Henvendelse af 4. maj 2023 fra professor emeritus, dr.jur. Carsten Henrichsen, "Retlig vurdering af Minkkommissionens beretning".

Retlig vurdering af Minkkommissionens beretning
Af professor emeritus, dr.jur. Carsten Henrichsen
Maj 2023
Notat afgivet til Folketingets Granskningsudvalg
Offentligt
GRA Alm.del - Bilag 30
Granskningsudvalget 2022-23 (2. samling)
Carsten Henrichsen: Retlig vurdering af Minkkommissionens beretning
2
I N D H O L D
Forord… 3
1. Indledning… 4
2. Nedlukning af samfundet – på myndighedernes anbefaling… 7
3. Nedlukning af landets minkfarme – uden fornøden hjemmel… 9
4. Retlige vurderinger af hjemmelsmanglen… 12
4.1. Kvalificering af indgrebet som klart ulovligt… 12
4.2. Kvalificering af hjemmelsmanglen som grundlovsstridig…15
4.3. Kvalificering af hjemmelsmanglen som groft vildledende… 17
5. Kommissionens ansvarsvurderinger… 19
5.1. Miljø- og Fødevareministeriet… 19
5.1.1. Ministeriets svigtende klargørelse af hjemmelsmanglen… 19
5.1.2. Ministeriets begrænsede rolle i beslutningsprocessen… 20
5.1.3. Fødevarestyrelsens brev til minkavlerne… 23
5.1.4. Samlede vurderinger af ansvarsforholdene… 24
5.2. Statsministeriet … 26
5.2.1. Statsministerens udmelding af minkstoppet… 26
5.2.2. Pressemødet som ulovlig instruks til myndighederne… 28
5.2.3. Statsministeriets styrende og koordinerende rolle… 31
5.2.4. Statsministeriets departementschef… 36
5.3. Justitsministeriet og Rigspolitiet… 36
6. Forsigtighedsprincippet… 39
6.1. Forsigtighedsprincippets relevans… 39
6.2. Kommissionens anvendelse af forsigtighedsprincippet… 40
6.3. Kommissionens - skærpede - ansvarsvurderinger… 42
6.4. Kommissionens antagelser om et medvirkensansvar… 45
7. Det juridiske efterspil… 47
7.1. De umiddelbare konsekvenser af kommissionens kritik… 47
7.2. Embedsmændenes ansvar i forhørsledelsens indstilling… 49
7.3. Statsministerens ansvar – tre professorers vurdering... 51
7.4. Til kritikken af professorernes retlige vurderinger… 53
Carsten Henrichsen: Retlig vurdering af Minkkommissionens beretning
3
8. Forebyggende tiltag… 58
8.1. Organisatoriske og regulative tiltag
– Dybvadudvalgets forslag… 58
8.2. Granskningskommissionen som undersøgelsesorgan… 62
8.3. Den mediemæssige opmærksomhed om Minksagen… 66
9. Afsluttende bemærkninger… 71
Litteratur… 75
Bilag 1: Fordelingen af skyld og ansvar i Minksagen… 78
Bilag 2: Dybvadudvalgets forslag… 80
Carsten Henrichsen: Retlig vurdering af Minkkommissionens beretning
4
FORORD
Med dette notat søger jeg at give en samlet vurdering af Minkkommissio-
nens beretning. Baggrunden er en fagjuridisk artikel, som jeg har fået pub-
liceret, og som retter en - efter omstændighederne omfattende - kritik af
kommissionens arbejde. Denne artikel indgår stort set uændret i det fore-
liggende notat, men herudover inddrages tillige en omtale af på den ene
side regeringsarbejdet i starten af Covid-19 pandemien og på den anden
side det juridiske efterspil til Minksagen med forhørsledelsens vurderinger
i tjenestemandssagen mod en ledende medarbejder i Rigspolitiet.
Både i den nævnte artikel og andre steder har jeg flere gange tidligere
udtalt mig offentligt om Minksagen og dens behandling. Jeg er derfor klart
inhabil, når det kommer til en endelig vurdering af ansvarsforhold i sagen.
Til gengæld har jeg ingen særlige interesser i sagen ud over at nå frem til
sandheden om de implicerede embedsmænd og politikeres skyld og an-
svar. Den sandhed er til gengæld en noget anden, end den Minkkommissi-
onen nåede frem til. Derimod stemmer den fuldt overens med forhørsledel-
sens vurderinger som ovenfor nævnt.
Notatet kan derfor også læses som et forsøg på at bringe en vis balance
i tingene, efter at den daværende regering i en længere periode havde måt-
tet se sig angrebet fra alle sider, idet selv flere af dens parlamentariske støt-
tepartier svigtede i deres opbakning. Magtfuldkommenhed blev det prædi-
kat, som snart klæbede til regeringens og statsministerens virke under co-
rona-pandemien. Promoveret af daglige angreb fra en massiv borgerlig
presse, hvor heller ikke ”uafhængige” medier holdt sig tilbage, og sekun-
deret af jævnlige parlamentariske udfald af nærved trumpske dimensioner,
md baggrund i Minkkommissionens offentlige afhøringer.
Med dannelsen af SVM-regeringen er noget af brodden taget af denne
kritik, men kun noget. I dele af oppositionen fortsætter den med konspira-
tionsteorier om ”kammerateri” som årsag til frikendelse af dele af embeds-
mandskorpset for ansvar i sagen. Hvis sådanne teorier ikke helt skal tage
magten i den offentlige debat, må nogle tage anstand på samme og bringe
sagen tilbage på sporet - det spor, som handler om, at der blev begået en
fejl, da minkstoppet blev udmeldt, og at regeringen lagde sig fladt ned, da
dette blev erkendt. Det er hvad jeg forsøger på her.
Carsten Henrichsen, 4. maj 2023
Alle rettigheder til dette skrift forbeholdes i h.t. lov om ophavsrettigheder.
Carsten Henrichsen: Retlig vurdering af Minkkommissionens beretning
5
Retlig vurdering af Minkkommissionens beretning1
Af Carsten Henrichsen, professor emeritus, dr.jur.
og tidl. leder af Center for Offentlig Regulering og Administration
ved Det Juridiske Fakultet på Københavns Universitet.
Forfatteren retter en kritik af Minkkommissionens beretning, som han mener læg-
ger op til en vendetta mod centrale dele af embedsmandskorpset – uden sans for
proportionerne, uden respekt for retlige grundprincipper og uden fornøden inddra-
gelse af forsigtighedsprincippet ved bevisbedømmelsen såvel som ved fastlæggelsen
af retsgrundlaget for kommissionens vurderinger.
1. Indledning
Spørgsmålet om lovligheden af det statslige forbud mod minkavl i Dan-
mark var ikke ”top of mind” hos den ledende embedsmand i vedkom-
mende ressortmyndighed, Miljø- og Fødevareministeriet,2 da spørgsmålet
blev bragt op på et møde i et regeringsudvalg, og den bemærkning må vist
gå over i historien som århundredets underdrivelse fra embedsmandsside.
Den er på linje med afdelingschefens forklaring i Tamilsagen3 om, at der
ikke var nogen ”sjælelig forbindelse” mellem ham selv og de fabrikerede
svar, han afgav på Justitsministeriets vegne til Folketinget - af eftertiden
kaldet ”den falske melodi”. Den subtile form for - personlig - ansvarsfra-
skrivelse, som disse forklaringer er udtryk for, illustrerer den særlige - ind-
forståede - sprogtone, som embedsværket gerne henfalder til, når man ud-
taler sig offentligt om mere penible emner.
Dette til forskel fra den bramfrie - og indimellem brutale - tone, der også
kan være internt i hierarkierne, når det brænder på. Fra Tamilsagen erin-
dres kontorchefens udødelige omtale af den næse, justitsministeren kunne
forvente sig, når falskneriet kom for en dag: ”En næse så stor, at han ville
kunne lugte sig selv i nakken”.4 I Minksagen lagde statsministeriets depar-
tementschef heller ikke fingrene imellem, da ressortmyndighedernes forsøg
på at unddrage sig ansvaret for deres medvirken i sagen blev mødt med
1 Granskningskommissionens beretning om sagen om aflivning af mink, bd. 1-9, inkl. bilag, afgi-
vet 30/6 2022.
2 Departementschef Henrik Studsgaard, beretningen op. cit., bd. 3, s. 1628.
3 Afdelingschef Claus Tornøe, cit. efter Carsten Henrichsen: Tamilsagen I - Analyser og kom-
mentarer, Københavns Universitet 1996, s. 153.
4 Kontorchef Johan Reimann, a.st.
Carsten Henrichsen: Retlig vurdering af Minkkommissionens beretning
6
spørgsmålet, ”hvornår lægger I jer ned og ruller?”.5 Selv om embedsmænd
nok må have lov til at bruge et vist frisprog i lukkede fora, vakte ordene
betydelig furore, da de så dagens lys. Så skarpe reaktioner havde man alli-
gevel ikke forventet af de normalt så ’pæne’ embedsmænd.
Reaktionen fra specielt Statsministeriets departementschef kunne også
synes at befæste indtrykket af en topstyret regering, som ikke tåler modsi-
gelse. Magtfuldkommenhed har ikke mindst fæstnet sig som det uimodsi-
gelige prædikat for regeringens krisepolitik i forhold til corona-pandemien,
hvor der fra alle sider har været malet billedet af en magtcentreret regering
anført af statsministeren og hendes håndgangne departementschef.6 Her-
overfor står det faktum, at regeringen - i denne turbulente tid - selv havde
været offer for betydelige administrative svigt og en meget lidt samarbejds-
villig opposition, som til stadighed satte forholdet til støttepartierne på en
prøve. Med Minkaffæren nåede støttepartiernes tålmodighed med regerin-
gen sin grænse, en kommission blev nedsat, og den rejste siden en uhørt
skarp kritik af forløbet, som uundgåeligt måtte falde tilbage på de ansvar-
lige politikere og embedsmænd.
Det er denne - retligt begrundende - kritik af regeringen, som er omdrej-
ningspunktet for den her foreliggende analyse, hvor jeg i særlig grad ser på
de grundlæggende hensyn og retsprincipper, der står på spil i sagen, og
som tjener til at sikre en fair behandling af politikere og embedsmænd, som
begår fejl i en presset situation. Fremstillingen fokuserer på beretningens
juridiske vurderinger og giver sig ikke ud for at være en samlet analyse af
kommissionens beskrivelser af faktum og bevisvurderinger, lige så lidt som
den indeholder en systematisk gennemgang af vidneforklaringer og bilags-
materiale. De - kritiske - bemærkninger, jeg har til kommissionens vurde-
ringer, må derfor tages med forbehold herfor.
Omvendt finder jeg anledning til - indledningsvis - at inddrage nogle be-
tragtninger om den samfundsmæssige kontekst, som Minksagen udspil-
lede sig i, ligesom jeg også afslutningsvis gør mig nogle overvejelser om
den nye undersøgelsesform, som granskningskommissionen udgør. Her-
udover lægges hovedvægten på beretningens hovedkonklusioner, vurde-
ringen af hjemmelsspørgsmålet som det helt centrale element i sagen,
5 Altinget 22/10 2021 med oversigt over ”Barbara Bertelsens beskeder, der vakte opsigt i
Minkkommissionen”.
6 Se debatten med Jens Elo Rytter: ”Under coronakrisen har vi fået en smagsprøve på, hvor-
dan det er at leve i et mere totalitært system”, Information 25/8 2021, med gensvar af Car-
sten Henrichsen: ”Ikke rimeligt at beskylde regeringen for at handle totalitært”, Information
kronik 18/9 2021.
Carsten Henrichsen: Retlig vurdering af Minkkommissionens beretning
7
kommissionens ansvarsvurderinger og det forsigtighedsprincip, som så-
danne vurderinger efter loven er underlagt.7
Et – større – uddrag af dette notat har været publiceret tidligere.8 Dette
uddrag er i store træk medtaget uændret her, endskønt der siden færdiggø-
relsen af manuskriptet er løbet mere vand i åen i form af dels et notat om
statsministerens ansvar, som tre professorer uopfordret afgav til Folketin-
gets Granskningsudvalg efter valgets udskrivelse i oktober 2022,9 og dels –
og navnlig - en beretning og indstilling fra forhørsledelsen vedrørende en
ledende medarbejder i Rigspolitiet samt opfølgende tiltag i forbindelse her-
med.10 Begge dele understøtter og uddyber de synspunkter, jeg selv gør
gældende i dette notat, og som jeg afslutningsvis vender tilbage til med
nogle yderligere kommentarer.
2. Nedlukning af samfundet - på myndighedernes anbefaling
Som det vil erindres blev den nedlukning af samfundet, som regeringen de-
kreterede i marts 2020 for at dæmme op for pandemien, forsvaret med, at
den skete ”på myndighedernes anbefaling”. Dette blev dog undsagt af
Sundhedsstyrelsen, som udtalte, at den selv - uden at være blevet rådspurgt
- kun havde forestillet sig mere begrænsede tiltag. Folketinget lod derpå
iværksætte en såkaldt ’ekspertundersøgelse’, som konkluderede at statsmi-
nisteren havde talt mod bedre vidende, idet statens egen faglige myndig-
hed - med særlig kompetence til at yde sundhedsfaglig rådgivning efter be-
hov - ikke havde kunnet bifalde et så drastisk indgreb i samfundslivet.11
Derudover fastslog udvalget, at statsministeren havde benyttet lejlighe-
den til at samle magten i Statsministeriet på, hvad der forekom udvalget at
være en organisatorisk set uhensigtsmæssig måde med overdreven
7 Cf. præmaturt min artikel i Altinget 8/8 2022 under den redaktionelle overskrift: ”Mink-
kommissionen var et teater, der skulle holde liv i affæren frem til et valg”.
8 ”Minkkommissionens beretning – en kritik”, i Mads Bryde Andersen et al.: Festskrift til
Peter Pagh, Djøf Forlag, 21. marts 2023 (s. 315-348).
9 Jørn Vestergaard, Jens Elo Rytter og Jørgen Albæk Jensen, Retlig vurdering af spørgsmålet
om statsminister Mette Frederiksens ansvar i Minksagen, Notat af 7. november 2022 (afviser at
der er grundlag for at rejse sag ved Rigsretten).
10 Forhørsledelsens beretning og indstilling i sagen om rigspolitichef Thorkild Fogdes an-
svar i Minksagen, 10/2 2023 (afviser at der er grundlag for at gøre et ansvar gældende). Jf.
Medarbejder- og Kompetencestyrelsen med anbefaling 23/3 2023 af tilbagekaldelse af
tjenstlige sanktioner mod Statsministeriets departementschef Barbara Berthelsen og to le-
dende medarbejdere i Justitsministeriet, departementschef Johan Legarth og afdelingschef
Anne-Mette Lyhne Jensen.
11 Rapport om myndighedernes håndtering af covid-19 pandemiens første fase, afgivet af en af
Folketingets Forretningsudvalg nedsat udredningsgruppe under ledelse af professor em.
Jørgen Grønnegård Christensen, Folketinget 29/1 2021.
Carsten Henrichsen: Retlig vurdering af Minkkommissionens beretning
8
detailstyring af indsatsen mod covid-19 og med risiko for en fejlagtig hånd-
tering af pandemien. Dermed blåstemplede udvalget det ovennævnte ind-
tryk af magtfuldkommenhed, som regeringen allerede længe havde været
beskyldt for - nu garneret med en påstand om, at man havde taget let på
sandheden om det saglige grundlag for nedlukningen af samfundet.
Faktum var imidlertid, at Sundhedsstyrelsen havde fejlvurderet pande-
miens grænseoverskridende karakter. Man troede simpelthen ikke, at vi-
russen var så - dødbringende - smitsom, som tilfældet var. Nedlukningen
var på linje med andre europæiske landes forholdsregler, og såvel uaf-
hængige sundhedseksperter som internationale sundhedsmyndigheder an-
erkendte nedlukningen som det mest konsekvente tiltag i situationen. Re-
geringens linje fandt også støtte hos SSI, Statens Seruminstitut - en anden
styrelse under Sundhedsministeriet - som dermed afveg fra Sundhedssty-
relsens mere tilbageholdende linje, og som snart krediteredes af regeringen
som den ledende sundhedsmyndighed i pandemibekæmpelsen.
Denne digression mellem myndighederne om linjen i pandemibekæm-
pelsen kunne regeringen vanskeligt udbasunere uden risiko for at kompro-
mittere den folkelige forståelse for nedlukningen, som var et centralt ele-
ment i pandemibekæmpelsen. I stedet fremstillede regeringen sin beslut-
ning om nedlukning af samfundet ”på myndighedernes anbefaling” som
udslag af et – særligt vidtgående - forsigtighedsprincip i forhold til det helt
grundlæggende krav om at holde afstand mennesker imellem, som alle
sundhedsmyndigheder og -eksperter var enige om. Regeringen sagde der-
for ikke noget forkert ved - pars pro toto - at give indtryk af, at nedluknin-
gen var besluttet ”på myndighedernes anbefaling”. Det var ikke hele sand-
heden, men det var så meget, som regeringen kunne sige, uden at skabe
unødigt postyr om beslutningen.
Denne udlægning blev dog ikke overvejet af ekspertudvalget,12 og det
kompromitterer udvalgets indstilling, ligesom der heller ikke i faglitteratu-
ren kan findes noget sikkert belæg for påstanden om, at en centralisering af
beslutningerne på et givet område generelt svækker virksomhedens effek-
tivitet. Udviklingen af den administrative organisation kan tværtimod be-
skrives som en evig pendulering mellem centralisering og decentralisering,
med en vis tilbøjelighed for det første i krisesituationer. Med den åbenlyst
ubekymrede indstilling til pandemien, som Sundhedsstyrelsen lagde for
dagen i den første fase af udbruddet, har det givetvis også svækket tiltroen
12 Se med kritik Carsten Henrichsen: ”På myndighedernes anbefaling. En kritisk kommen-
tar til en rapport om regeringens covid-19 indsats i foråret 2020”, Tidsskrift for samfundsle-
derskab, Årg. 36, nr. 4, 2021-09-11.
Carsten Henrichsen: Retlig vurdering af Minkkommissionens beretning
9
til, at der ville kunne fås relevant rådgivning herfra, hvorfor en vis omorga-
nisering af indsatsen har været uomgængelig.
Det hører med til denne side af historien, at Sundhedsstyrelsen altid har
indtaget en særlig status som rådgivende organ for såvel Sundhedsministe-
riet som andre myndigheder, og at den lovmæssigt er tilsikret uafhængig-
hed i udøvelsen af denne kompetence. Denne særstilling har undertiden
været en torn i øjet på skiftende regeringer, og har også afstedkommet lov-
mæssige tiltag for at afsvække styrelsens stærke stilling, således under Fir-
kløverregeringen i 1987,13 hvor det ved en lovændring blev præciseret, at
styrelsen er underlagt sundhedsministeren, som på sin side er parlamenta-
risk ansvarlig for styrelsens virksomhed, dog fortsat med forbehold af sty-
relsens rådgivende virksomhed, hvorfor man reelt var lige vidt.14
3. Nedlukningen af landets minkfarme - uden fornøden hjemmel
Som det ligeledes vil erindres, ledsagede statsminister Mette Frederiksen
sin annoncering af samfundets nedlukning med et varsel om, at der - uund-
gåeligt - ville ske ”fejl” i den forcerede proces, der hermed sattes i værk med
vidtgående bemyndigelser til regeringen.15 Det gjorde der så unægtelig
også med minkaffæren, som kunne have været en storm i et glas vand, hvis
oppositionens ledende partier (Venstre og Konservative) havde fulgt deres
første indskydelse og tilsluttet sig arbejdet med at tilvejebringe det for-
nødne lovgrundlag.16
Baglandet lugtede imidlertid blod (og stemmer), en delvis ny undersø-
gelsesform - granskningskommissionen - så dagens lys på det Radikale
Venstres foranledning,17 og den meget stærke kritik, som denne
13 Regeringen Poul Schlüter II bestående af Konservative, Venstre, Kristeligt Folkeparti og
Centrum Demokraterne, for første gang med en sundhedsminister (Agnete Laustsen KF).
14 Carsten Henrichsen, Offentlig forvaltning – grundbog i forvaltningslære, Karnov 2012, s. 294.
15 Epidemiloven, Lov nr. 208 af 17/3 2020, som senere ændret med fjernelse af de mest
vidtgående bemyndigelser, Lbkg nr. 1444 af 1/10 2020.
16 Venstres leder Jacob Ellemann-Jensen indstillede til folketingsgruppen, at indgrebet trods
hjemmelsmanglen blev taget til efterretning, og at partiet tilsluttede sig regeringens forslag
til hastelov med tilvejebringelse af den fornødne hjemmel. Denne indstilling forkastede
gruppen, som på foranledning af minkavlernes brancheforening forlangte, at forslaget til
hastebehandling blev taget af bordet (TV2 9/11 2020: Minkaflivninger skaber internt opgør
i Venstre).
17 Lov om ændring af loven om undersøgelseskommissioner, Lbkg nr. 1146 af 28/5 2021.
Carsten Henrichsen: Retlig vurdering af Minkkommissionens beretning
10
kommission rejste,18 affødte et krav om valg i utide, fremtvunget af selv-
samme parti, som nu havde ”fået nok af regeringens magtfuldkommen-
hed”.19
Derimod ville regeringens støttepartier ikke tilslutte sig oppositionens
krav om at drage statsministeren retligt til ansvar for hendes andel i Mink-
sagen. Ifølge Minkkommissionens beretning var hun notorisk ikke bekendt
med hjemmelsproblemet, og uden aktiv og eksplicit rådgivning fra sit em-
bedsværk ville det være mere end vanskeligt at hævde, at hun havde hand-
let ansvarspådragende eller med ministeransvarlighedslovens ord ”groft
uagtsomt”.20 Regeringen og dens støttepartier henholdt sig herved til den
praksis, der har været for brugen af rigsretsinstitutionen, som hidtil har væ-
ret forbeholdt alvorlige - læs forsætlige - tilfælde af misrøgt af ministerem-
bedet.21 En advokatundersøgelse, som alene skulle tage sigte på at vurdere,
om statsministeren ville kunne dømmes for grov uagtsomhed, ville kunne
skabe tvivl om dette udgangspunkt.22
Men det var tæt på, må man tro: Mette Frederiksen, der som allerede
nævnt gennem det meste af sin tid som statsminister havde fået skyld for
en magtfuldkommen regeringsførelse, bliver igen af Minkkommissionen
lastet for en centralistisk styreform med deraf følgende risiko for, at der bli-
ver begået fejl. Loven tillader ikke, at kommissionen udtaler sig om mini-
stres ansvarsforhold, men statsministerens departementschef bliver indstil-
let til tjenstlig forfølgelse som hovedansvarlig for den forcerede beslut-
ningsproces, der førte til den midlertidige nedlukning af minkerhvervet,
uden at der var hjemmel til det.
Det samme gør ikke mindre end ni andre højtstående embedsmænd fra
henholdsvis Fødevareministeriet, Fødevarestyrelsen, Justitsministeriet og
Rigspolitiet. En historisk hård reaktion på et forløb, som ret beset ikke har
voldt nogen samfundsmæssig skade - måske lige bortset fra den eksorbi-
tante erstatning, som tilfaldt minkavlerne efter hårdt pres fra den borgerlige
18 Kommissionens beretning blev i dagspressen omtalt som overraskende hård, f.eks. In-
formations leder 1/7 2022 med overskriften ”Rystelsen” og tilføjelsen: ”Minkkommissionens
beretning er et historisk chok for toppen i centraladministrationen og en falliterklæring for
Mette Frederiksens regeringsideologi” (Anton Geist).
19 Radikale Venstres leder Sofie Carsten Nielsen i pressemeddelelse 2/7 2022.
20 Jens Peter Christensen, Ministre og embedsmænd, Djøf Forlag 2022, s. 112.
21 Mette Frederiksen på pressemøde 1/7 2022.
22 Et parti i oppositionen, Nye borgerlige, har via en folkeindsamling betalt for en vurdering
ved to advokater fra advokatfirmaet Lund, Elmer, Sandager, som konkluderer, at der er ri-
geligt grundlag for en rigsretssag mod både statsministeren og den tidligere fødevaremi-
nister. Rapporten afvises som et partsindlæg af bl.a. Jørn Vestergaard og Jens Elo Rytter, Jyl-
lands Posten 22/9 2022.
Carsten Henrichsen: Retlig vurdering af Minkkommissionens beretning
11
opposition. Hermed forudsættes at nedlukning af minkerhvervet af
sundhedsmæssige årsager var en bunden opgave, som kommissionen i øv-
rigt heller ikke skulle vurdere betimeligheden af. For selvsagt har nedluk-
ningen haft betydelige konsekvenser for de berørte minkavlere, som har
måttet dreje nøglen om og finde sig en anden beskæftigelse.23
De samlede erstatninger til minkavlere og støtteerhverv andrager ca. 19 mia. kr., hvoraf
11-12 mia. går til minkavlerne i direkte erstatning. En del af erstatningen forventes at blive
brugt til at indfri opsparet gæld af en samlet størrelsesorden på 8½ mia. Med inddragelse
af sagsomkostninger mv. anslås hele aflivningsprocessen at koste ca. 20 mia. Seniorrådgi-
ver Henning Otte Hansen, Institut for Fødevare- og Ressourceøkonomi ved Københavns
Universitet mener, at erstatningen er ”i den høje ende”, idet han selv havde forventet et
samlet erstatningsbeløb på 13-14 mia. 24
Statsministeren har efterfølgende stillet spørgsmålstegn ved mediernes og
politikeres konsekvente omtale af sagen som en ”skandale”.25 Prædikatet er
ikke helt uberettiget, når henses til den manglende hjemmel for et indgreb
af hidtil usete dimensioner, et midlertidigt stop for minkerhvervet, som har
karakter af et ekspropriativt - erstatningsbetingende - indgreb, hvortil der
heller ikke var skaffet hjemmel, lige så lidt som der var hjemmel til den bo-
nusordning, som blev stillet i udsigt til minkavlere, der selv forestod afliv-
ningen, altså en tredobbelt hjemmelsmangel om man vil. Hvortil kommer en
noget sendrægtig redressering af hjemmelsmanglen i forhold til minkav-
lerne og offentligheden.
På den anden side mangler sagen unægtelig flere af de træk, som kende-
tegner tidligere politisk-administrative skandalesager: forsæt til at handle
ulovligt eller på kant med loven, hemmeligholdelse af en ulovlig praksis,
bevidst vildledning26 af offentligheden og kontrolmyndigheder om de fak-
tiske forhold og afvisning af efterfølgende undersøgelse af sagernes be-
handling. Regeringen erkendte straks, den blev opmærksom på hjemmels-
problemet, fejlen og rettede op på den ved korrigerende henvendelser til
minkerhvervets udøvere om deres pligter og rettigheder. Derpå iværksattes
23 Efter fornyet risikovurdering fra SSI har regeringen - med virkning fra januar 2023 - be-
sluttet at ophæve forbuddet mod hold af mink og tillade en betydeligt reduceret minkpro-
duktion under iagttagelse af en række smitteforbyggende tiltag, Fødevareministeriet, ny-
hedsbrev 23/9 2022.
24 Kilde: Mikkel Jensen, DR Nyheder 28/1 2021.
25 Se med skiftende meldinger Mette Frederiksen som gengivet af DR Nyheder 30/8 2020.
26 Se nedenfor afsn. 4.3. med kritik af Minkkommissionens kvalificering af hjemmelsmang-
len som udtryk for (grov) vildledning.
Carsten Henrichsen: Retlig vurdering af Minkkommissionens beretning
12
et lovgivningsarbejde til fremskaffelse af den fornødne hjemmel til indgre-
bet såvel som finansiering af bonusordning og erstatningskrav.27
Regeringen indvilligede endda i at lade sig underkaste en uvildig un-
dersøgelse af hændelsesforløbet med sigte på placering af et eventuelt an-
svar gennem nedsættelse af den førnævnte granskningskommission. I disse
henseender adskiller sagen sig væsentligt fra andre ’skandalesager’, og den
efterfølgende hårde kritik fra kommissionen ændrer ikke herved, selv om
kommissionens meget kategoriske vurderinger af de retlige spørgsmål, som
sagen implicerer, efter min opfattelse betegner et brud på det forsigtigheds-
princip, som sådanne undersøgelser efter loven er undergivet.28 Af samme
grund er kommissionens beretning da også i offentligheden nærmest blevet
opfattet som en dom mere end som et oplæg til et retsligt efterspil.
4. Retlige vurderinger af hjemmelsmanglen
4.1. Kvalificering af indgrebet som klart ulovligt
Kommissionen efterlader ingen tvivl om, at beslutningen om en midlertidig
nedlukning af minkerhvervet uden for de i loven udtrykkeligt fastsatte sik-
kerhedszoner krævede særskilt hjemmel. Det fastslås således (s. 615), ”at
det var klart, at der manglede hjemmel til at aflive alle mink i Danmark,
ligesom kommissionen finder, at det var klart, at der manglede hjemmel til
tempobonus”.29
Dette var også regeringens eget standpunkt i den redegørelse, som føde-
vareministeren på regeringens vegne lod fremstille til Folketinget om be-
slutningsprocessen30 - indgrebet uden for de nævnte zoner savnede hjem-
mel og var derfor ulovligt. Det var med regeringens ord ”en fejl”, at beslut-
ningen om aflivning af alle mink blev meddelt uden forbehold og uden ud-
trykkelig besked om, at aflivning uden for de etablerede sikkerhedszoner
var en frivillig sag, indtil der blev skaffet lovhjemmel for et landsdækkende
forbud mod minkavl. Fødevareministeren havde følgelig fremsat et lov-
forslag til hastevedtagelse, som skulle skabe hjemmel til at aflive alle mink
27 Uagtet beslutningen efter det oplyste var clearet med Jakob Ellemann-Jensen, afviste Ven-
stre at medvirke til vedtagelsen af et hastelovforslag, hvorefter regeringen den 16/11 2020
sammen med Radikale Venstre, Socialistisk Folkeparti, Enhedslisten og Alternativet ind-
gik aftale om aflivning og midlertidigt forbud mod hold af mink.
28 Jf. forarbejderne til § 4, stk. 4, jf. § 1 b, i lov om undersøgelseskommissioner og gransknings-
kommissioner: ”Kommissionens retlige vurderinger, herunder … bevisvurderinger, bør –
også under hensyn til, at de ikke hviler på en kontradiktorisk proces – formuleres forsigtigt
og markere kommissionens begrænsede funktion”.
29 Se med den nærmere argumentation herfor, beretningen s. 449ff og 490ff.
30 ”Redegørelse for forløbet vedrørende manglende hjemmel til at udvide den hidtidige
indsats med aflivning af mink til hele landet”, Miljø- og Fødevareministeriet 18/11 2020.
