Dansk resumé af evaluering af Freds- og Stabiliseringsfonden

Udenrigsministeriet
Udenrigsudvalget
Folketinget
Bilag Sagsnr. Kontor
1 2014-2778 EVAL 18. september 2014
Til Udenrigsudvalgets orientering fremsendes dansk resumé af evaluering
af Freds- og Stabiliseringsfonden.
Evalueringen offentliggøres i dag og vil kunne hentes fra
evaluering.um.dk.
Med venlig hilsen
Sus Ulbæk
Chef for Evalueringskontoret
Asiatisk Plads 2
DK-1448 København K
Telefon +45 33 92 00 00
Telefax +45 32 54 05 33
E-mail: um@um.dk
http://www.um.dk
Girokonto 3 00 18 06
Udenrigsudvalget 2013-14
URU Alm.del Bilag 258
Offentligt


EvalueringResumé
EVALUERING AF
FREDS- OG STABILISERINGS-
FONDEN
Evalueringen analyserer Freds-
og Stabiliseringsfondens arbejde
siden dens oprettelse i 2010 med
særligt fokus på de regionale indsatser
på Afrikas Horn og i Afghanistan/
Pakistan. Formålet med evalueringen
har især været at indhøste erfaringer,
udlede konklusioner og fremsætte
anbefalinger til Fondens fremtidige
indsatser, således at de bliver strate-
gisk relevante, sammenhængende
og effektive.
Evalueringen blev foretaget af det
britiske konsulentfirma Coffey Inter­
national i 2014. Freds- og Stabilise-
ringsfonden blev oprettet som led
i forsvarsforliget fra 2010 og har
i perioden 2010 – 2014 rådet over
941 mio. kr. til støtte af stabiliserings-
indsatser. Fonden kombinerer udvik-
lingsbistandsmidler og andre midler
fra Forsvarsministeriet og Udenrigs­
ministeriet.
Et af hovedformålene bag oprettelsen
af Freds- og Stabiliseringsfonden i 2010
var at styrke samtænkningen mellem de
forskellige danske indsatser i skrøbelige
stater og konfliktområder. Fonden har
muliggjort en koordineret indsats på
regionalt, nationalt og lokalt plan på en
række områder: Sikkerhed og rets­
væsen,
dialog og fredsopbygning, konflikt­
forebyggelse, kapacitetsopbygning af
væbnede styrker, bekæmpelse af
terrorisme, piratvirksomhed og narko-
­
handel samt våbenkontrol og nedrust-
ning.
En evaluering af indsatsen viser, at
Fonden har været en succes, idet den
har bidraget til styrket tværministerielt
samarbejde om sikkerhed og udvikling,
og på baggrund af de første fire års
indsats har der været konkrete resultater.
Evalueringen peger dog også på områder,
hvor indsatsen kan forbedres yderligere.
Overordnede konklusioner
og anbefalinger
Freds- og Stabiliseringsfonden har skabt
klare fremskridt i samarbejdet mellem
danske myndigheder, der deltager i
stabiliseringsindsatser; indsatserne
flugter med de danske strategiske priori-
teter; man har støttet indsatser rettet
mod de drivende kræfter bag konflikter
og ustabilitet og har dermed skabt bedre
vilkår for modtagerne; man har udnyttet
resurserne effektivt, udviklet egnede
ledelsesstrukturer og har lært og gjort
brug af egne erfaringer og løbende
udviklet Fonden. Endvidere har Fonden
faciliteret dansk indflydelse internationalt
indenfor f.eks. nedrustning.
