Forslag til EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS DIREKTIV om fastsættelse af minimumsregler for forebyggelse og bekæmpelse af hjælp til ulovlig indrejse og transit samt ulovligt ophold i Unionen og om erstatning af Rådets direktiv 2002/90/EF og Rådets rammeafgørelse 2002/946/RIA

EN EN
EUROPEAN
COMMISSION
Brussels, 28.11.2023
COM(2023) 755 final
2023/0439 (COD)
Proposal for a
DIRECTIVE OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL
laying down minimum rules to prevent and counter the facilitation of unauthorised
entry, transit and stay in the Union, and replacing Council Directive 2002/90/EC and
Council Framework Decision 2002/946 JHA
Offentligt
KOM (2023) 0755 - Forslag til direktiv
Europaudvalget 2023
EN 1 EN
EXPLANATORY MEMORANDUM
1. CONTEXT OF THE PROPOSAL
• Reasons for and objectives of the proposal
Migrant smuggling is a criminal activity that disrespects human life and strips people of their
dignity in the pursuit of profit, violating fundamental rights as well as undermining the
migration management objectives of the EU.
Fighting and preventing migrant smuggling is one of the priorities of the European Union and
crucial to addressing irregular migration in a comprehensive way. Criminal networks take
advantage of people’s despair and use land, sea, and air routes to facilitate irregular migration,
putting people’s lives at risk and seeking in every way to maximise their profits.
In her State of the Union address on 13 September 2023, President von der Leyen called for
strengthening of all the tools at disposal of the EU to effectively counter migrant smuggling,
by updating the current, more than 20-year-old legislative framework. She also called for
strengthening the governance on migrant smuggling and increasing the role of EU agencies,
in particular of Europol. She also emphasised the need to work with partners to tackle this
global challenge, and this is why the Commission is organising an International Conference,
creating a Global Alliance with a Call to Action to fight migrant smuggling.
Migrant smuggling to and within the EU is reaching new heights, fuelled by increasing
demand due to emerging and deepening crises, most notably economic recessions,
environmental emergencies caused by climate change, as well as conflicts and demographic
pressure in many third countries. Migrant smuggling drives the increase of irregular arrivals
to the EU: in 2022, around 331 000 irregular entries were detected at the EU external borders,
the highest level since 2016, representing a 66% increase compared to the previous year1
. In
2023, until the end of September, approximately 281 000 irregular border crossings were
detected at the external borders of the EU, representing an 18% increase compared to the
same period in 2022. This coincides with an increase in the smuggling activities, evidenced
by a new record with over 15 000 migrant smugglers reported by Member States to Frontex in
20222
. Taking into account the increase in irregular arrivals in 2023 and the various
worldwide crises in a range of countries of origin and transit, consistently high and potentially
increased migratory flows to Europe3
and related smuggling criminal activities can be
expected.
It is estimated that more than 90% of the irregular migrants who reach the EU make use of the
services of smugglers4
, mostly organised in criminal groups. Moreover, smuggling networks
make substantial profits from their criminal activities, with estimates ranging between EUR
4.7 – 6 billion worldwide annually5
. Providing a strong and firm response to smugglers’
activities is therefore of primary importance to reducing irregular migration. It is estimated
that the activities of ruthless migrant smugglers, especially at sea, resulted in a staggering
death toll of over 28 000 people6
since 2014.
1
Frontex, Risk Analyses for 2023/2024.
2
Frontex, Risk analyses for 2023/2024.
3
Frontex, Risk Analysis for 2023/2024.
4
Estimates by Europol.
5
United Nations Office on Drugs and Crime, Global study on smuggling of migrants, 2018.
6
International Organisation for Migration, Missing migrants project, available at:
https://missingmigrants.iom.int/region/mediterranean.
EN 2 EN
Around half of the migrant smuggling networks are also involved in other crimes, such as
trafficking in human beings, drugs and firearms smuggling, while also facilitating
unauthorised movements within the EU. Law enforcement and judicial authorities are faced
with multiple and constantly evolving challenges: the rapidly changing and adapting modi
operandi of smugglers; the increased use of threats and violence vis-à-vis the migrants as well
as law enforcement authorities7
; the difficulties to locate and arrest smugglers who hide in
countries outside the EU; the use of a broad variety of means of transport, including
unseaworthy, less detectable vessels (such as fishing boats and makeshift metal boats), road
vehicles in which migrants are dangerously concealed, as well as commercial and charter
flights increasingly used to bring migrants to countries close to or bordering the EU, from
where migrants then seek to irregularly enter the EU8
; the use of digital tools at all stages of
the process, with online advertising of smuggling services, routes and prices as well as for
forging documents; the use of crypto-currencies, digital money or other unofficial forms of
payment (e.g. hawala)9
.
Tackling migrant smuggling is essential to dismantling organised crime networks that can
cause human rights violations and death, and to countering the increase in irregular migration
to the EU. A comprehensive and sustainable approach to migration requires a combination of
robust and efficient actions complementing mutually beneficial partnerships with countries of
origin and transit, addressing the root causes of migration and in particular irregular
migration, and at the same time fighting organised crime including migrant smuggling and
trafficking in human beings. The New Pact on Migration and Asylum10
puts preventing and
countering migrant smuggling at the centre of its comprehensive approach to migration.
The existing EU legal and operational framework on migrant smuggling needs to be
modernised and reinforced to enhance the tools at the disposal of the European Union to
prevent and respond to this continuously evolving crime, including in the context of the legal
obligations on the Union and its Member States under international law under the United
Nations Protocol against the Smuggling of Migrants by Land, Sea and Air.
This proposal for a Directive is part of a set of measures that operationalise the call of
President von der Leyen and aim to modernise and strengthen the existing legal framework
and provide the Union with rules which are fit for purpose. It updates and modernises the
existing EU criminal law rules of the “Facilitators Package”, composed of Directive
2002/90/EC establishing a common definition of the offence of facilitation of unauthorised
entry, transit, and residence11
, and Framework Decision 2002/946/JHA on the strengthening
of the penal framework to prevent the facilitation of unauthorised entry, transit, and
residence12
.
This proposal is accompanied by a Commission proposal for a Regulation13
, which enhances
police cooperation as well as the powers of Europol in the area of migrant smuggling and
trafficking in human beings notably by codifying the establishment of the European Centre
Against Migrant Smuggling within the Europol and reinforcing its related powers. The
proposal enhances the strategic and operational tasks of Europol on fighting migrant
smuggling to steer and support the Centre’s activities and to identify and implement
7
Europol, Criminal Networks in Migrant Smuggling, Europol Spotlight, 2023.
8
Frontex, Risk Analyses for 2023/2024.
9
Europol (2023), Criminal Networks in Migrant Smuggling, Europol Spotlight.
10
COM(2020) 609 final.
11
OJ L 328, 5.12.2002, p. 17.
12
OJ L 328, 5.12.2002, p. 1.
13
COM(2023) 754 final.
EN 3 EN
operational priorities and actions. It establishes a governance framework, which includes
Member States’ entities responsible for migrant smuggling, the Commission, and other EU
agencies. It strengthens inter-agency cooperation with Frontex and Eurojust and reinforces
cooperation between Europol and third countries.
This package is presented on the day of the International Conference launching a “Global
Alliance to counter migrant smuggling”. With this Conference, the Commission is creating a
framework for strong political cooperation with international partners to jointly counter
migrant smuggling globally.
These three initiatives complement the existing initiatives in the area of countering migrant
smuggling, implementing the renewed EU action plan against smuggling (2021-2025)14
by
modernising the existing EU legal framework to sanction migrant smugglers acting on the
migratory routes, and setting out a renewed legal, operational and international cooperation
framework against migrant smuggling for the years to come.
Together, these proposals aim to modernise the legal framework to fight the smuggling of
migrants, to ensure that we have the necessary legal and operational tools to respond to the
new modus operandi of smugglers, as set out in the Commission work programme 2024
announced on 17 October 2023.
Objectives of the proposal
The current EU legal framework on facilitation of unauthorised entry, transit and residence in
the EU was adopted in 2002 under provisions pre-dating the Treaty of Lisbon. The general
objective of this proposal for a Directive is to bring about a modern EU criminal law
instrument that clearly defines and effectively sanctions the offence of facilitation of
unauthorised entry, transit and stay in the EU, in line with the provisions of Article 83 of the
Treaty on the Functioning of the European Union and the United Nations Protocol against the
Smuggling of Migrants by Land, Sea and Air.
This proposal for a Directive serves the following specific objectives:
– Ensuring an effective investigation, prosecution and sanctioning of organised
criminal networks responsible for migrant smuggling
The 2017 REFIT evaluation of the current Facilitators Package, and the subsequent
monitoring of its implementation, pointed to the challenges linked to a broad definition on
what constitutes a crime of facilitation of unauthorised entry, transit and residence. Namely, it
pointed to the fact that it has not been effective in creating clarity and legal certainty about the
distinction between facilitation of irregular migration and humanitarian assistance, due to the
broad definition of the offence and the absence of exemptions. This proposal brings clarity on
which offences should be criminalised. These include facilitation conducted for financial or
material benefit or the promise thereof; facilitation that is highly likely to cause serious harm
to a person even though conducted without financial or material benefit; and in cases of public
instigation of third-country nationals, for instance through the internet, to enter, transit across
or stay irregularly in the European Union. The proposal also clarifies that the purpose of the
Directive is not to criminalise third-country nationals for the fact of being smuggled,
assistance provided to family members, or humanitarian assistance or the support of basic
human needs provided to third-country nationals in compliance with legal obligations.
14
COM(2021) 591 final.
EN 4 EN
Furthermore, the refined definition also provides that the offence of facilitation can take place
within the territory of any Member State, facilitating judicial cooperation between Member
States.
– More harmonised penalties that take account of the seriousness of the offence
Since the adoption of the Facilitators Package in 2002, criminal networks involved in migrant
smuggling have increasingly resorted to violence towards migrants and law enforcement
authorities, endangering lives. The proposal introduces the definition of aggravated criminal
offences (e.g., offence committed as part of an organised criminal group, causing serious
harm or endangering life or health, causing death) to which there are corresponding higher
level of criminal penalties. The minimum level of maximum penalties in the proposed
Directive are higher than those provided for by the current Facilitators Package (which
envisaged a maximum level of imprisonment of at least 8 years) and have been determined
taking into account the overall regime of the penalties introduced by EU criminal law
instruments. The main offence of facilitation would be punishable by a maximum level of
imprisonment of at least 3 years, while aggravated offences (e.g. organised crime, use of
serious violence) for at least 10 years and the most serious offences (causing death) 15 years.
– Improving the jurisdictional reach
The people who are organising and conducting migrant smuggling activities often reside
outside the EU and are therefore outside the reach of the jurisdiction of the Member States. To
increase the possibilities of sanctioning high-value targets who are organising smuggling
activities and to avoid a situation where no State is able to exercise jurisdiction over serious
and tragic smuggling cases happening for instance in international waters, the proposed
Directive expands the jurisdiction of the Member States to cases in which the facilitation of
unauthorised entry into the EU fails and third-country nationals lose their lives: this is, for
instance, the case in which unseaworthy boats sink in international waters, therefore before
reaching the territorial waters of a Member State or a third country. The proposed Directive
also expands jurisdiction over offences committed on board of ships or aircrafts registered in
a Member State or flying it flag, and offences committed by legal persons doing business but
not necessarily established in the EU.
– Reinforcing Member States resources to tackle and prevent migrant smuggling
To ensure that Member States effectively counter migrant smuggling, the proposed Directive
requires Member States to make sure that the relevant law enforcement and judicial
authorities are adequately resourced, sufficiently trained and specialised to ensure effective
prevention, investigation and prosecution of offenders. In addition, Member States should
also work on the prevention of migrant smuggling, through information and awareness-raising
campaigns, research and education programmes.
– Improving data collection and reporting
Lack of robust, comprehensive and comparable data on migrant smuggling offences and
criminal justice responses at national and European level has been identified in the 2017
evaluation15
as a key element hindering the assessment of the effects of the Facilitators
Package in the Member States; furthermore, it prevents national policy makers and
practitioners from monitoring and measuring the effectiveness of their measures. To address
this shortcoming and ensure better monitoring, the proposal requires Member States to collect
and report statistical data on an annual basis. This would contribute to a better understanding
15
SWD(2017) 117 final.
EN 5 EN
of the nature and scale of migrant smuggling, the detection of cases and the responses of the
criminal justice systems of the Member States, supporting evidence-based policy making.
• Consistency with existing policy provisions in the policy area
This proposal is consistent with the New Pact on Migration and Asylum, which provides for a
strong European response to migrant smuggling inside and outside the EU as an essential part
of the comprehensive approach to migration. It implements the renewed EU action plan
against smuggling (2021-2025)16
, by updating and modernising the existing EU legal
framework to sanction migrant smugglers acting on the migratory routes. The proposal is
consistent and coherent with the EU Action Plans presented by the Commission on the
Central Mediterranean, the Eastern Mediterranean, the Western Mediterranean and Atlantic,
and the Western Balkans routes, as well as with the Toolbox addressing the use of
commercial means of transport to facilitate irregular migration to the EU17
and the proposal
for a Regulation on measures against transport operators that facilitate or engage in trafficking
in persons or smuggling of migrants in relation to illegal entry into the territory of the
European Union18
. It is also in line with commitments of comprehensive partnerships on
migration undertaken at international level.
This proposal is also consistent with the UN Protocol Against the Smuggling of Migrants by
Land, Sea and Air, supplementing the United Nations Convention against Transnational
Organised Crime to which the European Union is party. The UN Protocol includes financial
or other material benefit as a constituent element of the crime and provides that third-country
nationals are not to become liable to criminal prosecution under the Protocol for having been
subject to the offence.
The proposal supports the objectives of the EU Security Union Strategy19
, the EU strategies to
tackle Organised Crime 2021-202520
and on Combating Trafficking in Human Beings 2021-
202521
, as well as the revised EU Maritime Security Strategy22
.
The proposal is consistent with the Commission’s 2020 Guidance on the implementation of
EU rules on definition and prevention of the facilitation of unauthorised entry, transit and
residence23
, which asserts that humanitarian assistance mandated by law (for example in the
framework of search and rescue operations) cannot and must not be criminalised, that
criminalisation of any non-state actors that carry out search and rescue operations at sea,
complying with the relevant legal framework, amounts to a breach of international law and is
therefore not permitted by EU law and that, where applicable, an assessment of whether an act
falls within the concept of ‘humanitarian assistance’ – a concept that cannot be construed in a
manner that would allow an act mandated by law to be criminalised – should be carried out on
a case-by-case basis, taking into account all the relevant circumstances.
• Consistency with other Union policies
The proposal for a Directive is in line with the policy aims pursued by the Union, and in
particular with:
16
COM(2021) 591 final.
17
Available at: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_23_3057.
18
COM(2021) 753 final.
19
COM(2020) 605 final.
20
COM(2021) 170 final.
21
COM(2021) 171 final.
22
Council Conclusions 14280/23 of 24 October 2023 on the Revised EU Maritime Security Strategy
(EUMSS) and its Action Plan.
23
OJ C 323, 1.10.2020, p. 1.
EN 6 EN
• Directive 2014/42/EU of the European Parliament and of the Council of 3 April 2014
on the freezing and confiscation of instrumentalities and proceeds of crime in the
European Union and the Proposal for a Directive on asset recovery and
confiscation24
;
• Convention on Mutual Assistance in Criminal Matters between the Member States of
the European Union;
• Directive 2014/41/EU regarding the European Investigation Order in criminal
matters;
• Directive 2012/29/EU of the European Parliament and of the Council of 25 October
2012 establishing minimum standards on the rights, support and protection of victims
of crime, and replacing Council Framework Decision 2001/220/JHA;
• Directive 2011/36/EU of the European Parliament and of the Council of 5 April 2011
on preventing and combating trafficking in human beings and protecting its victims,
and replacing Council Framework Decision 2002/629/JHA;
• Council Directive 2004/81/EC of 29 April 2004 on the residence permit issued to
third-country nationals who are victims of trafficking in human beings or who have
been the subject of an action to facilitate illegal immigration, who cooperate with the
competent authorities;
• Regulation (EU) 2016/794 of the European Parliament and of the Council of 11 May
2016 on the European Union Agency for Law Enforcement Cooperation (Europol);
• Regulation (EU) 2018/1727 of the European Parliament and of the Council of 14
November 2018 on the European Union Agency for Criminal Justice Cooperation
(Eurojust), and replacing and repealing Council Decision 2002/187/JHA;
• Regulation (EU) 2022/2065 of the European Parliament and of the Council of 19
October 2022 on a Single Market for Digital Services and amending Directive
2000/31/EC (Digital Services Act);
• Directive 2009/52/EC of the European Parliament and of the Council of 18 June
2009 providing for minimum standards on sanctions and measures against employers
of illegally staying third-country nationals;
• Council Framework Decision 2009/948/JHA on prevention and settlement of
conflicts of exercise of jurisdiction in criminal proceedings and the proposal for a
Regulation on the transfer of proceedings in criminal matters25
.
This proposal is without prejudice to Directive 2004/38/EC26
and the EU-UK Withdrawal
Agreement27
. The proposal does not in any respect amend Directive 2004/38/EC or the EU-
UK Withdrawal Agreement.
24
COM(2022) 245 final.
25
COM(2023) 185 final.
26
Directive 2004/38/EC of the European Parliament and of the Council of 29 April 2004 on the right of
citizens of the Union and their family members to move and reside freely within the territory of the
Member States amending Regulation (EEC) No 1612/68 and repealing Directives 64/221/EEC,
68/360/EEC, 72/194/EEC, 73/148/EEC, 75/34/EEC, 75/35/EEC, 90/364/EEC, 90/365/EEC and
93/96/EEC, OJ L 158, 30.4.2004, p. 77.
EN 7 EN
2. LEGAL BASIS, SUBSIDIARITY AND PROPORTIONALITY
• Legal basis
The legal basis for this proposal is Article 83(2) of the Treaty on the Functioning of the
European Union (TFEU), which sets out the EU’s competence to establish minimum rules if
the approximation of criminal laws and regulations of the Member States proves essential to
ensure the effective implementation of a Union policy in an area which has been subject to
harmonisation measures. The area of common immigration policy, notably the conditions of
entry and residence, illegal immigration and unauthorised residence, and the management of
the external borders of the EU, has already been subject to harmonisation by virtue of the
Union acquis in the area of Title V TFEU on Freedom, Security and Justice, Chapter 2
policies on border checks, asylum and immigration, and it is essential to ensure its effective
implementation through the approximation of criminal laws and regulations of the Member
States.
• Subsidiarity
Migrant smuggling is a cross-border crime directly affecting the Union, its external borders
and often more than one Member State at the time. Member States acting alone cannot
successfully address this cross-border crime successfully. Further approximation in the
definition of the offence, the levels of sanctions and the applicable preventive measures in the
Member States can ensure more effective action in detecting, investigating and prosecuting
migrant smuggling and preventing forms of “forum shopping” by criminals taking advantage
of systems where penalties are less severe.
To increase the deterrent effect of the sanctions in the Union, the proposal introduces
aggravated offences, to which there are corresponding higher penalties, as well as aggravating
circumstances, for instance in case of recidivism, if the offence is committed by a public
official or by a person carrying a firearm. At the moment, according to the information at the
Commission’s disposal, maximum level of criminal penalties for facilitation of unauthorised
entry and transit in the Member States range from up to one year in Belgium and Spain to up
to 10 years in Bulgaria, Cyprus, Ireland and Slovenia. Criminal penalties for facilitation of
residence in the Member States range from up to one year in Austria, Belgium, Czechia,
Estonia and Spain to up to 15 years in Cyprus for facilitation of residence. Fifteen Member
States28
since 2015 have found it relevant to amend their national legislation (amendments are
currently pending in three Member States29
) with the changes including stricter penalties30
,
criminalisation of smuggling31
attempt and the exemption of humanitarian assistance of
unauthorised transit32
.
In accordance with the principles of subsidiarity and proportionality as set out in Article 5(3)
of the Treaty on European Union, the objectives of the proposal cannot be sufficiently
achieved by Member States and can thus be better achieved at the Union level. Due to the
transnational dimension of migrant smuggling, and considering already existing EU
27
Agreement on the withdrawal of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland from the
European Union and the European Atomic Energy Community 2019/C 384 I/01, OJ C 384 I,
12.11.2019, p. 1.
28
Belgium, Bulgaria, Cyprus, Greece, France, Croatia, Hungary, Ireland, Italy, Malta, the Netherlands,
Poland, Portugal, Slovenia and Slovakia.
29
France, the Netherlands, Slovakia.
30
Cyprus, Italy, the Netherlands, Slovenia.
31
Belgium.
32
France.
EN 8 EN
legislation, action at EU level is expected to be more effective and efficient and to bring a
tangible added value compared to action taken by Member States individually. EU
intervention would create added value by further approximating criminal law of Member
States and contributing to ensuring a common playing field between Member States.
• Proportionality
In accordance with the principle of proportionality, as set out in Article 5(4) of the Treaty on
European Union, the proposed Directive is limited to what is necessary to reinforce the EU
framework on preventing and countering migrant smuggling and does not go beyond what is
necessary to achieve the policy objectives at stake.
In order to specifically address serious forms of migrant smuggling, for instance those that
result in serious harm or loss of life, which are currently not explicitly mentioned in the
Facilitators Package, the proposal for a Directive is introducing the definition of aggravated
criminal offences, as well as a set of aggravating and mitigating circumstances, which ensure
the proportionality of the criminal penalties, in line with the principle of proportionality of
criminal penalties as enshrined in Article 49(3) of the Charter.
• Choice of the instrument
In accordance with Article 83(2) of the Treaty on the Functioning of the European Union, the
approximation of criminal laws and regulations of the Member States that is essential to
ensure the effective implementation of a Union policy in an area which has been subject to
harmonisation measures, can only be achieved by means of a Directive of the European
Parliament and the Council adopted in accordance with the ordinary legislative procedure.
3. RESULTS OF EX-POST EVALUATIONS, STAKEHOLDER
CONSULTATIONS AND IMPACT ASSESSMENTS
• Ex-post evaluations/fitness checks of existing legislation
An evaluation of the Facilitators Package was carried out in the framework of the
Commission’s Regulatory Fitness and Performance Programme (REFIT) in 2017. It aimed at
assessing whether the Facilitators Package was fit-for-purpose. To this effect, the
effectiveness, efficiency, relevance, coherence and EU added value of the existing provisions
were evaluated. The evaluation showed that all Member States transposed the Facilitators
Package and amended their legislation accordingly. The adoption of the Facilitators Package
clarified the distinction between the offences of migrant smuggling and trafficking in human
beings and allowed for further approximation of the definition of the offence with all Member
States introducing sanctions for the facilitation of unauthorised entry, transit and residence.
The evaluation findings pointed to a serious lack of reliable and comparable data on migrant
smuggling offences and criminal justice responses at national and European level, affecting
almost all evaluation criteria. Due to the limited availability of data, it is not possible to assess
how and to what extent increases in detection and prosecution of facilitators, or the enhanced
cooperation between Member States, are directly linked to the implementation of the
Facilitators Package. Collecting and analysing reliable and timely submitted statistical data on
crime and criminal justice is indispensable for developing evidence-based policy at EU level.