Carsten Henrichsen: Retlig vurdering af Minkkommissionens beretning
13
i landet og for en særlig tempobonus til fremme af en hurtig aflivning. Dette
forslag fik umiddelbart tilslutning fra regeringens støttepartier, hvorimod
forhandlingerne om en kompensationsordning efter grundlovens regler om
ekspropriation trak længere ud med det resultat, at en lov om midlertidigt
forbud mod minkhold først blev vedtaget i december 2020.
På den baggrund kan det måske forekomme unødvendigt at anstille selv-
stændige betragtninger om hjemmelsspørgsmålet. En række grunde må
dog alligevel føre til, at spørgsmålet ofres særskilt opmærksomhed. Helt
grundlæggende hører det med til en forståelse af problemet med regerin-
gens forbud, at der redegøres nærmere for, hvordan kommissionen når
frem til sin antagelse om, at beslutningen om at aflive alle mink – 17-18 mio.
i alt! – ikke alene var ulovlig, fordi den savnede hjemmel, men endda også
klart ulovlig, fordi hjemmelsmanglen var åbenlys. Et sådant – kvalificerende
– udsagn kalder på en begrundelse, uanset at regeringen nok så meget selv
havde erkendt problemet med den manglende hjemmel. Uden at gå nær-
mere ind i substansen skal jeg her blot fremsætte nogle mere generelle be-
tragtninger til spørgsmålet.
Hjemmelsspørgsmål er sjældent så enkle, at det giver sig selv, hvad loven
tilsiger blot ved at kaste et enkelt blik i lovteksten. Ofte kræver en udlæg-
ning af gældende ret et nøjere studium af lovens motiver, historiske bag-
grund, forarbejder og hvad der måtte foreligge af administrativ praksis og
retspraksis på området. Sådanne studier kan rigtignok føre til det resultat,
at loven med sikkerhed kan forstås på en måde, som ikke efterlader nogen
tvivl om, at en tilsidesættelse heraf må vurderes som klart ulovlig. Et sådant
resultat ligger dog ikke lige for i dette tilfælde, allerede fordi Justitsministe-
riet havde sat spørgsmålstegn ved Fødevareministeriets - indskrænkende -
fortolkning af lovgrundlaget. Anderledes kommissionen (bd. 2, s. 702), der
tilsidesætter Justitsministeriets - udvidende - lovfortolkning som rent ”ten-
tativ”.
Det har været nævnt, at Fødevarestyrelsens egen koncipist på husdyrlo-
ven selv antog, at loven kunne afgive hjemmel for en fuldstændig nedluk-
ning af erhvervet.31 Embedsmanden har for længst fratrådt sin stilling i
31 Kristian Corfixen og Johan Blem Larsen, ”Topembedsmand bag loven: Der var hjemmel
til aflivning af alle mink”, Politiken 7/12 2020. Her går den tidligere embedsmand, Tage
Siboni i rette med Fødevarestyrelsens lovfortolkning. Siboni var i en periode vicedirektør
i Fødevarestyrelsen (2003-05), hvor han bl.a. var ansvarlig for styrelsens juridiske afdeling.
Han henviser til lovens § 30, stk. 2, som ved mistanke om udbrud af smitsomme sygdomme
afgiver hjemmel til aflivning af dyr med tilføjelsen: ”herunder i et område omkring et ud-
brudssted”. Hvor Minkkommissionen vil slutte modsætningsvist fra tilføjelsen, som ifølge
kommissionen indikerer, at hjemlen skal forstås snævert, anlægger den tidligere vicedirek-
tør en ligefrem fortolkning: Da loven ikke siger noget om, hvor stort området omkring et
Carsten Henrichsen: Retlig vurdering af Minkkommissionens beretning
14
ministeriet, og denne vurdering behøver selvsagt ikke at tillægges særlig
vægt i en lovfortolkning, som kan være bestemt af mange andre hensyn end
koncipistens oprindelige forestillinger om lovens grænser. Det er heller ikke
afgørende, at statsministeren selv flere gange - under Folketingsdebatten -
udtrykkeligt fastholdt, at selve indgrebet havde dækning i loven, og at det
alene var bonusordningen som - åbenlyst - savnede hjemmel (bd. 2, s. 601).
Men det er dog tankevækkende og burde have givet anledning til en kom-
mentar fra kommissionens side. Dette så meget desto mere som bisidderne
for statsministeren og dennes departementschef under kommissionsafhø-
ringerne indgav et processkrift med påstand om, at indgrebet mod mink-
avlen faktisk efter deres vurdering havde lovdækning.32
Heroverfor kunne minkavlernes brancheorganisation imidlertid præ-
sentere et responsum fra en juridisk professor ved Københavns Universi-
tet,33 som i sin analyse nåede frem til det modsatte resultat, at indgrebet ikke
havde fornøden hjemmel i loven, og kommissionens egen udlægning af lo-
ven (bd. 1, s. 449ff) ligger på linje med argumentationen i dette responsum.
Supplerende indlæg fra de ovennævnte bisiddere34 vidner imidlertid om,
at diskussionen om hjemmelsspørgsmålet ikke er slut, selv om spørgsmålet
- efter de seneste ændringer af loven - ikke længere har nogen aktuel betyd-
ning. Samlet set er det dog på denne baggrund vanskeligt at hævde, at det ligefrem
var klart, at loven i sin oprindelige udformning ikke afgav hjemmel for en nedluk-
ning af minkerhvervet. Det var måske en rimelig antagelse, men åbenlyst forekom
det ikke at være.35
Som et yderligere moment, der kunne tale for, at det ikke var så oplagt,
at indgrebet kunne betragtes som klart ulovligt, har det være nævnt, at det
eventuelt ville kunne forsvares ud fra nødretlige betragtninger.36 Det afviste
udbrudssted skal være, var det lovligt at kræve alle mink aflivet. I artiklen citeres professor
Sten Schaumburg-Müller (SDU), professor Sten Bønsing (AAU) og professor Ellen Margre-
the Basse (AU) for tilslutning til synspunktet, men herimod professor em. Jørgen Albæk
Jensen (AU) og Jonas Christoffersen (tidl. direktør for Institut for Menneskerettigheder).
32
Lars Kjeldsen m.fl., Notat fra bisiddere om hjemmelsspørgsmålet (bd. 6, bilag 4).
33 Andreas Bloch Ehlers: Notat om hjemmelsspørgsmålet i minksagen. Responsum til Kopen-
hagen FUR, 20/11 2020 (bd. 6, bilag 7).
34 Lars Kjeldsen m.fl., Notat fra bisiddere om krav til hjemlens klarhed (bd.6, bilag 5). Samme,
Notat fra bisiddere om proportionalitet (bd. 6, bilag 6).
35 Se samstemmende Jørn Vestergaard m.fl.: ”Det skal tages i betragtning, at det for selv de
nærmeste ansvarlige i embedsværket var en teknisk betonet og juridisk vanskelig udfor-
dring at få rede på hjemmelsspørgsmålet, som viste sig at kræve ret indgående undersø-
gelser af et kompliceret retsgrundlag”, Kronik i Altinget, 8/11 2022 (pkt. 9).
36 Jens Elo Rytter, Jacob v. Holtermann, Annemette Nyborg og Th. Gammeltoft-Hansen,
”Juraeksperter om minkgate: Måske var den ulovlige ordre lovlig?”, Politiken debatindlæg
20/11 2020. Se herimod Kristian Lauta, Mikael Rask Madsen og H.P. Olsen, ”Mette
Carsten Henrichsen: Retlig vurdering af Minkkommissionens beretning
15
kommissionen selv uden nærmere begrundelse (bd. 1, s. 490), og det er hel-
ler ikke et synspunkt, der skal forfølges nærmere her ud over med konsta-
tering af, at den omstændighed, at argumentet - rigtigt eller ej - overhovedet
med mening kan gøres gældende, svækker antagelsen om, at lovbruddet
ligefrem var åbenlyst.37
4.2. Kvalificering af hjemmelsmanglen som grundlovsstridig
Kommissionen betragter tydeligvis hjemmelsmanglen med stor alvor. Det
fremhæves - med rette - at et indgreb af den her foreliggende karakter
utvivlsomt måtte kræve særlig klar lovhjemmel (bd. 1, s. 448, jf. s. 487ff): Det
vil ikke være tilstrækkeligt at udlede en hjemmel af, hvad f.eks. forarbej-
derne alene måtte tilsige, når resultatet ikke har klar støtte i lovens ordlyd.
Det er én ting. Noget andet og mere relevant i en ansvarsmæssig sammen-
hæng er, om den manglende hjemmel i givet fald måtte betragtes som en
simpel indholdsmangel, som man ser ved så mange andre myndighedsind-
greb, eller om den ligefrem konstituerede et grundlovsbrud. Det sidste blev
fremført under debatten om indgrebets lovlighed som en særlig kvalifice-
rende omstændighed, som regeringen måtte stå til ansvar for.38 Siden har
synspunktet også fundet støtte i faglitteraturen.39 Rammerne for denne ar-
tikel tillader mig ikke mig at gå nærmere ind på disse spørgsmål ud over,
at jeg vil afvise, at den manglende hjemmel til indgrebet - i sig selv - kan betegnes
som et grundlovsbrud.40
En hjemmelsmangel er et brud på de uskrevne regler, der gælder om
retsgrundlaget for myndighedsudøvelse, traditionelt betegnet som legali-
tetsprincippet - princippet om at indgreb i borgernes forhold kræver lov-
hjemmel. Dette princip har sædvanlig status som en retsregel på lovniveau,
og selv om det kan udledes af den konstitutionelle ordning af statsstyret,
har det ikke i sig selv grundlovsmæssig status. Så kan man spørge, om det
Frederiksen flirter med nødret i minkgate - men argumentet holder ikke”, Berlingske kro-
nik 24/11 2020.
37 Se videre om konstitutionel nødret, Henning Koch: Demokrati slå til! Gyldendal 1994.
38 Se herom Ulrik Dahlin, ”Jurister: Ja, det var grundlovsbrud – men det gør ikke mink-
skandalen større”, Information 3/12 2020.
39 Kristian Lauta, Mikael Rask Madsen og Henrik Palmer Olsen: ”Den danske retsstat på
prøve: Covid-19, legalitet og mink”, Juristen 2021.89-98.
40 Se herimod en række universitetsjurister m.fl. (Frederik Waage, Jens Elo Rytter, Gorm
Toftegaard Nielsen, Mikael Rask Madsen og Jonas Christoffersen) i Ulrik Dahlin, ”Jurister:
Ja, det var grundlovsbrud – men det gør ikke minkskandalen større”, Information 3/12
2020. Der tages forbehold for, om indgrebet kan vurderes som en erstatningsfri regulering,
og det understreges, at det ikke gør nogen praktisk forskel, om manglen henregnes som et
grundlovsbrud.
Carsten Henrichsen: Retlig vurdering af Minkkommissionens beretning
16
gør nogen forskel, om indgrebet vurderes at ligge inden for området af ”er-
statningsfri regulering”, eller om det kun kan foretages mod kompensation
efter grundlovens regler om ekspropriation.41 De sidstnævnte regler forud-
sætter netop, at indgrebet, der skal være påkrævet af hensyn til almenvellet,
sker ved lov og mod fuldstændig erstatning,42 og i den forstand konstitue-
rer den manglende lovhjemmel - som en følgevirkning - formelt et grund-
lovsbrud. Tilsvarende gælder den manglende bevillingsmæssige hjemmel
til at afholde udgifter til minkaflivningerne i form af erstatning eller bonus.
Udgifter kan efter grundloven ikke afholdes uden ved lov, selv om en god-
kendelse fra Folketingets Finansudvalg efter fast statsskik antages at gøre
det ud for en bevilling.43 Også her er den manglende hjemmel en følgevirk-
ning af den manglende lovhjemmel til selve indgrebet.
Det må endvidere pointeres, at det ikke gør nogen forskel, hvem der an-
tages at have truffet beslutningen om indgrebet, om det er en embedsmand
på ministerens vegne eller ressortministeren selv, eller om det er statsmini-
steren eller regeringen som sådan. Sidstnævnte har under alle omstændig-
heder - med det her i landet rådende ministerstyre - ingen kompetence til
selvstændigt at træffe - retsligt bindende - beslutninger på en ressortmini-
sters område. Det kan heller ikke gøre nogen forskel, hvordan beslutningen
er formidlet til borgerne, det være sig ved meddelelse på et pressemøde,
brev til adressaterne, opslag på myndighedens hjemmeside eller, hvad man
nu kan forestille sig af mere eller mindre kvalificerede kommunikations-
former. Beslutninger om et indgreb i borgernes retsforhold skal under alle
omstændigheder have et retsligt grundlag i lov eller bekendtgørelse, og så
er det det, der sætter rammerne for adressaternes pligter og rettigheder.
Helt galt er det at fremhæve beslutningens usædvanligt indgribende ka-
rakter med deraf følgende krav om særlig klar lovhjemmel som et forhold,
der berettiger italesættelse af en hjemmelsmangel som et grundlovsbrud.
Det har i hvert fald ingen dækning i standardlitteraturen,44 hvor det tværti-
mod er fremhævet som en af retspraksis genereret udvidelse eller præcise-
ring af legalitetsprincippet. Så meget desto mindre har det nogen betyd-
ning, at indgrebet ikke har været genstand for behandling i Folketinget, selv
givet at dette ”utvivlsomt også (ville) have aktualiseret andre, effektive og
mindre indgribende tiltag”. Det er på en måde overraskende, at
41 Jf. om beskyttelsen af den private ejendomsret, grundlovens § 73.
42 Grundlovens § 73, stk. 1. Om grænsen mellem ekspropriation og erstatningsfri regule-
ring se Jens Elo Rytter, Individets grundlæggende rettigheder, 2. udg., Karnov 2016, s. 371.
43 Grundlovens § 46, stk. 2.
44 Se Revsbech et al: Forvaltningsret. Almindelige emner, 6. udg., Djøf Forlag 2016, s. 180ff
med note 124 med yderligere henvisninger.
Carsten Henrichsen: Retlig vurdering af Minkkommissionens beretning
17
betragtninger som disse overhovedet kan finde vej i en faglig debat, men i
hvert fald har kommissionen heller ikke fundet anledning til at forholde sig
til dem.
4.3. Kvalificering af hjemmelsmanglen som groft vildledende
Som et særligt retorisk virkemiddel har kommissionen valgt at fremstille
den hjemmelsmangel, som regeringen selv vedstod sig, som egnet til at vild-
lede minkavlerne, og det i en sådan grad, at der konsekvent tales om ”grov
vildledning” (bd. 2, s. 615).45 Vildledning eller svig er en retlig figur, som
kendes fra privatretten - i forvaltningsretten er den derimod mindre kendt
og i hvert fald helt uden forbindelse med hjemmelskravet. Det er mig be-
kendt ikke set før, at en hjemmelsmangel er fremstillet i det lys. Effekten er
unægtelig dramatisk, men for så vidt også netop vildledende, siden kom-
missionens afhøringer viste, at regeringen på ingen måde havde haft til hen-
sigt at vildlede nogen med sin beslutning, som jo i øvrigt også efterfølgende
blev lovliggjort. Vildledning eller svig kræver - begrebsmæssigt - et for-
sæt,46 og kan derfor ikke begås ved hverken simpel eller grov uagtsomhed.
Der er fortilfælde for, at administrationen, en minister eller endog regerin-
gen - bevidst - har vildledt Folketinget og offentligheden om lovligheden af
et indgreb,47 men en beslutning om et indgreb, som myndighederne selv
har erkendt, at den manglede lovhjemmel til, kan ikke i retlig forstand be-
tegnes som vildledende.
Det kommer kommissionen tilsyneladende uden om ved at præcisere,
at der ikke er grundlag for at antage, at der - hos nogen af de implicerede
overhovedet - har været en intention om at vildlede minkavlerne, deres
brancheorganisation eller offentligheden i øvrigt. Det hedder i den juridiske
sprogbrug, at der ikke har været subjektiv tilregnelse til vildledning, men at
vildledningen må betragtes som en objektiv realitet. Ud over at dette præci-
seres i beretningen (bd. 2, s. 638f), ses denne sondring imidlertid ikke at
indgå i kommissionens beskrivelse af retsfaktum i øvrigt. I beretningen ta-
les nærmest udelukkende om den vildledning, som minkavlerne har været
udsat for, og det sker som nævnt konsekvent med kvalificeringen af denne
45 ”Disse udmeldinger på pressemødet var efter kommissionens bedømmelse vildledende,
og efter kommissionens vurdering var udmeldingerne også groft vildledende, henset til
den meget vidtgående og intensive karakter såvel som de økonomiske og samfundsmæs-
sige implikationer.”
46 I privatretten forbindes svig altid med den forsætlige afgivelse af forkerte oplysninger
for at opnå en fordel, og således også i forvaltningsretten, hvor svig undtagelsesvist fore-
ligger ved f.eks. borgerens afgivelse af bevidst urigtige oplysninger til myndighederne
(Poul Andersen 1963, s. 359).
47 Jf. f.eks. ”den falske melodi” i Tamilsagen som ovenfor nævnt.
Carsten Henrichsen: Retlig vurdering af Minkkommissionens beretning
18
vildledning som grov, som et udtryk for, at forløbet i særlig grad har været
egnet til at vildlede minkavlerne om deres rettigheder og pligter efter loven.
Fra at være en forholdsvis banal hjemmelsmangel, som regeringen er-
kendte, straks den blev opmærksom herpå, og som den også forsøgte at
råde bod på ved at fremsætte et forslag til hastelov, som skulle sikre det
fornødne hjemmelsgrundlag, blev regeringen nu gjort ansvarlig for ikke
bare simpel, men ligefrem grov vildledning. Hvad der nærmere ligger heri,
forklares ikke i beretningen, men det må i hvert fald understreges, at kvali-
ficeringen af gerningsindholdet som grov vildledning ikke har noget med
tilregnelsen at gøre. At vildledningen har været ”grov” betyder ikke, at den
har været foretaget ved grov uagtsomhed, som er en ansvarsbetingelse efter
ministeransvarsloven, og som kommissionen hverken kunne eller skulle
tage stilling til.
Afgørende for en vurdering af karakteren af vildledningen som grov er
intensiteten af samme, herunder den faktiske skadevirkning sammenholdt
med den tidsmæssige udstrækning af forholdet.48 Her må det medgives, at
nogle minkavlere utvivlsomt lod sig forlede til straks - ved beslutningens
meddelelse - at gå i gang med aflivningen af deres dyr i den tro, at de var
retligt forpligtet hertil. En sådan proces ville også være vanskelig at stoppe,
når den først var sat i gang, selv om det hurtigt blev klart, at beslutningen
savnede hjemmel, og at en fortsat aflivning uden for de gældende sikker-
hedszoner derfor måtte ske på frivillig basis.
På den anden side var aflivningen - med eller uden lovhjemmel - uom-
gængelig, da det også stod klart, at regeringen havde parlamentarisk støtte
til et lovindgreb. Regeringen bebudede som nævnt et forslag til hastelov,49
som oppositionen imidlertid blokerede for, hvorfor man indgik en aftale
med sine støttepartier om at fremme et lovindgreb på sædvanlig vis.50 Re-
sultatet var derfor givet på forhånd, minkene måtte aflives, hvorfor den
samfundsmæssige skadevirkning af hjemmelsmanglen var til at overse. Til-
bage stod alene usikkerheden om de nærmere vilkår herfor, herunder sær-
ligt erstatningsspørgsmålet, som først faldt på plads med vedtagelsen af lo-
ven om et midlertidigt stop for minkavlen i december 2020.51
48 Kommissionen begrunder kvalificeringen som groft vildledende med ”den meget vidt-
gående og intensive karakter såvel som de økonomiske og samfundsmæssige implikatio-
ner, beretningen s. 615.
49 De sædvanlige tidsfrister for behandling af lovforslag kan fraviges med ¾ flertal i Folke-
tinget, jf. Folketingets Forretningsordens § 42.
50 L 77 af 10/11 2020, Forslag til lov om aflivning af og midlertidigt forbud mod hold af mink, som
endeligt vedtaget med Lov 2185 af 29/12 2020.
51 Lovforslaget blev fremsat 10/11 2020, vedtaget 21/12 og kundgjort 29/12.
Carsten Henrichsen: Retlig vurdering af Minkkommissionens beretning
19
Kommissionen finder desuagtet - efter en samlet vurdering - at vildled-
ningen var grov, og det mener jeg er en fejlvurdering. Principielt finder jeg
det uberettiget at fastslå, at manglende hjemmel for et indgreb overhovedet kan hen-
regnes som vildledning, når udgangspunktet i øvrigt er, at de ansvarlige myndig-
heder selv har erkendt hjemmelsmanglen og forsæt derfor på forhånd kan udelukkes.
Under alle omstændigheder burde kommissionen - henset til det ovennævnte for-
sigtighedsprincip - have udvist større tilbageholdenhed med den retlige kvalifice-
ring af hjemmelsmanglen som udtryk for grov vildledning. Det var en fejl, og
også en grov fejl, at beslutningen om aflivning af alle mink blev meldt ud
uden forbehold, men at kvalificere fejlen som vildledning er efter min op-
fattelse misvisende, når der ikke kan påvises et forsæt.
5. Kommissionens ansvarsvurderinger
5.1. Miljø- og Fødevareministeriet
5.1.1. Ministeriets svigtende klargørelse af hjemmelsmanglen
Nedlukningen af minkerhvervet var i sjælden grad et kollektivt anliggende
for en store del af centraladministrationens myndigheder. Fagministeriet
var Miljø- og Fødevareministeriet med Fødevarestyrelsen som hovedan-
svarlig for kontakten med minkavlerne efter loven om dyrehold, men også
Justitsministeriet havde en andel i sagen i kraft af, at det var udpeget som
operativt ansvarlig for koordineringen af myndighedernes indsats i forbin-
delse med pandemibekæmpelsen. Ydermere havde Rigspolitiet, som en sty-
relse under Justitsministeriet, til opgave at bistå Fødevarestyrelsen med
kontrollen med aflivningsprocessen i de enkelte minkfarme. Herudover
indgik Sundhedsministeriet med tilhørende styrelser samt Erhvervsmini-
steriet, Finansministeriet og – ikke mindst – Statsministeriet i forskellige
mere eller mindre fremtrædende roller.
Hvad særlig angår Miljø- og Fødevareministeriet,52 fandt kommissionen,
at indsatsen her havde været ”særdeles kritisabel” (bd. 2, s. 637). Det er mi-
nisteriet og Fødevarestyrelsens svigtende klargørelse af den manglende
lovhjemmel, både i forhold til beslutningsprocessen og ved den administra-
tive implementering af den trufne beslutning, som begrunder denne vurde-
ring. De centrale beslutningstagere fik aldrig klar besked om hjemmelspro-
blemet, og da beslutningen skulle eksekveres, skete det, uden at der blev
taget forbehold for manglen, hvorved beslutningen kom til at fremstå som
mere tvingende, end der lovgivningsmæssigt var dækning for.
Kommissionen lægger til grund (bd. 2, s. 632), at selve beslutningen om
at foretage et midlertidigt stop for minkavl blev truffet på regeringsniveau
52 I det følgende Fødevareministeriet.
Carsten Henrichsen: Retlig vurdering af Minkkommissionens beretning
20
- i regeringens koordinationsudvalg - uden forudgående sagsbehandling i
Fødevareministeriet, og at beslutningen endvidere blev meldt ud af stats-
ministeren på et pressemøde dagen efter. Baggrunden for beslutningen var
en risikovurdering fra sundhedsmyndighederne, som - sådan blev det i
hvert fald opfattet - tilsagde et øjeblikkeligt stop for al minkavl. Fødevare-
ministeriet var - foruden ministeren - selv på de afgørende møder ledsaget
af sin departementschef, som imidlertid ikke var opmærksom på hjemmels-
spørgsmålet, selv om det var hans eget ministerium, nærmere bestemt Fø-
devarestyrelsen, som havde insisteret på, at et så vidtgående indgreb ville
kræve lovhjemmel.
I mangel af umiddelbar indgriben fra departementschefen side, som
kunne have sikret, at der var blevet taget forbehold for tilvejebringelse af
den fornødne lovhjemmel, og at indgrebet - som tvangsindgreb - indtil da
måtte begrænses til de tilfælde, loven gav mulighed for, burde ministeriet
efter kommissionens opfattelse efterfølgende have taget kontakt med både
Statsministeriet og Justitsministeriet - på højeste niveau - og gjort det klart,
at der altså ikke var hjemmel til den beslutning, som regeringen havde
meldt ud på pressemødet den 4. november. Man gik straks i gang med at
forberede et hastelovforslag, men heller ikke det blev meldt ud til minkav-
lerne.
Denne kritik er utvivlsomt berettiget, selv om det hører med, at ansvaret
for dette svigt må deles med Justitsministeriet, som kort forinden havde til-
sluttet sig Fødevareministeriets vurdering af hjemmelsspørgsmålet. Det er
dog under alle omstændigheder fagministeriets opgave at sikre, at der ikke
træffes beslutninger, som lider af hjemmelsmangler som den foreliggende.
Vanskeligheden er ganske vist, at det ikke var fagministeriet selv, som traf
beslutningen, men at den reelt blev truffet kollektivt på et regeringsmøde
med deltagelse af de centrale ministre,53 og her var man alene optaget af det
substantielle spørgsmål om, hvorvidt og hvordan man skulle gribe ind over
for den omsiggribende smitte i landets minkbesætninger.
5.1.2. Ministeriets begrænsede rolle i beslutningsprocessen
Kommissionen synes ligefrem at betragte det som en undskyldende om-
stændighed, at Fødevareministeriet ikke selv havde taget initiativ til beslut-
ningen, og man tager det som et udtryk for at, ministeriet var skubbet ud
på ”et sidespor” (bd. 2, s. 636). Det ændrer dog ikke ved, at det er
53 Møde i regeringens koordinationsudvalg, 3/11 2020, til forberedelse af pressemødet da-
gen efter om foranstaltninger mod den omsiggribende covid 19-smitte i landets minkbe-
sætninger.
Carsten Henrichsen: Retlig vurdering af Minkkommissionens beretning
21
ressortministeriet, som har det faglige ansvar for beslutningen og dens ek-
sekvering. Statsministerens oplæg på pressemødet blev da også sendt til et
såkaldt ”faktatjek” i ministeriet, uden at det bragte nogen relevante indven-
dinger for dagen. Det blev imidlertid efter kommissionens vurdering kun
udført på lavere niveau og var derfor ”utilstrækkeligt til at fritage for kritik”
(bd. 2, s. 638).
Det sidste er dog efter min opfattelse et irrelevant forhold. En hjemmels-
mangel som den foreliggende burde være påtalt, selv på et nok så lavt niveau. Det
er en selvfølge, som kommissionen også selv understreger, at hjemlen til et
indgreb overvejes som det første og vigtigste spørgsmål, og som før nævnt
var hjemmelsspørgsmålet i ministeriet i høj grad present, så meget desto
mere som man netop havde afhandlet det med Justitsministeriet på afde-
lingslederniveau.
Snarere end at se på ministeriets rolle i beslutningsprocessen kan der
være grund til at fokusere på de interne forhold i ministeriet. Her springer
det i øjnene, at samspillet ikke har været optimalt. Kontorchefen, som fore-
stod faktatjekket, gik ud fra, at der nok var fundet en anden lovhjemmel til
indgrebet, eventuelt på Sundhedsministeriets område (in casu epidemilo-
ven), og mente i det hele taget ikke, at ministeriet havde ”en interesse i at
tage ansvaret for beslutningen” (bd. 9, s. 1642). Afdelingschefen agerede
som nævnt mellemmand i forhandlingerne mellem Justitsministeriet og Fø-
devarestyrelsen angående hjemmelsspørgsmålet, men fandt i øvrigt ikke
anledning til at orientere mere bredt herom i ministeriet eller andre steder.
Veterinærdirektøren i Fødevarestyrelsen, som selv - over for Justitsministe-
riet - havde fastholdt hjemmelskravet, mente at det lå uden for styrelsens
mandat at tage forbehold herfor, da styrelsen skulle eksekvere beslutnin-
gen.54
Hvad særligt angår veterinærdirektøren skal det bemærkes, at denne indtager en særstil-
ling i kraft af at være tillagt visse særlige kompetencer i henhold til bekendtgørelse nr. 596
af 7. maj 2020 om Fødevarestyrelsens opgaver og beføjelser, herunder beføjelser om be-
kæmpelse af husdyrsygdomme i kapitel 6 i lov om hold af dyr. Veterinærdirektøren har i
kraft af disse bestemmelser sædvanligvis det overordnede ansvar for landets veterinære
beredskab ved husdyrsygdomme. I forhold til den konkrete indsats i forbindelse med af-
livningen af mink indtog Rigspolitiet en styrende rolle i regi af Nost (Den nationale opera-
tive stab), men havde i øvrigt ingen andel i kommunikationen med minkavlerne. Det skal
54 Veterinærdirektør Hanne Larsen har således forklaret, at ”hun ikke anså det som en mu-
lighed for dem at moderere eller ændre den kommunikation, der kom fra regeringen” (bd.
2, s. 642 og bd. 4, s. 2040). Herimod departementschef Henrik Studsgaard med bemærkning
om, at det er han ikke er enig i, idet ”regeringen havde meldt ud rent politisk, men imple-
menteringen skulle ske indenfor lovgivningen” (bd. 4, s. 2040 og bd. 9, s. 1567).
Carsten Henrichsen: Retlig vurdering af Minkkommissionens beretning
22
endvidere bemærkes, at veterinærdirektøren ud over de særlige kompetencer er underlagt
Fødevarestyrelsens direktør, herunder med hensyn til spørgsmål om kommunikation til
offentligheden. Stillingen er typisk besat af en fagperson med særligt kendskab til veteri-
nærfaglige anliggender, i dette tilfælde en uddannet dyrlæge. Ved behov for juridisk kom-
petence råder styrelsen over en særskilt afdeling for jura.
Det er næppe for meget sagt, at regeringen med et så usammenhængende
embedsværk var dårligt hjulpet med præciseringen af de retlige rammer for
den beslutning, man havde truffet. Kommissionen tillægger det imidlertid
en vis vægt, at Fødevareministeriet angiveligt ikke var orienteret om beslut-
ningens karakter og omfang, selv om både ministeren og departementsche-
fen havde deltaget i de forudgående møder, hvor beslutningen blev truffet.
Kommissionen lægger ikke desto mindre til grund, at ministeriet ikke
havde været bekendt med akkurat den model for nedlukning af minkavlen,
som regeringen havde besluttet, og ser dette som en forklaring på det svig-
tende faktatjek (bd. 2, s. 632 og s. 636).
Også dette er efter min opfattelse en irrelevant betragtning, siden det længe -
og også længe før den foreliggende situation - havde været på tale, at det kunne
blive nødvendigt at sætte en stopper for minkerhvervet af sundhedsmæssige grunde.
Allerede i september forelå der ifølge forklaringerne fra Statsministeriets
departementschef (bd. 8, s. 1110) ”en indstilling om, at man skulle forberede
et beslutningsgrundlag til regeringen” for det tilfælde, at dette scenarie blev
aktuelt.55 Det er derfor med en vis fortrydelse, må man tro, at departe-
mentschefen bemærker (a.st.), at ”fagministeriet i en sådan situation må
gøre sit arbejde”, idet hun tilføjer: ”Sådan er det. Det ville være naturligt at
man gik i gang”, når man nu ligefrem var blevet bedt om det - og det burde
der egentlig heller ikke være to meninger om.
