Orientering om høringssvar fra Den Europæiske Centralbank (ECB) til forslag til lov om ændring af hvidvaskloven (Nedsættelse af kontantforbudsgrænsen), L 94, samt Erhvervsministeriets bemærkninger til dette

ERHVERVSMINISTEREN
23. januar 2024
ERHVERVSMINISTERIET
Slotsholmsgade 10-12
1216 København K
Tlf. 33 92 33 50
Fax. 33 12 37 78
CVR-nr. 10092485
EAN nr. 5798000026001
em@em.dk
www.em.dk
Folketingets Erhvervsudvalg
Vedlagt fremsender jeg til udvalgets orientering høringssvar fra den Euro-
pæiske centralbank (ECB) til forslag til lov om ændring af hvidvaskloven
(Nedsættelse af kontantforbudsgrænsen) L94, samt Erhvervsministeriets
bemærkninger til dette.
Høringssvaret er indkommet efter lovforslaget blev fremsat og indgår der-
for ikke i materialet oversendt i forbindelse med fremsættelsen.
Med venlig hilsen
Morten Bødskov
Offentligt
L 94 - Bilag 4
Erhvervsudvalget 2023-24


DA ECB-PUBLIC
DEN EUROPÆISKE CENTRALBANKS UDTALELSE
af 12. januar 2024
om udfasningen af den danske 1 000-kroneseddel og nedsættelsen af kontantforbudsgrænsen
(CON/2024/2)
Indledning og retsgrundlag
Den 1. december 2023 modtog Den Europæiske Centralbank (ECB) to anmodninger fra det danske
erhvervsministerium ("Erhvervsministeriet") om en udtalelse om et udkast til bekendtgørelse om Danmarks
Nationalbanks indkaldelse af visse pengesedler (herefter "udkast til bekendtgørelse")1 og et lovforslag om
ændring af lov om forebyggende foranstaltninger mod hvidvask og finansiering af terrorisme (herefter
"lovforslag")2.
ECB's kompetence til at afgive udtalelse fremgår af artikel 127, stk. 4, og artikel 282, stk. 5, i traktaten om
Den Europæiske Unions funktionsmåde og artikel 2, stk. 1, andet og tredje led, i Rådets beslutning
98/415/EF3, da udkastet til bekendtgørelse og lovforslaget angår Danmarks Nationalbank og
betalingsmidler. I overensstemmelse med artikel 17.5, første punktum, i forretningsordenen for Den
Europæiske Centralbank er denne udtalelse vedtaget af ECB's Styrelsesråd.
1. Formål med udkastet til bekendtgørelse og lovforslaget
1.1. Formålet med udkastet til bekendtgørelse er at udfase og indkalde gamle danske pengesedler (i
danske kroner, DKK) udstedt fra den 23. juli 1945 til og med den 23. maj 2011 hidrørende fra serierne
1944, 1952, 1972 og 1997 samt 1 000-kronesedlen fra 2009-serien, som alle ophører med at være
lovligt betalingsmiddel efter den 31. maj 20254. De indkaldte sedler kan stadig indløses af Danmarks
Nationalbank i yderligere et år til og med den 31. maj 2026. Efter dette tidspunkt kan Danmarks
Nationalbank indløse sedlerne, såfremt omstændighederne taler herfor5. Udkastet til bekendtgørelse
træder i kraft den 1. januar 2024.
1.2 Udfasningen og indkaldelsen af de gamle seddelserier i danske kroner sker med henblik på at
udstede en ny fremtidig seddelserie baseret på de nyeste teknologier til at forhindre forfalskninger6.
1 Bekendtgørelse om Danmarks Nationalbanks indkaldelse af visse pengesedler, BEK nr. 1706 af 11.12.2023.
2 Forslag til lov om ændring af hvidvaskloven.
3 Rådets beslutning 98/415/EC af 29. juni 1998 om de nationale myndigheders høring af Den Europæiske Centralbank
om udkast til retsforskrifter (EFT L 189 af 3.7.1998, s. 42).
4 Jf. § 1, stk. 1 og 2, i udkastet til bekendtgørelse.
5 Jf. § 2, stk. 1 og 2, i udkastet til bekendtgørelse. Jf. også § 8, stk. 3, i lov om Danmarks Nationalbank (lov nr. 116 af
7.4.1936), som ligeledes regulerer en yderligere indløsningsperiode på 12 måneder efter den periode, hvor en indkaldt
seddel mister sin status som lovligt betalingsmiddel. Efter denne yderligere periode på 12 måneder kan Danmarks
Nationalbank fortsat indløse sedler, der ikke længere er lovligt betalingsmiddel, "såfremt omstændighederne taler
herfor".
6 Jf. Danmarks Nationalbanks rapport "Kontanters rolle i et samfund med lavt brug af kontanter", november 2023, side
43.
Offentligt
L 94 - Bilag 4
Erhvervsudvalget 2023-24
ECB-PUBLIC
2
I den forbindelse vil alle eksisterende danske seddelværdier (500 DKK, 200 DKK, 100 DKK og
50 DKK) være en del af den nye seddelserie med undtagelse af 1 000-kronesedlen, som i øjeblikket
er den højeste seddelværdi i Danmark. Ifølge bemærkningerne til lovforslaget7, som også indeholder
bemærkninger til udkastet til bekendtgørelse (herefter "bemærkninger"), har Danmarks Nationalbank
med hjemmel i lov om Danmarks Nationalbank8 og med erhvervsministerens tilladelse besluttet at
udfase 1 000-kronesedlen med henblik på helt at indkalde den. Det er i den forbindelse Danmarks
Nationalbanks opfattelse, at 1 000-kronesedlen ikke er nødvendig for, at danske borgere og
virksomheder kan foretage sikre og effektive betalinger. Dette afspejles bl.a. i en faldende brug af
kontanter generelt i Danmark, hvor langt de fleste kontantbetalinger beløber sig til mindre end
500 DKK. Ifølge bemærkningerne er dette også baseret på, at 1 000-kronesedlen i højere grad end
andre danske pengesedler udgør en øget risiko for at blive brugt til kriminelle formål9.
1.3 Formålet med lovforslaget er at nedsætte den eksisterende grænse for visse kontantbetalinger til
erhvervsdrivende fra maksimalt 20 000 DKK til 15 000 DKK. Lovforslaget træder i kraft den 1. marts
2024.
1.4 Den nedsatte grænse for visse kontantbetalinger gælder for erhvervsdrivende, som ikke er omfattet
af anvendelsesområdet for lov om forebyggende foranstaltninger mod hvidvask og finansiering af
terrorisme10 (herefter "hvidvaskloven"), når de modtager kontanter, og derfor kun på denne
specifikke gruppe af betalinger mellem erhvervsdrivende og betalinger fra kunder til
erhvervsdrivende. Det anføres i bemærkningerne11, at alle erhvervsdrivende, der modtager
kontanter, i perioden indtil 1 000-kronesedlen er blevet udfaset, vil være ekstraordinært eksponerede
for en forhøjet risiko for at blive misbrugt til hvidvask af penge12. Det skærpede kontantforbud vil dog
gælde for alle kontantbetalinger og ikke kun betalinger, der foretages i forbindelse med indkaldelsen
af 1 000-kronesedlen13. En nedsættelse af kontantforbudsgrænsen vil ifølge bemærkningerne have
en positiv betydning for bekæmpelsen af hvidvask generelt14, men vil også kunne medføre visse
gener for personer med legitime beholdninger af kontanter, som ønsker at anvende deres
beholdninger af indkaldte sedler i detailhandlen15.
1.5 I henhold til bemærkningerne16 anses kontantforbuddet for at være i overensstemmelse med
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2015/84917, hvorefter medlemsstaterne kan indføre
yderligere generelle begrænsninger i brugen af kontanter.
7 Jf. afsnit 1 i de almindelige bemærkninger til lovforslaget.
8 Det følger af § 8, stk. 3, i lov om Danmarks Nationalbank, at sedler kan indkaldes med tilladelse fra erhvervsministeren,
hvorefter de ophører med at være lovligt betalingsmiddel fra den dato, som fastsættes ved bekendtgørelse fra
erhvervsministeren. Efter udløbet af en periode på 12 måneder fra dette tidspunkt mister de indkaldte sedler deres
gyldighed over for Danmarks Nationalbank, men denne har ret til, såfremt omstændighederne taler derfor, også senere
at indløse sedlerne.
9 Jf. afsnit 1 i de almindelige bemærkninger til lovforslaget og Danmarks Nationalbanks rapport "Fremtidens kontanter:
Strategiske initiativer", november 2023, side 4.
10 Lov om forebyggende foranstaltninger mod hvidvask og finansiering af terrorisme, lovbekendtgørelse nr. 316 af 11.
marts 2022, som senere ændret.
11 Jf. afsnit 1 og 1.1.2 i de almindelige bemærkninger til lovforslaget.
12 Jf. afsnit 1 i de almindelige bemærkninger til lovforslaget.
13 Jf. nr. 1 i bemærkningerne til lovforslagets enkelte bestemmelser.
14 Jf. afsnit 1 og 1.1.2 i de almindelige bemærkninger til lovforslaget.
15 Jf. afsnit 5 i de almindelige bemærkninger til lovforslaget.
16 Jf. afsnit 8 i de almindelige bemærkninger til lovforslaget.
17 Jf. betragtning 6 til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2015/849 af 20. maj 2015 om forebyggende
foranstaltninger mod anvendelse af det finansielle system til hvidvask af penge eller finansiering af terrorisme, om
ændring af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 648/2012 og om ophævelse af Europa-Parlamentets
og Rådets direktiv 2005/60/EF samt Kommissionens direktiv 2006/70/EF (EUT L 141 af 5.6.2015, s. 73).