Available data and stakeholders' views highlighted both critical and satisfactory elements in
relation to the effectiveness of the Facilitators Package in reaching its objectives. For
example, while the deterrent effect of this legislation was questioned against the background
of increasing migrant smuggling to the EU, the approximation of the penal framework was
assessed more positively.
EN 9 EN
Differences were noted also across the different categories of stakeholders, who expressed
diverse and sometimes contradicting views on different aspects of the Facilitators Package.
Most of the individuals and organisations consulted were strongly in favour of a modification
of the existing definition of the offence. Despite the fact that the current Article 1(2) of the
Facilitation Directive leaves the choice to the Member States to exempt from criminal
sanctions the facilitation of unauthorised entry and transit when it is conducted on
humanitarian grounds, this provision was criticised for its optional character, entailing a lack
of clarity and legal certainty. Concerns were raised by the representatives of civil society
about the perceived risks of criminalisation of assistance provided by civil society
organisations or individuals assisting and/or working with irregular migrants.
These perceptions and criticisms concerned both humanitarian assistance provided within the
territory of a Member State as well as at the borders or on the high seas, despite the different
legal frameworks that apply to such conducts. The analysis of the implementation of the
Facilitators Package revealed the existence of varied approaches to what constitutes a crime
across Member States: whereas in certain Member States the practice of the authorities is to
focus on cases of facilitation when committed with a lucrative intent or by organised criminal
groups, in others, due to the broad definition of the offence, people providing services to
irregular migrants in the context of their professional activities or providing assistance for
selfless reasons have also been prosecuted.
• Stakeholder consultations
The Commission had a series of targeted consultations with a wide range of stakeholders on
the implementation of the Facilitators Package. These consultations included Member States
law enforcement and judicial authorities, relevant EU Agencies (Eurojust, Europol, the
European Border and Coast Guard Agency, the Fundamental Rights Agency) and civil society
representatives who were consulted in the framework of the preparation of the evaluation of
the Facilitators Package in 2017, in the preparation of the Commission Guidance on the
implementation of EU rules on definition and prevention of the facilitation of unauthorised
entry, transit and residence in 2020, in the preparation of the renewed EU action plan against
smuggling (2021-2025) and in the course of 2023 as part of the monitoring and mapping of
the implementation of the Facilitators Package in the Member States.
In general, stakeholders positively assessed the approximation of the criminal framework in
the Member States. Divergent views were expressed by different categories of stakeholders on
the definition of the offence and the optional character of exempting actions conducted on
humanitarian grounds. Representatives of civil society organisations highlighted that a wide
definition of the offence leads to a lack of clarity and legal certainty as well as to risks of
criminalisation of humanitarian assistance by civil society organisations or individuals
assisting and/or working with irregular migrants, whereas Member States did not refer to a
need to narrow the definition of the offence or to introduce a mandatory exemption from
criminalisation. However, due to the varied national approaches to the crime of facilitation
that the effectiveness of common EU action, and in order to focus on offences committed with
a lucrative intent in particular by organised criminal groups, it is necessary to clearly define
the offence of facilitation. Consultation of Europol and Eurojust also pointed to the same
approach because it would facilitate operational cooperation and response.
In the preparation of this proposal, the Commission consulted the Member States as well as
Eurojust, Europol and the European Border and Coast Guard Agency on the main gaps in the
EU legal and operational framework and on the possible response to those.
EN 10 EN
• Impact assessment
The proposal is exceptionally presented without an accompanying impact assessment. This
proposal nevertheless builds on the evidence gathered through the REFIT evaluation of the
Facilitators Package conducted in 2017, the public consultation on the renewed EU action
plan against migrant smuggling (2021-2025), the information and evidence provided by
Europol, Eurojust and Frontex, as well as on the engagement with the Member States and
civil society stakeholders in the framework of monitoring the implementation of the current
legal framework. The information and evidence gathered from these consultations pointed to
shortcomings concerning a serious lack of reliable and comparable data on migrant smuggling
offences and criminal justice responses at national and European level, the need to further
align the definition of the offence and to more clearly define the criminal offence under EU
legislation, in particular with regard to the element of financial gain, the optional character of
the exemption from criminal sanctions of conduct aimed at providing humanitarian assistance,
the perceived risks of criminalisation and the deterrent effect of the existing legislation.
• Regulatory fitness and simplification
In compliance with the Commission’s Regulatory Fitness and Performance Programme
(REFIT), all initiatives aimed at revising existing EU legislation should seek to simplify and
deliver stated policy objectives more efficiently, i.e. by reducing unnecessary regulatory costs
and the administrative burden on Member States. The proposed Directive aims at improving
the Member States’ capability to counter migrant smuggling efficiently, notably in relation to
threats and trends that have emerged and evolved over the past two decades since the entry
into force of the Facilitators Package.
The proposal will approximate the legal landscape addressing the criminalisation and
sanctioning of migrant smuggling across the Member States. The new rules are expected to
establish more legal certainty regarding criminalised conducts and to adapt criminal penalties
to the seriousness of the offences.
• Fundamental rights
This proposal respects the fundamental rights and observes the principles recognised by
Articles 2 and 6 of the Treaty on European Union and enshrined in the Charter of
Fundamental Rights of the European Union (‘Charter’).
Several fundamental rights and freedoms enshrined in the Charter are relevant in the context
of countering migrant smuggling. These include the rights to respect for human dignity
(Article 1), the right to life and physical integrity (Articles 2 and 3), the prohibition of torture
and inhuman or degrading treatment or punishment (Article 4), the right to personal liberty
(Article 6 of), the respect for private and family life (Article 7), the right to protection of
personal data (Article 8), the right to property (Article 17), the right to asylum (Article 18),
the rights of the child (Article 24), the right to an effective remedy and to a fair trial (Article
47), the presumption of innocence and right of defence (Article 48), the principles of legality
and proportionality of criminal offences and penalties (Article 49), and the right not to be
tried or punished twice in criminal proceedings for the same offence (Article 50).
This proposal for a Directive, through the inclusion of aggravated criminal offences,
aggravating and mitigating circumstances, the regime of sanctions on legal persons and the
requirement of preventive measures, would increase the effectiveness of tackling the crime of
migrant smuggling and ensuring a proportionate response. This also increases the protection
of all relevant fundamental rights of the third-country nationals concerned.
The provisions introducing new offences or sanctions or amending the definition of the crime
were thoroughly analysed in the light of the right to an effective remedy and to a fair trial, the
EN 11 EN
presumption of innocence and the right of defence, the principles of legality and
proportionality of criminal offences and penalties, and the right not to be tried or punished
twice in criminal proceedings for the same criminal offence. They were also analysed from
the perspective of the respect of the freedom of assembly and of association and the right to
family life.
This Directive will have to be transposed into national law respecting fundamental rights. In
particular, Member States should ensure that the imposition of penalties respects the
principles of the Charter, including the privilege against self-incrimination, the right to remain
silent and the prohibition of being tried or punished twice in criminal proceedings for the
same offence. Member States should also ensure that the procedural rights of suspected or
accused persons in criminal proceedings are respected, as enshrined in the six EU Procedural
Rights Directives, i.e. Directives 2010/64/EU33
, 2012/13/EU34
, 2013/48/EU35
, (EU)
2016/34336
, (EU) 2016/80037
and (EU) 2016/191938
of the European Parliament and of the
Council.
4. BUDGETARY IMPLICATIONS
This proposal has budgetary implications for the Union, notably additional human resources
needed for the European Commission (4 FTEs) to ensure support to the Member States in the
transposition and correct implementation of the legislative package that includes this
Directive and the proposal for a Regulation on enhancing police cooperation in relation to the
prevention, detection and investigation of migrant smuggling and trafficking in human beings,
and on enhancing Europol’s support to preventing and combating such crimes.
The annex to the Legislative Financial Statement accompanying this proposal and the
proposal for a Regulation further details and justifies these needs.
5. OTHER ELEMENTS
• Implementation plans and monitoring, evaluation and reporting arrangements
In accordance with this proposal for a Directive, Member States are required to bring into
force the laws, regulations and administrative provisions necessary to comply with it by one
year after its entry into force at the latest and to communicate to the Commission the text of
those provisions. The corresponding national provisions need to explicitly refer to this
Directive.
33
Directive 2010/64/EU of the European Parliament and of the Council of 20 October 2010 on the right to
interpretation and translation in criminal proceedings, OJ L 280, 26.10.2010, p. 1.
34
Directive 2012/13/EU of the European Parliament and of the Council of 22 May 2012 on the right to
information in criminal proceedings, OJ L 142, 1.6.2012, p. 1.
35
Directive 2013/48/EU of the European Parliament and of the Council of 22 October 2013 on the right of
access to a lawyer in criminal proceedings and in European arrest warrant proceedings, and on the right
to have a third party informed upon deprivation of liberty and to communicate with third persons and
with consular authorities while deprived of liberty, OJ L 294, 6.11.2013, p. 1.
36
Directive (EU) 2016/343 of the European Parliament and of the Council of 9 March 2016 on the
strengthening of certain aspects of the presumption of innocence and of the right to be present at the
trial in criminal proceedings, OJ L 65, 11.3.2016, p. 1.
37
Directive (EU) 2016/800 of the European Parliament and of the Council of 11 May 2016 on procedural
safeguards for children who are suspects or accused persons in criminal proceedings, OJ L 132,
21.5.2016, p. 1.
38
Directive (EU) 2016/1919 of the European Parliament and of the Council of 26 October 2016 on legal
aid for suspects and accused persons in criminal proceedings and for requested persons in European
arrest warrant proceedings, OJ L 297 4.11.2016, p. 1.
EN 12 EN
• Explanatory documents (for directives)
No explanatory documents on the transposition are considered necessary.
• Detailed explanation of the specific provisions of the proposal
Article 1 – Subject matter: this provision sets out the scope of the proposed Directive, notably
that it establishes minimum rules concerning the definition of criminal offences and sanctions
on the facilitation of unauthorised entry, transit and stay of third-country nationals in the
Union, as well as measures to better prevent and counter it.
Article 2 – Definitions: this provision contains definitions of the main terms used in the
Directive, namely ‘third-country national’, ‘unaccompanied minor’ and ‘legal person’.
Article 3 – Criminal offences: this provision defines that intentionally assisting a third-country
national to enter, transit across or stay within the territory of any Member State constitutes a
criminal offence when there is an actual or promised financial or material benefit, or where
the offence is highly likely to cause serious harm to a person. Publicly instigating third-
country nationals, for instance through the internet, to enter, transit or stay in the Union
irregularly is also considered to be an offence. The proposal also highlights in recitals that the
purpose of the Directive is not to criminalise third-country nationals for the fact of being
smuggled. Moreover, the recitals also clarify that it is not the purpose of this Directive to
criminalise, on the one hand, assistance provided to family members and, on the other hand,
humanitarian assistance or the support of basic human needs provided to third-country
nationals in compliance with legal obligations.
Article 4 – Aggravated criminal offences: this provision defines the criminal offences related
to more serious conducts concerning the facilitation of unauthorised entry, transit and stay in
the Union, e.g. where the offence is committed within the framework of a criminal
organisation, causes serious harm to, or endangers the life of the third-country nationals
concerned, is committed using serious violence, or the smuggled migrants are particularly
vulnerable, including unaccompanied minors. Facilitation that causes the death of one or more
third-country nationals is also an aggravated criminal offence.
Article 5 - Incitement, aiding and abetting, and attempt: this provision requires Member
States to criminalise forms of aiding and abetting, inciting and attempting the offences
referred to in this Directive.
Article 6 – Penalties for natural persons: this provision establishes minimum rules on the
penalties for the offences and the aggravated offences defined in this Directive. Member
States should ensure that these are punishable by effective, proportionate and dissuasive
criminal penalties. The proposed level of penalties reflects the seriousness of the offences: the
main criminal offence of facilitation should be punishable by a maximum term of
imprisonment of at least three years; aggravated offences should be punishable by a maximum
term of imprisonment of at least ten years; the most serious aggravated offences, notably
those that cause death of third-country nationals, should be punishable by a maximum term of
imprisonment of at least fifteen years. The proposed article also establishes the additional
sanctions or measures that could be imposed to convicted natural persons.
Article 7 – Liability of legal persons: this provision contains obligations to ensure the liability
of legal persons for offences referred to in this Directive where such offences have been
committed for their benefit. The provision also provides that Member States ensure that legal
persons can be held accountable for lack of supervision and control that has made possible the
commission of a criminal offence for the benefit of the legal person. Moreover, the liability of
the legal person should not exclude criminal proceedings against natural persons.
EN 13 EN
Article 8 – Sanctions for legal persons: this provision sets out the sanctions applicable to legal
persons involved in the criminal offences covered by this proposal. Such sanctions must be
proportionate to the seriousness of the offence. Imposed fines should range from 3% of the
total worldwide turnover for the basic criminal offence, to 5% for aggravated offences, to 6%
for the aggravated criminal offence causing death.
Article 9 – Aggravating circumstances: this provision sets out the aggravating circumstances
to be considered by the judicial authorities when imposing sanctions in relation to the
offences defined in this Directive.
Article 10 – Mitigating circumstances: this provision sets out the mitigating circumstances to
be considered by the judicial authorities when imposing sanctions in relation to the offences
defined in this Directive.
Article 11 – Limitation periods for criminal offences: this provision lays down the limitation
periods to allow the competent authorities to investigate, prosecute and adjudicate the
criminal offences covered by this proposal, as well as the execution of relevant sanctions, for
a sufficient time. This proposal sets the minimum length of the limitation periods between
seven (with a derogation to five) to fifteen years, depending on the seriousness of the offence.
Article 12 – Jurisdiction: this provision requires Member States to establish jurisdiction for
the criminal offences defined in this proposal. Each Member State should establish its
jurisdiction over offences committed partially or entirely in its territory, or committed by a
national or habitual resident, or committed on a ship or aircraft registered in its territory, or
for the benefit of a legal person established or operating on its territory. The provision also
establishes that Member States should establish jurisdiction over attempts when it resulted in
the death of the third-country nationals concerned.
Article 13 – Prevention: this provision requires Member States to take preventive actions to
reduce the commission of the offences defined in this Directive, for instance through
information and awareness raising campaigns and education programmes.
Article 14 – Resources: this provision aims at ensuring that national authorities which detect,
investigate, prosecute and adjudicate on facilitation criminal offences have an adequate
number of qualified staff and sufficient financial, technical and technological resources
necessary to perform their tasks effectively.
Article 15 – Training: this provision requires Member States to provide specialised training
for competent authorities and their staff and to ensure that there are adequate resources for
this.
Article 16 – Investigative tools: this provision aims at ensuring that investigative tools which
are provided for in national law for organised crime or other serious crime cases can also be
used in cases of facilitation of irregular migration.
Article 17: Data collection and statistics: this provision addresses the need to systematically
collect information on efforts to counter the facilitation of irregular migration and to provide
statistical data on this crime for developing evidence-based policy at EU level. It requires
Member States to collect, publish and send every year the relevant statistical data to the
Commission.
Article 18: Replacement of Council Directive 2002/90/EC and Council Framework Decision
2002/946/JHA: this provision replaces the current provisions in the area of the criminalisation
of facilitation of unauthorised entry, transit and stay in relation to Member States bound by
this Directive.
EN 14 EN
Article 19 – Transposition: this provision sets out the conditions of transposition, notably that
Member States have to transpose the Directive into the national legal order within one year
after the entry into force.
EN 15 EN
2023/0439 (COD)
Proposal for a
DIRECTIVE OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL
laying down minimum rules to prevent and counter the facilitation of unauthorised
entry, transit and stay in the Union, and replacing Council Directive 2002/90/EC and
Council Framework Decision 2002/946 JHA
THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL OF THE EUROPEAN UNION,
Having regard to the Treaty on the Functioning of the European Union, and in particular
Article 83(2) thereof,
Having regard to the proposal from the European Commission,
After transmission of the draft legislative act to the national parliaments,
Having regard to the opinion of the European Economic and Social Committee1
,
Having regard to the opinion of the Committee of the Regions2
,
Acting in accordance with the ordinary legislative procedure,
Whereas:
(1) The facilitation of unauthorised entry, transit and stay in the Union are criminal
activities that put human life in danger and disrespect the dignity of people for the
purpose of obtaining high profits, undermining fundamental rights. These criminal
activities contribute to irregular migration, undermining the migration management
objectives of the Union. The commission of such criminal activities is driven by
increasing demand and the high profits obtained by criminal organisations. Preventing
and countering those offences remains a priority for the Union.
(2) Directive 2002/90/EC3
and Council Framework Decision 2002/946/JHA4
(the
‘Facilitators’ Package’) constitute the Union legal framework to counter the
facilitation of unauthorised entry, transit and stay of third-country nationals. It
establishes a common definition of the offences of facilitation of unauthorised entry,
transit and residence, and sets up the penal framework for the sanctioning of such
offences. To address evolving trends, and to further enhance the effectiveness of the
Union framework to prevent and counter these offences, it is necessary to update the
existing legal framework.
(3) The European Council Conclusions of 9 February 2023 affirmed the need to reinforce
Union action to prevent irregular migration and loss of life, notably by intensifying
1
OJ C , , p. .
2
OJ C , , p. .
3
Council Directive 2002/90/EC of 28 November 2002 defining the facilitation of unauthorised entry,
transit and residence (OJ L 328, 5.12.2002, p. 17., ELI: http://data.europa.eu/eli/dir/2002/90/oj).
4
Council Framework Decision 2002/946/JHA of 28 November 2002 on the strengthening of the penal
framework to prevent the facilitation of unauthorised entry, transit and residence (OJ L 328, 5.12.2002,
p. 1., ELI: http://data.europa.eu/eli/dec_framw/2002/946/oj).
EN 16 EN
cooperation with countries of origin and transit, and by ensuring stronger cooperation
between Member States and with Europol, Frontex and Eurojust. The renewed Action
Plan against migrant smuggling (2021-2025) sets out the policy response to migrant
smuggling, as an essential part of the comprehensive approach to migration set out in
the New Pact on Migration and Asylum. It sets out actions in four priority areas:
reinforcing cooperation with partner countries and international organisations;
sanctioning migrant smugglers and preventing the exploitation of migrants;
reinforcing cooperation and supporting the work of law enforcement and judicial
authorities; and increasing the knowledge base.
(4) The facilitation of unauthorised entry, transit and stay is a transnational phenomenon,
and measures adopted at Union and national levels should recognise its international
dimension. Union and national actions should therefore take into account the
international commitments of the Union and its Member States, including in relation
to the Protocol Against the Smuggling of Migrants by Land, Sea and Air,
supplementing the United Nations Convention against Transnational Organized
Crime, the United Nations Convention on the Law of the Sea, the International
Convention for the Safety of Life at Sea, the International Convention on maritime
Search and Rescue, the United Nations Convention on the Rights of the Child, as well
as the work of the United Nations Office against Drugs and Crime.
(5) Taking account of the evolution of the activities aimed to facilitate unauthorised entry,
transit and stay in the Union, as well as the legal obligations of the Union and the
Member States under international law, the definition of the criminal offences should
be further approximated in all Member States so that it covers the relevant conducts
more comprehensively.
(6) In accordance with the principles of legality and proportionality of criminal law, and
in order to address criminal activities that put human life in danger and disrespect the
dignity of people for the purpose of obtaining profits, it is necessary to provide a
precise and detailed definition of the criminal offences that counter these criminal
behaviours. Assistance of unauthorised entry, transit or stay in the Union should
constitute a criminal offence when there is a link with an actual or a promised financial
or material benefit. This conduct should also be criminalised provided that this is
highly likely to cause serious harm to the third-country nationals who were subject to
the criminal offence or to any other person, even though there is no financial or
material benefit or no promise of such benefit. It is necessary to establish a criminal
offence in order to discourage the modus operandi of persons who publicly instigate,
for instance through the internet, third-country nationals to enter, transit or stay in the
Union without authorisation. Providing objective information or advice to third-
country nationals on the conditions for the legal entry and stay in the Union, and on
international protection, should not be understood as public instigation.
(7) It is appropriate to provide for criminal liability where there is a link to a financial or
material benefit, or where migrants are highly likely to be subjected to serious harm.
These elements will usually not be fulfilled when it comes to assistance among family
members or the provision of humanitarian assistance or the support of basic human
needs. Third-country nationals should not become criminally liable for having been
the subject to such criminal offences. Moreover, it is not the purpose of this Directive
to criminalise, on the one hand, assistance provided to family members and, on the
other hand, humanitarian assistance or the support of basic human needs provided to
third-country nationals in compliance with legal obligations.
EN 17 EN
(8) The impact of facilitation of unauthorised entry, transit and stay extends beyond the
Member State of unauthorised entry. Minimum rules concerning the definition of the
criminal offences should encompass conducts taking place in the territory of any
Member State, to allow Member States other than those of unauthorised entry to act on
such offences, provided that the Member States concerned establish jurisdiction over
these offences.
(9) There is a need to distinguish between the criminal offence of facilitation of
unauthorised entry, transit and stay in the Union and the aggravated criminal offences
that create higher harm to individuals and to society. The levels of penalties should
reflect the higher social concern regarding more serious and harmful conducts,
therefore aggravated offences should be sanctioned by more severe criminal penalties.
(10) Member States should apply this Directive in accordance and in full compliance with
the 1951 Convention Relating to the Status of Refugees as amended by the Protocol of
New York of 1967, obligations related to access to international protection, in
particular the principle of non-refoulement, and fundamental rights.
(11) Penalties for the criminal offences should be effective, dissuasive and proportionate.
To this end, minimum levels for the maximum term of imprisonment should be set for
natural persons. Accessory measures are often effective and, therefore, should be also
available in criminal proceedings. Considering the possible risk to public policy and
public security that they may pose, third-country nationals who committed the
offences defined in this Directive should be subject to return in accordance with
Directive 2008/115/EC of the European Parliament and of the Council5
or in
accordance with national law where Member States have made use of Article 2(2),
point (b), of that Directive, either after having served the prison sentence in a Member
State or in view of serving the prison sentence, or part of it, in a third country, without
prejudice to more favourable provisions applicable by virtue of Union or national law;
furthermore, without prejudice to more favourable provisions applicable by virtue of
Union or national law, those third-country nationals should be prohibited to re-enter
the territory of the Member States for an appropriate period of time to be determined
on a case-by-case basis, and that can reach 10 years in the most serious cases. This
should not affect the discretion of judges or courts in criminal proceedings to impose
appropriate sanctions in the individual cases.
(12) The assessment of the seriousness of the offence should also extend to attempts to
committ the offence that do not result in unauthorised entry in the Union. Attempts
thatcause the death of one or more third-country nationals should be sanctioned with
more severe penalties than other types of attempts. Setting minimum rules on the
maximum level of penalties at Union level for such attempts is justified and
proportionate in view of the transnational dimension of the offence, and the fact that
an attempt to committ the offence resulting in the death of third-country nationals
bears the same gravity as a committed offence resulting in death.