Dette er efter min opfattelse ministeriets største fejl - at man ikke straks gik
i gang med at forberede retsgrundlaget for en fuldstændig afvikling af minkerhver-
vet, den være sig midlertidig eller permanent, afhængigt af, hvad der epi-
demiologisk og sundhedsmæssigt var belæg for. Her kunne man så starte
med en afklaring af, hvilken lovgivning der skulle tages i brug – husdyr-
holdloven under Fødevareministeriet eller epidemiloven under Sundheds-
ministeriet - siden dette åbenbart ikke stod helt klart for embedsværket selv
(bd. 9, s. 1642). Det var dog nærliggende, som det også skete, at tage ud-
gangspunkt i den førstnævnte lovgivning, som allerede havde dannet afsæt
55 Jf. cover til møde i Regeringens Økonomiudvalg 19/9 2020 og håndakt til møde s.st. 30/9
2020.
Carsten Henrichsen: Retlig vurdering af Minkkommissionens beretning
23
for bemyndigelser til ministeren til at fastsætte beskyttelseszoner til ind-
dæmning af smittefarlige sygdomme i landets besætninger.56
5.1.3. Fødevarestyrelsens brev til minkavlerne
For kommissionen var det dog en større fejl, at Fødevarestyrelsen efter det
ovennævnte pressemøde - og med ministeriets indforståelse - udsendte et
brev til landets minkavlere, med hvad der kunne ligne et pålæg, om straks
at påbegynde aflivninger af deres besætninger ”af hensyn til folkesundhe-
den”.57 Det skete 6/11, dagen efter at Fødevarestyrelsen selv - på de indre
linjer - havde orienteret om, at der ikke var hjemmel til aflivning af mink
uden for de allerede gældende sikkerhedszoner. Kommissionen finder det
her særdeles kritisabelt, at minkbranchen forholdes oplysning om den mang-
lende hjemmel til indgrebet (bd. 1, s. 42, jf. bd. 2, s. 644). Det gentager sig
endda på et pressemøde 7/11, som betoner nødvendigheden af en hurtig
indsats, men igen uden klargøring af hjemmelsspørgsmålet.
En sådan klargøring foretages først i en efterfølgende pressemeddelelse
8/11, hvor Fødevarestyrelsen toner rent flag, men hvor det til gengæld -
noget opsigtsvækkende - fastslås, at ”regeringen har besluttet, at minkafliv-
ningerne hastede, situationens alvor taget i betragtning. Derfor har man vur-
deret, at man ikke kunne afvente ny lovgivning, inden man meldte dette ud” (min
udhævning). En mildest talt tvivlsom for ikke at sige kritisabel forklaring,
som kunne give indtryk af, at man mente, at den manglende hjemmel
kunne undskyldes med sagens hastende karakter, og at dette i øvrigt bero-
ede på en regeringsbeslutning.
Det er her Statsministeriets departementschef - i en sms til sin kollega i
Fødevareministeriet - skyder med skarpt med de ofte citerede ord: ”Hvor-
når lægger I jer og ruller?”.58 Mere umisforståeligt kan det ikke siges, og
allerede dagen efter, den 9. november, rykker fødevareministeren i en ny
pressemeddelelse ud med en uforbeholden beklagelse af forløbet: ”Først
og fremmest er det vigtigt at slå fast, at vi burde have kommunikeret klart,
hvorvidt der er lovhjemmel til, at myndighederne kan påbyde at aflive
56 Jf. bekendtgørelse nr. 1455 af 8/10 2020 om Covid-19 hos pelsdyr, som udstedt med
hjemmel i § 30 i lov om hold af dyr.
57 Efter samstemmende forklaringer fra ministeriets og styrelsens embedsmænd var der på
ingen måde tale om et pålæg, som rakte videre end, hvad loven selv gav mulighed for,
men blot en - i forhold til pressemødet - uddybende information om vilkårene for minkaf-
livningerne, som branchen (Kopenhagen FUR) selv have efterspurgt, jf. veterinærdirektø-
rens forklaring, bd. 9, s. 1564ff.
58 Op. cit. afsnit 1.
Carsten Henrichsen: Retlig vurdering af Minkkommissionens beretning
24
raske minkbesætninger udenfor sikkerhedszonerne. Det har ikke været til-
fældet i denne sag, og det vil jeg gerne beklage”.
Så vidt så godt, men derpå tilføjede ministeren: ”Vi står i en global sund-
hedskrise, og derfor valgte regeringen at træffe en resolut beslutning, som
der var opbakning til fra både et politisk flertal, men også fra minkbranchen
selv”. Igen må det understreges, at omstændigheder som de nævnte kan
være nok så relevante for en politisk synsvinkel, men retligt set er de irrele-
vante. Forventninger om parlamentarisk og/eller branchemæssig tilslut-
ning til et regeringsindgreb kan selvsagt ikke gøre det ud for en lovhjem-
mel, og opbakningen fra minkbranchen var åbenbart heller ikke større, end
at man betegnede nedlukningen som en katastrofe for erhvervet59 og be-
stilte et responsum, som argumenterede for, at der ikke havde været lov-
hjemmel til beslutningen.60
De skiftende forklaringer tilfredsstillede heller ikke Folketinget, hvorfor
regeringen stillede en samlet - uddybende - redegørelse for forløbet i udsigt.
Denne redegørelse blev afgivet af Fødevareministeriet 18/11 2020,61 men
samtidig havde et af regeringens støttepartier, Enhedslisten, erklæret sin
mistillid til fødevareministeren, mindre på grund af hjemmelsmanglen,
som han angiveligt ikke var bekendt med, men fordi ministeriet tidligere
havde udvist forsømmelighed i forhold til smitterisikoen fra landets mink-
farme, som dette parti længe havde advaret imod.62 Med oppositionens
stemmer var der hermed flertal imod ministeren, hvorfor denne efter sæd-
vanlig parlamentarisk skik trådte tilbage samme dag, hvorved sagen alle-
rede havde fået en politisk konsekvens.
5.1.4. Samlede vurderinger af ansvarsforholdene
Kommissionen fastslår, at fødevareministeren ikke var bekendt med hjem-
melsmanglen, da beslutningen blev truffet og efterfølgende meddelt på
pressemødet 4/11 (bd. 1, s. 43). Derimod antages han at have været under-
59 Pressemeddelelse fra Danske Minkavlere 4/11 2020, gengivet efter Landbrugsavisen, s.d.
60 Andreas Bloch Ehlers: Notat om hjemmelsspørgsmålet i minksagen. Responsum til Kopen-
hagen FUR, 20/11 2020 (beretningen, bilag 7); samme, ”Minkskandalen i en nøddeskal –
Lovhjemmel og ekspropriation”, i Mads Bryde Andersen m.fl. (red.): Festskrift til Peter
Pagh, Djøf Forlag 2023, s. 197ff.
61 Miljø- og Fødevareministeriet: Redegørelse for forløbet vedrørende manglende hjemmel til at
udvide den hidtidige indsats med aflivning af mink til hele landet, København 18/11 2020.
62 MF Peter Hvelplund (Ø) med opfordring til at stoppe minkproduktionen af hensyn til
dyrevelfærd og befolkningens sundhed, TV2 Nyheder 2/10 2020, og senere igen med kritik
af, at regeringen ikke greb ind over for den omsiggribende smitte langt tidligere, Netavisen
Pio 12/11 2020.
Carsten Henrichsen: Retlig vurdering af Minkkommissionens beretning
25
rettet om det lovinitiativ, som blev iværksat straks efter med fremsættelsen
af et hastelovforslag 5/11, og at han følgelig også må have fået kendskab til
ministeriets og Fødevarestyrelsens mangelfulde eksekvering af beslutnin-
gen i dagene derefter (a.st.). Dette uagtet, at ministeren ikke selv havde no-
gen klar erindring herom, og at der heller ikke i ministeriet var klarhed
over, hvornår ministeren var blevet orienteret om sagerne. Det sidste bud
fra ministeren var, at han først var blevet gjort opmærksom på fejlen ”hen
over weekenden” (8-9/11), hvilket han oplyste på et møde 11/11 i Folketin-
gets Fødevareudvalg.
Selv om det er rimeligt at antage, at ministeren i det mindste må have
været gjort bekendt med et lovinitiativ som det foreliggende, og derfor
burde have været orienteret om fejlen allerede dagen efter pressemødet, er
det næppe berettiget at tage for givet, hvornår det går op for ham, at der
har været et hjemmelsproblem i forhold til Fødevarestyrelsens hidtidige
udmeldinger til minkavlerne. Spørgsmålet har sammenhæng med, at den
føromtalte uklarhed om den praktiske betydning af hjemmelsspørgsmålet
ikke stod helt klart for embedsværket selv. Når en ledende embedsmand
(afdelingschefen) erkender, at det først var hen over weekenden 8-9/11, at
det gik op for ham, at der kunne være et problem med informationen til
minkavlerne (bd. 4, s. 1644), er det ikke sandsynligt, at ministeren skulle
have været tidligere eller bedre underrettet herom end han selv.
Spørgsmålet er ikke helt uden betydning. Kommissionen fastslår, at mi-
nisteren har forbrudt sig mod såvel legalitetsprincippet som sandhedsplig-
ten - det sidste i forhold til den nævnte oplysning til Folketinget om, hvor-
når han blev bekendt med forholdet,63 og selv om der ikke politisk har været
rejst krav om en retsforfølgning af den tidligere fødevareminister, vil en til-
tale være uomgængelig, hvis der rejses sag mod statsministeren, og herud-
over spiller det selvfølgelig også en rolle for hans eftermæle, om kommissi-
onens kritik står til troende. Det gør den efter min opfattelse ikke - specielt
ikke henset til de krav, der må stilles til bevisvurderingen efter forsigtig-
hedsprincippet som ovenfor nævnt.
Hvad embedsværket angår, indstilles hele ledelseslaget i ministeriet -
departementschefen, afdelingschefen, kontorchefen og den føromtalte ve-
terinærdirektør - til tjenstlig undersøgelse med henblik på at vurdere, om
der er grundlag for at gøre et tjenstligt ansvar gældende. Departementsche-
fen, som efter en opsplitning af ministeriet overgik til en lignende stilling i
63 Den grove vildledning konstituerer i kommissionens optik både et brud på legalitets-
princippet og sandhedspligten, men et brud på sidstnævnte i forhold til Folketinget indgår
tillige her som et selvstændigt element i kommissionens kritik.
Carsten Henrichsen: Retlig vurdering af Minkkommissionens beretning
26
det genoprettede Miljøministerium, er siden blevet suspenderet,64 mens de
tre øvrige embedsmænd har modtaget advarsler.65
Hvis nogen for alvor havde grund til at beklage sin andel i forløbet,
måtte det også være departementschefen. Han var ministerens højre hånd
og skulle med sin - pligtmæssige - rådgivning af ministeren sikre, at denne
ikke kom i uføre, men han svigtede unægtelig i det afgørende øjeblik, hvor
den politiske beslutning blev truffet, nemlig på koordinationsudvalgets
møde den 3/11 2020, hvor spørgsmålet om hjemmel ikke var ”top of mind”,
og han greb heller ikke ind i forhold til pressemødet dagen efter, hvor be-
slutningen blev udmeldt. Beslutningen blev umiddelbart efter (5/11) sendt
til faktatjek i ministeriet, men det skete åbenbart uden departementschefens
mellemkomst, så heller ikke her blev der grebet ind, lige så lidt som der blev
taget forbehold i forhold til Fødevarestyrelsens brev til minkavlerne 6/11.
Endelig - og nok så afgørende - fulgte departementschefen aldrig op på op-
fordringen til at forberede et beslutningsgrundlag til regeringen for det til-
fælde, at situationen krævede et fuldstændigt stop for hold af mink.
5.2. Statsministeriet
5.2.1. Statsministerens udmelding af minkstoppet
Myndighederne må ikke give indtryk af, at borgerne har pligter efter loven,
som denne ikke afgiver hjemmel til. Det rejser spørgsmålet om, hvem der
havde ansvaret for, at minkavlerne måske blev bibragt det indtryk, at de
havde pligt til at aflive deres besætninger uden for de omtalte sikkerheds-
zoner.66 Her er kommissionen ikke i tvivl om, at der påhviler stats-ministe-
ren og hendes departement en stor del af ansvaret, i og med at regeringens
beslutning blev meldt ud på et pressemøde 4/11 2020, hvor netop statsmi-
nisteren stillede sig i front som den hovedansvarlige for beslutningen (bd.
1, s. 36). Det forudsætter imidlertid, at denne udmelding - retligt - kunne opfattes
som forpligtende for borgerne, og det er der efter min opfattelse intet holdepunkt
for.67
64 Ansættelsesretlig opfølgning på Minkkommissionens beretning, Miljøministeriet 24/8
2022. Efterfølgende har departementschefen fået ansættelse i en kommune, hvorved hans
sag er bortfaldet.
65 Fødevareministeriet, pressemeddelelse 22/9 2022.
66 Cf. ovenfor afsn. 4.3. med spørgsmålet, om forholdet retligt kan kvalificeres som ”grov
vildledning”. Cf. endvidere nedenfor afsn. 7.4. om medvirkensansvar efter ministeransvar-
lighedslovens § 4.
67 Se nu nedenfor afsn. 7.2. om forhørsledelsens beretning i en tjenestemandssag mod en af
de implicerede embedsmænd, hvor der lægges en tilsvarende retsopfattelse, som jeg her
gør gældende, til grund for indstillingen.
Carsten Henrichsen: Retlig vurdering af Minkkommissionens beretning
27
En pressemeddelelse kan - undtagelsesvist - gøre det ud for en (bindende)
instruks til embedsværket om at iværksætte, ændre eller modificere en vis
indsats, som det var tilfældet i den såkaldte ”Instrukssag”, som Rigsretten
pådømte i 2021.68 Det hører dog til sjældenhederne, at en pressemeddelelse
på denne måde kan forlenes med en retlig status. Normalt ligger der et -
mere eller mindre velforberedt - lovgivnings- eller andet regulatorisk initi-
ativ til grund for ministeriernes pressemeddelelser og afholdelse af presse-
møder. I Instrukssagen forelå der imidlertid ingen (nye) skriftlige retnings-
linjer, men alene et påbud fra ministeren om at ændre praksis på et givet
område, og i den situation kom ministeriets pressemeddelelse de facto til at
antage karakter af en instruks til myndighederne, og denne instruks fik in-
direkte også virkning for de personer, som den rettede sig imod.
Mens denne situation er relativt uproblematisk, er det klart, at et presse-
møde som udgangspunkt kun kan betragtes som et forum for udmelding af
politiske initiativer, hvor der er mulighed for, at pressen kan stille uddy-
bende spørgsmål til initiativets baggrund og nærmere indhold.69 Forestillin-
gen om, at et pressemøde kan gøre det ud for en - for alle retligt forpligtende - ud-
melding af en ny retstilstand, som endda afviger fundamentalt fra den eksisterende,
må derimod afvises som klart misvisende. Med en sådan antagelse skulle bor-
gerne være forpligtet af pressens egen - mere eller mindre vilkårlige - gen-
givelse af myndighedernes udspil, og det er selvfølgelig helt uantageligt for
ikke at sige stærkt misvisende.
Pressemødet må her som ellers forstås som et forum for udmelding af
en politisk beslutning, som efterfølgende henstår til eksekvering i vedkom-
mende fagministerium med baggrund i aktuel eller ny lovgivning og under
iagttagelse af den generelle forvaltningslovgivnings krav til offentlig myn-
dighedsudøvelse, når det gælder konkrete indgreb i borgernes forhold.
Kommissionen vil lade de konkrete omstændigheder tale for, at pressemødet i
den foreliggende sag alligevel tillægges en slags retlig valør, og her sigtes
især på statsministerens styrende rolle igennem hele pandemien med en
aktiv departementschef ved sin side som en art indpisker i forhold til den
øvrige administration. På den baggrund ser man pressemødet som en ekse-
kvering af den beslutning, som dagen forinden var truffet på et møde i rege-
ringens koordinationsudvalg (bd. 2, s. 632).
Både statsministeren og hendes departementschef var imidlertid - i
overensstemmelse med sædvanlig statsskik - gået ud fra, at fastlæggelsen
68 Rigsrettens dom afsagt 13. december 2021 (BA 056 rigsretten.dk).
69 Hvilket ikke udelukker et ministeransvar for deltagelse i pressemøder, jf. Zahle, Dansk
Forfatningsret 2, 2001, s. 196.
Carsten Henrichsen: Retlig vurdering af Minkkommissionens beretning
28
af de retlige rammer for beslutningen om et midlertidigt stop for minkavlen
og aflivning af eksisterende besætninger var et ressortansvar (bd. 9, s. 1628),
som i første omgang påhvilede Fødevareministeriet, men som derudover
krævede bistand fra andre myndigheder til eksekveringen, først og frem-
mest politiet. Det budskab, som skulle formidles på pressemødet, var histo-
risk og i særklasse politisk: Alle mink måtte aflives af hensyn til befolknin-
gens sundhed. Det drejede sig om 1139 minkbesætninger med intet mindre
end 17-18 mio. mink, som skulle aflives med kort frist (10 dage) - en kolossal
opgave, som realistisk set kun ville kunne løses med minkavlernes egen
velvillige bistand.
Regeringen appellerede derfor til, at opgaven blev løst ad frivillighe-
dens vej og tilskyndet af ordninger med tempobonus og kompensation for
bortfald af næringsvej. På den baggrund var spørgsmålet om tvangsafliv-
ninger uden for smittezonerne kun aktuelt, hvis nedlukningen mødte mod-
stand hos minkavlerne. Selv om det var klart, at de retlige rammer for
minkstoppet måtte fastlægges efterfølgende af myndighederne, var der in-
gen - i regeringen - der skænkede hjemmelsspørgsmålet nogen opmærk-
somhed, og det kan man efter min opfattelse heller ikke fortænke den i. Set
i sammenhæng med opgavens usædvanlige karakter og omfang var det for-
ståeligt, at regeringens opmærksomhed i første omgang samlede sig om
mulighederne for at få minkavlerne til selv at bistå med en - midlertidig -
nedlukning af branchen.
5.2.2. Pressemødet som ulovlig instruks til myndighederne
Anderledes kommissionen, som retter en stærk kritik mod embedsværket,
herunder især Statsministeriets departementschef, for ikke alene afviklin-
gen af de centrale møder, men også for hele organiseringen af regeringens
beredskab for pandemibekæmpelsen, hvorom nærmere straks nedenfor.70
Foruden (grov) vildledning af borgerne finder kommissionen, at stats-mi-
nisteren på KU-mødet 3/11 afgav en ulovlig instruks til ressortmyndighe-
derne om at iværksætte beslutningen, herunder ved fordeling af opgaverne
mellem Fødevareministeriet som den myndighed, der skulle informere
minkavlerne og offentligheden om den trufne beslutning, og Rigspolitiet,
som ved henvendelse til de enkelte minkavlere skulle sikre sig, at beslut-
ningen blev efterlevet (bd. 1, s. 36), idet koordinationen af indsatsen blev
henlagt til den National operative stab (Nost) under ledelse af Rigspolitiet.
70 Afsn. 5.2.3., jf. videre afsn. 5.2.4. og afsn. 7.
Carsten Henrichsen: Retlig vurdering af Minkkommissionens beretning
29
Denne udlægning bestrides af statsministeren (bd. 2, s. 613), som fast-
holder, at ”hun ikke gav en instruks på pressemødet”, men at ”hun blot
refererede en indsats”, ligesom statsministeren i forhold til sit konkrete ud-
sagn på pressemødet om, at ”nu står vi så her og, og igangsætter en, en
egentlig aflivning af alle mink i Danmark”, har forklaret, at ”det er talesprog
på et pressemøde”, og at ”det ændrer ikke på formalia”, nemlig at det er
ressortmyndigheder, som forestår den konkrete eksekvering af beslutnin-
gen. For kommissionen er der dog ligefuldt tale om en (ulovlig) instruks,
som statsministeren må påtage sig ansvaret for sammen med sin departe-
mentschef, som stod for den praktiske forberedelse af pressemødet.
Det finder udtryk ved, at kommissionen (bd. 2, s. 613) - ”efter en samlet
vurdering” - lægger til grund, ”at intentionen med pressemødet den 4. no-
vember 2020 fra regeringens side var at eksekvere beslutningen om aflivning
af alle mink, og at pressemødet også blev forstået sådan i Rigspolitiet og
Fødevarestyrelsen, idet statsministeren i øvrigt ikke havde intention om at
ændre på ressortfordeling eller ressortansvar” (mine fremhævelser). Dette
er dog efter min opfattelse en fejlslutning. Først og fremmest er det ganske dristigt
uden nærmere argumentation - og stik modsat statsministerens egen udtrykkelige
erklæring - ”at lægge til grund”, at hensigten med pressemødet var at ”eksekvere”
den beslutning, man havde truffet i regeringens koordinationsudvalg dagen før (bd.
2, s. 727).
En sådan antagelse er - retligt set - behæftet med så stor usikkerhed, at
den ensidige fastholdelse heraf må vurderes som værende klart i strid med
forsigtighedsprincippet. I det mindste måtte man lade statsministeren (og
hendes departementschef), at hun i så fald befandt sig i en retsvildfarelse,
og så kunne man diskutere, om det var en undskyldende omstændighed
eller ej. Men blot uden videre at tilsidesætte statsministerens forklaring,
som notorisk har rod i en fast statsretlig praksis med udgangspunkt i det
grundlovsfæstede ministerialsystem og ministerstyre,71 er ikke rimeligt.72
Det er unægtelig også som allerede nævnt73 mere nærliggende at se presse-
mødet som en orientering om en regeringsbeslutning af særlig hastende karakter -
med mulighed for pressen for at stille uddybende spørgsmål. Det er netop det, der
71 Disse kategorier har ikke tiltrukket sig større analytisk opmærksomhed i den statsretlige
litteratur. Se for en forvaltningsteoretisk omtale Carsten Henrichsen, Offentlig forvaltning –
grundbog i forvaltningslære, Karnov 3. udg., 2012, s. 263-276.
72 Jf. Justitsministeriets notits af 18/11 2020, s. 3: ”Udtalelser på pressemøder og politiske
udmeldinger i øvrigt udgør hverken administrative retsforskrifter eller konkrete forvalt-
ningsakter, der kan skabe rettigheder eller pligter for borgerne. Udtalelser på pressemøder
har ikke et retligt indhold over for borgerne, ligesom der heller ikke knytter sig retsvirk-
ninger for borgerne til fremsættelsen heraf…”
73 Afsn. 5.2.1.
Carsten Henrichsen: Retlig vurdering af Minkkommissionens beretning
30
er meningen med et pressemøde: at annoncere en indsats og besvare de
spørgsmål, som den umiddelbart måtte give anledning til.74 Sædvanligvis
sker dette på baggrund af nye planer, ny lovgivning eller anden form for
retlig normering, som skal danne grundlag for indsatsen, og normalt er der
også gået en grundig behandling forud med høring af alle interesserede
parter. Det skete bare ikke her, og det skyldtes helt enkelt det tidspres, som
omstændighederne lagde på beslutningsprocessen. Det hastede pludselig
”som død og djævel”, som det blev udtrykt (bd. 2, s. 678), og så måtte der
handles, også før hele ”pakken” var kommet på plads. Billedlig talt måtte
toget sættes i gang, mens skinnerne blev lagt.
En sådan forcering af beslutningsprocessen betyder selvfølgelig ikke, at
eksekveringen af regeringsbeslutningen kan ske uden fornødent lovgrund-
lag. Legalitetsprincippet skal overholdes, det er alfa og omega i al myndig-
hedsudøvelse. Dertil kommer alle de andre garantier for en lovlig og rigtig
forvaltning, de forvaltningsretlige principper om saglig, ligelig og propor-
tional forvaltning etc. Denne side af sagen, som er et helt sædvanligt led i
eksekveringen, er - med det her i landet gældende ministerstyre - overladt
til de respektive ressortministerier, og det er også det, der skete med Føde-
varestyrelsens føromtalte udmelding eller ”kundgørelse” om man vil,75 af re-
geringsbeslutningen om aflivning af alle mink, samt videre med Rigspoliti-
ets opfølgende indsats, hvor politiet - på ressortministeriets vegne – kon-
trollerer fremdriften i aflivningsprocessen ude på de enkelte minkfarme.
Vanskeligheden er, at Fødevareministeriet ikke nåede at få ”skinnerne på
plads” - lovhjemlen manglede, selv om ministeriet var den første til at
kende problemet.
Set i dette lys kan de retlige omstændigheder omkring beslutningspro-
cessen i korthed rekonstrueres som følger: Efter de alarmerende meldinger
om smittens udbredelse i landets minkfarme, og i sammenhæng hermed
dokumentation for, at smitten kunne overføres fra dyr til mennesker, traf
regeringen en - politisk - principbeslutning om midlertidig nedlukning af
minkerhvervet (KU-mødet 3/11). Umiddelbart efter orienterede regeringen
offentligheden om sin beslutning med appel til minkerhvervets aktører om
at medvirke til at løse problemet ad frivillighedens vej (pressemødet 4/11).
.74 Efter kommissionens opfattelse er der tale objektive brud på ikke alene legalitetsprin-
cippet men også sandhedspligten, som direkte involverede statsministeren (bd. 2, s. 680).
Den her rejste kritik gælder i lige grad også denne side af sagen, som jeg ikke finder anled-
ning til at gå nærmere ind på her.
75 Sml. Justitsministeriet, som finder det uklart, om brevet prætenderer at være en forvalt-
ningsakt eller en vejledning, men at det i begge tilfælde er behæftet med alvorlige retlige
mangler, Notits af 18/11 2020, pkt. 4.
Carsten Henrichsen: Retlig vurdering af Minkkommissionens beretning
31
Allerede dagen efter informerede Fødevareministeriet offentligheden og
landets minkavlere nærmere om hovedelementerne i indgrebet (brev af
5/11), hvorefter politiet tog kontakt med minkavlerne for at høre om ind-
satsen for aflivning af deres besætninger (telefonisk henvendelse 6-8/11).
Et ”actioncard”, som skulle sikre en ensartet behandling af disse henvendel-
ser, stillede en håndfast omgang med eventuelle uvillige minkavlere i ud-
sigt og efterlod ingen tvivl om, at myndighederne om fornødent ville skride
ind med tvangsaflivninger, uagtet at der altså ikke var lovmæssig dækning
herfor.76
Med denne - mere plausible - udlægning af forløbet omkring indgrebet
mod minkerhvervet bliver det klart, at ministerstyret har fungeret usvæk-
ket - om end ikke ligefrem upåklageligt - til trods for en stærk topstyring af
beslutningsprocessen. Det er derfor forkert, når kommissionen konkluderer, at
”regeringen optrådte således i sammenhængen som forvaltning og udøvende
magt”. Det gjorde den ikke, den overlod det udtrykkeligt til de respektive ressort-
myndigheder at eksekvere den - politiske - beslutning, som man var blevet enige
om, om end beklageligvis med det resultat, at de to ministerier, Fødevare-
ministeriet og Justitsministeriet, undlod at tage affære i forhold til den
manglende lovhjemmel, som de begge var bekendt med. Hovedansvaret for
dette administrative svigt lå utvivlsomt hos Fødevareministeriet, der som
nævnt selv havde insisteret på, at der måtte skaffes lovhjemmel til indgreb
uden for de i loven fastsatte zonegrænser.
5.2.3. Statsministeriets styrende og koordinerende rolle
Selv om Fødevareministeriets - uheldige - rolle i forløbet var indiskutabel,
er det reelt Statsministeriet, som Minkkommissionen gør til syndebuk for
den ”grove vildledning” om minkavlernes pligter, som statsministerens -
forbeholdsløse - udmelding om aflivning af landets minkbesætninger efter
kommissionens vurdering indebar. Det er en kritik, som først og fremmest
rammer statsministeren og dennes departementschef, idet departementet i
øvrigt kun har haft begrænsede funktioner i sagen.
Det lægges herved til grund (bd. 1, s. 31), at Statsministeriet havde indtaget
en styrende og koordinerende rolle i forløbet, og det lægges i den forbindelse
ministeriet til last, at man ikke - med en så vidtgående beslutning - havde
76 Det sidste blev ikke aktuelt, idet der ikke blev foretaget tvangsaflivninger af raske besæt-
ninger uden for zone 1 og 2, hvor aflivningsprocessen i næsten alle tilfælde skete på frivil-
ligt grundlag, tilskyndet af tempobonus og udsigt til fuld erstatning (bd. 3, s. 1563). I de få
tilfælde, hvor minkavlere nægtede at medvirke, vendte Rigspolitiet tilbage med en berig-
tigelse af lovgrundlaget og beklagelse af forløbet (bd. 1, s. 412).
Carsten Henrichsen: Retlig vurdering af Minkkommissionens beretning
32
sørget for at tage alle eventualiteter i betragtning, og herunder først og
fremmest sikret sig, at der var fornøden lovmæssig dækning for en nedluk-
ning af minkerhvervet. Dette så meget desto mere som, at der langt fra var
tale om en rutinemæssig beslutning, og at et indgreb af den påtænkte ka-
rakter nødvendigvis måtte have statsfinansielle perspektiver i forhold til
såvel kompensation for tab af næringsvej som den bonusordning, som var
stillet i udsigt til minkavlere, der selv foretog aflivningen af deres minkbe-
sætninger.
Også sagens bilag i øvrigt rummede advarsler om det manglende lov-
grundlag, men dem blev mødedeltagerne først bekendt med kort før mø-
dets afholdelse. Med en bedre forberedelse af mødet i regeringens koordi-
nationsudvalg havde det således efter kommissionens opfattelse været mu-
ligt at få alle aspekter belyst og tage alle parter i ed, så man havde undgået
at havne i den situation, som man blev sat i, da det blev klart, at nedluknin-
gen savnede hjemmel. Dette forløb finder kommissionen ”meget kritisabelt”
(bd. 2, s. 638), og anlægger hermed en vurdering i den alvorlige ende. Den
skarpe kritik, der rejses af Fødevareministeriet, hvis andel kommissionen
efter det anførte fandt ”særdeles kritisabel”, suppleres dermed af en næsten
lige så stærk kritik af Statsministeriet.
