforening,
Danske Advokater, Danske Medier, Finans Danmark, Forbrugerrådet
Tænk, Green Power Denmark, Kommunernes Landsforening og Rigsrevi-
sionen. Dansk Industri, Dansk Erhverv, Danske Arkitektvirksomheder,
Danske Rederier, Foreningen af Rådgivende Ingeniører, Forsikring og
Pension, Landbrug og Fødevarer samt SMV Danmark (”Erhvervsorgani-
sationerne”) har afgivet et fælles høringssvar.
Kommunernes Landsforening (KL) har ingen bemærkninger til udkastet
til lovforslag.
Dansk Arbejdsgiverforening har anført, at lovforslaget falder uden for
foreningens virke. Rigsrevisionen har anført, at man har gennemgået lov-
forslaget og kan konstatere, at det ikke omhandler revisions- eller regn-
skabsforhold i staten eller andre offentlige virksomheder, der revideres af
Rigsrevisionen. Rigsrevisionen har derfor ikke behandlet henvendelsen
yderligere.
Nedenfor er gengivet de væsentligste punkter i de modtagne høringssvar.
Erhvervsministeriets bemærkninger er angivet i kursiv under kommentar.
Samtlige høringssvar er vedlagt.
2. Generelt til lovforslaget
Forbrugerrådet Tænk støtter lovforslaget og målet om at gøre konkur-
rencen mere effektiv ved at styrke Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens
håndhævelsesmuligheder, og man finder det nødvendigt. Forbrugerrådet
Tænk bemærker, at muligheden for at kræve fusioner under omsætnings-
tærsklerne anmeldt i høj grad er relevant, da virksomhedernes omsætning
ikke altid er retvisende for deres konkurrencemæssige styrke eller potenti-
ale, og at man støtter forslaget om et markedsefterforskningsværktøj, bl.a.
fordi erfaringerne med en sådan mulighed i andre lande har været, at det
har bidraget særdeles positivt til at forbedre konkurrencen til gavn for for-
brugere og samfundet generelt.
4
Advokatrådet støtter ambitionen om at skabe en mere effektiv konkur-
rence, men Advokatrådet har en række retssikkerhedsmæssige betænke-
ligheder ved lovforslaget og bemærker, at flere af ændringerne hverken er
nødvendige eller til gavn for konkurrencen i Danmark. De foreslåede red-
skaber beror efter Advokatrådets opfattelse på meget vide skøn og myn-
dighedernes egne vurderinger, og virksomhederne har ingen reel chance
for at gennemskue, hvordan eller hvornår de vil være genstand for myn-
dighedsindgreb. Lovforslaget i sin helhed er efter Advokatrådets opfattelse
en væsentlig forringelse af gennemsigtigheden af retsgrundlaget på det
konkurrenceretlige område, og det resulterer både i en høj grad af transak-
tionsusikkerhed og en væsentlig forværring af den grundlæggende retssik-
kerhed for virksomheder i Danmark. Advokatrådet henviser i øvrigt til
Danske Advokaters høringssvar, der fremlægger alternative modeller til
imødekommelse af de betænkeligheder vedrørende retssikkerhed og trans-
aktionsusikkerhed, som de foreslåede ændringer efter Advokatrådets op-
fattelse giver anledning til.
Danske Advokater bemærker, at ved indførelse af regler, som medfører
væsentlige omkostninger og byrder for erhvervslivet, men som også ind-
befatter en række væsentlige retssikkerhedsmæssige betænkeligheder, må
det afgørende være, om der er et dokumenteret behov for den pågældende
regel i en dansk kontekst, som opvejer de forventelige negative virkninger
heraf. Danske Advokater finder ikke, at et sådant dokumenteret behov er
identificeret eller godtgjort for de foreslåede regelændringer, særligt ikke i
relation til ”call-in”-bestemmelsen og markedsefterforskningsredskabet.
Danske Advokater anfører bl.a. at der er betydelige retssikkerhedsmæssige
betænkeligheder ved den konkrete måde, reglerne foreslås gennemført på.
Erhvervsorganisationerne anfører, at erhvervslivet i Danmark støtter op
om effektive konkurrenceregler og en effektiv håndhævelse af disse. Or-
ganisationerne finder, at den gældende konkurrencelov allerede indeholder
effektive regler og tillige fuldt ud sikrer effektiv håndhævelse af disse. Er-
hvervsorganisationerne bemærker, at det ville have været helt naturligt, så-
fremt man fra regeringens side havde nedsat et lovforberedende udvalg
med en bred inddragelse af erhvervslivet og andre eksterne interessenter
samt afventet evalueringen af implementeringen af ECN+-direktivet. Det
er efter organisationernes opfattelse for tidligt at overveje skærpelser af
konkurrenceloven, når man på nuværende tidspunkt ikke kan overskue
konsekvenserne af stramningerne ved den seneste ændring af konkurren-
celoven. Organisationerne peger i den forbindelse på, at der mangler en
dybdegående analyse af behovet for at indføre yderligere stramninger af
konkurrenceloven.
Erhvervsorganisationerne vurderer, at lovforslaget vil medføre betydelige
omkostninger for erhvervslivet, da en lang række fusioner fremover vil
kunne blive omfattet af de nye regler, og at lovforslaget ville skabe usik-
kerhed i forhold til virksomhedstransaktioner og medvirke til at bremse
5
innovation og iværksætteri, hvilket står i kontrast til regeringens iværksæt-
terudspil. Lovforslaget vil efter organisationernes opfattelse også negativt
påvirke incitamenterne til at opkøbe virksomheder i Danmark, herunder
adgangen til at tiltrække udenlandske investeringer til danske virksomhe-
der samt vanskeliggøre exitstrategi for sådanne investeringer.
Erhvervsorganisationerne bemærker endvidere, at der samlet set lægges op
til, at Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen får øgede skønsmæssige befø-
jelser, samtidig med at bødeniveauet i mange situationer hæves betragte-
ligt, hvilket rejser retssikkerhedsmæssige udfordringer for virksomhe-
derne. Erhvervsorganisationerne finder, at der er behov for at højne rets-
sikkerheden både i det foreliggende lovforslag og generelt. Derfor peges
der i høringssvaret på en række konkrete forbedringsforslag.
Danske Medier bemærker, at de er enige i vigtigheden af et godt og effek-
tivt konkurrenceregime, som kan sikre fair og afbalancerede konkurrence-
vilkår, hvor håndhævelsen af reglerne til stadighed tager afsæt i de mar-
kedsudviklinger, som finder sted ikke mindst på mediemarkederne, hvor
”Big Techs” stadig mere omfattende aktiviteter ikke er blevet modsvaret
af tilpasset håndhævelse med afsæt i markedsrealiteterne i en digitaliseret
verden, men snarere i mere fastgroede traditionelle markedsafgrænsninger.
Danske Medier finder, at indholdet af konkurrencelovens regler og ”værk-
tøjskasse” allerede i dag giver konkurrencemyndighederne en meget bred
og indgribende reguleringsmulighed, ikke mindst på dette område hvor
blandingen af økonomi og jura medfører et betydeligt myndighedsskøn,
som kan være svært for virksomhederne at forudsige og gennemskue. På
den baggrund er der efter foreningens opfattelse ikke behov for yderligere
regler og værktøjer, og Danske Medier kan på den baggrund ikke bakke op
om forslaget.
Det forhold, at visse dele af lovforslaget allerede findes i visse andre lande,
er efter Danske Mediers opfattelse ikke afgørende. Det afgørende må være,
om der konkret er noget relevant behov for den foreslåede, øgede myndig-
hedsregulering af markederne, og det kan man efter Danske Mediers op-
fattelse ikke udlede af lovforslaget og dets forarbejder.
Finans Danmark bemærker, at foreningen i det daglige arbejde ønsker at
medvirke til at fremme den frie konkurrence og en fortsat liberalisering af
den finansielle sektor. Det foreliggende lovforslag rummer imidlertid en
række principielle problemstillinger, hvorfor Finans Danmark kan være
betænkelige ved lovforslaget. Det er særligt i forhold til retssikkerheden og
øgede byrder for danske virksomheder, som potentielt vil skævvride kon-
kurrencen med aktører i udlandet.
Kommentar
En række organisationer, der har afgivet høringssvar, ser ikke behov for
at indføre nye værktøjer og beføjelser til konkurrencemyndigheden i kon-
kurrenceloven.
6
Regeringen ønsker at skabe mere effektiv konkurrence i Danmark. Derfor
er det for regeringen vigtigt, at konkurrencereglerne til stadighed skaber
nogle retlige rammer, som er med til at fremme konkurrencen og forebygge
adfærd og strukturer, som kan hæmme konkurrencen i Danmark. Med lov-
forslaget foreslår regeringen at supplere de værktøjer, som Konkurrence-
og Forbrugerstyrelsen har i dag, med en mulighed for at kontrollere visse
fusioner under omsætningstærsklerne og for at gennemføre markedsefter-
forskninger og evt. give påbud i situationer, som ikke er omfattet af de nu-
værende regler.
Mere velfungerende konkurrence mellem virksomheder bidrager således
til vækst og innovation i Danmark og til, at varer og tjenester tilbydes til
så lave priser som muligt til gavn for både virksomheder og forbrugere.
Samtidig vil mere effektiv konkurrence understøtte en mere balanceret ind-
komst- og formuefordeling i samfundet og bidrage til en styrket konkurren-
ceevne.
Forslaget skal endvidere ses i lyset af, at konkurrencen i Danmark efter alt
at dømme er blevet forringet de senere år. Det fremgår f.eks. af Konkur-
rence- og Forbrugerstyrelsens analyse fra 2022 ”Konkurrence øger vel-
standen og kan reducere formue- og indkomstforskelle”, at koncentration
af markedsandele og virksomhedernes markupper (målt som avance per
enhed ift. marginale omkostninger) samlet set i et gennemsnit er forøget
betydeligt efter år 2000. Begge indikatorer peger således på at, at konkur-
rencen kan være svækket. Det Økonomiske Råd konkluderer ligeledes i
analysen ”Produktivitet 2022”, afsnit III.4, ”[…] at markupperne er steget
i perioden 2000-18, men at der er store forskelle på tværs af virksomheder.
Det indikerer, at konkurrencen generelt set er forringet, hvilket kan være
forbundet med samfundsøkonomiske omkostninger, jf. afsnit III.2”.
Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har i dag forskellige værktøjer til at
sikre effektiv konkurrence i Danmark, og de værktøjer, der er indeholdt i
lovforslaget, er et supplement hertil for at styrke håndhævelsesmulighe-
derne og for dermed at give konkurrencemyndigheden flere forudsætnin-
ger for at understøtte den effektive konkurrence i Danmark til gavn for
virksomheder og forbrugere. De foreslåede nye værktøjer kan sætte Kon-
kurrence- og Forbrugerstyrelsen i stand til at forbedre konkurrencen på
markeder, hvor konkurrencen ikke er velfungerende, og hvor der ikke kan
gribes ind med de nuværende værktøjer.
Der er også på EU-niveau vedtaget ny regulering på tech-området – bl.a.
Digital Markets Act (DMA). Denne regulering omfatter alene de allerstør-
ste platforme (såkaldte gatekeepers) og løser ikke de konkurrenceproble-
mer, der kan opstå bl.a. på tech-området i Danmark. De instrumenter, som
foreslås indført med lovforslaget, kan desuden anvendes på de største tech-
virksomheders adfærd og opkøb i Danmark og supplerer således de euro-
pæiske regler.
7
På den baggrund er det samlet Erhvervsministeriets vurdering, at der be-
hov for de foreslåede ændringer af konkurrenceloven, der giver Konkur-
rence- og Forbrugerstyrelsen flere forudsætninger for at understøtte mere
effektiv konkurrence i Danmark til gavn for virksomheder og forbrugere,
jf. nedenfor.
Virksomhedernes forudsigelighed og retssikkerhed foreslås sikret på flere
måder, jf. nedenfor under pkt. 3 og 4.
Med hensyn til de økonomiske og administrative konsekvenser for er-
hvervslivet henvises til pkt. 7 nedenfor.
Erhvervsministeriet er opmærksom på bemærkningen fra Erhvervsorgani-
sationerne om et lovforberedende udvalg, men regeringen har ikke fundet
det nødvendigt. Folketinget vedtog den 9. februar 2021 en række ændrin-
ger af konkurrenceloven, der havde til formål at implementere det såkaldte
ECN+-direktiv i dansk ret. Det er korrekt, at erhvervsministeren har ud-
skudt den planlagte evaluering af lovændringen med to år, dvs. til primo
2026, da der på dette tidspunkt i højere grad vil være erfaringer med an-
vendelsen af de nye regler. Erhvervsministeriet bemærker, at de beføjelser,
der blev indført med ECN+-direktivet, ikke har overlap til de beføjelser,
der er indeholdt i nærværende lovforslag.
Fusionskontrol
Med lovforslaget vil Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen få mulighed for
i særlige tilfælde at kontrollere fusioner, der er under de fastsatte omsæt-
ningstærskler, men som alligevel indebærer risiko for, at den effektive kon-
kurrence hæmmes betydeligt, navnlig som følge af skabelsen eller styrkel-
sen af en dominerende stilling. Forslaget skal bl.a. give mulighed for at
modvirke situationer, hvor større etablerede virksomheder eksempelvis sy-
stematisk opkøber nye innovative virksomheder for at forhindre fremtidig
konkurrence. Det kan f.eks. være på det digitale område eller i medicinal-
industrien.
