Forslag til RÅDETS AFGØRELSE om den holdning, der skal indtages på den Europæiske Unions vegne, til fremsættelse af forslag til ændring af liste II og III til konventionen om beskyttelse af Europas vilde dyr og planter samt naturlige levesteder med henblik på mødet i det stående udvalg under konventionen

EN EN
EUROPEAN
COMMISSION
Brussels, 20.12.2023
COM(2023) 799 final
2023/0469 (NLE)
Proposal for a
COUNCIL DECISION
on the position to be taken on behalf of the European Union on submitting proposals for
amendment of Appendices II and III of the Convention on the Conservation of
European wildlife and natural habitats with a view to the meeting of the Standing
Committee of the Convention
Offentligt
KOM (2023) 0799 - Forslag til afgørelse/beslutning
Europaudvalget 2023
EN 1 EN
EXPLANATORY MEMORANDUM
1. SUBJECT MATTER OF THE PROPOSAL
This proposal for a Council Decision concerns the proposal to be presented on behalf of the
Union for amendment of Appendix II and Appendix III of the Convention on the conservation
of European wildlife and natural habitats (Bern Convention) with respect to the wolf (Canis
lupus), as well as the position to be taken on the Union's behalf on that proposal in the
meeting of the Standing Committee of the Convention.
2. CONTEXT OF THE PROPOSAL
2.1. The Convention on the conservation of European wildlife and natural habitats
The 1979 Convention on the conservation of European wildlife and natural habitats (Bern
Convention) ("the Convention") aims to conserve European wild flora and fauna and their
natural habitats, especially those whose conservation requires the co-operation of several
States. It is an intergovernmental treaty, concluded under the aegis of the Council of Europe.
The Convention entered into force on 1 June 1982. The European Union is a Contracting
Party to this Convention since 1 September 19821
. As from April 2024, there will be 502
Contracting Parties to the Convention, including all EU Member States.
2.2. The Standing Committee
The Standing Committee is the decision-making organ of the Convention, having powers to
assess the conservation status of species3
and, subsequently, to review their listing in the
Appendices of the Convention. Its functions are enumerated in Articles 13-15 of the
Convention, including concerning potential amendments to the text of the Convention or its
Appendices.
It meets at least every two years and whenever a majority of the Contracting Parties so
requests. It has been the practice in the past 40 years for the Standing Committee to meet at
the end of each calendar year. The next ordinary meeting of the Standing Committee (44th
meeting) will take place on 2-6 December 2024.
If the Council adopts the proposed decision, the Union could request and obtain an
exceptional meeting of the Standing Committee pursuant to Article 13(4) of the Convention
and Rule 1B of the Rules of Procedure of the Standing Committee, since it holds the required
majority of Parties. The meeting could take place at the end of the first semester of 2024 and
should be convened at least six weeks before the date fixed for the opening of the meeting.
2.3. The envisaged acts of the Standing Committee
The purpose of the proposed decision is to propose, on behalf of the Union, an amendment to
Appendix II and Appendix III of the Convention, namely the lowering of the level of
protection of the wolf (Canis lupus) species by moving it from Appendix II (strictly protected
fauna species) to Appendix III (protected fauna species).
1
Council Decision 82/72/EEC of 3 December 1981 on the conclusion on behalf of the Community of the Convention on the
Conservation of European Wildlife and Natural Habitats, OJ L 38, 10.2.1982, p. 1.
2
On 5th
September 2023, Belarus notified it denounces the Bern Convention. In application of Article 23.2 of the Convention, the
denunciation will become effective as of 1st April 2024.
3
Article 14.1 of the Bern Convention:” …. keep under review the provisions of this Convention, including its appendices, and
examine any modifications necessary”.
EN 2 EN
It is proposed that the Union submits the amendment proposal in view of the 44th
meeting of
the Standing Committee, or of any earlier exceptional meeting that the Union may request. In
line with Article 17 of the Convention, the deadline for submitting amendment proposals is at
least two months prior to the date of the Standing Committee meeting.
In accordance with Article 17 of the Convention, an amendment to the Appendices requires
adoption by a two-thirds majority of the Contracting Parties. Unless one-third of the
Contracting Parties have notified objections, an amendment enters into force three months
after the adoption date, for those Contracting Parties which have not notified objections.
The Union’s position with respect to proposing amendments to the Appendices to the
Convention (and adopting them in the Standing Committee) is established by a decision of the
Council, based on a proposal from the Commission, pursuant to Article 218(9) TFEU, since
such amendments will have legal effects on the Union.
3. POSITION TO BE TAKEN ON THE UNION'S BEHALF
3.1. The current legal status of the wolf (Canis lupus) under the Bern Convention
The initial listing of animal species in Appendix II or III was based on the available scientific
data at the time of negotiation of the Convention in 1979 and the lists of mammals, birds,
amphibians, and reptiles threatened in Europe, drawn up by the European Committee for the
Conservation of Nature and Natural Resources under the Council of Europe4
. Article 1(2) of
the Convention provides that “particular emphasis is given to endangered and vulnerable
species”5
.
The wolf (Canis lupus) species has been listed in Appendix II of the Convention (strictly
protected species) since its entry into force in 1982. Twelve individual Parties (nine of which
are EU Member States) have availed themselves of the possibility to file reservations pursuant
to Article 22 with respect to the listing of the wolf species at the time of signature or
ratification of the treaty (Bulgaria, Czechia, Finland, Latvia, Lithuania, North Macedonia,
Poland, Slovenia, Slovakia, Spain, Turkey and Ukraine). More specifically as regards EU
Member States, Finland, Latvia, Poland, Czechia, Slovakia, Slovenia and Bulgaria entered
full reservations against any protection for the wolf species, whereas Lithuania and Spain
entered a reservation against strict protection of the wolf pursuant to Appendix II, but
committed to the protection pursuant to Appendix III, allowing for the sustainable
management of the wolf.
Since 2006, Switzerland has proposed on three occasions (2006, 2018 and 2022) the
downlisting of the wolf species and therefore all wolf populations covered by the Convention
from Appendix II to Appendix III of the Convention. These proposals were not adopted by
the Standing Committee, due to insufficient support among the Contracting Parties.
The European Parliament, in its resolution of 24 November 2022 on the protection of
livestock farming and large carnivores in Europe6
, welcomed the fact that the item ‘Proposal
for amendment: Downlisting of the wolf (Canis lupus) from Appendix II to Appendix III of
the Convention’ had been included on the agenda of the 42nd
meeting of the Standing
Committee of the Bern Convention and emphasised that the conservation status of the wolf at
4
See Explanatory report to the Convention on the conservation of European wildlife and natural habitats
(https://rm.coe.int/16800ca431)
5
Article 1(2) of the Bern Convention (https://www.coe.int/en/web/conventions/full-list?module=treaty-detail&treatynum=104)
6
European Parliament resolution 2022/2952(RSP) (https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2022-0423_EN.html)
EN 3 EN
pan-European level justifies a mitigation of the protection status and consequently the
adoption of the proposed amendment.
3.2. Considerations for proposing to move the wolf (Canis lupus) species from
Appendix II (strictly protected fauna species) to Appendix III (protected fauna
species) of the Convention
The Bern Convention does not set out explicitly which criteria govern the listing in Appendix
II or III. Recommendation No. 56 (1997)7
of the Standing Committee of the Convention
provides guidelines for listings under Appendices I and II of the Convention. These guidelines
recommend that Contracting Parties take into account the following when proposing
amendments of Appendix II:
“1. Threat. Account will be taken of the category of threat, the vulnerability of the species to
changes in its habitat, its particular link with a threatened habitat, the trends and variations
in population level and its vulnerability to a possible non sustainable use. Account will be
taken of whether the species is declining in the central area of its distribution, or it is only
threatened in the border of its range.
2. Ecological role. Account will be taken of the ecological role of the species, such as their
position or role in the food chain (i.e. raptors, insectivorous species such as bats), their
structural role in ecosystems (i.e. corals, heathlands) or the fact that endangered species or
endangered ecosystems may be highly dependent on them (i.e. marine phanerogams like
Posidonia oceanica) or risk to become threatened by their exploitation (like the mollusc
Lithophaga lithophaga).“
Article 2 of the Convention refers to the objective of achieving a population level “which
corresponds in particular to ecological, scientific and cultural requirements, while taking
account of economic and recreational requirements (…)”.
Current trends in the conservation status of the wolf in Europe
After a long history of deliberate persecution which led to its extinction in most European
countries, the combination of a number of ecological, social and legislative changes (legal
protection, land abandonment, natural reforestation, increase in wild ungulates populations,
changes of public attitudes towards this species) allowed the wolf to survive and then to
undergo a rapid population recovery at the end of the 20th
century and in particular in the past
ten to twenty years. A comparison between the distribution maps of the species from 20008
,
20059
and 201610
testifies of the considerable expansion of the range reached by the nine
mainly trans-boundary wolf sub-populations in Europe. Today, the species is present in all
mainland European countries, some hosting large populations of over 1 000 individuals.
