ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE RESUMÉ AF RAPPORTEN OM KONSEKVENSANALYSEN [ ] Ledsagedokument til forslag til EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS FORORDNING om betalingstjenester i det indre marked og om ændring af forordning (EU) nr. 1093/2010 og forslag til EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS DIREKTIV om betalingstjenester og elektroniske pengetjenester i det indre marked, om ændring af direktiv 98/26/EF og om ophævelse af direktiv (EU) 2015/2366 og 2009/110/EF

DA DA
EUROPA-
KOMMISSIONEN
Bruxelles, den 28.6.2023
SWD(2023) 232 final
ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE
RESUMÉ AF RAPPORTEN OM KONSEKVENSANALYSEN
[…]
Ledsagedokument til
forslag til EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS FORORDNING
om betalingstjenester i det indre marked og om ændring af forordning (EU) nr.
1093/2010
og
forslag til EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS DIREKTIV
om betalingstjenester og elektroniske pengetjenester i det indre marked, om ændring af
direktiv 98/26/EF og om ophævelse af direktiv (EU) 2015/2366 og 2009/110/EF
{COM(2023) 366 final} - {COM(2023) 367 final} - {SEC(2023) 256 final} -
{SWD(2023) 231 final}
Offentligt
KOM (2023) 0366 - SWD-dokument
Europaudvalget 2023
1
Resumé
Konsekvensanalyse af Kommissionens forslag til: en forordning om betalingstjenester i det indre marked og et
direktiv om betalingstjenester og elektroniske pengetjenester i det indre marked
A. Behov for handling
Hvorfor? Hvad er problemstillingen?
Det andet betalingstjenestedirektiv fra 2015 (direktiv 2015/2366) udgør den retlige ramme for betalinger i EU. En
evaluering af det andet betalingstjenestedirektiv, der er vedlagt konsekvensanalysen, viste, at selv om der er
konstateret betydelige forbedringer i betalingssektoren siden anvendelsen af det andet betalingstjenestedirektiv,
er målene for det andet betalingstjenestedirektiv kun delvist nået. De fire spørgsmål, som konsekvensanalysen
er baseret på, er:
• Forbrugerne er fortsat i risiko for svig (navnlig socialt bedrageri) og har ikke tillid til betalinger på trods af
den succes, som stærk kundeautentifikation, der blev indført ved det andet betalingstjenestedirektiv, har
haft med hensyn til at eliminere svig i forbindelse med betalinger, der er underlagt stærk
kundeautentifikation.
• Markedet for open banking (OB) fungerer ikke optimalt. OB er den proces, hvorved tredjepartsudbydere
leverer tillægstjenester til brugerne ved — med brugerens samtykke — at tilgå deres betalingskontodata.
Dette marked er vokset siden det andet betalingstjenestedirektiv, men mange klager over utilstrækkelige
grænseflader til dataudveksling, hvilket hæmmer markedsudviklingen.
• Tilsynsmyndighederne har inkonsekvente beføjelser og forpligtelser, og håndhævelsen og
gennemførelsen af det andet betalingstjenestedirektiv varierer fra medlemsstat til medlemsstat.
• Der er ulige konkurrencevilkår mellem banker og betalingstjenesteudbydere, der ikke er banker, navnlig
med hensyn til adgang til betalingssystemer. Betalingstjenesteudbydere, der ikke er banker, finder det
vanskeligt at åbne en konto hos forretningsbanker (hvilket er afgørende for at opnå en licens) og er
udelukket fra direkte deltagelse i visse større EU-betalingssystemer i henhold til direktivet om endelig
afregning (direktiv 1998/26).
Årsagerne til disse problemer (bortset fra den konstante udvikling i betalingssvigen) er hovedsagelig af
lovgivningsmæssig karakter (huller og mangler i de retlige rammer).
Konsekvenserne af problemerne er:
• Betalingstjenestebrugere (forbrugere, handlende, SMV'er) står over for en fortsat risiko for svig, et
begrænset udvalg af betalingstjenester og højere priser.
• Betalingstjenesteudbydere, der er open banking-udbydere, står over for hindringer for at tilbyde basale
OB-tjenester og finder det vanskeligere at innovere.
• Betalingstjenesteudbydere er generelt usikre med hensyn til deres forpligtelser, og
betalingstjenesteudbydere, der ikke er banker, har en konkurrencemæssig ulempe i forhold til bankerne.
• Økonomien hæmmes af ineffektivitet i betalingerne, hvilket medfører højere omkostninger ved
kommercielle transaktioner.
• Det indre marked er fragmenteret, med aktiviteter såsom forumshopping.
Hvilke resultater forventes der af initiativet?
Dette initiativ har fire specifikke mål:
1. Styrke brugerrettigheder og beskytte mod svig
2. Øge konkurrenceevnen for open banking-tjenester
3. Forbedre håndhævelsen og gennemførelsen i medlemsstaterne
4. Forbedre (direkte eller indirekte) adgangen til betalingssystemer og bankkonti for
betalingstjenesteudbydere, der ikke er banker.
