COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT EXECUTIVE SUMMARY OF THE EVALUATION of Regulation (EU) 2019/452 of the European Parliament and of the Council of 19 March 2019 establishing a framework for the screening of foreign direct investments into the Union Accompanying the document Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on the screening of foreign investments in the Union and repealing Regulation (EU) 2019/452 of the European Parliament and of the Council

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EUROPEAN
COMMISSION
Brussels, 24.1.2024
SWD(2024) 24 final
COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT
EXECUTIVE SUMMARY OF THE EVALUATION
of Regulation (EU) 2019/452 of the European Parliament and of the Council of 19
March 2019 establishing a framework for the screening of foreign direct investments
into the Union
Accompanying the document
Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council
on the screening of foreign investments in the Union and repealing Regulation (EU)
2019/452 of the European Parliament and of the Council
{COM(2024) 23 final} - {SWD(2024) 23 final}
Offentligt
KOM (2024) 0023 - SWD-dokument
Europaudvalget 2024
1
1. Introduction
The EU framework for foreign direct investment (FDI) screening1
(the ‘Regulation’) was
adopted in 2019 and entered into application in October 2020. It responded to growing
concerns about certain foreign investors seeking to acquire control of EU firms that provide
critical technologies, infrastructure or inputs, or hold sensitive information, and whose
activities are critical for security or public order at EU level, i.e. for more than one Member
State. Due to the high degree of integration of the single market, an FDI in an EU company
may create a security risk beyond the borders of the Member State hosting the FDI. Therefore,
the aim of the Regulation is to help identify and address security risks related to FDIs that
affect at least two Member States or the EU as a whole.
To achieve this objective, the Regulation allows Member States to review FDIs in their
territory on grounds of security and public order and to take measures to address specific
risks. Furthermore, the Regulation has created a cooperation mechanism between the
European Commission and Member State screening authorities for individual FDI
transactions. This mechanism makes it possible to exchange information, enabling both the
Commission and other Member States to point to possible security or public order risks to
other Member States or EU-level programmes arising from an FDI transaction, allowing to
assess and mitigate these risks. This has strengthened the assessment of FDIs by relevant
Member State authorities and has facilitated the ultimate decision by the ‘host’ Member State
on whether to authorise or not the transaction, and if the transaction is authorised, whether
certain conditions are necessary.
2. Context of the evaluation
This report is prepared in compliance with the Regulation, which requires the Commission to
evaluate the functioning and effectiveness of the Regulation by 12 October 2023. The
evaluation covers the period from the entry into force of the Regulation2
until 30 June 2023. It
builds on the findings of a report carried out by the OECD3
and the views of stakeholders
provided to the Commission in various consultation activities organised for the evaluation4
.
Where relevant, the evaluation also integrates the findings of the very recent special report of
the European Court of Auditors on the screening of foreign direct investments in the EU5
.
1
Regulation (EU) 2019/452 of the European Parliament and of the Council of 19 March 2019 establishing a
framework for the screening of foreign direct investments into the Union.
2
11 April 2019.
3
Framework for Screening Foreign Direct Investment into the EU: Assessing effectiveness and efficiency.
Published in November 2022 on the OECD’s website: https://www.oecd.org/investment/investment-policy/oecd-
eu-fdi-screening-assessment.pdf.
4
These consultations include a targeted public consultation. Its summary report is available on the
Commission’s website: https://policy.trade.ec.europa.eu/consultations/screening-foreign-direct-investments-fdi-
evaluation-and-possible-revision-current-eu-framework_en#consultation-outcome
5
https://www.eca.europa.eu/en/publications/SR-2023-27
2
Since the adoption of the Regulation, the issue of security and public order has only grown in
importance. The COVID-19 pandemic, Russia’s war of aggression against Ukraine and other
geopolitical tensions have underlined the need to better protect EU critical assets from certain
investments. This has also played a role in a significant number of Member States deciding to
adopt a national screening mechanism, or to expand the number of sectors subject to
screening6
. Nevertheless, a significant share of FDIs in the EU still goes to Member States
without a national screening mechanism7
, leaving vulnerabilities in place as potentially
critical FDIs remain undetected.