ECB-PUBLIC
3
2 Generelle bemærkninger
2.1 Danmark er fritaget for at deltage i tredje fase af Den Økonomiske og Monetære Union i henhold til
protokol (nr. 16) til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) om visse
bestemmelser vedrørende Danmark. For så vidt angår en eventuel ophævelse af undtagelsen, vil
proceduren i artikel 140 i TEUF kun blive indledt på Danmarks anmodning18. I overensstemmelse
med protokol (nr. 16) til og artikel 139, stk. 2, litra d), i TEUF finder artikel 128 i TEUF, hvorefter de
pengesedler, der udstedes af ECB og de nationale centralbanker, er de eneste, der har status som
lovlige betalingsmidler i Unionen, ikke anvendelse på Danmark19. I lyset af denne specifikke
institutionelle baggrund har ECB foretaget en vurdering af de relevante bestemmelser i udkastet til
bekendtgørelse og lovforslaget i forhold til relevant praksis i euroområdet, navnlig de retlige krav for
euroen og eurosedlers status som lovligt betalingsmiddel.
2.2 ECB forstår, at udkastet til bekendtgørelse og lovforslaget er blevet påvirket af en nylig rapport fra
Danmarks Nationalbank om kontanters rolle i et samfund med lavt brug af kontanter. I den
forbindelse bemærker Danmarks Nationalbank, at kontanter i de seneste årtier har haft en faldende
betydning for borgere og virksomheder20. Den relativt dalende brug af kontanter til betalinger og
værdiopbevaring er ifølge Danmarks Nationalbank en naturlig udvikling set i lyset af danskernes
villighed til at anvende nye digitale betalingsløsninger og den samtidige digitalisering i det danske
samfund. Den skal også ses i lyset af en lang række initiativer fra den offentlige og private sektor,
der har sat fart på digitaliseringen. Ifølge Danmarks Nationalbank har den dalende brug af kontanter
betydet et generelt fald i efterspørgslen efter kontanter, og udviklingen i brugen af kontanter som
betalingsmiddel peger også i retning af, at flere vil leve kontantløst i fremtiden. Ifølge Danmarks
Nationalbank vil dette få en række konsekvenser for kontanters rolle i det danske samfund og har
allerede i dag medført en større tilpasning af kontantinfrastrukturen og et behov for en løbende
tilpasning af lovgivningen for brug af kontanter til betalinger21.
2.3 Hvad angår faldet i brugen af kontanter mere specifikt, er den samlede værdi af kontantbetalinger i
Danmark faldet fra ca. 10 % af den totale værdi af alle betalinger i 2021 til under 8 % i 202322. I fysisk
handel var andelen af betalinger foretaget med kontanter 11 % af de samlede betalinger i 2023,
hvilket er på niveau med 2021. ECB forstår dog, at dette skal ses i sammenhæng med, at fysisk
handel i Danmark udgør en stadig mindre andel af de samlede betalinger, da der sker et skifte mod
mere onlinehandel og stadig flere in-app-betalinger på mobiltelefonen. Det bemærkes endvidere, at
den samlede værdi af sedler og mønter i danske kroner i omløb har været stabil siden 2017 og endog
steg med ca. 10 %, da coronaviruspandemien (covid-19) brød ud i 202023. For ECB peger dette på
relevansen af fysiske centralbankpenge, især pengesedler, i situationer med finansiel stress, men
også på betydningen af at have mulighed for at kunne foretage fysiske betalinger på salgsstedet.
18 Jf. punkt 2 i protokol (nr. 16) til TEUF om visse bestemmelser vedrørende Danmark.
19 Jf. afsnit 3.2 i udtalelse CON/2019/5. Alle ECB's udtalelser er offentliggjort i EUR-Lex.
20 Jf. Danmarks Nationalbanks rapport "Kontanters rolle i et samfund med lavt brug af kontanter", november 2023, side 4.
21 Jf. Danmarks Nationalbanks rapport "Kontanters rolle i et samfund med lavt brug af kontanter", november 2023, side 6.
22 Jf. Danmarks Nationalbanks rapport "Kontanters rolle i et samfund med lavt brug af kontanter", november 2023, side 6.
23 Jf. Danmarks Nationalbanks rapport "Kontanters rolle i et samfund med lavt brug af kontanter", november 2023,
s.14, figur 8.
ECB-PUBLIC
4
2.4 Udtalelserne om kontanters rolle i det danske samfund, som udtrykt i bemærkningerne, står i
modsætning til ECB's syn på kontanters rolle i samfundet. ECB mener, at kontanter fortsat spiller en
vigtig rolle i samfundet, selv om elektroniske betalingsinstrumenter i stigende grad anvendes til
detailbetalinger i medlemsstaterne, herunder Danmark24. Kontanter værdsættes generelt som
betalingsinstrument, fordi de er almindeligt accepterede, hurtige og gør det nemmere for betaleren
at føre kontrol med sit forbrug. Det er i øjeblikket det eneste betalingsinstrument, som gør det muligt
for borgerne at afvikle en transaktion med centralbankpenge, der også afvikles øjeblikkeligt25,
samtidig med — hvilket er vigtigt — at privatlivets fred sikres. Desuden giver det ikke nogen juridisk
begrundet mulighed for at opkræve en afgift for brugen heraf. Kontanter kan spille en vigtig rolle i
tilfælde af uforudsete hændelser, såsom orkanen Katrina i USA i 2005, hvor alternative
betalingsmidler midlertidigt er ude af drift26, og de er robuste i forhold til cyberkriminalitet27, da
kontantbetalinger ikke kræver en funktionel teknisk infrastruktur eller dertil knyttede investeringer,
men altid er tilgængelige. Endvidere er kontantbetalinger ikke underlagt daglige eller ugentlige
betalingslofter, som fastsættes af enheder, der udbyder underliggende betalingstjenester28.
Desuden fremmer kontantbetalinger hele befolkningens inklusion i økonomien ved at give borgerne
mulighed for at afvikle en lang række betalingstransaktioner på denne måde og sikrer dermed alle
borgere valgfrihed med hensyn til betalingsmåden29. Muligheden for at betale med kontanter er
fortsat særlig vigtig for alle de borgere, der af forskellige legitime årsager foretrækker at bruge
kontanter frem for andre betalingsinstrumenter på grund af deres særlige funktioner. Ligeledes er
kontanter særlig vigtige for dem, der ikke har adgang til banksystemet og elektroniske
betalingsmidler. Disse grupper omfatter ikke kun ældre mennesker, men også visse
funktionshæmmede borgere, indvandrere, socialt sårbare borgere, mindreårige og andre med
begrænset eller ingen adgang til digitale betalingstjenester30. ECB foretager hvert andet år en
undersøgelse af betalingsvanerne i euroområdet. Disse undersøgelser viser, at omkring 60 % af
borgerne i euroområdet ønsker at have frihed til også at bruge kontanter på salgsstedet. Endelig er
en kritisk masse af kontanter i omløb nødvendig for at opretholde det forretningsmæssige rationale
for tredjeparter, der er involveret i håndteringen af kontanter. Enhver yderligere begrænsning af
kontantbetalinger eller undertrykkelse af en pålydende værdi kan således føre til en situation, hvor
de enhedsomkostninger, der er forbundet med kontanter, afholder tredjeparter fra fortsat at levere
kontanter og som følge heraf bringer kontanternes funktion i forbindelse med en nødsituation i fare,
hvis kontantinfrastrukturen og leverandørerne helt forsvinder eller ikke i tilstrækkelig grad vil kunne
dække en uventet kraftig stigning i efterspørgslen efter kontanter.
24 Jf. afsnit 2.4 i udtalelse CON/2017/8 og afsnit 2.4 i udtalelse CON/2020/33.
25 Jf. afsnit 2.4 i udtalelse CON/2017/8, afsnit 2.1 i udtalelse CON/2019/41, afsnit 9.2.1 i udtalelse CON/2020/13, afsnit
2.3 i udtalelse CON/2020/21, afsnit 7.2.1 i udtalelse CON/2021/9, afsnit 2.1 i udtalelse CON/2021/18, afsnit 2.1 i
udtalelse CON/2023/7, afsnit 2.1 i udtalelse CON/2023/13 og afsnit 2.1 i udtalelse CON/2023/39.
26 Jf. afsnit 2.1 i udtalelse CON/2019/41, afsnit 9.2.1 i udtalelse CON/2020/13, afsnit 7.2.1 i udtalelse CON/2021/9, afsnit
2.3 i udtalelse CON/2021/18 og afsnit 2.1 i udtalelse CON/2023/39.
27 Jf. afsnit 2.2 i udtalelse CON/2021/32, afsnit 2.1.1 i udtalelse CON/2023/33 og afsnit 2.1 i udtalelse CON/2023/39.
28 Jf. afsnit 2.1 i udtalelse CON/2023/39.
29 Jf. afsnit 2.4 og 3.1 i udtalelse CON/2017/8, afsnit 2.7 i udtalelse CON/2017/40, afsnit 2.6 i udtalelse CON/2019/4,
afsnit 2.1-2.3 i udtalelse CON/2021/18, afsnit 7.2.1 i udtalelse CON/2021/9, afsnit 2.3 i udtalelse CON/2021/38, afsnit
2.1 i udtalelse CON/2023/13, afsnit 2.1 i udtalelse CON/2023/13 og afsnit 2.1 i udtalelse CON/2023/39.
30 Jf. afsnit 1.5 i udtalelse CON/2019/41 og afsnit 2.1 i udtalelse CON/2023/39.
ECB-PUBLIC
5
2.5 Disse karakteristika ved kontanter anerkendes også af Europa-Kommissionen i dens
detailbetalingsstrategi, som ganske vist fremmer udviklingen af digitale betalingsløsninger for at give
forbrugerne flere muligheder, men samtidig beskytter eurosedlers og -mønters status som lovligt
betalingsmiddel og tilgængeligheden af centralbankpenge31.