Markedsefterforskning
Erhvervsministeriet vurderer, at der er situationer, hvor der er forhold på
markeder, som svækker konkurrencen tydeligt med væsentlige skadevirk-
ninger for virksomheder og forbrugere, men hvor der ikke er mulighed for
at gribe ind med de nuværende værktøjer. Det kan f.eks. være i situationer
med såkaldt parallel adfærd, f.eks. når virksomheder på et oligopolistisk
marked på grund af såkaldt stiltiende koordinering har indrettet sig med
nogle handelsvilkår, som f.eks. ikke medfører effektivitetsgevinster og ikke
er udtryk for almindelig konkurrence på f.eks. pris, kvalitet, service osv.,
men som svækker konkurrenters adgang til markedet eller reducerer kun-
demobiliteten væsentligt til skade for konkurrencen. Det kan også være si-
tuationer, hvor virksomheder og/eller forbrugere er afhængige af en udby-
der – f.eks. en platform – som udnytter denne afhængighed til skade for
konkurrencen og innovationen i markedet, eller hvor kunderne i kraft af
8
begrænset adgang til relevant information reelt forhindres i at kunne sam-
menligne priser m.v. mellem forskellige udbydere og derfor ikke kan træffe
oplyste valg til skade for konkurrencen.
Erfaringerne fra andre lande, som har introduceret et markedsefterforsk-
ningsværktøj, herunder Storbritannien som har størst erfaring hermed, vi-
ser, at instrumentet kan give væsentlige samfundsmæssige gevinster, og at
det er et godt supplement til de eksisterende værktøjer på konkurrenceom-
rådet.
Det er også Erhvervsministeriets vurdering, at bl.a. den digitale udvikling
har øget behovet for et sådant instrument. Det er f.eks. vigtigt, at konkur-
rencemyndighederne effektivt kan håndtere situationer, hvor udbydere af
digitale tjenester kan udnytte, at virksomheder er afhængige af de digitale
tjenester for at drive deres forretning, men hvor udbyderne af de digitale
tjenester ikke er dominerende i konkurrenceretlig forstand.
Den øgede digitalisering har også betydet, at der genereres meget mere
data, og data er samtidig blevet en vigtig konkurrenceparameter på mange
markeder. Det betyder bl.a., at virksomheder med adgang til store mæng-
der data af høj kvalitet har en konkurrencefordel, som nye, innovative mar-
kedsaktører kan have svært ved at udfordre.
Den omfattende adgang til data og automatiserede, herunder AI-baserede,
analyseværktøjer betyder i andre tilfælde, at virksomheder i højere grad
kan holde øje med og indrette sig efter deres konkurrenters adfærd, f.eks.
ved at sætte højere priser eller på andre måder bruge konkurrencebegræn-
sende adfærd, uden at der er indgået en aftale i konkurrenceretlig forstand.
I nogle situationer kræves det, at der bliver handlet hurtigt for at stoppe
konkurrencebegrænsende forhold. Det kan eksempelvis være i en situation,
hvor én virksomhed er ved at vokse sig meget stor, og hvor det vil være en
forbedring af konkurrencen at gøre det nemmere for virksomheder at
komme ind på markedet eller at sikre, at forbrugere får information om og
bedre mulighed for at skifte til alternative udbydere.
I alle tilfælde vil et evt. påbud i forbindelse med markedsefterforskning
imidlertid stille væsentlige krav til konkurrencemyndighedernes dokumen-
tation, herunder i forhold til at den pågældende adfærd har tydelige kon-
kurrencebegrænsende virkninger til skade for forbrugere og/eller virksom-
heder, ligesom der som led i vurderingen vil blive taget hensyn til, om den
pågældende adfærd medfører eventuelle effektivitetsgevinster.
Det bemærkes, at markedsefterforskningsværktøjet kan siges at bygge på
et kontrolprincip, hvor forudgående indgreb i form af påbud er en betin-
gelse for efterfølgende sanktionering. Et lignende princip er tidligere ble-
vet anvendt i dansk konkurrenceret og anvendes også på andre retsområ-
der.
9
3. Anmeldelse af visse fusioner under omsætningstærsklerne
3.1. Mulighed for at gribe ind over for konkurrenceskadelige fusioner
Advokatrådet, Danske Advokater, Danske Medier og Erhvervsorga-
nisationerne bemærker, at der ikke er behov – eller at der i hvert fald kan
stilles spørgsmål ved behovet – for at indføre mulighed i den danske kon-
kurrencelov for at kræve fusioner under omsætningstærsklerne anmeldt.
Organisationerne henviser i den forbindelse bl.a. til muligheden for at hen-
vise fusioner til Europa-Kommissionen i medfør af artikel 22 i fusionskon-
trolforordningen og forbuddet i TEUF artikel 102 om misbrug af domine-
rende stilling, jf. EU-Domstolens dom i C-449/21 (Towercast). Konkur-
rence- og Forbrugerstyrelsen har således mulighed for at få behandlet de
fusioner, hvor der vurderes at være risiko for, at de kan være problemati-
ske, ad andre veje.
Kommentar
Som anført ovenfor under punkt 2 vurderer Erhvervsministeriet, at der af
hensyn til den effektive konkurrence er behov for at indføre en mulighed
for at kræve fusioner under omsætningstærsklerne anmeldt. Flere andre
EU-lande, f.eks. Norge og Tyskland, har indført lignende muligheder, li-
gesom Europa-Kommissionen har ændret sin praksis for henvisning af fu-
sioner for at imødegå potentielt skadelige fusioner under omsætnings-
tærsklerne.
Det bemærkes derudover, at muligheden for at henvise fusioner til behand-
ling hos Europa-Kommissionen efter artikel 22 i fusionskontrolforordnin-
gen er betinget af, at den pågældende fusion påvirker samhandlen mellem
medlemsstater mærkbart. Dermed kan sager, der alene påvirker nationale
konkurrenceforhold, ikke henvises efter artikel 22, og artikel 22 omfatter
således som det typiske ikke de fusioner, der kan falde ind under lovforsla-
gets anvendelsesområde, herunder f.eks. store udenlandske virksomheders
opkøb af mindre danske virksomheder, som primært har aktiviteter i Dan-
mark. Den foreslåede mulighed for at kræve visse fusioner under de fast-
sætte omsætningstærskler anmeldt er således efter Erhvervsministeriets
vurdering et naturligt supplement til artikel 22 i fusionskontrolforordnin-
gen og Europa-Kommissionens seneste praksis for accept af henvisninger
efter fusionskontrolforordningens artikel 22. Den foreslåede mulighed for
at kræve visse fusioner under omsætningstærsklerne anmeldt dækker såle-
des grundlæggende det samme behov i forhold til at sikre effektiv fusions-
kontrol som muligheden for henvisning efter artikel 22, idet mulighederne
hver især vil dække forskellige typer af sager.
I forhold til bemærkningerne om forbuddet i TEUF artikel 102 om misbrug
af dominerende stilling (jf. EU-Domstolens dom i C-449/21 (Towercast)
bemærkes, at reglerne om fusionskontrol grundlæggende har et andet for-
mål og blev indført, fordi forbudsbestemmelserne i TEUF artikel 101 og
artikel 102 ikke blev fundet tilstrækkelige til at kontrollere alle transaktio-
ner. Reglerne om fusionskontrol i konkurrenceloven baserer sig således på
10
forudgående kontrol af fusioner, og fusionskontrollen har ikke alene til for-
mål at hindre skabelsen eller styrkelsen af dominerende stilling men gene-
relt at sikre, at den effektive konkurrence ikke hæmmes betydeligt, herun-
der også i form af koordinerede virkninger eller konglomerateffekter. Her-
til kommer, at adfærden i Towercast-dommen blev anset for at udgøre et
misbrug af dominerende stilling, som helt grundlæggende er en anden vur-
dering, end hvorvidt en fusion vurderes at hæmme den effektive konkur-
rence betydeligt, herunder om der skabes eller styrkes en dominerende stil-
ling.
På den baggrund er det Erhvervsministeriets vurdering, at de nuværende
fusionskontrolregler ikke er tilstrækkelige til at behandle de fusioner, hvor
der vurderes at være risiko for, at fusionen hæmmer den effektive konkur-
rence betydeligt.
3.2. Kriterier for at kræve en fusion anmeldt
Advokatrådet og Danske Advokater peger på, at der er uklarhed om vur-
deringsgrundlaget, og at de kvantitative og kvalitative kriterier bør ændres
eller kvalificeres af hensyn til virksomhedernes retssikkerhed.
Advokatrådet finder, at metoden i praksis skaber en uklarhed om den re-
elle tærskel for, hvornår en transaktion kan eller vil blive omfattet af fusi-
onskontrol, henset til at grundlaget for en udtagelse til fusionskontrol ud-
viskes og ændres til en konkret vurdering foretaget af Konkurrence- og
Forbrugerstyrelsen fremfor de nuværende objektive kriterier for anmeldel-
sespligt.
Danske Advokater foreslår konkret, at kriteriet for at kalde fusioner æn-
dres, så det minimum svarer til tærsklen for at udstede foreløbige påbud i
konkurrencelovens § 16 b, hvorefter det kræves, at der på det foreliggende
grundlag skønnes at være risiko for, at den effektive konkurrence hæmmes
betydeligt som følge af fusionen. Danske Advokater anbefaler desuden, at
det i en vejledning detaljeret beskrives, hvornår kriteriet kan tænkes op-
fyldt for at bibringe den fornødne klarhed, ligesom det klarlægges, i hvilke
situationer, herunder sektorer, den foreslåede model kan tænkes anvendt.
I forhold til det kvantitative kriterie peger Danske Advokater på to alterna-
tive modeller, som efter foreningens opfattelse både vil give en betydelig
større grad af sikkerhed, omfatte færre uproblematiske og dermed rent ek-
speditionsmæssige fusioner og skabe mindre transaktionsusikkerhed, og
som formentlig vil være i stand til at ”fange” de fusioner, som faktisk kan
skade den effektive konkurrence.
En alternativ model er, at 1) de deltagende virksomheder tilsammen har en
samlet årlig omsætning i Danmark på mindst 100 mio. kr., og 2) mindst to
af de deltagende virksomheder hver især har en samlet årlig omsætning i
Danmark på mindst 50 mio. kr., og 3) værdien af transaktionen er mindst
900 mio. kr. En anden alternativ model er alene at se på transaktionsvær-
dien, f.eks. mindst 900 mio. kr., frem for omsætning.
11
Danske Advokater bemærker desuden, at den foreslåede model reelt favo-
riserer udenlandske opkøb af danske virksomheder set i forhold til danske
opkøb af danske virksomheder.
Danske Medier peger på, den forslåede fusionsregel vil være helt uigen-
nemskuelig og skabe betydelig usikkerhed for transaktioner og dermed
virke negativ for markedsudviklingen og markedsdynamikken.
Danske Medier bemærker, at hvis der er et behov for at kunne regulere
særlige situationer, hvor omsætningen ikke er retvisende for, om der kan
være et problem, bør man lave en objektiv regel baseret på, at en transak-
tion har en given og væsentlig værdi, sådan som det for eksempel er set i
Tyskland. Kriteriet om, at parternes samlede danske omsætning kun over-
stiger 50 mio. kr., kombineret med, at Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen
”skønner”, at der er en risiko for, at en sådan transaktion kan hæmme kon-
kurrencen betydeligt, er dels alt for vidtgående, dels retssikkerhedsmæssigt
uacceptabel.
Erhvervsorganisationerne peger på, at ingen virksomheder ønsker at leve
med den risiko, at Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen efter en fusions
gennemførelse udsteder et påbud om deling af virksomheden, og at denne
usikkerhed forstærkes yderligere af, at der ikke i selve lovteksten fremgår
et maksimalt tidsmæssigt loft over, hvor langt styrelsen kan gå tilbage.
Green Power Denmark bemærker, at på et ungt marked i hastig udvikling
er opkøb og fusioner en naturlig del af udviklingen af markedet, og særligt
på markeder med høj omsætning og små marginer kan den lavere omsæt-
ningstærskel risikere at bremse udviklingen i markedet og besværliggøre
fusioner og opkøb til ugunst for forbrugerne og markedsudviklingen.
Kommentar
I relation til de alternative modeller til en kvantitativ tærskel fra Danske
Advokater og Danske Medier bemærkes, at Erhvervsministeriet har over-
vejet forskellige modeller for en kvantitativ tærskel. Som anført i lovforsla-
gets almindelige bemærkninger afsnit 2.1.2. har den kvantitative betingelse
(de deltagende virksomheder har tilsammen en samlet årlig omsætning i
Danmark på mindst 50 mio. kr.) til formål at gøre det mere forudsigeligt,
hvilke fusioner der kan blive omfattet af den foreslåede bestemmelse. Des-
uden vil det sikre, at små fusioner med begrænset eller ingen betydning for
konkurrencen på et marked ikke vil kunne kræves anmeldt.
De alternative modeller, som Danske Advokater foreslår, indeholder
begge forslag om, at værdien af transaktionen skal indgå sammen med el-
ler i stedet for omsætning. Hertil bemærkes, at værdien af transaktionen
efter Erhvervsministeriets opfattelse ikke vil være særligt velegnet som
kvantitativ tærskel for, hvilke fusioner der kan kræves anmeldt. Der henvi-
ses i den forbindelse særligt til en undersøgelse, Europa-Kommissionen
tidligere har gennemført (Evaluation of procedural and jurisdictional
aspects of EU merger control SWD(2021) 66 final), hvor betydningen af
tærskler baseret på transaktionsværdi blev undersøgt. Her fandt Europa-
12
Kommissionen, at selvom transaktionsværdien kan indikere, at der er tale
om en fusion med potentiel væsentlig betydning for konkurrencen, er trans-
aktionsværdien i sig selv ikke afgørende for fusionens betydning for kon-
kurrencen, og det blev omvendt også fundet, at transaktionsværdien i flere
fusioner ikke kunne ses som en indikator for, om fusionen potentielt kunne
have væsentlig betydning for konkurrencen. Det blev endvidere fremhævet,
at en opgørelse af transaktionsværdi kan være meget vanskelig og vil mod-
virke den forudsigelighed, som tærsklerne skal bidrage til. Det blev derfor
forudset, at både Europa-Kommissionen og virksomheder ville have ufor-
holdsmæssige omkostninger forbundet med at opgøre transaktionsværdien
til brug for en sådan tærskel. Dette hænger sammen med, at det i praksis
kan være meget vanskeligt at opgøre transaktionsværdien, fordi den f.eks.
kan være bundet op på aktieoptioner eller kriterier, hvis værdi først kan
opgøres efter en vis tid, f.eks. væsentligt senere end fusionens gennemfør-
sel.