In September 2022, an update of the wolf conservation status, developed by the Large
Carnivore Initiative for Europe (LCIE) for the Bern Convention11
, showed the total number of
wolves in the EU was likely to be in the order of 19 000 (compared to about 14 300 in 2016)
and the number of wolves in Europe (excluding Belarus and the Russian Federation) was
7
Recommendation No. 56 (1997) of the Standing Committee to the Convention (https://rm.coe.int/168074680c)
8
Action Plan for the conservation of the wolves (Canis lupus) in Europe, Council of Europe, 2000 - T-PVS(2000)23
(https://rm.coe.int/1680746b76)
9
Report on the conservation status and threats for wolf (Canis lupus) in Europe, Council of Europe, 2005, T-PVS/Inf (2005) 16
(Microsoft Word - inf16e_2005 Conservation Threats Wolf.doc (coe.int))
10
Assessment of the conservation status of the Wolf (Canis lupus) in Europe, Council of Europe, 2022, T-PVS/Inf(2022)45
(https://rm.coe.int/inf45e-2022-wolf-assessment-bern-convention-2791-5979-4182-1-2/1680a7fa47)
11
Assessment of the conservation status of the Wolf (Canis lupus) in Europe, Council of Europe, 2022, T-PVS/Inf(2022)45
(https://rm.coe.int/inf45e-2022-wolf-assessment-bern-convention-2791-5979-4182-1-2/1680a7fa47)
EN 4 EN
likely to exceed 21 500 (compared to about 17 000 in 2016)12
. According to the LCIE study,
19 out of 34 countries reported increasing wolf numbers and only 3 countries reported
decreasing numbers, all in the Dinaric/Balkan region13
. As for the EU, in 17 of the 24 EU
Member States with wolves, their populations were increasing, and for the other 7 they were
either stable or fluctuating. LCIE therefore considered that wolves were not declining in any
EU Member State.
The LCIE assessment for the Bern Convention from 2022 also updated the IUCN Red List
criteria assessments dating back from 201814
. LCIE considered that the wolf qualified as
“Least Concern” at both the European and EU 27 levels, similarly to the Red List assessment
from 2018. The LCIE 2022 assessment concludes that “the magnitude of the numbers and the
changes in the last decades allow the conclusion that wolf numbers in Europe have increased
during the last decade and the overall positive trends appears to be stable or increasing. The
conservation status at European scale is undeniably positive and the species can be classified
as “Least Concern” in the IUCN Red List system when the assessment is made at the
continental scale.”
Regarding the nine wolf sub-populations in Europe, LCIE noted that they were increasing
everywhere on the continent, except the Iberian sub-population which was stable and the
Dinaric/Balkan sub-population for which the trend was unknown. The LCIE 2022 assessment
concluded that three sub-populations qualify as “Least Concern”, five belong to the category
“Near Threatened” and one – the Scandinavian sub-population – belongs to the category
“Vulnerable”. This is a further improvement compared to the 2018 Red List assessment,
according to which three sub-populations – Scandinavian, Central European and Western-
Central Alps – were assessed as ‘Vulnerable’ due to the limited size of their population.
At the EU level, the latest assessment of the conservation status of the wolf15
based on the
reports submitted in 2019 by the Member States in the framework of Article 17 of the
Habitats Directive covered the period 2013-2018. The wolf was reported to be present in 21
EU countries, with an overall EU population at that time estimated at around 11 000-17 000
(best value: 13 492 wolves). The reporting showed that the species was in a favourable
conservation status in 18 out of 39 national parts of biogeographical regions where the species
was present. Even where the conservation status was, at that point in time, still unfavourable
in several national parts of biogeographical regions, Member States’ reports under Article 17
of the Habitats Directive submitted in 2019 also indicated that the population size, the habitat
of the species and the range of the species were generally showing a stable or positive trend in
all the biogeographical regions, confirming that the species was continuing to recolonise parts
of its natural range. Expanding wolf population size, habitat and range, while being positive
developments, do not automatically translate into a favourable conservation status assessment
at the relevant geographical level (national or EU biogeographic) as other elements, such as
sufficiently large populations and range (reference values), normal population structure and
good future prospects, also need to be factored in. At the level of the EU biogeographical
regions the assessment showed that the species was in unfavourable-inadequate conservation
status in 6 EU biogeographical regions and in favourable status in one, the Alpine
biogeographical region.
12
Assessment of the conservation status of the Wolf (Canis lupus) in Europe, Council of Europe, 2022, T-PVS/Inf(2022)45
(https://rm.coe.int/inf45e-2022-wolf-assessment-bern-convention-2791-5979-4182-1-2/1680a7fa47)
13
Bosnia and Herzegovina, Montenegro and North Macedonia
14
IUCN Red List assessment of the wolf, 2018 (Canis lupus (Grey Wolf) (iucnredlist.org))
15
https://nature-art17.eionet.europa.eu/article17/species/summary/?period=5&group=Mammals&subject=Canis+lupus&region
EN 5 EN
In 2023, an in-depth analysis of the status of the wolf in the EU16
reviewed the available
scientific data on the species, the data reported by national authorities from EU Member
States as well as relevant data gathered from a targeted data collection exercise. The result of
this analysis confirms the upward trend in population size as well as the ongoing expansion of
the wolf’s range. A total of about 20 300 wolves have been estimated in the EU in 202317
.
This estimation is higher than the about 19 000 wolves estimated in September 2022 by LCIE
and higher than the population estimated at around 11 000-17 000 reported under Article 17
of the Habitats Directive for the period 2013-2018. It is also higher than an earlier estimation
from 2012 that concluded on the presence of 11 193 wolves in the EU18
. The in-depth analysis
concludes that the populations are increasing in most EU Member States. Data from 10 EU
Member States with available monitoring results covering recent years show that in all but
one of these Member States the population increases are significant over the last two to three
years 19
. Moreover, in 2023, breeding packs have been detected in all 24 EU Member States
with wolf populations, except Luxembourg.
The successful recovery of wolf populations and the wolf’s range across the European
continent in the past decades also testify of the strong adaptability of the species. Wolves’
capacity to recolonise regions through quick population expansions starting with low numbers
is clearly recorded and also testifies that the species is resilient20
. LCIE noted that the
prospects were reported as positive21
, with further expansion expected for practically all nine
sub-populations.
Threats and legal protection status
Threats to wolves are multiple and diverse in nature. The most frequently reported pressure by
EU Member States22
for the period (2013-2018) is “illegal shooting/killing”. This pressure
and the pressure “Poisoning of animals”, reported in fourth place, are both linked to the
problem of wolf poaching. The “impact of roads, paths, railroads and related infrastructure” is
in second place, covering both the direct mortality caused by traffic accidents and for the
fragmentation they can produce across populations. The “Interactions with agricultural
activities” and “Hunting” are also reported as frequent pressures. New emerging threats
include border fences and wolf-dog hybridisation.
Some of these pressures are directly addressed by the prohibitions of deliberate killing and
disturbance, and deliberate damage or destruction of breeding and resting sites of strictly
protected species under Appendix II, as set out in Article 6 of the Convention.
16
Blanco and Sundseth (2023), The situation of the wolf (Canis lupus) in the European Union – an In-depth Analysis. A report of
The N2K Group for DG Environment, European Commission http://data.europa.eu/doi/10.2779/187513
17
Blanco and Sundseth (2023), The situation of the wolf (Canis lupus) in the European Union – an In-depth Analysis. A report of
The N2K Group for DG Environment, European Commission http://data.europa.eu/doi/10.2779/187513
18
Boitani et al. 2015. Key actions for Large Carnivore populations in Europe, Institute of Applied Ecology (Rome, Italy)
https://circabc.europa.eu/ui/group/3f466d71-92a7-49eb-9c63-6cb0fadf29dc/library/7858bea4-148d-461d-9ad0-
e8736da91b5a/details
19
Table 2.4.2. Wolf trends in recent years in some EU Member States, Blanco and Sundseth (2023), The situation of the wolf (Canis
lupus) in the European Union – an In-depth Analysis. A report of The N2K Group for DG Environment, European Commission
http://data.europa.eu/doi/10.2779/187513
20
See examples of the rapid expansion (both in population size and in range) in France (https://www.loupfrance.fr/suivi-du-
loup/situation-du-loup-en-france/) and in Germany (https://www.dbb-wolf.de/wolf-occurrence/confirmed-territories/map-of-
territories).
21
Assessment of the conservation status of the Wolf (Canis lupus) in Europe, Council of Europe, 2022, T-PVS/Inf(2022)45
(https://rm.coe.int/inf45e-2022-wolf-assessment-bern-convention-2791-5979-4182-1-2/1680a7fa47) and Reporting under Article
17 of the Habitats Directive
22
https://nature-art17.eionet.europa.eu/article17/species/summary/?period=5&group=Mammals&subject=Canis+lupus&region
EN 6 EN
Whereas species listed in Appendix III are not subject to these prohibitions, they are subject
to species protection pursuant to Article 7 of the Convention and to the general obligation of
Article 2.
Article 7(1) of the Convention provides that Contracting Parties “shall take appropriate and
necessary legislative and administrative measures to ensure the protection of the wild fauna
species listed in Appendix III”. Pursuant to Article 7(2) of the Convention, “[a]ny exploitation
[of these species] shall be regulated in order to keep the populations out of danger, taking
into account the requirements of Article 2”. Article 7(3) of the Convention specifies that such
protection includes “(a) closed seasons and/or other procedures regulating the exploitation;
(ii) the temporary or local prohibition of exploitation to restore satisfactory population levels;
(iii) the regulation of sale, keeping for sale, transport for sale or offering for sale of live and
dead wild animals”.