(13) Where national law provides for it, legal persons should be held criminally liable for
the facilitation of unauthorised entry, transit and stay in the Union. Member States
whose national law does not provide for the criminal liability of legal persons should
ensure that their administrative sanctioning systems provide for effective, dissuasive
5
Directive 2008/115/EC of the European Parliament and of the Council of 16 December 2008 on
common standards and procedures in Member States for returning illegally staying third-country
nationals (OJ L 348, 24.12.2008, p. 98, ELI: http://data.europa.eu/eli/dir/2008/115/oj).
EN 18 EN
and proportionate sanction types and levels, as laid down in this Directive in order to
achieve its objectives. They should be accompanied by accessory measures. The
financial situation of legal persons should be considered to ensure the dissuasiveness
of the sanction imposed with criminal and non-criminal fines taking into account
worldwide turnover of the legal persons.
(14) Effectiveness of sanctions imposed in practice should be fostered through providing
for aggravating circumstances that reflect the severity of the criminal offence. Graver
circumstances should include situations conducive to other unlawful activities, such as
exploitation, including sexual exploitation, instrumentalisation, dispossession of
identity documents, and involvement in illegal employment.
(15) The approximation and effectiveness of sanction levels imposed in practice should
also be fostered with common mitigating circumstances that reflect the contribution
provided by natural or legal persons that perpetrated a criminal offence referred to in
this Directive through cooperation with the competent national authorities in the
investigation or detection of such offence.
(16) Member States should lay down rules concerning limitation periods in order to enable
them to counter the criminal offences referred to in this Directive effectively, without
prejudice to national rules that do not set limitation periods for investigation,
prosecution and enforcement.
(17) To counter the facilitation of unauthorised entry, transit and stay in the Union, it is of
outmost importance to ensure the effective seizure of the proceedings of the crime, as
well as of the instrumentalities that are used to commit the criminal offences,
including for instance boats, engines and other boat components and vehicles. For this
purpose, full use should be made of existing instruments on the freezing and
confiscation of proceeds and instrumentalities of crime, such as Directive 2014/42/EU
of the European Parliament and of the Council6
.
(18) Considering the cross-border nature of the criminal offences referred to in this
Directive, the mobility of perpetrators of illegal conducts and the possibility of cross-
border investigations, it is necessary to lay down rules on the establishment of
jurisdiction by Member States in order to counter such conduct effectively. The
unauthorised transit or stay taking place in whole or in part in the territory of a
Member State should allow a Member State different from the Member State of first
unauthorised entry to establish jurisdiction. The gravity and the cross-border nature of
the offences referred to in this Directive require that jurisdiction be established not
only on natural persons who are nationals of the Member State concerned, but also on
third-country nationals habitually residing in its territory. Jurisdiction over legal
persons should be established when these are established in the Member State
concerned or in respect of any business carried out in whole or in part in its territory.
For the same reasons, it is necessary that a Member State establishes jurisdiction over
criminal offences committed on board of ships and aircrafts registered in the Member
State or flying its flag. Member States, including those other than that of first
unauthorised entry, should establish jurisdiction in relation to criminal offences
6
Directive 2014/42/EU of the European Parliament and of the Council of 3 April 2014 on the freezing
and confiscation of instrumentalities and proceeds of crime in the European Union (OJ L 127,
29.4.2014, p. 39 ELI: http://data.europa.eu/eli/dir/2014/42/oj).
EN 19 EN
referred to in this Directive when this results in the entry, transit or stay of the third-
country nationals subject to the offence in the concerned Member State.
(19) Where assistance is provided for a third-country national to reach the territory of a
Member State, the concerned Member States may also be able to establish their
jurisdiction with regard to attempts, even if the third-country national does not enter
their territory. Member States should at least establish their jurisdiction with regard to
the attempt of an offence that caused the death of a third-country national..
(20) Where a criminal offence falls within jurisdiction of more than one Member State, the
Member States concerned should cooperate to determine which Member State is best
placed to prosecute. Where the competent authorities of the Member States concerned
decide, following cooperation or direct consultations under Council Framework
Decision 2009/948/JHA7
, to centralise criminal proceedings in a single Member State
through the transfer of criminal proceedings, the Regulation (EU) …/… [proposed
Regulation on the transfer of proceedings in criminal matters]8
should be used for
such a transfer. For this purpose, the relevant criteria of Article 5 of that Regulation
should be duly taken into account. The priority and weight of such criteria should be
based on the facts and merits of each individual case.
(21) To counter the facilitation of unauthorised entry, transit and stay in the Union, both
criminal justice and preventive mechanisms should be used. The prevention of the
criminal offences referred to in this Directive should mitigate the need for criminal
justice response and should have wider benefits in crime reduction. Such measures
should aim at raising public awareness, and include information campaigns, research
and education programmes. These should be carried out in cooperation with other
Member States, relevant Union agencies and third countries.
(22) Lack of resources and enforcement powers for national authorities which detect,
investigate, prosecute or adjudicate the criminal offences referred to in this Directive
creates obstacles for the effective prevention and punishment thereof. In particular, a
shortage of resources may prevent authorities from taking action or limit their
enforcement actions, allowing offenders to escape liability or to receive punishment
that does not correspond to the gravity of the criminal offence. Minimum criteria
concerning resources and enforcement powers should therefore be established.
(23) The effective functioning of the enforcement chain depends on a range of specialist
skills. The complexity of the challenges posed by the facilitation of unauthorised
entry, transit and stay in the Union, and the nature of such criminal offences require a
multidisciplinary approach, a high level of legal knowledge, technical expertise and
financial support as well as a high level of training and specialisation within all
relevant competent authorities. Member States should provide training appropriate to
the function of those who detect, investigate, prosecute or adjudicate criminal offences
concerning the facilitation of unauthorised entry, transit and stay in the Union.
(24) To ensure successful enforcement, Member States should make available effective
investigative tools for the criminal offences referred to in this Directive, such as those
included in their national law for combating organised crime or other serious crimes,
including for instance the interception of communications, covert surveillance
7
Council Framework Decision 2009/948/JHA of 30 November 2009 on prevention and settlement of
conflicts of exercise of jurisdiction in criminal proceedings (OJ L 328, 15.12.2009, p. 42, ELI:
http://data.europa.eu/eli/dec_framw/2009/948/oj).
8
COM(2023) 185 final.
EN 20 EN
including electronic surveillance, monitoring of bank accounts and other financial
investigation tools. These tools should be applied in line with the principle of
proportionality and in full respect of the Charter of Fundamental Rights of the
European Union. In accordance with national law, the nature and gravity of the
criminal offences under investigation should justify the use of these investigative
tools. The right to the protection of personal data should be respected.
(25) Online content constituting or facilitating criminal offences referred to in this
Directive, notably providing assistance to or publicly instigating unauthorised entry,
transit and stay in the EU through the internet, will be subject to measures pursuant to
Regulation (EU) 2022/2065 of the European Parliament and of the Council9
as regards
illegal content.
(26) To effectively tackle the facilitation of unauthorised entry, transit and stay in the
Union, it is necessary that competent authorities in the Member States collect accurate,
consistent and comparable data on the scale of and trends in the criminal offences
referred to in this Directive, the efforts to combat them and their results. Member
States should collect and report to the Commission relevant statistical data on such
offences. The Commission should regularly assess and publish the results based on
data transmitted by the Member States. Member States should also regularly collect
and disseminate statistical data and information on the application of this Directive to
allow for the monitoring of its implementation. Statistical data and information should
be comparable between the Member States and collected on the basis of common
minimum standards.
(27) Since the objective of this Directive, namely to lay down minimum rules to prevent
and counter the facilitation of unauthorised entry, transit and stay in the Union, cannot
be sufficiently achieved by the Member States and can therefore, by reason of the
scale and effect of the action, be better achieved at Union level, the Union may adopt
measures in accordance with the principle of subsidiarity as set out in Article 5 of the
Treaty on European Union. In accordance with the principle of proportionality, as set
out in that Article, this Directive does not go beyond what is necessary to achieve that
objective.
(28) This Directive respects the fundamental rights and observes the principles recognised
by the Charter of Fundamental Rights of the European Union, in particular the respect
and protection of human dignity, the right to the integrity of the person, the prohibition
of torture and inhuman or degrading treatment or punishment, the right to liberty and
security, the rights of the child, the freedom of association, the right to an effective
remedy and to a fair trial, the principles of legality and proportionality of criminal
offences and penalties, and the prohibition of ne bis in idem.
(29) This Directive aims to amend and expand the provisions of Directive 2002/90/EC and
Framework Decision 2002/946/JHA. Since the amendments to be made are of
substantial nature, Directive 2002/90/EC and Framework Decision 2002/946/JHA
should, in the interests of clarity, be replaced in their entirety in relation to the
Member States bound by this Directive.
9
Regulation (EU) 2022/2065 of the European Parliament and of the Council of 19 October 2022 on a
Single Market for Digital Services and amending Directive 2000/31/EC (Digital Services Act) (OJ L
277, 27.10.2022, p. 1, ELI: http://data.europa.eu/eli/reg/2022/2065/oj).
EN 21 EN
(30) This Directive is without prejudice to the application of Directive 2004/38/EC of the
European Parliament and of the Council10
and the EU-UK Withdrawal Agreement11
.
(31) Ireland is taking part in this Directive, in accordance with Article 5(1) of Protocol No
19 on the Schengen acquis integrated into the framework of the European Union,
annexed to the Treaty on European Union and to the Treaty on the Functioning of the
European Union, and Article 6(2) of Council Decision 2002/192/EC12
.
(32) In accordance with Articles 1 and 2 of the Protocol on the position of Denmark
annexed to the Treaty on European Union and to the Treaty on the Functioning of the
European Union, Denmark is not taking part in the adoption of this Directive and is
not bound by it or subject to its application. Given that this Directive builds upon the
Schengen acquis, Denmark should, in accordance with Article 4 of that Protocol,
decide within a period of six months after the Council has decided on this Directive
whether it will implement it in its national law.
(33) As regards Iceland and Norway, this Directive constitutes a development of the
provisions of the Schengen acquis within the meaning of the Agreement concluded by
the Council of the European Union and the Republic of Iceland and the Kingdom of
Norway concerning the latter’s association with the implementation, application and
development of the Schengen acquis13
which fall within the areas referred to in Article
1, point A of Council Decision 1999/437/EC14
.
(34) As regards Switzerland, this Directive constitutes a development of the provisions of
the Schengen acquis within the meaning of the Agreement between the European
Union, the European Community and the Swiss Confederation on the Swiss
Confederation’s association with the implementation, application and development of
the Schengen acquis15
which fall within the areas referred to in Article 1, point A of
Decision 1999/437/EC read in conjunction with Article 3 of Council Decision
2008/146/EC16
.
10
Directive 2004/38/EC of the European Parliament and of the Council of 29 April 2004 on the right of
citizens of the Union and their family members to move and reside freely within the territory of the
Member States amending Regulation (EEC) No 1612/68 and repealing Directives 64/221/EEC,
68/360/EEC, 72/194/EEC, 73/148/EEC, 75/34/EEC, 75/35/EEC, 90/364/EEC, 90/365/EEC and
93/96/EEC (OJ L 158, 30.4.2004, p. 77, ELI: http://data.europa.eu/eli/dir/2004/38/oj).
11
Agreement on the withdrawal of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland from the
European Union and the European Atomic Energy Community 2019/C 384 I/01 (OJ C 384 I,
12.11.2019, p. 1, ELI: http://data.europa.eu/eli/treaty/withd_2019(3)/oj).
12
Council Decision 2002/192/EC of 28 February 2002 concerning Ireland’s request to take part in some
of the provisions of the Schengen acquis (OJ L 64, 7.3.2002, p. 20,
ELI: http://data.europa.eu/eli/dec/2002/192/oj).
13
OJ L 176, 10.7.1999, p. 36, ELI: http://data.europa.eu/eli/agree_internation/1999/439(1)/oj.
14
Council Decision 1999/437/EC of 17 May 1999 on certain arrangements for the application of the
Agreement concluded by the Council of the European Union and the Republic of Iceland and the
Kingdom of Norway concerning the association of those two States with the implementation,
application and development of the Schengen acquis (OJ L 176, 10.7.1999, p. 31,
ELI: http://data.europa.eu/eli/dec/1999/437/oj).
15
OJ L 53, 27.2.2008, p. 52.
16
Council Decision 2011/350/EU of 7 March 2011 on the conclusion, on behalf of the European Union,
of the Protocol between the European Union, the European Community, the Swiss Confederation and
the Principality of Liechtenstein on the accession of the Principality of Liechtenstein to the Agreement
between the European Union, the European Community and the Swiss Confederation on the Swiss
Confederation’s association with the implementation, application and development of the Schengen
acquis, relating to the abolition of checks at internal borders and movement of persons (OJ L 160,
18.6.2011, p. 19, ELI: http://data.europa.eu/eli/dec/2011/350/oj).
EN 22 EN
(35) As regards Liechtenstein, this Directive constitutes a development of the provisions of
the Schengen acquis within the meaning of the Protocol between the European Union,
the European Community, the Swiss Confederation and the Principality of
Liechtenstein on the accession of the Principality of Liechtenstein to the Agreement
between the European Union, the European Community and the Swiss Confederation
on the Swiss Confederation’s association with the implementation, application and
development of the Schengen acquis17
which fall within the areas referred to in Article
1, point A of Decision 1999/437/EC read in conjunction with Article 3 of Council
Decision 2011/350/EU18
.
(36) As regards Cyprus, Bulgaria and Romania, this Directive constitutes an act building
upon, or otherwise related to, the Schengen acquis within, respectively, the meaning of
Article 3(1) of the 2003 Act of Accession and Article 4(1) of the 2005 Act of
Accession,
HAVE ADOPTED THIS DIRECTIVE:
Article 1
Subject matter
This Directive establishes minimum rules concerning the definition of criminal offences and
sanctions in the area of facilitation of unauthorised entry, transit and stay of third-country
nationals, as well as measures to prevent and counter the commission of such criminal
offences.
Article 2
Definitions
For the purposes of this Directive, the following definitions apply:
1. ‘third-country national’ means any person who is not a citizen of the Union within
the meaning of Article 20(1) of the Treaty on the Functioning of the European Union
and who is not a person enjoying the right of free movement under Union law as
defined in Article 2, point 5, of Regulation (EU) 2016/399 of the European
Parliament and of the Council19
;
2. ‘unaccompanied minor’ means a third-country national below the age of 18 years
who arrives on the territory of the Member States unaccompanied by an adult
responsible for him or her whether by law or by the practice of the Member State
concerned, and for as long as he or she is not effectively taken into the care of such a
17
OJ L 160, 18.6.2011, p. 21.
18
Council Decision 2011/350/EU of 7 March 2011 on the conclusion, on behalf of the European Union,
of the Protocol between the European Union, the European Community, the Swiss Confederation and
the Principality of Liechtenstein on the accession of the Principality of Liechtenstein to the Agreement
between the European Union, the European Community and the Swiss Confederation on the Swiss
Confederation’s association with the implementation, application and development of the Schengen
acquis, relating to the abolition of checks at internal borders and movement of persons, (OJ L 160,
18.6.2011, p. 19, ELI: http://data.europa.eu/eli/dec/2011/350/oj).
19
Regulation (EU) 2016/399 of the European Parliament and of the Council of 9 March 2016 on a Union
Code on the rules governing the movement of persons across borders (Schengen Borders Code) (OJ L
077 23.3.2016, p. 1, ELI: http://data.europa.eu/eli/reg/2016/399/oj).
EN 23 EN
person, including a minor who is left unaccompanied after he or she has entered the
territory of the Member States;
3. ‘legal person’ means any legal entity having such status under the applicable national
law, except for States or public bodies exercising State authority and for public
international organisations.
Article 3
Criminal offences
1. Member States shall ensure that intentionally assisting a third-country national to
enter, or transit across, or stay within the territory of any Member State in breach of
relevant Union law or the laws of the Member State concerned on the entry, transit
and stay of third-country nationals constitutes a criminal offence where:
a) the person who carries out the conduct requests, receives or accepts, directly or
indirectly, a financial or material benefit, or a promise thereof, or carries out the
conduct in order to obtain such a benefit; or
b) there is a high likelihood of causing serious harm to a person.
2. Member States shall ensure that publicly instigating third-country nationals to enter,
or transit across, or stay within the territory of any Member State in breach of
relevant Union law or the laws of the Member State concerned on the entry, transit
and stay of third-country nationals constitutes a criminal offence.
Article 4
Aggravated criminal offences
Member States shall ensure that the conduct referred to in Article 3 constitutes an aggravated
criminal offence where:
(a) the criminal offence was committed within the framework of a criminal
organisation within the meaning of Council Framework Decision 2008/841/JHA20
;
(b) the criminal offence deliberately or by gross negligence caused serious harm to,
or endangered the life of, the third-country nationals who were subject to the
criminal offence;
(c) the criminal offence was committed by use of serious violence;
(d) the third-country nationals who were subject to the criminal offence were
particularly vulnerable, including unaccompanied minors;
(e) the criminal offence caused the death of third-country nationals who were subject
to the criminal offence.
20
Council Framework Decision 2008/841/JHA of 24 October 2008 on the fight against organised crime
(OJ L 300, 11.11.2008, p. 42, ELI: http://data.europa.eu/eli/dec_framw/2008/841/oj).
EN 24 EN
Article 5
Incitement, aiding and abetting, and attempt
Member States shall ensure that inciting, aiding and abetting and attempting to commit any of
the criminal offences referred to in Article 3(1) and Article 4 are punishable as criminal
offences.
Article 6
Penalties for natural persons
1. Member States shall take the necessary measures to ensure that the criminal offences
referred to in Articles 3, 4 and 5 are punishable by effective, proportionate and
dissuasive criminal penalties.
2. Member States shall take the necessary measures to ensure that the criminal offences
referred to in Article 3 are punishable by a maximum term of imprisonment of at
least three years.
3. Member States shall take the necessary measures to ensure that the criminal offences
referred to in Article 4, points (a) to (d) are punishable by a maximum term of
imprisonment of at least ten years.
4. Member States shall take the necessary measures to ensure that the criminal offences
referred to in Article 4 point (e), including attempts to commit the criminal offence
referred to in that provision, are punishable by a maximum term of imprisonment of
at least fifteen years.
5. In addition to criminal penalties imposed in accordance with paragraphs 1 to 4,
Member States shall take the necessary measures to ensure that natural persons that
have been convicted of committing one of the criminal offences referred to in
Articles 3, 4 and 5 may be subject to criminal or non-criminal sanctions or measures
imposed by a competent authority, including:
(a) withdrawal of permits or authorisations to pursue activities which have resulted in
committing the criminal offence, or prohibition on practising directly or through an
intermediary the occupational activity in the exercise of which the criminal offence
was committed;
(b) return after the enforcement of the penalty in a Member State, or to serve the
penalty imposed, or part of it, in the third country of return, without prejudice to
more favourable provisions that may be applicable by virtue of Union or national
law;
(c) prohibition to enter and stay on the territory of the Member States for an
appropriate period of maximum 10 years, without prejudice to more favourable
provisions that may be applicable by virtue of Union or national law;
(d) exclusions from access to public funding, including tender procedures, grants and
concessions;
(e) fines;
EN 25 EN
(f) freezing and confiscation of the proceeds derived from, and instrumentalities used
for, the commission of the offence, in accordance with Directive 2014/42/EU of the
European Parliament and of the Council21
.
Article 7
Liability of legal persons
1. Member States shall take the necessary measures to ensure that legal persons can be
held liable for the criminal offences referred to in Articles 3, 4 and 5 committed for
their benefit by any person, acting either individually or as part of an organ of the
legal person, who has a leading position within the legal person, based on:
(a) a power of representation of the legal person;
(b) an authority to take decisions on behalf of the legal person;
(c) an authority to exercise control within the legal person.
2. Member States shall also take the necessary measures to ensure that a legal person
can be held liable where the lack of supervision or control by a person referred to in
paragraph 1 has made possible the commission of the criminal offences referred to in
Articles 3, 4 and 5 for the benefit of that legal person by a person under its authority.
3. Liability of a legal person under paragraphs 1 and 2 shall not exclude criminal
proceedings against natural persons who are perpetrators of, inciters of, or
accessories in the criminal offences referred to in Articles 3, 4 and 5.
Article 8
Sanctions for legal persons
1. Member States shall take the necessary measures to ensure that a legal person held
liable pursuant to Article 7 is subject to effective, proportionate and dissuasive
sanctions.
2. Member States shall take the necessary measures to ensure that sanctions or
measures for legal persons liable pursuant to Article 7 for the criminal offences
referred to in Articles 3, 4 and 5 may include:
(a) criminal or non-criminal fines;
(b) exclusion from entitlement to public benefits, aid or subsidies;
(c) temporary or permanent exclusion from access to public funding, including
tender procedures, grants and concessions;
(d) temporary or permanent disqualification from the practice of commercial
activities;
(e) placing under judicial supervision;
(f) judicial winding-up;
21
Directive 2014/42/EU of the European Parliament and of the Council of 3 April 2014 on the freezing
and confiscation of instrumentalities and proceeds of crime in the European Union (OJ L 127,
29.4.2014, p. 39 ELI: http://data.europa.eu/eli/dir/2014/42/oj).
EN 26 EN
(g) temporary or permanent closure of establishments which have been used for
committing the criminal offence;
(h) withdrawal of permits and authorisations to pursue activities which have resulted
in committing the criminal offence;
(i) freezing and confiscation of the proceeds derived from, and instrumentalities used
for, the commission of the offence, in accordance with Directive 2014/42/EU of the
European Parliament and of the Council22
.
3. The amount of criminal or non-criminal fines shall be proportionate to the
seriousness of the conduct and to the individual, financial and other circumstances of
the legal person concerned. Member States shall take the necessary measures to
ensure that the maximum level of such fines is not less than:
(a) 3% of the total worldwide turnover of the legal person, either in the business year
preceding the one in which the criminal offence was committed, or in the business
year preceding the fining decision, for criminal offences referred to in Article 3;
(b) 5% of the total worldwide turnover of the legal person, either in the business year
preceding the one in which the criminal offence was committed, or in the business
year preceding the fining decision, for criminal offences referred to in Article 4,
points (a) to (d);
(c) 6% of the total worldwide turnover of the legal person, either in the business year
preceding the one in which the criminal offence was committed, or in the business
year preceding the fining decision, for criminal offences referred to in Article 4,
point (e).
4. When providing for criminal or non-criminal fines pursuant to paragraph 3, Member
States may provide for rules applicable in cases where it is not possible to determine
the amount of the fine on the basis of the total worldwide turnover of the legal person
in the business year preceding the one in which the criminal offence was committed,
or in the business year preceding the fining decision.