I relation til Danske Advokaters bemærkning om, at den foreslåede model
vil favorisere udenlandske opkøb af danske virksomheder, bemærkes, at
det foreslåede kvantitative kriterie om, at de deltagende virksomheder til-
sammen har en samlet årlig omsætning i Danmark på mindst 50 mio. kr.,
er i tråd med konkurrencelovens eksisterende fusionskontrolregler, der
også knytter sig til omsætning i Danmark. Et alternativ, som ville imøde-
komme kritikken, ville være helt at fjerne det foreslåede kvantitative krite-
rie eller at fjerne kravet om omsætning i Danmark. Sådanne ændringer
ville dog samtidig fjerne den forudsigelighed og sikkerhed for virksomhe-
der og den begrænsning af ordningen, som det foreslåede kriterie på 50
mio. kr. i årlig omsætning i Danmark giver. Det skal endelig bemærkes, at
forslaget samlet set vil øge muligheden for kontrol med udenlandske virk-
somheders opkøb af danske virksomheder. Erhvervsministeriet vurderer
derfor ikke, at kravet om, at der skal være omsætning i Danmark, bør fjer-
nes.
Med hensyn til bemærkningerne fra Advokatrådet og Danske Advokater
om at klargøre den kvalitative betingelse i lovforslaget bemærkes, at det
efter lovforslaget er en betingelse for at kræve en fusion anmeldt, at styrel-
sen vurderer, at der er risiko for, at fusionen hæmmer den effektive kon-
kurrence betydeligt, navnlig som følge af skabelsen eller styrkelsen af en
dominerende stilling. Det vil være en konkret vurdering, om en sådan ri-
siko foreligger. I de specielle bemærkninger til den foreslåede bestemmelse
i konkurrencelovens § 12, stk. 6, (lovforslagets § 1, nr. 6) er der angivet
nogle eksempler på situationer, hvor adgangen til at kræve fusioner an-
meldt tænkes anvendt. Disse er ikke begrænset til specifikke sektorer, og
de er ikke udtømmende. Det er præciseret i lovforslaget, at Konkurrence-
og Forbrugerstyrelsen som udgangspunkt ikke vil anse fusioner for at være
i risiko for at hæmme den effektive konkurrence betydeligt, hvis de umid-
delbart opfylder betingelserne for forenklet anmeldelse, dvs. hvor de del-
tagende virksomheder ingen eller begrænsede horisontale overlap eller
vertikale forbindelser har.
13
Som det fremgår af lovforslagets almindelige bemærkninger afsnit 2.1.2.,
vil Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen i forbindelse med reglernes ikraft-
træden i en vejledning beskrive processen nærmere for fusioner, som vil
blive krævet anmeldt i medfør af de foreslåede nye bestemmelser, samt lø-
bende opdatere denne vejledning i lyset af erfaringer med anvendelsen af
de foreslåede nye regler.
3.3. Frister
Advokatrådet, Danske Advokater, Danske Medier, Erhvervsorganisa-
tionerne og Finans Danmark bemærker, at de frister, der er indeholdt i
lovforslaget, medfører transaktionsaktionsusikkerhed og skader retssikker-
heden.
Advokatrådet og Danske Advokater bemærker, at der som minimum bør
fastsættes en lovbestemt absolut frist for, hvornår Konkurrence- og For-
brugerstyrelsen senest kan kræve en fusion anmeldt. Ifølge Advokatrådet
bør denne frist ikke overstige tre måneder fra fusionens gennemførelse og
ifølge Danske Advokater tre måneder fra fusionsaftalens indgåelse.
Ifølge Advokatrådet og Danske Advokater bør den foreslåede 15-dages
frist, inden for hvilken Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen skal vurdere,
om fusionen skal kræves anmeldt, bero på en gennemsigtig og håndfast
fristberegning, som virksomhederne kan støtte ret på, hvorfor begge anbe-
faler at lade 15-dages fristen løbe fra fusionens offentliggørelse (hvilket
ifølge Advokatrådet skal forstås som offentliggørelsen af en sædvanlig
pressemeddelelse, der lægges på virksomhedens hjemmeside og/eller ind-
rykkes i et landsdækkende dagblad).
Danske Advokater finder, at lovforslagets forståelse og virkning af 15-
dages fristen er ganske utilfredsstillende, henset til at virksomheder i stort
omfang for blot at opnå en vis transaktionssikkerhed fremsender omfat-
tende oplysninger til Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen. En frist, som
Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen egenhændigt bestemmer starttids-
punktet for, vil reelt ikke bibringe fusionsparterne nogen retssikkerhed el-
ler mindske transaktionsusikkerheden.
Finans Danmark bemærker, der en række uklarheder i forbindelse med,
hvornår Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen vil være tilstrækkelig be-
kendt med fusionen, og 15 dages fristen starter. Det fremgår ikke tydeligt,
hvor meget information, materiale og øvrige oplysninger der skal sendes
til Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen, før 15 dages fristen begynder at
løbe.
Kommentar
Advokatrådet, Danske Advokater, Danske Medier, Erhvervsorganisatio-
nerne og Finans Danmark peger på, at der ikke er en klar tidmæssig
grænse for, hvornår Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen kan kræve en fu-
sion anmeldt. Hertil bemærker Erhvervsministeriet, at det i det udkast til
14
lovforslag, der var i høring, var anført, at det ikke vil være hensigtsmæs-
sigt, hvis der går for lang tid, fra en fusion er gennemført, til fusionen kræ-
ves anmeldt, og at styrelsen derfor som udgangspunkt ikke vil påbyde del-
tagende virksomheder en anmeldelsespligt, hvis det er mere end seks må-
neder siden, at fusionen blev gennemført. Det fremgik, at der kan være
særlige omstændigheder, hvor det vil være hensigtsmæssigt at træffe afgø-
relse om påbud om anmeldelsespligt senere end seks måneder efter fusio-
nens gennemførelse, f.eks. på grund af omfanget af potentielle konkurren-
ceproblemer på de berørte markeder. Dette svarer til det, der gælder for
Europa-Kommissionens behandling af fusioner.
For at imødekomme erhvervsorganisationernes bekymring og virksomhe-
dernes usikkerhed i forhold til, i hvor lang en periode Konkurrence- og
Forbrugerstyrelsen potentielt kan kræve en fusion anmeldt, og for dermed
reducere transaktionsusikkerhed og andre omkostninger for virksomhe-
derne, er lovforslaget på baggrund af høringsbemærkningerne blevet ju-
steret på en række punkter. Konkret foreslås det, at der i konkurrencelo-
vens § 12, stk. 6, (lovforslagets § 1, nr. 6) fastsættes en lovbestemt tidmæs-
sig grænse, der indebærer, at Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen kun i
helt særlige tilfælde kan kræve en fusion anmeldt senere end tre måneder
efter at fusionsaftalen er indgået, et overtagelsestilbud er offentliggjort,
eller en kontrollerende andel er erhvervet, medmindre der foreligger sær-
lige omstændigheder(dog maksimalt op til seks måneder efter fusionens
gennemførelse), jf. mere herom nedenfor. Fristen regnes fra det tidligste
af disse tidspunkter. Det betyder, at hvis Konkurrence- og Forbrugersty-
relsen f.eks. bliver orienteret om fusionen samtidig med fusionsaftalens
indgåelse (f.eks. pr. mail), så vil fusionen ikke kunne kræves anmeldt, når
der herefter er gået tre måneder, og styrelsen i øvrigt ikke har henvendt
sig om fusionen for at bede om mere information.
Der kan under særlige omstændigheder være tilfælde, hvor en fusion kræ-
ves anmeldt efter 3-måneders fristen. I disse særlige tilfælde vil Konkur-
rence- og Forbrugerstyrelsen senest kunne kræve fusionen anmeldt seks
måneder efter fusionens gennemførelse.
Virkningen af den foreslåede lovbestemte tidsmæssige grænse vil således
være, at Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen som det klare udgangspunkt
ikke kan kræve en fusion anmeldt senere end tre måneder efter, at fusions-
aftalen er indgået, et overtagelsestilbud er offentliggjort, eller en kontrol-
lerende andel er erhvervet. Dette skal sikre, at de deltagende virksomheder
inden for tre måneder fra fusionsaftalens indgåelse m.v. kan opnå sikker-
hed i forhold til risikoen for, at en fusion kan kræves anmeldt af Konkur-
rence- og Forbrugerstyrelsen i medfør af den foreslåede bestemmelse. Er-
hvervsministeriet vurderer, at denne justering i høj grad vil kunne reducere
den transaktionsusikkerhed og byrder i form af andre omkostninger, som
flere organisationer har peget på i forbindelse med den offentlige høring.
15
Hertil kommer, at sandsynligheden for, at en fusion under tærskelværdi-
erne kræves anmeldt, i udgangspunktet er lille, da disse fusioner som en
hovedregel ikke vil give anledning til konkurrencemæssige betænkelighe-
der. I tvivlstilfælde, eller hvis der er et ønske om hurtigt at få sikkerhed for,
at en fusion ikke skal anmeldes, giver forslaget mulighed for at sende en
evt. fortrolig orientering til Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen om, at en
fusionsaftale m.v. er indgået, hvorved man senest efter tre måneder efter
indgåelsen af aftalen kan få sikkerhed for, om fusionen kræves anmeldt
eller ej.
Hvis der foreligger særlige omstændigheder, vil Konkurrence- og Forbru-
gerstyrelsen undtagelsesvis kunne kræve fusionen anmeldt på et senere
tidspunkt. Sådanne særlige omstændigheder kan f.eks. foreligge i en situa-
tion, hvor fusionsparterne har fortroligholdt fusionsaftalen, herunder for
at undgå at Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen skulle blive opmærk-
somme på fusionsaftalen. Der vil f.eks. også kunne foreligge særlige om-
stændigheder i tilfælde, hvor styrelsen har anmodet en deltagende virk-
somhed om oplysninger, som skal sætte styrelsen i stand til at vurdere, om
fusionen skal kræves anmeldt, og hvor virksomhederne ikke inden for den
fastsatte frist har besvaret denne anmodning.
Fusionsparterne vil kunne undgå, at der vil kunne opstå en situation, hvor
Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen vurderer, at der foreligger ”særlige
omstændigheder”, ved af egen drift og tilpas tidligt i tre-måneders perio-
den (og evt. fortroligt) at orientere Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen
om, at fusionsaftalen er indgået, at et overtagelsestilbud er offentliggjort,
eller en kontrollerende andel er erhvervet. Hvis en sådan orientering fra
virksomhederne omvendt bliver sendt til styrelsen lige før udløbet af tre-
måneders fristen, og styrelsen af den grund ikke vil være i stand til inden
for tre-måneders fristen at tage stilling til, om fusionen skal kræves an-
meldt, vil der kunne foreligge særlige omstændigheder, og perioden kan
forlænges.
Dette betyder derfor som udgangspunkt, at hvis Konkurrence- og Forbru-
gerstyrelsen får orientering fra en deltagende virksomhed om, at der er
indgået en fusionsaftale, så vil det være Konkurrence- og Forbrugerstyrel-
sen, der skal tage initiativ til at bede om yderligere oplysninger, hvis sty-
relsen ønsker at foretage en vurdering af, om fusionen skal kræves an-
meldt. Sker dette ikke inden for tre måneders-perioden, kan styrelsen ikke
længere kræve fusionen anmeldt.
Efter den foreslåede bestemmelse i konkurrencelovens § 12, stk. 6 (lov-
forslagets § 1, nr. 6), skal Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens afgørelse
om, at en fusion skal anmeldes, træffes senest 15 dage efter, at styrelsen er
blevet ”gjort bekendt” med fusionen. At Konkurrence- og Forbrugersty-
relsen skal være gjort bekendt med fusionen betyder, at styrelsen har mod-
taget relevante og tilstrækkelige oplysninger til at kunne foretage en vur-
dering af, om betingelserne for at kræve fusionen anmeldt er opfyldt.
16
Denne korte tidsfrist skal ifølge de almindelige bemærkninger afsnit 2.1.2.
sikre, at de deltagende virksomheder opnår en hurtig afklaring af, om en
fusion vil blive krævet anmeldt.
De oplysninger, som Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen vil have brug
for til at kunne vurdere, om betingelserne for at kræve en fusion anmeldt
er opfyldt, vil afhænge af den konkrete fusion og en konkret vurdering af
oplysningerne i det enkelte tilfælde.
Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen skal på baggrund af oplysningerne
alene tage stilling til, om fusionen skal anmeldes efter de almindelige reg-
ler. Det vil således kræve færre oplysninger end ved en almindelig anmel-
delse. Der er lavet en tilpasning i lovforslagets specielle bemærkninger i
beskrivelsen af eksempler på de oplysninger, som Konkurrence- og For-
brugerstyrelsen har brug for til at kunne foretage vurderingen med henblik
på bl.a. at tydeliggøre, at der ikke gælder faste formkrav til, hvilke oplys-
ninger der skal indsendes. Det vurderes ikke hensigtsmæssigt at ændre be-
stemmelsen, således at 15-dages fristen igangsættes med en pressemedde-
lelse som foreslået af Advokatrådet, da en sædvanlig pressemeddelelse ty-
pisk ikke indeholder tilstrækkeligt med oplysninger til at sætte Konkur-
rence- og Forbrugerstyrelsen i stand til at vurdere, om betingelserne for
at kræve en fusion anmeldt er opfyldt.