According to the Explanatory Report23
to the Convention on the Conservation of European
Wildlife and Natural Habitats, Article 7 “obliges the Contracting Parties to ensure the
protection of the fauna listed in Appendix III. Nevertheless, considering that these species
may all, in varying degrees, be legitimately subject to exploitation in a particular State, the
Convention does not exclude the possibility for each Contracting Party to authorise such
exploitation on condition that this affects only those species not threatened on its territory and
that such exploitation does not jeopardise the animal population concerned. In so doing, the
Contracting Party must supervise the exploitation and, if necessary, impose stricter measures.
The article has been drafted in this way in order to provide States with flexibility with regard
to species that may from time to time not be directly threatened. In carrying out this provision
Contracting Parties must, in accordance with Article 2, have regard for sub-species and
varieties which are at risk locally, without being threatened at European level.”
Therefore, the above-mentioned pressures concerning hunting and poaching should also be
addressed by measures taken in accordance with Article 7 of the Convention (through the
regulation of hunting and enforcement against poaching). The main difference between both
regimes in relation to these threats is that the protection regime for species listed in Appendix
III maintains more flexibility concerning the appropriate measures the Contracting Parties
shall put in place. It should be emphasized that those appropriate measures should still ensure
the protection of the species and keep it out of danger, as required by Article 7(1) and (2) of
the Convention. Therefore, the Commission submits that as long as Article 7 of the
Convention is complied with in terms of appropriate measures taken by Parties, the threats to
the wolf such as hunting and poaching would remain sufficiently addressed after moving the
species to Appendix III of the Convention. In addition, under Article 8 of the Convention, the
prohibition of certain capture and killing methods specified in Appendix IV to the Convention
is applicable to species listed in both Appendix II and Appendix III of the Convention.
Other threats, such as direct mortality caused by traffic accidents, are neither addressed by
measures required under the strict protection regime applicable to species listed in Appendix
II, nor by measures required under the protection regime applicable to species listed in
Appendix III.
Moreover, as provided for in the Bern Convention Recommendation No. 163 (2012) of the
Standing Committee, adopted on 30 November 2012, on the management of expanding
populations of large carnivores in Europe, Contracting Parties to the Bern Convention are
23
Explanatory Report to the Convention on the Conservation of European Wildlife and Natural Habitats
https://rm.coe.int/16800ca431
EN 7 EN
encouraged to collaborate as appropriate with other states sharing the same populations, with
the objective to maintain them healthy and at favourable conservation status. Such
cooperation, involving coexistence and protection measures, remains necessary and relevant if
the wolf species is listed in Appendix III of the Convention.
3.3. Socio-economic considerations
The continued expansion of the wolf range and its recolonisation of new territories have led to
increasing conflicts with human activities, notably concerning livestock damages caused by
the wolf. Depredation has reached important levels, affecting more and more regions, both
within EU Member States and non-EU Bern Contracting Parties. Wolf depredation of
livestock is the main driver of conflicts with humans, alongside the range and population
expansion of the species. The financial and social costs associated with the expansion of the
wolf range and its recolonisation of new territories have been progressively increasing and
will remain important for the prevention and compensation of livestock damage due to the
presence of the wolf.
Data collected on incident density in the in-depth analysis of the status of the wolf from 2023
indicate that damages caused by the wolf are increasing in the EU. In particular, according to
the latest available data from Member States24
wolves are estimated to kill yearly at least
65,500 heads of livestock in the EU, 73% of them are sheep and goats, 19% cattle and 6%
horses and donkeys bred for meat. Semi-domestic reindeer are also killed in Finland (1,261 in
2022) and in Sweden (unknown figure). These figures are higher than those shown in the
2022 LCIE study of 53,530 heads of livestock killed yearly in the EU25
; however, the
significant change might partly depend on the different choices made on compensation– and
thus registration – of losses for wolf depredation in 2022.
While these data are not directly comparable it appears that, in general, damage to livestock
has increased as the wolf population has grown, which confirms the importance to invest in
effective prevention measures. Increased damage to livestock has also resulted in lowered
acceptance of the species in some regions in the EU. While the impact of the wolf on
livestock is small at EU level and overall damage to livestock appears as tolerable at country
level, its concentration at a local level may reveal strong pressure on certain areas, with
emotional consequences for livestock owners and indirect economic losses which are difficult
to quantify. In some areas, recurrent damage to livestock can represent an additional challenge
for pastoralism, the cultural heritage and the way of living of rural communities, that requires
dedicated support for effective prevention measures26
. Indeed, extensive livestock farming is
essential for the maintenance and conservation of high-diversity agricultural ecosystems, such
as permanent grassland. In addition, pastoralism is a traditional activity, part of our social
heritage and a key to the economy of mountainous and marginal rural areas.
This proposal will create additional flexibility to the Parties to the Bern Convention on how to
deal with increased damages and potential socio-economic conflicts associated with the wolf
24
Aggregated data from Member States collected in 2023, concerning different years depending on the Member State between 2017
and 2022.
25
Aggregated data from Member States collected in 2023, concerning different years depending on the Member State between 2017
to 2021.
26
Blanco and Sundseth (2023), The situation of the wolf (Canis lupus) in the European Union – an In-depth Analysis. A report of
The N2K Group for DG Environment, European Commission http://data.europa.eu/doi/10.2779/187513
EN 8 EN
in some areas, while keeping the objective to reach favourable conservation status for all wolf
populations in the EU.
3.4. Conclusion
It seems justified to propose amending the Appendices of the Bern Convention by moving the
wolf (Canis lupus) species from Appendix II (strictly protected fauna species) to Appendix III
(protected fauna species) of the Convention. Such a move seems appropriate in view notably
of current trends of the population status and the protection level provided by the species
protection regime pursuant to Appendix III in connection with Articles 2, 7 and 8 of the
Convention.
Such a proposal corresponds largely to the position that the European Parliament expressed in
its resolution of 24 November 202227
.
Once the amendment of the Appendices of the Bern Convention (moving the wolf species
from Appendix II to Appendix III) enters into force, the Union would be allowed to modify
the corresponding Annexes of the Habitats Directive in order to reflect the lower protection
level for the wolf species in its internal legal order.
4. LEGAL BASIS
4.1. Procedural legal basis
4.1.1. Principles
Article 218(9) of the Treaty on the Functioning of the European Union (TFEU) provides for
decisions establishing ‘the positions to be adopted on the Union’s behalf in a body set up by a
Convention, when that body is called upon to adopt acts having legal effects, with the
exception of acts supplementing or amending the institutional framework of the agreement.’
The concept of ‘acts having legal effects’ includes acts that have legal effects by virtue of the
rules of international law governing the body in question. It also includes instruments that do
not have a binding effect under international law, but that are ‘capable of decisively
influencing the content of the legislation adopted by the EU legislature’28
.
4.1.2. Application to the present case
The Standing Committee is a body set up by the Convention.
The acts which the Standing Committee is called upon to adopt constitute acts having legal
effects. The envisaged acts will be binding under international law in accordance with Article
6 and 7 of the Convention. The envisaged acts do not supplement or amend the institutional
framework of the Convention.
The procedural legal basis for the proposed decision, therefore, is Article 218(9) TFEU.
4.2. Substantive legal basis
4.2.1. Principles
The substantive legal basis for a decision under Article 218(9) TFEU depends primarily on
the objective and content of the envisaged act in respect of which a position is taken on the
Union's behalf. If the envisaged act pursues two aims or has two components and if one of
those aims or components is identifiable as the main one, whereas the other is merely
27
https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2022-0423_EN.html
28
Judgment of the Court of Justice of 7 October 2014, Germany v Council, C-399/12, ECLI:EU:C:2014:2258, paragraphs 61 to 64
EN 9 EN
incidental, the decision under Article 218(9) TFEU must be founded on a single substantive
legal basis, namely that required by the main or predominant aim or component.
4.2.2. Application to the present case
The main objective and content of the envisaged act relate to environment.
Therefore, the substantive legal basis of the proposed decision is Article 192(1) TFEU.
4.3. Conclusion
The legal basis of the proposed decision should be Article 192(1) TFEU, in conjunction with
Article 218(9) TFEU.
5. PUBLICATION OF THE ENVISAGED ACT
As the acts of the Standing Committee would amend Appendices II and III of the Convention,
it would be appropriate to publish them in the Official Journal of the European Union, if they
are adopted.
EN 10 EN
2023/0469 (NLE)
Proposal for a
COUNCIL DECISION
on the position to be taken on behalf of the European Union on submitting proposals for
amendment of Appendices II and III of the Convention on the Conservation of
European wildlife and natural habitats with a view to the meeting of the Standing
Committee of the Convention
THE COUNCIL OF THE EUROPEAN UNION,
Having regard to the Treaty on the Functioning of the European Union, and in particular
Article 192(1), in conjunction with Article 218(9) thereof,
Having regard to the proposal from the European Commission,
Whereas:
(1) The Convention on the conservation of European wildlife and natural habitats (Bern
Convention) ('the Convention') was concluded by the Union by Council Decision
82/72/EEC29
and entered into force on 1 September 1982.
(2) Pursuant to Article 17 of the Convention, the Standing Committee may adopt a
decision to amend the Appendices of the Convention.
(3) In line with Article 17 of the Convention, the deadline for submitting amendment
proposals is at least two months prior to the Standing Committee meeting. The Union
may, as a Party to the Convention, propose amendments to those Appendices.
