Grund- og nærhedsnotat om revision af suspensionsmekanismen (suspension af visumfritagelse for tredjelandsborgere)

Udenrigsministeriet
Asiatisk Plads 2
DK-1448 København K
Telefon +45 33 92 00 00
Telefax +45 32 54 05 33
E-mail: um@um.dk
http://www.um.dk
Girokonto 3 00 18 06
Medlemmerne af Folketingets Europaudvalg
Bilag Sagsnummer Kontor
1 2023-1 EKN 17. november
2023
GRUND- OG NÆRHEDSNOTAT
Revision af suspensionsmekanismen
Til underretning for Folketingets Europaudvalg vedlægges
Udlændinge- og Integrationsministeriets grund- og
nærhedsnotat vedrørende forslag til Europa-Parlamentets og
Rådets forordning om ændring af forordning (EU) 2018/1806
for så vidt angår revision af suspensionsmekanismen, KOM
(2023) 0642.
Materialet sendes tillige til Udvalget for Udlændinge- og
Integrationspolitik.
Lars Løkke Rasmussen
Offentligt
KOM (2023) 0642 - Bilag 1
Europaudvalget 2023
2


Grund- og Nærhedsnotat
Side 1/7
17. november 2023
Udlændinge- og
Integrationsministeriet
Internationalt udlændingesamarbejde
Slotsholmsgade 10
1216 København K
Tel. 6198 4000
Mail uim@uim.dk
Web www.uim.dk
CVR-nr. 36977191
GRUND- OG NÆRHEDSNOTAT
om forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om ændring af
forordning (EU) 2018/1806 for så vidt angår revision af
suspensionsmekanismen
KOM (2023) 642
Nyt notat
Dette grund- og nærhedsnotat sendes tillige til Udvalget for Udlændinge- og
Integrationspolitik.
Sagen er ikke omfattet af retsforbeholdet.1
1. Resumé
Kommissionen har fremsat forslag om revision af
visumsuspensionsmekanismen. Formålet med forslaget er at styrke
suspensionsmekanismen ved at indføre nye grunde, der kan begrunde
suspension, samt at gøre aktiveringen af mekanismen mere fleksibel. Med
forslaget ophæves og erstattes den nuværende artikel 8 i forordning (EU) nr.
2018/1806, som fastsætter reglerne for anvendelsen af den nuværende
suspensionsmekanisme. Forslaget rejser ikke spørgsmål i forhold til
nærhedsprincippet eller gældende dansk ret. Forslaget vurderes ikke at have
lovgivningsmæssige eller økonomiske konsekvenser for Danmark.
Regeringen er overordnet positiv over for Kommissionens forslag.
2. Baggrund
Kommissionen har ved KOM (2023) 642 af 19. oktober 2023 fremsat forslag
til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om ændring af forordning (EU)
2018/1806 for så vidt angår revision af suspensionsmekanismen. Forslaget
skal revidere den nuværende mekanisme til suspension af visumfritagelsen
for statsborgere fra et tredjeland (herefter "suspensionsmekanismen").
1 Forslaget er fremsat med hjemmel i Traktaten om Den Europæiske Unions Funktionsmåde (TEUF),
tredje del, afsnit V. Ifølge protokollen om Danmarks stilling deltager Danmark ikke i vedtagelsen af
foranstaltninger, der foreslås i henhold til TEUF, tredje del, afsnit V, hvilket indebærer, at sådanne
foranstaltninger som udgangspunkt ikke vil være bindende for eller finder anvendelse i Danmark. Det
fremgår imidlertid af artikel 6 i protokollen, at Danmark deltager fuldt ud ved foranstaltninger, der
udpeger de tredjelande, hvis statsborgere skal være i besiddelse af visum ved passage af
medlemsstaternes ydre grænser.
Offentligt
KOM (2023) 0642 - Bilag 1
Europaudvalget 2023
Side 2/7
Forslaget skal behandles efter den almindelige lovgivningsprocedure i artikel
294 i Traktaten om Den Europæiske Unions Funktionsmåde (”TEUF”). Rådet
træffer afgørelse med kvalificeret flertal.
Nuværende suspensionsmekanisme
Forordning (EU) 2018/1806 (herefter ”visumforordningen”) fastlægger
hvilke tredjelande, hvis statsborgere skal være i besiddelse af visum ved
passage af Schengenområdets ydre grænser, og de tredjelande, hvis
statsborgere er fritaget for kravet herom. Visumforordningens artikel 8 giver
mulighed for midlertidigt at suspendere visumfritagelsen for statsborgere af
disse lande.
Suspensionsmekanismen blev første gang indført i 20132 og blev
efterfølgende revideret første gang i 2017,3 hvorved bl.a. de mulige årsager
til suspension blev udvidet, ligesom Kommissionen fik mulighed for at udløse
suspensionsmekanismen på eget initiativ.