Samlet set indebærer den foreslåede ordning – med den ovenfor angivne
ændring i form af en lovbestemt tidsmæssig grænse for at kunne kalde en
fusion – at Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen som det klare udgangs-
punkt ikke kan kræve en fusion anmeldt senere end tre måneder efter, at
fusionsaftale er indgået, et overtagelsestilbud er offentliggjort, eller en
kontrollerende andel er erhvervet. Hvis der undtagelsesvis foreligger sær-
lige omstændigheder, kan en fusion kræves anmeldt på et senere tidspunkt
end de angivne tre måneder, dog senest seks måneder efter fusionens gen-
nemførelse. Som anført ovenfor indebærer denne indskrænkning af den fo-
reslåede ordning efter Erhvervsministeriets vurdering en væsentlig forbed-
ring af virksomhedernes forudsigelighed og transaktionssikkerhed samt
retsstilling, ligesom evt. byrder i form af andre omkostninger vurderes i
høj grad at kunne reduceres.
Herudover vil der være en lovbestemt frist på 15 dage, der indebærer, at
Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens afgørelse om at kræve en fusion an-
meldt skal træffes senest 15 hverdage efter, at Konkurrence- og Forbru-
gerstyrelsen er blevet gjort bekendt med fusionen – dvs. at styrelsen har
modtaget relevante og tilstrækkelige oplysninger til at kunne foretage en
vurdering af, om betingelserne for at kræve en fusion anmeldt er opfyldt.
3.4. Andre bemærkninger
Herudover bemærker Danske Advokater, at det for at sikre de mest over-
skuelige regler bør overvejes, om bestemmelsen i telelovens § 51 a skal
ophæves.
17
Kommentar
Erhvervsministeriet har noteret sig dette forslag.
4. Markedsefterforskning
4.1. Mulighed for at udstede påbud, uden at der foreligger en overtrædelse
af konkurrencelovens forbudsbestemmelser
Advokatrådet, Danmarks Apotekerforening, Danske Advokater, Dan-
ske Medier, Erhvervsorganisationerne, Finans Danmark, og Green
Power Denmark udtrykker generelt væsentlige betænkeligheder ved for-
slaget om at indføre et markedsefterforskningsværktøj med mulighed for
at udstede påbud til virksomheder, uden at der er konstateret en overtræ-
delse af konkurrencelovens forbudsbestemmelser.
Advokatrådet anbefaler, at man ikke indfører muligheden for markedsef-
terforskning og de tilhørende påbuds- og tilsagnsmuligheder, da det vil
skabe usikkerhed om retsgrundlaget og en betydelig forværring af gennem-
sigtigheden. Advokatrådet er i stærk opposition til muligheden for at ind-
føre et værktøj, der i praksis vil pålægge virksomheder sanktioner, uden at
der foreligger dokumenterede lovovertrædelser, da det efter Advokatrådets
opfattelse medfører en væsentlig svækkelse af retssikkerheden for det dan-
ske erhvervsliv på det konkurrenceretlige område og ikke er i overensstem-
melse med den måde, hvorpå et retssamfund burde regulere en fri markeds-
økonomi.
Advokatrådet peger på, at det vil være genstand for mangel på grundlæg-
gende retssikkerhed, idet legalitetsprincippet i praksis fraviges, da det ude-
lukkende påhviler Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen at vurdere og
træffe afgørelse om påbud og tilsagn, og at en rolle for styrelsen som både
lovgiver og udøver af loven ikke stemmer overens med det grundlag, som
den danske model er indrettet efter. Virksomheder kan således drive virk-
somhed i fuld overensstemmelse med konkurrencelovgivningen men sta-
dig risikere pålæggelse af påbud eller tilsagn.
Danske Advokaters retssikkerhedsmæssige betænkeligheder knytter sig
til, at forslaget om markedsefterforskning grundlæggende vil omkalfatre
selv formålet med konkurrenceloven. Konkrete virksomheder vil kunne
”straffes” for, at der efter Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens opfattelse
er adfærd eller strukturer, der tydeligt svækker konkurrencen, selv om de
konkrete virksomheder ikke har overtrådt nogen regler. En sådan regule-
ring indebærer efter Danske Advokaters opfattelse en alvorlig forskydning
i det grundlæggende forhold mellem virksomheders adgang til at agere i
en fri markedsøkonomi over for myndighedernes indgrebsbeføjelser, som
må være underlagt et klart legalitetsprincip, som den foreslåede ordning
ikke opfylder.
Danske Advokater bemærker, at med den foreslåede model vil virksom-
hederne ingen mulighed have for at søge rådgivning om, hvornår de risi-
18
kerer at blive pålagt et individuelt indgreb i form af et påbud, og det opfyl-
der efter Danske Advokaters opfattelse ikke det skærpede hjemmelskrav,
der må kræves for at pålægge individuelle virksomheder påbud om at æn-
dre adfærd på en specifik måde. De peger også på, at lovforslaget begrun-
des i manglende konkurrence i den digitale sektor, men alligevel skal om-
fatte alle sektorer. Det forhold, at der findes lignende værktøjer i visse an-
dre lande, kan efter Danske Advokaters opfattelse ikke være en selvstæn-
dig begrundelse for at indføre tilsvarende regler i Danmark. På den bag-
grund opfordrer Danske Advokater til, at muligheden for markedsefter-
forskning ikke vedtages.
Danske Advokater foreslår, at en markedsefterforskning alene skal kunne
munde ud i afgivelse af frivillige tilsagn. Hvis en virksomhed ikke er ind-
stillet på at afgive frivillige tilsagn, må styrelsen efter Danske Advokaters
opfattelse ”nøjes” med at afrapportere og anbefale regelændringer eller
åbne en håndhævelsessag. Som alternativ bør det alene være erhvervsmi-
nisteren, der i givet fald kan udstede påbud efter inddragelse af relevante
sektormyndigheder/ressortministerier.
Danske Medier gør gældende, at der allerede i dag er mulighed for, at
virksomheder, som ellers må imødese en sag om en overtrædelse af kon-
kurrencereglerne, kan vælge at give tilsagn og ”tilpasse sig”, uden at der
statueres nogen overtrædelse. Dette redskab, som i sig selv er ganske vidt-
gående, er efter Danske Mediers opfattelse fuldt ud tilstrækkeligt, såfremt
myndighederne mener, at der udvises adfærd fra en virksomheds side, som
kan være et problem.
Erhvervsorganisationerne peger på, at der allerede i dag efter bestem-
melsen i konkurrencelovens § 16 b er adgang til, at Konkurrence- og For-
brugerstyrelsen i hastetilfælde kan træffe afgørelse om at pålægge en virk-
somhed m.v. et foreløbigt påbud, og Erhvervsorganisationerne finder, at
der ikke er dokumenteret et behov for indførelse af et nyt håndhævelses-
værktøj, der går videre end konkurrencelovens § 16 b.
Kommentar
Formålet med lovforslaget er som anført at sikre mere effektiv konkurrence
med en styrket håndhævelse i tilfælde, hvor konkurrencen kan være be-
grænset, men hvor Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen efter de gældende
regler ikke har mulighed for at gribe effektivt ind.
Det kan f.eks. være i situationer med såkaldt parallel adfærd, f.eks. når
virksomheder på et oligopolistisk marked på grund af såkaldt stiltiende
koordinering har indrettet sig med nogle handelsvilkår, som f.eks. ikke
medfører effektivitetsgevinster og ikke er udtryk for almindelig konkur-
rence på f.eks. pris, kvalitet, service osv., men som svækker konkurrenters
adgang til markedet eller reducerer kundemobiliteten væsentligt til skade
for konkurrencen.
19
Det kan også være situationer, hvor virksomheder og/eller forbrugere er
afhængige af en udbyder – f.eks. en platform – som udnytter denne af-
hængighed til skade for konkurrencen og innovationen i markedet, eller
hvor kunderne i kraft af begrænset adgang til relevant information reelt
forhindres i at kunne sammenligne priser m.v. mellem forskellige udbydere
og derfor ikke kan træffe oplyste valg til skade for konkurrencen.
Med det foreslåede markedsefterforskningsværktøj vil Konkurrence- og
Forbrugerstyrelsen få mulighed for at gennemføre en markedsefterforsk-
ning, som er en undersøgelse af adfærd eller strukturer i en eller flere er-
hvervssektorer. Iværksættelsen af en markedsefterforskning vil forudsætte
forudgående godkendelse fra Konkurrencerådet og vil ske efter en grundig
og transparent proces med inddragelse af og dialog med interessenter.
Såfremt det ved en markedsefterforskning vurderes og kan dokumenteres,
at et markeds struktur eller virksomheders adfærd tydeligt svækker kon-
kurrencen til skade for forbrugere og/eller virksomheder, vil Konkurren-
cerådet få mulighed for at gribe ind ved at udstede et adfærdsmæssigt på-
bud til en eller flere virksomheder på det pågældende marked. Hvis Kon-
kurrence- og Forbrugerstyrelsen vurderer, at der er adfærd eller struktu-
rer, som svækker konkurrencen, kan styrelsen gøre tilsagn, som virksom-
hederne har afgivet, bindende. Et tilsagn betyder, at styrelsen indgår aftale
med de pågældende virksomheder om at ændre adfærd.
Et adfærdsmæssigt påbud som led i en markedsefterforskning udstedes af
Konkurrencerådet, hvis det efter Konkurrencerådets vurdering i det for-
nødne omfang kan dokumenteres, at et påbud er nødvendigt, rimeligt og
proportionalt i forhold til at afhjælpe den identificerede konkurrencesvæk-
kelse og fremme effektive konkurrenceforhold i den eller de pågældende
sektorer. Et adfærdsmæssigt påbud vil f.eks. kunne bestå i, at en eller flere
virksomheder skal stille bestemte typer af oplysninger til rådighed eller
præsentere dem på en bestemt måde for sine kunder, så det er nemmere for
kunden at sammenligne tilbud. Det vil i modsætning til, hvad der gælder i
en række andre lande, ikke være muligt for styrelsen at udstede et struktu-
relt påbud som led i en markedsefterforskning. F.eks. vil det ikke være mu-
ligt at påbyde frasalg af dele af virksomheden.
Endvidere kan der ikke udstedes civile bøder i tilknytning til et påbud, da
der netop ikke foreligger en overtrædelse af konkurrencelovens forbudsbe-
stemmelser. Derimod foreslås det, at der skal være mulighed for at på-
lægge en virksomhed en civil bøde, hvis virksomheden forsætligt eller groft
uagtsomt undlader at efterkomme et adfærdsmæssigt påbud eller et tilsagn,
der er gjort bindende.
Som anført i lovforslagets bemærkninger lægges der op til at sikre virk-
somhedernes forudsigelighed og retssikkerhed på flere måder, jf. også ne-
denfor. Et adfærdsmæssigt påbud skal for det første være nødvendigt, ri-
meligt og proportionalt. Det er ikke muligt at anvende strukturelle påbud,
sådan som det er tilfældet i andre lande, f.eks. Island og Storbritannien.
20
For det andet indføres der en lang række procesregler om orientering og
høring af virksomheder, som kan blive pålagt et påbud, ligesom virksom-
hederne for det tredje vil have mulighed for at indbringe et påbud for Kon-
kurrenceankenævnet med automatisk opsættende virkning, hvorved for-
stås, at påbuddet ikke skal efterleves, før Konkurrenceankenævnet har haft
lejlighed til at tage stilling til sagen. Der foreslås for det fjerde en stor grad
af offentlighed omkring processen og inddragelse af interessenter og res-
sortmyndigheder samt for det femte tidsfrister, så en markedsefterforsk-
ning afsluttes inden for en afgrænset tidshorisont. Hvis der er givet et på-
bud ift. en konkret adfærd, er det desuden ikke muligt efterfølgende at
starte en konkurrencesag, som vedrører den samme konkrete adfærd.
4.2. Forholdet til sektorregulering m.v.
Danske Advokater og Danske Medier anfører, at substansen i forslaget
reelt er en overførsel af bredere lovgivningsmæssig reguleringskompe-
tence til Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen, som bør være undergivet po-
litisk kontrol.
Advokatrådet anfører tilsvarende, at såfremt Konkurrence- og Forbruger-
styrelsen vurderer, at der er adfærd eller strukturer, der tydeligt svækker
den effektive konkurrence, eller der er risiko herfor, må det være en poli-
tisk beslutning, hvorvidt disse sektorer skal underlægges regulering.
Danske Medier bemærker, at ser man på den lange række af analyser af
markedsforhold, som Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen gennem årene
har udarbejdet i forskellige brancher, kan man konstatere, at der sjældent
er stor enighed om, hvordan disse undersøgelser og deres resultater skal
læses og forstås, og at der i høj grad kan være tale om politiske prioriterin-
ger, hvor konkurrencemyndighederne - f.eks. med deres gentagne under-
søgelser af apotekervæsenet - vedholdende har ageret i modsætning til de
politiske prioriteringer.
Green Power Denmark bemærker, at et markedsefterforskningsværktøj
vil give en betydelig usikkerhed hos markedsaktørerne, særligt på nye mar-
keder eller markeder i hastig udviklingen eller forandring, og den usikker-
hed risikerer i sig selv at give svækket konkurrence. Foreningen er også
betænkelig ved, om Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har det fulde
overblik over sammenhængene i en branche i forhold til andre samfunds-
hensyn end de konkurrencemæssige. Green Power Denmark bemærker i
den forbindelse, at man f.eks. har oplevet, at styrelsen anerkender de sam-
fundsmæssige hensyn i forbindelse med balancering af elnettet og oplad-
ning af elbiler, men efter foreningens opfattelse ikke tillægger dette til-
strækkelig værdi i den samlede vurdering af effekterne af en vurderet kon-
kurrencesituation på markedet.