2.6 På denne baggrund overvåger ECB nøje alle foranstaltninger i national lovgivning, som har til formål
at begrænse mulighederne for kontantbetalinger og dermed gribe ind i borgernes ret til at betale med
kontanter.
3. Specifikke bemærkninger
Udfasning af 1 000-kronesedlen
3.1 1 000-kronesedlen, som i øjeblikket er den højeste seddelværdi i Danmark, har en værdi, der svarer
til ca. 134 EUR32. Fra den 1. juni 2016, når 1 000-kronesedlen er blevet udfaset og indkaldt og derfor
ikke længere har status som lovligt betalingsmiddel, vil den højeste seddelværdi i Danmark være
500-kronesedlen, som har en værdi, der svarer til ca. 67 EUR.
3.2 I euroområdet blev den første serie af eurosedler udstedt første gang i 2002, da euroen blev indført.
Den består af syv forskellige seddelværdier: 5 EUR, 10 EUR, 20 EUR, 50 EUR, 100 EUR, 200 EUR
og 500 EUR. I maj 2016 afsluttede ECB en gennemgang af seddelværdien i den anden serie
eurosedler, også kaldet Europa-serien. ECB har besluttet endegyldigt at stoppe produktionen af 500-
eurosedlen, og at den ikke bliver en del af Europa-serien. I lyset af det vigtige omløb af denne
seddelværdi og dens værdilagringsfunktion, også på internationalt plan, samt for at sikre tilliden til
eurosedlerne, vil 500-eurosedlen fortsat være et lovligt betalingsmiddel og kan derfor fortsat
anvendes til betalinger og til værdilagring. 500-eurosedlen vil som de øvrige euroseddelværdier altid
bevare sin værdi og kan veksles hos euroområdets nationale centralbanker i en ubegrænset
tidsperiode. Kreditinstitutter, vekselkontorer og andre kontanthåndterende virksomheder kan
recirkulere 500-eurosedler33.
3.3 De tre højeste seddelværdier er fortsat tilgængelige som betalingsmiddel i euroområdet. ECB
fremhæver risikoen for kontantinfrastrukturen og den smidige kontantforsyning, hvis
medlemsstaternes politikker skræddersys på en sådan måde, at de mindsker borgernes incitament
til eller forbyder dem at anvende penge som lovligt betalingsmiddel til betalinger eller som
værdiopbevaringsmiddel. ECB er snarere af den opfattelse, at politiske foranstaltninger bør udformes
således, at de garanterer friheden til at vælge, hvordan man ønsker at betale.
3.4 Som nævnt ovenfor vil Danmarks Nationalbank fortsat kunne indløse 1 000-kronesedler i 12
måneder efter, at de er blevet indkaldt, til og med den 31. maj 2026, og kan herefter fortsat indløse
sådanne sedler, "såfremt omstændighederne taler herfor". ECB bemærker, at en tilstrækkelig lang
indløsningsperiode for 1 000-kronesedlen og sedlerne i de gamle serier vil bidrage til at opretholde
tilliden til kontanter, og henviser til Eurosystemets politik med at veksle 500-eurosedler i en
ubegrænset periode. I den forbindelse forstår ECB, at Danmarks Nationalbank vil antage, at
31 Jf. COM(2020) 592 final.
32 Euroværdien i denne udtalelse er baseret på DKK/EUR-kursen (7,45 DKK pr. EUR) på datoen for ECB's modtagelse
af høringsanmodningen, dvs. 1. december 2023, som offentliggjort af ECB på www.ecb.europa.eu.
33 Jf. afsnit 3.1 i udtalelse CON/2019/5.
ECB-PUBLIC
6
”omstændighederne taler herfor" og indløse DKK-sedler, der indehaves af personer i hele Unionen
og i Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, som er kommet i besiddelse af sådanne
pengesedler som følge af de frie kapitalbevægelser i henhold til artikel 63 i TEUF, hvis indehaveren
af de pågældende pengesedler af gyldig grund ikke har mulighed for at indløse dem før den 31. maj
2026, for eksempel på grund af større hindringer for personer med bopæl i udlandet i forhold til
personer med bopæl i Danmark.
Nedsættelse af kontantforbudsgrænsen
3.5 Formålet med lovforslaget er at nedsætte den eksisterende grænse for visse kontantbetalinger til
erhvervsdrivende fra et maksimum, der svarer til ca. 2 684 EUR, til 2 013 EUR.
3.6 Det Europæiske System af Centralbanker (ESCB) har i henhold til traktaten den grundlæggende
opgave at fremme betalingssystemernes smidige funktion34, og ECB har eneret til at bemyndige
udstedelse af eurosedler i Unionen35. De eurosedler, som er udstedt af ECB og de nationale
centralbanker i euroområdet, er de eneste eurosedler, der har status som lovlige betalingsmidler i
euroområdet36.
3.7 I det tilfælde at Danmark iværksætter en ophævelse af sin status som undtaget i overensstemmelse
med protokol (nr. 16) til TEUF om visse bestemmelser vedrørende Danmark, vil lovforslaget udgøre
en begrænsning af eurosedlers status som lovligt betalingsmiddel, hvilket vil blive vurderet i forhold
til den relevante EU-ret, som fastsat i afsnit 3.8-3.1337.
3.8 Begrebet "lovligt betalingsmiddel" som et betalingsmiddel denomineret i en valutaenhed er blevet
behandlet af Den Europæiske Unions Domstol. Domstolen har navnlig præciseret, at begrebet
"lovligt betalingsmiddel" indebærer, at dette særlige betalingsmiddel ikke generelt kan afvises til
opfyldelse af et krav i samme valutaenhed til dets fulde pålydende værdi med frigørende virkning.
Ved præciseringen af begrebet "lovligt betalingsmiddel" i EU-retten har Domstolen taget
Kommissionens henstilling 2010/191/EU38 i betragtning, som leverer nyttige bidrag til fortolkningen
af relevante EU-retlige bestemmelser. Det fremgår af punkt 1 i henstilling 2010/191, at når der består
en betalingsforpligtelse, bør eurosedlers og -mønters status som lovligt betalingsmiddel indebære a)
obligatorisk accept af de pågældende sedler og mønter, b) accept til fuld pålydende værdi og c)
frigørelse fra betalingsforpligtelser. Ifølge Domstolen viser dette, at begrebet "lovligt betalingsmiddel"
bl.a. omfatter en principiel forpligtelse til at acceptere europengesedler og ‑mønter til
betalingsformål39.
3.9 Domstolen har præciseret, at begrebet "lovligt betalingsmiddel" er et EU-retligt begreb, der skal
undergives en selvstændig og ensartet fortolkning i hele Den Europæiske Union40. For så vidt som
den gør det muligt for EU-lovgiver at fastsætte de foranstaltninger, der er nødvendige for
anvendelsen af euroen som den fælles valuta, præciserede Domstolen, at traktatens artikel 133 giver
34 Artikel 127, stk. 2, i traktaten og artikel 3.1 i Statutten for ESCB og ECB.
35 Artikel 128, stk. 1, første punktum, i traktaten og artikel 16, første punktum, i Statutten for ESCB og ECB.
36 Artikel 128, stk. 1, tredje punktum, i traktaten og artikel 16, tredje punktum, i Statutten for ESCB og ECB.
37 Jf. afsnit 3.1 i udtalelse CON/2023/39.
38 Kommissionens henstilling 2010/191/EU af 22. marts 2010 om omfanget og virkningerne af eurosedlers og -mønters
status som lovligt betalingsmiddel (EUT L 83 af 30.3.2010, s. 70).
39 Jf. Domstolens dom af 26. januar 2021, Hessischer Rundfunk, forenede sager C-422/19 og C-423/19,
ECLI:EU:C:2021:63, præmis 46-49.
40 Jf. Domstolens dom af 26. januar 2021, Hessischer Rundfunk, forenede sager C-422/19 og C-423/19,
ECLI:EU:C:2021:63, præmis 45.
ECB-PUBLIC
7
beføjelse til alene EU-lovgiver til nærmere at angive den retlige ordning for europengesedlers og -
mønters status som lovligt betalingsmiddel, for så vidt som dette viser sig nødvendigt for
anvendelsen af euroen som fælles valuta. I denne forbindelse bemærker ECB, at Kommissionen
den 28. juni 2023 offentliggjorde et forslag til en forordning om eurosedlers og -mønters status som
lovligt betalingsmiddel, som vil fastsætte regler om eurosedlers og -mønters status som lovligt
betalingsmiddel i bindende afledt EU-ret41. I begrundelsen til forordningsforslaget hedder det, at
drøftelserne i Euro Tender Expert Group (ELTEG) bekræftede, at der var usikkerhed og væsentlige
forskelle med hensyn til den praktiske anvendelse af begrebet lovligt betalingsmiddel i hele
euroområdet42. Disse forskelle berettiger, at der fastsættes regler om eurosedlers og -mønters status
som lovligt betalingsmiddel i en forordning vedtaget i henhold til traktatens artikel 133. ECB har hilst
forordningsforslaget velkommen og støtter kraftigt, at der indføres regler om eurosedlers og -mønters
status som lovligt betalingsmiddel i afledt EU-ret samt de foranstaltninger, der er fastlagt i
forordningsforslaget vedrørende adgangen til kontanter43.
3.10 EU-rettens enekompetence udelukker enhver anden kompetence for medlemsstaterne på dette
område, medmindre de handler efter bemyndigelse givet af Unionen til at vedtage sådanne regler
eller med henblik på at gennemføre EU-retsakter44.