Den danske regering står nu over for den
udfordring at bygge videre på det, som er
opnået i Fondens første leveår og bringe
Fondens arbejde op på et endnu højere
niveau. Det vil kræve forbedringer på
Udenrigsministeriet
Forsvarsministeriet
Justitsministeriet
Udenrigsudvalget 2013-14
URU Alm.del Bilag 258
Offentligt
det strukturelle, strategiske og program-
mæssige plan. Evalueringen peger på
en række områder, som bør være i fokus
i den kommende treårs periode: Den
samtænkte tilgang kan udvikles yder­
ligere; der må sikres overensstemmelse
mellem de politiske ambitioner på den
ene side og de personalemæssige og
finansielle resurser på den anden side;
der bør være et skarpere fokus på de
vigtigste stabiliseringsspørgsmål og
DK’s komparative fordele; Fonden bør
udvikle sin evne til at vurdere forholdene
i indsatsområderne (kontekstanalyse)
og udvikle forandringsteori som grundlag
for programmeringen; Fondens kompara-
tive fordele bør være klart afspejlet i
programmeringen og samspillet med ikke
mindst udviklingsbistanden styrkes; der
bør være tilstrækkelig finansiel fleksibili-
tet, således at Fonden kan reagere på nye
udfordringer; og endelig skal der følges
bedre op på partnernes gennemførelse,
således at resultater nås. Det gælder
ikke mindst multilaterale partnere.
Baggrund
Freds- og Stabiliseringsfonden (2010-11:
Globalrammen) blev oprettet som led i
forsvarsforliget for 2010 – 2014. I denne
periode har Fonden rådet over 941 mio.
kr. Halvdelen er officiel udviklingsbistand
og halvdelen andre midler fra Forsvars­
ministeriet og Udenrigsministeriet.
Til at sikre en koordineret anvendelse
af Fondens midler er der oprettet en
interministeriel styrekomité med delta-
gelse af Statsministeriet, Udenrigsmini-
steriet, Forsvarsministeriet og Justits­
ministeriet. Styregruppen ledes på skift
af Udenrigsministeriet og Forsvars­
ministeriet.
Fonden bidrager til international fred og
sikkerhed gennem samtænkte indsatser
i skrøbelige og konfliktramte stater.
Fonden opererer med en integreret
tilgang, som er beskrevet i strategierne
”Fred og stabilisering – Danmarks politik
for indsatser i skrøbelige stater” samt
”Danmarks samtænkte stabiliserings­
indsatser i verdens brændpunkter”.
Fonden finansierer både multilaterale
og bilaterale initiativer til fremme af
stabilisering, genopbygning og kapaci-
tetsopbygning i krydsfeltet mellem
sikkerhed og udvikling. Indsatserne er
oftest regionalt fokuseret og sker på
både regionalt, nationalt og lokalt plan
og omfatter kapacitetsopbygning af
væbnede styrker, reformer i retsvæsen
og sikkerheds­
strukturer, indsatser til
forebyggelse af konflikter og bekæmpelse
af pirateri, transnational kriminalitet og
terrorisme og radikalisering.
Fonden støtter både omfattende regionale
programmer og enkeltindsatser som
reaktion på pludseligt opståede behov
for stabilisering. Der var i perioden afsat
185 mio. kr. til Afghanistan/Pakistan,
215 mio. kr. til Østafrika/Afrikas Horn,
125 mio. kr. til Sahel og 68 mio.kr. til
Europa. Hertil kommer indsatser i enkelt-
­
lande som Syrien, Libanon, Libyen og
Sydsudan. Udover Freds- og Stabilise-
ringsfonden yder Danmark støtte til
skrøbelige og konfliktramte lande og
områder ad andre kanaler, først og
fremmest som led i udviklingsbistanden
og via forsvarsbudgettet. Der tilstræbes
størst mulig samtænkning af de forskel-
lige indsatser.
Hovedpunkter i evalueringen
• Strategisk ledelse
Evalueringen anbefaler, at der sker en
videreudvikling af den samtænkte tilgang
til stabilisering. Styregruppen bør styrke
sin strategiske ledelse af og opsyn med
Fondens prioriteter, resultater og finansie-
ring, med særlig vægt på samtænkning
med udviklingsbistanden. Der bør
udarbejdes tværministerielle politikker
og strategier for indsatsen i modtager­
landene. Fonden har ydet et betydnings-
fuldt bidrag til udvikling af en samlet
tilgang, men der er behov for at gå videre
i denne retning. Her tillægges Styregrup-
pen en central rolle.