Da statsministeren lige så lidt som fødevareministeren havde været vi-
dende om de retlige problemer, som var forbundet med beslutningen, og
da der så vidt ses heller ikke er grundlag for at antage, at de havde handlet
”groft uagtsomt”, må det være udelukket at gøre et retligt ansvar gældende
over for nogen af dem. Dette har i hvert fald været den almindelige opfat-
telse blandt universitetsjurister, som har udtalt sig om sagen.77 Grov uagt-
somhed vil almindeligvis forudsætte, at ministrene har modtaget klare advarsler fra
deres embedsværk om svagheder i den organisatoriske og styringsmæssige behand-
ling af hele sagen, og det er der intet der tyder på, at de har.78 Almindelig skødes-
løshed kan næppe i sig selv kvalificere det manglende fokus på hjemmelsspørgsmålet
som groft uagtsomt, det er i så fald netop kun uagtsomt.79
77 Således professorerne Sten Bønsing, Jørgen Albæk Jensen, Jens Elo Rytter, Jørn Vester-
gaard og Frederik Waage (Vestergaard, Politiken kronik 17/8 2022, med henvisninger). Se
endvidere Retlig vurdering af spørgsmålet om statsminister Mette Frederiksens ansvar i Minksa-
gen, af Jørn Vestergaard, Jens Elo Rytter og Jørgen Albæk Jensen, notat 7. november 2022.
78 J.P. Christensen 2022, op. cit. s.112 ff.
79 Cf. herimod Lasse Lund Madsen, professor i strafferet ved AU, Berlingske kronik 20/8
2022, som finder, at forholdet nok kan tilregnes statsministeren som groft uagtsomt, men
som desuagtet ikke vil anbefale, at der rejses sag på det grundlag, Information 14/11 2022.
Carsten Henrichsen: Retlig vurdering af Minkkommissionens beretning
33
Det parlamentariske udvalg, Granskningsudvalget,80 har efterfølgende
udtalt kritik af statsministerens håndtering af sagen,81 en kritik, som rege-
ringspartiet også selv har tilsluttet sig, måske i forhåbning om, at sagen der-
med kunne lukkes. Oppositionen har dog ved gentagne lejligheder forsik-
ret, at statsministeren ikke skulle slippe så let af krogen. Allerede under
kommissionsarbejdet blev der fremsat et borgerforslag82 om at stille statsmi-
nisteren for Rigsretten, og dette forslag fik støtte fra en samlet opposition,
inden man kendte resultatet af granskningskommissionens undersøgelse.83
Forslaget faldt til jorden, og det sammen gjorde et forslag fra oppositionen
om - i lighed med den foregående Instrukssag - at lade kommissionsberet-
ningen undergive en advokatvurdering til belysning af mulighederne for at
rejse en rigsretssag mod statsministeren. Heller ikke en privat advokatun-
dersøgelse rekvireret af Nye Borgerlige, som faktisk konkluderede, at der var
grundlag for retslig forfølgelse af både statsministeren og den tidligere fø-
devareminister,84 gjorde indtryk på regeringen og dens støttepartier.
En politisk konsekvens for statsministeren fik sagen dog alligevel med
en betinget mistillidserklæring fra et andet af regeringens støttepartier, Ra-
dikale Venstre, som forlangte, at regeringen udskrev valg senest, når Folke-
tinget trådte sammen igen efter sommerferien i begyndelsen af oktober.85
Dette med henvisning til, at man havde fået nok af regeringens - læs stats-
ministerens - ”magtfuldkommenhed ”, og at der var brug for et snarligt valg
til at ”rense luften”. Med denne - usædvanlige - manøvre fik partiet reelt
berøvet regeringen sit prærogativ med hensyn til bestemmelse af tidspunk-
tet for udskrivelse af valg, hvorfor regeringen så sig nødsaget til at udskrive
valg den 1. november 2022. Yderligere sten i skoen havde et andet parti,
Moderaterne med den tidligere statsminister Lars Løkke Rasmussen i
80 Folketingets Granskningsudvalg er et permanent underudvalg under FFU, Udvalget for
Folketingets Forretningsorden, som forestår undersøgelse af sager, der påkalder sig kritisk
opmærksomhed. Udvalget består af et medlem af hver af de folketingsgrupper, der er re-
præsenteret i FFU, foruden observatører for folketingsgrupper, der ikke er repræsenteret
her. Udvalget kan beslutte iværksættelse af egentlige undersøgelser i form ekspertudred-
ninger, advokatundersøgelser, granskningskommissioner eller undersøgelseskommissio-
ner. Udvalgets møder er lukkede. Forretningsorden for Folketinget, FFO § 61.
81 Granskningsudvalgets beretning 6/7 2022.
82 Fremsat 23/2 2021, og forkastet med stemmerne 53 mod 42.
83 Se med kritik tidl. justitsminister Hans Engell (K), ”Ubegribeligt at V og K nu støtter
rigsret”, Berlingske 25/4 2021.
84 Lund, Elmer, Sandager (Advokatanpartsselskab): Retlig vurdering (til) belysning af spørgs-
målet om ministres ansvar på baggrund af Minkkommissionens beretning, Notat 23/9 2022 (109
sider). Se med afvisning af vurderingen Jens Elo Rytter og Jørn Vestergaard, som begge
anfægter advokaternes habilitet og faglige kompetence, Landbrugsavisen 23/9 2022.
85 Granskningsudvalgets beretning, op. cit. - Folketinget åbner første tirsdag i oktober, som
i 2022 var 4. oktober.
Carsten Henrichsen: Retlig vurdering af Minkkommissionens beretning
34
spidsen, lagt med en erklæring om, at man ikke ville støtte en regering med
Mette Frederiksen som ny statsminister, medmindre man var indforstået
med at lade en uvildig advokatvurdering afgøre, om Minkkommissionens
beretning gav grundlag for at foretage en retslig opfølgning på kommissio-
nens kritik.86
5.2.4. Statsministeriets departementschef
I forhold til Statsministeriets departementschef lægger kommissionen til
grund (bd. 2, s. 680), at hun var bekendt med, ”at der var tale om en beslut-
ning af meget vidtgående og intensiv karakter og uden fortilfælde”, og at
den var truffet på mødet i koordinationsudvalget dagen før i, som det vi-
dere hedder, ”en forceret proces, som hun selv havde tilrettelagt, og at beslut-
ningen ikke havde været behandlet i coveret eller materialet til KU-mødet”.
Videre anføres, at departementschefen ”var bekendt med, at ressortmini-
steriet (…) i nogen grad var trådt i baggrunden og koblet af, idet hun ved
flere lejligheder i stedet søgte dialog med Justitsministeriet, hvilket alt sam-
men indebar øget risiko for fejl på en uhensigtsmæssig måde”. Endelig finder
kommissionen, at hun ikke var bekendt med, at der ikke var hjemmel hver-
ken til aflivning af alle mink eller til tempobonus, men at hun, ”der selv er
jurist, burde have rejst spørgsmålet om hjemmel over for ressortministeriet, i hvert
fald forinden statsministerens pressemøde den 4. november 2020, med hen-
blik på at sikre, at der var fornøden lovhjemmel” (mine udhævninger).
Det må siges, at der er samlet til bunke med denne opregning af depar-
tementschefens fejltrin. Til overmål understreger kommissionen (bd. 2, s.
635), at der ved en helhedsvurdering med inddragelse af ”det tidspres og
arbejdspres, som embedsmændene var underlagt under en sundhedskrise,
der havde varet det meste af et år, såvel som det konkrete pres i sammen-
hæng af risikovurderingen den 3. november 2020 fra Statens Serum Insti-
tut”, omvendt også må lægges vægt på, ”at en krise efter omstændighederne
kan begrunde særlig opmærksomhed, ikke mindst i tilfælde af meget vidtgående og
intensive indgreb, idet nogle handlinger er så fundamentale i et retssamfund,
ikke mindst i en krisesituation med stort behov for prioritering af tid, at de
må komme før andre handlinger” (mine udhævninger). Dette gælder såle-
des efter kommissionens opfattelse iagttagelsen af hjemmelskrav, som ikke
kan sammenlignes med handlinger af mere praktisk eller teknisk karakter”.
Med andre ord siger kommissionen, at omstændighederne - krise-
86 DR Nyheder 28/9 2022. - Med dannelsen af SVM-regeringen den 15. december 2022 bort-
faldt dette og det tilsvarende krav fra partiet Venstre.
Carsten Henrichsen: Retlig vurdering af Minkkommissionens beretning
35
situationen - ikke kan fritage for ansvar, når det gælder de helt centrale for-
hold i et retssamfund som netop hjemmelskravet til statslige indgreb.
Heraf må det næsten med tvingende nødvendighed følge, at departe-
mentschefen indstilles til disciplinærforfølgning. For selv om hun ikke var
bekendt med den hjemmelsmangel, det hele handler om, så burde hun
ifølge kommissionen have tænkt på hjemmelskravet som et muligt pro-
blem, og så hjælper det ikke, at hun bagefter - og straks hun blev opmærk-
som på, at der var et problem med hjemmelsgrundlaget - reagerede med at
forlange, at fagministeriet erkendte fejlen og rettede op på den (”hvornår
lægger I jer og ruller?”). Man skulle ellers tro, at det var nok så afgørende i
en situation, hvor det utænkelige er sket - at et vidtgående indgreb savner
hjemmel - at der gribes ind over for problemet. I stedet får hun skudt i sko-
ene, at hun selv som jurist burde have været opmærksom på spørgsmålet,
så meget desto mere som der blev truffet en beslutning, som ikke var forbe-
redt, og som fagministeriet, der var kørt ud på et sidespor, heller ikke havde
haft anledning til at forholde sig til.
Dermed bortser kommissionen imidlertid fra den notoriske usikkerhed,
der herskede ministerierne imellem om selve lovgrundlaget, hvor Fødeva-
reministeriet mente, at en fuldstændig afvikling af minkerhvervet krævede
særskilt lovhjemmel, mens Justitsministeriet til det sidste fastholdt, at der
var fornøden hjemmel i den gældende lov og først efter, at beslutningen var
truffet affandt sig med ressortministeriets vurdering. Endvidere bortser
kommissionen fra det faktum, at coveret til statsministerens oplæg på pres-
semødet blev sendt til faktatjek i fagministeriet, og hvis det - som anført af
kommissionen - blev udført på et så lavt niveau, at fejlen ikke blev opdaget,
er det vanskeligt at se, at det skulle være Statsministeriets ansvar. Men først
og fremmest overser kommissionen, at fagministeriets departementschef
sad med ved bordet under hele forløbet, og at Statsministeriet - som koor-
dinator af forløbet - selvfølgelig måtte have lov til at gå ud fra, at der blev
taget forbehold herfra, hvis der var grund til det. I det mindste burde disse
omstændigheder mane til større forsigtighed i ansvarsvurderingerne.
At fagministeriet svigter sin opgave bør ikke lægges Statsministeriet til
last. Det er heller ikke nødvendigvis rigtigt, at dette fagministerium var
”kørt ud på et sidespor”, selv om dette indgik som en del af ministeriets egen
forklaring.87 Det blev hørt om sagens forberedelse, det bidrog afgørende til
eksekvering af beslutningen, og det havde selv gjort opmærksom på hjem-
melsproblemet over for Justitsministeriet. At Fødevareministeriet ikke
87 Jf. høringssvar fra bisiddere for afdelingschef Tejs Binderup (bd. 6, s. 8) og veterinærdi-
rektør Hanne Larsen (bd. 6, s. 12ff).
Carsten Henrichsen: Retlig vurdering af Minkkommissionens beretning
36
finder anledning til at gribe ind, når det både har anledning til det og viden
om problemet, er dybt kritisabelt og kan ikke med rimelighed undskyldes
med, at også andre aktører burde have været opmærksom på problemet.
Det er og bliver fagministeriets ansvar at sikre lovgrundlaget for de beslut-
ninger, der træffes inden for dets fagområde. Justitsministeriet kunne nok
have været længere fremme i skoene i forhold til politiets medvirken til be-
slutningens eksekvering, men det havde længe en anden opfattelse af lov-
grundlaget end fagministeriet - og da det først rettede ind, var det for sent.
Statsministeriet samler trådene i en proces, der involverer mange aktø-
rer, og som kræver både koordinering og beslutningskraft (styring). I mødet
i koordinationsudvalget 3/11 deltog således syv ministre og et tilsvarende
antal departementschefer. Opgaven bliver ikke nemmere af, at Statsmini-
steriet - uden egen administrativ kapacitet af betydning - må overlade dels
den operative koordinering til Justitsministeriet og dels kontrolopgaven i
forhold til den administrative eksekvering til Rigspolitiet under samme mi-
nisterium. En sådan organisering af indsatsen unddrager sig en juridisk be-
grundet vurdering, som alene kan fokusere på fejl og mangler, der har et
retligt grundlag. Organisatoriske styrker og svagheder har kommissionen
derimod intet fagligt grundlag for at vurdere.
Organisatorisk og styringsmæssigt er realiteten den, at statsministeren al-
tid sidder for bordenden, når vigtige beslutninger skal træffes, og at det er stats-
ministeriets opgave at understøtte hende i denne funktion. Der er heller
ikke noget galt i, at statsministeren herved i en krisesituation også udadtil
gør sig selv til den samlende figur. Det er tværtimod både naturligt og nød-
vendigt af hensyn til synliggørelsen udadtil af det politiske ansvar for vidt-
gående beslutninger som den foreliggende og for indadtil at samle trådene
i det administrative system. At en sådan magtcentrering kan afføde fejl er
indlysende, men uden styring og koordination ville der slet ikke kunne
træffes beslutninger af mere vidtrækkende karakter, således som det havde
vist sig med Fødevareministeriets tøvende indsats over for pandemiens
hærgen blandt landets minkbesætninger tidligere på året.
5.3. Justitsministeriet og Rigspolitiet
Kommissionens vurderinger af Justitsministeriet og Rigspolitiets andel i sa-
gen skal kun kommenteres kort: Selv om Fødevareministeriets retsopfat-
telse lå fast, blev den som nævnt i første omgang modsagt af Justitsministe-
riet,88 og da dette ministerium ændrede holdning, skete det så sent, at det
88 Afsn. 4.1.
Carsten Henrichsen: Retlig vurdering af Minkkommissionens beretning
37
åbenbart ikke nåede at bundfælde sig i de administrative hierarkier, hvor
en embedsmand i Fødevareministeriet - konfronteret med regeringens be-
slutning - gik ud fra, at der måtte være fundet et andet hjemmelsgrundlag
end husdyrloven, og at der derfor ikke var grund til at advare om den
manglende hjemmel i denne lov (bd. 9, s. 1642).
Om dette forløb noterer kommissionen nærmere (bd. 2, s. 693), at Føde-
vareministeriet så sent som den 4. november 2020, altså på selve dagen for
pressemødet, på et afdelingschefmøde med deltagelse af repræsentanter fra
Justitsministeriet ”havde rejst spørgsmål om hjemmelsgrundlaget for afliv-
ning af alle mink”. På denne baggrund kritiseres det, at Justitsministeriet
ikke videregav oplysning herom, men i stedet opstillede ”en arbejdstese om
det modsatte, altså at der var hjemmel”, og at et totalstop i øvrigt ikke ville
have karakter af et ekspropriativt indgreb.
Kommissionen lægger herved til grund (bd. 2, s. 640), at denne opfat-
telse blev gjort gældende ”uden et egentligt fagligt grundlag”, og at Justitsmi-
nisteriet ikke foretog sig yderligere inden pressemødet, ”heller ikke da res-
sortministeriet kort før pressemødet vendte tilbage og fastholdt, at der ikke
var hjemmel til aflivning af alle mink, ud over at anmode om navn på en
kontaktperson”. Samlet er det kommissionens vurdering, at Justitsministe-
riet har handlet kritisabelt i forløbet - en noget mildere kritik, end den der blev
Fødevareministeriet og Statsministeriet til del. Kritikken rammer herved
både afdelingschefen og departementschefen, som begge findes ansvarlige
for de nævnte administrative svigt.
Denne kritik kan dog nok synes at skyde noget over målet. Realiteten er,
at Fødevareministeriet i sidste øjeblik fastholder sin indstilling om mang-
lende lovhjemmel - dagen efter beslutning er truffet i regeringens koordi-
nationsudvalg, men før pressemødet, der afholdes senere samme dag, som
ministeriet vender tilbage med besked om, at man fastholder sin indstilling.
Det levner ikke Justitsministeriet mange muligheder for at reagere på anden
måde, end man gjorde. Det kan således efter min opfattelse ikke kritiseres, at mi-
nisteriet vurderer, at det er for sent at tage spørgsmålet op i forhold til pressemødet,
så det i givet fald må gøres gældende i den efterfølgende proces. Det forekommer,
som om kommissionen helt underkender det tidspres, man har handlet un-
der i situationen, og at det også kunne være legitimt at udskyde en endelig
vurdering af spørgsmålet til det tidspunkt, hvor beslutningen skulle ekse-
kveres. Omvendt har kommissionens kritik givetvis også sammenhæng
med, at pressemødet anses som forum for eksekvering af regeringens be-
slutning, og i så fald er det naturligvis så meget desto vigtigere, at beslut-
ningen juridisk set ”holder vand”.
Carsten Henrichsen: Retlig vurdering af Minkkommissionens beretning
38
Som sagt er jeg ikke enig i den præmis. Beslutningen eksekveres først i
det øjeblik den lander på fagministerens bord, og her måtte Justitsministe-
riet med rette kunne forvente, at Fødevareministeriet ville insistere på at
tage forbehold for en lovændring, og at beslutningen indtil da alene kunne
eksekveres for så vidt angår de zoner, som loven selv gav mulighed for. I
forhold til den opfølgende politimæssige indsats må det tilsvarende anta-
ges, at Rigspolitiet, som her agerer på vegne af Fødevarestyrelsen, afpasser
sin indsats efter styrelsens egne udmeldinger til minkavlerne om deres plig-
ter og rettigheder efter loven, hvor hjemmelsspørgsmålet i første omgang
er uomtalt.89 Da Fødevarestyrelsen efterfølgende præciserer, at loven ikke
giver hjemmel for tvangsaflivninger uden for sikkerhedszonerne, kan Rigs-
politiet næppe bebrejdes, at man først derefter tilretter det action card, som
danner grundlag for politiets kontrolindsats.
Kommissionen antager heroverfor (bd. 1, s. 41), at Rigspolitiet af egen
drift burde have fulgt op på Fødevarestyrelsens orientering på de indre lin-
jer90 om, at der ikke var hjemmel til aflivning af mink uden for sikkerheds-
zonerne, og at man herved skulle have orienteret Justitsministeriet med
henblik på at få afklaret betydningen heraf i forhold til den opgave, politiet
skulle løse. Det er i tråd med kommissionens temmelig vidtgående antagel-
ser om embedsværkets pligter på andre områder end deres eget, men en
ensidig kursændring fra politiets side ville i så fald have bragt uorden i den
administrative linje over for minkavlerne, og i den situation mener jeg ikke
der er grundlag for en så alvorlig kritik, som kommissionen rejser.91 For den
sags skyld havde det været mere nærliggende, om Rigspolitiet havde for-
hørt sig hos Fødevarestyrelsen, om hvorvidt oplysningen om den mang-
lende hjemmel skulle følges op af en justering af den administrative praksis.
89 Rigspolitiets indsats var oprindelig udskilt til behandling i en advokatundersøgelse, men
da det ikke her havde været muligt at afdække de nærmere omstændigheder omkring
denne side af sagen, besluttede Folketinget at udvide Granskningskommissionens kom-
missorium med en nærmere undersøgelse heraf med særligt fokus på tilvejebringelsen og
brugen af et såkaldt action card, jf. beretningen bd. 1, s. 20ff.
90 Møde i den National Operative Stab, NOST, 5/11 2020.
91 Der indstilles til tjenstlig forfølgning af politidirektøren og to operative ledere af indsat-
sen. Der er siden rejst tjenestemandssag mod politidirektøren, som blev suspenderet, mens
de to mellemledere blev tildelt advarsler. Se nærmere nedenfor, afsn. 7.2, om Forhørsledel-
sens indstilling i sagen mod politidirektøren.
Carsten Henrichsen: Retlig vurdering af Minkkommissionens beretning
39
6. Forsigtighedsprincippet
6.1. Forsigtighedsprincippets relevans
Den foranstående kritik af Minkkommissionens vurderinger af den poli-
tisk-administrative proces er baseret på sædvanlig juridisk metode, men det
er også nævnt flere gange undervejs, at vurderinger af hjemmelsspørgsmål
og ansvarsforhold må afpasses efter et forsigtighedsprincip, således som
det faktisk pålægges efter loven om undersøgelseskommissioner,92 og som
kommissionen også selv fremhæver som et element i dens retlige vurderin-
ger (bd. 1, s. 22ff og bd. 6, s. 201ff).
Kommissionens egne vurderinger bærer dog ikke præg af en specielt
forsigtig omgang med hverken retlige antagelser eller bevisvurderinger. At
kommissionen angiveligt tager hensyn til både arbejdspres og tidspres, lig-
ger inden for rammerne af en sædvanlig juridisk ansvarsvurdering og er
ikke udtryk for en specielt forsigtig omgang med forholdene i lovens for-
stand. Her vil der navnlig være grund til tilbageholdenhed i tvivlstilfælde
og med indrømmelse af en vis margen for fejl og mangler under pressede
omstændigheder. Kommissionen nærer imidlertid ingen tvivl om sine be-
visvurderinger og lægger endda til, at opmærksomheden over for fejl og mang-
ler bør være særlig stor i krisesituationer, hvor arbejds- og tidspresset er størst.
Man skal ”skynde sig langsomt”, som det hedder med et gammel ord.
Det rejser spørgsmålet om, i hvilket omfang der overhovedet er plads til
at anlægge sådanne forsigtighedsbetragtninger ved siden af de almindelige
principper for bevisbedømmelse og metoder til fastlæggelse af gældende
ret. Spørgsmålet overvejes i en nyere betænkning om undersøgelsesformer
vedrørende forhold i den offentlige forvaltning.93 Her understreges det, at
princippet har baggrund i Tamilsagen, hvor undersøgelsesdommeren – den
navnkundige højesteretsdommer Mogens Hornslet - blev kritiseret for sine
meget håndfaste ansvarsvurderinger, som angiveligt fik beretningen til at
”fremstå som en dom”. Den gang forsvarede jeg selv beretningen,94 og det
er en art skæbnens ironi, at jeg også kritiserede det senere oplæg til en re-
form af undersøgelsessystemet,95 som i 1999 ledte frem til loven om under-
søgelseskommissioner, bl.a. netop med henvisning til den svækkelse af sy-
stemet, som forsigtighedsprincippet kunne indebære.
92 Lovens § 4, stk. 2 og 4 med forarbejder.
93 Undersøgelseskommissioner og parlamentariske undersøgelsesformer, bet. nr. 1571/2018, s.
637ff.
94 Tamilsagen – En kommentar til Undersøgelsesrettens beretning om Tamilsagen, Akademisk
Forlag 1993, s. 67ff, s. 86ff.
95 ”Fra undersøgelsesretter til undersøgelseskommissioner. En kommentar til betænkning
nr. 1315/1996”, Juristen 1997.220-235.
Carsten Henrichsen: Retlig vurdering af Minkkommissionens beretning
40
Den kritik har nu - mange år efter - fået ny næring med betænkningens
evaluering af den mellemliggende tids undersøgelseskommissioner. Ud-
valget finder således, at det ”er svært at se nogen praktisk plads for forsigtig-
hedsprincippet i relation til retlige vurderinger”.96 Betragtningen refereres også
i Instrukskommissionens beretning, men uden konklusion i øvrigt.97 I
Minkkommissionens beretning er princippet derimod fremhævet som rele-
vant uden nogen forbehold for de praktiske muligheder. Til gengæld synes
kommissionen som nævnt kun at have en meget begrænset opfattelse af
princippets rækkevidde. Det ses ikke at have fundet anvendelse ved kom-
missionens vurderinger af de retlige spørgsmål, som sagen rejser, og når
det gælder bevisbedømmelsen har det kun været inddraget i begrænset om-
fang.
6.2. Kommissionens anvendelse af forsigtighedsprincippet
Det er tidligere nævnt,98 at kommissionen lægger til grund, at fødevaremi-
nisteren har forbrudt sig mod såvel legalitetsprincippet som sandhedsplig-
ten, og der er i begge henseender sat spørgsmålstegn ved disse vurderinger,
herunder særligt hvad angår bevisbedømmelsen i forhold til, hvornår mi-
nisteren blev bekendt med hjemmelsproblemet. Der er holdepunkter for
kommissionens vurdering, men de er ikke sikre, og en mere forsigtig til-
gang kunne meget vel tilsige en mindre kategorisk bedømmelse af forhol-
det.99 Eksemplet er imidlertid interessant, fordi kommissionen selv mener,
at den har taget højde for forsigtighedsprincippet, når den ved modstrid-
ende forklaringer vil lade objektive momenter afgøre sagen (bd. 2, s. 722ff).
En sådan omstændighed er for kommissionen fremsættelse af forslag til ha-
stelov allerede dagen efter pressemødet 4/11, men som det tidligere er gjort
gældende, er det uklart, om ministeren blev underrettet om lovforslaget
straks ved fremsættelsen og om baggrunden herfor.
Et andet eksempel, hvor bevisvurderingen heller ikke just er præget af
forsigtighed, er bedømmelsen af et vidnesbyrd fra statsministeriets depar-
tementschef om den beslutning, som blev truffet på mødet i
96 Betænkningen, op. cit., s. 243.
97 Se med kritik Poul Heidmann: Vurdering af Instrukskommissionens Beretning, 2020 (20 si-
der), afgivet til Venstre 1/1 2021. Forfatteren understreger, at udvalgets overvejelser ikke
er udtryk for gældende ret, og finder videre, at undersøgelseskommissionens vurderinger
i Instrukssagen er ”udtrykt mere håndfast”, end der er dækning for i loven.
98 Afsn. 5.1.4.
99 Se bisidderens udtalelse med udførligt begrundet gendrivelse af kommissionens bevis-
vurdering over 37 punkter, bd. 6, s. 116-123, som dog ikke giver anledning til bemærknin-
ger fra kommissionen, a.st., s. 214.
Carsten Henrichsen: Retlig vurdering af Minkkommissionens beretning
41
koordinationsudvalget 3/11. Her lægger kommissionen til grund (bd. 6, s.
206), at hun ”måtte indse, at beslutningen meget vel ikke havde været forudset af
ressortministeriet”, og at dette måtte ses i sammenhæng med ”en proces, der blev
forceret”. Uddybende bemærker kommissionen, at man er indforstået med,
at der blev handlet under ”et meget betydeligt tidspres”, men at ”processen
ikke desto mindre (…), blev forceret”. Det bebrejdes herved departements-
chefen, at hun ikke tog højde for, at beslutningen muligvis var kommet bag
på ressortministeriet, og at hun ikke havde sikret sig, at den var ordentligt
forberedt i betragtning af det tidspres, der lå på processen.
Det er uklart, hvilken betydning kommissionen mener, at det har haft,
at fagministeriet muligt ikke var forberedt på den beslutning, der blev truf-
fet. Det kan næppe være hjemmelsspørgsmålet, der her tænkes på. Som tid-
ligere nævnt100 var Fødevareministeriet ikke i tvivl om, at beslutningen krævede
lovhjemmel, og i det hele taget var ministeriet allerede tidligt varskoet om, at
et totalstop kunne blive aktuelt - man var således ligefrem blevet opfordret
til at forberede et beslutningsgrundlag til regeringen for det tilfælde, at no-
get sådant skulle komme på tale. Det var - som også nævnt - statsministeri-
ets departementschef, som kunne oplyse dette, og med den viden måtte hun
selvsagt kunne gå ud fra, at en beslutning om et totalstop ikke kunne
komme bag på Fødevareministeriet.
Bevisbedømmelsen er på dette punkt direkte forkert, med mindre de-
partementschefens forklaring forkastes, hvilket ikke ses at være tilfældet.
Hvad angår den anden del af kommissionens præmis - at processen var for-
ceret i en situation, hvor tidspresset gjorde, at møderne burde være så meget
desto mere velforberedt, så alle vidste hvad der skulle træffes beslutning
om og under hvilke betingelser - er der måske nok en vis portion logik i
dette ræsonnement. Det peger imidlertid også henimod en standard eller må-
lestok for politisk-administrative beslutningsprocesser, som sjældent er realistisk.
Netop tidspresset, som kunne begrunde en bedre mødeforberedelse, bevir-
ker de facto, at processen ikke bliver så vel tilrettelagt, som det kunne øn-
skes101 - uden at dette nødvendigvis kan bebrejdes nogen, eller at der er
behov for at gøre et ansvar gældende. I hvert fald tilsiger forsigtighedsprin-
cippet efter min opfattelse en mere tilbageholdende vurdering af ansvars-
forholdene.
Dette skal også ses i sammenhæng med de mange aktører, som skulle
tages i ed på det omtalte møde. Her nåede man frem til en beslutning, der
100 Afsn. 5.1.1.
101 Jf. Mette Frederiksens forklaring om, at ”hun tillod, at KU-mødet blev gennemført få
minutter efter mødematerialets udsendelse”, bd. 3, s. 1596.
Carsten Henrichsen: Retlig vurdering af Minkkommissionens beretning
42
ikke var indstillet til på forhånd, men som heller ikke gjorde nogen principiel
forskel i forhold til hjemmelskravet. Det er vanskeligt at se, hvordan dette skulle
være forudset, og det er i hvert fald næppe rimeligt at bebrejde departe-
mentschefen, at hun ikke havde taget højde for denne mulighed eller efter-
følgende sikrede sig, at fagministeriet fulgte op på sagen. Det var tværtimod
Fødevareministeriet, som svigtede sin opgave med at forberede et grundlag
for den trufne beslutning, som det også tidligere var blevet opfordret til.
Med en mere tilbageholdende tilgang ville der i hvert fald være al mulig
grund til også at fremhæve denne side af sagen.
Det kan i den forbindelse heller ikke med rimelighed bebrejdes Statsmi-
nisteriets departementschef, at hun ikke på mødet sikrede sig, at alle havde
læst papirerne (sagens bilag) ved f.eks. at dekretere en ”læsepause på 5-10
min.” Det ville være højst usædvanligt i betragtning af, at mødedeltagerne
normalt må kunne gå ud fra, at bilagsmaterialet ikke indeholder noget væ-
sentligt, som ikke allerede er fremhævet i sagens cover, og at det måske hel-
ler ikke var relevant i forhold til den trufne beslutning, som netop afveg fra
indstillingen.102 Igen falder ansvaret for miseren tilbage på Fødevaremini-
steriets departementschef, som burde have bragt legalitetsspørgsmålet på
bane, når ministeriet nu havde en klar indstilling til spørgsmålet, som ikke
nødvendigvis var kendt af alle. En læsepause kunne muligt have bragt le-
galitetsspørgsmålet for dagen, men det ændrer ikke ved det principielle om
ansvarsforholdene som her anført.
I klarsprog kan det - med Statsministeriets departementschef - gøres
gældende, at det ”aldrig må blive en præmis, at flere forskellige ministre
under et møde skal sikre sig, hvorvidt der er styr på tallene eller hjemlen”
(bd. 9, s. 1630). Juridisk set er der derfor efter min opfattelse intet grundlag
for at stille et krav som anført. Under alle omstændigheder må forsigtig-
hedsprincippet også her tilsige en mere nuanceret bedømmelse af forholdet.