Article 9
Aggravating circumstances
Member States shall take the necessary measures to ensure that the following circumstances
may be regarded as aggravating circumstances, in relation to the criminal offences referred to
Articles 3, 4 and 5:
(a) the criminal offence was committed by a public official when performing his or
her duties;
(b) the criminal offence entailed or resulted in the involvement of third-country
nationals who were subject to the criminal offence in illegal employment as referred
to in Directive 2009/52/EC of the European Parliament and of the Council23
;
22
Directive 2014/42/EU of the European Parliament and of the Council of 3 April 2014 on the freezing
and confiscation of instrumentalities and proceeds of crime in the European Union (OJ L 127,
29.4.2014, p. 39 ELI: http://data.europa.eu/eli/dir/2014/42/oj).
23
Directive 2009/52/EC of the European Parliament and of the Council of 18 June 2009 providing for
minimum standards on sanctions and measures against employers of illegally staying third-country
nationals (OJ L 168, 30.6.2009, p. 24, ELI: http://data.europa.eu/eli/dir/2009/52/oj).
EN 27 EN
(c) the offender has previously been definitively convicted of criminal offences of
the same nature under Articles 3, 4 or 5;
(d) the criminal offence entailed or resulted in the exploitation or instrumentalisation
of a third-country national who was subject to the criminal offence;
(e) dispossessing the third-country nationals who are subject to the criminal offence
of their identity or travel documents;
(f) the criminal offence was carried out while carrying a firearm.
Article 10
Mitigating circumstances
Member States shall take the necessary measures to ensure that, in relation to the criminal
offences referred to in Articles 3, 4 and 5, it may be regarded as a mitigating circumstance
that the offender provides the competent authorities with information which they would not
otherwise been able to obtain, helping them to:
(a) identify or bring to justice other offenders; or
(b) find evidence.
Article 11
Limitation periods for criminal offences
1. Member States shall take the necessary measures to provide for a limitation period
that enables the investigation, prosecution, trial and judicial decision of criminal
offences referred to in Articles 3, 4 and 5 for a sufficient period of time after the
commission of those criminal offences, in order for those criminal offences to be
tackled effectively.
2. Member States shall take the necessary measures to enable the investigation,
prosecution, trial and judicial decision:
(a) of criminal offences referred to in Article 3, for a period of at least seven years
from the time when the criminal offence was committed,
(b) of criminal offences referred to in Article 4, points (a) to (d) for a period of at
least ten years from the time when the criminal offence was committed;
(c) of criminal offences referred to in Article 4, point (e), including attempts to
commit the offence referred to in Article 4, point (e), for a period of at least fifteen
years from the time when the criminal offence was committed.
3. Member States shall take the necessary measures to enable the enforcement of:
(a) a penalty of imprisonment in the case of a criminal offence, imposed following a
final conviction for a criminal offence referred to in Article 3, for at least seven years
from the date of the final conviction;
(b) a penalty of imprisonment in the case of a criminal offence, imposed following a
final conviction for a criminal offence referred to in Article 4, points (a) to (d), for at
least ten years from the date of the final conviction;
(c) a penalty of imprisonment in the case of a criminal offence, imposed following a
final conviction for a criminal offence referred to in Article 4, point (e), including
EN 28 EN
attempts to commit the criminal offence referred to in Article 4, point (e), for at least
fifteen years from the date of the final conviction.
4. By way of derogation from paragraphs 2 and 3, Member States may establish a
shorter limitation period, provided that the period may be interrupted or suspended in
the event of specified acts. This period shall not be shorter than:
(a) five years for the criminal offences referred to in Article 3;
(b) eight years for the criminal offences referred to in Article 4, points (a) to (d);
(c) ten years for the criminal offences referred to in Article 4, point (e), including
attempts to commit the criminal offence referred to in Article 4, point (e).
Article 12
Jurisdiction
1. Each Member State shall establish its jurisdiction over a criminal offence referred to
in Articles 3, 4 and 5 where the criminal offence:
(a) is committed in whole or in part in its territory;
(b) is committed by one of its nationals or a third-country nationals who is a habitual
resident in its territory;
(c) is committed for the benefit of a legal person
(i) established in its territory;
(ii) in respect of any business done in whole or in part in its territory;
(d) is committed on board of a ship or an aircraft registered in it or flying its flag;
(e) results in the entry, transit or stay in the territory of that Member State of third-
country nationals who were subject to the criminal offence.
2. Member States shall establish jurisdiction over attempts to commit a criminal offence
referred to in Article 4 point (e), where the conduct would have constituted a
criminal offence over which jurisdiction would have been established pursuant to
paragraph 1.
3. For the prosecution of the criminal offences referred to in Articles 3, 4 and 5
committed outside the territory of a Member State, each Member State shall take the
necessary measures to ensure that its jurisdiction is not subject to either of the
following conditions:
(a) the acts are a criminal offence at the place where they were carried out;
(b) the prosecution can be initiated only following a transmission of information
from the State of the place where the criminal offence was committed.
4. Where a criminal offence referred to in Articles 3, 4 and 5 falls within the
jurisdiction of more than one Member State, these Member States shall cooperate to
determine which Member State is to conduct criminal proceedings. The matter shall,
where appropriate and in accordance with Article 12 of Framework Decision
2009/948/JHA, be referred to Eurojust.
EN 29 EN
Article 13
Prevention
1. Member States shall take appropriate action, such as information and awareness-
raising campaigns, and research and education programmes, aimed at raising public
awareness and reducing the commission of the criminal offences referred to in
Articles 3, 4 and 5.
2. Where appropriate, Member States shall take the necessary measures to carry out the
activities referred to in paragraph 1 in cooperation with other Member States,
relevant Union agencies and third countries.
Article 14
Resources
Member States shall ensure that national authorities competent for the detection,
investigation, prosecution or adjudication of the criminal offences referred to Articles 3, 4 and
5 have a sufficient number of qualified staff and sufficient financial, technical and
technological resources necessary for the effective performance of their functions related to
the implementation of this Directive.
Article 15
Training
1. Member States shall take the necessary measures to ensure adequate resources for
and the provision of specialised training at regular intervals for the members of the
law enforcement, the judiciary and the staff of authorities tasked with criminal
investigations and proceedings of criminal offences referred to in Articles 3, 4 and 5.
2. Without prejudice to judicial independence, Member States shall take the necessary
measures to ensure that specialised regular training is provided to judges,
prosecutors, law enforcement and judicial staff and competent authorities’ staff
involved in criminal proceedings and investigations with respect to the objectives of
this Directive.
Article 16
Investigative tools
Member States shall take the necessary measures to ensure that effective and proportionate
investigative tools are available for investigating or prosecuting criminal offences referred to
in Articles 3, 4 and 5. Where appropriate, these tools shall include special investigative tools,
such as those which are used in countering organised crime or other serious crime cases.
Article 17
Data collection and statistics
1. Member States shall collect statistical data disaggregated by the type of criminal
offence referred to in Articles 3, 4 and 5.
2. The statistical data referred to in paragraph 1 shall include, at least, the following:
EN 30 EN
(a) the number of third-country nationals who were subject to the criminal offence,
disaggregated by citizenship, sex and age (child/adult);
(b) the average length of the criminal investigation of cases;
(c) the number of natural persons prosecuted for criminal offences referred to in this
Directive, disaggregated by sex and citizenship;
(d) the number of legal persons prosecuted for criminal offences referred to in this
Directive, disaggregated by place of establishment;
(e) the number of decisions of the prosecution services, disaggregated by type of
decision (to prosecute or not to prosecute);
(f) the number of final court decisions, disaggregated by type of decision (conviction,
acquittal, dismissal on the substance or not, and including non-trial resolutions);
(g) the number of natural persons convicted of criminal offences referred to in this
Directive, disaggregated by sex and citizenship;
(h) the number of natural persons subjected to penalties disaggregated by the type
and level of penalty (imprisonment, fines, others) sex and citizenship;
(i) the number of legal persons convicted for criminal offences referred to in this
Directive and sanctioned;
(j) the number of legal persons sanctioned disaggregated by place of establishment
and type of sanction (fines, others);
(k) the average length of courts proceedings of cases in first instance, second
instance and cassation.
3. Member States shall, on an annual basis and by 1 July each year, publish, in a
machine-readable and disaggregated format, the statistical data referred to in
paragraph 2 for the previous year and transmit it to the Commission.
Article 18
Replacement of Directive 2002/90/EC and Framework Decision 2002/946/JHA
1. Directive 2002/90/EC and Framework Decision 2002/946 JHA are replaced with
regard to the Member States bound by this Directive, without prejudice to the
obligations of those Member States with regard to the date for transposition of those
instruments into national law.
2. With regard to the Member States bound by this Directive, references to Directive
2002/90/EC and Framework Decision 2002/946 JHA shall be construed as references
to this Directive.
Article 19
Transposition
1. Member States shall bring into force the laws, regulations and administrative
provisions necessary to comply with this Directive by [one year after the entry into
force of this Directive] at the latest. They shall forthwith communicate to the
Commission the text of those provisions.
EN 31 EN
2. When Member States adopt those provisions, they shall contain a reference to this
Directive or be accompanied by such a reference on the occasion of their official
publication. Member States shall determine how such reference is to be made.
3. Member States shall communicate to the Commission the text of the main provisions
of national law which they adopt in the field covered by this Directive.
Article 20
Entry into force
This Directive shall enter into force on the twentieth day following that of its publication in
the Official Journal of the European Union.
Article 21
Addressees
This Directive is addressed to the Member States in accordance with the Treaties.
Done at Brussels,
For the European Parliament For the Council
The President The President


DA DA
EUROPA-
KOMMISSIONEN
Bruxelles, den 28.11.2023
COM(2023) 755 final
2023/0439 (COD)
Forslag til
EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS DIREKTIV
om fastsættelse af minimumsregler for forebyggelse og bekæmpelse af hjælp til ulovlig
indrejse og transit samt ulovligt ophold i Unionen og om erstatning af Rådets direktiv
2002/90/EF og Rådets rammeafgørelse 2002/946/RIA
Offentligt
KOM (2023) 0755 - Forslag til direktiv
Europaudvalget 2023
DA 1 DA
BEGRUNDELSE
1. BAGGRUND FOR FORSLAGET
• Forslagets begrundelse og formål
Smugling af migranter er en kriminel aktivitet, der krænker menneskeliv og fratager
mennesker deres værdighed i jagten på profit, krænker de grundlæggende rettigheder og
underminerer EU's mål for migrationsstyring.
Bekæmpelse og forebyggelse af smugling af migranter er en af Den Europæiske Unions
prioriteter og afgørende for mere bredt at bekæmpe irregulær migration. Kriminelle netværk
udnytter menneskers fortvivlelse og bruger land-, sø- og flyruter til menneskesmugling,
hvorved de bringer menneskers liv i fare, idet de på enhver måde søger at maksimere deres
fortjeneste.
Kommissionsformand Ursula von der Leyen opfordrede i sin tale om Unionens tilstand den
13. september 2023 til at styrke alle de værktøjer, som EU råder over, for effektivt at
bekæmpe smugling af migranter ved at ajourføre den nuværende, mere end 20 år gamle
lovgivningsmæssige ramme. Hun opfordrede også til at sikre en bedre forvaltning på området
migrantsmugling og øge EU-agenturernes, navnlig Europols, rolle. Hun understregede
endvidere behovet for at samarbejde med partnere om at tackle denne globale udfordring, og
derfor afholder Kommissionen en international konference for at skabe en global alliance med
en opfordring til handling for at bekæmpe smugling af migranter.
Smugling af migranter til og inden for EU når nye højder i denne tid, hvilket forstærkes af
stigende efterspørgsel som følge af nye og forværrede kriser, navnlig økonomiske recessioner,
miljøkriser som følge af klimaændringer samt konflikter og demografisk pres i mange
tredjelande. Smugling af migranter er en afgørende årsag til stigningen i antallet af irregulære
indrejser i EU: I 2022 blev der konstateret ca. 331 000 irregulære indrejser ved EU's ydre
grænser, hvilket er det højeste antal siden 2016 og svarer til en stigning på 66 % i forhold til
det foregående år1
. I 2023 blev der indtil udgangen af september konstateret ca. 281 000
irregulære grænsepassager ved EU's ydre grænser, hvilket svarer til en stigning på 18 % i
forhold til samme periode i 2022. Dette falder sammen med en stigning i
smugleraktiviteterne, hvilket fremgår af det nye rekordstore antal migrantsmuglere på over
15 000, som medlemsstaterne indberettede til Frontex i 20222
. I betragtning af stigningen i
antallet af irregulære indrejser i 2023 og de forskellige globale kriser i en række oprindelses-
og transitlande kan der forventes konsekvent store og potentielt øgede migrationsstrømme til
Europa3
og dermed forbundne kriminelle aktiviteter.
Det anslås, at mere end 90 % af de irregulære migranter, der ankommer til EU, gør brug af de
tjenester4
, som smuglere, der for det meste er organiseret i kriminelle grupper, tilbyder.
Endvidere opnår smuglernetværk ved deres kriminelle aktiviteter betydelige fortjenester på
4,7-6 mia. EUR om året på globalt plan5
. Det er derfor af afgørende betydning at sikre en
stærk og beslutsom reaktion på smuglernes aktiviteter for at mindske den irregulære
1
Frontex, risikoanalyse for 2023/2024.
2
Frontex, risikoanalyse for 2023/2024.
3
Frontex, risikoanalyse for 2023/2024.
4
Skøn fra Europol.
5
FN's Kontor for Narkotikakontrol og Kriminalitetsbekæmpelse, global undersøgelse om smugling af
migranter, 2018.
DA 2 DA
migration. Det anslås, at hensynsløse migrantsmugleres aktiviteter, navnlig til søs, siden 2014
har resulteret i et svimlende højt dødstal på over 28 000 mennesker6
.
Omkring halvdelen af migrantsmuglernetværkene er også involveret i andre forbrydelser
såsom menneskehandel, narkotikasmugling og våbensmugling samt menneskesmugling inden
for EU. De retshåndhævende og de retslige myndigheder står over for mange udfordringer
konstant skiftende udfordringer: smuglernes fleksible og hurtigt skiftende fremgangsmåder,
øget brug af trusler og vold mod migranter og retshåndhævende myndigheder7
,
vanskelighederne med at lokalisere og anholde smuglere, der skjuler sig i lande uden for EU,
anvendelse af en bred vifte af transportmidler, herunder usødygtige, fartøjer, som er svære at
spore (såsom fiskerbåde og interimistiske metalfartøjer), vejkøretøjer, hvori migranter på
farlig vis skjules, samt kommercielle flyvninger og charterflyvninger, der i stigende grad
anvendes til at bringe migranter til lande tæt på eller op til EU, hvorfra migranter derefter
forsøger at indrejse i EU på irregulær vis8
, anvendelse af digitale værktøjer i alle faser af
processen med onlinereklamer for smuglertjenester, ruter og priser samt til forfalskning af
dokumenter, brug af kryptovalutaer, digitale penge eller andre uofficielle betalingsformer
(f.eks. hawala)9
.
Bekæmpelse af smugling af migranter er afgørende for at optrævle organiserede kriminelle
netværk, der kan forårsage menneskerettighedskrænkelser og dødsfald, og for at imødegå
stigningen i irregulær migration til EU. En samlet og bæredygtig tilgang til migration kræver
en kombination af solide og effektive foranstaltninger, der supplerer gensidigt fordelagtige
partnerskaber med oprindelses- og transitlande, tackler de grundlæggende årsager til
migration, navnlig irregulær migration, og samtidig bekæmper organiseret kriminalitet,
herunder smugling af migranter og menneskehandel. I den nye pagt om migration og asyl10
sættes forebyggelse og bekæmpelse af smugling af migranter i centrum for den samlede
tilgang til migration.
EU's eksisterende retlige og operationelle ramme til bekæmpelse af smugling af migranter
skal moderniseres og styrkes for at forbedre de værktøjer, som Den Europæiske Union har til
rådighed til at forebygge og reagere på denne kriminalitet, der hele tiden udvikler sig,
herunder i forbindelse med Unionens og dens medlemsstaters folkeretlige forpligtelser i
henhold til De Forenede Nationers protokol om bekæmpelse af menneskesmugling til lands,
ad søvejen og ad luftvejen.
Dette forslag til direktiv er en del af en række foranstaltninger, der i praksis efterkommer
kommissionsformand Ursula von der Leyens opfordring og har til formål at modernisere og
styrke den eksisterende retlige ramme og give Unionen regler, der er egnede til formålet. Det
ajourfører og moderniserer EU's eksisterende strafferetlige regler i "smuglerpakken", som
består af direktiv 2002/90/EF om definition af hjælp til ulovlig indrejse og transit samt
ulovligt ophold11
og rammeafgørelse 2002/946/RIA om styrkelse af de strafferetlige rammer
med henblik på bekæmpelse af hjælp til ulovlig indrejse og transit samt ulovligt ophold12
.
6
Den Internationale Organisation for Migration, projektet om forsvundne migranter, findes på:
https://missingmigrants.iom.int/region/mediterranean.
7
Europol, Criminal Networks in Migrant Smuggling, Europol Spotlight, 2023.
8
Frontex, risikoanalyse for 2023/2024.
9
Europol (2023), Criminal Networks in Migrant Smuggling, Europol Spotlight.
10
COM(2020) 609 final.
11
EFT L 328 af 5.12.2002, s. 17.
12
EFT L 328 af 5.12.2002, s. 1.
DA 3 DA
Dette forslag ledsages af et forslag fra Kommissionen til en forordning13
, som styrker
politisamarbejdet og Europols beføjelser på området smugling af migranter og
menneskehandel, navnlig ved at kodificere oprettelsen af Det Europæiske Center vedrørende
Migrantsmugling under Europol og styrke dets dertil knyttede beføjelser. Forslaget styrker
Europols strategiske og operationelle opgaver i forbindelse med bekæmpelse af smugling af
migranter for at styre og støtte centrets aktiviteter og kortlægge og gennemføre operationelle
prioriteter og foranstaltninger. Der fastlægges heri en forvaltningsramme, som omfatter
medlemsstaternes enheder med ansvar for bekæmpelse af smugling af migranter,
Kommissionen og andre EU-agenturer. Det styrker samarbejdet mellem agenturerne og med
Frontex og Eurojust og forbedrer samarbejdet mellem Europol og tredjelande.
Denne pakke fremlægges på dagen for den internationale konference, hvor der lanceres en
"global alliance til bekæmpelse af smugling af migranter". Med denne konference skaber
Kommissionen en ramme for et stærkt politisk samarbejde med internationale partnere for i
fællesskab at bekæmpe smugling af migranter globalt.
Disse tre initiativer supplerer de eksisterende initiativer inden for bekæmpelse af smugling af
migranter og gennemfører den fornyede EU-handlingsplan for bekæmpelse af smugling
(2021-2025)14
ved at modernisere EU's eksisterende retlige ramme for at straffe
migrantsmuglere, der opererer på migrationsruterne, og fastlægge en ny retlig, operationel og
international samarbejdsramme for bekæmpelse af smugling af migranter i de kommende år.
Tilsammen har disse forslag til formål at modernisere den retlige ramme for bekæmpelse af
smugling af migranter for at sikre, at vi har de nødvendige retlige og operationelle værktøjer
til at reagere på smuglernes nye modus operandi som fastsat i Kommissionens
arbejdsprogram for 2024, der blev bebudet den 17. oktober 2023.
Formål med forslaget
EU's nuværende retlige ramme vedrørende hjælp til ulovlig indrejse og transit samt ulovligt
ophold i EU blev vedtaget i 2002 i henhold til bestemmelser fra tiden før Lissabontraktaten.
Det overordnede formål med dette forslag til direktiv er at indføre et moderne EU-
strafferetligt instrument, der klart definerer og effektivt straffer hjælp til ulovlig indrejse og
transit samt ulovligt ophold i EU i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 83 i
traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde og De Forenede Nationers protokol om
bekæmpelse af menneskesmugling til lands, ad søvejen og ad luftvejen.
Dette direktivforslag har følgende specifikke mål:
– Sikring af en effektiv efterforskning, retsforfølgning og sanktionering af organiserede
kriminelle netværk, der er ansvarlige for smugling af migranter
I Refit-evalueringen fra 2017 af den nuværende smuglerpakke og den efterfølgende
overvågning af dens gennemførelse blev der peget på de udfordringer, der er forbundet med
en bred definition af, hvad der udgør en strafbar handling i form af hjælp til ulovlig indrejse
og transit samt ulovligt ophold. I den blev det navnlig påpeget, at smuglerpakken ikke
effektivt har skabt klarhed og retssikkerhed med hensyn til sondringen mellem
menneskesmugling og humanitær bistand på grund af den brede definition af, hvad der udgør
en strafbar handling, og fraværet af undtagelser. Dette forslag skaber klarhed om, hvilke
handlinger der bør gøres strafbare. Disse omfatter handlinger, der gennemføres med henblik
på at opnå økonomiske eller materielle fordele eller løfte herom, handlinger, der med stor
13
COM(2023) 754 final.
14
COM(2021) 591 final.
DA 4 DA
sandsynlighed vil forvolde alvorlig skade på en person, selv om de ikke giver økonomiske
eller materielle fordele, og tilfælde af offentlig ansporing af tredjelandsstatsborgere, f.eks. via
internettet, til ulovlig indrejse og transit eller ulovligt ophold i Den Europæiske Union. I
forslaget præciseres det også, at formålet med direktivet ikke er at kriminalisere
tredjelandsstatsborgere, fordi de er blevet smuglet, bistand til familiemedlemmer eller
humanitær bistand eller støtte til basale menneskelige behov, der ydes til
tredjelandsstatsborgere i overensstemmelse med retlige forpligtelser.
Desuden fastsættes det i den nye definition, at den strafbare handling at yde hjælp til ulovlig
indrejse og transit samt ulovligt ophold også kan finde sted på en hvilken som helst
medlemsstats område, hvilket letter det retlige samarbejde mellem medlemsstaterne.
– Mere harmoniserede sanktioner, der tager hensyn til den strafbare handlings
grovhed
Siden vedtagelsen af smuglerpakken i 2002 har kriminelle netværk, der er involveret i
smugling af migranter, i stigende grad gjort brug af vold mod migranter og retshåndhævende
myndigheder, hvilket bringer menneskeliv i fare. Med forslaget indføres en definition af, hvad
der udgør grove strafbare handlinger (f.eks. strafbare handlinger, der begås som en del af en
organiseret kriminel gruppe, forvolder alvorlig skade eller bringer menneskers liv eller
helbred i fare eller forårsager dødsfald), for hvilke der findes tilsvarende højere strafferetlige
sanktioner. Minimumsniveauet for de maksimale straffe i forslaget til direktiv er højere end
det, der er fastsat i den nuværende smuglerpakke (som omfattede en maksimal strafferamme
på mindst otte års fængsel) og er blevet fastsat under hensyntagen til den overordnede
sanktionsordning, der er indført ved EU's strafferetlige instrumenter.
Maksimumsstrafferammen for hovedovertrædelsen i form af hjælp til ulovlig indrejse og
transit samt ulovligt ophold er mindst tre års fængsel, mens strafbare handlinger af særlig grov
karakter (f.eks. organiseret kriminalitet eller brug af grov vold) vil kunne straffes med mindst
10 års fængsel og de groveste strafbare handlinger (der forårsager dødsfald) med 15 års
fængsel.