3.11 Domstolen præciserede dog yderligere, at denne status som lovligt betalingsmiddel ikke kræver en
absolut accept, men alene en principiel accept af europengesedler og -mønter som betalingsmiddel.
Unionens enekompetence på området for den monetære politik berører ikke den kompetence, som
de medlemsstater, der har euroen som valuta, har til at regulere de nærmere bestemmelser for
frigørelse fra betalingsforpligtelser. Dette berører ikke princippet om, at det som hovedregel skal
være muligt at frigøre sig fra en betalingsforpligtelse ved sådanne kontante midler. Denne
enekompetence er således ikke til hinder for, at en medlemsstat vedtager foranstaltninger, som
falder inden for en af medlemsstatens kompetenceområder. En medlemsstat kan eksempelvis, på
grundlag af sin beføjelse til at organisere dens offentlige forvaltning, forpligte de offentlige
myndigheder til at acceptere borgernes kontantbetalinger. Den forhindrer heller ikke en medlemsstat
i under udøvelsen af sine egne beføjelser af legitime grunde, der vedrører offentlige hensyn, at
indføre en undtagelse fra denne forpligtelse for betalinger pålagt af offentlige myndigheder, med
forbehold af opfyldelsen af visse betingelser. Navnlig kan forpligtelsen til at tage imod eurosedler og
-mønter i princippet begrænses af medlemsstaterne af offentlige hensyn og med forbehold af
proportionalitetsprincippet. Det betyder, at en sådan begrænsning skal stå i rimeligt forhold til det
offentlige hensyn, som forfølges. I forbindelse med begrænsningen af den mulighed, som er
anerkendt i EU-retten, for som hovedregel at kunne frigøre sig fra en betalingsforpligtelse med
europengesedler og ‑mønter, skal medlemsstaterne sikre, at de foranstaltninger, de træffer,
overholder proportionalitetsprincippet, som navnlig kræver, at de er egnede til at sikre
41 Europa-Kommissionens forslag af 28. juni 2023 til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om eurosedlers og -
mønters status som lovligt betalingsmiddel (COM(2023) 364 final).
42 Jf. begrundelsen til forslaget til forordning om eurosedlers og -mønters status som lovligt betalingsmiddel, afsnit 3,
side 4, og den endelige rapport fra Euro Legal Tender Expert Group (ELTEG) af 6. juli 2022.
43 Jf. afsnit 1.1.og 1.2. i udtalelse CON/2023/31.
44 Jf. Domstolens dom af 26. januar 2021, Hessischer Rundfunk, forenede sager C-422/19 og C-423/19,
ECLI:EU:C:2021:63, præmis 50-52.
ECB-PUBLIC
8
virkeliggørelsen af de legitime formål, der forfølges med den pågældende lovgivning, og at de ikke
må gå ud over, hvad der er nødvendigt for virkeliggørelsen af disse formål45.
3.12 Domstolen har fastslået, at begrænsninger af særligt eurosedlers status som lovligt betalingsmiddel
kræver, at lovgivningen i) hverken har til formål eller virkning at fastsætte den retlige ordning for
europengesedlers status som lovligt betalingsmiddel, ii) ikke retligt eller faktisk fører til afskaffelsen
af disse pengesedler, bl.a. ved som hovedregel at afvise frigørelse fra en betalingsforpligtelse ved
sådan kontant betaling, iii) er blevet indført af offentlige hensyn, og iv) kun medfører en begrænsning
af betalinger i kontant, der ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for virkeliggørelsen af det
offentlige hensyn46.
3.13 Hvad angår forholdsmæssigheden af en begrænsning af eurosedlers status som lovligt
betalingsmiddel, kræver Domstolen ikke kun, at foranstaltningen er egnet til at sikre virkeliggørelsen
af det offentlige hensyn, som forfølges, men også, at den ikke går ud over, hvad der er nødvendigt
for virkeliggørelsen heraf. ECB har udtalt sig om, hvorvidt begrænsninger kan anses for
hensigtsmæssige47. ECB har navnlig bemærket, at jo bredere og mere generel en begrænsning er,
des strengere en fortolkning bør der anlægges af kravet om, at begrænsningen skal stå i et rimeligt
forhold til det mål, der forfølges48. Ved vurderingen af, om en begrænsning er proportional, bør der
altid tages hensyn til den pågældende begrænsnings negative indvirkning og hvorvidt alternative
foranstaltninger, som ville opfylde det pågældende mål og have en mindre negativ indvirkning, kunne
vedtages49.
3.14 Lovforslaget har hverken til formål eller virkning at ændre de retlige regler vedrørende eurosedlers
eller -mønters status som lovligt betalingsmiddel. Lovforslaget medfører hverken retligt eller faktisk
afskaffelse af pengesedler i Danmark, navnlig ved som hovedregel at afvise frigørelse fra en
betalingsforpligtelse ved sådan kontant betaling50.
3.15 Det anføres i bemærkningerne51, at lovforslaget, som nævnt ovenfor, foreslås vedtaget af offentlige
hensyn. Nærmere bestemt anføres det, at alle virksomheder, der modtager kontanter, i perioden
indtil 1 000-kronesedlen er blevet udfaset, vil være ekstraordinært eksponerede for en forhøjet risiko
for at blive misbrugt til hvidvask af penge, og risikoen vurderes at være særlig høj for
erhvervsdrivende, som ikke er omfattet af hvidvasklovens procedurer til bekæmpelse af hvidvaskning
af penge. På denne baggrund vurderes det nødvendigt at styrke værnet mod hvidvask i detailhandlen
og hos andre erhvervsdrivende, der tager imod kontantbetalinger, ved at nedsætte grænsen for visse
kontantbetalinger som en konsekvens af udfasningen af 1 000-kronesedlen.
3.16 Lovforslagets mål om at bekæmpe hvidvaskning af penge kan generelt udgøre et "offentligt hensyn",
der begrunder, at brugen af kontantbetalinger ikke fremmes, og den deraf følgende begrænsning af
45 Jf. Domstolens dom af 26. januar 2021, Hessischer Rundfunk, forenede sager C-422/19 og C-423/19,
ECLI:EU:C:2021:63, præmis 55-56 og 67-70.
46 Jf. Domstolens dom af 26. januar 2021, Hessischer Rundfunk, forenede sager C-422/19 og C-423/19,
ECLI:EU:C:2021:63, præmis 78.
47 Jf. afsnit 4 i udtalelse CON/2022/5.
48 Jf. afsnit 2.7 i udtalelse CON/2017/8, afsnit 2.11 i udtalelse CON/2023/18 og afsnit 2.8 i udtalelse CON/2023/39.
49 Jf. afsnit 2.7 i udtalelse CON/2017/8, afsnit 2.7 i udtalelse CON/2023/39 og afsnit 2.8 i udtalelse CON/2023/39.
50 Jf. afsnit 4.6 i udtalelse CON/2022/5 og afsnit 3.2 i udtalelse CON/2023/39.
51 Jf. afsnit 1 og 1.1.2 i de almindelige bemærkninger til lovforslaget.
ECB-PUBLIC
9
disse52. Det er imidlertid vanskeligt for ECB at vurdere, om den foranstaltning, der er indeholdt i
lovforslaget, er egnet til at nå det offentlige hensyn, der forfølges, og om den går ud over, hvad der
er nødvendigt for at nå dette mål, navnlig i betragtning af, at der ikke foreligger en konkret
konsekvensanalyse af lovforslagets forventede virkning53.
3.17 Forslaget om at nedsætte grænsen for visse kontantbetalinger kommer efter to tidligere nedsættelser
af den samme grænse i henholdsvis 2013 og 2020, som ECB blev hørt om og vedtog udtalelser
om54. I 2013 blev kontantforbudsgrænsen nedsat fra 100 000 DKK (svarende til ca. 13 422 EUR) til
50 000 DKK (svarende til ca. 6 711 EUR). ECB bemærkede på det tidspunkt55, at enhver virkning af
de foreslåede bestemmelser nøje bør afvejes i forhold til de almene fordele, som forventes at kunne
opnås. I lyset af at foranstaltningerne vedrører forholdsvis lave betalingsværdier, bør de kompetente
myndigheder også sikre, at virkningerne af disse foranstaltninger ikke går ud over, hvad der er
nødvendigt for at nå målet om at bekæmpe hvidvaskning af penge og finansiering af terrorisme. I
2020 fremgik det ikke af bemærkningerne til lovforslaget, hvilken indvirkning nedsættelsen af
grænsen havde haft, siden den blev indført og vedtaget i 2013. Det fremgik heller ikke af
bemærkningerne, hvorfor det, syv år efter, at grænsen for visse kontantbetalinger blev nedsat, var
nødvendigt at nedsætte den yderligere til omkring en femtedel af den grænse, der fandt anvendelse
før 201356. Tilsvarende fremgår det heller ikke på nogen måde af bemærkningerne til nærværende
lovforslag, hvilken indvirkning de to foregående nedsættelser af grænsen har haft. De indeholder
heller ingen drøftelse af eventuelle alternativer til den foreslåede nedsættelse. Et eventuelt alternativ
kunne f.eks. have været at begrænse nedsættelsen af grænsen til kun at gælde for kontantbetalinger
foretaget med 1 000-kronesedler i stedet for at lade den gælde for alle kontantbetalinger, uanset
hvilken seddelværdi der anvendes. Af disse grunde er det vanskeligt for ECB at vurdere, om målet,
der forfølges med nærværende lovforslag, vil være effektivt.
3.18 ECB bemærker endvidere, at virkningen af de aktuelle inflationsrater i hele Europa på penges
købekraft er noget, som også bør tages i betragtning ved vurderingen af, hvorvidt den
kontantforbudsgrænse, der foreslås i lovforslaget, står i et rimeligt forhold til det offentlige hensyn,
der forfølges.