6.3. Kommissionens - skærpede - ansvarsvurderinger
Det anførte er som nævnt blot et eksempel på, hvordan en mere aktiv an-
vendelse af forsigtighedsprincippet kunne føre til en mere nuanceret vur-
dering af ansvarsforholdene eller måske endog til frafald af de mere kate-
goriske forhåndsindstillinger, som præger kommissionens vurderinger.
102 Jf. departementschefens forklaring bd. 9, s. 1620: ”Det ville være en helt ny måde at
arbejde på, hvis man i regeringsudvalg blev nødt til at spørge, hvorvidt der var hjemmel
til et givent tiltag. Man er derimod nødt til at gå ud fra, at fagministeriet har styr på dette.
Regeringen gjorde ikke noget forkert ved at træffe beslutningen om at aflive alle mink uden
at have kendskab til hjemmel, men det skulle være kommet frem efterfølgende, så man
kunne have oplyst herom”.
Carsten Henrichsen: Retlig vurdering af Minkkommissionens beretning
43
Undertiden får man imidlertid indtryk af, at kommissionen ligefrem anlæg-
ger skærpede vurderinger af ansvarsforholdene, som f.eks. når det, som også
tidligere nævnt,103 anføres, at ”krisestyring kræver særlig opmærksomhed”.
Dermed vender kommissionen tingene på hovedet og frakender det ar-
bejds- og tidspres, som altid er forbundet med en krise, betydning som en -
nærmest uundgåelig - fejlkilde. I pressede situationer sker der fejl, og det må
man hellere lære af, fremfor at ”pege fingre” af de ansvarlige.
I forhold til koordinationsudvalgets møde 3/11 2020, fastslår kommissi-
onen endvidere, at der var tid til at kvalitetssikre beslutningen, selv om det
måtte ske med kortest mulige varsel. Det er muligt, men det forudsatte, at
der var nogen, som overhovedet fik tanken, at der kunne være et problem,
og det var som flere gange nævnt her Fødevareministeriets departements-
chef svigtede. Han og han alene er den egentlig ansvarlige i Minksagen, og
det var han også selv ganske bevidst om, da han tog afsked med sin minister
med beklagelse af, at ministeriet havde svigtet ham.104 Så - igen - må det
konstateres, at forsigtighedsprincippet glimrer ved sit fravær ved kommis-
sionens historisk skarpe kritik af embedsværket.
Tværtimod anvender kommissionen et skærpet ansvarsgrundlag ved at
lægge til grund, at embedsmænd på alle niveauer må have opmærksomhe-
den henledt på, om der nu er fornødent lovgrundlag for en regeringsbeslut-
ning, og selv aktivt sikre sig, at det er tilfældet, uagtet at man ikke selv befatter sig
med lovområdet. En så proaktiv indsats for alle embedsmænd er så vidt ses
ikke hævdet før hverken normativt eller i praksis.105 På det grundlag ram-
mes imidlertid som allerede nævnt i særlig grad Statsministeriets departe-
mentschef, som kommissionen ser som hovedansvarlig for en forceret pro-
ces, hvor der ikke blev givet mulighed for at sætte sig ind i sagerne, og hvor
der ikke efterfølgende blev foretaget fornøden kvalitetssikring i fagministe-
riet.
Det mener jeg dog er at rette smed for bager i betragtning af, at den øver-
ste embedsmand fra ressortministeriet, Fødevareministeriets departe-
mentschef, sad med ved bordet, da beslutningen blev truffet, uden at tage
103 Afsn. 5.2.4.
104 Departementschefen, Henrik Studsgaards, undskyldning til ministeren blev givet med
følgende ord: ”Uanset, hvordan vi vender og drejer det, kommer vi ikke uden om, at vores
system har fejlet. Vi har ikke hjulpet dig godt nok”, beretningen, bd. 6, s. 120.
105 I den for embedsmænd gældende Kodeks 7 er retningslinjerne rettet mod ministeriernes
egne embedsmænd uden prætention om at gælde for andre embedsmænd uden for res-
sortministeriet, f.eks. med pålæg om, at ”embedsmænd skal sikre sig, at de dispositioner,
der træffes i ministeriet, er i overensstemmelse med den relevante lovgivning på området,
herunder har den fornødne hjemmel…” (Kodex VII, Syv centrale pligter, Finansministeriet
2015, s. 12).
Carsten Henrichsen: Retlig vurdering af Minkkommissionens beretning
44
nogen forbehold. Ved at negligere dette faktum og ved også at bortse fra, at
beslutningen (coveret) til statsministerens oplæg på pressemødet allerede
havde været sendt til faktatjek i fagministeriet, at man her var fuldt op-
mærksom på lovkravet, og at ministeriet ydermere var blevet opfordret til
at tilvejebringe et beslutningsgrundlag for et totalstop for minkavl, mener
jeg at kommissionen foretager en regulær fejlbedømmelse af situationen, hvorved
også forsigtighedsprincippet tilsidesættes.
Helt galt er det at fremhæve, at departementschefen selv er jurist og der-
for nok burde vide besked om betydningen af legalitetskravet til offentlige
beslutninger. En departementschef skal vurderes på sine ledelsesmæssige
kvaliteter og ikke på snævert fagkyndige meritter, med mindre de har sær-
lig betydning for stillingen. Det er en selvfølge, at en administrativ topleder
- uanset uddannelsesmæssig baggrund - kender betydningen af dette helt
elementære krav til al myndighedsudøvelse. Men det er bestemt ingen selv-
følge, at en topleder kan gennemskue lovgivningen på områder, som hun
ikke selv til daglig beskæftiger sig med. De ledelsesmæssige kvaliteter und-
drager sig kommissionens bedømmelse, det har den ingen faglige forud-
sætninger for at kunne bedømme. Ikke desto mindre frakender kommissi-
onen med sin omfattende kritik af departementschefen hende hæder og ære
i en sådan grad, at man må tro, at vedkommende er ude af stand til at vare-
tage sit arbejde på betryggende vis.
Sandheden - en anden af slagsen - er, at hun både ved nedlukningen af
minkavlen og ved den tidligere nedlukning af samfundet106 spillede en ho-
vedrolle, som vanskeligt kan overvurderes.107 I begge tilfælde med fodslæ-
bende embedsmænd på de respektive ressortområder som medspillere -
henholdsvis Sundhedsstyrelsens chef og chefen for Statens Serum Institut,
hvor ingen ville anbefale en totalløsning, men veg tilbage, da de store be-
slutninger skulle tages.108 Historien vil vise, om den ene eller den anden
havde retten på sin side, men i den givne situation, hvor en beslutning
skulle træffes ud fra den foreliggende viden, blev det op til
106 Se om denne tidligere fase i pandemibekæmpelsen min analyse i artiklen: ”På myndig-
hedernes anbefaling. En kritisk kommentar til en rapport om regeringens covid-19 indsats
i foråret 2020”, Tidsskrift for Samfundslederskab i Skandinavien, årg. 36, nr. 4, 2021-09-11.
107 Se tidligere justitsminister Søren Pind (V) med vurderingen: ”Når Danmark har klaret
coronakrisen bedre end næsten nogen andre lande i verden, er der én person, der hoved-
sageligt har æren for det, og det er hende”, i Olav Hertel: ”Portræt af Barbara Bertelsen”,
Politiken 18/11 2021.
108 Det var direktøren for SSI, Kåre Mølbak, som i en sms fra departementschefen til
Sundhedsministeriets departementschef blev omtalt som en ”kujon”, da han trak sin op-
rindelige indstilling om en fuldstændig aflivning af minkene tilbage, jf. ovenfor afsn. 1 om
de lejlighedsvise - bramfrie - meningsudvekslinger i embedsværket. Departementschefen
har siden beklaget ordvalget (bd. 9, s. 1622).
Carsten Henrichsen: Retlig vurdering af Minkkommissionens beretning
45
centraladministrationens højeste embedsmand - en kvinde - at handle.109
Der var fodfejl undervejs i forløbet, men med den - svigtende - bistand hun
fik fra dele af embedsværket, var det formentlig uundgåeligt, at der skete
fejl. Hjemmelsmanglen var en sådan fejl, men ikke en fejl, som efter min
opfattelse kunne tilregnes hende som udslag af manglende agtpågivenhed.
6.4. Kommissionens antagelser om et medvirkensansvar
Med henvisning til reglerne om medvirkensansvar110 antager kommissionen
endvidere (bd. 2, s. 634), at ikke kun ressortministeren, men også de øvrige
ministre, som træffer en fælles regeringsbeslutning, efter omstændighe-
derne kan have behov for rådgivning fra deres embedsværk. I den forbin-
delse gør kommissionen gældende, at ressortansvaret ”ikke (er) en ansvarsfri-
hedsgrund for ministre fra andre ministerier, ligesom ressortansvar heller ikke er
en ansvarsfrihedsgrund for embedsmænd fra andre ministerier”. Herom hedder
det det nærmere, at ”et ansvar for andre end ressortministeriet (kan) efter
omstændighederne komme på tale, hvor andre ministerier træder helt eller
delvist i stedet for ressortministeriet i en beslutningsproces eller ved udmel-
ding af en beslutning, eller hvor andre har samme viden som ressortmini-
steriet, ligesom relevante omstændigheder kan indbefatte, at en beslutning
og dens eksekvering er meget vidtgående og intensiv, og at der kan blive
tale om grov vildledning eller klart ulovlig instruktion” (a.st.).
I betragtning af, at der mig bekendt ikke - i nyere tid - er fortilfælde for,
at et medvirkensansvar har været gjort gældende for hverken ministre eller
embedsmænd i sager som den foreliggende, forekommer det - i al sin vage
og ubestemte afgrænsning - meget vidtgående at pålægge andre end de – i
forhold til ressortmyndigheden - direkte implicerede et medansvar for re-
geringsbeslutninger og deres forberedelse. Dette uanset, at en udvidelse af
kredsen af ansvarlige ud over ressortansvaret efter kommissionens opfat-
telse kan tjene til at ”værne helt grundlæggende retsprincipper og beskytte
retsstaten”. Det er store ord. Der er imidlertid også andre - modgående -
hensyn på spil i denne sammenhæng, især retssikkerheden for ministre og
embedsmænd, som efter normale kriterier falder uden for kredsen af retligt
ansvarlige for fejl og mangler ved en regeringsbeslutning.
I givet fald vil en mere forsigtig bedømmelse af ansvarsforholdene til-
sige, at deres ansvar ikke kan række længere end til at gøre fagministeriet
109 Se kritisk om det saglige grundlag for beslutningen, Lars Igum Rasmussen og Jens
Lundgren: Vild virus. Bag kulissen i kampen mod smitte, Politikens Forlag 2022.
110 Ministeransvarlighedslovens § 4.
Carsten Henrichsen: Retlig vurdering af Minkkommissionens beretning
46
opmærksom på eventuelle problemer - og så er man lige vidt.111 I det hele
taget må medvirkensansvaret efter ministeransvarlighedslovens § 4 forstås snæ-
vert, hvis man ikke skal risikere at gøre hele regeringen ansvarlig for store
og større beslutninger af enhver tænkelig art. Som allerede nævnt sidder
statsministeren altid for bordenden, når der skal træffes væsentlige beslut-
ninger i regeringen, uanset hvilke fagområder der er tale om. Ofte har be-
slutninger tværgående karakter og involverer flere ministerier, uden at det
ændrer ved, at der altid er et enkelt ministerium, som har ressortansvaret
for den beslutning, der skal træffes. Undertiden kan statsministeren, som i
den foreliggende krisesituation, vælge at sætte sig selv i spidsen for større
initiativer af typisk tværgående karakter, men heller ikke det fratager en
regeringsbeslutning karakteren af en beslutning, for hvilken en enkelt mi-
nister - ressortministeren - bærer det formelle ansvar. Inden for de rammer
kan der så tænkes et medvirkensansvar, men det vil være sjældent forekom-
mende.
Den statsretlige litteratur112 er karrig med fastlæggelse af nærmere kri-
terier for afgrænsningen af medvirkensansvaret for ministre. Man får let
indtryk af, at alle, som sidder med ved bordet om et lovforslag eller andet
lignende beslutningsgrundlag, kan gøres medansvarlige for lovligheden af
samme. Det forekommer blot ikke særlig realistisk under nutidens forhold,
hvor regelproduktionen efterhånden har antaget uoverskuelige dimensio-
ner, og hvor regelværkerne tilmed hænger sammen i stadig stigende grad.
Ud fra den betragtning skal der efter min opfattelse meget til for at antage,
at ministre kan ifalde ansvar for uregelmæssigheder på andre områder end
deres eget (som måske kan være vanskeligt nok at overskue). De særlige
kriterier, som kommissionen opregner: at beslutningen og dens eksekve-
ring er meget vidtgående og intensiv, og at der kan blive tale om grov vild-
ledning eller klart ulovlig instruktion, er ikke særskilt omtalt i den citerede
litteratur og må være opfundet til lejligheden.113
111 Det ændrer ikke ved, at to eller flere ministerier kan indgå som fagministerier i forhold
til en given beslutning, således som det skete med regeringsbeslutningen om aflivning af
mink, hvor både Fødevareministeriet/Fødevarestyrelsen og Justitsministeriet/Rigspoli-
tiet indgik som ansvarlige for hver deres del af processen.
112 Jens Peter Christensen et al., Dansk Statsret, s. 93ff; Alf Ross, Dansk Statsforfatningsret 1,
s. 446ff; Max Sørensen, Statsforfatningsret, s. 136ff; Henrik Zahle, Dansk forvaltningsret 2, s.
198ff.
113
Se med gentagelse af Minkkommissionens synspunkter Ole Spiermann, ”Disciplinær-
ansvar uden for eget ressort”, i Mads Bryde Andersen m.fl. (red.): Festskrift til Peter Pagh,
Djøf Forlag 2023, s. 527ff. Tilskyndelse til ulovligheder er derimod selvsagt ansvarspådrag-
ende også på tværs af ressortområder, således som det var tilfældet i Tibetsagen, jf. Tibet-
kommissionen II’s beretning, bd. 1, s. 149ff (om Udenrigsministeriets tilskyndelse til ulov-
lig indgriben mod demonstrationer mod statsoverhoved fra Kina).
Carsten Henrichsen: Retlig vurdering af Minkkommissionens beretning
47
7. Det juridiske efterspil
7.1. De umiddelbare konsekvenser af kommissionens kritik
Når forskningen formidles gennem pressen, sker det ofte i mere ligefremme
vendinger som i nedenstående passus, hvor jeg prøver at spinde en ende på
det juridiske skoleridt, som granskningskommissionen har præsteret:114
”Der var som ventet flertal i Folketinget for aflivning af minkene - resten er teatertorden,
ligesom granskningskommissionen selv, der blev opfundet til lejligheden, var et stykke
teater, der skulle holde liv i affæren, efter at den for længst var afhandlet parlamentarisk,
og præcis så længe, at resultatet ville kunne inddrages i den kommende valgkamp. Og som
var det bestilt lød konklusionen herfra i overskriftsform, at ”skandalen” dybest set var re-
sultatet af en forceret, centralstyret proces. Med andre ord endnu en illustration af regerin-
gens påståede magtfuldkommenhed, og et enkelt credo, som vil gøre sig godt i en valg-
kamp”.
Det er spidsformuleringer, som fulgtes op af den mere nøgterne konstate-
ring, at sagen ikke var slut endnu: ”Der forestår et juridisk efterspil med
tjenestemandsundersøgelser, og det er langt fra sikkert, at det går her, som
”præsten prædiker”, heller ikke selv om der rejses sag mod alle de indkla-
gede embedsmænd. Til sammenligning endte tre ud af fire sager med fri-
findelse i Tamilsagen”. Denne forudsigelse skulle snart gå i opfyldelse, da
der kun blev rejst tjenestemandssager mod to af de ti embedsmænd, der var
indstillet til disciplinærforfølgning, og som derefter blev suspenderet: Fø-
devareministeriets tidligere departementschef og Rigspolitiets chef.115 De
øvrige modtog advarsler eller irettesættelse116 uden yderligere ansættelses-
mæssige konsekvenser, alt udmålt efter indstilling fra Medarbejder- og
Kompetencestyrelsen under Finansministeriet (MKS)117 og eksekveret af de
respektive ministerier som ansættelsesmyndighed for de berørte embeds-
mænd.
I betragtning af den stærke kritik, kommissionen havde rejst, måtte dette
efterspil opleves som lidt af et antiklimaks. Kritikere undrede sig da også
over, at de embedsmænd, som kommissionen havde indstillet til discipli-
nærforfølgning, ikke, som det tidligere var sket, straks blev suspenderet fra
114 ”Minkkommissionen var et teater, der skulle holde liv i affæren frem til et valg”, Altin-
get 8/8 2022 (redaktionel overskrift).
115 For begges vedkommende fandt kommissionen, at de havde optrådt ”kritisabelt”.
116 Mens Justitsministeriets departementschef Johan Legarth blev tildelt en disciplinær iret-
tesættelse blev alle øvrige implicerede tildelt advarsler, som er den mildeste sanktion, uden
at det er helt nemt at se begrundelsen for denne forskel i sanktionsvalget.
117 MKS agerede i denne sammenhæng efter samråd med Kammeradvokaten.
Carsten Henrichsen: Retlig vurdering af Minkkommissionens beretning
48
tjenesten og holdt sig heller ikke tilbage fra at antyde, at de milde reaktioner
måtte ses i lyset af MKS’s placering som et underordnet led i det admini-
strative hierarki med deraf følgende muligheder for politisk indblanding i
afgørelsesprocessen.118 Nogen fast praksis for suspension af embedsmænd,
der er blevet kritiseret i en undersøgelse af deres forhold, eksisterer så vidt
ses ikke. Først når kritikken udmønter sig i, at der rejses sag efter tjeneste-
mandslovens regler, er en hjemsendelse uomgængelig, idet det i øvrigt må
bero på et konkret skøn, om suspension er fornøden.119 Tilsvarende tilsiger
forvaltningsretlige grundprincipper, at en styrelses sagsbehandling er
uimodtagelig for politisk indblanding, som ikke er sagligt begrundet, her-
under i særlig grad påvirkning fra ministeren.120
Hvad angår det politiske ansvar, fandt det parlamentariske opgør om
statsministerens person sin afslutning med SVM-regeringens dannelse den
15. december 2022. Hermed lukkede de tidligere oppositionspartier Venstre
og Moderate sagen for deres vedkommende og blev straks mødt af en strøm
af beskyldninger fra oppositionen om løftebrud i forhold til at holde Mette
Frederiksen ansvarlig for de ulovligheder, der var begået i Minksagen.121
Dermed føjede regeringsdannelsen spot til skade, når det gjaldt mulighe-
derne for at drage nogen til ansvar for sagen i det hele taget. Og det skulle
snart vise sig at blive værre, for i starten af det nye år barslede forhørsledel-
sen i den ene af de to sager, der havde givet anledning til disciplinærfor-
følgning, med en indstilling om frikendelse af den pågældende embeds-
mand, mens den anden i mellemtiden havde unddraget sig tjenstligt ansvar
ved at opsige sin stilling og i stedet søge ansættelse i kommunalt regi.122
Indstillingen førte til genoptagelse af de øvrige personalesager og i flere til-
fælde med det resultat, at pådømte sanktioner blev annulleret, hvorved
118 Se med kritik Rasmus Jarlov (K), Berlingske 24/3 2023, hvor også Hans Kristian Skibby
(Danmarksdemokraterne) er citeret for bemærkning på Twitter om, at det er ”kammerateri
af værste skuffe”.
119 Se Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner, nr. 1571/2018, med oversigt
over resultatet af de hidtidige undersøgelser siden 1999, s. 88-118.
120
Er styrelsens afgørelser undergivet klageadgang til ministeriet, som det normalt er til-
fældet, er sidstnævnte endvidere efter fast praksis helt afskåret fra at meddele styrelsen
instruktioner vedrørende en sag. Tilsvarende gælder ved en styrelses afgivelse af en ind-
stilling til anden myndighed, herunder f.eks. indstilling om afgørelse af en personalesag.
121 Jens Adser Sørensen, fhv. parlamentarisk chef, Folketinget, ”Havde Jacob Ellemann ta-
get juraprofessorernes minkanalyse alvorligt, ville han have sluppet for beskyldninger om
løftebrud”, Berlingske 13/12 2022. Forfatteren citerer tidligere formand for Folketinget Chr.
Mejldal (V) for bemærkning om, at ”det er katastrofalt for retsbevidstheden …, at man
dropper det, man er gået til valg på, nemlig at få en sag undersøgt til bunds”.
122 Den tidligere departementschef Henrik Studsgaard tiltrådte ved årsskiftet en stilling
som direktør for Teknik & Miljø i Esbjerg Kommune, hvorved tjenestemandssagen mod
ham bortfaldt.
Carsten Henrichsen: Retlig vurdering af Minkkommissionens beretning
49
også et ansvar for statsministeren endegyldigt må betragtes som bortfaldet.
De nærmere omstændigheder er i korthed som følger.
7.2. Embedsmændenes ansvar i forhørsledelsens indstilling
I forhørsledelsens beretning om rigspolitichef Thorkild Fogdes ansvar123
konkluderedes det, at han ikke har begået nogen tjenesteforseelse og derfor
kan genindtræde i tjenesten. Justitsministeriet, der gennem hele sagen
havde optrådt som anklager, efterkom umiddelbart indstillingen124 og mi-
nisteren modtog Rigspolitichefen med åbne arme: ”Thorkild Fogde har
ydet en enorm indsats for Danmark, ikke mindst gennem coronakrisen. Jeg
glæder mig til samarbejdet med ham”.125 Baggrunden for frikendelsen var,
at udmeldingerne på pressemødet 4/11 2020 og de efterfølgende presse-
meddelelser - efter forhørsledelsens opfattelse og modsat Minkkommissionens
vurdering - ”ikke retligt kan karakteriseres som en instruks til bl.a. Rigspo-
litiet om at igangsætte og gennemføre aflivning af alle mink” (beretningen
s. 124f). Der er derimod tale om ”en overordnet orientering af offentlighe-
den om den politiske beslutning, der var truffet om, at alle mink skulle afli-
ves, og om beslutningens konsekvenser” (a.st., min udhævning).
Denne vurdering stemmer overens med den retsopfattelse, jeg selv har
gjort gældende ovenfor,126 og som også andre jurister har hævdet.127 Det er
heller ikke nogen ligegyldig eller ubetydelig detalje i sammenhængen, som
allerede frikendelsen af rigspolitichefen viser. Minkkommissionens - fejlag-
tige - opfattelse af pressemødets karakter udgør juridisk set hele bagtæppet
for Minksagen. Det er den opfattelse, som danner baggrund for inddragel-
sen af alle andre aktører i sagen end de direkte (ressort-)ansvarlige som
medansvarlige, herunder først og fremmest statsministeren og dennes de-
partementschef, justitsministeriets departementschef og afdelingschefen
samme sted foruden Rigspolitiets øverste ledelse.
Deres medskyld er i alle tilfælde relateret til dette og efterfølgende pres-
semøder, hvor de efter kommissionens opfattelse ikke har gjort nok for at
123 Beretning og indstilling i anledning af tjenstlig undersøgelse mod rigspolitichef Thorkild Fogde,
afgivet den 10. februar 2023. Det tjenstlige forhør er gennemført af en forhørsledelse bestå-
ende af fhv. højesteretspræsident Thomas Rørdam, landsdommer Annette Dellgren og
landsdommer Jens Hartig Danielsen. Beretningens del 8 med forhørsledelsens bemærk-
ninger og indstilling er offentliggjort på Justitsministeriets hjemmeside.
124 Ansættelsesretlig opfølgning på Minkkommissionens beretning, Justitsministeriet 24/3 2023.
125 Justitsminister Peter Hummelgaard, cit. efter Udvalget for Forretningsorden, UFO Alm.
Del, Bilag 45.
126 Afsn. 5.2.2.
127 F.eks. Jens Elo Rytter og Jørn Vestergaard som nævnt i Kristian Villesen, ”Frikendelse
af rigspolitichefen underkender minkberetning”, Information 13/2 2023.
Carsten Henrichsen: Retlig vurdering af Minkkommissionens beretning
50
hindre den grove vildledning af minkavlere og offentlighed, som var resul-
tatet af, at aflivningsprocessen blev iværksat uden lovhjemmel. Det gælder
såvel den forcerede beslutningsproces op til de nævnte pressemøder som
den manglende indgriben ved underretning på højeste sted om hjemmels-
manglen. Når pressemøderne ikke konstituerer nogen ulovlige beslutnin-
ger, men alene må ses som forum for politiske udmeldinger, er det uden
betydning, at der ikke - i den sammenhæng - blev reageret på oplysninger
om den manglende hjemmel til minkstoppet.
Frikendelsen af rigspolitichefen udstrækkes da snart efter også til den
administrative topledelse i Statsministeriet (departementschefen) og
Justitsministeriet (departementschefen og en afdelingschef). Dermed må de
ressortansvarlige i Fødevareministeriet og Fødevarestyrelsen se sig isoleret
med ansvaret for den mangelfulde og ulovlige eksekvering af regeringens
beslutning om at aflive landets minkbesætninger. Dette ansvar omfatter
principielt også de operativt ansvarlige for Rigspolitiets opfølgende indsats,
om end ansvaret her må ses i lyset af, at de handlede på Fødevaremyndig-
hedernes vegne og efter deres retningslinjer. Her er der allerede meddelt
advarsler, og disse sanktioner har ligeledes været under genovervejelse.128
Særligt tilbagekaldelsen af den til Statsministeriets departementschef til-
delte advarsel129 har vakt opsigt, siden det er hende, der får hovedskylden
for miseren i Minkkommissionens beretning.130 Hvad hun end bliver kriti-
seret for herudover, er det imidlertid for intet at regne i forhold til den kri-
tik, som er relateret til hendes andel i forberedelse og afvikling af de oven-
nævnte pressemøder. Det er ubetinget her hendes hovedindsats ligger,
mens den manglende opmærksomhed på legalitetsspørgsmålet, hvor hun
efter kommissionens opfattelse burde have reageret proaktivt over for fø-
devaremyndighederne, måske kan kritiseres, men slet ikke - alene - kan
bære en tjenstlig sanktion, hvorfor en tilbagetrækning af den tildelte advar-
sel efter min opfattelse var uomgængelig.131 132
128 Om det videre forløb, se nedenfor afsn. 7.4.
129 Afgørelse om tilbagekaldelse af disciplinær advarsel (Barbara Bertelsen), Statsministeren 23/3
2023 (afgørelsen er offentliggjort med adressatens samtykke).
130 Se f.eks. Eva Schmidt: ”Barbara Bertelsen bærer stadig et ansvar for det skandaløse
minkpressemøde”, Altinget kommentar 31/3 2023, og Ditlev Tamm, ”Juraprofessor om fra-
faldne advarsler: Minksagen er stadig en skandale”, Berlingske kommentar 28/3 2023.
131 Pligtforsømmelsen må være af en vis grovhed, for at der foreligger en tjenesteforseelse,
der kan sanktioneres efter tjenestemandsloven (TL § 10). Vurderingen heraf beror på et
helhedsorienteret skøn, der omfatter både den objektive side (pligtforsømmelsen) og den
subjektive side (tilregnelsen) af pligtforsømmelsen.
132 Se i samme retning Jørn Vestergaard i polemik med Politikens chefredaktør, ”Christian
Jensen, det er tid til selvransagelse i forhold til dækningen af minksagen”, Politiken debat-
indlæg 13/4 2023.
Carsten Henrichsen: Retlig vurdering af Minkkommissionens beretning
51
Anderledes hvis det med Minkkommissionen antages at udmeldin-
gerne på pressemødet 4. november 2020 var groft vildledende over for
minkavlerne, og at det i den forbindelse var uden betydning, om de kunne
eller skulle opfattes som retligt bindende. Den antagelse er dog klart misvi-
sende: Hvis udmeldingerne på pressemødet ikke kan opfattes som et påbud
til minkavlerne, men blot må ses som en politisk hensigtserklæring, som i
sagens natur må forventes at blive præciseret med hensyn til den nærmere
rækkevidde og vilkår, så kan der - rent juridisk - ikke være tale om vildled-
ning. Denne præmis er ganske enkelt - åbenlyst - misvisende. Af samme
grund kan dette forhold ikke opretholdes som et selvstændigt kritikpunkt i
forhold til Statsministeriets departementschef. Tilsvarende gælder kommis-
sionens kritik for videregivelse af urigtige oplysninger.133
Det er blevet fremstillet, som om Statsministeriet selv har fjernet eller set
bort fra dele af den kritik, Minkkommissionen havde rejst mod departe-
mentschefen.134 Hvis det imidlertid med forhørsledelsen lægges til grund,
at udmeldingerne på pressemødet var rent politiske, bortfalder de oven-
nævnte kritikpunkter eo ipso. Frikendelsen af departementschefen beror
derfor ikke på nogen selvstændig vurdering af departementschefens for-
hold, men er en simpel konsekvens af det faktum, at der ikke blev udmeldt
nogen bindende regler for minkavlerne ved denne lejlighed. At kommissi-
onen ikke selv mener, at det gør nogen forskel, hvordan pressemødet op-
fattes, er uden betydning, siden forhørsledelsen heroverfor netop fastslår,
at den retlige kvalificering af mødet har afgørende betydning for ansvars-
vurderingen.
7.3. Statsministerens ansvar – tre professorers vurdering
Forhørsledelsens rapport må desto mere falde tilbage på vurderingen af
statsministerens forhold. For uanset hvor meget eller hvor lidt statsministe-
ren satte sig i spidsen for aktionen mod landets minkavlere, står det nu helt
klart, at hendes indsats var af ren politisk karakter, og at hun derfor på in-
gen måde kan holdes ansvarlig for den manglede hjemmel til indgrebet
over for minkproduktionen. Enhver tale om tilregnelse er uaktuel i den
sammenhæng. Statsministeren har notorisk ikke haft forsæt til at vildlede
minkavlerne om deres rettigheder, hun har heller ikke optrådt groft uagt-
somt, end ikke simpel uagtsomhed kan hævdes, siden statsministeren ikke
133 Sml. Hans Drachmann, ”Justitsminister: Jeg følger bare det råd, jeg har fået”, Politiken
30/3 2023.
134 Hans Drachmann, ”Statsministeriet fjernede selv kritik af Barbara Bertelsen i minksag”,
med henvisning til udtalelser fra Michael Gøtze, Jørn Vestergaard og Sten Bønsing, Politi-
ken 29/3 2023.
Carsten Henrichsen: Retlig vurdering af Minkkommissionens beretning
52
har nogen pligter forbundet med selve udførelsen af den beslutning, som
hun var med til at træffe, og som hun stillede sig bag med hele den vægt,
statsministerembedet er forlenet med. Ansvaret for den manglende hjem-
mel til minkstoppet såvel som tempobonus påhviler alene ressortmyndig-
hederne, det er den lære, der kan udledes af Forhørsledelsens rapport i tje-
nestemandssagen mod rigspolitichef Thorkild Fogde.