The cooperation between all national authorities and the Commission has played a major role
in raising awareness, identifying, assessing and addressing risky FDI transactions that would
otherwise have been missed8
. However, its implementation has presented a number of
challenges, such as the management of multi-jurisdiction notifications – meaning transactions
involving the same business in several Member States. These challenges are explained in the
next section.
3. Main findings
Effectiveness. The evaluation found that the Regulation has had a positive impact on
protecting security and public order from risky FDI in the EU. It also showed that the
Regulation itself has not had chilling effects on the flow of FDI into the EU. That said, several
shortcomings were identified that result in blind spots in the system (such as the fact that there
are still Member States without a screening mechanism or that foreign-controlled investments
within the EU fall outside the cooperation mechanism). Ultimately, this undermines the
ability of the Commission and Member States to identify and address a potentially wide scope
of risky transactions.
Efficiency. The administrative burden related to the implementation of the Regulation was
found reasonable, both by Member State public authorities and parties to screened
transactions. However, certain aspects limit the efficiency of the FDI screening mechanism in
the EU. These are, for example, the lack of harmonisation of Member States’ timelines, scope
of the national mechanisms, the lack of predictability of the stage of national screening at
which the EU cooperation is initiated, and the lack of an efficient cooperation procedure for
transactions screened by multiple Member States.
Policy coherence. The minimum requirements for national screening mechanisms were found
insufficient to achieve the necessary level of consistency between the FDI Screening
6
When the Commission tabled its legislative proposal for the FDI Screening Regulation in September 2017,
only 14 Member States (including the United Kingdom) maintained a screening mechanism. By June 2023, 8
additional Member States had adopted screening mechanisms, and 2 Member States with only sectoral
mechanisms had enacted cross-sectoral mechanisms.
7
22.7% of the foreign acquisitions and 20% of the greenfield projects were in Member States without a fully
applicable investment screening mechanism. The European Court of Auditors estimates that about 42% of FDI
stocks is located in these Member States.
8
In the reporting period, the Commission and relevant Member State authorities reviewed more than 1 100
transactions.
3
Regulation and national screening mechanisms (and between national mechanisms
themselves).
Added value. The Regulation has added value by increasing the effective protection of
security and public order in the EU beyond what would have been achieved by Member States
each operating individually.
Relevance. While the objective to protect security and public order in the EU from risky FDI
remains very relevant if not increasing, the relevance of the current system is limited by
certain shortcomings identified in the evaluation.
The key lessons learned are the following:
1. The EU’s ability to identify and address risky transactions is undermined by the lack
in some Member States of screening mechanisms that make it possible to scrutinise
transactions before they are completed, and the divergence between existing national
mechanisms.
2. The current definition of FDI is too limiting, with the effect that the cooperation
mechanism does not cover investments within the EU. This means that investments by
non-EU investors via an entity set up in the EU are not assessed under the cooperation
mechanism, even though the security implications of such transactions can be the
same as when the foreign investor directly invests from abroad.
3. The requirement to notify all transactions ‘undergoing screening’ does not ensure that
all risky transactions are considered across the EU, as it may allow some potentially
risky transactions to remain undetected if these are not formally undergoing screening
in the host Member State.
4. Differences between Member States’ national screening mechanisms can seriously
undermine the effectiveness and efficiency of the cooperation mechanism and risk
creating obstacles in the internal market.
5. The information provided to the cooperation mechanism about individual transactions
is not sufficient.
6. The timelines of the cooperation mechanism are too short for the assessment of
potentially critical transactions. They also are suboptimal for effective cooperation
between the Commission and Member States because due to the identical timeframes,
the Commission may not have time to factor in the security concerns of other Member
States in its own assessment.
7. Member States do not have sufficient power to address the interests or concerns of
other Member States.
8. Member States and the Commission are not formally entitled to receive any
information about the outcome of national screening procedures notified to the
cooperation mechanism, more specifically about the response to comments or
4
concerns authorities of other Member States made regarding their own security to the
host Member State, or to the opinion the Commission submitted.9
On the basis of this evaluation, and recognising that the saying ‘the chain is only as strong as
its weakest link’ also applies to protection against risky FDI transactions, the Commission
proposes to revise the Regulation. The main objectives of the revision are to ensure that all
Member States have a screening mechanism that allows the assessment of transactions before
they are completed, and to address key shortcomings of the cooperation mechanism identified
in this evaluation.