3.19 ECB anerkender, at der generelt findes andre lovlige midler i Danmark til betaling af pengegæld over
den foreslåede grænse svarende til ca. 2 013 EUR, som har samme fordele som kontanter.
Endvidere finder forslaget om at nedsætte grænsen for visse kontantbetalinger, som nævnt ovenfor,
kun anvendelse på erhvervsdrivende, som ikke er omfattet af anvendelsesområdet for lov om
forebyggende foranstaltninger mod hvidvask og finansiering af terrorisme, når de modtager
kontanter. Nedsættelsen af grænsen finder derfor kun anvendelse på denne specifikke gruppe af
betalinger mellem erhvervsdrivende og betalinger fra kunder til erhvervsdrivende. ECB glæder sig i
den forbindelse over, at det ikke er hensigten, at denne begrænsning skal finde anvendelse på
betalinger mellem forbrugere, på samme måde som det er tilfældet for den gældende begrænsning
52 Jf. bl.a. afsnit 2.2 i udtalelse CON/2014/37, afsnit 2.4 i udtalelse CON/2017/18, afsnit 2.5 i udtalelse CON/2017/40,
afsnit 2.3 i udtalelse CON/2019/46, afsnit 4 i udtalelse CON/2022/5, afsnit 2.10 i udtalelse CON/2022/43 og afsnit 3.6
i udtalelse CON/2023/39.
53 Jf. afsnit 3.7 i udtalelse CON/2023/39.
54 Jf. udtalelse CON/2013/9 og udtalelse CON/2020/33.
55 Jf. afsnit 2.3 i udtalelse CON/2013/9.
56 Jf. afsnit 2.9 i udtalelse CON/2020/33.
ECB-PUBLIC
10
på 20 000 DKK. Som nævnt ovenfor indeholder bemærkningerne dog ikke nogen redegørelse for,
hvilken indvirkning den tidligere nedsættelse af kontantforbudsgrænsen i henholdsvis 2013 og 2020
har haft57. Hvis disse foranstaltninger ikke har haft de ønskede virkninger, er det vanskeligt at forstå,
hvorfor en nedsættelse af denne grænse til 15 000 DKK skulle være mere hensigtsmæssig og mere
effektiv58. Det bør endvidere sikres, at der er tilstrækkelig fleksibilitet til at kunne afvikle
betalingsforpligtelser kontant i tilfælde af nødsituationer, hvor alternative betalingsmidler er
midlertidigt ude af drift.
3.20 På denne baggrund må der derfor sættes spørgsmålstegn ved, om lovforslaget kan anses for at stå
i et rimeligt forhold til det mål, der forfølges, eller ej.
Udtalelsen vil blive offentliggjort i EUR-Lex.
Udfærdiget i Frankfurt am Main, den 12. januar 2024.
Formand for ECB
Christine LAGARDE
57 Jf. også afsnit 3.5 i udtalelse CON/2022/9, hvor begrænsningen af kontantbetalinger fra 2 500 EUR til 1 000 EUR,
med henblik på at bekæmpe skattesvig, blev anset for at være uforholdsmæssig, når mindst en af parterne i
transaktionen handler i egenskab af erhvervsdrivende.
58 Jf. afsnit 3.10 i udtalelse CON/2023/39.


EN ECB-PUBLIC
OPINION OF THE EUROPEAN CENTRAL BANK
of 12 January 2024
on the phasing out of the 1 000 Danish kroner banknote
and the lowering of the cash prohibition limit
(CON/2024/2)
Introduction and legal basis
On 1 December 2023, the European Central Bank (ECB) received two requests from the Danish Ministry
of Business (Erhvervsministeriet) for an opinion on a draft executive order on Danmarks Nationalbank’s
withdrawal of certain banknotes (hereinafter the ‘draft executive order’)1 and a draft law amending the Law
on measures to prevent money laundering and the financing of terrorism (hereinafter the ‘draft law’)2.
The ECB’s competence to deliver an opinion is based on Articles 127(4) and 282(5) of the Treaty on the
Functioning of the European Union and the second and third indents of Article 2(1) of Council Decision
98/415/EC3, as the draft executive order and the draft law relate to Danmarks Nationalbank and means of
payment. In accordance with the first sentence of Article 17.5 of the Rules of Procedure of the European
Central Bank, the Governing Council has adopted this opinion.
1. Purpose of the draft executive order and the draft law
1.1. The purpose of the draft executive order is to phase out and withdraw old Danish kroner (DKK)
banknotes issued from 23 July 1945 until 23 May 2011 from the 1944, 1952, 1972 and 1997 series,
together with the 1 000 DKK banknote from the 2009 series, all of which will cease to have legal
tender status after 31 May 20254. After the withdrawal of these banknotes, they may still be
redeemed by Danmarks Nationalbank for an additional year, up until and including 31 May 2026.
After this date, Danmarks Nationalbank may redeem the banknotes where circumstances justify it5.
The draft executive order enters into force on 1 January 2024.
1.2 The phasing out and withdrawal of the old DKK banknote series is done with a view to issuing a new
future banknote series based on state-of-the-art technologies to prevent counterfeits6. In this respect,
all existing Danish banknote denominations (500 DKK, 200 DKK, 100 DDK and 50 DKK) will be part
1 Bekendtgørelse om Danmarks Nationalbanks indkaldelse af visse pengesedler, BEK nr. 1706 af 11/12/2023.
2 Forslag til lov om ændring af hvidvaskloven.
3 Council Decision 98/415/EC of 29 June 1998 on the consultation of the European Central Bank by national authorities
regarding draft legislative provisions (OJ L 189, 3.7.1998, p. 42).
4 See Section 1(1) and(2) of the draft executive order.
5 See Section 2(1) and(2) of the executive order. See also Section 8(3) of the Law on Danmarks Nationalbank (Lov om
Danmarks Nationalbank, Lov nr. 116 af 7.4.1936), which likewise regulates an additional redemption period of 12 months
after the period where a withdrawn banknote loses its status as legal tender. Subsequent to this additional 12 month period,
Danmarks Nationalbank may still redeem banknotes which are no longer legal tender ‘if circumstances justify it’.
6 See Danmarks Nationalbank’s report ‘The role of cash in a society with low usage of cash’, November 2023, page 43.
Offentligt
L 94 - Bilag 4
Erhvervsudvalget 2023-24
ECB-PUBLIC
2
of the new series except for the 1 000 DKK banknote, which is currently the highest denomination
banknote in Denmark. According to the explanatory notes to the draft law7, which also include
explanations to the draft executive order (hereinafter the ‘explanatory notes’), Danmarks
Nationalbank has, based on the Law on Danmarks Nationalbank8 and with the permission of the
Minister for Business, decided to phase out the 1 000 DKK banknote with a view to withdrawing it
altogether. In this respect, Danmarks Nationalbank is of the view that the 1 000 DKK banknote is not
necessary for Danish citizens and businesses to carry out safe and efficient payments. This is inter
alia reflected by the generally reduced use of cash in Denmark, with the vast majority of cash
payments amounting to less than 500 DKK. According to the explanatory notes, this is also based
on the fact that the 1 000 DKK banknote, to a higher degree than other Danish banknotes, represents
an increased risk of being used for criminal purposes9.
1.3 The purpose of the draft law is to lower the existing threshold for certain cash payments to
professionals from a maximum of 20 000 DKK to 15 000 DKK. The draft law enters into force on 1
March 2024.
1.4 The lowering of the threshold for certain cash payments applies to professionals who are not covered
by the scope of application of the Law on measures to prevent money laundering and financing of
terrorism10 (hereinafter the ‘Law on money laundering’) when receiving cash, and therefore only to
this specific group of business-to-business and customer-to-business payments. According to the
explanatory notes11, all businesses receiving cash will, until the phasing out of the 1 000 DKK
banknote, be extraordinarily exposed to an increased risk of being misused for money laundering
purposes12. However, the enhanced restriction on the cash limitation prohibition applies to all cash
payments, and not only payments in connection with the withdrawal of the 1 000 DKK note13.
According to the explanatory notes, while the lowering of the threshold is seen to generally have a
positive effect for the fight against money laundering14, the lowering of the threshold may also entail
certain impediments for persons with legitimate cash holdings wanting to use their holdings of
withdrawn notes in retail trades15.
1.5 According to the explanatory notes16, the cash prohibition limit complies with Directive (EU) 2015
2015/849 of the European Parliament and of the Council17, according to which Member States may
make additional general limitations to the use of cash.
7 See point 1 of the general comments to the draft law.
8 According to Section 8(3) of the Law on Danmarks Nationalbank, where the Minister of Business gives his permission, notes
may be withdrawn and shall then cease to be legal tender from the date which might be fixed by ordinance from the Minister
for Business. After the expiration of twelve months from this date, the withdrawn notes shall lose validity as against Danmarks
Nationalbank, provided that Danmarks Nationalbank shall have the right to redeem the notes also after this time, if
circumstances justify it.
9 See point 1 of the general comments to the draft law and Danmarks Nationalbank’s report ‘The future of Danish cash’,
November 2023, page 4.
10 Lov om forebyggende foranstaltninger mod hvidvask og finansiering af terrorisme, lovbekendtgørelse nr. 316 af 11. marts
2022, som senere ændret.
11 See points 1 and 1.1.2 of the general comments to the draft law.
12 See point 1 of the general comments to the draft law.
13 See number 1 of the specific comments to the draft law.
14 See points 1 and 1.1.2 of the general comments to the draft law.
15 See point 5 of the general comments to the draft law.
16 See point 8 of the general comments to the draft law.
17 See recital 6 of Directive (EU) 2015/849 of the European Parliament and of the Council of 20 May 2015 on the prevention of
the use of the financial system for the purposes of money laundering or terrorist financing, amending Regulation (EU) No
648/2012 of the European Parliament and of the Council, and repealing Directive 2005/60/EC of the European parliament and
of the Council and Commission Directive 2006/70/EC (OJ, L 141, 5.6.2015, p.73).