Dermed bortfalder naturligvis også enhver tale om at gøre et strafferet-
ligt ansvar gældende ved Rigsretten. Det var også det resultat tre professo-
rer var nået frem til i en fælles henvendelse til Folketingets Granskningsud-
valg135 på foranledning af den debat, som Minkkommissionens beretning
havde rejst om mulighederne for at gøre et ansvar gældende over for de
ministre i den tidligere regering, som kommissionen havde fremhævet som
hovedansvarlige uden angiveligt136 at tage stilling til, om der var grundlag
for at rejse en sådan sag, nemlig statsministeren og den tidligere fødevare-
minister.
Deres analyse var imidlertid et indspil i debatten om, hvorvidt statsmi-
nisterens medvirken til den ulovlige beslutning kunne tilregnes hende som
groft uagtsom, som den alternative ansvarsbetingelse, der kan gøres gæl-
dende efter ministeransvarlighedslovens regler, når forsæt må betragtes
som udelukket. Her må det da også anses som helt utvivlsomt, at et ansvar
ikke kan gøres gældende i en situation, hvor ministeren notorisk ikke har
modtaget rådgivning om sagens rette behandling, med mindre ulovlighe-
den er åbenlys. Det sidste kan på ingen måde hævdes, når end ikke ressort-
myndighederne selv kunne blive enige om, hvordan sagen skulle behandles
retligt, førend på selve dagen, hvor minkstoppet blev udmeldt.
Selv om forsæt er den praktisk vigtigste ansvarsgrund, kan det omvendt
ikke udelukkes, at et ansvar også kan gøres gældende, hvis der er handlet
groft uagtsomt ved f.eks. bevidst tilsidesættelse af advarsler fra nærmeste
rådgiver om manglende hjemmel til et givet tiltag. Almindelig skødesløs-
hed, som f.eks. beror på manglende agtpågivenhed, en presset beslutnings-
situation eller blot en sløset omgang med sagerne, kan derimod næppe be-
grunde et ansvar - der er i så fald netop kun tale om simpel uagtsomhed.
135 Jørn Vestergaard, Jens Elo Rytter og Jørgen Albæk Jensen, Retlig vurdering af spørgsmålet
om statsminister Mette Frederiksens ansvar i Minksagen, Notat af 7. november 2022. Se endvi-
dere Jørn Vestergaard, ”Den strafferetlige bedømmelse af ministeransvaret i Minksa-
gen…”, i Mads Bryde Andersen m.fl. (red.): Festskrift til Peter Pagh, Djøf Forlag 2023, s.
609ff.
136 Se herom kritisk Jørn Vestergaard, ”Minkkommissionen har selv kortsluttet debatten
om statsministerens retlige ansvar”, Politiken kronik 17/8 2022.
Carsten Henrichsen: Retlig vurdering af Minkkommissionens beretning
53
Skillelinjen er dog ikke skarp, hvorfor ansvarsplaceringen i sidste ende altid
må bero på en konkret vurdering.
De tre professorer er imidlertid ikke i tvivl om, at statsministeren ikke
kan antages at have ageret groft uagtsomt. Det finder i konklusionen i deres
notat udtryk med ordene:137
”Sammenfattende kan det med høj grad af sikkerhed konstateres, at der ikke i Minkkom-
missionens beretning er tilstrækkelige holdepunkter for en antagelse om, at der ville kunne
være grundlag for alvorligt at bebrejde statsminister Mette Frederiksen, at hun på presse-
mødet den 4. november 2020 ikke var opmærksom på, at der ikke var hjemmel til aflivning
af alle mink eller til udbetaling af tempobonus. Der foreligger heller ikke i øvrigt oplysnin-
ger, der giver grundlag for antagelser om, at der ville kunne gøres retligt ansvar gældende
mod Mette Frederiksen. Det kan følgelig ikke forventes, at Mette Frederiksen ville kunne
dømmes efter ministeransvarlighedsloven for grov uagtsomhed, endsige for et forsætligt
forhold i forbindelse med beslutningen og udmeldingen om aflivning af alle mink”.
Dermed skulle sagen være lukket. Notatet gør endegyldigt op med forestil-
lingen om, at statsministeren skulle kunne drages til ansvar ved Rigsretten
på grundlag af en tiltale for tilsidesættelse af sine embedspligter ved grov
uagtsomhed. At det nu med forhørsledelsens rapport må anses som helt
utænkeligt at rejse sag mod statsministeren, siden hun ikke har medvirket
til at træffe beslutninger med retsligt bindende virkning hverken internt for
myndighederne eller eksternt for borgerne, er en anden sag.138 Indtil frem-
komsten af denne rapport var det Minkkommissionens retsopfattelse, som
en eventuel advokatvurdering måtte lægge til grund, og som professorerne
derfor rimeligvis forholder sig til.
7.4. Til kritikken af professorernes retlige vurderinger
Efter at forhørsledelsen har fastslået, at kommissionens retsopfattelse ikke
er korrekt, bliver det forhørsledelsens udlægning, som er gældende. Det
kan ikke hævdes, at den ene retsopfattelse er lige så god som den anden,
eller at de er ligeværdige.139 I juraens verden er der som udgangspunkt kun
én retsopfattelse, der er den rigtige, og det er i sidste ende den, som finder
anvendelse ved domstolene, og selv om et tjenstligt forhør ikke kan gøre
137 Op. cit. s. 30.
138 Se nu med dette udgangspunkt Jørn Vestergaard i polemik med Politikens chefredaktør,
”Christian Jensen, det er tid til selvransagelse i forhold til dækningen af minksagen”, Poli-
tiken debatindlæg 13/4 2023.
139 Sml. Jakob Jensen: ”Selv om der ikke er noget formelt hierarki, hvor forhørsledelsen står
over Minkkommissionen…, så vil Rørdams autoritet veje tungt, når både jurister og poli-
tikere skal forholde sig til, hvem der har forstået juraen bedst”, Altinget 4/3 2023.
Carsten Henrichsen: Retlig vurdering af Minkkommissionens beretning
54
det ud for at være en egentlig domstol, bliver forhøret dog afviklet ved en
domstolslignende proces, hvor forhørsledelsens indstilling markerer den
endelige - retslige - vurdering af sagen.140 Hvis denne vurdering afviger fra
kommissionens opfattelse, så er det førstnævnte, der må lægges til grund af
ansættelsesmyndigheden ved afgørelsen af embedsmandens sag.
For så vidt er debatten om de tre professorers notat uaktuel, da den ud-
springer af den samme urigtige retsopfattelse, som Minkkommissionen
gjorde gældende. Alligevel rejser den nogle principielle spørgsmål, som der
kan være grund til at tage op her. Helt grundlæggende kunne man tro, at
deres indstilling ville gøre endegyldigt op med spørgsmålet om statsmini-
sterens ansvar. Men man skal dog kende jurister dårligt, hvis de ikke kan
finde hår i suppen. Det er allerede nævnt, at et af Folketingets partier forin-
den havde taget sagen i egen hånd og rekvireret en advokatvurdering for
indsamlede midler.141
Den kunne afskrives som et partsindlæg uden interesse for andre dem,
som i forvejen var overbevist om Mette Frederiksens skyld. Advokatvurde-
ringen fandt dog støtte hos en professor i strafferet ved Aarhus Universitet,
Lasse Lund Madsen, som mente, at statsministeren havde udvist en sådan
grad af skødesløshed, at forholdet meget vel kunne kvalificeres som groft
uagtsomt, selv om han på den anden side ikke ville anbefale, at der blev
rejst sag på det grundlag.142 Også advokaterne Bjørn Elmquist og Christian
Harlang,143 har - i opposition til professorernes notat - givet udtryk for, at
der efter deres opfattelse kunne være grundlag for at rejse en sag mod stats-
ministeren, bl.a. under hensyn til udvist passivitet i tiden efter, at hun blev
gjort opmærksom på hjemmelsmanglen. Det havde kommissionen ikke
selv vurderet som så inkriminerende, at den ville fremhæve det som en an-
svarspådragende omstændighed, men lignende synspunkter har også fun-
det støtte hos universitetsjurister, bl.a. dr.jur. Rasmus Grønved Nielsen ved
Københavns Universitet, der retter en stærk kritik af de tre professorer, som
der kan være grund til at se lidt nærmere på.144
140 Se om proceduren i sager om disciplinærstraf
Karsten Revsbech: Forvaltningspersonalet, 4. udg., Djøf Forlag 2019, s. 106 ff.
141 Afsn. 3 med note 22 og afsn. 5.2.3.
142
Lasse Lund Madsen, ”Kan statsministeren straffes for sin rolle i minksagen?”, Berling-
ske kronik 20/8 2022, og samme i Anton Geist, ”Professor bag kritisk vurdering af Mette
Frederiksen: Jeg kan ikke anbefale en rigsretssag”, Information 14/11 2022.
143
Bjørn Elmquist og Christian Harlang, ”Det er stadig flere ubesvarede spørgsmål i Mink-
sagen efter de tre professorers redegørelse”, Information kronik 5/12 2022.
144 Rasmus Grønved Nielsen, ”Minkvurderingen forplumrer mere, end den oplyser”, Poli-
tiken kronik 16/11 2022.
Carsten Henrichsen: Retlig vurdering af Minkkommissionens beretning
55
For det første mener han ikke, at de kan påberåbe sig at være uvildige,
når de alle tidligere flere gange har udtalt sig offentligt om centrale spørgs-
mål i sagen, således også om sandsynligheden for at Mette Frederiksen ville
kunne dømmes for grov uagtsomhed. Dermed holdes en standard op for
uvildighed, som er relevant for dommere i alle tilfælde og for advokater i
tilfælde, hvor de vil påtage sig at afgive en ”uvildig” vurdering af en sag -
modsat advokaters partsindlæg i en retssag. Den er blot ikke relevant for
universitetsansatte jurister, der netop ikke optræder som hverken dommere
eller uvildige advokater, men i denne sammenhæng - fuldt legitimt - vælger
at stille deres faglighed til rådighed for offentligheden, sådan som de jævn-
ligt gør i sager, hvor de bliver hørt af medierne som en art ”retseksperter”.
I den sammenhæng bliver uvildighed et spørgsmål om uafhængighed af
særinteresser, herunder som modstykke til afgivelse af et responsum mod
betaling fra rekvirenten. Et sådant responsum vil altid kunne afvises som et
partsindlæg, uagtet at den responderendes tilhørsforhold til et universitet
gerne skulle borge for den højeste kvalitet af arbejdet. Juraen er imidlertid
ikke en eksakt videnskab, hvor resultaterne altid kan fastslås med sikker-
hed.
For det andet indvendes det, at professorernes analyse er afgrænset til
de forhold, som Minkkommissionen selv har fokuseret på, mens andre for-
hold er udeladt, endskønt de kunne være nok så relevante for en ansvars-
vurdering. Det gælder ifølge Rasmus Grønved Nielsen særligt begivenhe-
derne mellem pressemødet 4/11 2021 og minklovens ikrafttræden 29/12
samme år. Det er samme indvending, som Elmqvist og Harlang rejser, men
uden at hverken de eller Rasmus Grønved Nielsen præciserer, hvad kritik-
ken nærmere beror på, eller hvordan de vil forklare, at Minkkommissionen
ikke selv har fundet anledning til at forholde sig mere indgående til stats-
ministerens ansvar i forhold til denne periode. Under alle omstændigheder
rejser deres indvending det helt principielle spørgsmål, om der ved en til-
tale for Rigsretten kan inddrages momenter, som ikke er fundet så kritisable
i den forudgående kommissionsundersøgelse, at et ansvar kunne komme
på tale. Det mener jeg selv bør være udelukket af flere grunde, vigtigst fordi
de pågældende forhold ikke har været undergivet den samme grundige
proces, som de kritikpunkter kommissionen selv har fundet anledning til at
rejse.145 Det er derfor heller ikke nogen relevant indvending, at profes-
145 Det er for så vidt overraskende, at ansættelsesmyndigheden – efter rådgivning fra MKS
– under det tjenstlige forhør i sagen mod rigspolitichef Henning Fogde gjorde gældende,
at han burde have sikret sig, at Rigspolitiets indsats ikke gik videre, end der var hjemmel
til, idet dette kritikpunkt ikke indgik i Minkkommissionens indstilling (Vestergaard, Infor-
mation 22/4 2023).
Carsten Henrichsen: Retlig vurdering af Minkkommissionens beretning
56
sorerne i deres notat ikke forholder sig mere indgående hertil, som om det
ville stå enhver frit for at hævde en hvilken som helst kritik af statsministe-
ren uden et sikkert grundlag i kommissionens beretning.
For det tredje kritiserer Rasmus Grønved Nielsen professorerne for at
formulere deres konklusioner uden forbehold af nogen art, herunder uden
de for advokatvurderinger sædvanlige forbehold for nye beviser, der måtte
komme frem i en sag ved Rigsretten, såvel som muligheden for at retten
måtte foretage en anden bevisvurdering. Rent bortset fra, at dette vel er
standardforbehold, der kunne skrives ind i en hvilken som helt juridisk
tekst, giver de ikke megen mening for netop en retsvidenskabelig vurde-
ring, som foretages af universitetsjurister. Med al respekt er det sidstnævn-
tes opgave at udlægge gældende ret, og så er det overflødigt at tage forhold
for, at domstolene måtte indtage et andet standpunkt, hvad enten det skyl-
des bevisets stilling eller domstolens retsopfattelse. Retsvidenskabelig
forskning går netop ud på at uddrage en lære af domstolenes praksis, og så
er det den lære, som advokatverden må støtte sig til i kampen for deres
klienters rettigheder - med al den usikkerhed der næsten altid er forbundet
med juridiske udsagn af enhver art.146
Endelig mener Rasmus Grønved Nielsen for det fjerde, at spørgsmålet
om der skal rejses sag ved Rigsretten er et politisk anliggende, og at man
står sig bedst ved at lade det finde sin afgørelse ”i den politiske arena” uden
indblanding udefra. Den vurdering er - må man dog forstå - mere konkret
begrundet end egentlig principiel. For der er efter hans opfattelse ikke noget
til hinder for, at ”universitetsfolkene bidrager til at oplyse politikernes be-
slutningsgrundlag”. Det er tværtimod både ”godt og sundt”, men så må det
efter forfatterens opfattelse være klart, at man holder sig på den faglige
bane, og at man ikke udtrykker sig på en måde, ”som er egnet til at skabe
misforståelser”. Det sidste er tydeligvis forfatterens mening om de tre pro-
fessorers indspil. Selv kan jeg ikke tilslutte mig denne kritik, selv om jeg på
den anden side heller ikke er enig i selve grundpræmissen for kommissio-
nens kritik af statsministeren, nemlig at hun medvirkede til at vildlede
minkavlerne ved på pressemødet 4/11 at udmelde en beslutning, som ikke
havde fornøden hjemmel i loven. Professorerne anfægter ikke denne præ-
mis, men finder blot ikke, at det er ansvarspådragende, fordi statsministe-
ren ikke kan tilregnes forholdet som groft uagtsomt.
146 Herudover kritiserer Rasmus Grønved Nielsen, at professorerne i deres notat alene for-
holder sig til mulighederne for at gøre et strafansvar gældende for grov uagtsomhed, når
simpel uagtsomhed også gælder som ansvarsgrund ved civilt erstatningssøgsmål. Da
spørgsmålet ikke er aktuelt i den her foreliggende sammenhæng, ser jeg ingen grund til at
gå nærmere ind på denne side af sagen.
Carsten Henrichsen: Retlig vurdering af Minkkommissionens beretning
57
Med den stærke kritik, der mødte flertallets vægring mod at rejse sag
ved Rigsretten mod statsministeren, og nu også af forsøget på at give en
juridisk fagligt begrundet støtte hertil, forstår man nok regeringens betæn-
keligheder ved at lade sagen undergive en uvildig advokatvurdering. Selv
om man ikke behøvede at lade sig anfægte af den advokatvurdering, som
allerede var blevet foretaget efter opdrag fra et af oppositionens partier,
men nok kunne forlade sig på, at resultatet af en ny - uvildig - vurdering
ville gå regeringens vej,147 kan man ikke komme uden om, at det i bedste
fald ville efterlade Folketinget med to - modstridende - vurderinger. I vær-
ste fald ville det være en alvorlig belastning for regeringen, hvis den - efter
et valg - måtte imødese en tiltale af den afgående statsminister for Rigsret-
ten. Med al respekt for advokatvurderingen som genvej til en politisk be-
slutning om, hvorvidt der skal rejses sag ved Rigsretten, bør det overvejes
at henskyde sådanne spørgsmål til et egentlig Forfatningsråd, som det ken-
des fra andre lande, bl.a. Sverige, Tyskland og Frankrig.148 Alternativt
kunne det overvejes at suspendere forbuddet mod, at undersøgelses- og
granskningskommissioner forholder sig mere direkte til ministres an-
svar.149
Forhørsledelsens rapport må selvsagt få konsekvenser for vurderingen
af embedsmændenes ansvar, således som det allerede har været tilfældet
for den administrative topledelse i Statsministeriet og Justitsministeriet. I
Fødevareministeriet er endnu en advarsel - efter samråd med MKS - trukket
tilbage, det drejer sig om kontorchefen, som stod for faktatjekket af coveret
til pressemødet 4/11 2020, mens advarslerne til de to øvrige medarbejdere
(en tidligere afdelingschef og den tidligere veterinærdirektør i Fødevaresty-
relsen) stadig står ved magt.150 Herudover må som sagt enhver forestilling
om at retsforfølge statsministeren skrinlægges. Hvad angår den tidligere
147 Således Jørgen Goul Andersen, Politiken debatindlæg 18/12 2022.
148 Forslag om et forfatningsråd har flere gange været fremsat i Folketinget, således tre
gange af SF og senest af DF (B69 af 10/1 2020 Forslag til folketingsbeslutning om oprettelse af
et forfatningsråd). Se endvidere til debatten Preben Wilhjelm: ”Danmark har brug for et for-
fatningsråd - ellers går det endnu mere galt”, Politiken kronik 2/1 2023.
149 Se i denne retning Hans Gammeltoft-Hansen, ”Undersøgelseskommissioner og mini-
steransvar”, og Claus Dethlefsen, ”Om Folketingets opfølgning på beretninger fra Under-
søgelseskommissioner”, begge i Børge Dahl m.fl. (red.): Festskrift til Jens Peter Christensen,
Djøf Forlag 2016, s. 390f. Se endvidere Jørn Vestergaard, ”Den strafferetlige bedømmelse
af ministeransvaret i Minksagen”, i Mads Bryde Andersen m.fl. (red.): Festskrift til Peter
Pagh, Djøf Forlag 2023, s. 609ff (særligt s. 632ff).
150 Fødevareministeriet, pressemeddelelse 26/4 2023. I brancheorganisationen Bæredyg-
tigt Landbrugs nyhedsbrev præsenteres oplysningen under overskriften, ”Endnu en af
skurkene fra minkskandalen får tilbagekaldt en advarsel” (Christian Ingemann Nielsen,
25/4 2023).
Carsten Henrichsen: Retlig vurdering af Minkkommissionens beretning
58
fødevareminister bør Granskningsudvalget genoverveje den kritik, som
Minkkommissionen rejste, og som efter det tidligere anførte ikke forekom-
mer helt velbegrundet. Af samme grund bør udvalget overveje at trække
sin egen kritik tilbage af både statsministeren og den tidligere fødevaremi-
nister. Der er sagligt set intet grundlag for at kritisere statsministeren,151 og
hvad angår fødevareministeren, beror en kritik på beviset stilling, som efter
min opfattelse peger i retning af, at ministeren ikke har været tilstrækkelig
rådgivet af sit embedsværk til at kunne lastes for ministeriets notorisk man-
gelfulde håndtering af minkstoppet.
8. Forebyggende tiltag152
8.1. Organisatoriske og regulative tiltag – Dybvad-udvalgets forslag
Regeringen reagerede hurtigt på Minkkommissionens rapport med en
række forslag til initiativer, som skulle forebygge en gentagelse af mise-
ren.153 Det blev bl.a. foreslået at indføre en rådgivningspligt for regeringen
ved ekstraordinære beslutninger, at arbejde for større åbenhed og gennem-
sigtighed i regeringsarbejdet, og at sikre et bedre samspil mellem embeds-
mænd, politikere og særlige rådgivere. Herudover lagde man op til visse
ændringer af regeringens arbejdsprocedure, herunder sikring af at regerin-
gen bliver opmærksom på væsentlige detaljer i sagernes oplæg og indfø-
relse af en særlig forretningsorden for regeringsmøder. Forslagene vakte
kun behersket interesse hos de politiske partier, som især hæftede sig ved,
at de ikke blev efterfulgt af konkrete initiativer.154
Anderledes med en række - delvis overlappende - anbefalinger fra et
såkaldt ekspertudvalg nedsat af embedsmændenes egen organisation, Dan-
marks Jurist- og Økonomforbund (Djøf).155 Det var ikke første gang Djøf
havde stillet sig til rådighed med gode råd om samspillet mellem politikere
og embedsmænd. Tamilsagen gav anledning til nedsættelse af en arbejds-
gruppe, som under ledelse af forhenværende ombudsmand, professor Lars
151 I samme retning Jørn Vestergaard, B.T. 29/3 2023, men herimod MF Mette Thiesen (DF),
Karina Lorentzen (SF) og Peder Hvelplund (EL), a.st., ”Partier: Mette Frederiksen skal be-
holde sin næse i minksagen”.
152 De følgende betragtninger falder uden for kategorien retlig vurdering, men må henreg-
nes som friere overvejelser ud fra henholdsvis forvaltningspolitiske (8.1), retspolitiske (8.2)
og mediepolitiske (8.3) synsvinkler.
153 ”Her er regeringens forslag til initiativer efter Minkkommissionens rapport”, Katrine
Skov Petersen, TV2 Nyheder 1/7 2020.
154 ”Regeringen får kritik for at nøle med forslag, der skulle sikre mod nye minksager”,
Mette Pabst og Søren Larsen, DR1 Nyheder 2/4 2023.
155 Dybvad-udvalget: Bedre samspil mellem Folketing, regering, embedsværk og medier, Djøf
Forlag 2023 (482 sider inkl. bilag).
Carsten Henrichsen: Retlig vurdering af Minkkommissionens beretning
59
Nordskov Nielsen i 1993 afgav betænkning om fagligt etiske principper i
offentlig administration.156 Arbejdsgruppen behandlede her en række
spørgsmål om embedsmænds lydighedsforpligtelse, sandhedsforpligtelse
og faglighed. Godt 10 år senere nedsatte Djøf et nyt udvalg, som under le-
delse af forhenværende departementschef Bo Smith afgav rapport om sam-
spillet mellem politikere og embedsmænd i 2015, og også denne gang havde
initiativet baggrund i en række politisk-administrative sager, som havde
påkaldt sig almen interesse, bl.a. Skattesagen og Statsløsesagen.157
Det nye udvalg blev ligesom forgængeren nedsat under ledelse af en
tidligere departementschef, Karsten Dybvad, og med deltagelse af yderli-
gere et antal tidligere administrative topledere, foruden personer fra me-
dieverden, eksperter og politikere med ministererfaring. Udvalgets forslag
udmærkede sig ved at være baseret på en undersøgelse af udviklingen af
samspillet mellem folketingspolitikere, ministre, embedsværk og medier,
hvor bl.a. embedsmænd var blevet forespurgt om deres oplevelse af udvik-
lingen af de politisk-administrative beslutningsprocesser.158
Nogle af forslagene adresserer direkte problemer, som Minkkommissi-
onen havde afdækket, således anbefalinger om skriftlig udredning af be-
slutningers lovlighed, referat fra møder i regeringsudvalg og journalisering
af sms-beskeder. Dermed være ikke sagt, at det er de rigtige problemløsnin-
ger, udvalget her peger på, men det er i hvert fald intuitivt nærliggende
løsninger på eventuelle uklarheder om lovgrundlaget for regeringsbeslut-
ninger, om forhandlingerne i regeringsudvalg og om kommunikationen
mellem embedsmænd. Men som i alle andre tilfælde kan ”firkantede” reg-
ler være ressourcetunge at arbejde med og vanskelige at håndtere i tilfælde,
hvor situationen kræver, at der træffes hurtige beslutninger. Hvad det sid-
ste angår, hjælper det ikke at insistere på, ”at hastelovgivning i videst mu-
ligt omfang undgås”, som udvalget anbefaler - videst muligt omfang er en
elastik, der kan sælges i metermål, og så er man reelt lige vidt. Hvad der
derimod kan kræves af den gode administrator er forudseenhed og et vel-
udviklet beredskab til at håndtere alle slags situationer.
Også andre af udvalgets forslag er af denne uforpligtende karakter, som
når der henstilles til ”bedre tilrettelæggelse” af lovgivningsarbejdet og her-
under, at der ”i videre omfang” gøres brug af sagkyndige og andre tværgå-
ende udvalg, samt endvidere at der sikres ”bedre adgang” for medierne til
156
Djøfs fagligt etiske arbejdsgruppe: Fagligt etiske principper i offentlig administration, Djøf
Forlag 1993 (250 sider).
157
Bo Schmidt-udvalget: Embedsmanden i det moderne folkestyre, Djøf Forlag 2015 (378 sider).
158 Se Bilag 2 med en oversigt over udvalgets medlemmer og forslag i rapportens egen gen-
givelse.
Carsten Henrichsen: Retlig vurdering af Minkkommissionens beretning
60
at kontakte ministeriernes fagmedarbejdere. Det er alt sammen velmenende
forslag, som giver mening i en normal hverdag, hvor der er tid til det hele,
men som kan være vanskelige at leve op til i turbulente tider, hvor der stil-
les nye krav til embedsværket, og hvor fleksibilitet, omstillingsevne og kre-
ativitet i opgaveløsningerne er blevet ”den nye normal”.
Sammenstødet mellem de gode hensigter og realiteternes verden bliver
særlig klart, når udvalget vil adressere problemer, som har været kendt og
beklaget i årevis, uden at det har hjulpet, såsom at ”høringsfrister (skal) re-
spekteres”, og at ”aktindsigtssager (skal) behandles rettidigt”. I samme ka-
tegori, men mere omtvistet, er udvalgets ønske om øget transparens i sager
om ministerbetjening og regeringsforhandlinger med forligspartier. Også
denne problematik, som udspringer af de særlige undtagelser fra aktindsigt
for politiske anliggender, som blev gennemført med offentlighedsloven af
2007, har flere gange været genstand for politiske overvejelser, uden at man
er nået frem til en løsning.159
Andre af udvalgets forslag har mindre klar forbindelse til de ”sager”,
som udvalgets nedsættelse udspringer af, som når der efterspørges klare
rammer for (ministres) brug af sociale medier - det har så vidt ses ikke været
bragt op som et problem i de seneste sager, der har været undergivet kom-
missionsbehandling (Tibetsagen, Instrukssagen og Minksagen). Endelig er
der forslag, som er så uhåndgribelige, at det kan være vanskeligt overhove-
det at se, hvilke succeskriterier der kan opstilles for deres opfyldelse. Såle-
des når der tales om ”genoprettelse af tilliden mellem medier og embeds-
værk” - som om det var en mulighed, efter at størsteparten af den danske
presse i årevis har kørt en pressekampagne mod den tidligere regering, som
har været uden sidestykke i dansk pressehistorie - og som fortsætter ufor-
trødent under den nye SVM-regering trods forsøg på at forklare tingenes
(rette) sammenhæng.
Tilsvarende gælder udvalgets ønske om at ”styrke embedsværkets inte-
gritet og faglige rådgivning” - et anliggende, som gennem de senere år har
været genstand for øget opmærksomhed og ikke mindst kritisk journali-
stik,160 og som udvalget selv bidrager til med en angiveligt empirisk under-
støttet påstand om, at ”fagligheden i centraladministrationen er under po-
litisk pres”. Rent bortset fra, at dette udsagn - eller fremstillingen heraf i
159 Se herom Oluf Jørgensen, ”Høring om offentlighedsloven i Retsudvalget”, Åbenhedstin-
get 3/2 2022, og Carsten Henrichsen, ”Offentlighedslovens kuldsejlede revision: særligt om
ministerbetjeningsreglen og folketingspolitikerreglen”, i Søren Højgaard Mørup m.fl.
(red.): Festskrift til Karsten Revsbech, Djøf Forlag 2020, s. 147ff.
160 Jesper Tynell: Mørkelygten. Embedsmænd fortæller om politisk tilskæring af tal, jura og fakta,
Samfundslitteratur, 2. udg. 2016.
Carsten Henrichsen: Retlig vurdering af Minkkommissionens beretning
61
medierne som en ”forfaldsfortælling om embedsværket” - modsiges fra an-
den side, 161 er det vanskeligt at se, hvordan forholdet kan gribes an uden
at medinddrage de omtalte ændrede vilkår for politik og administration,
som præger nutidens samfund, og så er man straks inde på nogle meget
omfattende problematikker, som ikke bare kan klares ved at dreje på nogle
få håndgreb, som f.eks. ansættelsesformer og ministerrådgivning, som ud-
valget selv peger på.
Det er også forhold, som lejlighedsvis har været taget op til overvejelse i offentlige udvalg
og kommissioner. I 1997 nedsatte Finansministeriet et udvalg om forholdet mellem mini-
ster og embedsmænd. Udvalget, som havde forhenværende departementschef Mogens
Bundgaard-Nielsen som formand, afgav betænkning om forholdet mellem minister og em-
bedsmænd i maj 1998 (betænkning nr. 1354/1998). Allerede få år efter afgav et ekspertud-
valg under Justitsministeriet en redegørelse om visse spørgsmål i forbindelse med embeds-
mænds rådgivning og bistand til regeringen og dens ministre (redegørelse nr. R 2/2001).
Herefter nedsatte Folketinget i januar 2003 et sagkyndigt udvalg med henblik på at vurdere
behovet for en yderligere præcisering af reglerne for embedsmænd og særlige rådgiveres
pligter. Udvalget, der havde professor, dr.jur. Jens Peter Christensen som formand, afgav
betænkning om embedsmænds rådgivning og bistand året efter (betænkning nr.
1443/2004). Et nyt udvalg blev nedsat i 2011 med henblik på at gennemgå de eksisterende
regler om særlige rådgivere. Udvalget, der ligeledes havde højesteretsdommer, dr.jur. Jens
Peter Christensen som formand, afgav betænkning om ”Ministrenes særlige rådgivere - et
serviceeftersyn” (betænkning nr. 1537/2013). Betænkningen gav anledning til en norme-
ring af hele området med fastlæggelsen af Kodex VII Syv centrale pligter for embedsmænd i
centraladministrationen (Medarbejder- og Kompetencestyrelsen, Finansministeriet 2015).