9
Note that there is one exception: Member States have to inform the Commission about their final decision
where the EU target participates in a project or programme of Union interest and the screening Member
State decides to deviate from the opinion.


FR FR
COMMISSION
EUROPÉENNE
Bruxelles, le 24.1.2024
SWD(2024) 24 final
DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION
RÉSUMÉ DE L'ÉVALUATION
du règlement (UE) 2019/452 du Parlement européen et du Conseil du 19 mars 2019
établissant un cadre pour le filtrage des investissements directs étrangers dans l'Union
accompagnant le document
proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil
relatif au filtrage des investissements étrangers dans l'Union et abrogeant le règlement
(UE) 2019/452 du Parlement européen et du Conseil
{COM(2024) 23 final} - {SWD(2024) 23 final}
Offentligt
KOM (2024) 0023 - SWD-dokument
Europaudvalget 2024
1
1. Introduction
Le cadre de l’Union européenne (UE) pour le filtrage des investissements directs étrangers
(IDE)1
(ci-après le «règlement») a été adopté en 2019 et est entré en application en octobre
2020. Ce cadre répondait aux préoccupations croissantes concernant certains investisseurs
étrangers qui cherchent à prendre le contrôle d’entreprises de l’UE fournissant des
technologies, des infrastructures ou des intrants critiques, ou qui détiennent des informations
sensibles, et dont les activités sont essentielles pour la sécurité ou l’ordre public au niveau de
l’UE, c’est-à-dire pour plus d’un État membre. En raison du degré élevé d’intégration du
marché unique, un investissement direct étranger (IDE) dans une entreprise de l’UE peut
engendrer un risque pour la sécurité au-delà des frontières de l’État membre qui accueille cet
IDE. Par conséquent, l’objectif du règlement est de contribuer à détecter et à traiter les risques
en matière de sécurité qui sont liés aux IDE et qui touchent au moins deux États membres ou
l’UE dans son ensemble.
Pour atteindre cet objectif, le règlement autorise les États membres à contrôler les IDE sur
leur territoire pour des motifs de sécurité et d’ordre public et à prendre des mesures pour faire
face à certains risques spécifiques. Le règlement a également créé un mécanisme de
coopération entre la Commission européenne et les autorités de filtrage des États membres
pour les différentes opérations d’IDE. Ce mécanisme permet d’échanger des informations afin
que la Commission et les États membres puissent signaler les risques éventuels sur le plan de
la sécurité ou de l’ordre public qu’une opération d’IDE poserait dans d’autres États membres
ou pour des programmes de niveau européen, ces risques pouvant alors être évalués et
atténués. L’évaluation des IDE par les autorités compétentes des États membres est ainsi
facilitée, de même que l’adoption de la décision finale par l’État membre «d’accueil»
d’autoriser ou non l’opération et, si l’opération est autorisée, d’y ajouter ou non certaines
conditions.
2. Contexte de l’évaluation
Le présent rapport est élaboré conformément au règlement, qui impose à la Commission
d’évaluer le fonctionnement et l’efficacité du règlement pour le 12 octobre 2023. L’évaluation
couvre la période allant de l’entrée en vigueur du règlement2
au 30 juin 2023. Elle s’appuie
sur les conclusions d’un rapport établi par l’OCDE3
et sur les points de vue communiqués à la
Commission par les parties ayant pris part à diverses activités de consultation organisées en
vue de l’évaluation4
. Le cas échéant, l’évaluation tient également compte des conclusions du
1
Règlement (UE) 2019/452 du Parlement européen et du Conseil du 19 mars 2019 établissant un cadre pour le
filtrage des investissements directs étrangers dans l’Union.
2
11 avril 2019.
3
Framework for Screening Foreign Direct Investment into the EU: Assessing effectiveness and efficiency. Publié
en novembre 2022 sur le site web de l’OCDE: https://www.oecd.org/investment/investment-policy/oecd-eu-fdi-
screening-assessment.pdf.