ECB-PUBLIC
3
2. General observations
2.1 Denmark is exempted from participating in the third stage of the Economic and Monetary Union,
pursuant to the Protocol (No 16) of the Treaty on the Functioning of the European Union (TFEU) on
certain provisions relating to Denmark. As for any abrogation of the exemption, the procedure set
out in Article 140 TFEU will only be initiated at Denmark’s request18. Therefore, in accordance with
Protocol (No 16) and Articles 139(2), point (d) TFEU, Article 128 TFEU, which states that the euro
banknotes issued by the ECB and the national central banks (NCBs) shall be the only such notes to
have status of legal tender within the Union, is not applicable to Denmark19. Against this specific
institutional backdrop, the ECB has prepared an assessment of the relevant provisions of the draft
executive order and the draft law against relevant practices in the euro area, in particular the legal
requirements for the euro and the legal tender status of euro banknotes.
2.2 The ECB understands that the draft executive order and the draft law have been influenced by a
recent report of Danmarks Nationalbank on the role of cash in a society with low usage of cash. In
this context, Danmarks Nationalbank notes that cash in recent decades has played a decreasing role
for Danish citizens and business20. The relative decline in cash usage for payments and savings is
seen by Danmarks Nationalbank as a natural development in the light of Danes’ willingness to
embrace new digital payment solutions combined with, at the same time, the digitisation of Danish
society. This is also the case for numerous public and private initiatives to accelerate digitalisation.
According to Danmarks Nationalbank, the decline in the use of cash has meant a general decline in
the demand for cash, and the development in cash usage for payments also suggests that more
people will live without cash in the future. This is seen by Danmarks Nationalbank to have
consequences for the role of cash in Danish society, and has already resulted in major changes to
the cash infrastructure and the need to continually adopt legislation on the use of cash for
payments21.
2.3 In terms of the decline in cash usage more specifically, the total value of cash payments in Denmark
has decreased from approximately 10 % of the total value of all payments in 2021 to less than 8 %
in 202322. Moreover, in physical trade, the proportion of payments made with cash was 11 % of the
total amount of payments in 2023, which is understood to be equivalent to the level in 2021. However,
the ECB understands that this should be seen in the context of physical trade in Denmark, which
accounts for an increasingly small share of the total number of payments due to the shift towards
more online trade and ever more in-app payments on mobile phones. Moreover, it is noted that the
total value of DKK banknotes and coins in circulation has remained stable since 2017, and even
increased by around 10 % at the onset of the coronavirus (COVID-19) pandemic in 202023. To the
ECB, this points to the relevance of physical central bank money, notably banknotes, during
situations of financial stress, but also for in-person payments at the point of sale.
18 See paragraph 2 of Protocol (No 16) of the TFEU on certain provisions relating to Denmark.
19 See paragraph 3.2 of Opinion CON/2019/5. All ECB opinions are published on EUR-Lex.
20 See Danmarks Nationalbank, ‘The role of cash in a society with low usage of cash’, November 2023, p. 4.
21 See Danmarks Nationalbank, ‘The role of cash in a society with low usage of cash’, November 2023, p. 6.
22 See Danmarks Nationalbank, ‘The role of cash in a society with low usage of cash’, November 2023, p. 6.
23 See Danmarks Nationalbank, ‘The role of cash in a society with low usage of cash’, p. 14, Chart 8.
ECB-PUBLIC
4
2.4 The statements on the role of cash in Danish society, as expressed in the explanatory notes, contrast
with the ECB’s views on the role of cash in society. The ECB considers that cash continues to play
an important role in society irrespective of the fact that electronic payment instruments are
increasingly used for retail payments in Member States, including Denmark24. Cash is generally
appreciated as a payment instrument because it is widely accepted, fast and facilitates control over
the payer’s spending. It is currently the only payment instrument that allows citizens to settle a
transaction in central bank money, which is also settled instantly25, while, importantly, ensuring
privacy. Moreover, it does not carry the legal possibility of imposing a fee for the use thereof. Cash
can play an important role in the event of contingencies, such as Hurricane Katrina in the U.S. in
2005, where alternative means of payment are temporarily not functioning26 and it is robust against
cyber-crime27, since cash payments do not require a functional technical infrastructure or related
investment but are always available. Furthermore, cash payments are not subject to daily or weekly
payment limits set by entities providing underlying payment services28. In addition, cash payments
also facilitate the inclusion of the entire population in the economy by allowing citizens to settle a
wide range of payment transactions in this way, thus ensuring freedom of choice as to the method
of payment for all citizens29.The ability to pay in cash remains particularly important for all those
citizens who, for various legitimate reasons, prefer to use cash due to its unique features, rather than
other payment instruments. Also, cash remains important especially for those who do not have
access to the banking system and electronic means of payments. These groups include not only
elderly people, but also some disabled citizens, immigrants, socially vulnerable citizens, minors and
others with limited or no access to digital payment services30. The ECB surveys biennially the
payment habits in the euro area which revealed that around 60 % of the euro area citizens want to
have the freedom to also use cash at the point of sale. Finally, a critical mass of cash in circulation
is necessary to maintain the business case for third parties involved in the cash cycle. Thus, any
further cash payment limitation or suppression of a denomination could lead to a situation where the
unit costs of cash deter third parties from supplying cash any longer and, as a consequence,
endanger the contingency feature of cash, if the cash infrastructure and suppliers were to disappear
altogether or would be insufficient to cater for an unexpected surge in cash demand.
2.5 These characteristics of cash are also acknowledged by the European Commission in its Retail
Payments Strategy which, while promoting the emergence of digital payments to offer more options
24 See paragraph 2.4 of Opinion CON/2017/8 and paragraph 2.4 of Opinion CON/2020/33.
25 See paragraph 2.4 of Opinion CON/2017/8, paragraph 2.1 of Opinion CON/2019/41, paragraph 9.2.1 of Opinion
CON/2020/13, paragraph 2.3 of Opinion CON/2020/21, paragraph 7.2.1 of Opinion CON/2021/9, paragraph 2.1 of
CON/2021/18, paragraph 2.1 of Opinion CON/2023/7, paragraph 2.1 of Opinion CON/2023/13 and paragraph 2.1 of Opinion
CON/2023/39.
26 See paragraph 2.1 of Opinion CON/2019/41, paragraph 9.2.1 of Opinion CON/2020/13, paragraph 7.2.1 of Opinion
CON/2021/9, paragraph 2.3 of Opinion CON/2021/18 and paragraph 2.1 of Opinion CON/2023/39.
27 See paragraph 2.2 of Opinion CON/2021/32, paragraph 2.1.1 of Opinion CON/2023/33 and paragraph 2.1 of Opinion
CON/2023/39.
28 See paragraph 2.1 of Opinion CON/2023/39.
29 See paragraphs 2.4 and 3.1 of Opinion CON/2017/8, paragraph 2.7 of Opinion CON/2017/40, paragraph 2.6 of Opinion
CON/2019/4, paragraphs 2.1 to 2.3 of Opinion CON/2021/18, paragraph 7.2.1 of Opinion CON/2021/9, paragraph 2.3 of
Opinion CON/2021/38, paragraph 2.1 of Opinion CON/2023/13, paragraph 2.1 of Opinion CON/2023/13 and paragraph 2.1
of Opinion CON/2023/39.
30 See paragraph 1.5 of Opinion CON/2019/41 and paragraph 2.1 of Opinion CON/2023/39.
ECB-PUBLIC
5
to consumers, will continue to safeguard the legal tender of euro cash and the availability of central
bank money31.
2.6 Against this backdrop, the ECB closely monitors any national law developments that aim to limit cash
payment possibilities and thereby interfere with citizens’ right to pay in cash.
3. Specific observations
Phasing out of the 1 000 DDK banknote
3.1 The 1 000 DKK banknote, which is currently the highest denomination banknote in Denmark, has an
approximate value equivalent to 134 EUR32. From 1 June 2026, when the 1 000 DKK banknote has
been phased out and withdrawn and, therefore, no longer has legal tender status, the highest
denomination banknote in Denmark will be the 500 DKK banknote, which has an approximate value
equivalent to 67 EUR.
3.2 In the euro area, the first series of euro banknotes was originally issued in 2002, when the euro was
introduced. It comprises seven different denominations: €5, €10, €20, €50, €100, €200 and €500. In
May 2016, the ECB concluded a review of the denominational structure of the second series, also
known as the Europa series, of euro banknotes. The ECB has decided to permanently stop producing
the €500 banknote and to exclude it from the Europa series. In view of the important circulation of
this denomination and its store of value function, also at the international level, and to safeguard trust
in euro banknotes, the €500 banknote will remain legal tender and can therefore continue to be used
as a means of payment and store of value. The €500 banknote, like the other denominations of euro
banknotes, will always retain its value and can be exchanged at the Eurosystem NCBs for an
unlimited period of time. Credit institutions, bureaux de change and other professional cash handlers
may recirculate the €500 banknotes33.
3.3 In the euro area, the three higher denominations of banknotes remain available as a means of
payment. The ECB highlights the risk for the cash infrastructure and the smooth supply of cash
should Member States’ policies be tailored in such a way that they disincentivise or prohibit citizens
from using legal tender money for payments or as a store of value. Rather, the ECB considers that
policy measures should be designed to guarantee the freedom of choice on how to pay.