(4) In view of Recommendation No. 56 (1997) of the Standing Committee concerning
guidelines to be taken into account while making proposals for amendment of
Appendices I and II of the Convention and while adopting amendments30
, relevant
considerations for listing species in the Appendices of the Convention include
ecological and scientific factors, such as conservation status, populations trends and
threats.
(5) Article 2 sets out the objective of the Convention of achieving a population level
“which corresponds in particular to ecological, scientific and cultural requirements,
while taking account of economic and recreational requirements (…)” and sets the
broader context for measures taken by the Parties to the Convention. This objective
can be taken into account when proposing an amendment to the Appendices of the
Bern Convention.
(6) The conservation status of the wolf has shown a positive trend since the last decades.
The wolf has successfully recovered across the Continent with a significant expansion
of the species’ range and its population having reached important levels, with
29
OJ L 38, 10.2.1982, p. 1.
30
Recommendation No. 56 (1997) concerning guidelines to be taken into account while making proposals for amendment of
Appendices I and II of the Convention and while adopting amendments (available at https://rm.coe.int/168074680c ).
EN 11 EN
estimated population levels for the EU having nearly doubled in 10 years (from 11 193
in 2012, in the range of 11 000-17 000 in 2019 to 20 300 in 2023). The populations are
equally reported as continuously increasing across the Continent31
. In spite of
remaining threats to the wolf species, the successful recovery of its populations and
increased range across the European continent in the past decades testify of the strong
adaptability and resilience of the species.
(7) At the same time, the continued expansion of the wolf’s range in Europe and its
recolonisation of new territories have led to increasing socio-economic challenges
with regard to coexistence with human activities, notably due to livestock damages
that have reached important levels, affecting more and more regions and EU Member
States and beyond.
(8) The most recent data on the population size from the 2022 assessment of the status of
the wolf developed by the Large Carnivore Initiative for Europe (LCIE) for the Bern
Convention and from the in-depth analysis of the status of the wolf in the European
Union from 2023 provide adequate evidence in support of adapting the protection
status of the wolf (Canis lupus) under the Convention.
(9) Therefore, it is appropriate to adapt the protection level of the wolf species. The wolf
species should be subject to the species protection resulting from a listing in Appendix
III in connection with Article 7 of the Convention.
(10) This adaptation of the protection level would add flexibility to address the increasing
socio-economic challenges relating to the wolf linked to the continued expansion of
the wolf’s range in Europe and its recolonisation of new territories.
(11) As provided for in the Bern Convention Recommendation No. 163 (2012) of the
Standing Committee, adopted on 30 November 2012, on the management of
expanding populations of large carnivores in Europe, Contracting Parties to the Bern
Convention are encouraged to collaborate as appropriate with other states sharing the
same populations, with the objective to maintain them healthy and at favourable
conservation status. Such cooperation, involving coexistence and protection measures,
remains necessary and relevant if the wolf species is listed in Appendix III of the
Convention.
(12) Therefore, in view of the 44th
meeting of the Standing Committee to the Convention in
2024, or of any earlier exceptional meeting that the Union may request, the Union
should submit a proposal for amending Appendix II and Appendix III to the
Convention by removing the wolf (Canis lupus) from Appendix II and listing it under
its Appendix III.
(13) It is appropriate to also establish the position to be taken on the Union's behalf at the
meeting of the Standing Committee, as the decisions amending the Appendices to the
Convention will be binding on the Union.
(14) The proposal should be communicated to the Secretariat for consideration at the next
meeting of the Standing Committee of the Convention or of any earlier exceptional
meeting that the Union may request.
31
Assessment of the conservation status of the Wolf (Canis lupus) in Europe, Council of Europe, 2022, T-PVS/Inf(2022)45
(https://rm.coe.int/inf45e-2022-wolf-assessment-bern-convention-2791-5979-4182-1-2/1680a7fa47) and Blanco and Sundseth
(2023), The situation of the wolf (Canis lupus) in the European Union – an In-depth Analysis. A report of The N2K Group for DG
Environment, European Commission http://data.europa.eu/doi/10.2779/187513
EN 12 EN
HAS ADOPTED THIS DECISION:
Article 1
1. The Commission is hereby authorised to submit to the Standing Committee to the
Convention, on behalf of the Union, a proposal to move the wolf (Canis lupus)
species from Appendix II on “Strictly protected fauna species” to Appendix III on
“Protected fauna species”.
2. The Commission shall communicate this proposal to the Secretariat of the
Convention.
Article 2
The position to be taken on the Union's behalf in the Standing Committee to the Bern
Convention shall be to support removing the wolf (Canis lupus) from Appendix II and adding
it to Appendix III of the Convention.
Article 3
Refinement of the positions referred to in Articles 1 and 2 may be agreed to, in the light of
developments in the Standing Committee, by the representatives of the Union, in consultation
with Member States during on-the-spot coordination meetings, without a further decision of
the Council.
Article 3
This Decision is addressed to the Commission.
Done at Brussels,
For the Council
The President


DA DA
EUROPA-
KOMMISSIONEN
Bruxelles, den 20.12.2023
COM(2023) 799 final
2023/0469 (NLE)
Forslag til
RÅDETS AFGØRELSE
om den holdning, der skal indtages på den Europæiske Unions vegne, til fremsættelse af
forslag til ændring af liste II og III til konventionen om beskyttelse af Europas vilde dyr
og planter samt naturlige levesteder med henblik på mødet i det stående udvalg under
konventionen
Offentligt
KOM (2023) 0799 - Forslag til afgørelse/beslutning
Europaudvalget 2023
DA 1 DA
BEGRUNDELSE
1. FORSLAGETS GENSTAND
Dette forslag til Rådets afgørelse vedrører det forslag, der skal fremsættes på Unionens vegne,
om ændring af liste II og III til konventionen om beskyttelse af Europas vilde dyr og planter
samt naturlige levesteder (Bernkonventionen) for så vidt angår ulven (Canis lupus) samt den
holdning til forslaget, der skal indtages på Unionens vegne, på mødet i det stående udvalg
under Konventionen.
2. BAGGRUND FOR FORSLAGET
2.1. Konventionen om beskyttelse af Europas vilde dyr og planter samt naturlige
levesteder
Konventionen om beskyttelse af Europas vilde dyr og planter samt naturlige levesteder fra
1979 (Bernkonventionen) ("konventionen") har til formål at bevare den europæiske vilde
fauna og flora og deres naturlige levesteder, især i de tilfælde, hvor bevaring kræver et
samarbejde mellem flere stater. Der er tale om en mellemstatslig traktat, der er indgået inden
for rammerne af Europarådet. Konventionen trådte i kraft den 1. juni 1982. Den Europæiske
Union har været kontraherende part i denne aftale siden den 1. september 19821
. Fra april
2024 vil der være 502
kontraherende parter i konventionen, herunder alle EU-
medlemsstaterne.
2.2. Det stående udvalg
Det stående udvalg er konventionens beslutningstagende organ, som har bemyndigelse til at
vurdere arters bevaringsstatus3
og dernæst ændre deres opførelse på listerne til konventionen.
Udvalgets funktioner er beskrevet i konventionens artikel 13-15, herunder vedrørende
eventuelle ændringer af teksten til konventionen eller dens lister.
Udvalget holder møde mindst hvert andet år, samt når et flertal blandt de kontraherende parter
anmoder om et møde. De sidste 40 år har det været praksis, at det stående udvalg mødtes ved
udgangen af hvert kalenderår. Det stående udvalgs næste ordinære møde (44. møde) finder
sted den 2.-6. december 2024.
Hvis Rådet vedtager den foreslåede afgørelse, kan Unionen anmode om og få afholdt et
ekstraordinært møde i det stående udvalg i henhold til konventionens artikel 13, stk. 4, og
regel 1B i det stående udvalgs forretningsorden, da den har det krævede flertal af parter.
Mødet kan finde sted i slutningen af første halvår af 2024, og der bør indkaldes til det mindst
seks uger før den dato, der er fastsat for mødets åbning.
2.3. De retsakter, der skal vedtages af det stående udvalg
Formålet med den foreslåede afgørelse er på Unionens vegne at foreslå en ændring af liste II
og III til konventionen, nemlig at sænke beskyttelsesniveauet for ulven (Canis lupus) ved at
flytte den fra liste II (strengt beskyttede dyrearter) til liste III (beskyttede dyrearter).
1
Rådets afgørelse 82/72/EØF af 3. december 1981 om indgåelse af konventionen om beskyttelse af
Europas vilde dyr og planter samt naturlige levesteder (EFT L 38 af 10.2.1982, s. 1).
2
Den 5. september 2023 meddelte Belarus, at landet opsiger Bernkonventionen. Opsigelsen træder i kraft
den 1. april 2024, jf. konventionens artikel 23, stk. 2.
3
Artikel 14, stk.1, i Bernkonventionen: "… løbende gennemgå bestemmelserne i denne konvention,
herunder dens lister, og undersøge de ændringer, som måtte være nødvendige".
DA 2 DA
Det foreslås, at Unionen fremsætter forslaget til ændring med henblik på det stående udvalgs
44. møde eller ethvert tidligere ekstraordinært møde, som Unionen måtte anmode om. I
overensstemmelse med konventionens artikel 17 er fristen for fremsendelse af forslag til
ændring mindst to måneder inden det stående udvalgs møde.