Den nuværende suspensionsmekanisme kan iværksættes over for et visumfrit
tredjeland, hvis en medlemsstat i en periode på to måneder sammenlignet med
samme periode i det forudgående år eller med de sidste to måneder, der gik
forud for gennemførelsen af visumfritagelsen for statsborgere fra det
pågældende tredjeland, står over for følgende situationer:
 En væsentlig stigning (dvs. en stigning på over 50 pct.) i antallet af
statsborgere fra det pågældende tredjeland, som nægtes indrejse eller
opholder sig på medlemsstatens område uden at have ret til det.
 En væsentlig stigning (dvs. en stigning på over 50 pct.) i antallet af
asylansøgninger fra statsborgere fra det pågældende tredjeland, for
hvilket anerkendelsesprocenten er lav (dvs. en anerkendelsesprocent
på omkring 3 eller 4 pct.)
 En svækkelse af samarbejdet om tilbagetagelse med det pågældende
tredjeland.
 En stigning i risikoen for eller overhængende trussel mod den
offentlige orden eller den indre sikkerhed i medlemsstaterne, navnlig
2 Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1289/2013 af 11. december 2013 om ændring af
Rådets forordning (EF) nr. 539/2001 om fastlæggelse af listen over de tredjelande, hvis statsborgere
skal være i besiddelse af visum ved passage af de ydre grænser, og listen over de tredjelande, hvis
statsborgere er fritaget for dette krav.
3 Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2017/371 af 1. marts 2017 om ændring af Rådets
forordning (EF) nr. 539/2001 om fastlæggelse af listen over de tredjelande, hvis statsborgere skal være
i besiddelse af visum ved passage af de ydre grænser, og listen over de tredjelande, hvis statsborgere
er fritaget for dette krav (revision af suspensionsmekanismen).
Side 3/7
en væsentlig stigning i alvorlige strafbare handlinger i relation til
statsborgere fra dette tredjeland.
 For så vidt angår tredjelande, der har opnået visumfritagelse for
deres borgere som følge af en dialog om visumliberalisering,
manglende overholdelse af de specifikke krav, der blev anvendt ved
vurderingen af hensigtsmæssigheden af en visumfritagelse.
Initiativet til at udløse suspensionsmekanismen ligger hos både
medlemsstaterne og Kommissionen. Suspensionsmekanismen kan således
udløses af enhver medlemsstat ved at meddele Kommissionen, at den inden
for den ovenfor anførte relevante periode står over for de omfattede forhold,
eller på Kommissionens eget initiativ.
Kommissionen underretter Rådet og Europa-Parlamentet, når der er grundlag
for at aktivere suspensionsmekanismen som følge af Kommissionens egen
vurdering eller på baggrund af en henvendelse fra en medlemsstat.
Suspensionsmekanismen aktiveres automatisk, hvis et simpelt flertal af
medlemsstaterne giver Kommissionen meddelelse om et eller flere af de
ovenfor benævnte situationer.
Kommissionen vedtager i første omgang en gennemførelsesretsakt om at
aktivere suspensionen af visumfriheden, som er midlertidig og gælder for 9
måneder. Ved udløbet af den første fase forlænges den med yderligere 18
måneder, såfremt de forhold, der førte til suspensionen, fortsat består. Hvis
der ikke efter 18 måneder kan findes en løsning på de forhold, som førte til
suspensionen, kan Kommissionen stille forslag om ændring af
visumforordningen således, at det pågældende tredjeland overføres
permanent til listen over tredjelande, hvis statsborgere skal være i besiddelse
af visum ved indrejse i Schengenområdet.
Hjemmelsgrundlaget og det danske retsforbehold
Forslaget er fremsat med hjemmel i TEUF artikel 77, stk. stk. 2, litra a, som
giver EU beføjelse til at vedtage foranstaltninger vedrørende den fælles
politik for visa og andre tilladelser til kortvarigt ophold.
Forslaget er således fremsat efter TEUF, tredje del, afsnit V. Ifølge
Protokollen om Danmarks stilling, som er knyttet til Lissabontraktaten,
deltager Danmark ikke i vedtagelsen af foranstaltninger, der foreslås i
henhold til TEUF, tredje del, afsnit V, og ifølge protokollen er ingen af de
foranstaltninger, der er vedtaget i henhold til dette afsnit, bindende for
Danmark, ligesom de ikke finder anvendelse i Danmark (”retsforbeholdet”).
Side 4/7
Efter artikel 6 i protokollen deltager Danmark imidlertid fuldt ud ved
foranstaltninger, der udpeger de tredjelande, hvis statsborgere i henhold til
visumforordningen skal være i besiddelse af visum ved passage af
medlemsstaternes ydre grænser. Danmark deltager således i og er bundet af
beslutninger om, hvilke lande der fremover skal eller ikke skal visumfritages,
samt af ændringer til visumforordningen.