– Udvidelse af den strafferetlige kompetence
De personer, der organiserer og udfører migrantsmugling, bor ofte uden for EU og er derfor
ikke omfattet af medlemsstaternes strafferetlige kompetence. For at øge mulighederne for at
sanktionere ledende kriminelle, der organiserer smugleraktiviteter, og for at undgå en
situation, hvor ingen stat har strafferetlig kompetence i forbindelse med grove og tragiske
smuglersager, f.eks. i internationale farvande, udvider det foreslåede direktiv
medlemsstaternes strafferetlige kompetence til at omfatte tilfælde, hvor hjælp til ulovlig
indrejse i EU mislykkes, og tredjelandsstatsborgere mister livet: Dette er f.eks. tilfældet, når
usødygtige både synker i internationale farvande, dvs. før de når frem til en medlemsstats
eller et tredjelands territorialfarvande. Med det foreslåede direktiv udvides også kompetencen
med hensyn til strafbare handlinger, der begås om bord på skibe eller luftfartøjer, der er
registreret i en medlemsstat eller fører dens flag, og strafbare handlinger begået af juridiske
personer, der driver forretning, men ikke nødvendigvis er etableret i EU.
– Styrkelse af medlemsstaternes ressourcer til at bekæmpe og forebygge smugling af
migranter
For at sikre, at medlemsstaterne effektivt bekæmper smugling af migranter, kræves det i
forslaget til direktiv, at medlemsstaterne sikrer, at de relevante retshåndhævende og de
relevante retslige myndigheder har tilstrækkelige ressourcer og er tilstrækkeligt uddannede og
specialiserede til at sikre en effektiv forebyggelse og efterforskning af de strafbare handlinger
og en effektiv retsforfølgning af lovovertrædere. Desuden bør medlemsstaterne også arbejde
DA 5 DA
på at forebygge smugling af migranter gennem oplysnings- og bevidstgørelseskampagner og
forsknings- og uddannelsesprogrammer.
– Bedre indsamling og indberetning af data
Evalueringen i 201715
viste, at manglen på solide, omfattende og sammenlignelige data om
smugling af migranter og strafferetlige reaktioner på nationalt og europæisk planudgør et
centralt element, der ikke gør det muligt at vurdere virkningerne af smuglerpakken i
medlemsstaterne. Det forhindrer desuden nationale politiske beslutningstagere og fagfolk i at
holde øje med og måle effektiviteten af deres foranstaltninger. For at afhjælpe denne mangel
og sikre en bedre overvågning kræver forslaget, at medlemsstaterne hvert år indsamler og
indberetter statistiske data. Dette vil bidrage til en bedre forståelse af, hvordan
migrantsmuglingen foregår, og hvor udbredt den er, hvor mange tilfælde der opdages, og
hvordan de behandles i medlemsstaternes strafferetlige systemer, hvilket støtter
evidensbaseret politikudformning.
• Sammenhæng med de gældende regler på samme område
Dette forslag er i overensstemmelse med den nye pagt om migration og asyl, hvori der
fastsættes en stærk europæisk reaktion på smugling af migranter i og uden for EU som en
væsentlig del af den samlede tilgang til migration. Med forslaget gennemføres den fornyede
EU-handlingsplan for bekæmpelse af smugling (2021-2025)16
, idet EU's eksisterende retlige
ramme for at sanktionere migrantsmuglere, der opererer på migrationsruterne, ajourføres og
moderniseres. Forslaget er i overensstemmelse og hænger sammen med de EU-
handlingsplaner, som Kommissionen har forelagt for den centrale Middelhavsrute, den østlige
Middelhavsrute, den vestlige Middelhavsrute, Atlanterhavsruten og Vestbalkanruten, samt
med værktøjskassen til bekæmpelse af brugen af kommercielle transportmidler til
menneskesmugling ind i EU17
og forslaget til forordning om foranstaltninger over for
transportvirksomheder, der letter eller deltager i menneskehandel eller smugling af migranter i
forbindelse med ulovlig indrejse på Den Europæiske Unions område18
. Det er også i
overensstemmelse med de forpligtelser, der er indgået på internationalt plan inden for
rammerne af omfattende partnerskaber om migration.
Dette forslag er endvidere i overensstemmelse med FN's protokol om bekæmpelse af
menneskesmugling til lands, ad søvejen og ad luftvejen til supplering af De Forenede
Nationers konvention om bekæmpelse af grænseoverskridende organiseret kriminalitet, som
Den Europæiske Union er part i. Ifølge FN-protokollen indgår økonomiske eller andre
materielle fordele også i den strafbare handlings gerningsindhold, og det fastsættes, at
tredjelandsstatsborgere i henhold til protokollen ikke kan gøres til genstand for strafferetlig
forfølgning for at have været genstand for den strafbare handling.
Forslaget støtter målene i strategien for EU's sikkerhedsunion19
, EU's strategier til
bekæmpelse af organiseret kriminalitet 2021-202520
og bekæmpelse af menneskehandel 2021-
202521
samt den reviderede EU-strategi for maritim sikkerhed22
.
15
SWD(2017) 117 final.
16
COM(2021) 591 final.
17
Findes på: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/da/ip_23_3057.
18
COM(2021) 753 final.
19
COM(2020) 605 final.
20
COM(2021) 170 final.
21
COM(2021) 171 final.
22
Rådets konklusioner 14280/23 af 24. oktober 2023 om den reviderede EU-strategi for maritim
sikkerhed (EUMSS) og den tilhørende handlingsplan.
DA 6 DA
Forslaget er i overensstemmelse med Kommissionens retningslinjer fra 2020 for
gennemførelsen af EU's regler om definition og bekæmpelse af hjælp til ulovlig indrejse og
transit samt ulovligt ophold23
, hvori det anføres, at humanitær bistand i henhold til
lovgivningen (f.eks. i forbindelse med eftersøgnings- og redningsoperationer) ikke kan og
ikke må kriminaliseres, at kriminalisering af ikkestatslige aktører, der udfører eftersøgnings-
og redningsaktioner til søs under overholdelse af de relevante retlige rammebestemmelser,
udgør en overtrædelse af folkeretten og derfor ikke er tilladt i henhold til EU-retten, og at der
fra sag til sag, under hensyntagen til samtlige relevante omstændigheder, skal foretages en
vurdering af, hvorvidt en handling hører under begrebet "humanitær bistand" — et begreb,
som ikke kan fortolkes på en måde, der muliggør, at en handling fastsat ved lov kan
kriminaliseres.
• Sammenhæng med Unionens politik på andre områder
Forslaget til direktiv er i overensstemmelse med de politiske mål, som Unionen forfølger,
navnlig med hensyn til:
• Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/42/EU af 3. april 2014 om
indefrysning og konfiskation af redskaber og udbytte fra strafbart forhold i Den
Europæiske Union og forslaget til direktiv om inddrivelse og konfiskation af
aktiver24
.
• Konventionen om gensidig retshjælp i straffesager mellem Den Europæiske Unions
medlemsstater
• Direktiv 2014/41/EU om den europæiske efterforskningskendelse i straffesager
• Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2012/29/EU af 25. oktober 2012 om
minimumsstandarder for ofre for kriminalitet med hensyn til rettigheder, støtte og
beskyttelse og om erstatning af Rådets rammeafgørelse 2001/220/RIA
• Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/36/EU af 5. april 2011 om
forebyggelse og bekæmpelse af menneskehandel og beskyttelse af ofrene herfor, og
om erstatning af Rådets rammeafgørelse 2002/629/RIA
• Rådets direktiv 2003/81/EF af 29. april 2004 om udstedelse af opholdstilladelser til
tredjelandsstatsborgere, der har været ofre for menneskehandel, eller som er indrejst
som led i ulovlig indvandring, og som samarbejder med de kompetente myndigheder
• Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2016/794 af 11. maj 2016 om Den
Europæiske Unions Agentur for Retshåndhævelsessamarbejde (Europol)
• Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2018/1727 af 14. november 2018
om Den Europæiske Unions Agentur for Strafferetligt Samarbejde (Eurojust), og om
erstatning og ophævelse af Rådets afgørelse 2002/187/RIA
• Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2022/2065 af 19. oktober 2022 om
et indre marked for digitale tjenester og om ændring af direktiv 2000/31/EF
(forordning om digitale tjenester)
• Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/52/EF af 18. juni 2009 om
minimumsstandarder for sanktioner og foranstaltninger over for arbejdsgivere, der
beskæftiger tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold
23
EUT C 323 af 1.10.2020, s. 1.
24
COM(2022) 245 final.
DA 7 DA
• Rådets rammeafgørelse 2009/948/RIA om forebyggelse og bilæggelse af konflikter
om udøvelse af jurisdiktion i straffesager og forslaget til forordning om overførsel af
retsforfølgning i straffesager25
.
Dette forslag berører ikke direktiv 2004/38/EF26
og udtrædelsesaftalen mellem EU og Det
Forenede Kongerige27
. Forslaget ændrer på ingen måde direktiv 2004/38/EF eller
udtrædelsesaftalen mellem EU og Det Forenede Kongerige.
2. RETSGRUNDLAG, NÆRHEDSPRINCIPPET OG
PROPORTIONALITETSPRINCIPPET
• Retsgrundlag
Retsgrundlaget for dette forslag er artikel 83, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions
funktionsmåde (TEUF), som fastsætter EU's kompetence til at fastsætte minimumsregler, hvis
det viser sig, at en indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative
bestemmelser på det strafferetlige område er nødvendig for at sikre en effektiv gennemførelse
af en EU-politik på et område, der er omfattet af harmoniseringsforanstaltninger. Den fælles
indvandringspolitik, navnlig betingelserne for indrejse og ophold, ulovlig indvandring og
ulovligt ophold, og forvaltning af EU's ydre grænser, har allerede været genstand for
harmonisering i medfør af gældende EU-ret, nemlig afsnit V i TEUF om frihed, sikkerhed og
retfærdighed, kapitel 2 om grænsekontrol, asyl og indvandring, og det er vigtigt at sikre en
effektiv gennemførelse heraf gennem en indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes
strafferetlige love og administrative bestemmelser.
• Nærhedsprincippet
Smugling af migranter er en grænseoverskridende strafbar handling, der direkte påvirker
Unionen, dens ydre grænser og ofte mere end én medlemsstat ad gangen. Medlemsstaterne
kan ikke hver for sig med succes bekæmpe denne grænseoverskridende kriminalitet. En
yderligere tilnærmelse af definitionen af, hvad der udgør en strafbar handling,
strafferammerne og de gældende forebyggende foranstaltninger i medlemsstaterne kan sikre
en mere effektiv indsats for at opdage, efterforske og retsforfølge smugling af migranter og
forebygge "forumshopping" blandt kriminelle, der udnytter systemerne de steder, hvor
sanktionerne er mindre strenge.
For at øge sanktionernes afskrækkende virkning i Unionen indføres der med forslaget højere
straffe for grove strafbare handlinger og skærpende omstændigheder, f.eks. i tilfælde af
gentagelsestilfælde, hvis den strafbare handling er begået af en embedsmand eller af en
person, der bærer et skydevåben. Ifølge de oplysninger, som Kommissionen råder over,
varierer den maksimale strafferamme for hjælp til ulovlig indrejse og transit i
medlemsstaterne fra op til et år i Belgien og Spanien til op til ti år i Bulgarien, Cypern, Irland
og Slovenien. Strafferammen for hjælp til ophold i medlemsstaterne varierer fra op til et år i
25
COM(2023) 185 final.
26
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 om unionsborgeres og deres
familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, om ændring af
forordning (EF) nr. 1612/68 og om ophævelse af direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF,
73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF (EUT L 158 af
30.4.2004, s. 77).
27
Aftale om Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirlands udtræden af Den Europæiske Union
og Det Europæiske Atomenergifællesskab 2019/C 384 I/01 (EUT C 384 I af 12.11.2019, s. 1).
DA 8 DA
Østrig, Belgien, Tjekkiet, Estland og Spanien til op til 15 år i Cypern. 15 medlemsstater28
har
siden 2015 fundet det relevant at ændre deres nationale lovgivning (og i tre andre
medlemsstater29
behandler man i øjeblikket ændringer). Ændringerne omfatter strengere
straffe30
, kriminalisering af smuglerforsøg31
og fritagelse af humanitær bistand ved ulovlig
transit32
.
I overensstemmelse med nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet, jf. artikel 5, stk. 3,
i traktaten om Den Europæiske Union, kan forslagets målsætninger ikke i tilstrækkelig grad
opfyldes af medlemsstaterne og kan derfor bedre gennemføres på EU-plan. På grund af den
tværnationale dimension af smugling af migranter og under hensyntagen til allerede
eksisterende EU-lovgivning forventes tiltag på EU-plan at være mere effektive og have en
håndgribelig merværdi i forhold til de foranstaltninger, der træffes af medlemsstaterne hver
for sig. EU's indsats vil skabe merværdi ved at tilnærme medlemsstaternes strafferet og
bidrage til at sikre, at der gælder samme betingelser i alle medlemsstaterne.
• Proportionalitetsprincippet
I overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, jf. artikel 5, stk. 4, i traktaten om Den
Europæiske Union, er forslaget til direktiv begrænset til, hvad der er nødvendigt for at styrke
EU-rammen for forebyggelse og bekæmpelse af smugling af migranter, og går ikke videre,
end hvad der er nødvendigt for at nå de pågældende politiske mål.
For specifikt at bekæmpe grove former for smugling af migranter, f.eks. dem, der resulterer i
alvorlig skade eller tab af menneskeliv, som i øjeblikket ikke er udtrykkeligt nævnt i
smuglerpakken, indføres der med forslaget til direktiv en definition af, hvad der udgør grove
strafbare handlinger, samt en række skærpende og formildende omstændigheder, der sikrer, at
straffene står i et rimeligt forhold til overtrædelsen, jf. princippet om proportionalitet mellem
lovovertrædelse og straf som fastsat i chartrets artikel 49, stk. 3.
• Valg af retsakt
I henhold til artikel 83, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde kan en
indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser på det
strafferetlige område, der er nødvendig for at sikre en effektiv gennemførelse af en EU-politik
på et område, der er omfattet af harmoniseringsforanstaltninger, kun opnås ved hjælp af et
direktiv vedtaget af Europa-Parlamentet og Rådet efter den almindelige
lovgivningsprocedure.
3. RESULTATER AF EFTERFØLGENDE EVALUERINGER, HØRINGER AF
INTERESSENTER OG KONSEKVENSANALYSER
• Efterfølgende evalueringer/kvalitetskontrol af gældende lovgivning
Der blev i 2017 foretaget en evaluering af smuglerpakken inden for rammerne af
Kommissionens program for målrettet og effektiv regulering (Refit). Den havde til formål at
vurdere, om smuglerpakken var formålstjenlig. Med henblik herpå blev de eksisterende
bestemmelsers effektivitet, virkningsfuldhed, relevans, sammenhæng og EU-merværdi
evalueret. Evalueringen viste, at alle medlemsstaterne har gennemført smuglerpakken og
28
Belgien, Bulgarien, Cypern, Grækenland, Frankrig, Kroatien, Ungarn, Irland, Italien, Malta,
Nederlandene, Polen, Portugal, Slovenien og Slovakiet.
29
Frankrig, Nederlandene og Slovakiet.
30
Cypern, Italien, Nederlandene og Slovenien.
31
Belgien.
32
Frankrig.
DA 9 DA
ændret deres lovgivning i overensstemmelse hermed. Med vedtagelsen af smuglerpakken blev
sondringen mellem smugling af migranter og menneskehandel præciseret, hvilket gjorde det
muligt at sikre en yderligere indbyrdes tilnærmelse af definitionen af, hvad der udgør en
strafbar handling, idet alle medlemsstater indførte sanktioner for hjælp til ulovlig indrejse og
transit samt ulovligt ophold.
Evalueringsresultaterne viste, at der er en alvorlig mangel på pålidelige og sammenlignelige
data om smugling af migranter og den strafferetlige respons på nationalt og europæisk plan,
hvilket påvirker næsten alle evalueringskriterier. På grund af den begrænsede tilgængelighed
af data er det ikke muligt at vurdere, hvordan og i hvilket omfang stigninger i afsløringen og
retsforfølgningen af smuglere eller det øgede samarbejde mellem medlemsstaterne er direkte
knyttet til gennemførelsen af smuglerpakken. Indsamling og analyse af pålidelige og rettidigt
indsendte statistiske data om kriminalitet og strafferet er afgørende for udviklingen af en
evidensbaseret politik på EU-plan.
Hvor effektiv smuglerpakken har været i forhold til at nå målene heri, belyses af de
tilgængelige data og interessenternes synspunkter om både kritiske og tilfredsstillende
elementer. Selv om der f.eks. blev sat spørgsmålstegn ved denne lovgivnings afskrækkende
virkning på baggrund af den stigende smugling af migranter til EU, blev tilnærmelsen af den
strafferetlige ramme vurderet mere positivt.
Der blev også konstateret forskelle mellem de forskellige kategorier af interessenter, som gav
udtryk for divergerende og undertiden modstridende synspunkter om de forskellige aspekter
af smuglerpakken. De fleste af de hørte enkeltpersoner og organisationer gik stærkt ind for en
ændring af den eksisterende definition af, hvad der udgør en strafbar handling. Selv om den
nuværende artikel 1, stk. 2, i direktivet om hjælp til ulovlig indrejse og transit giver
medlemsstaterne mulighed for at undtage hjælp til ulovlig indrejse og transit fra strafferetlige
sanktioner, når det sker af humanitære årsager, blev denne bestemmelse kritiseret for dens
frivillige karakter, hvilket medfører manglende klarhed og retssikkerhed. Repræsentanterne
for civilsamfundet gav udtryk for bekymring over den oplevede risiko for kriminalisering af
bistand, der ydes af civilsamfundsorganisationer eller enkeltpersoner, der bistår og/eller
arbejder med irregulære migranter.
Disse perspektiver og kritikpunkter vedrørte både humanitær bistand ydet på en medlemsstats
område og ved grænserne eller på åbent hav på trods af de forskellige retlige rammer, der
gælder for en sådan adfærd. Analysen af gennemførelsen af smuglerpakken viste, at der findes
forskellige tilgange til, hvad der udgør en strafbar handling i medlemsstaterne: Mens der i
visse medlemsstater er praksis for, at myndighederne fokuserer på sager om hjælp, når de
begås med en lukrativ hensigt eller af organiserede kriminelle grupper, er personer i andre
medlemsstater, der leverer tjenesteydelser til irregulære migranter i forbindelse med deres
erhvervsmæssige aktiviteter, eller som yder bistand af uselviske årsager, på grund af den
brede definition af, hvad der udgør en strafbar handling, også blevet retsforfulgt.
• Høringer af interessenter
Kommissionen afholdt en række målrettede høringer med en bred vifte af interessenter om
gennemførelsen af smuglerpakken. Disse høringer omfattede medlemsstaternes
retshåndhævende og retslige myndigheder, relevante EU-agenturer (Eurojust, Europol, Det
Europæiske Agentur for Grænse- og Kystbevogtning, Agenturet for Grundlæggende
Rettigheder) og repræsentanter for civilsamfundet, som blev hørt i forbindelse med
udarbejdelsen af evalueringen af smuglerpakken i 2017, udarbejdelsen af Kommissionens
retningslinjer fra 2020 for gennemførelsen af EU's regler om definition og bekæmpelse af
hjælp til ulovlig indrejse og transit samt ulovligt ophold, og udarbejdelsen af den fornyede
DA 10 DA
EU-handlingsplan for bekæmpelse af smugling (2021-2025) samt i løbet af 2023 som led i
overvågningen og kortlægningen af gennemførelsen af smuglerpakken i medlemsstaterne.
Generelt vurderede interessenterne den indbyrdes tilnærmelse af de strafferetlige rammer i
medlemsstaterne som værende positiv. Forskellige kategorier af interessenter gav udtryk for
divergerende synspunkter, hvad angår definitionen af, hvad der udgør en strafbar handling, og
det forhold, at det ikke er bindende at undtage foranstaltninger, der gennemføres af
humanitære årsager. Repræsentanter for civilsamfundsorganisationer fremhævede, at en bred
definition af, hvad der udgør en strafbar handling, fører til manglende klarhed og
retssikkerhed samt til risici for kriminalisering af humanitær bistand, der ydes af
civilsamfundsorganisationer eller enkeltpersoner, der bistår og/eller arbejder med irregulære
migranter, mens medlemsstaterne ikke anså det for nødvendigt at indsnævre definitionen af,
hvad der udgør en strafbar handling, eller indføre en obligatorisk undtagelse fra
kriminalisering. På grund af de forskellige nationale tilgange til den strafbare handling at yde
hjælp og effektiviteten af en fælles EU-indsats og for at fokusere på strafbare handlinger, der
begås i lukrativt øjemed, navnlig af organiserede kriminelle grupper, er det imidlertid
nødvendigt klart at definere den strafbare handling at yde hjælp. Af høringen af Europol og
Eurojust fremgik det, at de også gå ind for samme tilgang, fordi den vil lette det operationelle
samarbejde og den operationelle reaktion.
Under udarbejdelsen af dette forslag hørte Kommissionen medlemsstaterne samt Eurojust,
Europol og Det Europæiske Agentur for Grænse- og Kystbevogtning, hvad angår de vigtigste
mangler i EU's retlige og operationelle ramme og den mulige afhjælpning heraf.
• Konsekvensanalyse
Forslaget fremlægges undtagelsesvis uden en ledsagende konsekvensanalyse. Dette forslag
bygger ikke desto mindre på den dokumentation, der er indsamlet gennem Refitevalueringen
af smuglerpakken, der blev gennemført i 2017, den offentlige høring om den fornyede EU-
handlingsplan for bekæmpelse af smugling af migranter (2021-2025), de oplysninger og den
dokumentation, som Europol, Eurojust og Frontex har fremlagt, samt på samarbejdet med
medlemsstaterne og civilsamfundets interessenter inden for rammerne af overvågningen af
gennemførelsen af den nuværende retlige ramme. De oplysninger og den dokumentation, der
blev indsamlet under disse høringer, viste, at der er en alvorlig mangel på pålidelige og
sammenlignelige data om smugling af migranter og den strafferetlige respons på nationalt og
europæisk plan, behovet for yderligere at tilpasse definitionen af, hvad der udgør en strafbar
handling, og mere klart definere, hvad der udgør en strafbar handling , navnlig med hensyn til
elementet økonomisk gevinst, det forhold, at det ikke er bindende at undtage adfærd, der har
til formål at yde humanitær bistand, fra strafferetlige sanktioner, de opfattede risici, der følger
af en kriminalisering, og den eksisterende lovgivnings afskrækkende virkning.
• Målrettet regulering og forenkling
I overensstemmelse med Kommissionens program for målrettet og effektiv regulering
(Refitprogrammet) bør det i forbindelse med alle initiativer med henblik på revision af
eksisterende EU-lovgivning tilstræbes at forenkle og opfylde de erklærede politiske mål mere
effektivt (dvs. ved at reducere unødvendige reguleringsmæssige omkostninger og den
administrative byrde for medlemsstaterne). Forslaget til direktiv har til formål at forbedre
medlemsstaternes kapacitet til effektivt at bekæmpe smugling af migranter, navnlig i
forbindelse med trusler og tendenser, der er opstået og har fået stadig større betydning i løbet
af de seneste to årtier, siden smuglerpakken trådte i kraft.