I medfør af konventionens artikel 17 skal en ændring af listerne vedtages med to tredjedeles
flertal af de kontraherende parter. Medmindre der er meddelt indsigelser fra en tredjedel af de
kontraherende parter, træder en ændring i kraft tre måneder efter vedtagelsen for de
kontraherende parter, som ikke har meddelt indsigelser.
Unionens holdning med hensyn til at foreslå ændringer af listerne til konventionen (og
vedtage dem i det stående udvalg) er fastsat ved en afgørelse truffet i Rådet på grundlag af et
forslag fra Kommissionen, jf. artikel 218, stk. 9, i TEUF, da sådanne ændringer har
retsvirkninger for Unionen.
3. DEN HOLDNING, DER SKAL INDTAGES PÅ UNIONENS VEGNE
3.1. Ulvens (Canis lupus) nuværende retlige status i henhold til Bernkonventionen
Den oprindelige opførelse af dyrearter i liste II eller III var baseret på de videnskabelige data,
der forelå på tidspunktet for forhandlingerne om konventionen i 1979, og de lister over truede
pattedyr, fugle, padder og krybdyr i Europa, der er udarbejdet af Europarådets Europæiske
Komité for Beskyttelse af Natur og Naturressourcer (European Committee for the
Conservation of Nature and Natural Resources)4
. I konventionens artikel 1, stk. 2, fastsættes
det, at "særlig vægt er lagt på truede og sårbare arter"5
.
Ulvearten (Canis lupus) har været opført i liste II til konventionen (strengt beskyttede
dyrearter), siden den trådte i kraft i 1982. 12 individuelle parter (hvoraf ni er EU-
medlemsstater) har benyttet sig af muligheden for at fremsætte forbehold i henhold til artikel
22 med hensyn til opførelse af ulvearter på tidspunktet for undertegnelse eller ratifikation af
traktaten (Bulgarien, Finland, Letland, Litauen, Nordmakedonien, Polen, Slovakiet,
Slovenien, Spanien, Tjekkiet, Tyrkiet og Ukraine). Hvad angår EU-medlemsstaterne,
fremsatte Finland, Letland, Polen, Tjekkiet, Slovakiet, Slovenien og Bulgarien fuldt forbehold
over for enhver beskyttelse af ulvearten, hvorimod Litauen og Spanien fremsatte forbehold
over for streng beskyttelse af ulven i henhold til liste II, men forpligtede sig til beskyttelse i
henhold til liste III, der giver mulighed for bæredygtig forvaltning af ulven.
Siden 2006 har Schweiz tre gange (i 2006, 2018 og 2022) foreslået, at ulvearten og dermed
alle ulvebestande fjernes fra konventionens liste II og III. Disse forslag blev ikke vedtaget af
det stående udvalg, da der ikke var tilstrækkelig tilslutning til dem fra de kontraherende
parter.
I sin beslutning af 24. november 2022 om beskyttelse af husdyravl og store rovdyr i Europa6
glædede Europa-Parlamentet sig over, at punktet "Forslag til ændring: Nedlistning af ulve
(Canis lupus) fra liste II til liste III til konventionen" var blevet sat på dagsordenen for det 42.
møde i det stående udvalg under Bernkonventionen og understregede, at ulvens
4
Se forklarende rapport til konventionen om beskyttelse af Europas vilde dyr og planter samt naturlige
levesteder (https://rm.coe.int/16800ca431).
5
Bernkonventionens artikel 1, stk. 2, (https://www.coe.int/en/web/conventions/full-list?module=treaty-
detail&treatynum=104).
6
Europa-Parlamentets beslutning 2022/2952(RSP)
(https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2022-0423_DA.html).
DA 3 DA
bevaringsstatus på paneuropæisk plan retfærdiggør en lempelse af dens beskyttelsesstatus og
dermed vedtagelsen af den foreslåede ændring.
3.2. Overvejelser vedrørende forslag om at flytte ulven (Canis lupus) fra
konventionens liste II (strengt beskyttede dyrearter) til liste III (beskyttede
dyrearter).
I Bernkonventionen fastsættes der ikke udtrykkeligt kriterier for opførelse i liste II eller III.
Henstilling nr. 56 (1997)7
fra det stående udvalg under konventionen omfatter retningslinjer
for opførelse i konventionens liste I og II. Det anbefales i disse retningslinjer, at de
kontraherende parter tager hensyn til følgende, når de foreslår ændringer af liste II:
1. Trussel. Der vil blive taget hensyn til trusselskategorien, artens sårbarhed over for
ændringer i dens levested, dens særlige tilknytning til et truet levested, tendenser og
variationer i bestandsniveau og dens sårbarhed over for en mulig ikkebæredygtig anvendelse.
Der vil blive taget hensyn til, hvorvidt arten er i tilbagegang i sit centrale udbredelsesområde,
eller om den kun er truet ved grænsen til sit udbredelsesområde.
2. Økologisk rolle. Der vil blive taget hensyn til artens økologiske rolle såsom dens placering
eller rolle i fødekæden (f.eks. rovfugle, insektædende arter såsom flagermus), dens
strukturelle rolle i økosystemerne (f.eks. koraller, heder) eller det forhold, at truede arter eller
økosystemer kan være stærkt afhængige af dem (f.eks. marine fanerogamer såsom Posidona
oceanica) eller være i risiko for at blive truet som følge af udnyttelse af arten (som
havbløddyret Lithophaga lithophaga).
Konventionens artikel 2 omhandler målsætningen om at opnå et bestandsniveau, "som svarer
til de særlige økologiske, videnskabelige og kulturelle behov, idet der samtidig tages hensyn
til de økonomiske og rekreative behov (...)".
Aktuelle tendenser med hensyn til ulvens bevaringsstatus i Europa
Efter langvarige forsætlige forfølgelser, som har ført til, at ulven har været forsvundet fra de
fleste europæiske lande, har en række økologiske, sociale og lovgivningsmæssige ændringer
(retlig beskyttelse, nedlæggelse af landbrugsarealer, naturlig genplantning af skov, større
bestande af vilde hovdyr, ændringer af befolkningens holdning til arten) gjort det muligt for
ulven at overleve, og bestandene er hurtigt blevet genoprettet i slutningen af det 20.
århundrede og navnlig i de sidste 10-20 år. En sammenligning mellem kortlægningerne af
arten fra 20008
, 20059
og 201610
viser en betydelig udvidelse af udbredelsesområdet for de ni
hovedsagelig grænseoverskridende delbestande af ulven i Europa. I dag findes arten på det
hele det europæiske fastland, og i nogle lande ses der bestande på over 1 000 ulve.
I september 2022 viste en ajourføring af ulvens bevaringsstatus udviklet af Large Carnivore
Initiative for Europe (LCIE) med henblik på Bernkonventionen11
, at det samlede antal ulve i
EU sandsynligvis lå på omkring 19 000 (sammenlignet med ca. 14 300 i 2016), og at antallet
af ulve i Europa (med undtagelse af Belarus og Den Russiske Føderation) sandsynligvis var
7
Henstilling nr. 56 (1997) fra det stående udvalg under konventionen (https://rm.coe.int/168074680c).
8
Handlingsplan for bevarelse af ulve (Canis lupus) i Europa, Europarådet, 2000 - T-PVS(2000)23
(https://rm.coe.int/1680746b76).
9
Rapport om bevaringsstatus for og trusler mod ulven (Canis lupus) i Europa, Europarådet, 2005, T-
PVS/Inf (2005) 16 (Microsoft Word - inf16e_2005 Conservation Threats Wolf.doc (coe.int)).
10
Vurdering af ulvens (Canis Lupus) bevaringsstatus i Europa, Europarådet, 2022, T-PVS/Inf(2022)45
(https://rm.coe.int/inf45e-2022-wolf-assessment-bern-convention-2791-5979-4182-1-2/1680a7fa47).
11
Vurdering af ulvens (Canis Lupus) bevaringsstatus i Europa, Europarådet, 2022, T-PVS/Inf(2022)45
(https://rm.coe.int/inf45e-2022-wolf-assessment-bern-convention-2791-5979-4182-1-2/1680a7fa47).
DA 4 DA
på over 21 500 (sammenlignet med ca. 17 000 i 2016)12
. Ifølge LCIE's undersøgelse
rapporterede 19 ud af 34 lande en stigning i antallet af ulve, og kun tre lande (i
Dinaric/Balkanregionen) rapporterede et fald i antallet13
. Hvad angår EU, var ulvebestandene
i 17 ud af 24 EU-medlemsstater vokset, og i de syv andre medlemsstater var størrelsen enten
stabil eller svingende. LCIE fandt derfor, at antallet af ulve ikke var faldet i nogen EU-
medlemsstat.
Med LCIE's vurdering for Bernkonventionen fra 2022 blev vurderingerne i henhold til
IUCN's rødlistekriterier, som stammer fra 2018, ajourført14
. LCIE fandt, at ulven kunne
klassificeres som "ikke truet" både på europæisk niveau og på EU-27-niveau, ligesom i
rødlistevurderingen fra 2018. I LCIE's vurdering fra 2022 kunne det konkluderes, at omfanget
af antallet og ændringerne i de seneste årtier gør det muligt at konkludere, at antallet af ulve i
Europa er steget i løbet af det seneste årti, og de overordnede positive tendenser ser ud til at
være stabile eller stigende. Ulvens bevaringsstatus på europæisk plan er unægtelig positiv, og
arten kan klassificeres som "ikke truet" i IUCN's rødlistesystem, når vurderingen foretages på
kontinentalt plan".
