ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE RESUMÉ AF RAPPORTEN OM KONSEKVENSANALYSEN [ ] Ledsagedokument til EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS DIREKTIV ændring af direktiv 2008/98/EF om affald

DA DA
EUROPA-
KOMMISSIONEN
Bruxelles, den 5.7.2023
SWD(2023) 422 final
ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE
RESUMÉ AF RAPPORTEN OM KONSEKVENSANALYSEN
[…]
Ledsagedokument til
EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS DIREKTIV
ændring af direktiv 2008/98/EF om affald
{COM(2023) 420 final} - {SEC(2023) 420 final} - {SWD(2023) 420 final} -
{SWD(2023) 421 final}
Offentligt
KOM (2023) 0420 - SWD-dokument
Europaudvalget 2023
2
1. HVAD GÅR INITIATIVET UD PÅ?
I denne konsekvensanalyse overvejes en eventuel revision af affaldsrammedirektivet for at
bidrage til ambitionen i den europæiske grønne pagt om en reduceret affaldsproduktion og
omstilling til en cirkulær økonomi med fokus på to ressourcekrævende sektorer: tekstiler og
fødevarer.
Den samlede mængde tekstilaffald, der omfatter beklædning og fodtøj, boligtekstiler, tekniske
tekstiler og postindustrielt og præforbrugsaffald, beløb sig i 2019 til 12,6 mio. ton (10,9 mio.
ton forbrugsaffald og 1,7 mio. ton postindustrielt og præforbrugsaffald). Affald af
beklædningsgenstande og fodtøj udgjorde 5,2 mio. ton, svarende til 12 kg pr. person pr. år i
EU. Kun omkring 22 % af tekstilaffaldet fra forbrugsleddet, som udgør 87 % af det
producerede tekstilaffald, indsamles særskilt, hovedsagelig med henblik på genbrug eller
genanvendelse, mens resten forbrændes eller deponeres. På trods af fremskridt er særskilt
indsamling, sortering og genanvendelse i EU ikke tilstrækkelig til at håndtere de yderligere
mængder, der forventes, når forpligtelsen til særskilt indsamling træder i kraft den 1. januar
2025, og tekstilforbruget fortsætter med at stige. Problemet skyldes lovgivningsmæssige,
markedsmæssige og adfærdsmæssige drivkræfter:
• Der mangler finansiering til opskalering af genbrugs- og genanvendelsessystemer for
at opnå stordriftsfordele
• Der hersker usikkerhed om lovgivningen vedrørende anvendelsen af definitionerne af
"tekstiler" og "tekstilaffald", hvilket fører til huller og uoverensstemmelser i
tekstilaffaldsstrømme og hæmmer grænseoverskridende bevægelser. Forskellige
tilgange til særskilt indsamling og finansieringen heraf giver uensartet lovgivning.
Dette vanskeliggør tilvejebringelsen af de råmaterialer af høj kvalitet, der er
nødvendige for at øge genbrug og genanvendelse.
• "Fast-fashion"-tendenser oversvømmer markedet med billig beklædning og tekstiler.
Forbrugerne er oftest ikke klar over tekstilers negative eksterne virkninger på miljøet i
hele deres livscyklus, navnlig deres grænseoverskridende virkninger for tredjelande.
En styrkelse af tekstilernes cirkularitet vil mindske brugen af primære materialer og bidrage
til at afbøde negative eksterne virkninger på miljøet. En harmonisering af håndteringen af
tekstilaffald vil fremme retssikkerheden med hensyn til råmaterialernes kvalitet, omfang og
konsistens og dermed gøre det muligt for interessenter (f.eks. medlemsstater, lokale
myndigheder, sociale virksomheder, affaldsforvaltere, producenter og forbrugere) at
maksimere genbrug og genanvendelse.
Mængden af madaffald i EU nåede op på næsten 59 mio. ton i 2020. Over halvdelen af
madaffaldet (53 %) genereres af husholdningerne efterfulgt af forarbejdnings- og
fremstillingssektoren (20 %).
På trods af den stigende bevidsthed om de negative konsekvenser af madaffald, de politiske
tilsagn, der er indgået på EU- og medlemsstatsplan, og de EU-foranstaltninger, der hidtil er
gennemført, er mængden af madaffald ikke faldende, som det er nødvendigt for at gøre
betydelige fremskridt hen imod verdensmål 12.3. Mål 12.3 opfordrer til en halvering det
globale madaffald pr. indbygger på detail- og forbrugerniveau. De foranstaltninger, der hidtil
er truffet i medlemsstaterne, er uensartede, og det fulde potentiale for reduktion af madaffald
udnyttes ikke, da der ikke tages tilstrækkeligt hensyn til både markeds- og adfærdsmæssige
drivkræfter.