4
Ces consultations ont impliqué une consultation publique ciblée, dont le rapport de synthèse est disponible sur
le site web de la Commission: https://policy.trade.ec.europa.eu/consultations/screening-foreign-direct-
investments-fdi-evaluation-and-possible-revision-current-eu-framework_en#consultation-outcome
2
très récent rapport spécial de la Cour des comptes européenne sur le filtrage des
investissements directs étrangers dans l’UE5
.
Depuis l’adoption du règlement, la question de la sécurité et de l’ordre public n’a fait que
gagner en importance. La pandémie de COVID-19, la guerre d’agression menée par la Russie
contre l’Ukraine et d’autres tensions géopolitiques ont mis en évidence la nécessité de mieux
protéger les actifs critiques de l’UE contre certains investissements. Cela a également joué un
rôle dans la décision d’un grand nombre d’États membres d’adopter un mécanisme de filtrage
national ou d’augmenter le nombre de secteurs soumis à un filtrage6
. Néanmoins, une part
importante des IDE dans l’UE est toujours dirigée vers des États membres qui ne disposent
pas d’un mécanisme de filtrage national7
: ainsi, des vulnérabilités subsistent, étant donné que
des IDE potentiellement critiques ne sont pas détectés.
La coopération entre toutes les autorités nationales et la Commission a joué un rôle majeur
dans la sensibilisation au problème, la détection, l’évaluation et le traitement d’opérations
d’IDE risquées qui seraient autrement passées inaperçues8
. Toutefois, sa mise en œuvre a posé
un certain nombre de difficultés, notamment en ce qui concerne la gestion des notifications
d’opérations relevant de plusieurs juridictions, c’est-à-dire des opérations impliquant la même
entreprise dans plusieurs États membres. Ces difficultés sont expliquées dans la section
suivante.
3. Principales constatations
Efficacité. L’évaluation a révélé que le règlement avait eu une incidence positive sur la
protection de la sécurité et de l’ordre public contre les IDE risqués dans l’UE. Elle a
également montré que le règlement lui-même n’avait pas eu d’effet dissuasif sur les flux
d’IDE vers l’UE. Elle a toutefois débouché sur la constatation de plusieurs lacunes se
traduisant par des angles morts dans le système (par exemple, le fait que certains États
membres ne disposent toujours pas d’un mécanisme de filtrage ou que des investissements
sous contrôle étranger au sein de l’UE ne relèvent pas du mécanisme de coopération). Cela
compromet, en définitive, la capacité de la Commission et des États membres à détecter et à
traiter des opérations risquées prenant potentiellement des formes très diversifiées.
Efficience. La charge administrative liée à la mise en œuvre du règlement a été jugée
raisonnable, tant par les autorités publiques des États membres que par les parties aux
opérations filtrées. Toutefois, certains aspects limitent l’efficience du mécanisme de filtrage
des IDE dans l’UE. Il s’agit, par exemple, du manque d’harmonisation des calendriers des
5
https://www.eca.europa.eu/fr/publications/sr-2023-27
6
Lorsque la Commission a présenté sa proposition législative relative au règlement sur le filtrage des IDE en
septembre 2017, seuls 14 États membres (dont le Royaume-Uni) disposaient d’un mécanisme de filtrage. En juin
2023, huit États membres supplémentaires avaient dans l’intervalle adopté un mécanisme de filtrage et deux
États membres disposant uniquement de mécanismes sectoriels avaient adopté un mécanisme intersectoriel.
7
22,7 % des acquisitions étrangères et 20 % des projets entièrement nouveaux se situaient dans des États
membres ne disposant pas d’un mécanisme de filtrage des investissements pleinement applicable. Selon la Cour
des comptes européenne, environ 42 % des stocks d’IDE se trouveraient dans ces États membres.
8
Au cours de la période de référence, la Commission et les autorités compétentes des États membres ont
examiné plus de 1 100 opérations.
3
États membres, de la portée des mécanismes nationaux, du manque de prévisibilité du stade
du filtrage national auquel la coopération avec l’UE est engagée et de l’absence d’une
procédure de coopération efficace pour les opérations filtrées par plusieurs États membres.