3. Formål og indhold
Kommissionen anfører, at formålet med forslaget er at styrke og forbedre
suspensionsmekanismen for bedre at kunne imødegå stigende migrations- og
sikkerhedsmæssige udfordringer. Med forslaget ønsker Kommissionen at
sikre, at de fordele, som visumfriheden har for EU’s medlemsstater, kan
opretholdes ved at give medlemsstaterne bedre mulighed for at adressere
irregulær migration og de trusler mod EU's sikkerhed, som kan følge af
visumfri adgang til EU.
De vigtigste elementer i forslaget er følgende:
Udvidede grunde til at aktivere suspensionsmekanismen
Med forslaget udvides de grunde, der skal foreligge, for at
suspensionsmekanismen kan aktiveres.
For det første udvides den eksisterende grund til suspension i
visumforordnings artikel 8, stk. 2, litra d, angående den offentlige orden og
sikkerhed, med henblik på i bestemmelsens ordlyd at dække trusler mod
medlemsstaternes offentlige orden og sikkerhed som følge af ”hybride
trusler”. Ifølge forslaget inkluderer dette begreb bl.a. situationer med
statsstøttet instrumentalisering af migranter med henblik på at destabilisere
eller undergrave samfundet og centrale institutioner i det pågældende
medlemsstat.4
Ud over de eksisterende grunde, der kan begrunde suspension, indfører
forslaget to yderligere grunde.
Der indføres en ny grund til suspension i forslagets artikel 8a, stk. 1, litra e,
hvorefter anvendelsen i et visumfrit tredjeland af en ordning for tildeling af
statsborgerskab til investorer, uden at investorerne har en reel tilknytning til
4 Forslaget anfører endvidere, at begrebet er defineret i den fælles meddelelse til Europa-Parlamentet
og Rådet: Fælles ramme for imødegåelse af hybride trusler — Den Europæiske Unions indsats
(JOIN(2016) 18 endelig) og fælles meddelelse til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Europæiske
Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget: Reaktion på statsstøttet instrumentalisering af
migranter ved EU's ydre grænser (JOIN(2021) 32 endelig).
Side 5/7
det pågældende tredjeland, til gengæld for forud fastsatte betalinger eller
investeringer i tredjelandet, kan medføre suspension af visumfritagelsen over
for dette tredjeland. Formålet sigter herved på at adressere de ordninger for
tildeling af statsborgerskab til investorer, som i øjeblikket anvendes af en
række visumfrie tredjelande. Ifølge Kommissionen reklamerer de
pågældende tredjelande ofte med muligheden for visumfri adgang til EU for
tredjelandsinvestorer, der ellers ville være visumpligtige. Disse ordninger
udgør således en betydelig migrations- og sikkerhedsmæssig risiko, herunder
i forhold til hvidvask af penge og finansiering af terrorisme, idet de muliggør
en omgåelse af Schengenvisumproceduren og dertilhørende kontrol for så
vidt angår individer, der ellers ville være underlagt denne. Kommissionen gør
gældende, at visumfri adgang til EU ikke bør anvendes som et redskab af
tredjelande til at sikre sig udenlandske investeringer.
Der tilføjes endvidere en ny grund til suspension i forslagets artikel 8a, stk. 1,
litra f, hvorefter suspensionsmekanismen kan aktiveres i tilfælde, hvor der
foreligger risici for irregulær migration fra et visumfrit tredjeland, som ikke
har tilpasset sin visumpolitik til EU’s visumpolitik. Ifølge forslaget sigter
denne suspensionsgrund navnlig på tilfælde, hvor der på baggrund af det
pågældende tredjelands geografiske nærhed til EU foreligger en risiko for en
væsentlig stigning i antallet af øvrige tredjelandsstatsborgere, der indrejser på
irregulær vis på medlemsstaternes område fra det pågældende tredjeland.
Endelig fremgår det af forslaget, at såfremt en aftale om visumfritagelse for
kortvarige ophold indgået mellem EU og et visumfrit tredjeland indeholder
bestemmelser om andre forhold eller procedurer, der kan føre til eller
regulerer suspension af den i aftalen fastsatte visumfrihed, bør disse
bestemmelser finde anvendelse frem for de suspensionsgrunde, der fremgår
af forslaget.
For så vidt angår de nye årsager til suspension, som foreslås indført, så kan
aktiveringen af suspensionsmekanismen på baggrund af disse alene ske på
Kommissions initiativ, og således ikke på en medlemsstats initiativ via en
meddelelse til Kommissionen, som er tilfældet ved de eksisterende
suspensionsgrunde.