Problemet skyldes følgende hovedårsager: utilstrækkelig forvaltning af forbrugerfødevarer
ineffektivitet og kompromiser i fødevareforsyningskæden manglende forståelse og sikkerhed
med hensyn til gennemførelsen af fødevaresikkerhedsstandarder mangel på evidensbaserede,
3
koordinerede tilgange i medlemsstaterne, hvilket fører til, at genereringen af madaffald stort
set ikke kontrolleres.
2. HVAD SKAL DER OPNÅS, OG HVILKE POLITISKE LØSNINGSMODELLER ER BLEVET
VURDERET?
For tekstilaffald er de specifikke mål at reducere affaldsproduktionen og øge genbrug og
genanvendelse. Tre løsningsmodeller blev vurderet i forhold til referencescenariet:
• Løsningsmodel 1 har til formål at støtte medlemsstaterne i gennemførelsen og
håndhævelsen af de nuværende bestemmelser ved at præcisere definitioner, udøve
Kommissionens eksisterende mandater til afledt ret og forbedre de nuværende
interessentplatforme for vejledning og udveksling af bedste praksis.
• Løsningsmodel 2 går ud på at fastsætte lovgivningsmæssige krav i
affaldsrammedirektivet for at præcisere definitioner og rapporteringsforpligtelser,
fastsætte minimumskrav til indsamling og behandling af brugte tekstiler og
tekstilaffald for at sikre overholdelse af affaldshierarkiet. En flagskibsforanstaltning er
indførelsen af et udvidet producentansvar for tekstiler for at sikre finansieringen af
genbrugs- og genanvendelsessystemer og FoU for at maksimere sektorens cirkularitet.
• Løsningsmodel 3 indebærer, at der fastsættes præstationsmål for affaldshåndtering.
Med hensyn til madaffald er de specifikke mål i) at give medlemsstaterne et klart ansvar for at
fremskynde reduktionen af madaffald i fødevareværdikæden og ii) at sikre en tilstrækkelig og
konsekvent reaktion fra alle medlemsstaters side. Da de manglende fremskridt hovedsagelig
skyldes, at eksisterende EU-foranstaltninger (lovgivningsmæssige og
ikkelovgivningsmæssige) ikke udnyttes fuldt ud, fokuserer dette initiativ udelukkende på at
fastsætte mål.
Fastsættelsen på EU-plan af det samme mål for hver medlemsstat bør føre til, at hver
medlemsstat træffer de mest effektive foranstaltninger, der er skræddersyet til deres
specifikke nationale situation.
Virkningerne og gennemførligheden af tre løsningsmodeller er blevet vurderet og dækker
forskellige målniveauer, der er fastsat for forskellige led i fødevareforsyningskæden — se
tabellen.
Mål for reduktion af
madaffald i 2030:
Løsningsmodel
1
Løsningsmodel
2
Løsningsmodel
3
Løsningsmodel
4
(frivilligt)
primærproduktion ikke relevant ikke relevant 10 % ikke relevant
forarbejdning og
fremstilling
10 % 10 % 25 % ikke relevant
detailhandel og
forbrug
15 % 30 % 50 %
frivilligt mål
50 %
3. HVAD ER DEN FORETRUKNE LØSNINGSMODEL, OG HVORFOR?
Den foretrukne løsning for tekstiler er løsningsmodel 2, et sæt lovgivningsmæssige krav til
opskalering af genbrug og genanvendelse af tekstiler med positive nettovirkninger, eventuelt
suppleret med fastsættelse af et mål for særskilt indsamling af tekstiler (foranstaltning 3.6).
Den foretrukne løsning omfatter foranstaltninger, der sikrer en harmoniseret sorteringspraksis
i hele EU for at øge genbrug og genanvendelse og mindske den ulovlige eksport af
tekstilaffald under dække af genbrugsformål (foranstaltning 2.5, 2.6 og 2.8), der giver mandat
til at etablere harmoniserede nationale ordninger for udvidet producentansvar for at lukke
4
finansieringskløften (foranstaltning 2.9), forbedre rapporteringen for bedre at kunne overvåge
tekstilstrømmene (foranstaltning 2.14) og eventuelt fastsætte et mål for særskilt indsamling af
tekstilaffald (foranstaltning 3.6).