Danidas retningslinjer for landepolitik­
papirer bør være grundlaget for styrkelsen
af samtænkningen, idet disse beskriver,
hvordan de strategiske mål for alle
danske engagementer med et givet land
skal fastlægges. Der bør gøres en indsats
for at inddrage alle relevante danske
myndigheder i udarbejdelse af papirerne,
når det gælder skrøbelige stater.
Fonden har ført til et tættere samarbejde
og gensidig tillid mellem ministerier
og underliggende myndigheder og til
inddragelse af flere aktører, og der er
udviklet strukturer for arbejdet på tværs
EKSEMPLER PÅ RESULTATER
•	
Støtte til bekæmpelse af pirateri ud for Somalia: Støtte til det internationale
juridiske samarbejde om retsforfølgelse af pirater.
•	
Styrket retsikkerhed i Somalia gennem støtte til FN’s (UNODC) fangeoverførsels-
program, som sikrer overførsel af dømte pirater til afsoning under ordentlige
forhold i Puntland og Somaliland.
•	
Støtte til national og regional forsoning og dialog om løsning af stamme­
stridigheder i Afghanistan.
•	
Kapacitetsopbygning af Afghanske Nationale Sikkerhedsstyrker.
af regeringen, herunder ikke mindst
Styregruppen. Der er også skabt enighed
om prioriteter, fremgangsmåder og
aktiviteter. Med de regionale programmer
og landeprogrammerne har man skabt
basis for bedre sammenhæng i indsat-
serne og for tilpasning til strategiske mål.
Samtidig er der behov for mere opmærk-
somhed omkring prioritering af de
begrænsede danske resurser. Det kræver
tæt samordning med andre danske
indsatser – ikke mindst udviklingsbistan-
den - inden for rammerne af landestrate-
gier. Der bør løbende ske opfølgning
med brugen af de finansielle midler for
at sikre, at planerne overholdes, og de
prioriterede mål opnås.
Evalueringen understreger, at Fonden
kun er ét blandt flere instrumenter, og
at der er behov for at kombinere alle
instrumenter for at få en samtænkt
tilgang. Der kan gøres mere for at få
indsatserne til at spille optimalt sammen
– også de ind­
satser, der gennemføres
sammen med andre partnere og aktører.
I 2014 har man fra dansk side udarbejdet
et landepolitikpapir for Somalia. Evalu-
eringen fremhæver dette som et vigtigt
fremskridt, idet papiret fastlægger
Fondens og landeprogrammets respektive
roller. Dog er der fortsat et par svagheder:
Der står ikke meget om, hvordan de
politiske og finansielle instrumenter mere
konkret skal supplere og støtte hinanden,
og der er behov for at få de forskellige
programmeringsforløb til at passe bedre
sammen.
• Resurser
En af evalueringens konklusioner er, at
Danmark bl.a. i kraft af Fonden er nået
langt i retning af at blive en betydelig og
effektiv partner på stabiliseringsområdet.
Man peger imidlertid på behovet for
at sikre et match mellem resurser og
ambitioner. En nedskæring af personale-
resurserne har medført risiko for Fondens
muligheder for at udnytte de afsatte finan-
sielle midler på tilfredsstillende vis og
opretholde Danmarks internationale
gennemslagskraft også på landeniveau.
Der er behov for tilstrækkelige resurser
til at gennemføre programstyring på
ambassaderne; det er uomgængeligt
nødvendigt at være til stede lokalt for at
have tilstrækkelig politisk indsigt, sikre
tilsyn med partnerne og opretholde et
tæt samarbejde med andre donorer og
partnere. Ambassaderne har også brug
for faglig ekspertise på stabiliseringsom-
rådet, og Udenrigsministeriet har kun
et begrænset antal medarbejdere med
sådan ekspertise. Også på hovedkvarters-
niveau er der brug for resurser til admini-
stration af Fonden og for stabiliserings-
rådgivning og for et tæt samspil mellem
den generelle/politiske ekspertise og den
snævert faglige.