Forslaget indebærer, at det retlige landskab på tværs af medlemsstaterne bliver mere ensartet,
hvad angår kriminalisering og sanktionering af smugling af migranter . De nye regler
DA 11 DA
forventes at skabe større retssikkerhed med hensyn til strafbare handlinger og tilpasse
straffene til overtrædelsernes grovhed.
• Grundlæggende rettigheder
Dette forslag overholder de grundlæggende rettigheder og de principper, der anerkendes i
artikel 2 og 6 i traktaten om Den Europæiske Union, og som er fastsat i Den Europæiske
Unions charter om grundlæggende rettigheder ("chartret").
Flere grundlæggende rettigheder og friheder, der er nedfældet i chartret, er relevante i
forbindelse med bekæmpelse af smugling af migranter. Disse omfatter retten til respekt for
den menneskelige værdighed (artikel 1), retten til livet og fysisk integritet (artikel 2 og 3),
forbuddet mod tortur og umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf (artikel 4),
retten til personlig frihed (artikel 6), respekt for privatliv og familieliv (artikel 7), retten til
beskyttelse af personoplysninger (artikel 8), ejendomsretten (artikel 17), asylretten (artikel 18)
og børns rettigheder (artikel 24), adgang til effektive retsmidler og til en upartisk domstol
(artikel 47), uskyldsformodning og retten til et forsvar (artikel 48), legalitetsprincippet og
princippet om proportionalitet mellem lovovertrædelse og straf (artikel 49) og retten til ikke at
blive retsforfulgt eller straffet to gange for samme lovovertrædelse (artikel 50).
Da dette forslag til direktiv omfatter grove strafbare handlinger, skærpende og formildende
omstændigheder, en sanktionsordning over for juridiske personer og et krav om forebyggende
foranstaltninger, bliver bekæmpelsen af smugling af migranter mere effektiv, og der sikres en
forholdsmæssig reaktion. Dette øger også beskyttelsen af alle relevante grundlæggende
rettigheder for de pågældende tredjelandsstatsborgere.
De bestemmelser, hvorved der indføres nye strafbare handlinger eller sanktioner, eller
definitionen af, hvad der udgør en strafbar handling, ændres, er blevet grundigt analyseret i
lyset af retten til effektive retsmidler og til en upartisk domstol, uskyldsformodningen og
retten til et forsvar, legalitetsprincippet og princippet om proportionalitet mellem
lovovertrædelse og straf samt retten til ikke at blive retsforfulgt eller straffet to gange for
samme lovovertrædelse. De blev også analyseret ud fra hensynet til forsamlings- og
foreningsfriheden og retten til familieliv.
Dette direktiv skal gennemføres i national ret under overholdelse af de grundlæggende
rettigheder. Medlemsstaterne bør navnlig sikre, at pålæggelsen af straffe overholder
principperne i chartret, herunder retten til ikke at inkriminere sig selv, retten til ikke at udtale
sig og forbuddet mod at blive retsforfulgt eller straffet to gange for samme lovovertrædelse.
Medlemsstaterne bør også sikre, at mistænktes eller tiltaltes proceduremæssige rettigheder i
straffesager respekteres som fastsat i de seks EU-direktiver om proceduremæssige rettigheder,
dvs. Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2010/64/EU33
, 2012/13/EU34
, 2013/48/EU35
,
(EU) 2016/34336
, (EU) 2016/80037
og (EU) 2016/191938
.
33
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2010/64/EU af 20. oktober 2010 om retten til tolke- og
oversætterbistand i straffesager (EUT L 280 af 26.10.2010, s. 1).
34
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2012/13/EU af 22. maj 2012 om ret til information under
straffesager (EUT L 142 af 1.6.2012, s. 1).
35
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/48/EU af 22. oktober 2013 om ret til adgang til
advokatbistand i straffesager og i sager angående europæiske arrestordrer og om ret til at få en
tredjemand underrettet ved frihedsberøvelse og til at kommunikere med tredjemand og med konsulære
myndigheder under frihedsberøvelsen (EUT L 294 af 6.11.2013, s. 1).
36
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2016/343 af 9. marts 2016 om styrkelse af visse aspekter
af uskyldsformodningen og retten til at være til stede under retssagen i straffesager (EUT L 65 af
11.3.2016, s. 1).
DA 12 DA
4. VIRKNINGER FOR BUDGETTET
Dette forslag har budgetmæssige virkninger for Unionen, navnlig de yderligere menneskelige
ressourcer, der er nødvendige for, at Europa-Kommissionen (fire årsværk) kan sikre støtte til
medlemsstaterne i forbindelse med den korrekte gennemførelse af den lovgivningspakke, der
omfatter dette direktiv og forslaget til forordning om styrkelse af politisamarbejdet i
forbindelse med forebyggelse, opdagelse og efterforskning af smugling af migranter og
menneskehandel og om forøgelse af Europols støtte til forebyggelse og bekæmpelse af disse
former for kriminalitet.
Bilaget til den finansieringsoversigt, der ledsager dette forslag og forslaget til forordning,
indeholder yderligere oplysninger og begrunder disse behov.
5. ANDRE FORHOLD
• Planer for gennemførelsen og foranstaltninger til overvågning, evaluering og
rapportering
I henhold til dette forslag til direktiv skal medlemsstaterne sætte de nødvendige love og
administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme det senest et år efter dets ikrafttrædelse
og meddele Kommissionen disse love og bestemmelser. I de tilsvarende nationale
bestemmelser skal der udtrykkeligt henvises til dette direktiv.
• Forklarende dokumenter (for direktiver)
Der vurderes ikke at være behov for forklarende dokumenter om gennemførelsen.
• Nærmere redegørelse for de enkelte bestemmelser i forslaget
Artikel 1 — Genstand: I denne bestemmelse fastsættes anvendelsesområdet for det foreslåede
direktiv, navnlig minimumsregler for definitionen af, hvad der udgør strafbare handlinger, og
sanktionerne herfor i forbindelse med hjælp til tredjelandsstatsborgeres ulovlige indrejse,
transit og ophold i Unionen samt foranstaltninger til bedre at forebygge og bekæmpe sådanne
strafbare handlinger.
Artikel 2 — Definitioner: Denne bestemmelse indeholder definitioner af de vigtigste begreber,
der anvendes i direktivet, nemlig "tredjelandsstatsborger", "uledsaget mindreårig" og "juridisk
person".
Artikel 3 — Strafbare handlinger: I denne bestemmelse fastsættes det, at forsætligt at bistå en
tredjelandsstatsborger med indrejse i, transit gennem eller ophold på en medlemsstats område
udgør en strafbar handling, når dette er forbundet med en faktisk eller lovet økonomisk eller
materiel fordel, eller hvis den strafbare handling med stor sandsynlighed vil forvolde alvorlig
skade på en person. Offentligt at anspore tredjelandsstatsborgere, f.eks. via internettet, til
indrejse i, transit gennem eller ophold i Unionen på irregulær vis betragtes også som en
strafbar handling. I forslagets betragtninger fremhæves det også, at formålet med direktivet
ikke er at kriminalisere tredjelandsstatsborgere, fordi de bliver smuglet. Desuden præciseres
det i betragtningerne, at formålet med dette direktiv ikke er at kriminalisere på den ene side
bistand til familiemedlemmer og på den anden side humanitær bistand eller støtte til dækning
37
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2016/800 af 11. maj 2016 om retssikkerhedsgarantier for
børn, der er mistænkte eller tiltalte i straffesager (EUT L 132 af 21.5.2016, s. 1).
38
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2016/1919 af 26. oktober 2016 om retshjælp til mistænkte
og tiltalte i straffesager og til eftersøgte i sager angående europæiske arrestordrer (EUT L 297 af
4.11.2016, s. 1).
DA 13 DA
af basale menneskelige behov, der ydes til tredjelandsstatsborgere i overensstemmelse med
retlige forpligtelser.
Artikel 4 — Grove strafbare handlinger: I denne bestemmelse defineres strafbare handlinger i
forbindelse med mere grov adfærd i forbindelse med hjælp til ulovlig indrejse, og transit samt
ulovligt ophold i Unionen, f.eks. når den strafbare handling begås inden for rammerne af en
kriminel organisation, forvolder alvorlig skade på tredjelandsstatsborgere eller bringer de
pågældende tredjelandsstatsborgeres liv i fare eller begås under anvendelse af brug af grov
vold, eller de smuglede migranter er særligt sårbare, herunder uledsagede mindreårige. Hjælp
til ulovlig indrejse og transit samt ulovligt ophold, der forårsager en eller flere
tredjelandsstatsborgeres død, udgør også en strafbar handling af særlig grov karakter.
Artikel 5 — Anstiftelse, medvirken og tilskyndelse samt forsøg: I henhold til denne
bestemmelse skal medlemsstaterne gøre de former for medvirken og tilskyndelse til,
anstiftelse til og forsøg på at begå de strafbare handlinger, der er omhandlet i dette direktiv,
strafbare.
Artikel 6 — Sanktioner over for fysiske personer: I denne bestemmelse fastsættes
minimumsregler for straffene for de strafbare handlinger og de grove strafbare handlinger, der
er defineret i dette direktiv. Medlemsstaterne bør sikre, at disse kan straffes med strafferetlige
sanktioner, der er effektive, står i et rimeligt forhold til overtrædelsen og har afskrækkende
virkning. Den foreslåede strafferamme afspejler de strafbare handlingers grovhed:
Hovedovertrædelsen i form af hjælp til ulovlig indrejse og transit samt ulovligt ophold bør
straffes med en maksimal fængselsstraf på mindst tre år. Grove strafbare handlinger bør
straffes med en maksimal fængselsstraf på mindst ti år. De groveste strafbare handlinger,
navnlig dem, der forårsager tredjelandsstatsborgeres død, bør straffes med en maksimal
fængselsstraf på mindst 15 år. I den foreslåede artikel fastsættes også de yderligere sanktioner
eller foranstaltninger, der kan pålægges dømte fysiske personer.
Artikel 7 – Juridiske personers ansvar: I denne bestemmelse fastsættes der forpligtelser, hvad
angår juridiske personers ansvar for de strafbare handlinger, der er omhandlet i dette direktiv,
når disse strafbare handlinger er begået til deres fordel. I denne bestemmelse fastsættes det
også, at medlemsstaterne skal sikre, at juridiske personer kan drages til ansvar for manglende
tilsyn og kontrol, som har gjort det muligt at begå en strafbar handling til fordel for den
juridiske person. Endvidere bør den juridiske persons ansvar ikke udelukke strafferetlig
forfølgning af fysiske personer.
Artikel 8 — Sanktioner over for juridiske personer: I denne bestemmelse fastsættes de
sanktioner, der finder anvendelse på juridiske personer, som er involveret i de strafbare
handlinger, der er omfattet af dette forslag. Disse sanktioner skal stå i et rimeligt forhold til
den strafbare handlings grovhed. De pålagte bøder bør variere fra 3 % af den samlede
omsætning på verdensplan for den grundlæggende strafbare handling til 5 % for grove
strafbare handlinger og 6 % for grove strafbare handlinger, der forårsager dødsfald.
Artikel 9 — Skærpende omstændigheder: I denne bestemmelse fastsættes de skærpende
omstændigheder, som de retslige myndigheder skal tage hensyn til, når de pålægger
sanktioner i forbindelse med de strafbare handlinger, der er defineret i dette direktiv.
Artikel 10 — Formildende omstændigheder: I denne bestemmelse fastsættes de formildende
omstændigheder, som de retslige myndigheder skal tage hensyn til, når de pålægger
sanktioner i forbindelse med de strafbare handlinger, der er defineret i dette direktiv.
Artikel 11 — Forældelsesfrister for strafbare handlinger: I denne bestemmelse fastsættes
forældelsesfrister for at give de kompetente myndigheder mulighed for i tilstrækkelig lang tid
at efterforske, retsforfølge og træffe afgørelse om de strafbare handlinger, der er omfattet af
DA 14 DA
dette forslag, samt fuldbyrdelsen af relevante sanktioner. I dette forslag fastsættes
minimumsvarigheden af forældelsesfristerne til mellem syv (med en undtagelse på fem) og 15
år afhængigt af den strafbare handlings grovhed.
Artikel 12 — Strafferetlig kompetence: I henhold til denne bestemmelse skal medlemsstaterne
fastlægge strafferetlig kompetence for de strafbare handlinger, der er defineret i dette forslag.
Hver medlemsstat bør fastlægge sin strafferetlige kompetence med hensyn til de strafbare
handlinger, der helt eller delvist begås på dens område, eller som begås af en statsborger eller
en tredjelandsstatsborger med sædvanligt opholdssted på dens område, eller som begås på et
skib eller et luftfartøj, der er registreret på dens område, eller til fordel for en juridisk person,
der er etableret eller udøver virksomhed på dens område. I bestemmelsen fastsættes det også,
at medlemsstaterne bør fastlægge strafferetlig kompetence med hensyn til forsøg, når dette har
ført til de pågældende tredjelandsstatsborgeres død.
Artikel 13 — Forebyggelse: I henhold til denne bestemmelse skal medlemsstaterne træffe
forebyggende foranstaltninger for at mindske omfanget af de strafbare handlinger, der er
defineret i dette direktiv, f.eks. gennem oplysnings- og bevidstgørelseskampagner og
uddannelsesprogrammer.
Artikel 14 — Ressourcer: Denne bestemmelse har til formål at sikre, at nationale
myndigheder, der opdager, efterforsker, retsforfølger eller træffer afgørelse om strafbare
handlinger i form af hjælp til ulovlig indrejse og transit samt ulovligt ophold, har et
tilstrækkeligt antal kvalificerede medarbejdere og tilstrækkelige finansielle, tekniske og
teknologiske ressourcer til at udføre deres opgaver effektivt.
Artikel 15 — Uddannelse: I henhold til denne bestemmelse skal medlemsstaterne sørge for
specialiseret uddannelse af de kompetente myndigheder og deres personale og sikre, at der er
tilstrækkelige ressourcer hertil.
Artikel 16 — Efterforskningsværktøjer: Denne bestemmelse har til formål at sikre, at de
efterforskningsværktøjer, som er fastsat i national ret, og som anvendes i forbindelse med
organiseret kriminalitet eller anden grov kriminalitet, også kan anvendes i forbindelse med
hjælp til irregulær migration.
Artikel 17 — Indsamling af oplysninger og statistik: Denne bestemmelse imødekommer
behovet for systematisk at indsamle oplysninger om indsatsen for at bekæmpe hjælp til
irregulær migration og for at tilvejebringe statistiske data om denne type kriminalitet med
henblik på at udvikle en evidensbaseret politik på EU-plan. Der stilles krav om, at
medlemsstaterne hvert år indsamler, offentliggør og sender relevante statistiske data til
Kommissionen.
Artikel 18 — Erstatning af Rådets direktiv 2002/90/EF og Rådets rammeafgørelse
2002/946/RIA: Denne bestemmelse erstatter de nuværende bestemmelser om kriminalisering
af hjælp til ulovlig indrejse og transit samt ulovligt ophold i de medlemsstater, der er bundet
af dette direktiv.
Artikel 19 — Gennemførelse i national ret: I denne bestemmelse fastsættes betingelserne for
gennemførelse, navnlig at medlemsstaterne skal gennemføre direktivet i national ret senest et
år efter ikrafttrædelsen.
DA 15 DA
2023/0439 (COD)
Forslag til
EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS DIREKTIV
om fastsættelse af minimumsregler for forebyggelse og bekæmpelse af hjælp til ulovlig
indrejse og transit samt ulovligt ophold i Unionen og om erstatning af Rådets direktiv
2002/90/EF og Rådets rammeafgørelse 2002/946/RIA
EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET FOR DEN EUROPÆISKE UNION HAR —
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 83,
stk. 2,
under henvisning til forslag fra Europa-Kommissionen,
efter fremsendelse af udkast til lovgivningsmæssig retsakt til de nationale parlamenter,
under henvisning til udtalelse fra Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg1
,
under henvisning til udtalelse fra Regionsudvalget2
,
efter den almindelige lovgivningsprocedure, og
ud fra følgende betragtninger:
(1) Hjælp til ulovlig indrejse og transit samt ulovligt ophold i Unionen udgør kriminelle
aktiviteter, der bringer menneskeliv i fare og krænker menneskers værdighed, med det
formål at opnå høje fortjenester, hvilket undergraver de grundlæggende rettigheder.
Disse kriminelle aktiviteter bidrager til irregulær migration og underminerer Unionens
mål for migrationsstyring. De er drevet af stigende efterspørgsel og den store
fortjeneste, som de kriminelle organisationer opnår. Forebyggelse og bekæmpelse af
disse strafbare handlinger udgør fortsat en prioritet for Unionen.
(2) Direktiv 2002/90/EF3
og Rådets rammeafgørelse 2002/946/RIA4
("menneskesmuglerpakken") udgør Unionens retlige ramme for bekæmpelse af hjælp
til tredjelandsstatsborgeres ulovlige indrejse, transit og ophold. Der fastsættes heri en
fælles definition af de strafbare handlinger, det er at yde hjælp til ulovlig indrejse og
transit samt ulovligt ophold og en strafferamme for sådanne strafbare handlinger. For
at imødegå nye tendenser og yderligere øge effektiviteten af EU's ramme for
forebyggelse og bekæmpelse af disse strafbare handlinger er det nødvendigt at
ajourføre den eksisterende retlige ramme.
(3) Det Europæiske Råd bekræftede i sine konklusioner af 9. februar 2023 behovet for at
styrke Unionens indsats for at forhindre irregulær migration og tab af menneskeliv,
1
EUT C […] af […], s. […].
2
EUT C […] af […], s. […].
3
Rådets direktiv 2002/90/EF af 28. november 2002 om definition af hjælp til ulovlig indrejse og transit
samt ulovligt ophold (EUT L 328 af 5.12.2002, s. 17, ELI: http://data.europa.eu/eli/dir/2002/90/oj).
4
Rådets rammeafgørelse 2002/946/RIA af 28. november 2002 om styrkelse af de strafferetlige rammer
med henblik på bekæmpelse af hjælp til ulovlig indrejse og transit samt ulovligt ophold (EUT L 328 af
5.12.2002, s. 1, ELI: http://data.europa.eu/eli/dec_framw/2002/946/oj).
DA 16 DA
navnlig ved at intensivere samarbejdet med oprindelses- og transitlandene og ved at
sikre et stærkere samarbejde mellem medlemsstaterne og med Europol, Frontex og
Eurojust. I den fornyede handlingsplan for bekæmpelse af smugling af migranter
(2021-2025) fastsættes den politiske reaktion på smugling af migranter som en
væsentlig del af den samlede tilgang til migration, der er fastsat i den nye pagt om
migration og asyl. Den indeholder tiltag på fire prioriterede områder: et styrket
samarbejde med partnerlande og internationale organisationer, sanktionering af
migrantsmuglere og forebyggelse af, at migranter udnyttes, styrkelse af samarbejdet
mellem de retshåndhævende og de retslige myndigheder og støtte til deres arbejde
samt forøgelse af videnbasen.
(4) Hjælp til ulovlig indrejse og transit samt ulovligt ophold er et tværnationalt fænomen,
og i forbindelse med de foranstaltninger, der vedtages på EU-plan og nationalt plan,
bør dets internationale dimension anerkendes. I forbindelse med Unionens og
medlemsstaternes indsats bør der derfor tages hensyn til Unionens og dens
medlemsstaters internationale forpligtelser, herunder i tilknytning til protokollen om
bekæmpelse af menneskesmugling til lands, ad søvejen og ad luftvejen til supplering
af De Forenede Nationers konvention om bekæmpelse af grænseoverskridende
organiseret kriminalitet, De Forenede Nationers havretskonvention, den internationale
konvention om sikkerhed for menneskeliv på søen, den internationale konvention om
maritim eftersøgning og redning, De Forenede Nationers konvention om barnets
rettigheder samt arbejdet i FN's Kontor for Narkotikakontrol og
Kriminalitetsbekæmpelse.
(5) Under hensyntagen til udviklingen i de aktiviteter, der har til formål at lette ulovlig
indrejse og transit samt ulovligt ophold i Unionen, samt Unionens og
medlemsstaternes retlige forpligtelser i henhold til folkeretten bør der ske en
yderligere indbyrdes tilnærmelse af definitionen af, hvad der udgør strafbare
handlinger, i alle medlemsstaterne, således at den dækker den relevante adfærd mere
omfattende.
(6) I overensstemmelse med legalitetsprincippet og princippet om proportionalitet mellem
lovovertrædelse og straf i straffelovgivningen og for at bekæmpe kriminelle
aktiviteter, der bringer menneskeliv i fare og krænker menneskers værdighed med det
formål at opnå fortjeneste, er det nødvendigt at give en præcis og detaljeret definition
af, under hvilke strafbare handlinger disse former for kriminel adfærd henhører.
Bistand i forbindelse med ulovlig indrejse og transit samt ulovligt ophold i Unionen
bør udgøre en strafbar handling, når der er en forbindelse til en faktisk eller lovet
økonomisk eller materiel fordel. Denne adfærd bør også kriminaliseres, hvis den med
stor sandsynlighed vil medføre, at de tredjelandsstatsborgere, der er genstand for den
strafbare handling, lider alvorlig overlast, selv om der ikke opnås en økonomisk eller
materiel fordel eller et løfte om en sådan fordel. Det er nødvendigt at fastslå, at der er
tale om en strafbar handling for at afskrække personer, der offentligt, f.eks. via
internettet, ansporer tredjelandsstatsborgere til indrejse, transit eller ophold i Unionen
uden tilladelse. Objektiv information eller rådgivning til tredjelandsstatsborgere om
betingelserne for lovlig indrejse og lovligt ophold i Unionen og om international
beskyttelse bør ikke forstås som offentlig ansporing.
(7) Der bør fastsættes bestemmelser om strafferetligt ansvar, når der er en forbindelse til
en økonomisk eller materiel fordel, eller når migranter med stor sandsynlighed vil lide
alvorlig overlast. Disse elementer vil normalt ikke være til stede, når det drejer sig om
bistand mellem familiemedlemmer eller ved ydelse af humanitær bistand eller støtte til
dækning af basale menneskelige behov. Tredjelandsstatsborgere bør ikke holdes
DA 17 DA
strafferetligt ansvarlige, efter at de er blevet udsat for sådanne strafbare handlinger.
Desuden er formålet med dette direktiv ikke at kriminalisere på den ene side bistand til
familiemedlemmer og på den anden side den humanitære bistand eller den støtte til
dækning af basale menneskelige behov, der ydes til tredjelandsstatsborgere i
overensstemmelse med retlige forpligtelser.
(8) Konsekvenserne af at yde hjælp til ulovlig indrejse og transit samt ulovligt ophold går
videre end til den medlemsstat, hvor den ulovlige indrejse finder sted.