Initiativet vil også bidrage til administrativ forenkling ved at samle ordningerne for de to typer
betalingstjenesteudbydere uden for banksektoren, betalingsinstitutter og e-pengeinstitutter, som hidtil har været
indeholdt i forskellige retsakter.
Initiativet indeholder endvidere foranstaltninger til at forbedre forbrugernes rettigheder og information, finansiel
inklusion af handicappede og andre, der har vanskeligt ved at anvende stærk kundeautentifikation, og til at
forbedre tilgængeligheden af kontanter.
2
Hvad er merværdien ved at handle på EU-plan?
Efterspørgslen efter grænseoverskridende betalingsaktiviteter har altid været en central faktor, der retfærdiggør
EU-lovgivningen på betalingsområdet (det første betalingstjenestedirektiv af 2007 og det andet
betalingstjenestedirektiv), både hvad angår grænseoverskridende betalinger og grænseoverskridende udbud af
betalingstjenester i det indre marked. Virksomhederne gør aktivt brug af både pasordningen og etablering i
forskellige nationale jurisdiktioner. Kun tiltag på EU-plan kan skabe et indre marked for betalinger.
B. Løsninger
Hvilke lovgivningsmæssige og ikkelovgivningsmæssige løsninger er overvejet? Foretrækkes en
bestemt løsning frem for andre? Hvorfor?
Ikkelovgivningsmæssige løsningsmodeller blev ikke overvejet, da årsagerne til problemet i det væsentlige er
lovgivningsmæssige. Løsningsmodeller, der ville have medført betydelige omkostninger eller omvæltninger på
markedet, uden nogen sikre fordele til følge, blev afvist. De omfattede: fuldt ansvar for banker og andre
betalingstjenesteudbydere for svigagtige betalinger forårsaget af social engineering; for så vidt angår open
banking, krav om en standardiseret dataadgangsgrænseflade og fjernelse af det nuværende krav om, at OB-
operationer skal være mulige uden indgåelse af en kontrakt og uden betaling; og oprettelse af et nyt EU-agentur
for gennemførelse af open banking-regler.
De valgte løsningsmodeller var som følger:
1. For at styrke beskyttelsen af forbrugerne mod betalingssvig: foranstaltninger til at øge brugen af
stærk kundeautentifikation, et retsgrundlag for udveksling af oplysninger mellem
betalingstjenesteudbydere om svig, udvidelse af systemer til verifikation af IBAN/navn på
betalingsmodtager til at omfatte alle kreditoverførsler (i øjeblikket kun påtænkt for straksbetalinger)
og betinget omvendt hæftelse — fra brugere til betalingstjenesteudbydere — for social engineering-
svindel i specifikke tilfælde af mangler hos betalingstjenesteudbydere (IBAN/navnekontrol, der ikke
fungerer, og svig, der involverer personer, som udgiver sig for at være bankansatte).
2. For at forbedre funktionen af open banking, krav om en særlig dataadgangsgrænseflade:
"dashboards for tilladelser" til forbrugerne, så de bedre kan kontrollere deres data, nye krav til OB-
dataadgangsgrænseflader med nærmere angivelse af minimumskrav til grænseflader, hvorigennem
data stilles til rådighed.
3. For at forbedre håndhævelsen og gennemførelsen i medlemsstaterne: erstatning af størstedelen af
det andet betalingstjenestedirektiv med en forordning, der finder direkte anvendelse, og som
præciserer aspekter af det andet betalingstjenestedirektiv, som er uklare eller tvetydige, styrkelse af
sanktionsbestemmelserne.
4. For at sikre lige vilkår for alle betalingstjenesteudbydere med hensyn til adgang til
betalingssystemer: styrkelse af ikke-bankmæssige betalingstjenesteudbyderes ret til indirekte
adgang via en bankkonto, mulighed for, at betalingstjenesteudbydere, som ikke er banker, kan
deltage direkte i alle betalingssystemer, herunder dem, der er udpeget af medlemsstaterne i
henhold til direktivet om endelig afregning, med præciseringer af godkendelses- og
risikovurderingsprocedurer.
Hvem støtter hvilken løsning?
Med hensyn til forebyggelse af svig var der et bredt ønske om præciseringer af brugen af stærk
kundeautentifikation for at forhindre, at visse betalinger fejlagtigt fritages fra stærk kundeautentifikation.
Forbrugerorganisationer støttede foranstaltninger til at lette anvendelsen af stærk kundeautentifikation for
personer med handicap og andre personer, der oplever problemer med stærk kundeautentifikation.
Forbrugerrepræsentanter ville have foretrukket et mere vidtrækkende ansvar for bankerne for autoriserede
svigagtige betalinger.
Inden for open banking ønskede bankerne generelt ret til at opkræve gebyrer fra databrugere for adgang til
kundedata. Nogle databrugere ønskede et specifikt fuldbyrdelsesorgan. Der var ikke megen støtte til at indføre
standardiserede datagrænseflader på grund af de store allerede betalte omkostninger ved eksisterende
grænseflader.