Det er vigtigt at finde den rigtige balance
mellem på den ene side den daglige
styring af programmerne og på den anden
side overvågning af det samlede program
og erfaringsopsamling. Her har nylige
begrænsninger af personaleresurserne
skabt et øget pres.
Mere specifikt peger evalueringen på,
at budgetloven fra 2012 har gjort det
vanskeligere at opretholde den fleksibili-
tet, som hidtil har vist sig meget nyttig
under de usikre og uforudsigelige forhold,
hvorunder stabiliseringsindsatser finder
sted.
• Monitorering og evaluering
Evalueringen betegner Fondens monitore-
ring som svag og som begrænset til
enkeltindsatser og konkrete aktiviteter
og med for lidt fokus på resultater og
effekt på den situation, som man ønsker
at påvirke. Fokus har i højere grad været
på at handle. Det indebærer, at Styre­
gruppen ikke får tilstrækkeligt grundlag
for at vurdere fremskridt i forhold til de
fastlagte mål på højere niveau og ikke
kan se, om indsatserne fører til de
ønskede forandringer og er dermed ikke
tilstrækkeligt informeret til at kunne
foretage justeringer undervejs for at nå
målene. Man anbefaler derfor at afsætte
de nødvendige ressourcer inkl. oprettelse
af et monitorerings- og evaluerings­
system, der systematisk indfanger de
opnåede resultater, gør brug af foran-
dringsteoretiske værktøjer, sætter frem-
skridt i relation til de opstillede mål,
føder relevant information ind i beslut-
ningssystemerne og giver retningslinjer
for monitorering i områder, hvor Fondens
medarbejdere ikke kan rejse til på grund
af sikkerhedssituationen.
• Samarbejdspartnere
Evalueringen finder, at behovet for
opfølgning overfor samarbejdspartnere
for at sikre at resurser anvendes effektivt
underestimeres – og det gælder ikke
mindst overfor de multilaterale partnere.
Man peger dog også på, at den model
som anvendes til analyse af partners
kapacitet i Afrikas Horn programmet bør
anvendes som forbillede, når det gælder
udvælgelse og samarbejde med partnere.
Her udarbejdes en oversigt over mulige
partneres styrker og svagheder i relation
til Fondens mål, og man bedømmer deres
effektivitet, rapporteringssystemer og
vilje til at underkaste sig evalueringer.
Og endelig fører man regelmæssigt tilsyn
med partnernes virke.
• Øvrige konklusioner og anbefalinger
Evalueringen finder, at Fondens indsatser
generelt er relevante for og rettet mod
drivkræfterne bag ustabilitet og konflikt.
Men man ser gerne en styrket indsats
i Fonden for understøtning af politiske
løsninger. I den sammenhæng bør der
mere systematisk gennemføres konflikt­
analyse, herunder af indsatsernes
konfliktfølsomhed og forandringspoten-
tiale. Der er brug for at styrke analyse­
kapaciteten og for et tæt samarbejde
mellem hovedkvarteret og ambassaderne,
bl.a. med regelmæssige videokonferen-
cer. Det anbefales, at der ligger en
struktureret konfliktanalyse til grund
for programmeringen. Det anbefales også
at kønsspecifikke aspekter af konflikter
gives mere opmærksomhed.