Minimumsregler for definitionen af, hvad der udgør strafbare handlinger, bør omfatte
adfærd, der udvises på en hvilken som helst medlemsstats område, for at gøre det
muligt for andre medlemsstater end dem, hvori der er sket ulovlig indrejse, at gribe ind
over for sådanne strafbare handlinger, forudsat at de pågældende medlemsstater
fastlægger strafferetlig kompetence for disse lovovertrædelser.
(9) Der er behov for at sondre mellem den strafbare handling at yde hjælp til ulovlig
indrejse og transit samt ulovligt ophold i Unionen og de grove strafbare handlinger,
der forvolder enkeltpersoner og samfundet større skade. Strafferammen bør afspejle
den større samfundsmæssige bekymring for så vidt angår mere alvorlig og skadelig
adfærd, og derfor bør strafbare handlinger af særlig grov karakter straffes med
strengere straffe.
(10) Medlemsstaterne bør anvende dette direktiv i overensstemmelse med og under fuld
overholdelse af konventionen af 1951 om flygtninges retsstilling som ændret ved New
York-protokollen af 1967 og forpligtelserne vedrørende adgang til international
beskyttelse, navnlig princippet om non-refoulement, og de grundlæggende rettigheder.
(11) Straffene for de strafbare handlinger bør være effektive, have afskrækkende virkning
og stå i et rimeligt forhold til overtrædelsen. Med henblik herpå bør der fastsættes
minimumsniveauer for den maksimale fængselsstraf for fysiske personer. Supplerende
foranstaltninger er ofte effektive og bør derfor også være tilgængelige i straffesager. I
betragtning af den mulige risiko for den offentlige orden og den offentlige sikkerhed,
som tredjelandsstatsborgere kan udgøre, bør de tredjelandsborgere, der har begået de
strafbare handlinger, der er defineret i dette direktiv, tilbagesendes i henhold til
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115/EF5
eller i overensstemmelse med
national ret, hvis medlemsstaterne har gjort brug af nævnte direktivs artikel 2, stk. 2,
litra b), enten efter at have afsonet fængselsstraffen i en medlemsstat eller med henblik
på at afsone fængselsstraffen eller en del heraf i et tredjeland, uden at dette berører
gunstigere bestemmelser, der finder anvendelse i henhold til EU-retten eller national
ret; med forbehold af gunstigere bestemmelser, der finder anvendelse i henhold til EU-
retten eller national ret, bør disse tredjelandsstatsborgere desuden forbydes at
genindrejse på medlemsstaternes område i en passende periode, der fastsættes i den
konkrete sag, og som i de groveste tilfælde kan være på op til 10 år. Dette bør ikke
berøre dommeres eller domstoles skønsbeføjelser i straffesager til at pålægge passende
sanktioner i den konkrete sag.
(12) Vurderingen af den strafbare handlings grovhed bør også omfatte forsøg på at begå
den strafbare handling, selv om det ikke fører til ulovlig indrejse i Unionen. Forsøg,
der forårsager en eller flere tredjelandsstatsborgeres død, bør straffes med strengere
straffe end andre typer forsøg. Det er berettiget at fastsætte minimumsregler for den
5
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115/EF af 16. december 2008 om fælles standarder og
procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold (EUT
L 348 af 24.12.2008, s. 98, ELI:. http://data.europa.eu/eli/dir/2008/115/oj).
DA 18 DA
maksimale strafferamme på EU-plan for sådanne forsøg; det står i et rimeligt forhold
til den strafbare handlings tværnationale dimension, og det forhold, at forsøg på at
begå en strafbar handling, der resulterer i tredjelandsstatsborgeres død, har samme
grovhed som en strafbar handling, der er begået og har medført døden.
(13) Hvis den nationale lovgivning indeholder bestemmelser herom, bør juridiske personer
holdes strafferetligt ansvarlige for hjælp til ulovlig indrejse og transit samt ulovligt
ophold i Unionen. Medlemsstater, hvis nationale lovgivning ikke indeholder
bestemmelser om juridiske personers strafferetlige ansvar, bør sikre, at deres
administrative sanktionssystemer indeholder effektive, afskrækkende og
forholdsmæssige sanktionstyper og strafferammer som fastsat i dette direktiv med
henblik på at nå dets mål. De bør ledsages af supplerende foranstaltninger. Juridiske
personers økonomiske situation bør tages i betragtning for at sikre, at den sanktion, der
pålægges i form af strafferetlige og ikkestrafferetlige bøder, har afskrækkende
virkning, under hensyntagen til de juridiske personers omsætning på verdensplan.
(14) Effektiviteten af de sanktioner, der pålægges i praksis, bør fremmes ved at fastsætte
bestemmelser om skærpende omstændigheder, der afspejler den strafbare handlings
grovhed. Blandt de skærpende omstændigheder bør være situationer, der er
befordrende for andre ulovlige aktiviteter såsom udnyttelse, herunder seksuel
udnyttelse, instrumentalisering, fratagelse af identitetsdokumenter og involvering i
ulovlig beskæftigelse.
(15) Den indbyrdes tilnærmelse af de strafferammer, der anvendes i praksis, og deres
effektivitet bør også fremmes for så vidt angår fælles formildende omstændigheder,
der afspejler bidraget fra fysiske eller juridiske personer, der har begået en strafbar
handling som omhandlet i dette direktiv, gennem samarbejde med de kompetente
nationale myndigheder om efterforskning eller opdagelse af en sådan strafbar
handling.
(16) Medlemsstaterne bør fastsætte regler om de forældelsesfrister, der sætter dem i stand
til effektivt at bekæmpe strafbare handlinger, uden at dette berører nationale regler,
hvori der ikke fastsættes forældelsesfrister for efterforskning, retsforfølgning og
håndhævelse.
(17) For at bekæmpe hjælp til ulovlig indrejse og transit samt ulovligt ophold i Unionen er
det af allerstørste betydning at sikre en effektiv beslaglæggelse af udbyttet af strafbart
forhold samt af de redskaber, der anvendes til at begå de strafbare handlinger,
herunder f.eks. både, motorer og andre skibskomponenter og køretøjer. Med henblik
herpå bør der gøres fuld brug af de eksisterende instrumenter om indefrysning og
konfiskation af udbytte og redskaber fra strafbart forhold såsom Europa-Parlamentets
og Rådets direktiv 2014/42/EU6
.
(18) I betragtning af den grænseoverskridende karakter af de strafbare handlinger, der er
omhandlet i dette direktiv, lovovertrædernes mobilitet og muligheden for
grænseoverskridende efterforskning er det nødvendigt at fastsætte regler for
medlemsstaternes fastlæggelse af strafferetlig kompetence med henblik på effektivt at
bekæmpe en sådan adfærd. Ulovlig transit eller ulovligt ophold, der helt eller delvis
finder sted på en medlemsstats område, bør gøre det muligt for en anden medlemsstat
6
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/42/EU af 3. april 2014 om indefrysning og konfiskation
af redskaber og udbytte fra strafbart forhold i Den Europæiske Union (EUT L 127 af 29.4.2014, s. 39,
ELI: http://data.europa.eu/eli/dir/2014/42/oj).
DA 19 DA
end den medlemsstat, hvor den første ulovlige indrejse fandt sted, at fastlægge
strafferetlig kompetence. Grovheden og den grænseoverskridende karakter af de
lovovertrædelser, der er omhandlet i dette direktiv, kræver, at der ikke blot fastlægges
strafferetlig kompetence for fysiske personer, der er statsborgere i den pågældende
medlemsstat, men også i forhold til tredjelandsstatsborgere, der har deres sædvanlige
opholdssted på dens område. Der bør fastlægges strafferetlig kompetence for juridiske
personer, når disse er etableret i den pågældende medlemsstat, eller for enhver
virksomhed, der helt eller delvis udøves på dens område. Af samme årsager er det
nødvendigt, at en medlemsstat fastlægger strafferetlig kompetence for strafbare
handlinger begået om bord på skibe og luftfartøjer, der er registreret i medlemsstaten
eller fører dens flag. Medlemsstaterne, herunder andre medlemsstater end dem, hvor
den første ulovlige indrejse fandt sted, bør fastlægge strafferetlig kompetence for de
strafbare handlinger, der er omhandlet i dette direktiv, når dette resulterer i, at de
tredjelandsstatsborgere, der er genstand for den strafbare handling, indrejser i, er i
transit gennem eller opholder sig i den pågældende medlemsstat.
(19) Når der ydes bistand til en tredjelandsstatsborger med henblik på, at den pågældende
kan nå frem til en medlemsstats område, kan de berørte medlemsstater også fastlægge
strafferetlig kompetence for forsøg, selv om tredjelandsstatsborgeren ikke indrejser på
deres område. Medlemsstaterne bør som minimum fastlægge deres strafferetlige
kompetence for forsøg på at begå en strafbar handling, der har forårsaget en
tredjelandsstatsborgers død.
(20) Hvis en strafbar handling henhører under mere end én medlemsstats strafferetlige
kompetence, bør de berørte medlemsstater samarbejde om at afgøre, hvilken
medlemsstat der er bedst egnet til at foretage retsforfølgning. Hvis de kompetente
myndigheder i de berørte medlemsstater efter samarbejde eller direkte høringer i
henhold til Rådets rammeafgørelse 2009/948/RIA7
beslutter at centralisere straffesager
i en enkelt medlemsstat ved overførsel af retsforfølgning i straffesager, bør forordning
(EU).../... [forslag til forordning om overførsel af retsforfølgning i straffesager]8
anvendes til en sådan overførsel. Med henblik herpå bør der tages behørigt hensyn til
de relevante kriterier i nævnte forordnings artikel 5. Prioriteringen og vægten af
sådanne kriterier bør baseres på de faktiske omstændigheder i den konkrete sag.
(21) For at bekæmpe hjælp til ulovlig indrejse og transit samt ulovligt ophold i Unionen bør
der anvendes både strafferetlige og forebyggende mekanismer. Forebyggelsen af de
strafbare handlinger, der er omhandlet i dette direktiv, bør mindske behovet for en
strafferetlig reaktion og have mere generelle fordele med hensyn til at reducere
kriminaliteten. Sådanne foranstaltninger bør tage sigte på at forbedre bevidstgørelsen
af offentligheden og omfatte oplysningskampagner og forsknings- og
uddannelsesprogrammer. De bør gennemføres i samarbejde med andre medlemsstater,
relevante EU-agenturer og tredjelande.
(22) Hvis de nationale myndigheder, der opdager, efterforsker, retsforfølger eller
pådømmer de strafbare handlinger, der er omhandlet i dette direktiv, mangler
ressourcer og håndhævelsesbeføjelser, skaber det hindringer for en effektiv
forebyggelse og sanktionering af de strafbare handlinger. Manglen på ressourcer kan
7
Rådets rammeafgørelse 2009/948/RIA af 30. november 2009 om forebyggelse og bilæggelse af
konflikter om udøvelse af jurisdiktion i straffesager (EUT L 328 af 15.12.2009, s. 42, ELI:
http://data.europa.eu/eli/dec_framw/2009/948/oj).
8
COM(2023) 185 final.
DA 20 DA
navnlig forhindre myndighederne i at gribe ind eller begrænse deres
håndhævelsesforanstaltninger, hvilket gør det muligt for lovovertrædere at unddrage
sig ansvar eller at få en straf, der ikke står i forhold til den strafbare handlings
grovhed. Der bør derfor fastsættes minimumskriterier for ressourcer og
håndhævelsesbeføjelser.
(23) Hvorvidt håndhævelseskæden fungerer effektivt, afhænger af en række sagkyndiges
færdigheder. Kompleksiteten af de udfordringer, der er forbundet med at yde hjælp til
ulovlig indrejse og transit samt ulovligt ophold i Unionen, og arten af sådanne
strafbare handlinger kræver en tværfaglig tilgang, et højt niveau af juridisk viden,
teknisk ekspertise og finansiel støtte samt et højt uddannelses- og
specialiseringsniveau hos alle relevante kompetente myndigheder. Medlemsstaterne
bør tilbyde uddannelse, der passer til den stilling, som de, der opdager, efterforsker,
retsforfølger eller træffer afgørelse om strafbare handlinger i sager om hjælp til ulovlig
indrejse og transit samt ulovligt ophold i Unionen, har.
(24) For at sikre en vellykket håndhævelse bør medlemsstaterne stille effektive
efterforskningsredskaber til rådighed med henblik på de strafbare handlinger, der er
omhandlet i dette direktiv, såsom dem, der er omfattet af deres nationale lovgivning til
bekæmpelse af organiseret kriminalitet eller anden grov kriminalitet, herunder f.eks.
aflytning af kommunikation, skjult overvågning, herunder elektronisk overvågning,
overvågning af bankkonti og andre finansielle efterforskningsværktøjer. Disse
værktøjer bør anvendes i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet og under
fuld overholdelse af Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder. I
overensstemmelse med national ret bør arten og grovheden af de strafbare handlinger,
der efterforskes, begrunde anvendelsen af disse efterforskningsredskaber. Retten til
beskyttelse af personoplysninger bør respekteres.
(25) Onlineindhold, der udgør eller letter de strafbare handlinger, der er omhandlet i dette
direktiv, navnlig ydelse af bistand til eller offentlig ansporing til ulovlig indrejse og
transit samt ulovligt ophold i EU via internettet, vil være omfattet af foranstaltninger i
henhold til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2022/20659
for så vidt
angår ulovligt indhold.
(26) For effektivt at bekæmpe hjælp til ulovlig indrejse og transit samt ulovligt ophold i
Unionen er det nødvendigt, at de kompetente myndigheder i medlemsstaterne
tilvejebringer nøjagtige, sammenhængende og sammenlignelige data om omfanget af
og tendenserne i de strafbare handlinger, der er omhandlet i dette direktiv, og indsatsen
for at bekæmpe dem og resultaterne heraf. Medlemsstaterne bør indsamle og
indberette relevante statistiske data om sådanne strafbare handlinger til
Kommissionen. Kommissionen bør regelmæssigt vurdere og offentliggøre resultaterne
på grundlag af de data, som medlemsstaterne fremsender. Medlemsstaterne bør også
regelmæssigt indsamle og formidle statistiske data og oplysninger om anvendelsen af
dette direktiv for at gøre det muligt at holde øje med gennemførelsen af det. De
statistiske data og oplysninger bør være sammenlignelige medlemsstaterne imellem og
indsamles på grundlag af fælles minimumsstandarder.
(27) Da målene i dette direktiv, nemlig at fastsætte minimumsregler for at forebygge og
forhindre, at der ydes hjælp til ulovlig indrejse og transit samt ulovligt ophold i
9
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2022/2065 af 19. oktober 2022 om et indre marked for
digitale tjenester og om ændring af direktiv 2000/31/EF (forordning om digitale tjenester) (EUT L 277
af 27.10.2022, s. 1, ELI: http://data.europa.eu/eli/reg/2022/2065/oj).
DA 21 DA
Unionen, ikke i tilstrækkelig grad kan opfyldes af medlemsstaterne og på grund af
foranstaltningens omfang bedre kan nås på EU-plan, kan Unionen træffe
foranstaltninger i overensstemmelse med nærhedsprincippet, jf. artikel 5 i traktaten om
Den Europæiske Union. I overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, jf.
nævnte artikel, går dette direktiv ikke videre end, hvad der er nødvendigt for at nå
dette mål.
(28) Dette direktiv overholder de grundlæggende rettigheder og de principper, som
anerkendes i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, navnlig
respekt for og beskyttelse af den menneskelige værdighed, retten til respekt for
menneskets integritet, forbuddet mod tortur og umenneskelig eller nedværdigende
behandling eller straf, retten til frihed og sikkerhed, børns rettigheder, foreningsfrihed,
adgang til effektive retsmidler og til en upartisk domstol, legalitetsprincippet og
princippet om proportionalitet mellem lovovertrædelse og straf samt forbuddet mod ne
bis in idem.
(29) Dette direktiv har til formål at ændre og udvide bestemmelserne i direktiv 2002/90/EU
og rammeafgørelse 2002/946/RIA. Da de ændringer, der skal foretages, er væsentlige,
bør direktiv 2002/90/EU og rammeafgørelse 2002/946/RIA af klarhedshensyn erstattes
som helhed for så vidt angår de medlemsstater, der er bundet af dette direktiv.
(30) Dette direktiv berører ikke anvendelsen af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv
2004/38/EF10
og udtrædelsesaftalen mellem Unionen og Det Forenede Kongerige11
.
(31) Irland deltager i dette direktiv i overensstemmelse med artikel 5, stk. 1, i protokol nr.
19 om Schengenreglerne som integreret i Den Europæiske Union, der er knyttet som
bilag til traktaten om Den Europæiske Union og til traktaten om Den Europæiske
Unions funktionsmåde, og artikel 6, stk. 2, i Rådets afgørelse 2002/192/EF12
.
(32) I medfør af artikel 1 og 2 i protokollen om Danmarks stilling, der er knyttet som bilag
til traktaten om Den Europæiske Union og traktaten om Den Europæiske Unions
funktionsmåde, deltager Danmark ikke i vedtagelsen af dette direktiv, som derfor ikke
er bindende for og ikke finder anvendelse i Danmark. Inden seks måneder efter, at
Rådet har truffet foranstaltning om dette direktiv til udbygning af Schengenreglerne,
træffer Danmark afgørelse om, hvorvidt det vil gennemføre dette direktiv i sin
nationale lovgivning, jf. artikel 4 i protokollen.
(33) For så vidt angår Island og Norge, udgør dette direktiv en udvikling af de
bestemmelser i Schengenreglerne, jf. aftalen indgået mellem Rådet for Den
Europæiske Union og Republikken Island og Kongeriget Norge om disse to staters
associering i gennemførelsen, anvendelsen og udviklingen af Schengenreglerne13
, der
10
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 om unionsborgeres og deres
familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, om ændring af
forordning (EØF) nr. 1612/68 og om ophævelse af direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF,
73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF (EUT L 158 af
30.4.2004, s. 77, ELI: http://data.europa.eu/eli/dir/2004/38/oj).
11
Aftale om Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirlands udtræden af Den Europæiske Union
og Det Europæiske Atomenergifællesskab (EUT C 384 I af 12.11.2019, s. 1, ELI:
http://data.europa.eu/eli/treaty/withd_2019(3)/oj).
12
Rådets afgørelse 2002/192/EF af 28. februar 2002 om anmodningen fra Irland om at deltage i visse
bestemmelser i Schengenreglerne (EFT L 64 af 7.3.2002, s. 20,
ELI: http://data.europa.eu/eli/dec/2002/192/oj).
13
EFT L 176 af 10.7.1999, s. 36, ELI: http://data.europa.eu/eli/agree_internation/1999/439(1)/oj.
DA 22 DA
henhører under det område, som er nævnt i artikel 1, litra A, i Rådets afgørelse
1999/437/EF14
.
(34) For så vidt angår Schweiz, udgør dette direktiv en udvikling af de bestemmelser i
Schengenreglerne, jf. aftalen mellem Den Europæiske Union, Det Europæiske
Fællesskab og Det Schweiziske Forbund om Det Schweiziske Forbunds associering i
gennemførelsen, anvendelsen og udviklingen af Schengenreglerne15
, der henhører
under det område, som er nævnt i artikel 1, litra A, i afgørelse 1999/437/EF
sammenholdt med artikel 3 i Rådets afgørelse 2008/146/EF16
.
(35) For så vidt angår Liechtenstein, udgør dette direktiv en udvikling af de bestemmelser i
Schengenreglerne, jf. protokollen mellem Den Europæiske Union, Det Europæiske
Fællesskab, Det Schweiziske Forbund og Fyrstendømmet Liechtenstein om
Fyrstendømmet Liechtensteins tiltrædelse af aftalen mellem Den Europæiske Union,
Det Europæiske Fællesskab og Det Schweiziske Forbund om Det Schweiziske
Forbunds associering i gennemførelsen, anvendelsen og udviklingen af
Schengenreglerne17
, der henhører under det område, som er nævnt i artikel 1, litra A, i
afgørelse 1999/437/EF sammenholdt med artikel 3 i Rådets afgørelse 2011/350/EU18
.
(36) For så vidt angår Cypern, Bulgarien og Rumænien udgør dette direktiv en retsakt, der
bygger på, eller som på anden måde har tilknytning til, Schengenreglerne, jf.
henholdsvis artikel 3, stk. 1, i tiltrædelsesakten af 2003 og artikel 4, stk. 1, i
tiltrædelsesakten af 2005 —
VEDTAGET DETTE DIREKTIV:
Artikel 1
Genstand
I dette direktiv fastsættes der minimumsregler for definitionen af, hvad der udgør strafbare
handlinger, og sanktionerne herfor i forbindelse med hjælp til tredjelandsstatsborgeres
ulovlige indrejse, transit og ophold samt foranstaltninger til at forebygge og bekæmpe
sådanne strafbare handlinger.
14
Rådets afgørelse 1999/437/EF af 17. maj 1999 om visse gennemførelsesbestemmelser til den aftale,
som Rådet for Den Europæiske Union har indgået med Republikken Island og Kongeriget Norge om
disse to staters associering i gennemførelsen, anvendelsen og den videre udvikling af Schengenreglerne
(EFT L 176 af 10.7.1999, s. 31, ELI: http://data.europa.eu/eli/dec/1999/437/oj).
15
EUT L 53 af 27.2.2008, s. 52.
16
Rådets afgørelse 2011/350/EU af 7. marts 2011 om indgåelse, på Den Europæiske Unions vegne, af
protokollen mellem Den Europæiske Union, Det Europæiske Fællesskab, Det Schweiziske Forbund og
Fyrstendømmet Liechtenstein om Fyrstendømmet Liechtensteins tiltrædelse af aftalen mellem Den
Europæiske Union, Det Europæiske Fællesskab og Det Schweiziske Forbund om Det Schweiziske
Forbunds associering i gennemførelsen, anvendelsen og udviklingen af Schengenreglerne, navnlig for
så vidt angår afskaffelsen af kontrollen ved de indre grænser og personbevægelser (EUT L 160 af
18.6.2011, s. 19, ELI: http://data.europa.eu/eli/dec/2011/350/oj).
17
EUT L 160 af 18.6.2011, s. 21.
18
Rådets afgørelse 2011/350/EU af 7. marts 2011 om indgåelse, på Den Europæiske Unions vegne, af
protokollen mellem Den Europæiske Union, Det Europæiske Fællesskab, Det Schweiziske Forbund og
Fyrstendømmet Liechtenstein om Fyrstendømmet Liechtensteins tiltrædelse af aftalen mellem Den
Europæiske Union, Det Europæiske Fællesskab og Det Schweiziske Forbund om Det Schweiziske
Forbunds associering i gennemførelsen, anvendelsen og udviklingen af Schengenreglerne, navnlig for
så vidt angår afskaffelsen af kontrollen ved de indre grænser og personbevægelser (EUT L 160 af
18.6.2011, s. 19, ELI: http://data.europa.eu/eli/dec/2011/350/oj).