Cohérence des politiques. Les exigences minimales applicables aux mécanismes de filtrage
nationaux ont été jugées insuffisantes pour atteindre le niveau nécessaire de cohérence entre le
règlement sur le filtrage des IDE et les mécanismes de filtrage nationaux (ainsi qu’entre les
mécanismes nationaux eux-mêmes).
Valeur ajoutée. Le règlement apporte une valeur ajoutée en renforçant la protection effective
de la sécurité et de l’ordre public dans l’UE au-delà de ce qui aurait été réalisé par les États
membres s’ils avaient agi individuellement.
Pertinence. Si l’objectif consistant à protéger la sécurité et l’ordre public dans l’UE contre les
IDE risqués reste très pertinent, voire de plus en plus pertinent, l’adéquation du système
actuel est limitée par certaines lacunes relevées lors de l’évaluation.
Les principaux enseignements tirés sont les suivants:
1. la capacité de l’UE à détecter et à traiter les opérations à risque est compromise par
l’absence, dans certains États membres, de mécanismes de filtrage permettant de
contrôler les opérations avant leur achèvement, ainsi que par la divergence des
mécanismes nationaux existants.
2. La définition actuelle des IDE est trop restrictive, ce qui a pour effet que le mécanisme
de coopération ne couvre pas les investissements au sein de l’UE. Ainsi, les
investissements réalisés par des investisseurs de pays tiers par l’intermédiaire d’une
entité établie dans l’UE ne sont pas évalués dans le cadre du mécanisme de
coopération, bien que les implications de telles opérations en matière de sécurité
puissent être les mêmes que lorsque l’investisseur étranger investit directement depuis
un pays tiers.
3. L’obligation de notifier toutes les opérations «faisant l’objet d’un filtrage» ne garantit
pas que toutes les opérations à risque soient prises en considération dans l’ensemble de
l’UE, étant donné que certaines opérations potentiellement risquées peuvent rester non
détectées si elles ne font pas l’objet d’un filtrage formel dans l’État membre d’accueil.
4. Les différences entre les mécanismes de filtrage nationaux des États membres peuvent
gravement compromettre l’efficacité et l’efficience du mécanisme de coopération et
risquent de créer des obstacles sur le marché intérieur.
5. Les informations fournies au mécanisme de coopération sur les différentes opérations
ne sont pas suffisantes.
6. Les délais du mécanisme de coopération sont trop courts pour permettre l’évaluation
des opérations potentiellement critiques. Ils ne sont pas non plus optimaux pour une
coopération efficace entre la Commission et les États membres: en effet, comme les
délais sont les mêmes, la Commission pourrait ne pas avoir le temps de tenir compte
4
des préoccupations d’autres États membres en matière de sécurité pour effectuer sa
propre évaluation.
7. Les États membres ne disposent pas d’un pouvoir suffisant pour tenir compte des
intérêts ou des préoccupations des autres États membres.
8. Les États membres et la Commission ne sont formellement autorisés à recevoir aucune
information sur les résultats des procédures de filtrage nationales notifiées au
mécanisme de coopération, et plus précisément sur la réponse aux observations ou
préoccupations adressées à l’État membre d’accueil par les autorités d’autres États
membres au sujet de leur propre sécurité, ou à l’avis émis par la Commission9
.
Sur la base de cette évaluation, et en reconnaissant que l’expression «la solidité d’une chaîne
dépend de son maillon le plus faible» s’applique également à la protection contre les
opérations d’IDE risquées, la Commission propose de réviser le règlement. Les principaux
objectifs de cette révision sont de veiller à ce que tous les États membres disposent d’un
mécanisme de filtrage permettant d’évaluer les opérations avant qu’elles ne soient achevées et
de remédier aux principales lacunes du mécanisme de coopération recensées dans cette
évaluation.
9
Il convient de noter qu’il existe une exception: les États membres doivent informer la Commission de leur
décision finale lorsque la cible de l’UE participe à un projet ou programme présentant un intérêt pour
l’Union et que l’État membre chargé du filtrage décide de s’écarter de l’avis.