Større fleksibilitet i aktivering af mekanismen
Med forslaget indføres en større fleksibilitet i forhold til vurderingen af,
hvornår de omstændigheder, der kan aktivere suspensionsmekanismen,
foreligger.
Side 6/7
Den referenceperiode på to måneder, som skal anvendes i vurderingen af, om
der foreligger suspensionsbegrundede grunde, ændres således, at den i
forslaget angives til at være mindst to måneder. Med forslaget vil der således
blive mulighed for at kigge på længere perioder og tendenser, når det skal
fastslås, om der foreligger forhold, der kan begrunde suspension.
Som nævnt ovenfor kan den nuværende suspensionsmekanisme aktiveres i
tilfælde af en væsentlig stigning i irregulær migration, asylansøgninger med
lav anerkendelsesprocent eller alvorlige strafbare handlinger, som i
visumforordningens angives som en stigning på over 50 pct. Forslaget
viderefører denne ordning, men indfører tillige i bestemmelsen, at
Kommissionen kan foretage en konkret vurdering i individuelle sager.
Kommissionen kan således fravige kravet på over 50 pct., såfremt den finder,
at en lavere eller højere tærskel skal finde anvendelse i det konkrete tilfælde.
Kommissionen anfører i forslaget, at den ved denne vurdering bl.a. vil skulle
tage hensyn til det faktiske antal af migranter, grundløse asylansøgninger eller
strafbare handlinger, og ikke blot den procentvise stigning, herunder
indvirkningen af dette antal på de berørte medlemsstaters generelle
migrationssituation, asylsystemer eller interne sikkerhed, samt relevante data,
rapporter og indberetninger fra den pågældende medlemsstat.
Forslaget indfører ligeledes mulighed for, at Kommissionen i forhold til
asylansøgninger med lav anerkendelsesprocent, som i forlaget forstås som
under 4 pct., kan anvende en højere tærskel end de 4 pct. Kommissionen vil
herved skulle tage hensyn til de samme omstændigheder som ovenfor angivet.
Forlænget suspensionsprocedure
Varigheden af den nuværende suspensionsprocedure, hvor visumfritagelsen
er midlertidigt suspenderet, er 27 måneder og er inddelt i to faser på
henholdsvis 9 og 18 måneder. Med forslaget forlænges de to faser til
henholdsvis 12 og 24 måneder (36 måneder i alt). Kommissionen angiver, at
dette har til formål at give passende tid til drøftelser og forhandlinger med det
pågældende tredjeland om at finde en løsning på de omstændigheder, der
udløste visumsuspensionen, før tredjelandet eventuelt vil skulle flyttes
permanent til listen af lande, der stilles visumkrav overfor.
Med forslaget indføres også en særlig hasteprocedure, hvorefter den
gennemførelsesretsakt, som suspenderer visumfritagelsen, i særligt hastende
tilfælde kan træde i kraft med det samme. Ifølge forslaget sigter denne
procedure navnlig på situationer med massetilstrømning af
Side 7/7
tredjelandsstatsborgere, der indrejser i EU på irregulær vis via et visumfrit
tredjeland.
4. Europa-Parlamentets udtalelser
Europa-Parlamentet er i henhold til den almindelige lovgivningsprocedure
(TEUF art. 294) medlovgiver. Der foreligger endnu ikke en udtalelse. Der
ses ikke at foreligge oplysninger om, hvornår Europa-Parlamentet forventes
at behandle sagen.
5. Nærhedsprincippet
Kommissionen har i forhold til nærhedsprincippet henvist til følgende:
”Suspensionsmekanismen som fastsat i forordning (EU) 2018/1806 udgør en
integrerende del af EU's fælles visumpolitik. Målet om at styrke denne
mekanisme kan kun nås ved handling på EU-plan, nemlig ved en ændring af
forordningen. Medlemsstaterne kan ikke handle enkeltvis for at nå det
politiske mål.”
Regeringen er enig i Kommissionens vurdering af, at nærhedsprincippet er
overholdt.
6. Gældende dansk ret
Forslaget giver ikke anledning til at redegøre for gældende dansk ret.
7. Konsekvenser
Forslaget vurderes ikke i sig selv at have lovgivningsmæssige eller
økonomiske konsekvenser for Danmark.
8. Høring
Sagen er sendt i høring i Specialudvalget for Asyl- og
Indvandringssamarbejde (SPAIS) den 14. november 2023.
9. Generelle forventninger til andre landes holdninger
Der ses ikke at foreligge offentlige tilkendegivelser om de øvrige
medlemsstaters holdning til sagen.
10. Regeringens foreløbige generelle holdning
Regeringen ser generelt positiv på forslaget, navnlig at styrke
suspensionsmekanismen og gøre den mere anvendelig i praksis.
12. Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg
Sagen har ikke tidligere været forelagt for Folketingets Europaudvalg.