Danske Advokater bemærker, at Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen ef-
ter lovforslaget blot skal høre relevante sektormyndigheder, men at styrel-
sen herefter selv foretager afvejningen af interesserne og kan udstede på-
bud på trods af, at sektormyndigheden har udtalt sig imod en udstedelse af
21
påbud. Danske Advokater finder, at en sådan model, hvor der ses stort på
sektormyndighedernes detail-kendskab, er ganske uegnet. Efter de gæl-
dende regler har den relevante sektormyndighed det sidste ord, mens det
efter lovforslaget vil være Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen, der får det
sidste ord. Der henvises i den forbindelse til bestemmelserne i konkurren-
celovens § 2, stk. 2, 4 og 5. Med den foreslåede markedsefterforsknings-
model, som indføres i konkurrencelovens kapitel 6, vil Konkurrence- og
Forbrugerstyrelsen efter Danske Advokaters opfattelse ikke være bundet
af bestemmelserne i konkurrencelovens § 2, og Danske Advokater kan ikke
bakke op om, at en enkelt myndighed kan sætte sig ud over sektormyndig-
heder og den offentlige regulering.
Erhvervsorganisationerne peger ligeledes på, at det foreslåede markeds-
efterforskningsværktøj ikke bør kunne anvendes, hvis en konkurrencebe-
grænsning er en direkte eller nødvendig følge af offentlig regulering og
dermed undtaget fra konkurrencelovens anvendelsesområde, jf. konkur-
rencelovens § 2, stk. 2.
Danske Medier bemærker, at lovforslaget udhuler de eksisterende regler i
konkurrencelovens § 2, hvorefter konkurrencebegrænsninger, som er en
direkte eller nødvendig følge af offentlig regulering, godt kan bringes til
diskussion af konkurrencemyndighederne, men i sidste ende er et spørgs-
mål, som den ansvarlige ressortmyndighed og minister må vurdere. For-
slaget vil således på det punkt være udtryk for en udemokratisk udvikling,
som foreningen vender sig imod.
Danmarks Apotekerforening lægger omvendt til grund, at der ikke med
lovforslaget gives mulighed for at udstede påbud vedrørende adfærd, som
er en følge af sektorspecifik lovgivning.
Kommentar
I den foreslåede proces for en markedsefterforskning er der i lighed med,
hvad der allerede i dag gælder i forhold til konkurrenceanalyser, indbyg-
get en stor grad af offentlighed omkring processen med inddragelse af eks-
terne interessenter og ressortmyndigheder Det foreslås bl.a., at Konkur-
rence- og Forbrugerstyrelsen forud for udstedelsen af et adfærdsmæssigt
påbud skal høre relevante markedsdeltagere og ressortmyndigheder over
det påtænkte påbud, så Konkurrencerådet ved vurderingen af, om påbud-
det er egnet og proportionalt, kan inddrage sektorspecifikke forhold og
markedsdeltagernes synspunkter, jf. den foreslåede bestemmelse i konkur-
rencelovens § 15 f, stk. 4, (lovforslagets § 1, nr. 8) med specielle bemærk-
ninger.
Det fremgår endvidere af de specielle bemærkninger, at Konkurrence- og
Forbrugerstyrelsen sammen med relevante ressortmyndigheder vil skulle
afklare, om der er modstående hensyn. Hvis ressortmyndigheden tilkende-
giver, at der er vægtige hensyn, som taler imod, at Konkurrence- og For-
brugerstyrelsen griber ind, skal Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen til-
22
lægge dette væsentlig betydning, når styrelsen vurderer, om det er nødven-
digt og proportionalt at træffe afgørelse om et påbud, hvilket nu er præci-
seret i lovforslagets bemærkninger.
Det skal i den forbindelse også nævnes, at det ikke på noget tidspunkt har
været hensigten, at der skal være mulighed for at udstede påbud til virk-
somheder om at ændre en bestemt adfærd, hvis en sådan adfærd er en di-
rekte eller nødvendig følge af offentlig regulering. Dette er nu præciseret i
lovforslagets bemærkninger. Der er efter Erhvervsministeriets opfattelse
ikke tale om, at Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen med markedsefter-
forskningsværktøjet tillægges en generel kompetence til at regulere en sek-
tor.
Det skal også nævnes, at et adfærdsmæssigt påbud ifm. en markedsefter-
forskning vil kræve omfattende analyse og dialog med interessenter, og
arbejdet med at udforme et påbud vil typisk være ganske omfattende. For-
slaget er tænkt sådan, at der som udgangspunkt, efter der f.eks. er udar-
bejdet en sektoranalyse, som udgangspunkt vil være op til to år, hvor der
blandt andet skal arbejdes med at udforme og markedsteste et evt. påbud
efter dialog med interessenter. Samtidig stilles betydelige krav til doku-
mentation for, at den konkurrencebegrænsende adfærd er skadelig, og at
påbuddet er egnet og proportionalt, før et påbud kan udstedes.
4.3. Betingelserne for at udstede et adfærdsmæssige påbud m.v.
Advokatrådet og Danske Advokater bemærker, at det er uklart, hvilke
krav der er til Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens belæg for, at der findes
adfærd eller strukturer, som tydeligt svækker konkurrencen, eller at der er
risiko herfor.
Danske Advokater kritiserer, at Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen ikke
behøver at vurdere, at der faktisk findes adfærd eller struktur, der tydeligt
svækker konkurrencen, da man kan nøjes med at vurdere, at der er en risiko
for, at en sådan adfærd eller struktur vil opstå i fremtiden.
Erhvervsorganisationerne bemærker endvidere, at det ikke fremgår klart
af lovforslagets bemærkninger, hvad Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen
i praksis vil bruge markedsefterforskningsværktøjet til. Skillelinjen mel-
lem strukturelle og adfærdsmæssige påbud er efter erhvervsorganisationer-
nes opfattelse ikke fuldstændig klar. Set fra virksomhedernes perspektiv er
ejerskab af data typisk en konsekvens af målrettede investeringer, og et
påbud om at give konkurrenter adgang til data vil fratage dem en legitim
konkurrencefordel, og lovgiver skal derfor sikre, at den virksomhed, der
ejer data, modtager en rimelig kompensation fra de konkurrenter, der får
adgang. Påbud om adgang til f.eks. særligt følsomme og kritiske data rejser
efter organisationernes opfattelse også en potentiel problemstilling i for-
hold til den nationale sikkerhed. Det er endvidere vigtigt, at der ikke an-
lægges en meget svæver markedsafgrænsning, og at det sikres, at værktøjet
ikke anvendes på nystartede virksomheder, der høster fordele ved at være
først på markedet.
23
Erhvervsorganisationerne bemærker, at en eventuel introduktion af mar-
kedsefterforskning på nationalt niveau vil bidrage til markedssegmentering
med risiko for at isolere dansk økonomi, danske virksomheder og forbru-
gere i EU. Der er ingen europæiske standarder for sådanne undersøgelser
og for de markedsmæssige indgreb, der lægges op til, og en national tilgang
vil uundgåeligt føre til fragmentering og overlap med andre værktøjer på
EU-niveau under Digital Markets Act.
Kommentar
Advokatrådet og Danske Advokater har bemærkninger til Konkurrence- og
Forbrugerstyrelsens skønsbeføjelse i forhold til, hvornår der efter den fo-
reslåede bestemmelse i konkurrencelovens § 15 f, stk. 4, vurderes at være
adfærd eller strukturer, der tydeligt svækker den effektive konkurrence, el-
ler der er risiko herfor. Hertil bemærkes, at det i de specielle bemærknin-
ger til bestemmelsen i det udkast til lovforslag, som har været i høring, var
angivet, at det vil være en forudsætning, at styrelsen både vurderer og do-
kumenterer, at der er – eller er risiko for – forhold, der tydeligt svækker
den effektive konkurrence i den eller de erhvervssektorer, der er omfattet
af markedsefterforskningen, i en sådan grad, at Konkurrencerådet vurde-
rer, at det er nødvendigt at gribe ind.
Der er tale om et indgribende værktøj, og derfor stilles der bl.a. krav om,
at det skal kunne dokumenteres, at svækkelsen af konkurrencen er tydelig,
herunder at den har medført skadevirkninger for andre virksomheder eller
forbrugere, eller at det sandsynliggøres, at sådanne skadevirkninger vil
indtræffe som følge af svækkelsen af konkurrencen. Skadevirkninger kan
f.eks. være, at der er konkrete vilkår eller en særlig adfærd i den under-
søgte erhvervssektor, som svækker konkurrencen i så væsentlig grad, at
den medfører negative virkninger på konkurrenceparametrene på marke-
det, såsom pris, produktion, produktkvalitet, produktsortiment eller inno-
vation. Denne vurdering tager således afsæt i en analyse og vurdering af
adfærdens konkrete effekter i markedet og kan i den forstand ses som en
parallel til den analyse, der gennemføres som led i vurderingen af, om en
konkurrencebegrænsende aftale m.v. har til følge af begrænse konkurren-
cen i strid med konkurrencelovens § 6 og EUF-Traktatens artikel 101, hvor
der også foretages en analyse af de konkurrencebegrænsende virkninger
af en aftale m.v.
De skadevirkninger, som en adfærd eller strukturer medfører, skal være så
væsentlige, at de kan begrunde et indgreb med det påtænkte adfærdsmæs-
sigt påbud, som begrænser virksomhedernes frihed i forhold til at be-
stemme deres kommercielle adfærd. Konkurrencerådets mulighed for at
gribe ind er derfor begrænset til at gælde for konkurrenceproblemer af en
vis betydning, således at der ikke kan gribes ind over for forhold, der alene
indebærer mindre negative virkninger på konkurrencen.
24
I lovforslaget er det præciseret, at Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen
skal vurdere og kunne dokumentere, at svækkelsen af konkurrencen er ty-
delig, herunder at den har skadevirkninger for andre virksomheder eller
forbrugere, eller sandsynliggøre, at sådanne skadevirkninger vil indtræffe
som følge af den svækkende konkurrence. Endvidere skal de identificerede
konkurrenceproblemer være af en vis betydning.
Det bemærkes i øvrigt, at der som anført af erhvervsorganisationerne i
visse tilfælde vil kunne opstå spørgsmål om, hvorvidt et konkret påbud er
adfærdsmæssigt eller strukturelt, og at dette vil være en konkret vurdering
fra gang til gang, idet Konkurrencerådet efter det foreslåede dog alene
gives hjemmel til at udstede adfærdsmæssige påbud. Virksomhederne vil
kunne få prøvet dette spørgsmål ved Konkurrenceankenævnet og domsto-
lene.
4.4. Sagsoplysning
Danske Advokater foreslår, at Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen som
led i en markedsefterforskning ikke skal have adgang til at afkræve oplys-
ninger efter konkurrencelovens § 17 eller gennemføre kontrolundersøgel-
ser efter konkurrencelovens § 18. Der henvises bl.a. til, at det synes upro-
portionalt at tillade tvangsindgreb over for virksomheder, når det ikke sker
som led i en undersøgelse af en mulig lovovertrædelse.
Erhvervsorganisationerne peger tillige på, under hvilke præmisser bru-
gen af oplysninger, der er indhentet under markedsefterforskningen, vil
kunne anvendes som bevis i en potentiel senere overtrædelsessag.
Kommentar
Muligheden for at afkræve oplysninger efter konkurrencelovens § 17 og
muligheden for at gennemføre kontrolundersøgelser efter konkurrencelo-
vens § 18 kan efter de gældende regler også anvendes ved sektorundersø-
gelser og analyser. Det er derfor efter Erhvervsministeriets vurdering helt
naturligt, at Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen også i forbindelse med
en markedsefterforskning skal kunne anvende de muligheder for sagsop-
lysning, som fremgår af konkurrencelovens § 17 og 18, jf. lovforslagets §
1, nr. (8). Oplysningerne vil bidrage til en korrekt sagsoplysning, herunder
ikke mindst at undgå at indføre påbud, som der ikke er grundlag eller be-
hov for.
Det indebærer, at Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen som led i en mar-
kedsefterforskning i henhold til konkurrencelovens § 17 vil kunne kræve
alle oplysninger, som styrelsen skønner nødvendige for, at styrelsen kan
gennemføre markedsefterforskningen, og som står i et rimeligt forhold til
formålet. Forslaget indebærer endvidere, at Konkurrence- og Forbruger-
styrelsen i henhold til konkurrencelovens § 18 vil kunne gennemføre uan-
meldte kontrolundersøgelser i virksomheder og virksomhedssammenslut-
ninger med henblik på at indsamle oplysninger til brug for markedsefter-
forskningen.
25
Det bemærkes, at der i forbindelse med en kontrolundersøgelse som led i
en markedsefterforskning ikke vil være krav om, at styrelsen har en for-
modning om en overtrædelse af konkurrenceloven. Det svarer til, hvad der
gælder i forbindelse med kontrolundersøgelser, som foretages som led i
sektorundersøgelser og analyser. Dette er præciseret i lovforslagets speci-
elle bemærkninger til den foreslåede bestemmelse.
Erhvervsorganisationerne stiller spørgsmål ved, under hvilke præmisser
brugen af oplysninger, der er indhentet under markedsefterforskningen, vil
kunne anvendes som bevis i en potentiel senere overtrædelsessag. Hertil
bemærkes, at en markedsefterforskning som anført i lovforslagets bemærk-
ninger ikke er til hinder for, at Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen sam-
tidig behandler eller indleder behandling af andre sager vedrørende en
eller flere af de virksomheder, der er part i en markedsefterforskning. Det
kan f.eks. være en sag eller undersøgelse om en mulig overtrædelse af kon-
kurrenceloven. Når styrelsen har indhentet oplysninger, f.eks. ved en kon-
trolundersøgelse, er styrelsen som udgangspunkt berettiget til også at an-
vende oplysningerne i en anden sag.
Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen kan dog ikke, samtidig med at en
markedsefterforskning pågår, behandle eller indlede behandling af andre
sager vedrørende et muligt påbud til en eller flere af de virksomheder m.v.,
der er part i en markedsefterforskning, som vedrører præcis de samme for-
hold, som er omfattet af en verserende markedsefterforskning.