Forholdet mellem politikere og embedsmænd har således adskillige gange
været taget op til overvejelse i forskellige sammenhænge de seneste 25-30
år. Delvis som reaktion på øget efterspørgsel fra politisk side efter politisk-
taktisk rådgivning af ministrene i en stadig mere omskiftelig verden, og del-
vis som udslag af en hermed sammenhængende - stigende - bekymring for
embedsmændenes faglige integritet. Det har ført til på den ene side indfø-
relse af organisatoriske nydannelser som ”særlige rådgivere” (også kaldet
161 Se med kritik af datagrundlaget for udvalgets analyser Jacob Heinsen, ”Departements-
chef kritiserer Dybvadrapportens grundlag”, Politiken debatindlæg 8/3 2023, og endvidere
kritik af en af rapportens hovedkonklusioner tre departementschefer Jens Strunge Bonde
(Socialministeriet), Kent Harnisch (Økonomiministeriet) og Søren Kryhlmand (Beskæfti-
gelsesministeriet), ”Vi genkender ikke billedet af, at politik trumfer fagligheden på Slots-
holmen”, Jyllands-Posten kronik 15/3 2023. Hvor sidstnævnte også kan læses som en kom-
mentar til professor em. Jørgen Grønnegaard Christensen, som mener, at Minksagen skal
ses i lyset af, at embedsmændene agerer ”frygtsomt”, når de konfronteres med en ”meget
determineret beslutningskraft”, som statsministeren og hendes departementschef udgør,
Hans Drachmann, ”Vi er ude over juraen og vi er ude over statskundskaben. Det må i min
tolkning handle om psykologi”, Politiken 3/7 2022.
Carsten Henrichsen: Retlig vurdering af Minkkommissionens beretning
62
spindoktorer), ”ledelsessekretariater” og ”planlægningsafdelinger” og på
den anden side præciseringer af det krydsfelt af pligter, som gælder for em-
bedsmændene i deres omgang med den politiske verden (sandhedspligt,
lydighedspligt, loyalitetspligt etc.). Hertil kommer tilbagevendende over-
vejelser om kontrollen med regeringen og dens embedsværk, som har af-
stedkommet indførelse af nye undersøgelsesformer (undersøgelseskom-
missioner, advokatundersøgelser, ekspertudvalg og nu senest gransknings-
kommissioner).
Overvejelserne herom bærer i nogen grad præg af at have været lagt i
hænderne på ”Tordenskjolds soldater” med det resultat, at der har været
ringe plads for nytænkning af de retlige og organisatoriske rammer for den
politisk-administrative virksomhed. Herudover er det imidlertid ikke mit
ærinde at gøre mig nogen overvejelser om de herhen hørende forhold, end-
sige anstille nogen dyberegående kritik af de initiativer, som efter det an-
førte har været taget med henblik på at forbedre samspillet mellem politi-
kere og embedsmænd. Derimod kan der nok være grund til at se nærmere
på den behandling, som Minksagen fik med nedsættelsen af en ”gransk-
ningskommission” som ny undersøgelsesform i stedet for de tidligere un-
dersøgelseskommissioner - ”Minkkommissionen” også kaldet.
8.2. Granskningskommissionen som undersøgelsesorgan
Hele forløbet omkring undersøgelsen af Minksagen bør således føre til selv-
ransagelse, hvor også Folketingets arbejdsformer i sådanne sager genover-
vejes.162 Den nye undersøgelsesform med granskningskommissioner, som
blev opfundet til lejligheden, har vist sig at være forbundet med retssikker-
hedsmæssige betænkeligheder. Det gælder ikke mindst med hensyn til
kommissionens - politisk bestemte - sammensætning og afkortningen af
den tidsmæssige ramme for kommissionens arbejde. Især valget af for-
mand, men også udpegningen af kommissionens to andre medlemmer er
påfaldende.
Formanden, landsdommer Michael Kistrup, havde netop oplevet at få en
indstilling, hvor han som formand for Tilsynet med Efterretningstjene-
sterne havde rettet skarp kritik af Forsvarets Efterretningstjeneste (FE) i for-
hold til tjenestens samarbejde med en fremmed magt, underkendt af et ud-
valg bestående af tre landsretskolleger. Her havde Kistrup begået den op-
sigtsvækkende handling at udsende en pressemeddelelse, som gjorde, at
162 En evaluering i parlamentarisk regi finder sted 10/5 2023, hvor Granskningsudvalget
afholder en høring om erfaringerne med den første granskningskommission under med-
virken af særligt inviterede oplægsholdere.
Carsten Henrichsen: Retlig vurdering af Minkkommissionens beretning
63
Forsvarsministeriet så sig nødsaget til at hjemsende topledelsen i FE. Der-
med havde Kistrup i hvert fald indlagt sig et ry som en person, der ikke veg
tilbage for at tale magten midt imod. Der var heller ingen tvivl om, at lands-
dommeren havde en ekstraordinær stor arbejdskapacitet, hvorved bemær-
kes, at han også havde været formand for den kommission om Irak- og Af-
ghanistan-krigene, som blev nedlagt af den forrige regering. Til gengæld
kunne der nok på baggrund af underkendelsen af hans indstilling i den
ovennævnte sag sås tvivl om hans juridiske jugement.
Af de to øvrige kommissionsmedlemmer var den ene, advokat Ole Spier-
mann, et kendt navn både i og uden for advokatverden, ikke mindst på bag-
grund af hans medvirken i afdækningen af hvidvaskskandalen i en østeu-
ropæisk filial af Danske Bank. Måske vigtigere var hans indsats som profes-
sor i Folkeret ved Københavns Universitet, hvor han - som ene universitets-
jurist, den gang lektor ved Københavns Universitet - bidrog til at frikende
den daværende VK-regerings beslutning om at intervenere i Irakkrigen på
USA’s side med en analyse, som konkluderede at beslutningen lige så vel
kunne anses som hjemlet ved tilsidesættelsen af FN’s pålæg om våbenin-
spektioner i Irak som det modsatte. Dette til trods for, at Storbritannien er-
kendte, at landets beslutning om at medintervenere i krigen var folkerets-
stridig, således som FN også selv havde fastslået.163
Det sidste medlem, Helle Krunke, må derimod nok betragtes som et fuld-
stændig ubeskrevet blad i offentligheden. Som professor i forfatningsret
ved Københavns Universitet siden 2010 havde hun lykkedes med at holde
sig ude af offentlighedens søgelys i de mellemliggende år, hvor hun så vidt
ses aldrig havde kommenteret på nogle af de større eller mindre sager af
almen interesse, der har været. Sammenhængende hermed er hendes forsk-
ningsproduktion næsten udelukkende engelsksproget og henvendt til den
internationale forskningsverden. Det gælder f.eks. også en - fagligt relevant
- oversigtsartikel om hjemmel til indskrænkning af borgerrettigheder i
dansk epidemilovgivning.164 Et par forskningsartikler i karrierens start ud-
gør en undtagelse fra dette mønster, hvoriblandt der her - som et kuriosum
163 Se herom Carsten Henrichsen, ”Danmarks deltagelse i Irak-krigen. Et spørgsmål om
risikovurdering?”, i Carsten Henrichsen, Ciara Damgaard og Hanne Petersen (red.): Ret og
usikkerhed, Djøf Forlag 2005, s. 119ff. Se endvidere Jakob Nielsen og Rasmus Emborg, ”Et
år efter angrebet på Irak: En tvivlsom krig”, Politiken 21/3 2004, samt om eftertidens vur-
dering Charlotte Aagaard, ”Jurister er enige: Irakkrigen var ulovlig”, Information 19/3 2013,
her med bemærkning om, ”den eneste folkeretsjurist, som ikke ønsker at tage stilling for
eller imod krigens lovlighed, er tidligere universitetsprofessor Ole Spiermann”.
164 Sune Klinge, Helle Krunke, Annemette Falentin Nyborg og Jens Elo Rytter,”Covid-19
and Constitutional Law in Denmark, in J.M. de la Garza (ed.): Covid-19 and Constitutional
Law, e-book by IACL, Mexico National University 2020 (pp 131-139).
Carsten Henrichsen: Retlig vurdering af Minkkommissionens beretning
64
- kan være grund til at nævne en artikel om lovligheden af Danmarks del-
tagelse i Irak-krigen.165 166
Det er Folketingets Granskningsudvalg, som har valgt disse medlemmer
af kommissionen. Udvalgets møder er lukkede, og der vides derfor intet
om, hvem der har peget på hvem, men det må nok antages at der har været
forskellige interesser knyttet til udpegningen af de ovennævnte personer,
og at valget af samme derfor ikke har været helt tilfældigt. For formands-
hvervets vedkommende vil således hensynet til en effektiv mødeledelse for-
mentlig være prioriteret højt af hele udvalget, men personificeringen af
samme i den højtprofilerede landsdommer Michael Kistrup kunne måske -
i kombination med hans uforfærdede tilgang til sagerne - særligt tænkes at
have appelleret til det Radikale Venstre, hvis stemme i kraft af partiets le-
dende rolle i arbejdet, meget vel kan have haft en stor vægt ved udpegnin-
gen af kommissionens medlemmer.
De to menige medlemmer synes endvidere med deres respektive faglige
profiler at kunne have appelleret til hver sin side af det politiske spektrum
med Ole Spiermann som en sikker kandidat for de borgerlige partier, mens
Helle Krunke kan have været venstrefløjens kandidat, måske ud fra en blan-
ding af faglige og kønsmæssige grunde, hun er en højt respekteret kollega i
forskerkredse, og så er hun kvinde, uden at man har hørt hende ytre sig i
den offentlige debat. Det sidste borger om ikke andet for hendes habilitet i
forhold til sagen, ligesom heller ingen af de øvrige medlemmer kan siges
noget på i den forbindelse. Samlet set havde man med valget af disse kom-
missionsmedlemmer fået et slagkraftigt hold, som utvivlsomt nok ville
kunne matche opgaven fagligt, men hvis præferencer i øvrigt måtte komme
an på en prøve. Nogen stor overraskelse kan resultatet dog ikke siges at
være. Særligt to af de tre medlemmer - Spiermann og Kistrup - kunne på
forhånd tænkes at anlægge vurderinger i den strenge ende af skalaen, og så
ville det være vanskeligt for det tredje medlem - Helle Krunke - at indtage
et særstandpunkt, hvis det overhovedet skulle komme på tale.
Ud over personsammensætningen udmærker granskningskommissio-
nen sig ved at være underlagt en kort tidsfrist for udførelsen af arbejdet,
som udgangspunkt blot 1 år, hvor normen for de tidligere undersøgelses-
kommissioner har været 2-3 år. Fristen blev ganske vist forlænget med to
måneder, men det skete på baggrund af den føromtalte udvidelse af
165 Prøvelse af lovligheden af Danmarks deltagelse i Irak-krigen, Juristen 2010, s. 226-232.
166 Tilfældet vil således, at de valgte medlemmer alle har beskæftiget sig med spørgsmålet
om lovligheden af Danmarks deltagelse i Irakkrigen for mere end 20 år siden, hvilket for-
fatteren af dette notat for den sags skyld også har, jf. ovenfor note 160.
Carsten Henrichsen: Retlig vurdering af Minkkommissionens beretning
65
kommissoriet med en undersøgelse af Rigspolitiets brug af det såkaldte ac-
tion card. Trods bistand fra et antal byretsdommere og dommerfuldmæg-
tige ser det da også ud til, at kommissionen kom i tidsnød med det resultat,
at der kun blev givet sparsomme tilbagemeldinger på bisiddernes hørings-
svar.
Tilbage står indtrykket af en beretning, som i detaljer redegør for forlø-
bet omkring regeringens beslutning om at stoppe for minkproduktionen,
men som foretager sine ansvarsvurderinger uden sans for proportionerne
og uden fornøden respekt for gældende retsprincipper om statsstyret. Sær-
ligt kan der være grund til at understrege den mangelfulde iagttagelse af
det forsigtighedsprincip, som loven foreskriver for at sikre, at kommissio-
nens vurderinger ikke kommer til at fremstå som en dom. Tværtimod kan
der være grund til at citere Djøf’s vurdering, som ganske vist vedrører en
anden sag,167 men som lige så vel kunne være skrevet om Minksagen, idet
man fastslår, at ”beretningen over hele linjen indeholder en ganske streng og ka-
tegorisk bedømmelse af de vurderede forhold”.
Hvad særligt proportionerne angår, er der grund til at understrege, at
der rigtignok blev begået fejl, også alvorlige fejl. Men ingen minister eller
embedsmand har bevidst villet vildlede minkavlerne om deres rettigheder
og pligter,168 og ingen minkavler har lidt noget økonomisk tab - tværtimod
var pandemien allerede godt i gang med at tage livet af et i forvejen krise-
ramt erhverv. Så under de omstændigheder var de 19 mia. kr., som forhand-
lingerne resulterede i, mere end rigeligt til at kompensere minkavlerne for
deres tab.169 Det ændrer selvfølgelig ikke ved, at det utvivlsomt har været
et chok for minkbranchen således med et slag at se sit eksistensgrundlag
fjernet, men når historien om denne begivenhed skal skrives, må det erin-
dres, at det var sundhedsmæssige hensyn, som dikterede udfaldet, at det
var administrative svigt, som komplicerede processen, og at også politiske
benspænd var med til at trække pinen ud.
På denne baggrund er det næppe for meget sagt, at granskningskom-
missionen som undersøgelsesorgan har været et fejlskud. Det taler for en
afpolitisering af brugen af dette instrument, hvor sammensætningen over-
lades til et neutralt organ, et uafhængigt Forfatningsråd som ovenfor
167 Djøf’s pressemeddelelse 15/1 1993 om Tamilsagen, jf. Carsten Henrichsen: Tamilsagen
– I, Analyser og kommentarer, Københavns Universitet 1996, s. 305.
168 Sml. Djøf’s formand Sara Vergo som i en kommentar til Minkkommissionens meget
hårde vurderinger af embedsværket anfører, ”at alle embedsmænd har gjort alt, hvad de
kunne for at skærme Danmark mod coronapandemien”, pressemeddelelse 30/6 2022.
169 Nedlukningen stod til udløb ved årsskiftet 2022/23, jf. regeringsbeslutning af 23/9 2022,
herefter er der åbnet op for genoptagelse af minkavlen efter en ny risikovurdering fra SSI.
Carsten Henrichsen: Retlig vurdering af Minkkommissionens beretning
66
nævnt,170 og hvor undersøgelsens varighed fastlægges konkret inden for en
ramme af 1-2 år afhængig af sagens kompleksitet. I alle tilfælde afgiver rå-
det indstilling til Folketinget, som har den endelige beslutningsmyndighed.
Jeg vil fortsat være betænkelig ved at overlade det til en undersøgelses- eller
granskningskommission af vurdere, om det er grundlag for at rejse tiltale
mod en minister ved Rigsretten. Dette bør principielt være en politiske af-
gørelse, der som tidligere nævnt eventuelt kan træffes efter indstilling fra
det omtalte Forfatningsråd på baggrund af en kommissionsundersøgelse.
Til gengæld vil der med en sådan konstruktion ikke være behov for to un-
dersøgelsesformer - granskningskommissioner og undersøgelseskommissi-
oner kan sammenlægges til én slags kommissioner, uden at jeg i øvrigt skal
blande mig i navngivningen af samme.
Med vitale funktioner som de nævnte påkalder sammensætningen af et Forfatningsråd sig
betydelig opmærksomhed. I det svenske Lagråd består flertallet af medlemmer af dom-
mere fra Højesteret (Högsta Domstolen) og den øverste forvaltningsdomstol (Regerings-
rätten). Ligesom Lagrådet har den tyske føderale forfatningsdomstol (Bundesverfassuns-
gericht) dømmende magt og består i sagens natur af (8) dommere. I Frankrig består rådet
(Conseil Constitutionell) af ældre, erfarne politikere og jurister, idet rådet ikke har nogen
dømmende funktioner. I Danmark vil det formentlig være mere nærliggende at tage for-
billede i de allerede eksisterende institutioner, Retsplejerådet og Straffelovrådet, som er
nedsat til rådgivning af justitsministeren, idet sammensætningen da må afspejle Forfat-
ningsrådets rådgivende funktion i forhold til Folketinget, således at der f.eks. ikke indgår
embedsmænd og politikere, men typisk kun dommere og juridiske professorer, eventuelt
med mulighed for tilforordning af særlig sagkundskab.
8.3. Den mediemæssige opmærksomhed om Minksagen
Mediernes opmærksomhed om Minksagen kan ikke isoleres til kommissio-
nens afhøringer og aflæggelse af beretning. Kommissionen lagde tydeligvis
i sine afhøringer vægt på beslutningernes centralisering som en mulig fejl-
kilde. Dermed knyttedes en forbindelse til det indtryk, som allerede for
længst havde bundfældet sig af statsministeren og hendes regering som en
enerådig magtfaktor, der gerne traf sine beslutninger bag lukkede døre og
uden inddragelse af hverken sagkundskab, organisationer eller andre poli-
tiske kræfter. Allerede ved sin tiltrædelse i november 2019 fik statsministe-
ren medierne på nakken med sin klart udtalte ambition om at sætte sig i
spidsen for sit regeringshold og styre og koordinere sine ministres politiske
udspil på alle væsentlige niveauer.
170 Afsn. 7.4.
Carsten Henrichsen: Retlig vurdering af Minkkommissionens beretning
67
Til det formål udvidede hun Statsministeriets administrative kapacitet
og indsatte - som en særlig magtfuld aktør - en rådgiver eller spindoktor171
med ekstraordinære beføjelser, herunder med egen administrativ stab og
adgang til magtens øverste cirkler, det flere gange tidligere omtalte koordi-
nationsudvalg, hvor han skulle deltage på lige fod med regeringens mest
centrale ministre. Særligt det sidste var en nydannelse, som vakte opsigt og
betydelig modvilje i pressekredse, hvor man nu så ikke blot en centralise-
ring af magten hos statsministerens person, men også en - som det forekom
demokratisk betænkelig - konstruktion med en person uden vælgermandat
i en helt central position, uden at pressen ville få mulighed for at stille til
ham til regnskab for de beslutninger, der måtte blive truffet i dette forum.172
Det var allerede her, at pressen fandt anledning til at hæfte prædikatet
”magtfuldkommen” på statsministeren, og dette indtryk blev siden befæ-
stet ved hendes tidligere omtalte173 annoncering af samfundets nedlukning
som en foranstaltning, der skete ”på myndighedernes anbefaling”. Dette på
trods af, at Sundhedsstyrelsen som den ledende sundhedsmyndighed ikke
selv havde kunnet stå inde for en så vidtgående beslutning. Det afstedkom
en sagkyndig undersøgelse, som påpegede stærke magtcentraliserende ten-
denser i arbejdet med at bekæmpe corona-pandemien. Da Minkkommissi-
onen med sin beretning ydermere kunne fastslå, at miseren havde rod i en
centraliseret proces, som bar præg af hastværk og en forceret behandling af
sagen, kunne man dårligt åbne en avis uden at få at vide, at statsministeren
var magtfuldkommen og ikke til at stole på.
I det hele taget antog pressedækningen af Minkkommissionens afhørin-
ger i stigende grad karakter af en kampagne mod regeringen og statsmini-
sterens person med daglige indslag fra den faste stok af altid velunderret-
tede kommentatorer, og nu var det ikke blot den borgerlige presse, som do-
minerede, men også såkaldt ”uafhængige” aviser deltog i kampagnen174
med, hvad der efterhånden kunne ligne et karaktermord på statsministeren
171 Stabschef og særlig rådgiver i Statsministeriet Martin Rossen, som forinden havde be-
klædt lignende stillinger som rådgiver for Mette Frederiksen i hendes skiftende embeder
som beskæftigelsesminister, justitsminister og partiformand i perioden 2015-2019, og som
siden - i juni 2020 - opsagde sin stilling i Statsministeriet for at tiltræde en ledende stilling
i en større privat virksomhed (Danfoss).
172 Se f,eks. Helene Kristine Holst, ”Mette Frederiksen slår fast: Min spindoktor har samme
magt som ministre i afgørende udvalg”, Berlingske reportage 3/9 2019, her med kritik af
konstruktionen som ”en risiko for folkestyret”. Herimod Michael Kristiansen, ”Hvad er
egentlig problemet med Martin Rossen?”, Altinget 12/9 2019, med erindring om en lig-
nende opstandelse, da Fogh-Rasmussen i 2001 indførte en ”hær af spindoktorer”.
173 Afsn. 2.
174 Til den borgerlige presse henregnes Berlingske, Jyllands Posten og Politiken. Som angi-
veligt uafhængige af økonomiske interesser henregnes Information og Kristeligt Dagblad.
Carsten Henrichsen: Retlig vurdering af Minkkommissionens beretning
68
under ledsagelse af stadige opfordringer til at gå af. En kampagne, som nå-
ede et højdepunkt med, at den designede leder af oppositionen (Jakob Elle-
mann-Jensen) på TV i bedste sendetid beskyldte statsministeren for at lyve,
mens en tidligere borgerlig minister (Inger Støjberg) med et folkeligt man-
dat fra provinsen ved en demonstration mod regeringens ageren i minksa-
gen lovede at ”dræne sumpen” i de københavnske regeringskontorer, når
hun igen kom til magten.175
Dermed var vejen banet for at mere obskure kræfter kunne overtage sce-
nen, som det først skete ved en demonstration med afbrænding af en dukke,
som skulle forestille statsministeren, og som bar et skilt med påskriften:
”Hun må og skal aflives”- som en kommentar til minkaflivningerne.176 En
formiddagsavis sendte et fly på vingerne med kurs mod Christiansborg og
med budskabet: ”Gå nu hjem, Barbara”, som en særlig hilsen til statsmini-
sterens departementschef.177 Siden har en kendt medieperson udstillet de af
Minkkommissionen kritiserede embedsmænd i, hvad der er betegnet som
et ”Magtens voksmuseum” på Strøget i København med voksfigurer af de
ti embedsmænd.178
Selv om den borgerlige presse og politikere fra ”blå blok” ikke var sene
til at fordømme - udenomsparlamentariske - aktioner som disse, ville de til
enhver tid afvise, at deres retorik vendt mod Mette Frederiksen havde no-
gen som helst forbindelse til disse ”folkelige” manifestationer, som de på
nogen måde kunne drages til ansvar for. Dermed ligner situationen den
storm, som yderligtgående højre kræfter foretog på Kongressen i Washing-
ton efter valget i 2020, ansporet af den detroniserede præsidents notoriske
løgne om at være blevet offer for et ”vælgerbedrag”. Dette være sagt uden
sammenligning i øvrigt - den danske kampagne mod Mette Frederiksen er
ikke bygget på notoriske løgne, men udspringer af en bias, som ikke er for-
enelig med sædvanlige journalistiske principper om en fair og redelig om-
tale af de historier, man vælger at tage op.
Konfronteret med en stedse mere fjendtlig presse har Socialdemokratiet
forsøgt at tage til genmæle, men uden en egen presse af betydning har
175 Se nærmere om pressens kampagne mod den tidligere regering Niels Jespersen, ”Når
kommentatorernes negative indstilling til Mette Frederiksen bliver til dårlige analyser”,
Netavisen Pio 11/1 2023. Se endvidere tidligere justitsminister Søren Pind (V), ”Berlingske
hældte benzin på et Barbara Bertelsen-heksebål, Berlingske 29/3 2023.
176 Retten på Frederiksberg, Frifindelse i ”dukkesagen”, 14/9 2022; dommen er anket. Al-
tinget 28/9 2022. Tre personer var tiltalt for trusler mod statsministeren.
177 Ekstrabladet, se med forklaring chefredaktør Knud Brix, a.st. 8/8 2022.
178 Mads Brügger, ”Magtens voksmuseum – en rejsende udstilling af ti embedsmænd”, Fri-
hedsbrevet 26/9 2022.
Carsten Henrichsen: Retlig vurdering af Minkkommissionens beretning
69
partiet reelt været forsvarsløs over for de stadige personangreb.179 Det er da
også rigtigt, at politikere må tåle meget i den politiske strid om løsning af
samfundets problemer, men der er en kant, som om ikke andet kan aflæses
af de reaktioner, man får fra folkedybet som ovenfor vist. Hertil kommer
det pres, som - mere uafviseligt - kommer fra vælgerne ved et folketings-
valg, og som snart skulle manifestere sig. Således led det Radikale Venstre,
som havde ført an i det politiske felttog mod regeringen, uagtet sin stilling
som et af dens støttepartier, et sviende nederlag ved det folketingsvalg, som
partiet selv havde fremprovokeret. Det førte til partilederens afgang,180 og
partiet kom ikke med i den regering ”hen over midten”, som det ellers selv
havde ønsket. Som en anden, mindre åbenlys konsekvens, mødte en anden
partileder fra oppositionen - efter regeringsdannelsen - så mange og ufor-
enelige krav og forventninger, at han har måttet ”trække stikket” og syge-
melde sig med stress.181 Det sidste er min egen fortolkning, som jeg ikke har
noget sikkert belæg for, men som i hvert fald forekommer sandsynlig.
Selv om Socialdemokratiet og dets leder - i forhold til Minksagen - har
købt sig fred med regeringsdannelsen, kan den vise sig at være dyrekøbt.
En samlingsregering er altid et eksperiment, hvor alle parter har måttet give
og tage, og hvor kompromisserne står i kø i en sådan grad, at ikke mindst
de to gamle partier, Socialdemokratiet og Venstre, sidder tilbage uden no-
gen klar profil, hvad der for tiden også manifesterer sig med al tydelighed
i skrantende meningsmålinger for disse partier. Det er næppe for meget
sagt, at Minksagen og dens særegne behandling af Minkkommissionen på
den måde trækker lange spor i dansk politik.
Med forhørsledelsens rapport kommer top-embedsmændene ud af sa-
gen med skindet på næsen. De klarer frisag, mens de lavere placerede em-
bedsmænd står tilbage med smerten, selv om en advarsel kan være til at
bære, når afsenderen i øvrigt har mistet autoritet ved den underkendelse af
de centrale præmisser, som den omtalte rapport medførte i forhold til Mink-
sagen. Måske kan pletten på CV’et endda med tiden gå hen og blive et
adelsmærke, når først de alvorlige fejl og mangler i Minkkommissionens
beretning bliver erkendt. Her ligger der en opgave for den retsvidenskabe-
lige teori, som nu må sørge for at klargøre reglerne om ressortansvaret for
embedsmænd i de juridiske lærebøger, ligesom myndighederne må følge
op med nødvendige justeringer af de foreliggende adfærdskodekser.
179
Jan Kjærgaard, ”S-profiler: Blå toppolitikere har kæmpe ansvar for Trump-retorik og
mistillid”, Netavisen Pio 10/12 2021.
180 ”Sofie Carsten Nielsen trækker sig som leder for De Radikale, DR1 Nyheder, 2/11 2022.
181 ”Jakob Ellemann-Jensen sygemeldt på ubestemt tid”, TV2 Nyheder 6/2 2023.
Carsten Henrichsen: Retlig vurdering af Minkkommissionens beretning
70
Tilbage står medierne med et forklaringsproblem. For hvordan skal de
forklare, at de har ført deres læsere bag lyset med en kampagne vendt mod
den daværende statsminister uden sidestykke i dansk pressehistorie? Det
er næppe muligt og en forklaring føles måske heller ikke påtrængende, så
længe der fortsat er elementer i den administrative frikendelse af topledel-
sen i Statsministeriet og Justitsministeriet, som er omstridte.182 Man hører
det, man gerne vil høre, og vedgår nødigt sit ansvar for at have rettet be-
skyldninger mod den tidligere regering, som viser sig at være grundløse.
Det kan dog ikke helt udelukkes, at pressen lærer af sine fejl. Også chefre-
daktører bliver med mellemrum udskiftet, og med en ny generation ved
rorpinden i dansk presse tør man måske håbe, at historien om Minksagen
får en mere afbalanceret udlægning,183 som er ”tættere på Sandheden” - for
nu at parafrasere et kendt TV-program, som i øvrigt heller ikke har holdt
sig tilbage, når det gjaldt om at drive satire på statsministeren.184
For den øvrige del af pressen har Minksagen tydeligvis været en anled-
ning til at gøre gamle regnskaber op: Først og fremmest har sagen for den
borgerlige presse været en anledning til at angribe et socialdemokratisk
værdisæt, som på mange måder strider mod borgerligt liberale værdier. Det
gælder det føromtalte forsøg på at indsætte en partifunktionær uden folke-
ligt mandat i magtens inderste cirkler, og det gælder den enerådige nedluk-
ning af samfundet ”på myndighedernes anbefaling”, uagtet at den centrale
sundhedsmyndighed ikke havde anbefalet et så vidtgående skridt. Tidli-
gere mødte de borgerlige deres modstandere i Socialdemokratiet med an-
klager for ”betonsocialisme”. Det var en kritik, som bragte mindelser frem
om den særlige form for såkaldt ”demokratisk centralisme”, som kendeteg-
ner partier, der bekender sig til kommunismens idealer, og det er i realiteten
det samme prædikat, som nu føres frem i en opdateret udgave med det
mindre ideologisk belastede udtryk, ”magtfuldkommenhed”.
Her var Minksagen som skabt til at rette et frontalangreb mod regerin-
gen, hvor man som optakt til det kommende folketingsvalg kunne frem-
stille regeringen som en trussel mod demokrati og retsstat. Med en sådan
182 Søren Pind,Gmmeltoft ”Berlingske hældte benzin på et heksebål til Barbara Bertelsen”,
Berlingske kommentar 29/3 2023. Se videre om kritikken fra borgerlige politikere Emma
Klinker Stephensen & Ritzau, ”Massiv kritik af Barbara Bertelsens annullerede advarsel: -
Farcen er ved at være komplet”, TV2 Nyheder 24/4 2023. Se endvidere kritik fra visse juri-
ster: Michael Hjøllund, ” Jurister undrer sig over nyt argument for, at Barbara Bertelsen
slap for advarsel”, Jyllands Posten 31/3 2023, og Hans Drachmann, ”Eksperter: Statsmini-
steriet fjernede selv kritik af Barbara Bertelsen i minksag”, Politiken 30/3 2023.
183 Se med tilløb hertil ansvarshavende chefredaktør Jakob Nielsen, ”Måske skal historien
skrives om: Pressemødet om minksagen var ikke ulovligt”, Altinget 4/3 2023
184 Tæt på sandheden, med Jonathan Spang, DR1.
Carsten Henrichsen: Retlig vurdering af Minkkommissionens beretning
71
dagsorden kunne der også siges et nok så effektfuldt ”tak for sidst” i forhold
til den forrige kommissionssag, Instrukssagen, som havde ført til rejsning
af den blot anden sag ved Rigsretten i nyere tid, og som siden havde ført til
domfældelse af en minister i den daværende borgerlige samlingsregering
(VLAK-regeringen Lars Løkke Rasmussen III). Med de skarpe ansvarsvur-
deringer, Minkkommissionen nåede frem, er det ikke overraskende, at de
borgerlige her så en mulighed for, at rollerne kunne byttes om, så Socialde-
mokratiets formand, statsministeren, kunne sættes på anklagebænken.