Den interministerielle styregruppes kommentarer
Evalueringsrapporten er udgivet af:
Udenrigsministeriet
Evalueringskontoret
Asiatisk Plads 2
1448 København K
Danmark
Den fulde evalueringsrapport
kan rekvireres gratis hos:
Rosendahls-Schultz Grafisk A/S
Herstedvang 10, 2620 Albertslund
Tlf. 43 63 23 00, eller på
http://danidapublikationer.dk
For yderligere oplysninger, kontakt venligst
tlf. +45 33 92 10 83 eller eval@um.dk
Rapporten er desuden tilgængelig og kan downloades
fra internettet via: evaluering.um.dk
Evalueringen fremhæver de eksisterende
bestræbelser på at udvikle forandrings-
teorier som grundlag for udvælgelse af
aktiviteter og med henblik på at styrke
logikken bag indsatserne og forbedre
monitorering og evaluering. Der er
imidlertid brug for at effektivisere dette
arbejde. Styregruppen opfordres til at
sikre, at forandringsteori inddrages i
retningslinjerne for programmering.
Mere generelt udtrykkes bekymring over,
at programmeringen af de større regio-
nale programmer foregår inden for en
tidsramme på seks måneder, idet der
kræves mere tid til grundig forberedelse.
Styregruppen opfordres til at søge en
løsning på dette problem.
Evalueringen gør sig til talsmand for en
vis forøgelse af de uallokerede midler
i programmerne for at øge fleksibiliteten
og dermed mulighederne for at reagere
på ændringer i situationen.
Fonden har en række komparative fordele,
når det gælder finansiering af indsatser,
som kombinerer udviklingsmidler og
andre midler: Den fremmer myndighed-
til-myndighed samarbejde; mobiliserer et
bredt spektrum af danske instrumenter,
kapaciteter og perspektiver; har regionalt
fokus og råder over uprogrammerede
finansielle midler. Styregruppen opfor-
dres til at sikre, at disse komparative
fordele bliver tydeligt afspejlet i de nye
retningslinjer for Fondens virke.
Endelig opfordres Styregruppen til at
sikre, at reviderede retningslinjer kommer
til at omfatte en tydelig beskrivelse af
pilotprojekter, hvor man fra Fondens side
yder en form for ”startkapital” til indsat-
ser, som senere kan gennemføres i større
skala, evt. af andre donorer.
Styregruppen hilser evalueringen vel­
-
kommen og ser den som dokumentation
af, at Freds- og Stabiliseringsfonden har
ført til et tæt og tillidsfuldt samarbejde
på tværs af ministerier og styrelser og
ikke mindst til relevante indsatser i
modtagerlandene. Styregruppen hæfter
sig ved, at Fonden vurderes som et
vigtigt strategisk instrument, som har
været fremmende for dansk udenrigs-
og sikkerhedspolitik internationalt.
Evalueringen fremhæver Fondens evne
til at lære af erfaringer fra felten og
kommer med et antal anbefalinger til
videreførelse og styrkelse af lærings­
processen.
Styregruppen kan generelt tilslutte sig
evalueringens konklusioner og anbefa­
linger, som alle vil blive inddraget i
det fortsatte arbejde med at effektivisere
den danske stabiliseringsindsats.
Konkret vil evalueringens anbefalinger
blive inddraget i den igangværende
programmering af nye indsatser.
Et væsentligt skridt blev taget allerede
i juni 2014, hvor evalueringens foreløbige
resultater blev præsenteret for og drøftet
med de danske myndigheder, som led
i opstarten af denne programmering.
Retningslinjer og programmer vil blive
tilpasset i lyset af anbefalingerne. Målet
vil være at opnå størst mulig effektivitet
i indsatserne, at styrke samarbejdet på
hovedkvartersniveau, på ambassaderne
og i samspillet mellem hovedkvarter og
ambassader, at udnytte resurserne bedst
muligt inden for de givne personale­
mæssige og finansielle rammer og med
respekt for budgetloven.
Der vil blive lagt særlig vægt på opfølg-
ning af anbefalingerne om politisk
analyse, konfliktanalyse, forandrings-
teori, monitorering og evaluering og
indordning af alle indsatser i et givet
land under én samlet landepolitik.
Styregruppen havde gerne set en mere
udførlig henvisning til de overordnede
strategiske drøftelser, den allerede har
haft vedrørende indsatserne på en række
områder, f.eks. i Afghanistan, Libyen-
strategien mv.