Der var bred opbakning til at vedtage mange bestemmelser i det andet betalingstjenestedirektiv i en forordning,
selv om visse medlemsstater var tilbageholdende. Skærpelsen af sanktionerne i det andet
betalingstjenestedirektiv blev hovedsagelig støttet af forbrugerorganisationer og betalingstjenesteudbydere, der
3
ikke er banker.
Med hensyn til adgang til betalingssystemer støttede ikke-banker bredt, at de fik direkte adgang til systemer, der
er udpeget i henhold til direktivet om endelig afregning, mens bankerne generelt anså den nuværende situation
for tilfredsstillende. De offentlige myndigheder havde forskellige holdninger.
C. Den foretrukne løsnings virkninger
Hvilke fordele er der ved den foretrukne løsning (hvis en bestemt løsning foretrækkes — ellers
fordelene ved de vigtigste af de mulige løsninger)?
De vigtigste fordele vil være: reduktion af socialt bedrageri (anslået til 323 mio. EUR om året), øget udvikling af
open banking, der omfatter mere innovation og nye tjenester, større konkurrence mellem banker og ikke-banker
inden for betalingstjenester, hvilket fører til et nedadgående pres på priserne, et mere velfungerende indre
marked for betalinger på grund af forbedret håndhævelse og gennemførelse.
Hvilke omkostninger er der ved den foretrukne løsning (hvis en bestemt løsning foretrækkes —
ellers omkostningerne ved de vigtigste af de mulige løsninger)?
Da de dyreste løsningsmodeller er blevet afvist, er de valgte løsninger med nævneværdige
gennemførelsesomkostninger:
• Udvidelse af verifikationen af IBAN/navn på betalingsmodtager til betalinger og
betalingstjenesteudbydere, der ikke allerede er omfattet af Kommissionens forslag om straksbetalinger.
Dette vil dække 1 200-1 300 betalingstjenesteudbydere (hovedsagelig i medlemsstater uden for
euroområdet) til en pris, der i gennemsnit udgør nogle få hundrede tusinde euro i engangsomkostninger
og nogle få tusinde euro i årlige vedligeholdelsesomkostninger. Det vil dog være tilladt at opkræve
gebyrer fra kunderne for brugen af denne tjeneste, hvilket giver mulighed for en vis
omkostningsdækning.
• I forbindelse med open banking vil oprettelsen af dashboards for tilladelser koste op til 47 mio. EUR i
engangsomkostninger for banker og andre udbydere af betalingskonti. En opgradering af
datagrænsefladerne til de nye minimumskrav vil sandsynligvis have en engangsomkostning på ca. 185
mio. EUR, som opvejes af fjernelsen af det nuværende krav om en "fallback-grænseflade" og andre
besparelser.
• Større betalingssystemer, som betalingstjenesteudbydere, der ikke er banker, fremover vil have
potentiel adgang til, vil skulle behandle ansøgninger om deltagelse fra betalingstjenesteudbydere, der
ikke er banker, med administrative konsekvenser.
• Andre foranstaltninger i initiativet vil have reelle, men begrænsede omkostninger for
betalingstjenesteudbyderne, f.eks. foranstaltninger til at lette anvendelsen af stærk kundeautentifikation
og oplysningskampagner om bekæmpelse af svig.
Hvordan påvirker den foretrukne løsning virksomhederne, herunder de små og mellemstore
virksomheder og mikrovirksomhederne?
SMV'er er berørt af dette initiativ i to henseender: som brugere af betalingstjenester (f.eks. forretningsdrivende
eller erhvervsbrugere) og som betalingstjenesteudbydere, herunder fintech-betalingstjenester (mindre
betalingstjenesteudbydere, nystartede virksomheder osv.). De findes således både på udbuds- og
efterspørgselssiden af betalingsmarkedet. Fordelene for SMV'er som forretningsdrivende og andre
virksomhedsbrugere af betalingssystemer vil være adgang til et større udvalg af betalingstjenester til mere
konkurrencedygtige priser. SMV'er, der er fintech-betalingstjenester (open banking TPP'er eller
betalingstjenesteudbydere, der ikke er banker), vil drage fordel af, at OB-grænsefladerne fungerer bedre, eller at
de får bedre adgang til betalingssystemer. Generelt forventes SMV'er på begge sider af markedet at få en
nettogevinst ud af dette initiativ.
Vil den foretrukne løsning få væsentlige virkninger for de nationale budgetter og myndigheder?
Øget håndhævelse og gennemførelse, herunder på open banking-området, vil kræve, at mange nationale
4
tilsynsmyndigheder styrker deres personale på betalingsområdet.
Vil den foretrukne løsning få andre væsentlige virkninger?
Initiativet indeholder foranstaltninger til at forbedre sammenhængen mellem betalingsreglerne og den generelle
forordning om databeskyttelse, f.eks. ved at præcisere anvendelsen på betalingsområdet af begreberne
udtrykkeligt samtykke, data fra passive interessenter og behandling af særlige kategorier af data i den generelle
forordning om databeskyttelse.
D. Opfølgning
Hvornår vil foranstaltningen blive taget op til fornyet overvejelse?
En revisionsklausul vil kræve en revision af den nye lovgivning fem år efter dens anvendelse.