Med dannelsen af SVM-regeringen faldt dette projekt til jorden, og de
tidligere kombattanter kunne tage hinanden i hånden og forsikre, at det nu
var tid til at se fremad. Men en ting er, at de politiske stridigheder på den
måde kan finde deres mindelige afslutning. Noget andet er at sikre, at de
afgørelser, som nu træffes om fordeling af skyld og ansvar i Minksagen,
nyder bred accept, og at der ikke opstår myter og konspiratoriske forestil-
linger om baggrunden for disse beslutninger. Det er derfor nødvendigt, at
de stadige forsøg på at miskreditere den tidligere regerings indsats under
corona-epidemien imødegås med saglige argumenter og oplysning om sa-
gernes rette sammenhæng. Der kan i den forbindelse forslagsvis opfordres
til, at myndighederne - eventuelt i samarbejde med Kammeradvokaten -
udarbejder en ”hvidbog” om ansvarsplaceringen i Minksagen i lyset af den
retsopfattelse, som blev lagt til grund i Forhørsledelsens førnævnte beret-
ning. Dermed vil man også kunne få en samlet forklaring på baggrunden
for tilbagetrækningen af en række af de sanktioner, som blev pålagt på bag-
grund af Minkkommissionens beretning.
9. Afsluttende bemærkninger
Minksagen er blevet kaldt den største politisk-administrative skandale i ny-
ere tid - på linje med Tamilsagen for mere end 30 år siden og langt større
end alle andre sager, der har været genstand for kommissionsundersøgelser
i årene derefter. Og sandt er det, at baggrunden for sagen var usædvanlig:
en de facto nedlukning af et helt erhverv uden lovmæssig hjemmel og med
løfte om finansielle modydelser, som heller ikke havde hjemmel. Ligesom
konsekvenserne af indgrebet - målt på omkostningerne - var mærkbare: Et
tocifret milliardbeløb har det kostet statskassen at få aflivet landets mink-
besætninger, inklusive bonus for hurtig aflivning, erstatning for tab af næ-
ringsvej og kompensation til berørte støtteerhverv.
At noget sådan overhovedet har kunnet passere i et ellers velordnet
samfund som det danske, skyldes de særlige omstændigheder i sagen: Ind-
grebet havde rod i den nok så bekendte corona-epidemi, som med stor hast
Carsten Henrichsen: Retlig vurdering af Minkkommissionens beretning
72
bredte sig i nogle af landets minkbesætninger, og som også kunne ramme
mennesker og derved risikere at underminere bestræbelserne på at imø-
degå smitten med vacciner. I al hast blev der truffet beslutning om - som en
midlertidig foranstaltning - ikke blot at aflive smittede minkbesætninger og
besætninger i umiddelbar nærhed, men også alle andre besætninger i lan-
det uagtet, at de ikke var blevet ramt af smitten.
Problemet var, at der ikke var hjemmel til hverken indgrebet eller de
støtteordninger, som minkavlerne blev stillet i udsigt. Det var i hvert fald
den konklusion, fødevaremyndighederne selv nåede frem til, men som i
første omgang blev modsagt af Justitsministeriet som øverste kontrolmyn-
dighed og koordinerende organ for corona-indsatsen. I anden omgang bø-
jede ministeriet sig for ressortministeriets vurdering, men derefter skete der
ikke mere i sagen, aflivningsprocessen blev sat i værk uden den fornødne
lovhjemmel. Der går dog ikke længe, førend fejlen bliver erkendt og et hast-
lovforslag bliver fremsat.
På det tidspunkt var der imidlertid gået ”politik” i sagen: Oppositionen
afviste at medvirke til forslaget, og ressortministeren blev tvunget til at
træde tilbage efter forsøg på at undskylde sig med, at der ikke havde været
tid til at sikre den fornødne lovhjemmel. I stedet for at vedtage et hastelov-
forslag krævede Folketinget paradoksalt nok, at hele sagen blev undergivet
en hurtigt arbejdende undersøgelse, som kunne give et svar på, hvad der
var sket og hvem der havde ansvaret for fejlen. Hertil blev der - ligeledes i
al hast - vedtaget en helt ny undersøgelsesform, granskningskommissio-
nen, som efterfølgende blev underlagt et parlamentarisk organ, Gransk-
ningsudvalget.
Hvad der først havde fremstået som en simpel fejlhåndtering af en sag,
som regeringen ikke kunne lastes for, blev nu i den politiske debat og i lyset
af statsministerens fremtrædende rolle i sagsforløbet fremstillet som et ud-
slag af socialdemokratisk magtbrynde og manglende vilje til at inddrage
sagens parter i processen. Det var den ”fortælling”, granskningskommissi-
onen spillede ind i med en lang række offentlige afhøringer af embeds-
mænd og politikere, som vanskeliggjordes af problemer med at skaffe sags-
materialet til veje, da det viste sig, at en stor del af sms-korrespondancen
mellem de implicerede aktører var blevet slettet.
Det var også den fortælling, som kommissionen fulgte op på med en
alvorlig kritik af sagsforløbet, hvorved en række embedsmænd blev indstil-
let til tjenstlig forfølgelse med henblik på at gøre et ansvar gældende, og
hvor det henstod til Folketinget at vurdere, om der herudover skulle rejses
tiltale mod involverede ministre, herunder statsministeren. I den forbin-
delse fremsatte oppositionen forslag om at lade spørgsmålet om en tiltale
Carsten Henrichsen: Retlig vurdering af Minkkommissionens beretning
73
ved Rigsretten bero på en uvildig advokatvurdering, hvilket regeringen
modsatte sig, og som der heller ikke kunne skaffes flertal for.
Fra at være en administrativ fejl, som regeringen havde beklaget, kom
sagen nu gennem en længere periode til at dominere den politiske dagsor-
den med jævnlige og stadig voldsommere udfald mod regeringen kulmine-
rende med krav om statsministeren og regeringens afgang og en presse-
dækning, som uafladeligt klandrede Mette Frederiksen og hendes hånd-
gangne departementschef, Barbara Bertelsen, for at være magtfuldkomne
og ikke til at stole på. Kampagnen fik nogle af regeringens støttepartier til
at fiske i rørt vande: Enhedslisten så sit snit til at komme af med fødevare-
ministeren, uden at man - som oppositionen - ville kritisere ham for indgre-
bet, men for at han ikke havde grebet tidligere ind. Radikale Venstre øjnede
muligheden for vælgerfremgang ved at tilslutte sig koret af stemmer, der så
statsministeren og hendes mindretalsregering som inkarnationen af den
magtfuldkomne enehersker, og som nu forlangte nyvalg før tid.
Kun de færreste jurister fandt anledning til at intervenere i denne ”de-
bat”. Konfronteret med spørgsmålet om, hvorvidt Minkkommissionens be-
retning kunne danne afsæt for en rigsretstiltale mod statsministeren, kunne
man dog vanskeligt undslå sig for at give sin mening til kende, og her var
flertallet afvisende: statsministerens svigt kunne ikke betragtes som et ud-
slag af grov uagtsomhed, når hun ikke var blevet advaret af sit embeds-
værk, og så var der ikke grundlag for en sag om embedsmisbrug. Samtidig
begyndte den første spæde kritik af Minkkommissionens beretning at
dukke op, navnlig med påpegning af, at sprogbrugen var på kanten af at
forhåndsdømme statsministeren.
Selv opponerede jeg mod Minkkommissionens retsopfattelse og bevis-
vurderinger, som jeg i flere tilfælde fandt var misvisende eller forkert og i
hvert fald udtryk for en manglende iagttagelse af det forsigtighedsprincip,
som kommissioner af denne art er underlagt. Det er disse indvendinger,
som jeg efterfølgende har udfoldet i en egentlig forskningsbaseret artikel,
og som jeg siden har inddraget og viderebearbejdet i dette notat. Til denne
kritik hører også den meget principielle indvending, at formløse arrange-
menter som pressemøde og pressemeddelelser ikke kan henregnes som ret-
ligt forpligtende for dem, der måtte være omfattet heraf. Netop den indven-
ding danner grundlag for Forhørsledelsens frikendelse af en ledende med-
arbejder i Rigspolitiet og den efterfølgende tilbagekaldelse af en række mil-
dere sanktioner, som andre embedsmænd var blevet ikendt.
Med de seneste tilbagekaldelser er Minksagen i princippet slut, i hvert
fald hvad ”retsopgøret” angår: den placering af skyld og ansvar, som sagen
Carsten Henrichsen: Retlig vurdering af Minkkommissionens beretning
74
rettelig har kunnet give anledning til.185 Tilbage resterer alene det politiske
ansvar, hvor Folketinget har uddelt ”næser” til statsministeren og den tid-
ligere fødevareminister, og hvor man tilsyneladende ikke her agter at drage
nogen konsekvenser af de frikendelser, der er sket for de fleste af embeds-
mændenes vedkommende. Mediernes årelange kampagne har stadig så
godt fat i sindene, at man ikke tager ansvarsbegrænsningerne for gode va-
rer, og fagjuridisk møder tilbagekaldelserne også fortsat kritik.
Med dette notat slår jeg til lyd for at imødegå den mediebårne kritik af
corona-indsatsen i almindelighed og håndteringen af Minksagen i særde-
leshed med oplysning om sagernes rette sammenhæng set fra et juridisk
synspunkt. Her forsøger jeg at gendrive nogle af Minkkommissionens dra-
koniske antagelser om embedsmandssvigt, som også har betydning for et
ministeransvar. Jeg noterer, at min kritik nu også kan underbygges af for-
hørsledelsens retsopfattelse i den ovennævnte sag, og at det er denne opfat-
telse, som siden har dannet grundlag for den administrative tilbagekaldelse
af en række af de sanktioner, som embedsmænd blev ikendt på baggrund
af Minkkommissionens beretning.
Dette ”oplysningsprojekt” kunne med fordel videreføres med en form
for ”hvidbog”, hvor der redegøres nærmere for ansvarsforholdene i sagen
- selvsagt med respekt for den fortrolighed, der må være om de enkelte per-
sonalesager, men med vægt på sagernes principielle aspekter. Det får så stå
som mit forslag til en endelig afslutning af Minksagen, idet der herudover
kan være grund til at genoverveje granskningskommissionen som under-
søgelsesform samt ligeledes overveje oprettelsen af et Forfatningsråd, be-
stående af dommere og universitetsjurister, bl.a. med henblik på at afgive
indstilling om sammensætning af kommissioner til undersøgelse af sager af
almen vigtighed samt eventuel vurdering af, om der er grundlag for at gøre
et ministeransvar gældende. Det er dog vigtigt at holde fast i, at det i begge
tilfælde er Folketingets ansvar at træffe endelig beslutning herom.
185 Se bilag 1 med oversigt over fordelingen af skyld og ansvar i Minksagen.
Carsten Henrichsen: Retlig vurdering af Minkkommissionens beretning
75
Litteratur
Mads Bryde Andersen m.fl. (Trine Baumbach, Thomas Haugsted & Rasmus Grøn-
ved Nielsen): Festskrift til Peter Pagh, Djøf Forlag 21/3 2023 (666 sider).
Poul Andersen: Dansk Forvaltningsret, Gyldendal 1963 og 1965.
Jen Peter Christensen: Ministre og embedsmænd. Pligter og ansvar, Djøf Forlag 2022.
Jens Peter Christensen et al: Dansk Statsret, Djøf Forlag 2012.
Børge Dahl m.fl. (red.): Festskrift til Jens Peter Christensen, Djøf Forlag 2016.
Claus Dethlefsen, ”Om Folketingets opfølgning på beretninger fra Undersøgelses-
kommissioner”, i Børge Dahl m.fl. (red.): Festskrift til Jens Peter Christensen, Djøf
Forlag 2016, s. 399ff.
Djøf’s fagligt etiske arbejdsgruppe (under ledelse af Lars Nordskov Nielsen): Fag-
ligt etiske principper i offentlig administration, Djøf Forlag 1993.
Dybvadudvalget: Bedre samspil mellem Folketing, regering, embedsværk og medier, Djøf
Forlag 2023 (482 sider inkl. bilag).
Andreas Bloch Ehlers: Notat om hjemmelsspørgsmålet i minksagen. Reponsum til Ko-
penhagen FUR, 20/11 2020.
- ”Minkskandalen i en nøddeskal – Lovhjemmel og ekspropriation”, i Mads
Bryde Andersen m.fl. (red.): Festskrift til Peter Pagh, Djøf Forlag 2023, s.
197ff.
Finansministeriet: Kodex VII, Syv centrale pligter for embedsmænd i centraladministra-
tionen, Moderniseringsstyrelsen 2015.
- Forholdet mellem minister og embedsmænd, betænkning 1354/1998.
- Embedsmænds rådgivning og bistand, betænkning 1443/2004.
- Ministrenes særlige rådgivere, betænkning 1537/2013.
Forhørsledelsens beretning og indstilling i anledning af tjenstlig undersøgelse mod rigspo-
litichef Thorkild Fogde, Afgivet den 10. februar 2023.
Carsten Henrichsen: Tamilsagen I - Analyser og kommentarer, Københavns Universi-
tet 1996
- Tamilsagen – En kommentar til Undersøgelsesrettens beretning om Tamilsagen,
Akademisk Forlag 1993.
- ”Fra undersøgelsesretter til undersøgelseskommissioner. En kommentar til
bet. nr. 1315/1996”, Juristen 1997.220-235.
- ”Minkskandalen er en storm i et glas vand”, Politiken kronik 6/12 2020.
- ”Offentlighedslovens kuldsejlede revision: særligt om ministerbetjenings-
reglen og folketingspolitikerreglen”, i Søren Højgaard Mørup m.fl. (red.):
Festskrift til Karsten Revsbech, Djøf Forlag 2020, s. 147ff.
- ”Ikke rimeligt at beskylde regeringen for at handle totalitært”, Information
kronik 18/9 2021.
Carsten Henrichsen: Retlig vurdering af Minkkommissionens beretning
76
- ”På myndighedernes anbefaling. En kritisk kommentar til en rapport om
regeringens covid-19 indsats i foråret 2020”, Tidsskrift for samfundslederskab
i Skandinavien, Årg. 36, nr. 4, 2021-09-11.
- ”Minkkommissionen var et teater, der skulle holde liv i affæren frem til et
valg”, Altinget 8/8 2022.
- ”Minkkommissionens beretning – en kritik”, i Mads Bryde Andersen m.fl.
(red.): Festskrift til Peter Pagh, Djøf Forlag 2023, s. 315ff.
Hans Gammeltoft-Hansen, ”Undersøgelseskommissioner og ministeransvar”, i
Børge Dahl m.fl. (red.): Festskrift til Jens Peter Christensen, Djøf Forlag 2016, s. 390ff.
Granskningskommissionens beretning om sagen om aflivning af mink, bd. 1-5 (2805 si-
der) + bilag bd. 6-9 (1746 sider), afgivet 30/6 2022.
Poul Heidmann, Vurdering af Instrukskommissionens Beretning, 2020, afgivet 1/1
2021 til Venstre til brug for partiets overvejelser om, hvorvidt der skal rejses sag
mod den tidligere udlændingeminister Inger Støjberg.
Oluf Jørgensen, ”Høring om offentlighedsloven i Retsudvalget”, Åbenhedstinget
3/2 2022.
Justitsministeriet, Undersøgelseskommissioner og parlamentariske undersøgelsesformer,
bet. 1571/2018.
- Notits om visse retlige spørgsmål med relation til Miljø- og Fødevareministeriets
redegørelse for forløbet vedrørende manglende hjemmel til at udvide den hidtidige
indsats med aflivning af mink til hele landet, København 18/11 2020.
Lars Kjeldsen m.fl.: Notater afgivet af do. som bisiddere Om hjemmelsspørgsmålet,
bilag 4, Om hjemlens klarhed, bilag 5, og Om proportionalitet, bilag 6, Gransknings-
udvalgets beretning bd. 6.
Henning Koch: Demokrati slå til! Statslig nødret, ordenspoliti og frihedsrettigheder
1932-1045, Gyldendal 1994.
Lauta, Madsen og Olsen: ”Den danske retsstat på prøve: Covid-19, legalitet og
mink”, Juristen 2021.89-98.
Lasse Lund Madsen, ”Kan statsministeren straffes for sin rolle i minksagen?”, Ber-
lingske kronik 20/8 2022.
Lund, Elmer, Sandager (advokatanpartsselskab), Retlig vurdering (til) belysning af
spørgsmålet om ministres ansvar på baggrund af Minkkommissionens beretning, Notat
23/9 2022 (109 sider).
Medarbejder- og Kompetencestyrelsen, Kodex VII – Syv centrale pligter for embeds-
mænd i centraladministrationen, Finansministeriet 2015.
Miljø- og Fødevareministeriet: Redegørelse for forløbet vedrørende manglende hjemmel
til at udvide den hidtidige indsats med aflivning af mink til hele landet, København,
18/11 2020.
Søren Højgaard Mørup, Helle Bødker Madsen og Michael Hansen Jensen (red.):
Festskrift til Karsten Revsbech, Djøf Forlag 2020.
Rasmus Grønved Nielsen, ”Minkvurderingen forplumrer mere, end den oplyser”,
Politiken kronik 16/11 2022.
Carsten Henrichsen: Retlig vurdering af Minkkommissionens beretning
77
Lars Igum Rasmussen og Jens Lundgren: Vild virus. Bag kulissen i kampen mod
smitte, Politikens Forlag 2022.
Karsten Revsbech: Forvaltningspersonalet, 4. udg., Djøf Forlag 2019.
Karsten Revsbech et al: Forvaltningsret. Almindelige emner, 6. udg., Djøf Forlag 2016.
Alf Ross: Dansk Statsforfatningsret 1, 3. udgave ved Ole Espersen, Arnold Busck
1983.
Jens Elo Rytter: Individets grundlæggende rettigheder, 2. udg., Karnov 2016.
- ”Under coronakrisen har vi fået en smagsprøve på, hvordan det er at leve
i et mere totalitært system”, Information 25/8 2021.
Rapport om myndighedernes håndtering af covid-19 pandemiens første fase, afgivet af en
af Folketingets Forretningsudvalg nedsat udredningsgruppe, Folketinget 29/1
2021.
Bo Schmidt-udvalget: Embedsmanden i det moderne folkestyre, Djøf Forlag 2015.
Ole Spiermann, ”Disciplinæransvar uden for eget ressort”, i Mads Bryde Andersen
m.fl. (red.): Festskrift til Peter Pagh, Djøf Forlag 2023, s. 527-544.
Max Sørensen: Statsforfatningsret, 2. udg. Ved Peter Germer, Juristforbundets For-
lag 1977.
Jesper Tynell: Mørkelygten. Embedsmænd fortæller om politisk tilskæring af tal, jura og
fakta, Samfundslitteratur, 2. udg. 2016
Udvalget om undersøgelseskommissioner, betænkning nr. 1571/2018.
Jørn Vestergaard, ”Minkkommissionen har selv kortsluttet debatten om statsmi-
nisterens retlige ansvar”, Politiken kronik 17/8 2022.
- ”Den strafferetlige bedømmelse af ministeransvaret i Minksagen – sam-
spillet mellem kommissionsundersøgelser, den juridiske sagkundskab og
Folketinget”, i Mads Bryde Andersen m.fl. (red.): Festskrift til Peter Pagh,
Djøf Forlag 2023, s. 609ff.
Jørn Vestergaard, Jens Elo Rytter og Jørgen Albæk Jensen, Retlig vurdering af spørgs-
målet om statsminister Mette Frederiksens ansvar i Minksagen, Notat af 7. november
2022.
Henrik Zahle: Dansk forfatningsret 2. Regering, forvaltning og dom, Chr. Ejler’s Forlag,
3. udg., 2001.
Carsten Henrichsen: Retlig vurdering af Minkkommissionens beretning
78
Bilag 1
Fordelingen af skyld og ansvar minksagen
Embedsmænd Kritik/
Indstilling
Sanktioner/
Hjemsen-
delse
Retslig
pådømmelse
Ansvar/
frikendelse
Statsmin.
Dep.ch.
Barbara
Bertelsen
-Forceret proces. -
Isoler af FM.
-Uopmærk. på
hjemmelsspm.
Tildelt advar-
sel efter ind-
stilling fra
MKS
-Ingen.
-Advarsel
modtaget
Advarsel tilba-
gekaldt adm.
efter indstilling
fra MKS
Fødevaremin.
Dep.ch.
Henrik
Studsgaard
-Uopmærk. På
hjemmelsspm.
-Mangl. afklar.
internt i FM
-Mangl. indgreb
ad pressemøde
-Omflyttet til
Miljømin.
(dpt.ch.)
-Suspenderet
v. beslut. om
at rejse tjm.sag
-Ingen.
-Fratrådt stilling
og overgået til
kommunal an-
sættelse.
Ej ansvar
Fødevaremin.
Afd.ch.
Teis Binderup
-Mangl. o om
hjemmelsspm.
-Mangl. indgreb
ad pressemøde
Tildelt advar-
sel efter ind-
stilling fra
MKS
-Ingen.
-Advarsel
modtaget
Advarsel står
ved magt
Fødevaremin.
Kontorch.
Paolo Drostby
-Mangl. indgreb
ad faktatjek
-Mangl o. om
hjemmelsmangel
Tildelt advar-
sel efter ind-
stilling fra
MKS
-Ingen.
-Advarsel
modtaget
-Ej ansvar
-Advarsel tilba-
gekaldt adm.
efter indstilling
fra MKS
Fødevarestyr.
Veterinærdir.
Hanne Larsen
-Mangl. o om
hjemmelsmangel
ad påbud om af-
livning til mink-
avlerne
Tildelt advar-
sel efter ind-
stilling fra
MKS
-Ingen.
-Advarsel
modtaget
Advarsel står
ved magt
Justitsmin.
Dep.ch.
Johan Legarth
-Uopmærksom.
på hjemmelsspm
-Mangl. o. af FM.
om JM tiltag
-Svigt. koordiner.
ad pressemøde
Ikendt irette-
sættelse efter
indstilling fra
MKS
-Ingen.
-Advarsel
modtaget
-Ej ansvar
-Advarsel tilba-
gekaldt adm.
efter indstilling
fra MKS
Justitsmin.
Afd.ch.
Anne-Mette
Lyhne Jensen
-Mangl. o. af JM
om hjemmelssp.
-Svigt indskærp
af hjem.mangel
overfor dpt.ch.
Tildelt advar-
sel efter ind-
stilling fra
MKS
-Ingen.
-Advarsel
modtaget
-Ej ansvar
-Advarsel tilba-
gekaldt adm.
efter indstilling
fra MKS
Rigspolitich.
Henning Fogde
-Mangl. rettidig
reaktion på hjem-
melsmangel
-Medvirken til
vildled. på PM
-Suspenderet
v. beslut. om
at rejse tjm.sag
-Frikendt efter
tjenst. forhør
-Ej ansvar
-Genindtrådt i
stillingen
Rigspolitiet
Politiinspektør
stabschef i Nost
Uffe Stormly
-Godk. af action-
card u. fornøden
lovhjemmel
Tildelt advar-
sel efter ind-
stilling fra
MKS
Ingen.
Advarsel
modtaget
Ej endelig
Afgjort
Rigspolitiet
Politiassessor,
Sektionsleder
Birgitte Buch
-Medvirken til
brug af actioncard
uden fornøden
lovhjemmel
Tildelt advar-
sel efter ind-
stilling fra
MKS
Ingen.
Advarsel
modtaget
Ej endelig
Afgjort
I alle tilfælde, hvor Minkkommissionen har fundet anledning til at rette kritik mod embedsmænd, er
det indstillet, ”at der var grundlag for, at det offentlige kunne søge de pågældende draget til ansvar”.
Carsten Henrichsen: Retlig vurdering af Minkkommissionens beretning
79
Ministre Kritik/
Indstilling
Politiske
sanktioner
Strafferetlige
sanktioner
Ansvar
Statsminister
Mette
Frederiksen
Udmeld. på PM
var objektivt set
groft vildled. og
udtryk for ulovlig
instruks til mynd.
-Tildelt næse
af Gransk-
ningsudvalg
-Ej flertal for ad-
vokatvurdering
-Ej flertal for til-
tale ved Rigsret
-Ej retligt ansvar,
-Men politisk an-
svar efter kritik
Fødevaremin.
Mogens Jensen
Urigtig oplysning
til FT om (tidspkt
for) kendskab til
hjemmelsmangel
-Fratrådt efter
mistillidser-
klæring.
-Tildelt næse
af Gransk-
ningsudvalg
-Ingen -Ej retligt ansvar
-Men politisk an-
svar efter mistil-
lidserklæring
Sundhedsmin.
Magnus
Heunicke
Ej kritik Tildelt næse
For mangel-
fuld info om
mutationsfare
(3/12 2020)
Ingen Ej ansvar
Finansminister
Nicolai
Wammen
Ej kritik uagtet
kendskab til hjem-
melsmangel ad
tempobonus
Ingen Ingen Ej ansvar
Erhvervsmin.
Simon
Kollerup
Ej kritik Ingen Ingen Ej ansvar
Forkortelser: MKS: Medarbejder- og Kompetencestyrelsen; JM: Justitsministeriet; FM: Fødevaremini-
steriet; PM: pressemøde; dpt.ch.: departementschef; tjm.sag: tjenestemandssag.
Carsten Henrichsen: Retlig vurdering af Minkkommissionens beretning
80
Bilag 2
Dybvadudvalgets anbefalinger
Dybvad-udvalget har identificeret otte problemstillinger og otte anbefalin-
ger, der skal bidrage til at styrke samspillet mellem politikere, embedsværk
og medier:
1. Styrket legalitetssikring i centraladministrationen
- At der etableres en fast og formaliseret ordning i ministerierne, hvor der i alle
sager, der involverer ministre, og hvor der er rimelig grund til nærmere juridi-
ske vurderinger, foretages en skriftlig vurdering af, om en beslutning er lovlig,
inden den meldes ud.
2. Øget effektivitet og transparens i regeringskoordinationen
- At der i højere grad gøres brug af delte indstillinger i sager, der forelægges
for regeringsudvalg, hvor der er substantielle uenigheder mellem de involve-
rede ministerier, som meningsfuldt kan forelægges for regeringsudvalget med
henblik på politisk stillingtagen.
- At der i forlængelse af møder i regeringsudvalg afsættes tid til en tilbundsgå-
ende og eventuelt tværgående tilbagemelding fra mødet.
- At der indføres en praksis med at tage referater fra møder i regeringsudvalg.
Sådanne referater bør som minimum angive konklusionen på mødet, ligesom
det bør afspejles, hvis der har været væsentlige diskussionspunkter, som har
ført frem til den beslutning, som blev truffet på mødet.
3. Bedre rammer for gennemarbejdede politiske udspil
- At der sker en bedre tilrettelæggelse af lovgivningsarbejdet og forberedelsen
af væsentlige politiske udspil.
- At hastelovgivning i videst muligt omfang undgås, og at høringsfrister respek-
teres.
- At der i videre omfang gøres brug af sagkyndige udvalg, navnlig på områder,
der kræver større og kompliceret regulering af samfundsforholdene.
- At andre tværgående udvalg i videre omfang benyttes til at forberede og kva-
litetssikre politiske udspil mv.
4. Genoprettelse af tilliden mellem medier og embedsværk
- At repræsentanter fra embedsværket og medierne indleder en formaliseret
dialog på højt niveau om, hvordan parternes samarbejde kan forbedres.
- At der sikres bedre adgang for medierne til fagmedarbejdere i ministerierne.
- At der sikres bedre samarbejde om behandling af sager om aktindsigt.
- At der sikres bedre muligheder for ministerierne til at udarbejde fyldestgø-
rende svar til medierne.
5. Klare rammer for brugen af sociale medier
- At der skabes klare rammer for ministres brug af sociale medier, herunder at
der skal kunne skelnes klart mellem profiler, der føres af et ministerium, og
profiler, der føres af ministeren privat.
- At ministres private profiler ikke anvendes som den primære kommunikati-
onskanal for lancering af officielle nyheder mv. på ministerens ressortområde.
- At der ved embedsværkets bistand til opslag på ministres private profiler er
særlig opmærksomhed på princippet om partipolitisk neutralitet.
- At ministre som det helt klare udgangspunkt undlader at blokere for adgang til
private profiler, der i ikke ubetydeligt omfang anvendes til opslag vedrørende
funktionen som minister.
Carsten Henrichsen: Retlig vurdering af Minkkommissionens beretning
81
6. Samarbejdet mellem Folketing og regering
- At Folketingets anvendelse af parlamentariske kontrolredskaber sker med
større opmærksomhed på det ressourceforbrug, som det genererer i ministe-
rierne, således at Folketingets kontrol med regeringen reelt bliver mere effek-
tiv.
7. Styrkede rammer for embedsværkets integritet og faglige rådgiv-
ning
- At hensynet til, at statslige chefers ansættelsesvilkår understøtter deres fag-
lighed og integritet og herunder deres evne til at stå fast i rådgivningen, får
fornyet opmærksomhed.
- At der gennemføres en nærmere analyse af ansættelsesformerne for stats-
lige chefer med henblik på at vurdere, om de er hensigtsmæssige og tidssva-
rende i forhold til bedre at kunne understøtte chefernes faglighed og integri-
tet.
- At der løbende er fokus på, hvordan rammerne for og udviklingen af den ind-
holdsmæssige (faglige) del af ministerrådgivningen prioriteres og styrkes i ly-
set af den øgede efterspørgsel på politisk-taktisk rådgivning.
8. Mere åbenhed i forvaltningen
- At der iværksættes en proces med henblik på ændring af offentlighedsloven,
således at bl.a. anvendelsesområdet for ministerbetjenings- og folketingspoli-
tikerreglen begrænses.
- At it-systemerne i centraladministrationen indrettes på en sådan måde, at de
sikrer effektiv journalisering og i relevant omfang opbevaring af SMS-beske-
der.
- At ministerierne sikrer, at aktindsigtssager behandles rettidigt, herunder om
nødvendigt afsætter flere ressourcer.
Dybvadudvalget: Bedre samspil mellem Folketing, regering, embedsværk og medier, Djøf
Forlag 2023 (482 sider inkl. bilag).
Udvalgets sammensætning: Tidligere departementschefer: Karsten Dybvad, tidligere
departementschef i Statsministeriet og Finansministeriet (formand), Jakob Jensen,
adm. direktør i DBU, tidligere departementschef i Beskæftigelsesministeriet, Kri-
stian Vendelbo, adm. direktør i KL, tidligere departementschef i Indenrigs- og
Sundhedsministeriet. Tidligere ministre: Karen Ellemann, generalsekretær for Nor-
disk Ministerråd, tidligere medlem af Folketinget og minister (V), Martin Lide-
gaard, medlem af Folketinget, tidligere minister (RV). Eksperter: Amalie Trangbæk,
adjunkt, Institut for Statskundskab, Aarhus Universitet, Jørgen Steen Sørensen,
højesteretsdommer, tidligere Folketingets Ombudsmand og rigsadvokat, Lotte
Jensen, direktør for VIVE – Det Nationale Forsknings- og Analysecenter for Vel-
færd. Chefredaktører: Kristian Madsen, chefredaktør på A4 Medier, Mette Øster-
gaard, chefredaktør på Berlingske.