Hvis en markedsefterforskning afsluttes med, at Konkurrencerådet træffer
afgørelse om påbud eller om at gøre tilsagn bindende inden for fristen i
den foreslåede bestemmelse i konkurrencelovens § 15 f, stk. 8, vil styrelsen
ikke efterfølgende kunne indlede en sag mod en virksomhed om en mulig
overtrædelse af konkurrenceloven vedrørende præcis samme forhold, som
er omfattet af påbud eller tilsagn afgivet af virksomheden m.v. i forbindelse
med markedsefterforskningen. Hvis en virksomhed får et påbud i forbin-
delse med en markedsefterforskning, vil virksomheden således ikke efter-
følgende kunne få en civil bøde for den samme adfærd, som påbuddet an-
går, og der vil ikke efterfølgende kunne rejses en konkurrencesag om det
forhold, som adresseres i et påbud i en markedsefterforskning.
Hvis Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen derimod beslutter at afslutte en
markedsefterforskning uden at træffe en afgørelse om påbud eller om at
gøre tilsagn bindende, så vil Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen efterføl-
gende have mulighed for at indlede en sag om en mulig overtrædelse af
konkurrenceloven, hvis der vurderes at være grundlag herfor.
4.5. Indbringelse for Konkurrenceankenævnet eller domstolene
Danske Advokater bemærker, at den eneste reelle beskyttelse, virksom-
heder, der bliver mødt med et påbud efter en markedsefterforskning, har,
er at bestride, at indholdet og omfanget af det konkrete påbud er for vidt-
gående og dermed uproportionalt. Muligheden for at indbringe et påbud
26
for Konkurrenceankenævnet eller domstolene bliver dermed nærmest ind-
holdsløst. De forhold, som normalt er genstand for en prøvelse ved ind-
bringelse af håndhævelsessager for Konkurrenceankenævnet og domsto-
lene, vil således ikke indgå i sagen.
Herudover bemærker Danske Advokater, at der synes at være uoverens-
stemmelse mellem forskellige dele af lovforslaget for så vidt angår auto-
matisk opsættende virkning, hvis et påbud udstedt efter en markedsefter-
forskning indbringes for Konkurrenceankenævnet eller domstolene. Dan-
ske Advokater opfordrer til, at indbringelse af påbud, hvad enten det sker
for Konkurrenceankenævnet eller domstolene, sker med opsættende virk-
ning.
Kommentar
Vedrørende bemærkningerne fra Danske Advokater om den prøvelse af på-
bud, der i praksis vil kunne ske ved Konkurrenceankenævnet eller domsto-
lene, bemærkes, at det foreslås, at det skal være muligt at klage til Konkur-
renceankenævnet over et påbud med opsættende virkning og efter en frem-
skyndet procedure. Virkningen vil være, at der er adgang til administrativ
prøvelse ved Konkurrenceankenævnet af sådanne afgørelser, og at påbud-
det ikke skal efterleves, før den administrative prøvelse er tilendebragt.
Der vil også være mulighed for at indbringe afgørelsen for domstolene
uden først at klage til Konkurrenceankenævnet. Forslaget skal ses i sam-
menhæng med, at en klage til Konkurrenceankenævnet normalt ikke har
opsættende virkning. Det samme er tilfældet ved indbringelse af Konkur-
rencerådets eller Konkurrenceankenævnets afgørelser for domstolene.
Spørgsmålet om eventuel opsættende virkning ved indbringelse af et ad-
færdsmæssigt påbud for domstolene i medfør af konkurrencelovens § 20,
stk. 3, vil skulle afgøres af domstolene efter retsplejelovens almindelige
regler. Denne forskel er præciseret i lovforslagets almindelige bemærknin-
ger, afsnit 1.
Prøvelsen af påbud vil kunne omfatte, om betingelserne i de foreslåede be-
stemmelser i konkurrencelovens § 15 f, stk. 4 og 5, er opfyldt, herunder om
Konkurrencerådet har dokumenteret, at der er adfærd eller strukturer, der
tydeligt svækker den effektive konkurrence, og om påbuddet er egnet til at
afhjælpe den identificerede svækkelse og fremme effektive konkurrencefor-
hold i den eller de pågældende sektorer, samt om påbuddet er nødvendigt,
rimeligt og proportionalt.
5. Bødeudmåling
5.1. Bødernes størrelse og eksempler
Danske Advokater støtter, at bøderne med forslaget i højere grad vil af-
spejle den enkelte virksomheds gevinst ved en overtrædelse, og at bøderne
tager højde for den enkelte virksomheds individuelle situation.
Danske Advokater mener, at det bør overvejes at ændre ordlyden i kon-
kurrencelovens § 23 b, stk. 1 og 7, således at det ikke kun fremgår, at der
27
skal tages hensyn til overtrædelsens grovhed og varighed, idet det fremgår
af lovforslagets bemærkninger, at der også skal tages hensyn til den rele-
vante omsætning samt skærpende og formildende omstændigheder.
Danske Medier ser ikke noget større behov for de foreslåede ændrede
principper for bødeudmåling, men har ikke særlige bemærkninger hertil.
Erhvervsorganisationerne anfører, at der er tale om overimplementering,
idet der lægges op til, at Europa-Kommissionens retningslinjer for bøde-
beregning også skal gælde på rent nationale sager, dvs. sager uden sam-
handelspåvirkning. Organisationerne mener samtidig, at stramning af bø-
deniveauerne i forhold til overtrædelse af den danske konkurrencelov ikke
harmonerer med den gængse tradition for udmåling af bøder i rent danske
sager.
Erhvervsorganisationerne finder det positivt, at de foreslåede bødebereg-
ningsprincipper i nogle tilfælde vil kunne føre til lavere bøder. Organisati-
onerne anfører dog samtidig, at de foreslåede bødeberegningsprincipper
indebærer, at bødeniveauet samlet set vil kunne øges, og organisationerne
finder behovet for højere bøder unødvendigt og udokumenteret.
Erhvervsorganisationerne finder behov for en række illustrative eksem-
pler, der tydeliggør konsekvenserne af de foreslåede ændringer af bødebe-
regningsprincipperne, ligesom organisationerne finder det nyttigt med et
bødeskema.
Finans Danmark anfører, at det ved flere lejligheder, senest i 2021, har
været overvejet – og fravalgt – at ændre bødeberegningsprincipperne. Fi-
nans Danmark mener ikke, at det fremgår, hvad der er afgørende nyt i for-
hold til tidligere overvejelser. Finans Danmark peger på, at ved at anvende
virksomhedernes omsætning som grundlag for bødeudmålingen, vil der
være situationer, hvor store virksomheder pålægges høje bøder, der er
uproportionale set i lyset af ønsket om en præventiv effekt samt sagens
samlede karakter.
Forbrugerrådet Tænk støtter forslaget om at ændre bødeberegningsprin-
cipperne, så civile bøder til virksomheder i højere grad end tidligere afspej-
ler den konkrete økonomiske skade og den enkelte virksomheds involve-
ring i overtrædelsen af konkurrenceloven.
Kommentar
I relation til bemærkningerne fra Danske Advokater bemærkes, at konkur-
rencelovens § 23 b omhandler principperne for udmåling af bøder for
overtrædelse af konkurrenceloven.
Af den gældende bestemmelse i § 23 b, stk. 1, (som ikke foreslås ændret på
dette punkt) er følgende anført:
”… ved udmåling af bøder tages hensyn til overtrædelsens grovhed
og varighed. Ved udmåling af bøder til virksomheder, virksomheds-
28
sammenslutninger eller enhver anden juridisk person skal der desu-
den tages hensyn til den pågældendes samlede koncernomsætning på
verdensplan….”
Af den gældende § 23 b, stk. 2 og 3, – som ikke foreslås ændret med lov-
forslaget – følger, at der ved udmåling af bøder til virksomheder m.v. skal
tages hensyn til eventuelle skærpende og formildende omstændigheder ved
overtrædelsen.
Med lovforslaget foreslås det at indsætte et nyt stk. 7 i § 23 b, som vil om-
handle udmåling af bøder til fysiske personer. Sanktionering af fysiske per-
soner sker inden for strafferetsplejens rammer. Bøder til fysiske personer
er derfor i modsætning til bøder til virksomheder ikke civile, men straffe-
retlige. Da omsætning kun er relevant i relation til virksomheder, vil der
ikke skulle tages hensyn til omsætning i forbindelse med udmåling af bøder
til fysiske personer. For så vidt angår skærpende og formildende omstæn-
digheder i relation til sanktionering af fysiske personer, følger det af straf-
felovens kapitel 10, at der ved straffens fastsættelse vil skulle tages hensyn
hertil.
For så vidt angår virksomheder m.v. følger det således allerede af konkur-
rencelovens § 23 b, stk. 1-3, at der ved bødeudmålingen – foruden hensyn
til overtrædelsens grovhed og varighed – også vil skulle tages hensyn til
virksomhedens m.v. omsætning samt til skærpende og formildende om-
stændigheder. For fysiske personer følger det af straffelovens kapitel 10,
at der ved strafudmålingen også skal tages hensyn til skærpende og for-
mildende omstændigheder.
For så vidt angår bemærkningerne fra Erhvervsorganisationerne bemær-
kes, at forslaget om ændring af bødeberegningsprincipperne ikke er udtryk
for implementering af EU-regler, og at der derfor ikke kan være tale om
overimplementering. Ligesom det gør sig gældende for de nugældende bø-
deberegningsprincipper foreslås det, at de nye principper vil skulle finde
anvendelse for både rent nationale overtrædelser af konkurrenceloven og
for overtrædelser med samhandelspåvirkning. En sag vil ofte kunne angå
overtrædelse af f.eks. både konkurrencelovens § 6 og den helt tilsvarende
bestemmelse i EUF-traktatens artikel 101. Der bør derfor ikke gælde for-
skellige bødeberegningsprincipper afhængigt af, om der er tale om en na-
tional sag eller en sag med samhandelspåvirkning, idet det vil være sær-
deles uhensigtsmæssigt at skulle anvende forskellige bødeberegningsprin-
cipper for overtrædelser, som reelt er identiske. Det bemærkes, at det ved
ændringen af konkurrenceloven ved lov nr. 207 af 15. februar 2021, hvor-
ved ECN+-direktivet blev implementeret, også blev fastsat (jf. konkurren-
celovens § 2, stk. 6), at der for langt størstedelen af konkurrencelovens
område skulle gælde ens regler, uafhængigt af om en sag har samhandels-
påvirkning eller ej.
For så vidt angår bemærkningen om, at forslaget ikke skulle harmonere
med den gængse tradition for udmåling af bøder i rent nationale sager
29
bemærkes, at det fortsat – ligesom efter gældende ret – vil være domsto-
lene, der fastsætter bødeniveauet – både i rent nationale sager og i sager
med samhandelspåvirkning.
I relation til bemærkningen om, at bødeniveauet samlet set vil kunne øges,
og at behovet for højere bøder findes unødvendigt og udokumenteret, be-
mærkes, at de foreslåede bødeberegningsprincipper både vil kunne føre til
højere og til lavere bøder end efter de nugældende beregningsprincipper.
Formålet med ændringen er således ikke i sig selv at skærpe sanktionsni-
veauet i forhold til i dag men derimod at indføre nogle principper for ud-
måling af bøder, der i højere grad end i dag sikrer sammenhæng mellem
bøden og den økonomiske skadevirkning samt virksomhedens involvering
i overtrædelsen. Det vil også medføre en større sikkerhed for, at bøderne
virker proportionale i forhold til, om det er en lille eller stor virksomhed,
som overtræder loven. Samtidig vil ændringen indebære, at de danske bø-
deberegningsprincipper kommer til at afspejle Kommissionens bøderet-
ningslinjer, hvilket også gør sig gældende for størstedelen af de europæi-
ske lande, som Danmark normalt sammenlignes med.
Det bemærkes, at de nugældende og de foreslåede bødeberegningsprincip-
per ikke direkte kan sammenlignes, idet beregningsmodellerne grundlæg-
gende ikke er ens. Der kan dog som udgangspunkt blive tale om højere
bøder i sager, der f.eks. involverer store virksomheder med en høj relevant
omsætning, og hvor der er tale om en grov og længerevarende overtræ-
delse. Omvendt kan en mindre grov overtrædelse, som involverer virksom-
heder med en begrænset relevant omsætning, føre til en lavere bøde end i
dag.
Erhvervsorganisationerne har efterspurgt eksempler på beregning af bø-
der efter de foreslåede bødeberegningsprincipper, ligesom man finder det
nyttigt med et bødeskema. Hertil bemærkes, at det – ligesom efter gældende
ret – vil være domstolene, der fastsætter bøderne på baggrund af en vur-
dering af både bødeberegningsprincipperne og sagens konkrete omstæn-
digheder. Da der altid vil være tale om en konkret vurdering af overtræ-
delsen og sagens omstændigheder, findes det hverken hensigtsmæssigt el-
ler muligt at udarbejde et bødekatalog. Med forbehold for, at det som
nævnt er domstolene, der har kompetencen til at fastlægge bødeniveauet,
og med forbehold for at en sags konkrete omstændigheder kan føre til et
andet resultat, kan der dog til illustration gives et par tænkte eksempler på
bødeberegning efter de foreslåede principper:
Eksempel 1:
En virksomhed har begået en overtrædelse af konkurrencelovens § 6
ved at indgå en kartelaftale om markedsdeling med en konkurrent. I
det tænkte eksempel udgør virksomhedens relevante omsætning 100
30
mio. kr., og overtrædelsen stod på i to år. Virksomhedens samlede
globale omsætning udgør i det tænkte eksempel 1 mia. kr.
Beregning af bøde efter de nugældende bødeberegningsprincipper:
En overtrædelse, som angår markedsdeling, er en såkaldt horisontal
overtrædelse og vil kunne kategoriseres som enten en ”alvorlig”
overtrædelse eller som en ”meget alvorlig” overtrædelse.
Hvis overtrædelsen vurderes til at være ”alvorlig”, vil bødens
grundbeløb skulle fastsættes til mellem 4 og 20 mio. kr. Hvis over-
trædelsen bedømmes som ”meget alvorlig”, vil bødens grundbeløb
udgøre 20 mio. kr. eller mere.