3.4 As noted above, Danmarks Nationalbank can continue to redeem 1 000 DKK banknotes for 12
months after they have been withdrawn, until and including 31 May 2026, and may subsequently still
redeem such banknotes ‘if circumstances justify it’. The ECB notes that a sufficiently long redemption
period of the 1 000 DKK and the old series DKK banknotes would serve to uphold trust in cash, and
refers to the Eurosystem policy of exchanging €500 banknotes for an unlimited period. In this context,
the ECB understands that Danmarks Nationalbank will assume ´justifiable circumstances´ and
redeem any DKK banknotes held legitimately by any persons in the Union and the European
Economic Area, who have come to possess such banknotes as a result of the free movement of
31 See COM (2020) 592 final.
32 The euro value in this opinion is based on the DKK/EUR exchange rate (7,45 DKK per EUR) on the date of receipt of the
consultation request by the ECB, 1 December 2023, as published by the ECB, available at: www.ecb.europa.eu.
33 See paragraph 3.1 of Opinion CON/2019/5.
ECB-PUBLIC
6
capital under Article 63 TFEU, if the person holding such banknotes is for good reason unable to
present them for redemption before 31 May 2026, for instance due to greater obstacles by non-
residents compared to Danish residents.
Lowering of cash prohibition limit
3.5 The purpose of the draft law is to lower the existing threshold for certain cash payments to
professionals from a maximum equivalent of approximately 2684 EUR to 2013 EUR.
3.6 Under the Treaty, the European System of Central Banks (ESCB) has the basic task of promoting
the smooth operation of payment systems34, and the ECB has the exclusive right to authorise the
issue of euro banknotes within the Union35. The euro banknotes issued by the ECB and the NCBs
of the euro area are the only banknotes with legal tender status within the euro area36.
3.7 Were Denmark to initiate an abrogation of its exemption status in accordance with Protocol (No 16)
TFEU on certain provisions relating to Denmark, the draft law would represent a restriction of the
legal tender status of euro banknotes, which would be assessed against the relevant Union law, as
set out in paragraphs 3.8 to 3.1337.
3.8 The concept of ‘legal tender’ of a means of payment denominated in a currency unit has been
considered by the Court of Justice of the European Union. In particular, the Court has clarified that
the concept of ´legal tender´ signifies that this specific means of payment cannot generally be refused
in settlement of a debt, denominated in the same currency unit, at its full face value, with the effect
of discharging the debt. In clarifying the concept of ‘legal tender’ under Union law, the Court has
taken into consideration Commission Recommendation 2010/19138, which provides useful guidance
for the interpretation of the relevant provisions of Union law. Point 1 of Recommendation 2010/191
states that, where a payment obligation exists, the legal tender of euro banknotes and coins should
imply (a) mandatory acceptance of those banknotes and coins; (b) their acceptance at full face value;
and (c) their power to discharge from payment obligations. According to the Court, this shows that
the concept of ‘legal tender’ encompasses, inter alia, an obligation in principle to accept banknotes
and coins denominated in euro for payment purposes39.
3.9 The Court has clarified that the concept of ‘legal tender’ is a concept of Union law that must be given
an autonomous and uniform interpretation throughout the European Union40. Insofar as it allows the
Union legislature to lay down the measures necessary for the use of the euro as the single currency,
the Court clarified that Article 133 of the Treaty empowers the Union legislature alone to specify the
legal rules governing the status of legal tender accorded to banknotes and coins denominated in
euro, insofar as that is necessary for the use of the euro as the single currency. In this respect, the
ECB notes that, on 28 June 2023, the Commission published a proposal for a regulation on the legal
tender of euro banknotes and coins, which would establish rules on the legal tender of euro
34 Article 127(2) of the Treaty and Article 3.1 of the Statute of the ESCB and the ECB.
35 First sentence of Article 128(1) of the Treaty and first sentence of Article 16 of the Statute of the ESCB and the ECB.
36 Third sentence of Article 128(1) of the Treaty and thirds sentence of Article 16 of the statute of ESCB Statute and the ECB.
37 See paragraph 3.1 of Opinion CON/2023/39.
38 Commission Recommendation 2010/191 of 22 March 2010 on the scope and effects of legal tender of euro banknotes and
coins (OJ L 83, 30.3.2010, p. 70).
39 See judgment of 26 January 2021, Hessischer Rundfunk, joined cases C-422/19 and C-423/19, EU:C:2021:63, paragraphs
46 to 49.
40 See judgment of 26 January 2021, Hessischer Rundfunk, joined cases C-422/19 and C-423/19, EU:C:2021:63, paragraph
45.
ECB-PUBLIC
7
banknotes and coins in binding Union secondary law41. The explanatory memorandum of the
proposed regulation states that discussions within the Euro Tender Expert Group (ELTEG) confirmed
the existence of uncertainty and important differences regarding the practical application of the
concept of legal tender across the euro area42. These differences would justify establishing rules on
the legal tender of euro cash in a regulation adopted under Article 133 of the Treaty. The ECB has
welcomed the proposed regulation and strongly supported the establishment of rules on the legal
tender status of euro banknotes and coins in secondary Union law, as well as the measures laid
down in the proposed regulation regarding access to cash43.
3.10 The Union legislature’s exclusive competence precludes any competence on the part of the Member
States in this matter, unless they are acting on the basis that they have been empowered by the
Union to do so or for the implementation of Union acts44.
3.11 However, the Court further clarified that the status of legal tender calls for acceptance in principle of
banknotes and coins denominated in euro as a means of payment, not for absolute acceptance. The
Union´s exclusive competence in matters of monetary policy is without prejudice to the competence
of Member States whose currency is the euro to regulate the procedures for settling pecuniary
obligations, which do not affect the principle that, as a general rule, it must be possible to discharge
a payment obligation in cash. Thus, that exclusive competence does not prevent a Member State
from adopting measures falling within one of the Member State´s competences; for instance, a
Member State may, based on its competence to organise its public administration, oblige the public
administration to accept cash payments from citizens. Neither does it prevent a Member State, in the
exercise of its own powers, from introducing, on legitimate public interest grounds, a derogation from
that obligation for statutorily imposed payments, subject to compliance with certain conditions. In
particular, the obligation to accept euro banknotes and coins may, in principle, be restricted by the
Member States for reasons of public interest and subject to the principle of proportionality. This
means that any such restrictions must be proportionate to the public interest objective pursued. When
limiting the possibility, recognised by Union law, of generally discharging a payment obligation in
banknotes and coins denominated in euro, Member States must ensure that any measures comply
with the principle of proportionality, which requires in particular that they are appropriate for achieving
the legitimate objectives pursued by the legislation at issue and do not go beyond what is necessary
in order to achieve those objectives45.
3.12 The Court has established that restrictions of the legal tender status of euro banknotes in particular
require that the legislation (i) does not have the object or effect of establishing legal rules governing
the status of legal tender of euro banknotes; (ii) does not lead, in law or in fact, to abolition of those
banknotes, in particular by calling into question the possibility, as a general rule, of discharging a
payment obligation in cash; (iii) has been adopted for reasons of public interest; (iv) only entails a
41 Proposal of the European Commission of 28 June 2023 for a regulation of the European Parliament and of the Council on the
legal tender of euro banknotes and coins (COM(2023) 364 final).
42 See the explanatory memorandum of the proposed regulation on the legal tender of euro banknotes and coins section 3, page
4, and the Final report of the Euro Legal Tender Expert Group (ELTEG) of 6 July 2022.
43 See paragraphs 1.1 and 1.2 of Opinion CON/2023/31.
44 See judgment of 26 January 2021, Hessischer Rundfunk, joined cases C-422/19 and C-423/19, EU:C:2021:63, paragraphs
50 to 52.
45 See judgment of 26 January 2021, Hessischer Rundfunk, joined cases C-422/19 and C-423/19, EU:C:2021:63, paragraphs
55 to 56 and 67 to 70.
ECB-PUBLIC
8
limitation in on payments in cash that does not go beyond what is necessary in order to achieve the
public interest objective46.
3.13 Regarding the proportionality of a restriction of the legal tender status of euro banknotes, the Court
requires not only that the measure is appropriate for attaining the public interest objective pursued,
but also that it must not go beyond what is necessary in order to achieve that objective. The ECB
has opined on whether limitations may be considered appropriate47. In particular, the ECB has noted
that the broader and more general a limitation is, the stricter should be the interpretation of the
requirement for the limitation to be proportionate to the objective pursued48. When considering
whether a limitation is proportionate, the adverse impact of the limitation in question and whether
alternative measures could be adopted that would fulfil the relevant objective with less adverse
impact should always be considered49.
3.14 The draft law does not have the objective or the effect of amending the legal rules governing the
status of legal tender of euro banknotes or coins. The draft law does not lead, in law or in fact, to the
abolition of banknotes in Denmark, in particular by calling into question the possibility, as a general
rule, of discharging a payment obligation in cash50.
3.15 According to the explanatory notes51, the draft law is, as mentioned above, proposed to be adopted
for reasons of public interest. More specifically, all businesses receiving cash are seen, until the
phasing out of the 1 000 DKK banknote, to be extraordinarily exposed to an increased risk of being
misused for money laundering purposes, whilst the risk is thought to be particularly high for
professionals not subject to the procedures for fighting money laundering under the Law on money
laundering. Therefore, it is considered necessary to enhance the protection against money
laundering in retail and other trades where cash is accepted by lowering the threshold for certain
cash payments, as a consequence of the phasing out of the 1 000 DKK banknote.
3.16 The draft law´s objective of combating money laundering may, in general, constitute a ´public interest
reason´ justifying the dis-incentivisation of, and the resulting limitation on, the use of cash
payments52. It is, however, difficult for the ECB to assess whether the measure contained in the draft
law is appropriate for attaining the public interest objective pursued, and whether it goes beyond
what is necessary in order to achieve that objective, especially in view of the absence of a concrete
impact assessment of the expected effect of the draft law53.