Hvad angår de ni delbestande af ulve i Europa bemærkede LCIE, at antallet af dem var
stigende alle steder på kontinentet, bortset fra den iberiske delbestand, hvor antallet var
stabilt, og den dinariske delbestand/delbestanden på Balkan, hvor tendensen var ukendt. I
LCIE's vurdering fra 2022 kunne det konkluderes, at tre delbestande kan klassificeres som
"ikke truet", fem tilhører kategorien "næsten truet" og én – den skandinaviske delbestand –
tilhører kategorien "sårbar". Dette er en yderligere forbedring i forhold til rødlistevurderingen
fra 2018, hvor tre delbestande – i Skandinavien, Centraleuropa og de vestlige og centrale
alper – blev vurderet som "sårbare" som følge af bestandenes beskedne størrelse.
På EU-plan strakte den seneste vurdering af ulvens bevaringsstatus15
, der blev foretaget på
grundlag af medlemsstaternes rapporter i 2019 i medfør af habitatdirektivets artikel 17, sig
over perioden 2013-2018. Der blev rapporteret om ulve i 21 EU-lande, og den samlede EU-
bestand blev på det tidspunkt anslået til at omfatte ca. 11 000-17 000 ulve (estimeret median:
13 492 ulve). Rapporteringen viste, at der var en gunstig bevaringsstatus for ulven i 18 ud af
de 39 nationale biogeografiske områder, hvor arten var til stede. Selv om ulvens
bevaringsstatus på det tidspunkt stadig var ugunstig i flere nationale dele af biogeografiske
områder, viste medlemsstaternes rapporter fra 2019 i henhold til habitatdirektivets artikel 17
også, at tendensen vedrørende bestandens størrelse samt artens levested og
udbredelsesområde generelt var stabil eller positiv i alle de biogeografiske områder, hvilket
bekræftede, at arten fortsatte med at genvinde dele af sit naturlige udbredelsesområde. Selv
om en udvidelse af ulvebestandens størrelse, levested og udbredelsesområde er en positiv
udvikling, resulterer det ikke nødvendigvis i en gunstig vurdering af bevaringsstatus på det
relevante geografiske niveau (nationalt eller EU-biogeografisk), da der også skal tages højde
for andre elementer såsom tilstrækkeligt store bestande og udbredelsesområder
(referenceværdier), normal bestandsstruktur og gode fremtidsudsigter. For de biogeografiske
områder i EU viste vurderingen, at artens bevaringsstatus var ugunstig og utilstrækkelig i seks
biogeografiske områder i EU og gunstig i ét, nemlig det alpine biogeografiske område.
12
Vurdering af ulvens (Canis lupus) bevaringsstatus i Europa, Europarådet, 2022, T-PVS/Inf(2022)45
(https://rm.coe.int/inf45e-2022-wolf-assessment-bern-convention-2791-5979-4182-1-2/1680a7fa47).
13
Bosnien-Hercegovina, Montenegro og Nordmakedonien.
14
IUCN's rødlistevurdering af ulven, 2018 (Canis lupus (ulv) (iucnredlist.org)).
15
https://nature-
art17.eionet.europa.eu/article17/species/summary/?period=5&group=Mammals&subject=Canis+lupus
&region.
DA 5 DA
I 2023 blev de tilgængelige videnskabelige data om arten, data indberettet af de nationale
myndigheder i EU's medlemsstater samt relevante data indsamlet i en målrettet
dataindsamling gennemgået i en indgående analyse om ulvens status i EU16
. Resultaterne af
denne analyse bekræfter, at bestandene vokser, og at ulvens udbredelsesområde fortsat bliver
større. Det anslås, at der i 2023 var ca. 20 300 ulve i EU17
. Dette estimat overstiger de
ca. 19 000 ulve, som LCIE anslog i september 2022, og den anslåede bestand på ca. 11 000-
17 000, der blev rapporteret i medfør af habitatdirektivets artikel 17 for perioden 2013-2018.
Det overstiger også et tidligere estimat fra 2012, hvor det blev anslået, at der ville være
11 193 ulve i EU18
. På baggrund af den indgående analyse kunne det konkluderes, at
bestandene vokser i de fleste EU-medlemsstater. Data fra 10 EU-medlemsstater med
tilgængelige overvågningsresultater for de seneste år viser, at bestandene er vokset betydeligt
i alle disse medlemsstater på nær én de sidste to-tre år19
.I 2023 blev det desuden påvist, at der
i alle 24 EU-medlemsstater med ulvebestande er bestande, der formerer sig, bortset fra i
Luxembourg.
Genopretning af ulvebestandene og ulvens udbredelsesområde på det europæiske kontinent i
de seneste årtier vidner også om artens stærke tilpasningsevne. Ulvens evne til at rekolonisere
regioner ved hurtigt at udvide bestanden på et beskedent grundlag er tydeligt dokumenteret,
og det vidner også om, at arten er modstandsdygtig20
. LCIE bemærkede, at udsigterne blev
rapporteret som positive21
, og der forventedes yderligere udvidelser af stort set alle ni
delbestande.
Trusselsstatus og retlig beskyttelsesstatus
Der er mange trusler mod ulve, og de er af forskelligartet karakter. Den trussel, som EU-
medlemsstaterne har rapporteret22
mest for perioden (2013-2018), er "ulovlig skydning/drab".
Denne trussel og den fjerde mest rapporterede trussel, "forgiftning af dyr", er begge knyttet til
problemet med ulvekrybskytteri. Den anden mest rapporterede trussel er "indvirkningen af
veje, stier og jernbaner og relateret infrastruktur" og omfatter både direkte dødelighed som
følge af trafikulykker og den opsplittelse af bestande, som dette kan medføre. "Interaktion
16
Blanco og Sundseth (2023), "The situation of the wolf (Canis lupus) in the European Union – an In-
depth Analysis". En rapport udfærdiget af N2K Group for GD Miljø, Europa-Kommissionen,
http://data.europa.eu/doi/10.2779/187513.
17
Blanco og Sundseth (2023), "The situation of the wolf (Canis lupus) in the European Union – an In-
depth Analysis". En rapport udfærdiget af N2K Group for GD Miljø, Europa-Kommissionen,
http://data.europa.eu/doi/10.2779/187513.
18
Boitani et al. (2015). Key actions for Large Carnivore populations in Europe, Institute of Applied
Ecology (Rom, Italien), https://circabc.europa.eu/ui/group/3f466d71-92a7-49eb-9c63-
6cb0fadf29dc/library/7858bea4-148d-461d-9ad0-e8736da91b5a/details.
19
Tabel 2.4.2. "Wolf trends in recent years in some EU Member States", Blanco og Sundseth (2023), "The
situation of the wolf (Canis lupus) in the European Union – an In-depth Analysis". En rapport
udfærdiget af N2K Group for GD Miljø, Europa-Kommissionen,
http://data.europa.eu/doi/10.2779/187513.
20
Se eksempler på den hurtige udvidelse (både med hensyn til bestandstørrelse og udbredelsesområde) i
Frankrig (https://www.loupfrance.fr/suivi-du-loup/situation-du-loup-en-france/) og i Tyskland
(https://www.dbb-wolf.de/wolf-occurrence/confirmed-territories/map-of-territories).
21
Vurdering af ulvens (Canis Lupus) bevaringsstatus i Europa, Europarådet, 2022, T-PVS/Inf(2022)45
(https://rm.coe.int/inf45e-2022-wolf-assessment-bern-convention-2791-5979-4182-1-2/1680a7fa47) og
rapportering i henhold til habitatdirektivets artikel 17.
22
https://nature-
art17.eionet.europa.eu/article17/species/summary/?period=5&group=Mammals&subject=Canis+lupus
&region.
DA 6 DA
med landbrugsaktiviteter" og "jagt" rapporteres også som hyppige trusler. Grænsehegn og
hybridisering mellem ulve og hunde udgør nye trusler.
Nogle af disse trusler imødegås direkte af forbuddene mod forsætligt drab og forstyrrelse og
forsætlig beskadigelse eller ødelæggelse af yngle- og rasteområder for strengt beskyttede arter
i liste II som fastsat i konventionens artikel 6.
Selv om arterne i liste III ikke er omfattet af disse forbud, er de omfattet af beskyttelsen af
arter i medfør af konventionens artikel 7 og den generelle forpligtelse i artikel 2.
I artikel 7, stk. 1, i konventionen fastsættes det, at kontraherende parter "skal træffe passende
og nødvendige lovgivningsmæssige og administrative foranstaltninger for at sikre beskyttelse
af de vilde dyrearter, som er anført i liste III". I artikel 7, stk. 2, i konventionen fastsættes det,
at "enhver udnyttelse af de vilde dyrearter, som er anført i liste III, skal under hensyntagen til
bestemmelserne i artikel 2 reguleres med henblik på at forebygge, at bestandene bliver truet".
I artikel 7, stk. 3, i konventionen fastsættes det, at denne beskyttelse omfatter: "a)
fredningstider og/eller andre fremgangsmåder til regulering af udnyttelsen, ii) midlertidigt
eller lokalt forbud mod udnyttelse med henblik på at genoprette tilfredsstillende
bestandsstørrelser, iii) regulering af salg, opbevaring, transport eller tilbud med salg for øje af
levende og døde vilde dyr."