Overtrædelsens varighed på to år indebærer, at der vil skulle lægges
20 % til bødens grundbeløb. Herudover må der forventes tillagt et
ganske betydeligt beløb til bøden som følge af virksomhedens globale
omsætning på 1 mia. kr.
Endelig vil bøden kunne reguleres i opad- eller nedadgående ret-
ning, afhængigt om der foreligger skærpende og/eller formildende
omstændigheder i sagen.
Som følge af bødeloftet på 10 % kan bøden maksimalt udgøre 100
mio. kr.
Beregning af bøde efter de foreslåede bødeberegningsprincipper:
I det konkrete tilfælde vurderes det, at den andel af den relevante
omsætning, som skal inddrages i bødens grundbeløb, udgør 18 % af
den relevante omsætning, svarende til 18 mio. kr. Da overtrædelsen
har stået på i to år, udgør bødens grundbeløb 2 x 18 mio. kr., dvs. 36
mio. kr.
Da der er tale om en overtrædelse, der angår markedsdeling, bør
bødens grundløb forhøjes med et ekstrabeløb på 15-25 % af den re-
levante omsætning. Ekstrabeløbet vurderes i det konkrete tilfælde at
skulle udgøre 18 % af den relevante omsætning (svarende til 18 mio.
kr.), og bøden udgør herefter 54 mio. kr. svarende til 5 pct. af den
årlige, globale omsætning.
Herudover vil bøden kunne reguleres i opad- eller nedadgående ret-
ning, afhængigt af om der foreligger skærpende og/eller formildende
31
omstændigheder i sagen, ligesom der eventuelt vil kunne ske forhø-
jelse af bøden i præventivt øjemed som følge af omsætningens stør-
relse.
Som følge af bødeloftet på 10 % kan bøden maksimalt udgøre 100
mio. kr.
I det illustrerede eksempel vil bøden, der beregnes efter de foreslå-
ede bødeberegningsprincipper, sandsynligvis være højere end bø-
den, der beregnes efter de nuværende bødeberegningsprincipper.
Eksempel 2:
Overtrædelsen angår ligesom i eksempel 1 en kartelaftale om mar-
kedsdeling. I dette tænkte eksempel udgør virksomhedens relevante
omsætning imidlertid kun 1 mio. kr., og virksomhedens samlede glo-
bale omsætning udgør 50 mio. kr. Ligesom i eksempel 1 stod over-
trædelsen på i to år.
Beregning af bøde efter de nugældende bødeberegningsprincipper:
En overtrædelse, som angår markedsdeling, er en såkaldt horisontal
overtrædelse og vil kunne kategoriseres som enten en ”alvorlig”
overtrædelse eller som en ”meget alvorlig” overtrædelse.
Hvis overtrædelsen vurderes til at være ”alvorlig”, vil bødens
grundbeløb skulle fastsættes til mellem 4 og 20 mio. kr. Hvis over-
trædelsen bedømmes som ”meget alvorlig”, vil bødens grundbeløb
udgøre fra 20 mio. kr.
Overtrædelsens varighed på to år indebærer, at der vil skulle lægges
20 % til bødens grundbeløb. Virksomhedens globale omsætning på
50 mio. kr. vil formentlig ikke føre til, at der tillægges et yderligere
beløb til bøden.
Bøden vil dog kunne reguleres i opad- eller nedadgående retning,
afhængigt om der foreligger skærpende og/eller formildende om-
stændigheder i sagen.
Som følge af bødeloftet på 10 % kan bøden maksimalt udgøre 5 mio.
kr.
Beregning af bøde efter de foreslåede bødeberegningsprincipper:
Ligesom i eksempel 1 vurderes det i det konkrete tilfælde, at den an-
del af den relevante omsætning, som skal inddrages i bødens grund-
beløb, udgør 18 % af den relevante omsætning, svarende til 180.000
32
kr. Da overtrædelsen har stået på i to år, udgør bødens grundbeløb
2 x 180.000 kr., dvs. 360.000 kr.
Bødens grundbeløb forhøjes ligesom i eksempel 1 med et ekstrabeløb
på 18 % af den relevante omsætning, dvs. 180.000 kr. Bøden udgør
herefter 540.000 kr.
Som anført i eksempel 1 vil bøden herefter kunne reguleres i opad-
eller nedadgående retning, afhængigt af om der foreligger skær-
pende og/eller formildende omstændigheder i sagen, ligesom der
eventuelt vil kunne ske forhøjelse af bøden i præventivt øjemed som
følge af omsætningens størrelse.
Som følge af bødeloftet på 10 % kan bøden maksimalt udgøre 5 mio.
kr.
I det illustrerede eksempel vil bøden, der beregnes efter de foreslå-
ede bødeberegningsprincipper, sandsynligvis være lavere end bø-
den, der beregnes efter de nuværende bødeberegningsprincipper.
I relation til Finans Danmarks høringssvar bemærkes, at det er korrekt, at
det tidligere har været overvejet at ændre bødeberegningsprincipperne.
Som anført i lovforslagets bemærkninger, jf. afsnit 2.3.4. i de almindelige
bemærkninger, overvejede Konkurrencelovsudvalget i 2012, om princip-
perne skulle ændres, men så nogle ulemper herved, herunder at modellen
kunne virke meget mekanisk, og hvis en virksomhed ikke var samarbejds-
villig, så ville princippet om forbud mod selvinkriminering kunne forhindre
myndighederne i at tvinge virksomheden til at fremlægge nødvendige data.
Som anført i lovforslaget finder Erhvervsministeriet ikke, at den foreslåede
model er mere mekanisk end de bødeberegningsprincipper, der gælder i
dag. For så vidt angår selvinkriminering, så er der i 2021 gennemført en
ændring af konkurrenceloven, som medførte, at virksomheder har pligt til
at afgive oplysninger, i det omfang det er foreneligt med forbuddet mod
selvinkriminering efter EU-retten. En eventuel ulempe i forhold til selvin-
kriminering gør sig derfor ikke længere gældende.
5.2. Ikrafttræden af de ændrede bødeberegningsprincipper
Danske Advokater mener, at lovforslaget indebærer, at der lovgives med
tilbagevirkende kraft, idet der lægges op til, at bøder for overtrædelser, som
har fundet sted før lovens ikrafttræden, og som fortsat finder sted efter dette
tidspunkt, vil skulle beregnes efter de principper, som foreslås indført med
lovforslaget. Danske Advokater mener, at for overtrædelser, som både om-
fatter tiden før og efter lovforslagets vedtagelse, bør den mest lempelige
bødeudmåling finde anvendelse. De bødeudmålingsprincipper, som skal
anvendes i et sådant tilfælde, vil således enten kunne være de nugældende
principper eller de principper, som foreslås indført med lovforslaget; af-
hængigt af hvad der i det konkrete tilfælde vil føre til den laveste bøde.
Dette vil være i overensstemmelse med straffelovens § 3, EMRK artikel 7,
33
stk. 1, 2. pkt., EU’s Charter om grundlæggende rettigheder artikel 49, stk.
1, samt almindelige retssikkerhedsprincipper.
Kommentar
Af det udkast til lovforslag, som var i høring, fremgik det, at det med lov-
forslaget foreslås, at overtrædelser, der er indgået eller har fundet sted før
lovens ikrafttræden, og som også er ophørt før lovens ikrafttræden, for så
vidt angår udmåling af bøder skal bedømmes efter den tidligere lov. Er der
derimod tale om en overtrædelse, der har fundet sted før lovforslagets
ikrafttræden, og som fortsat pågår efter denne dato, vil der være tale om
en såkaldt fortsat overtrædelse. En sådan fortsat overtrædelse vil ikke
skulle bedømmes efter den tidligere lovgivning, selvom en del af overtræ-
delsen har fundet sted, mens den tidligere lovgivning var i kraft. I stedet vil
den nye lovgivning finde anvendelse på det samlede forhold.
Med henblik på at sikre, at lovforslaget er i overensstemmelse med EMRK,
er der i den foreslåede ikrafttrædelsesbestemmelse i lovforslagets § 2 ind-
sat et nyt stk. 3, hvor det fastsættes, at for overtrædelser, der har fundet
sted før den 1. juli 2024, og som fortsat finder sted efter denne dato, finder
de nye regler anvendelse, dog således at afgørelsen ikke derved må blive
strengere end efter de hidtil gældende regler.
Overtrædelser, der er indgået eller har fundet sted før lovens ikrafttræden,
og som også er ophørt før lovens ikrafttræden, skal for så vidt angår ud-
måling af bøder bedømmes efter den tidligere lov. Er der tale om en over-
trædelse, der har fundet sted før den 1. juli 2024, og som fortsat finder sted
efter denne dato, vil der være tale om en fortsat overtrædelse.
Virkningen af den foreslåede bestemmelse i lovforslagets § 2, stk. 3, vil
være, at de nye, foreslåede bødeberegningsprincipper finder anvendelse
for sådanne fortsatte overtrædelser, dog således at sanktionen ikke kan
blive strengere end efter de hidtil gældende bødeberegningsprincipper.
6. Afbrydelse af forældelsen for pålæggelse af civile bøder
Danske Medier bemærker, at den foreslåede ændring vedrørende afbry-
delse af forældelsesfristen er unødvendig og skaber en ubalance i forholdet
mellem myndighederne og virksomhederne og retsusikkerhed for virksom-
hederne. Foreningen kan således ikke støtte forslaget om, at forældelses-
fristerne for de civile sager afbrydes, mens disse sager verserer for retten.
Hermed forældes bødeansvaret ikke, mens en sag om overtrædelse af det
civile bødeansvar verserer ved Konkurrenceankenævnet eller domstolene.
Dette skaber usikkerhed og betyder, at virksomhederne trods udnyttelsen
af deres ret til en retlig prøvelse - hvilket i sig selv kan være en ganske
langstrakt affære - ikke ved, hvor og hvornår de eventuelt skulle kunne
blive ramt af et efterfølgende bødekrav.
Kommentar
34
Med henblik på at sikre den effektive håndhævelse af konkurrencereglerne
indeholder lovforslaget forslag om ændring af reglerne om afbrydelse af
forældelsen for virksomheders civile bødeansvar for overtrædelse af kon-
kurrencereglerne. Formålet er at sikre, at bødeansvaret ikke forældes,
mens en sag om overtrædelsen af konkurrencereglerne eller det civile bø-
deansvar verserer ved Konkurrenceankenævnet eller domstolene, og at
virksomheder ikke kan opnå, at et bødeansvar forælder, fordi domstolsbe-
handlingen tager lang tid.
Hvis en virksomhed ikke inden for 10 år regnet fra den dag, hvor overtræ-
delsen eller undladelsen er ophørt, har vedtaget en civil bøde i en endelig
afgørelse, eller en sag om pålæggelse af en civil bøde eller en sag om af-
gørelsen om overtrædelse af konkurrencereglerne er indbragt for retten
eller Konkurrenceankenævnet efter konkurrencelovens § 20 eller 24 a, vil
virksomhedens civile bødeansvar efter konkurrenceloven være forældet ef-
ter konkurrencelovens § 23 c.
7. Økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivet
m.v.
Advokatrådet, Danske Advokater, Erhvervsorganisationerne og Fi-
nans Danmark bemærker, at en gennemførelse af den del af lovforslaget,
som omhandler muligheden for at kræve fusioner anmeldt, i betydelig grad
vil medføre større transaktionsusikkerhed for virksomhederne i forhold til
fusionskontrol og forøgede omkostninger for virksomhederne (evt. til eks-
tern rådgivning) samt en tungere proces og forsinkelser. Konkurrence- og
Forbrugerstyrelsen vil herudover selv blive pålagt en yderligere ikke-ube-
tydelig arbejdsbyrde på behandling af uproblematiske fusioner, der skader
styrelsens ressourceanvendelse, og forslaget vil medføre risiko for en mar-
kant udvidelse af omfanget af potentielle anmeldelser. De negative virk-
ninger af den forøgede transaktionsusikkerhed må efter organisationernes
opfattelse antages at medføre, at nogle investeringer og ellers konkurren-
cevenlige og værdiskabende fusioner ikke gennemføres, og at synergief-
fekter osv. dermed ikke opnås.
Erhvervsorganisationerne bemærker, at byrderne, der rammer det sam-
lede erhvervsliv, er uproportionalt høje ikke mindst ud fra, at det forventes,
at der årligt maksimalt vil være en til to fusioner, som vil blive krævet an-
meldt i medfør af den foreslåede nye bestemmelse.
Erhvervsorganisationerne bemærker også, at mange virksomheder netop
har det som strategi at udvikle noget, hvorefter virksomheden sælges. Dette
udgør således finansieringsstrategien, når virksomheden starter op, og lov-
forslaget vil derfor kunne spænde ben for denne udvikling.
Advokatrådet og Danske Advokater bemærker, at estimatet for de om-
kostninger, som lovforslaget medfører for erhvervslivet, er stærkt under-
vurderet, især henset til yderligere og mere omfattende proces ved fusions-
anmeldelser samt udgifter til eksterne rådgivere i forbindelse hermed.
35
Erhvervsorganisationerne finder, at det er helt afgørende for en saglig
behandling af lovforslaget i Folketinget, at der foretages en reel og retvi-
sende analyse af de økonomiske og administrative konsekvenser for er-
hvervslivet i forbindelse med de påtænkte stramninger. Lovforslagets esti-
mater undervurderer efter Erhvervsorganisationernes opfattelse langt de
eksterne rådgiveromkostninger, som erhvervslivet må forventes at blive
påført, særligt fordi parterne i de fleste virksomhedstransaktioner må for-
ventes at gøre brug af advokater til at håndtere den foreslåede fusionsbe-
stemmelse. Endvidere bemærker Erhvervsorganisationerne, at beføjelsen
med markedsefterforskningsværktøjet til at udstede påbud over for virk-
somheder er en temmelig vidtgående beføjelse, og at vurderingen i lov-
forslaget af, at det vil have ”begrænsede omkostninger for erhvervslivet
som helhed”, er en underdrivelse.