DA 23 DA
Artikel 2
Definitioner
I dette direktiv forstås ved:
1. "tredjelandsstatsborger": enhver person, der ikke er unionsborger som omhandlet i
artikel 20, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, og som ikke
har ret til fri bevægelighed i henhold til EU-retten, jf. definitionen i artikel 2, nr. 5, i
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2016/39919
2. "uledsaget mindreårig": en tredjelandsstatsborger under 18 år, som ankommer til
medlemsstaternes område uden at være ledsaget af en voksen, der er ansvarlig for
vedkommende i henhold til lovgivningen eller ifølge praksis i den pågældende
medlemsstat, så længe vedkommende ikke reelt befinder sig i en sådan persons
varetægt; denne definition omfatter også mindreårige, der efterlades alene, efter at de
er indrejst på medlemsstaternes område
3. "juridisk person": enhver retlig enhed, der har denne status efter gældende national
ret, dog ikke stater eller offentlige organer under udøvelsen af offentligretlige
beføjelser samt offentligretlige internationale organisationer.
Artikel 3
Strafbare handlinger
1. Medlemsstaterne sikrer, at det udgør en strafbar handling forsætligt at bistå en
tredjelandsstatsborger med indrejse i, transit gennem eller ophold på en medlemsstats
område i strid med relevant EU-ret eller den pågældende medlemsstats lovgivning
om tredjelandsstatsborgeres indrejse, transit og ophold, hvis:
a) den person, der udviser denne adfærd, direkte eller indirekte kræver, modtager
eller accepterer en økonomisk eller materiel fordel eller et løfte herom eller udviser
denne adfærd med henblik på at opnå en sådan fordel eller
b) der er stor sandsynlighed for, at det vil forvolde alvorlig skade på en person.
2. Medlemsstaterne sikrer, at det udgør en strafbar handling offentligt at anspore
tredjelandsstatsborgere til indrejse i, transit gennem eller ophold på en medlemsstats
område i strid med relevant EU-ret eller den pågældende medlemsstats lovgivning
om tredjelandsstatsborgeres indrejse, transit og ophold.
Artikel 4
Strafbare handlinger af særlig grov karakter
Medlemsstaterne sikrer, at den adfærd, der er omhandlet i artikel 3, udgør en strafbar handling
af særlig grov karakter, hvis:
a) den strafbare handling blev begået inden for rammerne af en kriminel organisation
som omhandlet i Rådets rammeafgørelse 2008/841/RIA20
19
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) 2016/399 af 9. marts 2016 om indførelse af en EU-
kodeks for personers grænsepassage (Schengengrænsekodeks) (EUT L 77 af 23.3.2016, s. 1,
ELI: http://data.europa.eu/eli/reg/2016/399/oj).
20
Rådets rammeafgørelse 2008/841/RIA af 24. oktober 2008 om bekæmpelse af organiseret kriminalitet
(EUT L 300 af 11.11.2008, s. 42, ELI: http://data.europa.eu/eli/dec_framw/2008/841/oj).
DA 24 DA
b) den strafbare handling forsætligt eller ved grov uagtsomhed har forvoldt alvorlig
skade på eller bragt de tredjelandsstatsborgere, der var genstand for den strafbare
handling, i livsfare
c) den strafbare handling blev begået under anvendelse af grov vold
d) de tredjelandsstatsborgere, der var genstand for den strafbare handling, var særligt
sårbare, herunder uledsagede mindreårige
e) den strafbare handling forårsagede døden for de tredjelandsstatsborgere, der var
genstand for den strafbare handling.
Artikel 5
Anstiftelse, medvirken og tilskyndelse samt forsøg
Medlemsstaterne sikrer, at anstiftelse, medvirken og tilskyndelse til samt forsøg på at begå en
af de strafbare handlinger, der er omhandlet i artikel 3, stk. 1, og artikel 4 udgør strafbare
handlinger.
Artikel 6
Sanktioner over for fysiske personer
1. Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at de i artikel 3, 4
og 5 omhandlede strafbare handlinger kan straffes med strafferetlige sanktioner, der
er effektive, står i rimeligt forhold til overtrædelsen og har afskrækkende virkning.
2. Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at den i artikel 3
omhandlede strafbare handling kan straffes med en maksimal fængselsstraf på
mindst tre år.
3. Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at de i artikel 4,
litra a)-d), omhandlede strafbare handlinger kan straffes med en maksimal
fængselsstraf på mindst ti år.
4. Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at den i artikel 4,
litra e), omhandlede strafbare handling, herunder forsøg på at begå den strafbare
handling, der er omhandlet i nævnte bestemmelse, kan straffes med en maksimal
fængselsstraf på mindst femten år.
5. Ud over de straffe, der pålægges i henhold til stk. 1-4, træffer medlemsstaterne de
nødvendige foranstaltninger til at sikre, at fysiske personer, der er dømt for at have
begået en af de strafbare handlinger, der er omhandlet i artikel 3, 4 og 5, kan
pålægges strafferetlige eller administrative sanktioner eller foranstaltninger pålagt af
en kompetent myndighed, herunder:
a) inddragelse af tilladelser eller godkendelser til at udøve de aktiviteter, der har ført
til den strafbare handling, eller forbud mod direkte eller gennem en mellemmand at
udøve den erhvervsmæssige aktivitet, i forbindelse med hvilken den strafbare
handling blev begået
b) tilbagesendelse efter fuldbyrdelse af straffen i en medlemsstat eller for at afsone
den pålagte straf eller en del heraf i det tredjeland, hvortil tilbagesendelsen sker, uden
at dette berører gunstigere bestemmelser, der måtte finde anvendelse efter EU-retten
eller national ret
DA 25 DA
c) forbud mod indrejse og ophold på medlemsstaternes område i en passende periode
på højst 10 år, uden at dette berører gunstigere bestemmelser, der måtte finde
anvendelse efter til EU-retten eller national ret
d) udelukkelse fra adgang til offentlig finansiering, herunder udbudsprocedurer,
tilskud og koncessioner.
e) bøder
f) indefrysning og konfiskation af udbytte fra og redskaber, der anvendes til at begå
den strafbare handling, jf. Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/42/EU21
.
Artikel 7
Juridiske personers ansvar
1. Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at juridiske
personer kan drages til ansvar for de strafbare handlinger, der er omhandlet i artikel
3, 4 og 5, og som for at skaffe dem vinding begås af en person, der handler enten
individuelt eller som medlem af et organ under den juridiske person, og som har en
ledende stilling inden for den juridiske person, idet den pågældende har:
a) bemyndigelse til at repræsentere den juridiske person
b) beføjelse til at træffe beslutninger på den juridiske persons vegne
c) beføjelse til at udøve kontrol inden for den juridiske person.
2. Medlemsstaterne træffer også de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at en
juridisk person kan holdes ansvarlig, når utilstrækkeligt tilsyn eller utilstrækkelig
kontrol udøvet af en af de personer, der er omhandlet i denne artikels stk. 1, har gjort
det muligt for en person under den juridiske persons myndighed at begå en af de
strafbare handlinger, der er omhandlet i artikel 3, 4 og 5 til fordel for den juridiske
person.
3. En juridisk persons ansvar i henhold til stk. 1 og 2 udelukker ikke strafferetlig
forfølgning af fysiske personer, der begår, anstifter eller medvirker i de i artikel 3, 4
og 5 omhandlede strafbare handlinger.
Artikel 8
Sanktioner over for juridiske personer
1. Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at en juridisk
person, der anses for at være ansvarlig i henhold til artikel 7, kan pålægges
sanktioner, der er effektive, står i rimeligt forhold til lovovertrædelsen og har en
afskrækkende virkning.
2. Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at sanktioner
eller foranstaltninger over for juridiske personer, der er ansvarlige i henhold til
artikel 7, for de strafbare handlinger, der er omhandlet i artikel 3, 4 og 5, omfatter:
a) strafferetlige eller ikkestrafferetlige bøder,
21
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/42/EU af 3. april 2014 om indefrysning
og konfiskation af redskaber og udbytte fra strafbart forhold i Den Europæiske Union
(EUT L 127 af 29.4.2014, s. 39, ELI: http://data.europa.eu/eli/dir/2014/42/oj).
DA 26 DA
b) udelukkelse fra offentlige ydelser, offentlig støtte eller offentlige tilskud
c) midlertidig eller varig udelukkelse fra adgang til offentlig finansiering, herunder
udbudsprocedurer, tilskud og koncessioner
d) midlertidigt eller varigt forbud mod at udøve erhvervsvirksomhed
e) anbringelse under retsligt tilsyn,
f) tvangsopløsning efter på grundlag af en retsafgørelse
g) midlertidig eller varig lukning af forretningssteder, der er blevet brugt til at begå
den strafbare handling
h) inddragelse af tilladelser og godkendelser til at udøve de aktiviteter, der har ført til
den strafbare handling
i) indefrysning og konfiskation af udbytte fra og redskaber, der anvendes til at begå
den strafbare handling, jf. Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/42/EU22
.
3. Størrelsen af de strafferetlige eller administrative bøder skal stå i et rimeligt forhold
til adfærdens grovhed og til den pågældende juridiske persons individuelle eller
økonomiske situation og andre omstændigheder. Medlemsstaterne træffer de
nødvendige foranstaltninger til at sikre, at det maksimale bødeniveau ikke er lavere
end:
a) 3 % af den juridiske persons samlede omsætning på verdensplan, enten i det
regnskabsår, der går forud for det regnskabsår, hvor den strafbare handling blev
begået, eller i det regnskabsår, der går forud for afgørelsen om at pålægge en bøde,
for så vidt angår de strafbare handlinger, der er omhandlet i artikel 3
b) 5 % af den juridiske persons samlede omsætning på verdensplan, enten i det
regnskabsår, der går forud for det regnskabsår, hvor den strafbare handling blev
begået, eller i det regnskabsår, der går forud for afgørelsen om at pålægge en bøde,
for så vidt angår de strafbare handlinger, der er omhandlet i artikel 4, litra a)-d)
c) 6 % af den juridiske persons samlede omsætning på verdensplan, enten i det
regnskabsår, der går forud for det regnskabsår, hvor den strafbare handling blev
begået, eller i det regnskabsår, der går forud for afgørelsen om at pålægge en bøde,
for så vidt angår den strafbare handling, der er omhandlet i artikel 4, litra e).
4. Når medlemsstaterne fastsætter strafferetlige eller administrative bøder i henhold til
stk. 3, kan de fastsætte regler, der finder anvendelse i tilfælde, hvor det ikke er muligt
at fastsætte bødens størrelse på grundlag af den juridiske persons samlede omsætning
på verdensplan i det regnskabsår, der går forud for det regnskabsår, hvor den
strafbare handling blev begået, eller i det regnskabsår, der går forud for afgørelsen
om at pålægge en bøde.
22
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/42/EU af 3. april 2014 om indefrysning og konfiskation
af redskaber og udbytte fra strafbart forhold i Den Europæiske Union (EUT L 127 af 29.4.2014, s. 39,
ELI: http://data.europa.eu/eli/dir/2014/42/oj).
DA 27 DA
Artikel 9
Skærpende omstændigheder
Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at følgende
omstændigheder kan betragtes som skærpende omstændigheder i forbindelse med de i artikel
3, 4 og 5 omhandlede strafbare handlinger:
a) den strafbare handling blev begået af en embedsmand under udførelsen af dennes
hverv
b) den strafbare handling indebar eller førte til involvering af de
tredjelandsstatsborgere, der var genstand for den strafbare handling, i ulovlig
beskæftigelse som omhandlet i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/52/EF23
c) lovovertræderen er tidligere blevet endeligt dømt for strafbare handlinger af
samme art som dem, der er omhandlet i artikel 3, 4 eller 5
d) den strafbare handling medførte eller forårsagede udnyttelse eller
instrumentalisering af den tredjelandsstatsborger, der var genstand for den strafbare
handling
e) fratagelse af identitets- eller rejsedokumenter fra de tredjelandsstatsborgere, der
var genstand for den strafbare handling
f) da den strafbare handling blev begået, blev der båret et skydevåben.
Artikel 10
Formildende omstændigheder
Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at det i forbindelse med
de i artikel 3, 4 og 5 omhandlede strafbare handlinger kan betragtes som en formildende
omstændighed, at lovovertræderen giver de kompetente myndigheder oplysninger, som de
ellers ikke ville have været i stand til at indhente, og som hjælper dem med at:
a) identificere eller retsforfølge andre lovovertrædere eller
b) fremskaffe bevismateriale.
Artikel 11
Forældelsesfrister for strafbare handlinger
1. Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til at fastsætte en
forældelsesfrist, der muliggør, at de i artikel 3, 4 og 5 omhandlede strafbare
handlinger kan efterforskes, retsforfølges og pådømmes i tilstrækkelig lang tid efter,
at disse handlinger blev begået, således at disse strafbare handlinger kan håndteres
effektivt.
2. Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for at gøre det muligt at
efterforske, retsforfølge, føre retssag og træffe retsafgørelse i tilfælde af:
23
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/52/EF af 18. juni 2009 om minimumsstandarder for
sanktioner og foranstaltninger over for arbejdsgivere, der beskæftiger tredjelandsstatsborgere med
ulovligt ophold (EUT L 168 af 30.6.2009, s. 24, ELI: http://data.europa.eu/eli/dir/2009/52/oj).
DA 28 DA
a) de strafbare handlinger, der er omhandlet i artikel 3, i mindst syv år fra det
tidspunkt, hvor den strafbare handling blev begået
b) de strafbare handlinger, der er omhandlet i artikel 4, litra a)-d), i mindst ti år fra
det tidspunkt, hvor den strafbare handling blev begået
c) den strafbare handling, der er omhandlet i artikel 4, litra e), herunder forsøg på at
begå den strafbare handling, der er omhandlet i artikel 4, litra e), i mindst femten år
fra det tidspunkt, hvor den strafbare handling blev begået.
3. Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger med henblik på fuldbyrdelse
af:
a) en fængselsstraf i tilfælde af en strafbar handling efter endelig domfældelse for en
af de strafbare handlinger, der er omhandlet i artikel 3, i mindst syv år fra datoen for
den endelige domfældelse
b) en fængselsstraf i tilfælde af en strafbar handling efter endelig domfældelse for en
af de strafbare handlinger, der er omhandlet i artikel 4, litra a)-d), i mindst ti år fra
datoen for den endelige domfældelse
c) en fængselsstraf i tilfælde af en strafbar handling efter endelig domfældelse for
den strafbare handling, der er omhandlet i artikel 4, litra e), herunder forsøg på at
begå den strafbare handling, der er omhandlet i artikel 4, litra e), i mindst femten år
fra datoen for den endelige domfældelse.
4. Uanset stk. 2 og 3 kan medlemsstaterne fastsætte en kortere forældelsesfrist, forudsat
at fristen kan afbrydes eller suspenderes i tilfælde af nærmere bestemte handlinger.
Forældelsesfristen må ikke være kortere end:
a) fem år for de i artikel 3 omhandlede strafbare handlinger
b) otte år for de i artikel 4, litra a)-d), omhandlede strafbare handlinger
c) ti år for den i artikel 4, litra e), omhandlede strafbare handling, herunder forsøg på
at begå den strafbare handling, der er omhandlet i artikel 4, litra e).
Artikel 12
Strafferetlig kompetence
1. Hver medlemsstat fastlægger sin strafferetlige kompetence for en af de i artikel 3, 4
og 5 omhandlede strafbare handlinger, når den strafbare handling:
a) helt eller delvis er begået på dens område
b) blev begået af en af dens statsborgere eller af en tredjelandsstatsborger, der har
sædvanligt opholdssted på dens område
c) blev begået til fordel for en juridisk person,
i) der er etableret på dens område
ii) for så vidt angår virksomhed, der helt eller delvis udøves på dens område
d) blev begået om bord på et skib eller et luftfartøj, der er registreret eller fører dens
flag
e) fører til, at de tredjelandsstatsborgere, der var genstand for den strafbare handling,
indrejser i, er i transit gennem eller opholder sig på den pågældende medlemsstats
område.
DA 29 DA
2. Medlemsstaterne fastlægger strafferetlig kompetence for forsøg på at begå den
strafbare handling, der er omhandlet i artikel 4, litra e), hvis denne adfærd ville have
udgjort en strafbar handling, for hvilken der ville være blevet fastlagt strafferetlig
kompetence i henhold til stk. 1.
3. Med henblik på retsforfølgning af de i artikel 3, 4 og 5 omhandlede strafbare
handlinger, der er begået uden for en medlemsstats område, træffer hver medlemsstat
de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at dens strafferetlige kompetence ikke er
underlagt nogen af følgende betingelser:
a) handlingerne udgør en strafbar handling det sted, hvor de blev begået
b) der kan først indledes retsforfølgning efter videregivelse af oplysninger fra den
stat, hvor den strafbare handling blev begået.
4. Hvis en af de strafbare handlinger, der er omhandlet i artikel 3, 4 og 5, henhører
under mere end én medlemsstats strafferetlige kompetence, samarbejder disse
medlemsstater om at afgøre, hvilken medlemsstat der skal behandle straffesagen. Når
det er hensigtsmæssigt, henvises sagen til Eurojust, jf. artikel 12 i rammeafgørelse
2009/948/RIA.
Artikel 13
Forebyggelse
1. Medlemsstaterne træffer passende foranstaltninger såsom oplysnings- og
bevidstgørelseskampagner og forsknings- og uddannelsesprogrammer, der tager sigte
på at øge offentlighedens bevidsthed og mindske omfanget af de strafbare
handlinger, der er omhandlet i artikel 3, 4 og 5.
2. Når det er relevant, træffer medlemsstaterne de nødvendige foranstaltninger til at
gennemføre de aktiviteter, der er omhandlet i stk. 1, i samarbejde med andre
medlemsstater, relevante EU-agenturer og tredjelande.
Artikel 14
Ressourcer
Medlemsstaterne sikrer, at de nationale myndigheder, der har ansvaret for at opdage,
efterforske, retsforfølge eller træffe afgørelse om de strafbare handlinger, der er omhandlet i
artikel 3, 4 og 5, råder over et tilstrækkeligt antal kvalificerede medarbejdere og tilstrækkelige
finansielle, tekniske og teknologiske ressourcer til effektivt at udføre deres opgaver i
forbindelse med gennemførelsen af dette direktiv.
Artikel 15
Uddannelse
1. Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at der er
tilstrækkelige ressourcer og tilbud om specialiseret uddannelse til medlemmerne af
de retshåndhævende og de retslige myndigheder og personalet hos de myndigheder,
der har til opgave at foretage strafferetlig efterforskning af og retsforfølge de
strafbare handlinger, der er omhandlet i artikel 3, 4 og 5.
2. Uden at det berører retsvæsenets uafhængighed, træffer medlemsstaterne de
nødvendige foranstaltninger til at sikre, at der regelmæssigt tilbydes specialiseret
DA 30 DA
uddannelse til dommere, anklagere, retshåndhævelsespersonale og personale i
retsvæsenet og hos de kompetente myndigheder, der er involveret i straffesager og
efterforskninger, for så vidt angår målene for dette direktiv.
Artikel 16
Efterforskningsredskaber
Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at der er effektive og
forholdsmæssige efterforskningsredskaber til rådighed til efterforskning eller retsforfølgning
af de strafbare handlinger, der er omhandlet i artikel 3, 4 og 5. Hvor det er relevant, skal disse
redskaber omfatte særlige efterforskningsredskaber såsom dem, der anvendes til bekæmpelse
af organiseret kriminalitet eller andre former for grov kriminalitet.
Artikel 17
Indsamling af oplysninger og statistik
1. Medlemsstaterne tilvejebringer statistiske data opdelt efter de typer strafbare
handlinger, der er omhandlet i artikel 3, 4 og 5.
2. De statistiske data, der er omhandlet i stk. 1, skal mindst omfatte følgende:
a) antallet af tredjelandsstatsborgere, der har været genstand for den strafbare
handling, opdelt efter nationalitet, køn og alder (barn/voksen)
b) den gennemsnitlige varighed af strafferetlige efterforskninger af sager
c) antallet af fysiske personer, der retsforfølges for de strafbare handlinger, der er
omhandlet i dette direktiv, opdelt efter køn og nationalitet
c) antallet af juridiske personer, der retsforfølges for de strafbare handlinger, der er
omhandlet i dette direktiv, opdelt efter etableringssted
e) antallet af afgørelser truffet af anklagemyndigheden, opdelt efter type afgørelse
(retsforfølgelse eller ingen retsforfølgelse)
f) antallet af endelige retsafgørelser, opdelt efter type afgørelse (domfældelse,
frifindelse, afvisning af sagens realitet eller ej, herunder ikkeretslige afgørelser)
g) antallet af fysiske personer, der dømmes for de strafbare handlinger, der er
omhandlet i dette direktiv, opdelt efter køn og nationalitet
h) antallet af fysiske personer, der er er genstand for sanktioner, opdelt efter
sanktionstype og strafferamme (fængsel, bøde, andet), køn og nationalitet
i) antallet af juridiske personer, der dømmes for de strafbare handlinger, der er
omhandlet i dette direktiv, og straffes
j) antallet af juridiske personer, der straffes, opdelt efter etableringssted og
sanktionstype (bøde eller andet)
k) den gennemsnitlige varighed af retssager i første og anden instans og ved
kassationsappel.
3. Medlemsstaterne offentliggør hvert år senest den 1. juni i et maskinlæsbart og opdelt
format de statistiske data, der er omhandlet i stk. 2, for det foregående år og
underretter Kommissionen herom.
DA 31 DA
Artikel 18
Erstatning af direktiv 2002/90/EF og rammeafgørelse 2002/946/RIA
1. Direktiv 2002/90/EF og rammeafgørelse 2002/946/RIA erstattes for så vidt angår de
medlemsstater, der er bundet af nærværende direktiv, idet dette dog ikke berører
disse medlemsstaters forpligtelser for så vidt angår fristen for gennemførelse af disse
retsakter i national lovgivning.
2. For så vidt angår de medlemsstater, der er bundet af nærværende direktiv, gælder
henvisninger til direktiv 2002/90/EF og rammeafgørelse 2002/946/RIA som
henvisninger til nærværende direktiv.
Artikel 19
Gennemførelse
1. Medlemsstaterne sætter de nødvendige love og administrative bestemmelser i kraft
for at efterkomme dette direktiv senest den [ét år efter direktivets ikrafttræden]. De
meddeler straks Kommissionen disse love og bestemmelser.
2. Disse love og bestemmelser skal ved vedtagelsen indeholde en henvisning til dette
direktiv eller skal ved offentliggørelsen ledsages af en sådan henvisning. De nærmere
regler for henvisningen fastsættes af medlemsstaterne.
3. Medlemsstaterne meddeler Kommissionen teksten til de vigtigste nationale
retsforskrifter, som de udsteder på det område, der er omfattet af dette direktiv.
Artikel 20
Ikrafttræden
Dette direktiv træder i kraft på tyvendedagen efter offentliggørelsen i Den Europæiske Unions
Tidende.
Artikel 21
Adressater
Dette direktiv er rettet til medlemsstaterne i overensstemmelse med traktaterne.
Udfærdiget i Bruxelles, den
På Europa-Parlamentets vegne På Rådets vegne
Formand Formand