Med hensyn til madaffald vil løsningsmodel 2 være effektiv til at give medlemsstaterne et
stærkt politisk incitament til at træffe foranstaltninger til at reducere madaffald på nationalt
plan, samtidig med at den er forholdsmæssig og gennemførlig. Derfor anvendes denne
løsningsmodel som grundlag for at vurdere de kumulative virkninger af dette initiativ (mad-
og tekstilaffald).
Løsningsmodel 3 giver de største miljømæssige fordele og afspejler bedst EU's og dets
medlemsstaters politiske tilsagn om at bidrage til opfyldelsen af mål 12.3 for bæredygtig
udvikling. I betragtning af de begrænsede fremskridt, der er gjort i hele EU, og derfor
tvivlsom teknisk gennemførlighed, vil det imidlertid være en udfordring at nå det mål, der er
fastsat i denne løsningsmodel senest i 2030.
4. HVILKE VIRKNINGER HAR DEN FORETRUKNE LØSNINGSMODEL?
For tekstilaffald er de forventede virkninger:
• Ordningen for udvidet producentansvar vil medføre omkostninger for
producenter/importører, der bringer tekstiler i omsætning på EU-markedet, som kan
væltes over på forbrugerne. Omkostningerne forventes at beløbe sig til ca. 0,6 % af de
samlede omkostninger ved produktet (eller 0,12 EUR pr. t-shirt), mens der forventes
3,5-4,5 mia. EUR om året i holistiske afkast af investeringer i indsamling, sortering,
genbrug og genanvendelse. Genvindingsværdien anslås til 58 % af omkostningerne.
• De negative eksterne virkninger for miljøet forventes at falde med større genbrug og
genanvendelse, herunder besparelser på 16 mio. EUR fra reduktion af
drivhusgasemissioner og reducerede negative virkninger for tredjelande.
• De sociale virkninger i EU og tredjelande forventes at blive afbødet. Der vil blive
skabt 8 740 arbejdspladser i affaldshåndteringssektoren, herunder inden for
genanvendelse af tekstiler, hvilket vil støtte sociale virksomheder i forvaltningen af
brugte tekstiler.
Tekstilindustrien domineres af SMV'er. Mikrovirksomheder (der tegner sig for ca. 88 % af
virksomhederne og 12 % af industriens omsætning) vil blive fritaget for gebyrer for udvidet
producentansvar. Virkningen af den foretrukne løsningsmodel på konkurrenceevnen er
generelt positiv.
Målene for reduktion af madaffald forventes at give betydelige miljømæssige fordele (f.eks.
fører løsningsmodel 2 til en reduktion af drivhusgasemissionerne på 25 % i forhold til
referencescenariet) og økonomiske besparelser for forbrugerne (439 EUR/husholdning/år). Da
nedbringelse af madaffald kan føre til reduceret efterspørgsel efter fødevarer, kan initiativet
have en begrænset indvirkning på indtægterne i landbruget og mindske behovet for
arbejdskraft i landbruget, hvilket dog kan blive opvejet af andre foranstaltninger (f.eks. øget
økologisk landbrug) og gevinster i nonfoodsektorerne.
Dette initiativ anses for at være relevant for SMV'er. De lande, der har truffet koordinerede
foranstaltninger, har imidlertid hidtil fokuseret på større virksomheder og frivillige
foranstaltninger.
5. MÅLING AF SUCCES?
Virkningen af den foretrukne løsningsmodel for tekstilaffald vil blive overvåget — hvis den
bevares — gennem det mål, der er fastsat i foranstaltning 3.6, og baseret på de forbedrede
5
datastrømme om tekstiler som følge af foranstaltning 2.14. Sidstnævnte vil også fremtidssikre
den lovgivning, der muliggør fastsættelse af yderligere præstationsmål, som i øjeblikket
vurderes ikke at være mulig i henhold til løsningsmodel 3. Overvågningen er baseret på årlige
data om tekstiler.
Overvågningen af fremskridtene hen imod målene for reduktion af madaffald vil ske på
grundlag af medlemsstaternes årlige rapportering i henhold til de regler, der allerede er fastsat
i vandrammedirektivet. Desuden er gennemførelsen af nationale programmer til forebyggelse
af madaffald underlagt Det Europæiske Miljøagenturs regelmæssige revision.