Kommentar
Lovforslagets almindelige bemærkninger indeholder i afsnit 4 i overens-
stemmelse med Lovkvalitetsvejledningen og Vejledningen om erhvervsøko-
nomiske konsekvensvurderinger et afsnit om de økonomiske og administra-
tive konsekvenser for erhvervslivet.
Erhvervsstyrelsen (OBR) har vurderet, at lovforslaget samlet vil medføre
administrative konsekvenser for erhvervslivet over 4 mio. kr., primært på
grund af eksterne udgifter til advokatbistand i forbindelse med anmeldel-
sespligtige fusioner. Der er derfor gennemført en nærmere vurdering af de
administrative konsekvenser i samarbejde med Konkurrence- og Forbru-
gerstyrelsen, hvor flere virksomheder, der tidligere har gennemgået en an-
meldelsespligtig fusion, har bidraget med oplysninger, der har gjort det
muligt at kvantificere byrderne nærmere og komme med et retvisende om-
kostningsskøn. Resultaterne af vurderingen fremgår af lovforslagets sam-
lede erhvervsøkonomiske konsekvensvurdering, jf. afsnit 5, og er skønnet
til at være ca. 10-15 mio. kr. årligt.
Erhvervsministeriet er herudover opmærksom på, at der kan være andre
omkostninger for virksomhederne i form af adfærdsvirkninger forbundet
med, at virksomheder i praksis vil skulle håndtere en potentiel men ret be-
grænset risiko for at blive pålagt en anmeldelsespligt, men dette er ikke en
direkte konsekvens af den foreslåede lovgivning, jf. vejledning om er-
hvervsøkonomisk konsekvensvurdering. Sådanne omkostninger vil f.eks.
kunne bestå i interne omkostninger og omkostninger til ekstern rådgivning.
Det bemærkes i den forbindelse, at den foreslåede justering af lovforslaget
i form en af lovbestemt tidsmæssig grænse for, hvor lang en periode Kon-
kurrence- og Forbrugerstyrelsen potentielt vil kunne kræve en fusion an-
meldt, vurderes i høj grad at kunne reducere den transaktionsusikkerhed
og de andre omkostninger, som der er peget på af flere organisationer.
Med hensyn til den del af lovforslaget, som omhandler markedsefterforsk-
ning, bemærkes, at det fremgår af lovforslagets almindelige bemærknin-
36
ger, afsnit 5, at det i sagens natur ikke er muligt at opgøre disse omkost-
ninger på nuværende tidspunkt, da det afhænger af de konkrete påbud eller
tilsagn, som skal være proportionale i forhold til den konkurrencebegræns-
ning, som markedsefterforskningen identificerer. Det betyder, at der i de
konkrete markedsefterforskninger tages højde for de omkostninger, som et
eventuelt påbud eller tilsagn måtte medføre for erhvervslivet.
Afslutningsvis bemærker Erhvervsministeriet, at det forventes lovforslaget
også vil have positive samfundsøkonomiske konsekvenser, idet forslaget vil
styrke den effektive konkurrence.
8. Øvrige bemærkninger, der ikke knytter sig til lovforslaget
Erhvervsorganisationerne opfordrer med inspiration fra Europa-Kom-
missionen til som minimum at indføre en tilsvarende uafhængig hørings-
officer (”Hearing Officer-funktion”), der kan beskytte virksomhedernes
proceduremæssige rettigheder og sikre, at alt går rigtigt og retfærdigt til
under forløbet af en konkurrencesag. Den udpegede høringskonsulent bør
være forpligtet til en gang årligt at sende en redegørelse til Folketinget.
Kommentar
I forbindelse med behandlingen af den ændring af konkurrenceloven, der
havde til formål at implementere det såkaldte ECN+-direktiv i dansk ret,
blev der bl.a. fra Erhvervsorganisationerne også peget på muligheden for
at indføre en såkaldt høringskonsulent.
En høringskonsulents rolle er bl.a. at fungere som en uafhængig mægler i
proceduremæssige tvister mellem Europa-Kommissionen og en part. Så-
danne funktioner varetages allerede i vidt omfang af Konkurrenceanke-
nævnet og Folketingets Ombudsmand. Hvis virksomheder f.eks. er util-
fredse med adgang til aktindsigt, fortroligholdelse af oplysninger i afgø-
relser eller andre formalia, kan det således i langt de fleste tilfælde indkla-
ges for Konkurrenceankenævnet, hvor formanden er højesteretsdommer.
Endvidere påser Folketingets Ombudsmand, at tilsynsmyndigheder som
f.eks. Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen iagttager de forvaltningsretlige
krav til god forvaltningsskik i forbindelse med sagsbehandlingen. Der ind-
bringes løbende klager over formelle forhold til Konkurrenceankenævnet,
ligesom der også har været klaget til Folketingets Ombudsmand. Konkur-
rence- og Forbrugerstyrelsen har fået medhold i langt de fleste af de for-
melle sager ved Konkurrenceankenævnet, og Folketingets Ombudsmand
har ikke fundet anledning til at fremsætte kritik i de sager, som Folketingets
Ombudsmand har behandlet. Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen er blot
en blandt mange tilsynsmyndigheder her i landet.
Der er ikke i Danmark tradition for, at myndigheder underlægges kontrol
af en særlig høringskonsulent med de foreslåede beføjelser. Den danske
konkurrencelovs § 15 a indeholder særlige bestemmelser om specifikke og
ganske lange høringsfrister. Derudover er den danske konkurrencemyn-
dighed – ligesom alle andre danske myndigheder – underlagt de regler og
37
principper, der følger af forvaltningsloven, herunder ikke mindst official-
princippet (dvs. krav om at oplyse en sag tilstrækkeligt, der understøtter,
at der træffes materielt lovlige og rigtige afgørelser). Det forhold, at det er
Konkurrencerådet, der afgør sagen, indebærer, at det er en anden person-
kreds, der træffer afgørelse, end den, der har undersøgt og oplyst konkur-
rencesagen. Med hensyn til retten til at blive hørt har parterne i en sag
også ret til – udover at afgive høringssvar, som også tilgår Konkurrence-
rådet – at give fremmøde for Konkurrencerådet. Desuden kan sagerne ef-
terfølgende ankes til Konkurrenceankenævnet, Sø- og Handelsretten og
herefter enten Landsretten eller direkte til Højesteret. Der sker således en
omfattende prøvelse af Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens afgørelser
og vurderinger.
Hertil kommer i øvrigt, at der i Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen sy-
stematisk gennemføres såkaldt peer-review (kvalitetssikring) af konkur-
rence- og fusionssager, hvor erfarne medarbejdere, som ikke har været in-
volveret i sagen, efterprøver beviser og argumentation m.v., før der træffes
beslutning om, hvorvidt sagen kan gå videre til Konkurrencerådet. Kon-
kurrence- og Forbrugerstyrelsen har også oprettet en funktion som rets-
sikkerhedschef, bl.a. med henblik på sikre høj faglighed i forvaltningsret-
lige spørgsmål, herunder at indklagede virksomheder behandles korrekt.
Erhvervsorganisationerne bemærker, at Konkurrence- og Forbrugersty-
relsens tilgang til konsortier skaber retlig usikkerhed og bekymring blandt
virksomhederne, da konsortier risikerer at blive ligestillet med karteller.
Konsekvensen er, at mange virksomheder afholder sig fra at indgå i kon-
sortiesamarbejder, hvilket kan lede til mindre effektiv konkurrence og
hæmme innovation i forhold til at løse konkrete udbudte offentlige opga-
ver. Der er efter organisationernes opfattelse behov for mere operationel
vejledning, der tager højde for bl.a. kompleksiteten forbundet med kapaci-
tetsberegninger, og organisationerne ser frem til, at styrelsen offentliggør
en række vejledende udtalelser af generel interesse på hjemmesiden.
Kommentar
Konkurrencerådet (og Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen i øvrigt) over-
vejer løbende behovet for at udarbejde eller opdatere vejledninger, herun-
der i lyset af ønsker og bemærkninger fra bl.a. det rådgivende udvalg.
Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har i 2020 udgivet vejledningen
”Når virksomheder afgiver fælles bud - en vejledning om konsortiesamar-
bejde i forhold til konkurrenceloven”. Vejledningen er i 2021 suppleret
med guiden ”Hvad skal din virksomhed overveje ved fælles bud med andre
virksomheder?”
Erhvervsorganisationerne peger også på, at der er et aktuelt behov for, at
Konkurrencerådet følger op på sin analyserapport omkring offentlige akti-
viteter på kommercielle markeder, da erhvervslivet fortsat oplever store
udfordringer på dette felt.
Kommentar
38
Konkurrencerådets analyse ”Offentlige aktiviteter på kommercielle mar-
keder” fra 2016 indeholder anbefalinger til at undgå, at statens eller kom-
munernes erhvervsaktiviteter er konkurrenceforvridende i forhold til pri-
vate virksomheder.
Konkurrencerådet overvejer løbende, hvilke analytiske aktiviteter der skal
igangsættes, herunder følger Konkurrencerådet to gange årligt op på sta-
tus for anbefalinger i tidligere gennemførte analyser.
Erhvervsorganisationerne henstiller endvidere til, at der indsættes en un-
dergrænse for aktivitet/omsætning i Danmark i forhold til tærskelværdien
i konkurrencelovens § 12, stk. 1, nr. 2. Det danske krav medfører unødven-
dige byrder på både myndigheds- og selskabssiden.
Kommentar
Det følger af bestemmelsen i konkurrencelovens § 12, stk. 1, nr. 2, at kon-
kurrencelovens kapitel 14 om fusionskontrol bl.a. finder anvendelse på fu-
sioner, hvor mindst én af de deltagende virksomheder har en samlet om-
sætning i Danmark på mindst 3,8 mia. kr., og mindst én af de øvrige delta-
gende virksomheder har en samlet årlig omsætning på verdensplan på
mindst 3,8 mia. kr.
Bestemmelsen tager sigte på den situation, hvor en stor dansk virksomhed
fusionerer med en anden stor virksomhed på verdensmarkedet. Det følger
af forarbejderne fra bestemmelsens indførelse, at disse fusioner potentielt
kan påvirke den potentielle konkurrence, hvor eksempelvis en dominerende
virksomhed i Danmark overtager en udenlandsk konkurrent, der er på vej
ind på det danske marked. En undergrænse for aktivitet eller omsætning i
Danmark ville medføre, at bestemmelsens formål ikke længere kunne op-
fyldes fuldt ud, da en potentiel konkurrent netop ikke ville have aktivitet
eller omsætning i Danmark.
Erhvervsorganisationerne, Advokatrådet og Danske Advokater fore-
slår herudover bl.a. med henvisning til nye og udvidede skønsmæssige be-
føjelser for Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen og at højne retssikkerhe-
den, at strukturen for Konkurrencerådet ændres, så den udpegede formand
fremover enten er lands- eller højesteretsdommer.
Kommentar
Konkurrenceloven indeholder i kapitel 6 bestemmelser om konkurrence-
myndighedens organisation og beføjelser. Konkurrencemyndigheden ud-
gøres af Konkurrencerådet og Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen. Kon-
kurrencerådet kan betragtes som en bestyrelse, der har det overordnede
ansvar for Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens administration af kon-
kurrenceloven, herunder anvendelsen af EUF-Traktatens artikel 101 og
102. Konkurrencerådets sammensætning sikrer konkurrencejuridisk og -
økonomisk ekspertise.
Efter konkurrencelovens § 21 består Konkurrenceankenævnet af en for-
mand, der skal være højesteretsdommer, og fire andre medlemmer, hvoraf
39
to medlemmer skal have juridisk sagkundskab og to medlemmer skal have
økonomisk sagkundskab. Konkurrenceankenævnet behandler klager over
afgørelser truffet af Konkurrencerådet i det omfang, det er fastsat i kon-
kurrenceloven. Konkurrenceankenævnet er som andre ankenævn af dom-
stolslignende karakter.
Som anført ovenfor er Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen som tilsyns-
myndighed underlagt de sagsbehandlingsregler, der følger af konkurren-
celoven og de almindelige regler og principper, som følger af forvaltnings-
loven.
Erhvervsministeriet finder ikke anledning til at ændre sammensætningen
af Konkurrencerådet.
III. Lovforslaget
I forhold til det udkast til lovforslag, der har været i offentlig høring, er der
i forhold til det fremsatte lovforslag foretaget følgende indholdsmæssige
ændringer:
- I den foreslåede nye bestemmelse i konkurrencelovens § 12, stk. 6,
(lovforslagets § 1, nr. 6), er det indsat, at Konkurrence- og Forbru-
gerstyrelsen ikke kan kræve en fusion anmeldt senere end tre må-
neder efter, at fusionsaftale er indgået, et overtagelsestilbud er of-
fentliggjort, eller en kontrollerende andel er erhvervet, medmindre
der foreligger særlige omstændigheder. Tre-måneders fristen reg-
nes fra det tidligste af disse tidspunkter. Fusionen kan senest kræ-
ves anmeldt seks måneder efter fusionens gennemførelse.
- I den foreslåede ikrafttrædelsesbestemmelse er der i lovforslagets
§ 2 indsat et nyt stk. 3, hvor det fastsættes, at for overtrædelser, der
har fundet sted før den 1. juli 2024, og som fortsat finder sted efter
denne dato, finder denne lov anvendelse, dog således at afgørelsen
ikke derved må blive strengere end efter de hidtil gældende regler.
Herudover er der foretaget en række præciseringer og tydeliggørelser, bl.a.
i forhold til hvornår konkurrencen i medfør af de foreslåede nye regler om
markedsefterforskning vurderes at være tydeligt svækket, samt foretaget
ændringer af lovteknisk, sproglig og korrekturmæssig karakter.