Ifølge den forklarende rapport23
til konventionen om beskyttelse af Europas vilde dyr og
planter samt naturlige levesteder, fastsættes det i artikel 7, at de kontraherende parter skal
sikre beskyttelse af de vilde dyrearter i liste III. Da alle disse arter i varierende grad lovligt
kan udnyttes i en bestemt stat, udelukker konventionen dog ikke muligheden for, at hver
kontraherende part kan tillade en sådan udnyttelse på betingelse af, at dette kun berører de
arter, der ikke er truet på dens område, og at udnyttelsen ikke bringer den pågældende
dyrebestand i fare. Hvis den kontraherende part benytter denne mulighed, skal den føre tilsyn
med udnyttelsen og om nødvendigt indføre strengere foranstaltninger. Denne artikel er
udfærdiget på denne måde for at give medlemsstaterne fleksibilitet med hensyn til arter, der
fra tid til anden ikke er direkte truet. Kontraherende parter, der anvender denne bestemmelse,
skal i overensstemmelse med artikel 2 tage hensyn til delbestande og varianter, der er i fare
lokalt, men som ikke er truet på europæisk plan.
Derfor bør ovennævnte trussel vedrørende jagt og krybskytteri også imødegås ved hjælp af
foranstaltninger, der træffes i overensstemmelse med konventionens artikel 7 (regulering af
jagt og håndhævelse mod krybskytteri). Den største forskel mellem de to ordninger i
forbindelse med disse trusler er, at beskyttelsesordningen for arter, der er opført i liste III,
bibeholder mere fleksibilitet med hensyn til de passende foranstaltninger, som de
kontraherende parter skal træffe. Det bør understreges, at disse passende foranstaltninger
fortsat bør sikre beskyttelse af arten og forebygge, at den bliver truet som fastsat i artikel 7,
stk. 1 og 2, i konventionen. Kommissionen mener derfor, at trusler mod ulven såsom jagt og
krybskytteri i tilstrækkelig grad imødegås ved flytning af disse arter til liste III i
konventionen, hvis parterne overholder konventionens artikel 7 med hensyn til at træffe
passende foranstaltninger. Derudover gælder forbuddet mod visse metoder til indfangning og
ihjelslagning som specificeret i liste IV i konventionen for arter, der er anført i både liste II og
III til konventionen, i henhold til konventionens artikel 8.
Andre trusler såsom direkte dødelighed forårsaget af trafikulykker imødegås hverken ved
hjælp af foranstaltninger, der kræves i henhold til ordningen for strenge beskyttelse af arterne
23
Forklarende rapport til konventionen om beskyttelse af Europas vilde dyr og planter samt naturlige
levesteder (https://rm.coe.int/16800ca431).
DA 7 DA
i liste II, eller ved foranstaltninger, der kræves i henhold til beskyttelsesordningen, der gælder
for arter i liste III.
Som fastsat i Bernkonventionens henstilling nr. 163 (2012) fra det stående udvalg, som blev
vedtaget den 30. november 2012, om forvaltning af voksende bestande af store rovdyr i
Europa, opfordres de kontraherende parter i Bernkonventionen til at samarbejde med andre
stater med de samme bestande for at sikre, at de holdes sunde, og at deres bevaringsstatus er
gunstig. Et sådant samarbejde, der omfatter sameksistens og beskyttelsesforanstaltninger, er
fortsat nødvendigt og relevant, hvis ulvearten opføres i liste III i konventionen.
3.3. Socioøkonomiske aspekter
Den fortsatte udvidelse af ulvens udbredelsesområde og artens rekolonisering på nye områder
har ført til stigende konflikter med menneskelige aktiviteter, navnlig med hensyn til skader på
husdyr forårsaget af ulven. Angrebene har nået et betydeligt niveau og ses i flere og flere
regioner både i EU's medlemsstater og i lande uden for EU, som er kontraherende parter i
Bernkonventionen. Ulveangreb på husdyr er den vigtigste årsag til konflikter med mennesker,
som følger af, at artens udbredelsesområde og bestandene vokser. De økonomiske og sociale
omkostninger, der er forbundet med udvidelsen af ulvens udbredelsesområde og artens
rekolonisering af nye områder, har været stødt stigende og vil fortsat være vigtige for
forebyggelsen af og kompensationen for skader på husdyr som følge af ulvens tilstedeværelse.
Data om hændelsestæthed indsamlet i den indgående analyse af ulvens status fra 2023 tyder
på, at skader forårsaget af ulven er stigende i EU. Nærmere bestemt anslås det ifølge de
seneste tilgængelige data fra medlemsstaterne24
, at ulven dræber mindst 65 500 husdyr i EU,
hvoraf 73 % er får og geder, 19 % er kvæg, og 6 % er heste og æsler, som opdrættes til
kødproduktion. Halvtamme rensdyr dræbes også i Finland (1 261 i 2022) og i Sverige (ukendt
antal). Disse tal er højere end tallene i LCIE-undersøgelsen fra 2022 af de 53 530 husdyr, der
hvert år dræbes i EU25
. Den betydelige ændring kan dog delvis afhænge af de forskellige valg,
der blev truffet med hensyn til kompensation – og dermed registrering – for tab som følge af
ulveangreb i 2022.
Selv om disse data ikke er direkte sammenlignelige, ser det ud til, at antallet af skader på
husdyr generelt er steget, i takt med at ulvebestanden er vokset, hvilket bekræfter vigtigheden
af at investere i effektive forebyggelsesforanstaltninger. Øget skade på husdyr har også ført
til, at arten i mindre grad accepteres i visse regioner i EU. Selv om ulvens indvirkning på
husdyr er lille på EU-plan, og de overordnede skader på husdyr ser ud til at være på et
acceptabelt niveau på landsplan, kan koncentrationen på lokalt plan indikere en markant
trussel i visse områder med følelsesmæssige konsekvenser for husdyravlerne og indirekte
økonomiske tab, som er vanskelige at kvantificere. I nogle områder kan tilbagevendende
skader på husdyr være en yderligere udfordring for pastoralismen, kulturarven og levemåder i
landdistrikterne, som kræver målrettet støtte til effektive forebyggelsesforanstaltninger26
.
Ekstensiv husdyravl er i høj grad afgørende for opretholdelsen og bevarelsen af
landbrugsøkosystemer med høj diversitet såsom permanente græsarealer. Derudover er
24
Aggregerede data fra medlemsstaterne indsamlet i 2023 vedrørende forskellige år afhængigt af
medlemsstaten mellem 2017 og 2022.
25
Aggregerede data fra medlemsstaterne indsamlet i 2023 vedrørende forskellige år afhængigt af
medlemsstaten mellem 2017 og 2021.
26
Blanco og Sundseth (2023), "The situation of the wolf (Canis lupus) in the European Union – an In-depth
Analysis". En rapport udfærdiget af N2K Group for GD Miljø, Europa-Kommissionen,
http://data.europa.eu/doi/10.2779/187513.
DA 8 DA
pastoralisme er desuden en traditionel aktivitet, en del af vores sociale arv og en nøgle til
økonomien i bjergområder og små landdistrikter.
Med dette forlag vil parterne i Bernkonventionen få større fleksibilitet med hensyn til at
håndtere øgede skader og potentielle socioøkonomiske konflikter med ulven i visse områder,
samtidig med at målet om at opnå en gunstig bevaringsstatus for alle ulvebestande i EU
fastholdes.
3.4. Konklusion
Det synes berettiget at foreslå ændring af listerne til Bernkonventionen, så ulven (Canis
lupus) flyttes fra konventionens liste II "Strengt beskyttede dyrearter" til liste III "Beskyttede
dyrearter". Dette synes passende set i lyset af de nuværende tendenser med hensyn til
bestandens status og det beskyttelsesniveau, der er fastsat i artsbeskyttelsesordningen i
henhold til liste III i forbindelse med konventionens artikel 2, 7 og 8.
Et sådant forslag svarer stort set til den holdning, som Europa-Parlamentet gav udtryk for i sin
beslutning af 24. november 202227
.
Når ændringen af listerne til Bernkonventionen (flytning af ulvearten fra liste II til liste III)
træder i kraft, må Unionen ændre de tilsvarende bilag til habitatdirektivet for at afspejle det
lavere beskyttelsesniveau for ulvearten i sin interne retsorden.
4. RETSGRUNDLAG
4.1. Proceduremæssigt retsgrundlag
4.1.1. Principper
I henhold til artikel 218, stk. 9, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF)
vedtager Rådet afgørelser om "fastlæggelse af, hvilke holdninger der skal indtages på
Unionens vegne i et organ nedsat ved en konvention, når dette organ skal vedtage retsakter,
der har retsvirkninger, bortset fra retsakter, der supplerer eller ændrer den institutionelle
ramme for aftalen".
Begrebet "retsakter, der har retsvirkninger" omfatter retsakter, der har retsvirkninger i medfør
af de folkeretlige regler, der gælder for det pågældende organ. Det omfatter også
instrumenter, der ikke har bindende virkning i henhold til folkeretten, men som "vil kunne få
afgørende indflydelse på indholdet af de regler, der vedtages af EU-lovgiver"28
.
4.1.2. Princippernes anvendelse på det foreliggende tilfælde
Det stående udvalg er et organ fastsat ved konventionen.