3.17 The proposal for lowering the threshold for certain cash payments follows two previous reductions of
the same threshold in 2013 and 2020 respectively, on which the ECB was consulted and adopted
opinions54. In 2013, the cash prohibition limit was reduced from 100 000 DKK (approximately
46 See judgment of 26 January 2021, Hessischer Rundfunk, joined cases C-422/19 and C-423/19, EU:C:2021:63, paragraph
78.
47 See paragraph 4 of Opinion CON/2022/5.
48 See paragraph 2.7 of Opinion CON/2017/8, paragraph 2.11 of Opinion CON/2021/18 and paragraph 2.8 of Opinion
CON/2023/39.
49 See paragraph 2.7 of Opinion CON/2017/8 and paragraph 2.7 of Opinion CON/2019/39, and paragraph 2.8 of Opinion
CON/2023/39.
50 See paragraph 4.6 of Opinion CON/2022/5 and paragraph 3.2 of Opinion CON/2023/39.
51 See points 1 and 1.1.2 of the general comments to the draft law.
52 See, amongst others, paragraph 2.2 of Opinion CON/2014/37, paragraph 2.4 of Opinion CON/2017/18, paragraph 2.5 of
Opinion CON/2017/40, paragraph 2.3 of Opinion CON/2019/46, paragraph 4 of Opinion CON/2022/5, paragraph 2.10 of
Opinion CON/2022/43 and paragraph 3.6 of Opinion CON/2023/39.
53 See paragraph 3.7 of Opinion CON/2023/39.
54 See Opinion CON/2013/9 and Opinion CON/2020/33.
ECB-PUBLIC
9
equivalent to 13 422 EUR) to 50 000 DKK (approximately equivalent to 6 711 EUR). At the time, the
ECB noted55 that any impact of the proposed provisions should be carefully weighed against the
public benefits expected to be derived from them. Also, in view of the fact that the measures affected
relatively low value payments, competent authorities should ensure that the effects of these
measures do not go beyond what is necessary for achieving the objective of combating money
laundering and financing of terrorism. In 2020, the explanatory notes of that draft law did not clarify
what the impact had been of the lowering of the threshold since its introduction and adoption in 2013.
Moreover, in 2020 the explanatory notes did not clarify why, seven years after the lowering of the
threshold for certain cash payments, the threshold needed to be further reduced to just around one
fifth of the pre-2013 threshold56. Likewise, the explanatory notes of the current draft law do not in any
manner address the effect of the two previous reductions of the threshold. Neither do they contain
any discussion as to possible alternatives to the proposed reduction. For instance, one possible
alternative could have been to restrict the reduction of the threshold to only apply to cash payments
made in 1 000 DKK banknotes instead of making it applicable to all cash payments irrespective of
the banknote denominations used. For these reasons, it is difficult for the ECB to assess whether
the objective of the current draft law will be effective.
3.18 The ECB also notes that the effect of the current inflation rates throughout Europe on the purchasing
power of money is something which should also be taken into account when assessing whether the
cash prohibition limit proposed in the draft law is proportionate to the public interest objective
pursued.
3.19 The ECB acknowledges that other lawful means for the settlement of monetary debts with similar
benefits to those of cash are generally available in Denmark above the proposed threshold equivalent
to approximately 2013 EUR. Moreover, as noted above, the proposal to further lower the threshold
for certain cash payments applies only to professionals who are not covered by the scope of
application of the Law on measures to prevent money laundering and financing of terrorism, when
receiving cash. Thus, the lowering of the threshold applies only to this specific group of business-to-
business and customer-to-business payments. In this respect, the ECB welcomes the fact that this
restriction is not intended to apply to payments between consumers, in the same way as is the case
for the existing restriction of 20 000 DKK. However, as noted above, no substantiation has been
provided in the explanatory notes on the effect of the previous 2013 and 2020 reductions of the cash
limitations.57. If such measures have not produced the desired effects, it is hard to understand why
lowering that threshold to 15 000 DKK would be considered more appropriate and more effective58.
Moreover, in respect of contingencies where alternative means of payment are temporarily not
functioning, flexibility should be ensured for the settlement of payment obligations in cash.
55 See paragraph 2.3 of Opinion CON/2013/9.
56 See paragraph 2.9 of Opinion CON/2020/33.
57 See also paragraph 3.5 of Opinion CON/2022/9, with a view to fighting fiscal fraud, the limitation of cash payments from 2 500
EUR to 1 000 EUR was considered to be disproportionate, where at least one of the parties to the transaction acts in a
professional or business capacity.
58 See paragraph 3.10 of Opinion CON/2023/39.
ECB-PUBLIC
10
3.20 Against this background, it is therefore questionable whether or not the draft law could be considered
proportionate to the objective pursued.
This opinion will be published on EUR-Lex.
Done at Frankfurt am Main, 12 January 2024.
The President of the ECB
Christine LAGARDE


NOTAT
Bemærkninger til høringssvar fra ECB til forslag om ændring af hvid-
vaskloven (nedsættelse af kontantforbudsgrænsen)
Indledning
Erhvervsministeriet udsendte den 1. december 2023 udkast til lov om æn-
dring af hvidvaskloven (nedsættelse af kontantforbudsgrænsen) i offentlig
høring med frist den 8. december 2023.
Ministeriet har modtaget vedhæftede høringssvar fra Den Europæiske Cen-
tralbank (ECB) den 12. januar 2024. Høringssvaret udgør et samlet svar til
høring over henholdsvis ændringen af hvidvaskloven og udkast til bekendt-
gørelse om Danmarks Nationalbanks indkaldelse af visse pengesedler.
I det følgende kommenteres overordnet ECBs bemærkninger til det nu
fremsatte forslag til lov om ændring af hvidvaskloven (L 94).
Proportionalitet mellem indgreb og virkning
ECB hæfter sig ved, at der i bemærkningerne til forslaget henvises til rap-
port fra Nationalbanken om ”Kontanters rolle i et samfund med lavt brug
af kontanter” og denne rapports konklusioner om, at kontanter i de seneste
årtier har haft en faldende betydning for borgere og virksomheder i Dan-
mark. ECB gør opmærksom på, at disse konklusioner står i modsætning til
ECBs syn på kontanters rolle i samfundet. ECB anfører, at kontanter fortsat
spiller en vigtig rolle i samfundet, selv om elektroniske betalingsinstru-
menter i stigende grad anvendes til detailbetalinger.
ECB undersøger hvert andet år betalingsvanerne i euroområdet. Disse un-
dersøgelser viser, at omkring 60 pct. af borgerne i euroområdet ønsker at
have frihed til også at bruge kontanter på salgsstedet.
ECB noterer sig, at lovforslaget hverken retligt eller faktisk medfører af-
skaffelse af pengesedler i Danmark og anerkender desuden, at der generelt
findes andre lovlige midler i Danmark til betaling som har samme fordele
som kontanter. ECB bemærker videre, at bekæmpelse af hvidvask af penge
generelt kan udgøre et offentligt hensyn, der begrunder, at brugen af kon-
tantbetalinger ikke fremmes.
ECB bemærker dog, at det er vanskeligt at vurdere om den foreslåede ned-
sættelse af kontantforbuddet er egnet til at nå det offentlige hensyn, der
forfølges, da der ikke ses at være foretaget konsekvensanalyser af tidligere
nedsættelser af kontantforbudsgrænsen, og dermed om lovforslaget står i
et rimeligt forhold til det mål, der forfølges, eller ej.
Offentligt
L 94 - Bilag 4
Erhvervsudvalget 2023-24
2/2
Kommentar
Nationalbanken konkluderer i sin rapport om ”Kontanters rolle i et sam-
fund med lavt brug af kontanter”, at kontanters betydning er faldende i
Danmark. Navnlig konkluderes det, at 1.000 kr.-sedlen ikke er nødvendig
for at gennemføre effektive betalinger.
Erhvervsministeriet anerkender, at ECBs vurdering af kontanters rolle i
samfundet – baseret på undersøgelser i euroområdet – adskiller sig fra
Nationalbankens syn på kontanters rolle i Danmark. Det skal givet ses i
sammenhæng med, at Danmark er et af de mest digitaliserede samfund i
EU.
Selvom den gennemsnitlige brug af kontanter i Danmark er lav, anerken-
der Erhvervsministeriet, at kontanter fortsat spiller en vigtig rolle for en
række borgere i det danske samfund, og at kontanter er med til at fremme
økonomisk inklusion.
I forbindelse med Nationalbankens indkaldelse af navnlig 1.000 kr.-sedlen
vil navnlig detailhandlen være under et øget pres for at modtage de ind-
kaldte sedler som betaling. De handlende vil derfor være ekstraordinært
eksponerede for at blive misbrugt til hvidvask af penge, hvorfor regeringen
har fundet det nødvendigt at sikre, at meget store summer af kontanter ikke
kan anvendes til køb i detailhandlen. Hvidvasksekretariatet vurderer, at
kriminelle aktørers brug af kontanter er blandt de største sårbarheder i
forhold til hvidvask i Danmark.
Med det foreslåede lovgivningsinitiativ sker der en styrkelse af værnet mod
hvidvask i detailhandlen. Der henvises i øvrigt til lovforslaget bemærknin-
ger, herunder om de økonomiske og administrative konsekvenser.
På baggrund af den ovenfor nævnte faldende betydning kontanter for be-
talingssystemet i Danmark og det betydelige samfundsmæssige hensyn som
lovforslaget forfølger i form af bekæmpelse af hvidvask, vurderes det, at
indgrebets betydning står i rimeligt forhold til formålet.