De retsakter, som det stående udvalg skal vedtage, er retsakter, der har retsvirkninger. De
påtænkte retsakter får bindende virkning i henhold til folkeretten, jf. artikel 6 og artikel 7 i
konventionen. De påtænkte retsakter supplerer eller ændrer ikke den institutionelle ramme for
konventionen.
Det proceduremæssige retsgrundlag for den foreslåede afgørelse er derfor artikel 218, stk. 9, i
TEUF.
27
https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2022-0423_DA.html.
28
Domstolens dom af 7. oktober 2014 i sag C-399/12, Tyskland mod Rådet, ECLI:EU:C:2014:2258,
præmis 61 til 64.
DA 9 DA
4.2. Materielt retsgrundlag
4.2.1. Principper
Det materielle retsgrundlag for en afgørelse i henhold til artikel 218, stk. 9, i TEUF afhænger
hovedsagelig af formålet med og indholdet af den påtænkte retsakt, hvortil der skal indtages
en holdning på Unionens vegne. Hvis den påtænkte retsakt har et dobbelt formål eller består
af to elementer, og det ene af disse formål eller elementer kan bestemmes som det primære,
mens det andet kun er sekundært, skal den afgørelse, der vedtages i henhold til artikel 218,
stk. 9, i TEUF, have et enkelt materielt retsgrundlag, nemlig det, der kræves af det primære
eller fremherskende formål eller element.
4.2.2. Princippernes anvendelse på det foreliggende tilfælde
Hovedformålet med og indholdet af den påtænkte retsakt vedrører miljøet.
Det materielle retsgrundlag for forslaget til afgørelse er derfor artikel 192, stk. 1, i TEUF.
4.3. Konklusion
Retsgrundlaget for forslaget til afgørelse bør være artikel 192, stk. 1, i TEUF sammenholdt
med artikel 218, stk. 9, i TEUF.
5. OFFENTLIGGØRELSE AF DEN PÅTÆNKTE RETSAKT
Da det stående udvalgs retsakter ændrer liste II og III til konventionen, bør de offentliggøres i
Den Europæiske Unions Tidende, hvis de vedtages.
DA 10 DA
2023/0469 (NLE)
Forslag til
RÅDETS AFGØRELSE
om den holdning, der skal indtages på den Europæiske Unions vegne, til fremsættelse af
forslag til ændring af liste II og III til konventionen om beskyttelse af Europas vilde dyr
og planter samt naturlige levesteder med henblik på mødet i det stående udvalg under
konventionen
RÅDET FOR DEN EUROPÆISKE UNION HAR —
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 192,
stk. 1, sammenholdt med artikel 218, stk. 9,
under henvisning til forslag fra Europa-Kommissionen, og
ud fra følgende betragtninger:
(1) Konventionen om beskyttelse af Europas vilde dyr og planter samt naturlige levesteder
(Bernkonventionen) ("konventionen") blev indgået af Unionen ved Rådets afgørelse
82/72/EØF29
og trådte i kraft den 1. september 1982.
(2) I henhold til konventionens artikel 17 kan det stående udvalg vedtage en afgørelse om
at ændre konventionens lister.
(3) I overensstemmelse med konventionens artikel 17 er fristen for fremsendelse af forslag
til ændring mindst to måneder inden det stående udvalgs møde. Unionen kan som part
i konventionen fremsætte forslag til ændring af disse lister.
(4) Set i lyset af det stående udvalgs henstilling nr. 56 (1997) vedrørende retningslinjer,
der skal tages hensyn til ved udfærdigelsen af forslag til ændring af liste I og II til
konventionen og ved vedtagelsen af ændringer30
, omfatter relevante overvejelse
vedrørende opførelse af arter i konventionens lister bl.a. også økologiske og
videnskabelige faktorer såsom bevaringsstatus, tendenser vedrørende bestandene samt
trusler.
(5) I artikel 2 fastsættes konventionens målsætning om at opretholde bestanden på et
niveau, "som svarer til de særlige økologiske, videnskabelige og kulturelle behov, idet
der samtidig tages hensyn til de økonomiske og rekreative behov (...)", og den bredere
kontekst for de foranstaltninger, som konventionens parter træffer. Der kan tages
hensyn til denne målsætning ved fremsættelse af forslag til ændring af
Bernkonventionens lister.
(6) De senere årtier har der været en positiv tendens med hensyn til ulvens
bevaringsstatus. Ulven har reetableret sig på tværs af kontinentet med en betydelig
udvidelse af artens udbredelsesområde, og bestandene har nået et betydeligt niveau –
29
EFT L 38 af 10.2.1982, s. 1.
30
Henstilling nr. 56 (1997) vedrørende retningslinjer, der skal tages hensyn til ved udfærdigelsen af
forslag til ændring af liste I og II til konventionen og ved vedtagelsen af ændringer (tilgængelig på
https://rm.coe.int/168074680c).
DA 11 DA
det anslås, at bestandsniveauet i EU i løbet af ti år er fordoblet (fra 11 193 i 2012,
mellem 11 000 og 17 000 i 2019 til 20 300 i 2023) Det rapporteres ligeledes, at
bestandene fortsat vokser på hele kontinentet31
. Genopretningen af ulvebestandene og
ulvens udbredelsesområde på det europæiske kontinent i de seneste årtier vidner også
om artens stærke tilpasningsevne på trods af, at der stadig findes trusler mod ulven.
(7) Samtidig har den fortsatte udvidelse af ulvens udbredelsesområde i Europa og dens
rekolonisering af nye områder ført til stigende socioøkonomiske udfordringer med
hensyn til sameksistens med menneskelige aktiviteter, navnlig som følge af skader på
husdyr, der har nået et betydeligt niveau, og som påvirker flere og flere regioner, EU-
medlemsstater og områder uden for EU.
(8) De nyeste data om bestandens størrelse fra LCIE's (Large Carnivore Initiative for
Europe) vurdering af ulvens status i 2022 med henblik på Bernkonventionen og fra
den indgående analyse af ulvens status i den Europæiske Union fra 2023 er
tilstrækkelig dokumentation til støtte for tilpasningen af ulvens status (Canis lupus)
inden for rammerne af konventionen.
(9) Ulvens beskyttelsesstatus bør derfor tilpasses. Ulven bør være omfattet af den
artsbeskyttelse, som følger af en optagelse i liste III i forbindelse med konventionens
artikel 7.
(10) Denne tilpasning af beskyttelsesniveauet vil give mere fleksibilitet til at håndtere de
voksende socioøkonomiske udfordringer vedrørende ulven, som følger af den fortsatte
udvidelse af ulvens udbredelsesområde i Europa og artens rekolonisering af nye
områder.
(11) Som fastsat i Bernkonventionens henstilling nr. 163 (2012) fra det stående udvalg,
som blev vedtaget den 30. november 2012, om forvaltning af voksende bestande af
store rovdyr i Europa, opfordres de kontraherende parter i Bernkonventionen til at
samarbejde med andre stater med de samme bestande for at sikre, at de holdes sunde,
og at deres bevaringsstatus er gunstig. Et sådant samarbejde, der omfatter
sameksistens og beskyttelsesforanstaltninger, er fortsat nødvendigt og relevant, hvis
ulvearten opføres i liste III i konventionen.
(12) Set i lyset af det 44. møde i det stående udvalg under konventionen i 2024 eller andre
ekstraordinære møder, som Unionen måtte anmode om, bør Unionen derfor fremsætte
forslag til ændring af liste II og III til konventionen ved fjernelse af ulven Canis lupus
fra liste II og opførelse af arten i liste III.
(13) Desuden bør den holdning, der skal indtages på Unionens vegne på mødet i det
stående udvalg, fastlægges, da beslutningerne om ændring af konventionens lister får
bindende virkning for Unionen.
(14) Forslaget bør meddeles sekretariatet til behandling på næste møde i det stående udvalg
under konventionen eller på andre ekstraordinære møder, som Unionen måtte anmode
om —
31
Vurdering af ulvens (Canis lupus) bevaringsstatus i Europa, Europarådet, 2022, T-PVS/Inf(2022)45
(https://rm.coe.int/inf45e-2022-wolf-assessment-bern-convention-2791-5979-4182-1-2/1680a7fa47) og
Blanco og Sundseth (2023), "The situation of the wolf (Canis lupus) in the European Union – an In-
depth Analysis". En rapport udfærdiget af N2K Group for GD Miljø, Europa-Kommissionen,
http://data.europa.eu/doi/10.2779/187513.
DA 12 DA
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
1. Kommissionen bemyndiges herved til på Unionens vegne at forelægge det stående
udvalg under konventionen forslag om at flytte ulven (Canis lupus) fra liste II
"Strengt beskyttede dyrearter" til liste III "Beskyttede dyrearter".
2. Kommissionen meddeler forslaget til konventionens sekretariat.
Artikel 2
Den holdning, der skal indtages på Unionens vegne i det stående udvalg under
Bernkonventionen, er at støtte fjernelsen af ulven (Canis lupus) fra liste II og føje den til
konventionens liste III.
Artikel 3
I lyset af udviklingen i det stående udvalg kan Unionens repræsentanter i samråd med
medlemsstaterne under koordinationsmøder på stedet aftale justeringer af den holdning, der er
omhandlet i artikel 1 og 2, uden yderligere afgørelse truffet af Rådet.
Artikel 3
Denne afgørelse er rettet til Kommissionen.
Udfærdiget i Bruxelles, den […].
På Rådets vegne
Formand